Resumen Manual Derecho Administrativo 2do Parcial - Balbin

CAPITULO 15
EL ACTO ADMINISTRATIVO Y EL REGLAMENTO
1.- EL ACTO ADMINISTRATIVO
A.- CONCEPTO
El acto administrativo es una declaración unilateral de alcance particular dictado por el Estado en
ejercicio de funciones administrativas que produce efectos jurídicos directos e inmediatos sobre
terceros.
Es aquél dictado en ejercicio de funciones administrativas y, éstas comprenden en principio

funciones propias del Poder Ejecutivo.
El acto administrativo es una declaración unilateral de alcance individual que produce efectos
jurídicos directos sobre las personas.
Cabe excluir de su marco conceptual al:
 Contrato: en razón de su carácter bilateral

 Reglamento: el acto de alcen general
 Hechos
 Vías de hecho: toda vez que constituyen comportamientos materiales (decisiones estatales
sin exteriorización previa de voluntad)
 Silencio: que es simplemente una decisión tácita estatal
 Actos internos: que no tienen efectos directos sobre terceros
Esta distinción cabe porque el marco jurídico de cada uno es diverso.
El acto administrativo es una decisión estatal de carácter unilateral, así se distingue del contrato. En
el acto administrativo concurre la voluntad estatal, mientras que en el contrato participan el Estado y
otros.
El acto administrativo es de alcance particular, en tanto el reglamento es de alcance general. Esta

distinción tiene que ver con la contextura abierta o cerrada respecto de los destinatarios y la
individualización de éstos en el propio acto.
El acto es particular cuando dice quiénes son sus destinatarios y ese campo es cerrado. Es decir, el
acto administrativo es particular si individualiza a los sujetos destinatarios, aun cuando se trate de un
conjunto de individuos y no de un solo sujeto, y además ese campo es cerrado; mientras que el
reglamento es de alcance general porque su campo subjetivo es indeterminado y abierto.
El acto administrativo es aquel que crea, modifica transfiere, conserva, declara o extingue derechos
en términos directos y por sí mismo sin detenerse en otros actos intermedios. Los caracteres de los
efectos son concurrentes.
El concepto de acto administrativo sólo comprende los actos individuales y produce efectos directos
sobre las personas.
Manual de Derecho Administrativo – Carlos Balbín Página 1

B.- EL ANÁLISIS DE OTROS ACTOS ESTATALES
C.- LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
a.- Los Elementos Esenciales
Los elementos esenciales están especificados en los arts. 7 y 8 de la LPA

Competencia
Consiste en la aptitud del órgano o ente estatal para obrar y cumplir con sus fines.
El principio básico es que el Estado no puede actuar salvo que la ley lo autorice a hacerlo. La
competencia de los órganos administrativos será la que resulte, según los casos, de la CN, las leyes y
los reglamentos dictados en su consecuencia, en términos expresos o razonablemente implícitos.
Esta clasificación es relevante porque el régimen jurídico de las nulidades es distinto cuando el vicio
recae sobre las materias, el territorio, el tiempo o el grado.
Así la LPA señala:
Art. 14.- El acto administrativo es nulo, de nulidad absoluta e insanable en los siguientes casos:
…b) Cuando fuere emitido mediando incompetencia en razón de la materia, del territorio, del
tiempo o del grado, salvo, en este último supuesto, que la delegación o sustitución estuvieren
permitidas; falta de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocados; o por
violación de la ley aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad que inspiró su dictado.
Art. 19. El acto administrativo anulable puede ser saneado mediante:

a) ratificación por el órgano superior, cuando el acto hubiere sido emitido con incompetencia en
razón de grado y siempre que la avocación, delegación o sustitución fueren procedentes.
Los caracteres de las competencias estatales son la obligatoriedad e improrrogabilidad. Es decir, los
órganos estatales deben ejercer obligatoriamente sus competencias y asimismo no pueden
trasladarlas. El Estado tiene la obligación de resolver y hacerlo en los plazos que prevén las normas, o
sea que el ejercicio delas competencias estatales es obligatorio y debe hacerse en tiempo oportuno.
Causa
El art. 7° de la LPA sostiene que el acto deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan
de causa y en el derecho aplicable.
El elemento causa comprende los hechos y el derecho en que el Estado apoya sus decisiones.
En particular, los hechos son los antecedentes fácticos que tuvo en cuenta el órgano y que, junto con
el marco jurídico, constituyen el fundamento del acto; es decir, las circunstancias anteriores que dan
sustento al acto estatal. Este elemento debe surgir de modo claro y expreso de los considerandos del
acto bajo estudio.
El acto puede remitirse a otros actos, pero siempre que los trazos básicos – hechos y derecho -
surjan del propio acto de modo indubitable; solo así es posible recurrir a otros actos previos para
completar su integridad en términos de antecedentes.
Los antecedentes deben ser previos, claros y precisos según el texto del acto, sin perjuicio de que sea
posible integrarlo y completarlo con otros actos dictados con anterioridad, trátese de actos
preparatorios del propio acto o de otros actos.
Los hechos y el derecho deben ser ciertos y verdaderos.
Los antecedentes deben guardar relación con el objeto y el fin del acto.
Las causas y el objeto deben conducir necesariamente al otro elemento, es decir: la finalidad. El
objeto y la finalidad llevan hacia el antecedente y, por último, el antecedente y la finalidad guían
hacia el objeto.

Objeto
Procedimiento
La ley se refiere al procedimiento en los siguientes términos: “antes de su emisión deben cumplirse
los procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los que resulten implícitos del ordenamiento
jurídico”.
El procedimiento es un conjunto de actos previos, relacionados y concatenados entre sí.
El Estado debe cumplir con los procedimientos esenciales que surjan de modo expreso e implícito del
ordenamiento jurídico y, por el otro, el dictamen jurídico es obligatorio y debe adjuntarse como
antecedente del acto cuando afecte o pudiere afectar derechos subjetivos o intereses legítimos.
El dictamen jurídico comprende el análisis detallado y reflexivo del marco jurídico aplicable sobre el
caso concreto y tiene por finalidad garantizar los derechos de las personas y la juridicidad de las
conductas estatales, evitando así nulidades en el acto. El dictamen jurídico no es de carácter
vinculante.
El dictamen es obligatorio en el sentido de que debe producirse sí o sí en el marco del trámite

administrativo, pero no es vinculante respecto del órgano que debe decidir.
Motivación
Este elemento nace básicamente del principio de razonabilidad y publicidad de los actos estatales; es
decir, el Estado debe dar a conocer el acto y en especial sus razones.
El Estado debe expresar en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto, consignando,
además, los antecedentes de hecho y derecho.
Este elemento debe ser definido como el vínculo o relación entre las causas, el objeto y el fin. De
modo que el Ejecutivo debe explicar cuál es el vínculo entre las causas y el objeto y entre éste y la
finalidad; y sólo en tal caso, el acto está debidamente motivado en términos racionales y jurídicos.

La motivación lleva dentro de sí dos componentes: las razones y la proporcionalidad. Así el vínculo
entre la causa y el objeto debe guardar razonabilidad y además proporción entre ambos, igual que el
trato entre el objeto y el fin del acto.
La motivación tiene efectos radiales, esto es, incide directamente en el plano de los derechos porque
sólo a través de la expresión de las razones que sirven de fundamento a las decisiones estatales, las
personas afectadas pueden conocer el acto íntegramente e impugnarlo fundadamente en sus
propias raíces.
Para que las personas puedan ejercer su derecho de defensa en forma adecuada, es necesario que el
Estado diga cuáles son las pautas que siguió en su camino, qué decidió y por qué lo decidió así.
Además el juez solo puede controlar eficazmente el acto estatal a través del análisis y juicio de los
motivos que justificaron el dictado del acto.
Finalidad
El acto debe cumplir con el fin que prevén las normas. En general, el fin del acto surge de las
disposiciones normativas que atribuyen las competencias y que dicen cuál es el fin que debe
perseguir el órgano estatal.
El fin del acto estatal debe ser siempre público, su contenido de carácter general y abstracto.
El fin, según el concepto legal, comprende también la proporcionalidad entre medios y fines (objeto y
finalidad). Así, las medidas que ordene el acto (decisiones, resoluciones o declaraciones) deben
guardar la proporcionalidad con el fin que se persigue.
Forma
El art. 8° de la LPA dice que el acto administrativo se manifestará expresamente y por escrito;
indicará el lugar y fecha en que se lo dicta y contendrá la firma de la autoridad que lo emite” y, luego
agrega que “solo por excepción y si las circunstancias lo permitieren podrá utilizarse una forma
distinta”.
El acto, en principio, es escrito pero excepcionalmente puede ser verbal o expresarse por signos, tal
es el caso de una señal de tránsito ubicada en la vía pública o la orden impartida por un agente
público verbalmente.
La Ley de Firma Digital reconoce la validez legal al acto estatal dictado en soporte y con firma digital.
b.- Los otros elementos del acto. La voluntad del agente
Los artículo 14 y 15 de la LPA regulan el sistema de nulidades de los actos estatales, cuando el acto es
nulo de nulidad absoluta y cuando son anulables de nulidad relativa.
Sí se traza una comparación entre los elementos de los artículos 7° y 8°; y los vicios de dichos
elementos por el otro enumerados en los artículo 14 y 15 por el otro, se advierte que las
coincidencias no son absolutas entre ambos extremos.

Art. 7 Art. 14
Vicio de incompetencia en razón de la
Semejanzas Competencia materia, del territorio, del tiempo o del
grado
Vicio por falta de causa por no existir o
Causa ser falsos los hechos o el derecho
invocados
El acto es nulo de nulidad absoluta en
caso de violación de la ley aplicable;
Objeto
cuando el objeto es jurídicamente
imposible
Vicio de violación de la finalidad que
Finalidad
inspiró su dictado
El acto es nulo en caso de transgresión de
Forma
las formas esenciales
Diferencias Procedimiento Guarda silencio

Nada dice sobre los vicios de este
Motivación
elemento
Establece que el acto es nulo de nulidad
No incluye la voluntad absoluta cuando la voluntad de la
entre los elementos Administración resultare excluida por
del acto error esencial, dolo, violencia física o
moral y simulación absoluta
El Régimen de Nulidades (arts. 14 y 15) omite ciertos elementos que el mismo texto legal consideró
esenciales, el procedimiento y los motivos. Asimismo, estos artículos introducen el concepto de
voluntad de la Administración y sus respectivos vicios.
La voluntad del Estado es el consentimiento del agente estatal, es decir, el asentimiento o intención
de las personas físicas que integran el Estado y son parte de éste. En este contexto la voluntad
constituye el presupuesto del propio acto.
Por ello, Balbín cree que la voluntad estatal es un presupuesto del acto que debe integrarse con un
componente objetivo (norma atributiva de competencia que dice que el Estado debe obrar y en su
caso cómo hacerlo) y otro de contenido subjetivo (voluntad del agente).
Además el cuadro de los vicios del acto administrativo debe integrarse con los elementos no
previstos de modo expreso, pero sí incorporados en el marco regulador de los elementos esenciales,
esto es, el mandato de los arts. 7 y 8 LPA.
c.- Los elementos accesorios del acto
Los elementos accidentales de los actos administrativos son el modo, la condición y el plazo.

d.- La notificación del acto
La notificación es el hecho por el cual se pone en conocimiento del interesado el acto y su contenido.
Se ha discutido si la notificación del acto debe ser considerada o no como uno de sus elementos y,
consecuentemente, su incumplimiento es un vicio del acto o es simplemente condición de su
eficacia.
La LPA es clara cuando expresa que para que el acto administrativo de alcance particular tenga
eficacia debe ser objeto de notificación al interesado (art. 11).
D.- LOS CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO

El Poder Ejecutivo goza de autotutela declarativa y ejecutiva porque puede declarar la validez y hacer
cumplir sus actos por sí mismo. Por el contrario, cualquier particular sólo puede obtener esas
declaraciones y ejecuciones a través de intervenciones judiciales, esto es, por medio de otros.
a.- La presunción de legitimidad
La ley dice que el acto administrativo es legítimo y, por tanto, el Estado o quien intente valerse de él,
no debe probar su validez porque el acto es por sí mismo válido.
Sin embargo, esta presunción cede si se logra probar la invalidez del acto, e incluso si sus vicios
fuesen claramente manifiestos. De modo que se impone al destinatario del acto la carga de probar la
ilegitimidad del acto si pretende su exclusión del mundo jurídico.
El fundamento de este carácter del acto estatal es un principio necesario para el desarrollo de las
actividades estatales, caso contrario, el Ejecutivo vería trabado permanentemente el ejercicio y
desarrollo de sus funciones y el cumplimiento de sus fines.
Este camino trazado por el legislador tiene dos consecuencias jurídicas relevantes:
 El juez no puede declarar la invalidez del acto administrativo de oficio. Solo puede hacerlo
ante el pedido puntual de las partes en el marco de un proceso judicial.
 El Estado no debe alegar y probar la validez del acto de que se vale, sino que es el particular
interesado quien debe hacerlo.
b.- El carácter ejecutorio del acto
El acto estatal, además de presumirse legítimo, es de carácter ejecutorio, es decir, el Estado puede
hacerlo cumplir aún contra la voluntad del destinatario y sin intervención judicial.
La ley dice que, en principio, los actos administrativos tienen fuerza ejecutoria, pero establece dos
excepciones:
 Cuando la ley dispone otro criterio

 Cuando la naturaleza del acto exige la intervención judicial

El acto administrativo no tiene fuerza ejecutoria, salvo casos de excepción. Cuando el acto no es
ejecutorio y el Poder Ejecutivo intente hacerlo cumplir, debe iniciar el proceso judicial pertinente
cuyo objeto es justamente su cumplimiento.
c.- El carácter no retroactivo
Los actos administrativos singulares tienen eficacia desde su notificación (art. 11 LPA). Sin embargo,
la LPA dispone que el acto administrativo podrá tener efectos retroactivos - siempre que no se
lesionen derechos adquiridos – cuando se dicte en sustitución de otro revocado o cuando favorezca
al administrado (art. 13).
Es decir, la retroactividad encuentra sus límites en el derecho de propiedad y el principio de

seguridad jurídica.
E.- LOS MODOS DE EXTINCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO
a.- La revocación del acto administrativo
La revocación es un modo de extinción del acto administrativo dispuesto por el propio Poder
Ejecutivo ante sí mismo, sin intervención del juez, y por razones de legitimidad u oportunidad.
El objeto de este instituto es extinguir los actos estatales ilegítimos o inconvenientes, y su

fundamento básicamente es:
1. Preservar el principio de legitimidad en el marco de la actuación estatal

2. Satisfacer el interés colectivo
El Ejecutivo cuando descubre o advierte cualquier acto ilegítimo debe extinguirlo por sí y ante sí por
medio del instituto de la vocación o, si ello no fuere posible en ciertos casos tal como prescribe la ley,
recurrir ante el juez con el objeto de que éste declare inválido el acto, expulsándolo así del mundo
jurídico.

Cuando el Estado revoca por razones de ilegitimidad no debe indemnizar a las personas afectadas en
sus derechos, mientras que si retrocede y extingue por razones de oportunidad, sí debe hacerlo.
La cosa juzgada administrativa
Este concepto dice que los actos que crearon derechos subjetivos no pueden ser revocados por el
propio Poder Ejecutivo, sino que debe recurrirse ante el juez en garantía delos titulares de esos
derechos.
La LPA extendió el principio de no revocación sobre todos los actos delos que nacen derechos
subjetivos (siempre que hubiesen sido notificados o estuvieren firmes y consentidos) sin perjuicio de
las excepciones. Sin embargo el acto pasado por autoridad de cosa juzgada administrativa (acto que
ya no puede ser revisado por el propio Ejecutivo porque de él nacieron derechos subjetivos), sí
puede ser revisado judicialmente y, consecuentemente, anulado por el juez, de modo que
técnicamente no existe cosa juzgada porque el acto puede ser revisado y eventualmente invalidado.
La revocación de los actos ilegítimos (regulares e irregulares) en la LPA
El art. 17 regula la revocación del acto irregular y el art. 18 establece el régimen de revocación del
acto regular.
El acto regular comprende al acto legítimo, e ilegítimo (anulable de nulidad relativa). Por su parte, el
acto irregular es el acto nulo de nulidad absoluta.
Artículo 17.- El acto administrativo afectado de nulidad absoluta se considera irregular y

debe ser revocado o sustituido por razones de ilegitimidad aun en sede administrativa.
No obstante, si el acto estuviere firme y consentido y hubiere generado derechos
subjetivos que se estén cumpliendo, sólo se podrá impedir su subsistencia y la de los
efectos aún pendientes mediante declaración judicial de nulidad.-
Artículo 18.- El acto administrativo regular, del que hubieren nacido derechos subjetivos
a favor de los administrados, no puede ser revocado, modificado o sustituido en sede
administrativa una vez notificado. Sin embargo, podrá ser revocado, modificado o
sustituido de oficio en sede administrativa si el interesado hubiere conocido el vicio, si la
revocación, modificación o sustitución del acto lo favorece sin causar perjuicio a terceros
y si el derecho se hubiere otorgado expresa y válidamente a título precario. También
podrá ser revocado, modificado o sustituido por razones de oportunidad, mérito o
conveniencia, indemnizando los perjuicios que causare a los administrados.
La LPA, a través de estos dos artículos, define particularmente los momentos o situaciones en que el
PE puede extinguir el acto por sí y ante sí, y en cuáles debe recurrir ante el juez según el estándar de
los derechos consolidados.
El principio es la estabilidad del acto administrativo, es decir, su permanencia y firmeza, pero el

Ejecutivo puede y debe revocar los actos viciados. Sin embargo no puede revocar sus actos sí:
1. El acto irregular estuviere firme y consentido y hubiere generado derechos subjetivos que se
estén cumpliendo
2. Se trate de un acto regular que hubiese sido notificado

En caso que los actos no hubieren creado derechos subjetivos, no existe obstáculo o límite en
relación con la potestad revocatoria de aquél.
El acto regular – anulable de nulidad relativa – no puede ser revocado por el PE una vez notificado.
El acto irregular – acto viciado gravemente – el PE puede revocarlo aun cuando el acto hubiese sido
notificado, salvo que esté firme y consentido y hubiese generado derechos subjetivos que, además,
se estén cumpliendo.
El acto está firme y consentido cuando vencieron los plazos para su impugnación en sede
administrativa y judicial. El acto es firme cuando vencieron los plazos legales y reglamentarios, y es
consentido cuando el interesado aceptó expresamente el acto mediante expresión de su voluntad y
no de modo implícito por el solo vencimiento de los plazos.
El PE puede y debe igualmente revocar el acto (sea regular como irregular) en cualquier momento,
cuando se den las siguientes circunstancias:
1. Cuando lo establece una ley especial

2. Cuando el titular del derecho subjetivo de que se trate hubiere conocido el vicio del acto
3. Cuando la revocación lo favorece y, a su vez, no cause perjuicios respecto de terceros
4. Cuando el derecho hubiese sido otorgado expresa y válidamente a título precario
La revocación de los actos estatales por oportunidad, mérito o conveniencia
El Ejecutivo puede en cualquier momento, más allá de la notificación del acto o el cumplimiento de
los derechos subjetivos, revocar y extinguir sus propios actos ante sí por razones de inoportunidad.
Si extingue derechos subjetivos debe necesariamente indemnizar.
El Estado siempre debe motivar sus actos por motivos de oportunidad, pero el acto debe ser legítimo
y especialmente razonable.
El Estado debe indemnizar en caso de revocación del acto por razones de oportunidad, sin embargo,
este principio cede cuando el acto es precario. La precariedad es una situación jurídica en que el
Estado reconoce derechos a favor de terceros sin estabilidad.
Se debe indemnizar no solo por el daño emergente y el lucro cesante.
b.- La caducidad del acto administrativo
En su art. 21 la LPA dice que el Estado puede declarar unilateralmente la caducidad (extinción) de un
acto administrativo cuando el interesado no cumpliere las condiciones fijadas en él. Para ello deben
darse dos condiciones:
1. El incumplimiento del particular respecto de sus compromisos, y el acto de intimación estatal

constituyéndolo en mora, otorgándole un plazo razonable para su cumplimiento
2. El incumplimiento persistente del interesado y el vencimiento del plazo suplementario
En estos casos, el Estado debe declarar la caducidad y el particular no tiene derecho al cobro de
indemnización alguna, ya que el acto se extinguió por causas que recaen sobre él.

c.- Las nulidades del acto administrativo
La nulidad es un modo de extinción de los actos administrativos por el juez y en razón de los vicios
que impiden su subsistencia.
El régimen de las nulidades en el Derecho Civil sirve de relleno de las lagunas actuales del Derecho
Administrativo.
El régimen de las nulidades en el Derecho Civil
La nulidad es una sanción que prevé el ordenamiento jurídico ante los vicios o defectos esenciales del
acto jurídico y que priva a éste de sus efectos normales, con el objeto de preservar el interés público
o privado.
El régimen de nulidades en el Derecho Público
La CSPJ sostuvo en reiteradas oportunidades que:
a. La teoría de la nulidad de los actos administrativos es autónoma del Derecho Privado

b. El principio básico en el régimen de las nulidades del Derecho Público es la presunción de la
validez de los actos estatales
c. Las nulidades del acto administrativo no son manifiestas
d. El acto puede estar viciado de nulidad absoluta, pero por el carácter no manifiesto de éstas
en virtud de su presunción de validez, el juez no puede declararlas de oficio

En el campo del Derecho Público se utiliza indistintamente los conceptos de actos nulos y nulidades
absolutas, y por el otro, los de actos anulables y nulidades relativas. El criterio más relevante es
aquel que distingue entre los actos nulos de nulidad absoluta y los actos anulables de nulidad
relativa.
El pilar básico del régimen de nulidades del Derecho Público es la violación del interés colectivo, así la
línea de división entre nulidades absolutas y relativas es el grado de lesión sobre ese interés.
El legislador presume que en caso de inexistencia de cualquiera de los elementos esenciales se ha

violado gravemente el interés colectivo. En caso contrario, el vicio constituye un defecto anulable y,
por tanto, de alcance relativo.
El camino a seguir por el operador debe ser el siguiente:

F.- LOS VICIOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
a.- Vicios en el elemento competencia
El acto dictado mediando incompetencia en razón de materia, el territorio o el tiempo es nulo de

nulidad absoluta.
En razón del grado, el acto dictado por un órgano incompetente es – en principio – nulo de nulidad
absoluta, salvo que la delegación o la sustitución estuviesen permitidas por el ordenamiento jurídico.
Así cuando la delegación o sustitución estuviesen aceptadas, el acto es anulable de nulidad relativa
porque el órgano superior puede ratificar el acto y, consecuentemente, salvar el vicio.
b.- Vicios en el elemento causa
El acto es nulo de nulidad absoluta si falta el elemento causa, esto significa:
 La inexistencia del derecho o los hechos

 La falsedad del derecho o los hechos
La inexistencia o falsedad deben ser relevantes. Así,
 El acto es válido aun cuando el antecedente de hecho sea falso, si éste no tiene relevancia en
el marco de la decisión estatal.
 El acto es anulable de nulidad relativa si el antecedente de hecho es falso pero, según las
circunstancias del caso, el elemento viciado subsiste. Esto quiere decir que la causa
permanece como tal en relación con el objeto y el fin del acto. El acto, luego de corregido o
salvo el error, subsiste como fundamento válido del acto.
 El acto es nulo si, en virtud del error o falsedad, el elemento causal no subsiste y, por tanto,
desaparece. Una vez consignado el hecho cierto, en reemplazo del hecho falso, ese
antecedente no subsiste como válido o suficiente en relación con el objeto y el fin del acto.
Consecuentemente el vicio es absoluto e insanable.

Los antecedentes de hecho del acto están viciados cuando el hecho es falso o inexistente por su
inconsistencia material, o por no estar acreditado en el trámite administrativo.
Por su parte, los antecedentes de derecho están viciados cuando el derecho citado no está vigente o
no existe.
c.- Vicios en el elemento objeto
El acto es nulo si el objeto no es cierto, o es física o jurídicamente imposible. Los vicios del objeto son
los siguientes:
 Cuando el objeto no es cierto

 Cuando el objeto es oscuro, impreciso o ambiguo
 Cuando el objeto es físicamente imposible
 Cuando el objeto es jurídicamente imposible por violación de la ley aplicable
Si el objeto no es cierto o es físicamente imposible, el acto bajo análisis es – en principio – nulo de

nulidad absoluta, salvo que el defecto fuese parcial, es decir, no lograse desvirtuar el contenido
material de aquél, en cuyo caso el acto sólo es anulable de nulidad relativa.
En los casos de violaciones de la ley aplicable, el acto puede ser nulo o anulable según las
circunstancias del caso y del criterio legal (art. 15 LPA).
También existe vicio en el elemento objeto cuando el acto no resuelve todas las cuestiones
planteadas por las partes, o resuelve las cuestiones no planteadas.
d.- Vicios en el elemento procedimiento
La LPA no menciona expresamente, entre las nulidades del acto, a los defectos del elemento
procedimiento. Esta laguna debe integrarse con la incorporación del elemento procedimiento entre
los vicios del acto, trátese de vicios absolutos o relativos, según la subsistencia o no de ese elemento.
El acto es nulo cuando el vicio afecta un procedimiento esencial y sustancial previsto en el

ordenamiento de modo expreso o implícito.
El procedimiento tiene carácter instrumental y tras él existe un valor jurídico subyacente, el derecho
de defensa de las personas. Este elemento del acto está vinculado directamente y de modo cardinal
con el derecho de defensa de las personas.
Cuando existe violación de procedimientos esenciales, no es posible suplirlo luego mediante la

intervención del órgano judicial. Habitualmente se sostiene que el desconocimiento del derecho de
defensa en el marco del procedimiento administrativo puede salvarse, más adelante, en el proceso
judicial (teoría de la subsanación).
Sin embargo, Balbín opina que este cuadro jurídico no es correcto por varias razones:
 El derecho de defensa debe ser ejercido libremente y en tiempo oportuno

 El proceso judicial, y en particular el proceso contencioso administrativo en el que el Estado
es parte, establece una serie de recaudos restrictivos del derecho de acceso ante el juez, y
consecuente limitación del ejercicio de derechos.
e.- Vicios en el elemento motivación
Este elemento del acto no está previsto expresamente en el marco de nulidades que establece el art.
14 LPA. Sin embargo, una interpretación armoniosa permite concluir que los vicios sobre los motivos
constituyen supuestos de actos nulos de nulidad absoluta o anulable de nulidad relativa, según el
caso.
El acto es nulo si no establece los motivos o lo hace de modo insuficiente, irracional, discriminatorio
o desproporcionado entre los antecedentes del acto (causas) con el objeto, y luego entre éste y su
finalidad. Cuando el Estado no dice cuáles son las razones, el acto es nulo de nulidad absoluta e
insanable.
Los vicios del elemento motivación pueden resumirse así:
 Falta de razón, es decir, inexistencia de relación adecuada entre los antecedentes y el objeto
por un lado, y el objeto y el fin del acto por el otro
 Contradicciones entre las causas, el objeto y el fin
 La desproporción entre el objeto y el fin del acto
Entre los vicios que recaen sobre el nexo entre los elementos causa y objeto del acto es posible
detallar los siguientes supuestos:
 Cuando el objeto desconoce aquello que se sigue necesariamente de los antecedentes de

hecho y derecho
 Cuestiones planteadas y no tratadas, es decir no resueltas, siempre que revistan carácter
decisivo
 Cuando el acto resuelve cuestiones no planteadas, salvo el caso previsto expresamente en
los términos de la LPA, es decir, se trate de cuestiones conexas con el objeto y asimismo se
respete el derecho de defensa.
El elemento motivación debe desgranarse entre, por un lado, las razones entre los hechos y el objeto
y, por el otro, las razones y proporción entre el objeto y el fin del acto.
La CSJN exigió la obligación del Ejecutivo de motivar los actos, en particular los discrecionales. El
criterio judicial es el siguiente: el alcance de la motivación depende de cada caso particular,
admitiéndose pautas o conceptos normativos genéricos o laxos respecto de este elemento esencial
del acto, salvo supuestos de arbitrariedad o por las especiales circunstancias del caso, por ejemplo, el
empleo público.
f.- Vicios en el elemento finalidad
El art. 14 LPS incluye entre los actos nulos a aquellos que violen la finalidad que inspiró su dictado. El
art. 7 da pautas sobre los vicios propios y específicos de este elemento. Así el acto es nulo cuando
persigue fines privados u otros fines públicos.

La CSPJ ha sostenido que el vicio que recae sobre este elemento es claramente subjetivo ya que está
ubicado dentro del campo de la voluntad del agente y ello hace más evanescente el fin del acto
estatal y sus respectivos vicios.
Este elemento está atravesado necesariamente por el plano objetivo, esto es, el criterio normativo,
sin perjuicio de que el plano subjetivo es relevante en ciertos casos y en otro no pero sí o sí el
elemento objetivo debe estar presente.
La finalidad, según el criterio del legislador, no sólo comprende el fin en sí mismo, es decir, para qué
fue dictado el acto estatal, sino también el carácter razonable y particularmente proporcional de las
medidas en relación con ese fin.
Balbín incluye estos asuntos – razones y proporción – en el elemento motivación, en particular, en el

vínculo entre el objeto y la finalidad del acto.
g.- Vicios en el elemento forma
La LPA dice que si el acto desconoce las formas esenciales es nulo de nulidad absoluta e insanable.
El acto es anulable de nulidad relativa por vicios no esenciales en sus formas.
h.- Vicios en la voluntad
La voluntad es un presupuesto del acto y no un elemento de éste. Asimismo los vicios que recaen y
excluyen el componente volitivo son:
 El error esencial
 El dolo
 La violencia física o moral
 La simulación absoluta
Estos defectos constituyen casos de nulidad absoluta e insanable del acto.
Balbín cree que no es posible plasmar y descargar el componente volitivo y sus vicios sobre los
elementos esenciales del acto administrativo por las siguientes razones:
 En el campo de los actos enteramente reglados el presupuesto voluntad es casi irrelevante.

El presupuesto voluntad es sólo objetivo, excluyéndose el aspecto subjetivo y, por lo tanto,
sus posibles vicios deben desparramarse entre los elementos esenciales del acto.
 En el ámbito de los actos discrecionales el presupuesto volitivo es relevante y,
consecuentemente, sus vicios propios también. En este contexto, ciertos vicios no pueden
ubicarse en el marco de los elementos esenciales del acto sino únicamente en el aspecto
volitivo.
 La voluntad estatal es un instituto complejo que está compuesto por aspectos objetivos y
subjetivos y que salvo ciertos casos, es relevante en términos jurídicos.
 Así si el presupuesto volitivo no es relevante, entonces el acto es simplemente anulable de
nulidad relativa. Por el contrario si el presupuesto volitivo es jurídicamente relevante, el acto
es anulable de nulidad relativa o absoluta según el caso. En efecto, si el vicio impide la

existencia del componente volitivo, el acto defectuoso es nulo de nulidad absoluta, en tanto
si la voluntad subsiste, entonces el acto es anulable de nulidad relativa.
G.- EL PRINCIPIO BÁSICO SOBRE LAS NULIDADES
De la LPA surge el criterio de que si no existen derechos o garantías constitucionales lesionadas, el

principio anulable de nulidad relativa por aplicación de la regla de presunción de validez de los actos
estatales.
Por el contrario, cuando existen derechos fundamentales vulnerados, el principio debe ser la nulidad
absoluta del acto viciado.
H.- LOS EFECTOS DE LAS NULIDADES
Para Balbín, los actos nulos de nulidad absoluta deben tener efectos retroactivos, los actos anulables
de nulidad relativa deben tener efectos hacia el futuro porque el vicio es menor y, por tanto, permite
la subsistencia de sus elementos esenciales, salvo que el particular hubiese obrado de mala fe.
Sin embargo el criterio legal de la LPA es otro, es decir, la invalidez de los actos tiene efectos hacia el
pasado (retroactivo).
I.- EL SANEAMIENTO Y CONVERSIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO
El acto administrativo anulable de nulidad relativa y el acto nulo de nulidad absoluta puede ser
objeto de saneamiento (art. 19 LPA) o conversión (art. 20 LPA), respectivamente.

J.- PLAZO DE PRESCRIPCIÓN DE LAS ACCIONES DE NULIDAD DE LOS ACTOS
Los operadores sostienen comúnmente que si la nulidad es absoluta la acción es imprescriptible,

mientras que si la nulidad es relativa las acciones son prescriptibles.
El plazo de prescripción es de 10 años cuando el vicio recae sobre los elementos esenciales; y de 2
años cuando el vicio recae sobre la voluntad del agente.
K.- LAS NULIDADES MANIFIESTAS Y NO MANIFIESTAS
El vicio es manifiesto si surge de una operación lógica simple que consiste en confrontar el acto con
el ordenamiento jurídico.
Por el contrario, si el vicio sólo puede ser descubierto por medio de un análisis más complejo y
detallado en términos lógicos y jurídicos, entonces el vicio es no manifiesto.
Las nulidades manifiestas tienen dos consecuencias jurídicamente relevantes:
 Por un lado, el acto viciado de modo absoluto (nulo de nulidad absoluta) y manifiesto (vicios
notorios) carece de presunción de legitimidad y no goza de fuerza ejecutoria. Si el acto no se
presume válido debe ceder su fuerza ejecutoria.
 Por otro lado, la acción de amparo sólo procede cuando los vicios – arbitrariedades o
ilegalidades - son manifiestos.

2.- EL HECHO ADMINISTRATIVO
En el campo de los actos administrativos, el Estado decide expresar su decisión con prescindencia de
su ejecución material.
Por el contrario, el hecho, es decir, el comportamiento material, es expresión y ejecución de las

decisiones estatales confundiéndose ambos extremos.
El hecho es el comportamiento material no precedido de acto administrativo alguno o precedido por

un acto inconexo con el hecho. En caso contrario, cuando el comportamiento está precedido por
actos, las conductas no constituyen hechos administrativos sino ejecución material de aquéllos.
El hecho administrativo es un comportamiento material que expresa una decisión estatal.
3.- LAS VÍAS DE HECHO
Las vías de hecho son los comportamientos materiales ilegítimos estatales que desconocen derechos
o garantías constitucionales. Un ejemplo de ello ocurre cuando el Estado resuelve demoler un
edificio de modo ilegítimo porque el edificio no amenaza ruina.
En el caso de que el Estado hubiese dictado el acto, éste es ilegítimo y, a su vez, los hechos no
constituirían hechos materiales ilegítimos (vías de hecho), sino simplemente la ejecución de un acto
administrativo ilícito.
Sin embargo, puede ocurrir que el Estado ejecute un acto legítimo de modo ilegítimo; en tal caso el
cumplimiento irregular de un acto regular es constitutivo de vías de hecho.
Hay supuestos de vías de hecho que prevé la ley cuando el Estado pone en ejecución un acto estando
pendiente de resolución un recurso administrativo cuya interposición suspende los efectos
ejecutorios en virtud de norma expresa o que, habiéndose resuelto el recurso, no hubiere sido
notificado.

También debe incorporarse como vía de hecho el cumplimiento del acto en los casos en que éste,
según criterio legal, no pueda ser ejecutado sin intervención judicial (art. 12 LPA).
Las vías de hecho no gozan de las presunciones propias de los actos administrativos y, además, no es
necesario agotar las instancias administrativas, mientras que ante el acto ilegítimo sí es necesario
hacerlo.
4.- EL SILENCIO Y LAS OMISIONES ESTATALES

El silencio es otro de los modos de expresión de la voluntad del Estado.
Este debe ser interpretado en sentido contrario a la pretensión del particular, salvo que la ley
establezca otro criterio.
El silencio constituye un modo de expresión de las decisiones estatales ante pretensiones que
requieran de ella un pronunciamiento concreto.
Es menester hacer una distinción entre:
 El silencio como instituto de expresión de la voluntad estatal en términos generales

(material): el silencio es un instituto constitutivo de voluntad estatal en sí mismo.
 El instituto del silencio en el marco de los recursos administrativos en particular, es decir,

luego de dictado el acto de impugnado éste por el interesado (formal): la decisión estatal ya
existe, es decir, está predeterminada y simplemente se debe impugnarla con el objeto de
agotar las instancias administrativas. Si en tal contexto, el Estado guarda silencio, éste debe
interpretarse como rechazo respecto de las pretensiones de revisar los actos estatales.
La LPA dice que el silencio o la ambigüedad de la Administración frente a pretensiones que requieran
de ella un pronunciamiento concreto, se interpretarán como negativa. Sólo mediando disposición
expresa podrá acordarse al silencio en sentido positivo. (Art. 10)
Si las normas especiales no previeren un plazo determinado para el pronunciamiento, éste no podrá
exceder de 60 días. Vencido el plazo que corresponda, el interesado requerirá pronto despacho y si
transcurrieren otros 30 días sin producirse dicha resolución, se considerará que hay silencio de la
Administración.

La omisión estatal es un concepto distinto del silencio (material o formal) porque consiste en una
inactividad material del Estado en el marco de una obligación a su cargo de contenido debido,
específico y determinado.
5.- EL ACTO ADMINISTRATIVO DE ALCANCE GENERAL
El acto es particular si cumple con dos condiciones:
 Dice quiénes son las personas destinatarias

 El campo es cerrado
El acto es de alcance individual siempre que el o los sujetos destinatarios estén individualizados en el
propio acto y su campo es cerrado, no pudiendo restarse o sumarse otros.
La diferencia entre los actos particulares (actos administrativos) y generales (reglamentos) es el

campo definido y cerrado de los destinatarios del acto, tras el cual aparece con mayor nitidez su
capacidad de normar con carácter permanente o no las situaciones jurídicas.
Los pasos centrales a seguir en la elaboración de un reglamento deben ser los siguientes:
a. La elaboración del proyecto que explique su objeto y fundamentos (necesidad y

oportunidad) acompañado por un informe técnico, económico y jurídico. Este informe debe
indicar cómo el acto repercute en el ordenamiento jurídico.
b. El pedido e incorporación de informes, consultas y dictámenes a otros órganos estatales,
universidades, asociaciones intermedias y particulares
c. La publicación y el acceso a tales proyectos y sus antecedentes
d. El debate mediante la intervención de las áreas competentes del Estado y la participación de
la sociedad civil (audiencias, consultas, informes, impugnaciones, observaciones)
e. Las respuestas fundadas del Estado
f. La aprobación y publicación del reglamento

Los aspectos centrales son la necesidad del reglamento, sus efectos sociales, jurídicos y económicos,
el análisis de los distintos intereses afectados, su justificación y su objeto en términos claros y
simples.

CAPITULO 16
LAS SITUACIONES JURÍDICAS SUBJETIVAS
1.- LA LEGITIMACIÓN. LOS CRITERIOS BÁSICOS
La LPA dispone que los actos de alcance general pueden ser cuestionados judicialmente “cuando un
interesado a quien el acto afecte o pueda afectar en forma cierta e inminente en sus derechos
subjetivos, haya formulado reclamo ante la autoridad que lo dictó y el resultado fuere adverso”.
A su vez, la ley establece que el reclamo administrativo previo debe versar sobre los mismos hechos y
derechos que se invoquen en la eventual demanda judicial.
También hay que agregar en el proceso judicial el concepto de derechos colectivos (art. 43 CN).
Balbín sostiene que la ampliación de la legitimación de derechos colectivos debe extenderse también
al procedimiento administrativo por mandato judicial.
2.- EL CRITERIO JUDICIAL
La CSJN dijo tradicionalmente que los jueces sólo pueden intervenir y ejercer sus poderes
jurisdiccionales en el marco de un caso.
El fundamento normativo es el art. 116 CN que dice el Poder Judicial debe intervenir en el
conocimiento y decisión de todos las causas.

La Corte delineó el concepto de caso judicial como presupuesto básico de habilitación del poder,
intervención y jurisdicción de los magistrados.
Los jueces, según su propia jurisprudencia reiterada y concordante, entienden que sólo existe caso
judicial, y consecuentemente proceso cuando están presentes los siguientes elementos de orden
público:
a. El derecho subjetivo, entendido como un interés exclusivo, concreto, inmediato y sustancial

b. El acto u omisión lesiva
c. El daño o perjuicio diferenciado
d. El nexo causal entre las conductas y el daño
El pronunciamiento judicial debe ser concreto y no simplemente abstracto.
Otro criterio delineado por los jueces es que las sentencias tienen efectos solo entre las partes, las
decisiones judiciales tienen un alcance relativo.
3.- EL CRITERIO DE LA CORTE DESPUÉS DE LA REFORMA Y EL CASO HALABI
Tras la reforma, en el art. 43, la CN dispone por un lado que la acción de amparo procede contra
cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la
competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general.
Las personas legitimadas son:
 El afectado
 El Defensor del Pueblo
 Las asociaciones que propenden a esos fines registradas conforme a la ley
Tras el caso Halabi, la Corte modificó el criterio clásico y distinguió entre las siguientes categorías en
términos de legitimación:

4.- CRITERIO DE BALBÍN
Antes de la reforma de 1994 los operadores jurídicos sólo reconocieron capacidad procesal a los
titulares de derechos subjetivos y en tanto éstos acreditasen perjuicios diferenciados.
Así, cuando el titular de un derecho subjetivo sufre un perjuicio cierto (actual o futuro), diferenciado
del resto, y existe relación de causalidad en términos directos e inmediatos entre las conductas
lesivas y el daño ocurrido, entonces, el caso es justiciable (proceso judicial).
Tras la reforma de 1994, se amplió el marco de las aptitudes procesarles delas personas con el
propósito de dar mayor acceso y protección judicial; y ahora el cuadro comprende:
 El derecho subjetivo
 El interés legítimo
 El derecho de incidencia colectiva
 El interés simple
Los derechos colectivos no son simplemente el modo de representación de situaciones jurídicas ya

existentes (derechos subjetivos) sino un nuevo concepto sobre derechos y aptitudes procesales de
las personas.

CAPITULO 17
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1.- INTRODUCCIÓN
El procedimiento administrativo es el conjunto de principios y reglas que sigue el Poder Ejecutivo,
por medio de actos preparatorios y actuaciones materiales, con el objeto de expresar sus decisiones.
El procedimiento es un modo de elaboración de las decisiones estatales, y constituye un límite al

ejercicio del poder estatal.
2.- PROCEDIMIENTO Y PROCESO

El procedimiento nace como sucedáneo del proceso judicial en el ámbito del Poder Ejecutivo, de ahí
sus similitudes en los principios, reglas y estructuras.
En el procedimiento administrativo el órgano resuelve el conflicto propio del Poder Ejecutivo; en el

proceso judicial el conflicto es resulto por un tercero imparcial e independiente – el juez - .
La decisión judicial tiene fuerza de verdad legal, es decir, reviste carácter definitivo; sin embargo, el
decisorio dictado en el marco del procedimiento administrativo no es definitivo, en el sentido de que
puede ser revisado posteriormente por el juez.

3.- EL PROCEDIMIENTO GENERAL. LA LEY 19.549 Y EL DECRETO
REGLAMENTARIO
La LPA regla básicamente tres cuestiones:
1. El procedimiento administrativo (principios y reglas específicas)

2. El acto administrativo
3. La impugnación de las decisiones estatales (cuestiones procesales)
En su art. 1° dice que las normas de procedimiento se aplicarán ante la Administración Pública
Nacional centralizada y descentralizada, inclusive entes autárquicos, con excepción de los
organismos militares y de defensa y seguridad.
La LPA tiene en principio carácter local ya que los estados provinciales no delegaron en el Estado
federal la regulación de estas materias, de modo que cada provincia regula el procedimiento
administrativo en su ámbito material y territorial.
La ley estable un criterio subjetivo ya que las normas de procedimiento se aplican sobre la
Administración Pública, es decir, el Poder Ejecutivo y sus entes descentralizados, y no según el
criterio material (objetivo).
Otro detalle es que los procedimientos especiales prevalecen sobre el trámite general, y sólo cabe
aplicar este último en caso de indeterminaciones de aquéllos. La LPA será de aplicación supletoria en
las tramitaciones administrativas cuyos regímenes especiales subsistan.
La existencia de múltiples procedimientos especiales en el ámbito del Poder Ejecutivo trae

innumerables conflictos interpretativos que perjudican los derechos de las personas, la celeridad y
racionalidad de los trámites y decisiones estatales.
El procedimiento general que prevé la LPA es desplazado en ciertos casos por los procedimientos y
trámites especiales, por ejemplo, el trámite de las contrataciones del Estado.
4.- LOS ASPECTOS DEL PROCEDIMIENTO
A.- LOS PRINCIPIOS
El art. 1° de la LPA establece los principios generales del procedimiento administrativo.
a.- La impulsión e instrucción de oficio (inc. a). La caducidad del procedimiento. La verdad
jurídica objetiva
El postulado de impulsión e instrucción de oficio dice que el Poder Ejecutivo debe instar el trámite
por sí mismo, impulsarlo, darle curso y avanzar hasta su resolución, aun cuando la parte interesada
no lo hiciese.
El Ejecutivo debe impulsar el procedimiento por medio de la ordenación y ejecución de las medidas
que considere pertinente con el objeto de descubrir la verdad objetiva y concluir el trámite.

Las actuaciones administrativas son impulsadas por el órgano competente, sin perjuicio de que el
interesado también puede instar el procedimiento (art. 4).
En principio, el Ejecutivo debe instar el trámite, en este caso no procede la caducidad.
Sin embargo, cuando el Estado, en el marco de un procedimiento dado no persigue directamente

intereses colectivos, es el particular quien debe impulsarlo y – consecuentemente – aquí sí procede
el instituto de la caducidad.
De todos modos, no cabe aplicar el instituto de la caducidad en los siguientes casos:
1. Cuando se trate de trámites relativos a la seguridad social

2. Los trámites que, según el Estado, deben continuar por sus particulares circunstancias
3. Los trámites en que esté comprometido un interés colectivo que sobrevino luego de iniciado
el procedimiento.
El Estado por medio del procedimiento persigue el conocimiento no simplemente de la verdad

formal según los planteos, argumentos, hechos o derecho alegado por las partes y volcado en el
expediente administrativo, sino la verdad real, es decir, la verdad objetiva o llamada material.
En el marco del procedimiento administrativo, no se sigue el principio dispositivo que sí debe

respetarse en el proceso judicial sino que el Ejecutivo en el desarrollo del trámite puede – por
ejemplo – resolver cuestiones no planeadas por las partes, siempre y cuando se observe
debidamente el derecho de defensa de las personas.
La LPA dispone que la Administración debe requerir y producir los informes y dictámenes que fuesen
necesarios para el esclarecimiento de los hechos y el conocimiento de la verdad jurídica objetiva.
b.- La celeridad, economía, sencillez y eficacia (inc.b)
El art. 1 de la LPA consagra estos principios, sin embargo no aclara cuál es el contenido de estos
conceptos jurídicos.

c.- El principio de informalismo a favor del particular (inc.c)
d.- El debido proceso adjetivo (inc.f)
La CN garantiza el derecho de defensa de las personas. Este derecho, en el marco del procedimiento
administrativo, es conocido como el debido proceso adjetivo.

e.- Los otros principios

B.- EL ÓRGANO COMPETENTE
El órgano competente para conocer y, en su caso, resolver el trámite es aquel que indican las normas
respectivas – reglas atributivas de competencias - , sin perjuicio de las técnicas de delegación o
avocación por el órgano jerárquico superior en el marco de los casos concretos.
La LPA establece que el funcionario puede ser recusado y, a su vez, debe excusarse en los casos
previstos en el Código Procesal Civil y Comercial.
C.- EL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO
El expediente administrativo puede definirse como el conjunto de documentos, escritos,

resoluciones y actuaciones expuestos de modo ordenado y concatenado en el marco del trámite
administrativo.
De toda actuación, escrito o documentación que se presente debe darse una constancia o copia
certificada al presentante.
Los escritos a presentarse en el marco del expediente administrativo deben:
 Llevar un resumen del petitorio o identificación del expediente

 Contener el nombre, apellido y domicilio real y constituido del interesado
 La relación de los hechos y, en su caso, el derecho aplicable, la petición en términos claros y
precisos
 Ofrecimiento de los medios de prueba
D.- LAS PARTES
El Estado es el instructor del trámite, es decir, el órgano estatal debe intervenir y dirigir el
procedimiento.
Por otro lado, intervienen los particulares, esto es, las personas físicas o jurídicas que interactúan con
el Estado.
Las partes del trámite administrativo deben reunir dos condiciones: capacidad y legitimación.

El procedimiento, en su aspecto subjetivo, puede presentar características plurales. En igual sentido,
el objeto puede comprender una o más peticiones (planteo único o múltiple) en el contexto de un
mismo trámite.
El trámite es plural cuan es parte no sólo el interesado originario sino, además, otros a quienes el
acto afecte o pueda afectar en sus derechos o intereses, y que se hubieren presentado en ese marco
y con los siguientes matices:
1. Por pedido del interesado originario

2. De forma espontanea
3. Por citación del órgano instructor
El sujeto que se presente en las actuaciones administrativas en virtud de una representación legal
debe acreditar debidamente esa condición, tal es el caso de los tutores y curadores de los menores e
incapaces.
Sin perjuicio de los representantes obligatorios, quien es parte en el procedimiento administrativo

puede nombrar como representante suyo a cualquier persona que sea capaz (representantes
convencionales o voluntarios). En tal caso, los actos de éste obligan a aquéllos como si los hubiesen
realizado personalmente.
E.- LOS PLAZOS. SUSPENSIÓN E INTERRUPCIÓN
El principio básico es el carácter obligatorio de los plazos para los interesados y el propio Estado. Así
lo establece el art. 1° de la LPA, “serán obligatorios para los interesados y para la Administración”.
El principio general es que los trámites deben realizarse y los actos dictarse en días y horas hábiles
administrativas. Los días hábiles administrativos son aquellos en que el Estado atiende al público
(distinto a los días hábiles judiciales).
El plazo para la realización de trámites, notificaciones y citaciones, y el cumplimiento de intimaciones

o citaciones y contestaciones de traslados, vistas e informes es de 10 días, salvo que las normas
hubiesen establecido un plazo especial.
La LPA reconoce el poder de la Administración de prorrogar los plazos antes de su vencimiento, de

oficio o a pedido de parte, por un tiempo razonable, según las circunstancias del caso y siempre que
no se perjudiquen derechos de terceros.
Los plazos plausibles de suspensión o interrupción son los siguientes:
1. El plazo propio de cualquier pretensión y su trámite consecuente: las actuaciones practicadas

con intervención de órgano competente producirán la suspensión de los plazos legales y
reglamentarios, los que se reiniciarán a partir de la fecha en que quedare firme el auto
declarativo de caducidad (art. 1 inc. e LPA)
2. El plazo específico para impugnar y recurrir en sede administrativa y judicial: la interposición
de recursos administrativos interrumpirá el curso de los plazos (art. 1 inc. e LPA).

F.- LA PRUEBA
Las pruebas son las herramientas de que intentan valerse las partes para sustentar sus pretensiones
y derechos.
Por un lado, el Estado también puede, en el trámite del procedimiento administrativo, ordenar la
producción de las pruebas que considere pertinentes para aprehender la verdad material.
Las pruebas deben ser ofrecidas por las partes u ordenadas directamente de oficio por el órgano
instructor como medidas para mejor proveer.
En principio, el particular es quien debe probar los fundamentos fácticos de sus pretensiones. Si el
interesado no impulsa la producción de las pruebas testimoniales, periciales e informativas decae –
consecuentemente – su derecho de valerse de tales medios probatorios.
El interesado debe:
a. Acompañar la prueba documental que obre en su poder y ofrecer el resto de los medios
probatorios en su primera presentación en el trámite administrativo
b. Ampliar e incorporar nuevas pruebas una vez que la Administración ordene la apertura a
prueba y en el plazo que fije con ese objeto
c. Si ya venció el plazo, el particular igualmente puede ofrecer nuevos medios probatorios, pero
su aceptación depende de la decisión discrecional del órgano instructor de incorporarlos
como medida para mejor proveer
El decreto reglamentario prevé todos los medios probatorios comunes al derecho privado, con
excepción de la prueba confesional.

G.- LOS ALEGATOS
Una vez sustanciadas las actuaciones, el órgano competente debe dar vista de oficio y por el término
de 10 días a las partes para que éstas opinen sobre el valor de la prueba producida en el
procedimiento.
Luego de presentado el alegato, el órgano instructor puede disponer la producción de otros medios
probatorios como medidas para mejor proveer, o por pedido de la parte si ocurriese o llegare a su
conocimiento un hecho nuevo.
Tras la presentación de los alegatos o vencido el plazo para hacerlo y producido el dictamen jurídico,
el órgano competente debe dictar el acto que resuelve y pone fin a las actuaciones.
H.- LAS VISTAS DEL EXPEDIENTE
La parte interesada, su representante y su letrado pueden tomar vista de las actuaciones, esto es,
acceder y conocer el expediente y sus anexos, con excepción de aquellos actos, informes y
dictámenes que sean reservados o secretos.
El pedido de vista puede ser escrito o verbal y se otorga sin necesidad de resolución expresa y en la
oficina en que se encuentre el expediente.
Si el interesado decide pedir vista de las actuaciones, el plazo para recurrir debe suspenderse
durante el tiempo en que el órgano competente otorgó la vista, sin perjuicio de que la sola
presentación del pedido de vista ya suspende por sí el curso de los plazos.

I.- LAS NOTIFICACIONES
La notificación es el conocimiento de determinadas piezas o actuaciones de modo cierto y

fehaciente, dando certeza de que el particular conoce el contenido del acto que es objeto de
notificación y cuál es la fecha de tal comunicación.
Las notificaciones que no cumplan con los recaudos que establece la ley carecen de valor y,
consecuentemente, no tienen efectos jurídicos.
Sin embargo, si del expediente resultarse que la parte interesada recibió el instrumento de
notificación, entonces, a partir del día siguiente se debe iniciar el plazo perentorio de 60 días para
deducir el recurso administrativo que resultase admisible o el cómputo del plazo de 90 días para
deducir la demanda judicial (art. 44).
Es decir, ante notificaciones irregulares se prevé la ampliación de los plazos siempre que el
interesado haya recibido el instrumento de notificación.
El acto de notificación debe indicar si el acto objeto de discusión agotó las vías administrativas y, en
su caso, los recursos que deben interponerse para agotarlas y el plazo en el cual debe hacerse.

J.- LAS MEDIDAS CAUTELARES EN EL MARCO DEL PROCEDIMIENTO
Los actos estatales gozan de presunción de legitimidad y fuerza ejecutoria de modo que, el Ejecutivo
puede hacerlos cumplir, aun mediando oposición del particular, y sin intervención judicial.
El legislador prevé que, en principio, la interposición de los recursos administrativos e incluso las
acciones judiciales, no suspende el carácter ejecutorio de los actos. El Estado puede ejecutar sus
decisiones incluso cuando el interesado hubiese recurrido el acto mediante los recursos
correspondientes, salvo que una norma exprese hubiese establecido el criterio contrario.
De todos modos, en el procedimiento administrativo el Ejecutivo – de oficio o a pedido de parte –

puede con carácter preventivo suspender los efectos del acto.
La LPA establece las pautas que debe seguir el órgano instructor. La Administración podrá, de oficio o
a pedido de parte y mediante resolución fundada, suspender la ejecución por razones de interés
público, o para evitar perjuicios graves al interesado, o cuando se alegare fundadamente una nulidad
absoluta.
El perjuicio grave no es solamente el daño irreparable, sino cualquier daño de difícil reparación,
según los derechos comprometidos y las circunstancias del caso.
K.- LA CONCLUSIÓN DEL PROCEDIMIENTO. LOS MODOS NORMALES Y

ANORMALES. EL DESESTIMIENTO, LA RENUNCIA Y LA CADUCIDAD

5.- LOS PROCEDIMIENTOS DE IMPUGNACIÓN DE LAS DECISIONES
ESTATALES
Los pilares básicos del modelo de impugnación son, por un lado, el contenido sustancial de las
pretensiones del particular y, por el otro, el objeto de impugnación.
El particular, salvo casos de excepción, debe cuestionar según el marco normativo vigente las
decisiones estatales ante el propio Ejecutivo y sólo luego ir por las vías judiciales.
La impugnación ante el propio Ejecutivo debe hacerse en plazos breves y obligatorios, y en caso de
incumplimiento de éstos, ya no es posible hacerlo después en vías administrativas ni judiciales.
El fundamento de este privilegio estatal es la posibilidad del Poder Ejecutivo de revisar sus propios
actos y rever así sus decisiones.
El sentido de este instituto es permitir por parte de los órganos superiores de la actividad de los
inferiores y crear, además, espacios de conciliación entre el Estado y los particulares.
Este privilegio o prerrogativa estatal es conocido como el agotamiento de las vías administrativas; y
debe interpretarse a la luz de los derechos de las personas, en especial, el derecho de defensa y sus
aspectos más relevantes:
 El control judicial de los actos administrativos

 El principio pro acción
Balbín entiende que el agotamiento de las vías administrativas, como principio y en razón de su
carácter obligatorio y de sus breves e irreversibles, constituye una restricción al acceso a la justicia
que debe ser tachado por inconstitucional; sin embargo está incorporado a las normas vigentes. De
modo que en este contexto, el operador debe esforzarse por interpretar este instituto en el sentido
más favorable en términos de acceso y control judicial.
El principio pro acción significa que en caso de indeterminaciones normativas, éstas deben cubrirse a
favor de la procedencia y continuidad de la acción y no por su rechazo.
A.- EL CUADRO INTRODUCTORIO
El escenario entre el instrumento procesal creado por el legislador y el objeto de impugnación

(conductas estatales) se puede proponer así:
1. El reclamo administrativo previo (vía o remedio procedimental) se corresponde con las

omisiones (objeto)
2. Los recursos administrativos (vías o remedios procedimentales) con los actos administrativos
de alcance particular (objeto)
3. El reclamo del art. 24 LPA (vía o remedio procedimental) es el camino de impugnación de los
actos administrativos de alcance general (objeto)

B.- EL PRINCIPIO GENERAL DEL AGOTAMIENTO DE LAS VÍAS
ADMINISTRATIVAS: EL RECLAMO ADMINISTRATIVO PREVIO. LAS
EXCEPCIONES
La ley establece como principio general el agotamiento de las vías administrativas, es decir, cuando
cualquier particular intente cuestionar las decisiones estatales debe hacerlo primero ante el Poder
Ejecutivo, y sólo luego ante el juez.
El camino de impugnación ante el Ejecutivo, que es el autor de la conducta objeto de

cuestionamiento, es conocido como el instituto del agotamiento de las vías administrativas y es un
privilegio del Estado de carácter exorbitante en comparación con el derecho privado.
El juez debe controlar las pretensiones expuestas ante el Poder Ejecutivo en el trámite de
impugnación, pero no está limitado por las cuestiones de hecho y derecho, los medios probatorios ni
las pretensiones principales, más allá de su planteo o no en el trámite administrativo.
Artículo 30.- El Estado nacional o sus entidades autárquicas no podrán ser demandados judicialmente
sin previo reclamo administrativo dirigido al Ministerio o Secretaría de la Presidencia o autoridad
superior de la entidad autárquica, salvo cuando se trate de los supuestos de los artículos 23 y 24.
El reclamo versará sobre los mismos hechos y derechos que se invocarán en la eventual demanda
judicial y será resuelto por las autoridades citadas.
Los supuestos que están excluidos de este artículo, son los casos de impugnación de los actos de
alcance particular y general, el silencio, los hechos y las vías de hecho.
El principio es el agotamiento de las vías administrativas por medio del reclamo administrativo
previo.
En otros casos es necesario agotar por medio de otras vías, a saber:
a. Los actos administrativos de alcance particular por recursos administrativos (art. 23)
b. Los actos de alcance general por reclamo (art. 24)
Las excepciones respectos del agotamiento de las vías administrativas son las siguientes:
 El reclamo por responsabilidad extracontractual

 Cuando se trate de repetir lo pagado al Estado en virtud de una ejecución o repetir un
gravamen pagado indebidamente
 Los hechos
 Las vías de hechos
 El silencio
El criterio básico es el agotamiento de las instancias administrativas con alcance previo y obligatorio.
Debe impugnarse por medio del reclamo las omisiones estatales. Las omisiones estatales suponen el
deber estatal, el derecho del particular y el incumplimiento del Estado respecto de esas obligaciones.
Cuando no existe deber y derechos claramente configurados, el particular debe peticionar ante el
Estado en los términos del art. 10 LPA, con el objeto de obtener la decisión estatal (silencio).
En el reclamo administrativo previo no existe plazo de interposición.

Una vez interpuesto el reclamo, el pronunciamiento respectivo debe hacerse dentro de los 90 días
hábiles administrativos desde el planteo y, tras el vencimiento de este plazo, el particular debe
requerir pronto despacho. Luego, si transcurren otros 45 días desde el pedido de pronto despacho y
el Ejecutivo no responde, entonces el particular puede iniciar directamente las acciones judiciales.
Cuando el Estado resuelve el reclamo mediante el dictado de un acto expreso de rechazo no es

razonable exigir que, en tal caso, el particular agote las instancias administrativas por medio de los
recursos contra este acto.
El plazo perentorio para recurrir judicialmente tras el reclamo es de 90 días hábiles judiciales. El plazo
judicial de 90 días debe contarse aún en caso de silencio del Estado en el trámite del reclamo.
El reclamo debe presentarse ante el ministro, secretario de presidencia o autoridad superior del ente
autárquico, y el órgano competente debe resolverlo.
C.- LAS PRETENSIONES DE IMPUGNACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

DE ALCANCE PARTICULAR
En los procedimientos de impugnación de los actos estatales de alcance particular es necesario

agotar las vías administrativas por medio de los recursos que prevé el propio decreto reglamentario
de la LPA.
El recurso procede contra los actos administrativos definitivos y de mero trámite que lesionen
derechos subjetivos e intereses legítimos, pero no es posible recurrir los actos preparatorios,
informes y dictámenes por más que fuesen obligatorios y su efecto sea vinculante.
El escrito de presentación debe consignar cuál es el acto estatal que es objeto de impugnación y, a su
vez, cuál es la conducta que el recurrente pretende en relación con el reconocimiento de sus
derechos. Además deben ofrecerse los medios de prueba de que intente valerse el recurrente.
Por su parte, el recurso mal calificado, con defectos formales insustanciales o deducido ante el
órgano incompetente por error excusable interrumpe el curso de los plazos y debe ser corregido por
el propio Poder Ejecutivo.
El recurso mal calificado o no calificado debe ser considerado por el operador como recurso
jerárquico porque éste es el que agota las vías administrativas.
Los recursos pueden ser deducidos por los titulares de derechos subjetivos e intereses legítimos.
El recurso administrativo puede fundarse en razones de:
 Ilegitimidad
 Inoportunidad
 Falta de mérito
 Inconveniencia del acto impugnado
Los plazos para plantear los recursos son obligatorios y breves y luego de su vencimiento, el
interesado pierde el derecho de articularlos.

La interposición de los recursos interrumpe el curso de los plazos aun cuando hubieren sido mal
calificados, adolezcan de defectos formales insustanciales o fueren deducidos ante órgano
incompetente por error excusable.
A su vez, el plazo para interponer los recursos administrativos se suspende cuando el interesado
presente el pedido de vista de las actuaciones a fin de interponer el recurso respectivo.
El órgano competente cuando resuelve el recurso puede:
1. Desestimarlo
2. Aceptarlo. En este caso puede sanear el acto, revocarlo, modificarlo o sustituirlo
En cuanto al plazo para resolver, éste depende de cada recurso en particular y el silencio debe
interpretarse como rechazo de la pretensión del particular.
D.- CLASES DE RECURSOS

E.- LAS PRETENSIONES DE IMPUGNACIÓN DE LOS REGLAMENTOS
La ley establece dos supuestos de impugnación de los actos de alcance general:

1. Un camino directo de impugnación del reglamento: reclamo impropio (Reclamo)
2. Un camino indirecto a través de los actos de aplicación de aquél. (Recursos administrativos)
El reclamo impropio no procede contra los actos de alcance particular que resulten de aplicación de
los actos de alcance general, sino sólo contra éstos últimos.
Cualquier sujeto titular de derecho subjetivo o interés legítimo puede plantear el reclamo impropio,
el cual debe interponerse ante el órgano que dictó el reglamento, agotándose así las vías
administrativas.

CAPITULO 18
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
1.- CONCEPTO Y PRINCIPIOS

El proceso contencioso administrativo es el trámite judicial que tiene por objeto impugnar las
conductas estatales (acciones u omisiones) ante el juez – órgano independiente e imparcial respecto
de las partes -, con el propósito de que revise su legitimidad y, en su caso, declare su invalidez o le
obligue al Estado a reparar los daños causados.
El otro supuesto, ocurre cuando el Estado inicia acciones contra sus propios actos o los particulares.
Una de las partes en este proceso (actor o demandado) es necesariamente el propio Estado.
2.- EL CARÁCTER REVISOR DEL PROCESO

El carácter estrictamente revisor del proceso judicial sobre las decisiones estatales reduce
notoriamente el control del juez por varias razones.
1. En tanto el proceso judicial es simplemente revisor de las decisiones del PE, es necesario que
éste dicte con carácter previo el acto administrativo que exprese su voluntad. El juez solo
puede revisar conductas estatales (actos administrativos), el particular debe obtener el acto
estatal, y sólo entonces, recurrir a las vías judiciales.

2. El juez simplemente revisa las actuaciones previas que se siguieron ante el Ejecutivo, las
pretensiones y las cuestiones accesorias al trámite (los hechos, los medios probatorios y el
derecho) deben plantearse primero ante el Ejecutivo y sólo intentarse su revisión judicial.
El art. 30 LPA dice que el reclamo versará sobre los mismos hechos y derechos que se invocarán en la
eventual demanda judicial y será resuelto por las autoridades citadas. La LPA prevé el principio
revisor del control judicial.
El PCA y su carácter revisor deben plantearse y construirse desde las perspectivas de las pretensiones
de las personas y sus derechos, y no desde el objeto impugnado (esto es, las conductas estatales).
3.- EL RÉGIMEN JURÍDICO APLICABLE

En el plano federal, no existe un Código Procesal Contencioso Administrativo, mientras que en las
Provincias y la CABA, sí hay dictado un código procesal respectivo.
Ante la inexistencia de un Código Procesal a nivel federal, la LPA cubre parte de este vacío normativo
al establecer ciertos principios básicos del proceso contencioso: las condiciones de acceso a las vías
judiciales.
La LPA exige el cumplimiento de ciertos recaudos preliminares propios del trámite judicial. Así los
arts. 25 y 30, disponen el agotamiento de las vías administrativas y el plazo en el que debe deducirse
la impugnación judicial de las conductas estatales (plazo de caducidad de las acciones judiciales). Es
decir, las condiciones de admisibilidad de las acciones contra el Estado.
Ciertos aspectos del PCA han sido objeto de regulación de modo expreso:
1. Las condiciones de admisión de la acción en el marco del proceso contencioso, esto es:
a. El agotamiento de las vías administrativas
b. El plazo de caducidad en que deben interponerse las acciones contenciosas
2. Las medidas cautelares en los procesos en que el Estado es parte
3. El trámite de ejecución de las sentencias
Los restantes aspectos del proceso que no han sido objeto de regulación del legislador, debe
aplicarse el Código Procesal Civil y Comercial de modo analógico.
4.- LAS CUESTIONES PROPIAS DEL PROCESO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO
A.- LEGITIMACIÓN
Los sujetos legitimados en el marco del PCA son los titulares de los derechos subjetivos e incidencia
colectiva.
(Ver capítulo situaciones jurídicas subjetivas)

B.- LA COMPETENCIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
Los criterios para distribuir entre los jueces la potestad de resolver los conflictos son básicamente:
 Los sujetos
 El objeto
 El territorio
 El grado del tribunal
Los jueces federales contenciosos administrativos conocen en las siguientes causas:
a. La impugnación de actos administrativos dictados por el Estado Federal

b. Los contratos administrativos del Estado Federal
c. Los servicios públicos federales
d. El poder de policía federal
e. La responsabilidad del Estado Federal
f. Cuestiones bancarias y aduaneras, entre otras
Se puede definir el criterio así: el juez contencioso administrativo federal entiende en todos los
casos regidos por el Derecho Administrativo Federal, salvo ciertas excepciones que son excluidas de
su conocimiento y llevadas ante otros jueces, aun cuando el caso judicial esté regulado por esta
rama del ordenamiento jurídico. (Ej. los jueces de la seguridad social entienden en las resoluciones y
actos administrativos dictados por las Cajas Nacionales de Previsión, Comisión Nacional de Previsión
Social, Cajas Nacionales de Subsidios Nacionales, entre otros)

C.- LA HABILITACIÓN DE LA INSTANCIA
La habilitación de la instancia constituye un trámite propio y específico de los PCA y, por ello, es
desconocido en el ámbito de los otros procesos judiciales.
Las personas que inicien cualquier proceso judicial contra el Estado – PCA- deben cumplir con ciertas
condiciones de admisibilidad. Por su parte, el juez debe verificar si se cumplió o no con tales
recaudos.
Las condiciones que el particular debe cumplir y el juez controlar son los presupuestos que
condicionan el acceso judicial:
a. El agotamiento de las vías administrativas

b. La interposición de la acción judicial dentro de un plazo perentorio (plazo de caducidad)
El particular interesado debe:
a. Interponer y tramitar los recursos o reclamos administrativos respectivos ante el Ejecutivo y

hacerlo en término
b. Iniciar la acción judicial dentro del término legal conocido como plazo de caducidad
La ley entiende que las conductas estatales que no fueron recurridas en sede administrativa y judicial
– en los términos legales y reglamentarios – están firmes y consentidas y, consecuentemente, ya no
es posible impugnarlas.
Si el particular no agotó las vías administrativas de modo correcto y en el plazo debido, entonces no
es posible recurrir judicialmente.
Si bien el acto está firme y ya no es posible recurrirlo cuando el particular no interpuso el recurso
administrativo en término o no inició el proceso judicial en el plazo legal, existen excepciones.
Así, en ciertos casos el marco jurídico establece que no es necesario agotar las vías administrativas, o
no es preciso impugnar judicialmente dentro del estrecho marco temporal de la caducidad de las
acciones. En tales casos, debe tenerse por habilitada la instancia judicial sin más.
a.- El trámite de admisibilidad de las acciones judiciales contra el Estado
Tras la modificación de la LPA, se exige claramente que los jueces controlen de oficio, en el marco del
proceso judicial, sí las partes cumplieron con los presupuestos de habilitación. El juez está obligado a
verificar por sí mismo el cumplimiento del agotamiento de las vías administrativas y el plazo de
caducidad.
En los casos en que no es necesario habilitar la instancia judicial (es decir, cuando no es necesario
agotar las vías administrativas o interponer la acción judicial en el plazo de caducidad) se cursará de
igual forma y manera la notificación a la Procuración del Tesoro de la Nación con una anticipación no
menor de 30 días hábiles judiciales al traslado de la demanda que se curse al organismo pertinente.
El Estado, luego de que el juez resuelva que la instancia está debidamente habilitada, puede intentar
por vía de las excepciones previas replantear el supuesto incumplimiento de los recaudos procesales
(agotamiento de la vía administrativa y el plazo de caducidad) ya que no tuvo oportunidad procesal
de expresar sus argumentos sobre este aspecto.

b.- El agotamiento de la vía administrativa
Una de las condiciones de admisibilidad de las acciones judiciales contra el Estado es que las
personas legitimadas deben recurrir primero ante el propio Ejecutivo y, sólo después, ante el Poder
Judicial. Este trámite es el agotamiento de las vías administrativas.
c.- El plazo de caducidad
El art. 25 LPA dice que la acción contra el Estado o sus entes autárquicos deberá deducirse dentro del
plazo perentorio de 90 días hábiles judiciales.
A su vez, la ley agrega que en el marco de los recursos judiciales directos – es decir, las acciones que
se deben plantear directamente ante la Cámara de Apelaciones y no ante el juez de primera instancia
- , el plazo es de 30 días hábiles judiciales contados desde la notificación de la resolución definitiva
que agote las instancias administrativas.
En el Derecho Público, el plazo de caducidad y su cumplimiento es el principio general, mientras que

el plazo de prescripción es sólo excepcional. Así, solo en el marco de las excepciones no corre el plazo
de caducidad, sino el de prescripción. Es decir, cuando no es necesario cumplir con el plazo de
caducidad, entonces, nace el plazo de prescripción de las acciones.
Los casos en que no rige el plazo de caducidad de las acciones son:
En primer lugar, cuando la LPA lo prevé expresamente. Así el art. 32 no exige el agotamiento de las
vías administrativas ni el cumplimiento del plazo de caducidad cuando:
a. Se tratare de repetir lo pagado al Estado en virtud de una ejecución o de repetir un gravamen

pagado indebidamente;
b. Se reclamare daños y perjuicios contra el Estado por responsabilidad extracontractual.
En segundo lugar, el plazo de caducidad tampoco recurre en el caso de silencio de la Administración.
d.- El cómputo del plazo de caducidad

e.- Supuestos de suspensión e interrupción de los plazos
La LPA y su decreto reglamentario contienen el régimen de suspensión e interrupción de los plazos.
La LPA dice que la interposición de recursos administrativos interrumpirá el curso de los plazos
aunque aquéllos hubieren sido mal calificados, adolezcan de defectos formales insustanciales o
fueren deducidos ante órgano incompetente por error excusable. (Art. 1 inc. e apartado 7)
Por su parte, el decreto reglamentario establece que sí los efectos de articular un recurso
administrativo, la parte interesada necesitare tomar vista de las actuaciones, quedará suspendido el
plazo para recurrir.
D.- EL PLAZO PARA OPONER EXCEPCIONES Y CONTESTAR DEMANDA
En el marco de los PCA debe aplicarse la ley:
 30 días para que Estado pueda oponer excepciones

 60 días para contestar demanda
E.- MEDIDAS CAUTELARES
Entre el inicio del proceso judicial (incluso con anterioridad a éste) y la resolución del conflicto,
transcurre un tiempo en el que las pretensiones pueden tornarse de difícil o imposible cumplimiento
por distintas circunstancias. De modo que, aun cuando el juez finalmente reconozca el planteo del
recurrente y sus derechos, puede ocurrir que el cumplimiento del fallo sea imposible.
Con el objeto de evitar esta situación, el ordenamiento procesal reconoce a los jueces el poder y, al
mismo tiempo, el deber de proteger con carácter preventivo los derechos bajo debate. Este poder es
ejercido por medio del instituto de las medidas previas o cautelares que solo proceden por pedido de
las partes y no de oficio por los jueces. Las medidas cautelares permiten preservar el objeto del
proceso y su eventual cumplimiento.

a.- El régimen jurídico vigente
La ley 26.854 es la regulatoria de las medidas cautelares en que el Estado central o sus entes
descentralizados son parte actora o demandada.
Esta ley excluye de su ámbito de aplicación a las medidas cautelares en el proceso de amparo, sin
embargo las reglas específicas sobre informe previo, plazo y modificación e inhibitoria sí son
aplicables al amparo.
La ley 26.854 es sumamente restrictiva de las medidas cautelares y por tanto, no cumple con los
estándares constitucionales. Dispone límites formales y sustanciales constitucionalmente
inadecuados.
El ámbito de aplicación
La ley regulatoria de las medidas cautelares incluye al Estado central y a las entidades
descentralizadas autárquicas y no autárquicas (Empresas del Estado y Sociedades del Estado).
El juez competente
El juez, al estudiar la medida cautelar, debe expedirse previamente sobre su competencia si no lo

hubiese hecho antes y, en caso de saberse incompetente, abstenerse de resolver.
Cuando se trate de sectores socialmente vulnerables, vida digna, salud, derechos de naturaleza
alimentaria y ambientales, el juez incompetente está autorizado a decretar medidas cautelares, sin

perjuicio de remitir las actuaciones inmediatamente al juez competente, quien debe expedirse
nuevamente sobre el mandato cautelar ya ordenado (alcance y vigilancia).
Balbín, sostiene que debe aceptarse que cualquier juez – competente o incompetente – decrete las
medidas cautelares pertinentes, siempre que se trate de un derecho fundamental.
El pedido cautelar
El sentido de la medida cautelar es asegurar el objeto del proceso principal y puede ser solicitada
antes de la demanda, con el escrito de inicio, o posteriormente.
 El pedido cautelar debe contener:

 El derecho o interés del particular
 El perjuicio que se quiere evitar en términos claros y precisos
 Las actividades estatales cuestionadas
 El tipo de medida solicitada
 El cumplimiento de los requisitos legales
b.- La aplicación de la ley 26.854 al amparo
No cabe aplicar la ley 26.854 a los procesos de amparo, salvo los siguientes trámites:
 La producción del informe previo por parte del Estado

 La vigencia temporal de las cautelares
 La modificación de las cautelares a pedido de las partes
 La resolución de los conflictos de competencia por el fuero contencioso administrativo
federal

c.- Las contracautelas
El fundamento de este instituto es la igualdad entre las partes. Así como el actor tiene el derecho de
obtener una decisión final útil a través de las medidas cautelares; el demandado goza del derecho a
ser resarcido ante los eventuales daños causados por las cautelares ordenadas por el juez si el fondo
es rechazado.
La ley 26.854 establece la obligatoriedad de la contracautela real o personal e incluso juratoria. Esta
última solo procede cuando se trate del reclamo de sectores socialmente vulnerables, vida digna,
salud o derechos de naturaleza alimentaria o ambiental.
El legislador eximió de constituir contracautela en los siguientes casos:
1. Cuando sea parte el Estado nacional o un ente descentralizado

2. Cuando el interesado actúe con el beneficio de litigar sin gastos
F.- EL TRÁMITE DE EJECUCIÓN DE SENTENCIAS CONTRA EL ESTADO
Las sentencias condenatorias contra el Estado pueden tener por objeto obligaciones de dar, hacer o
no hacer. El juez debe fijar el plazo razonable en que el Estado debe cumplir con las sentencias.
G.- LA PRUEBA
El régimen de la prueba en el PCA tiene diversos principios que deben conjugarse:
1. La parte que intente impugnar una decisión estatal debe probar su ilegitimidad, en razón del
principio de la presunción de validez de los actos estatales
2. La parte que intente valerse de ciertos hechos o derecho extranjero debe probar su
existencia
3. El principio de las pruebas dinámicas
Si es el Estado quien intenta valerse de sus propios actos, no debe probarlos en términos de
materialidad y legitimidad. Por el contrario, si el particular es quien pretende impugnar el acto
estatal, debe probar el hecho de que intente valerse y, particularmente, el vicio del acto estatal.
El criterio de las pruebas dinámicas disminuye el peso que recae sobre las personas de probar ciertos
hechos, en tanto el Estado esté en condiciones de hacerlo.
El Estado debe probar a través del expediente administrativo (es decir, de las actuaciones o
trámites), los hechos que sustenten la legitimidad de sus decisiones; pero una vez dictado el acto,
éste goza de presunción de legitimidad y, consecuentemente, es el particular quien debe probar que
el acto es ilegitimo. Sin embargo, respecto de los hechos, si bien es el interesado quien debe
probarlos, esa obligación recae sobre el Estado cuando éste se encuentre en mejores condiciones de
hacerlo.

5.- LAS ACCIONES ESPECIALES
El camino básico del trámite judicial contra el Estado nacional es la acción ordinaria ante el juez de
primera instancia con competencia en lo Contencioso Administrativo Federal, cuyo trámite está
regulado en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación y las leyes complementarias
mencionadas.
Es una acción común y ordinaria. Sin embargo, el ordenamiento jurídico también prevé otras
acciones llamadas especiales ya que constituyen excepciones respecto del principio antes
mencionado.
A.- LA ACCIÓN DE AMPARO
El amparo es un proceso judicial mucho más breve y rápido que los procesos ordinarios ya que su
régimen prohíbe ciertos trámites con el propósito de darle mayor celeridad, y además establece
plazos más cortos.
Es una garantía de protección de los derechos fundamentales. Tal como surge del artículo 43 CN no
es necesario agotar las vías administrativas para interponer la acción judicial de amparo y el juez
puede declarar la inconstitucionalidad de las normas cuestionadas en el marco de este proceso.
B.- LA ACCIÓN DE AMPARO POR MORA
Es un proceso que tiene por objeto que el juez se expida sobre la demora del Poder Ejecutivo en
responder a las pretensiones del reclamante y, en su caso si el Ejecutivo hubiese incurrido en
retardo, ordenarle que resuelva en un plazo perentorio.
No tiene por objeto revisar decisiones del Ejecutivo o resolver el fondo del planteo, sino,
simplemente, obligarle a que despache las actuaciones.
El art. 28 LPA dice que aquel que es parte en el expediente administrativo puede solicitar
judicialmente que se libre una orden de pronto despacho con el objeto de que se obligue al Ejecutivo
a resolver las actuaciones.
El actor del amparo por mora debe ser el titular de un derecho subjetivo, interés legítimo o interés
colectivo, en el marco del expediente administrativo.
El amparo por mora procede cuando el Estado ha dejado vencer los plazos para resolver, o en caso
de no existir plazos, haya transcurrido un tiempo que exceda los límites razonables. En sí, procede
cuando:
1. Venció el plazo específico y el Poder Ejecutivo no contestó

2. El Ejecutivo no contestó y no existe plazo especial, pero transcurrió el plazo razonable (los 60
días hábiles administrativos que prevé el art. 10 LPA)
El amparo por mora no procede en el campo de los recursos administrativos, ya que aquí el
transcurso de los plazos constituye por sí mismo el rechazo del planteo. En el marco de los recursos
el silencio no solo constituye incumplimiento de la Administración de dar respuesta, sino que es
interpretado lisa y llanamente como rechazo del planteo de fondo.

El trámite del amparo por mora puede sintetizarse de la siguiente manera: el particular una vez
cumplidos los recaudos de admisión del amparo (es decir, el transcurso del plazo y la falta de
respuesta de la Administración), debe presentar el planteo judicial.
Luego, el juez requiere al órgano competente que informe sobre las causas del retraso. Una vez
contestado el informe o vencido el plazo que el juez fije a ese efecto, debe resolver la aceptación o el
rechazo.
En caso de aceptación, el juez ordena a la Administración a que resuelva en el plazo que él establece,
según la naturaleza y complejidad del asunto pendiente de decisión estatal.
El art. 28 LPA dice que la decisión judicial es inapelable.
En caso de desobediencia a la orden de pronto despacho judicial, el juez debe comunicarlo a la

autoridad superior del agente responsable, a los efectos de la aplicación de sanciones disciplinarias.
El amparo por mora es un proceso contradictorio ya que el Estado ejerce su derecho de defensa, en
particular expone sus argumentos mediante el informe, salvo que el juez no lo requiriese. El objeto
del proceso debe circunscribirse al control del retardo estatal.
C.- LA ACCIÓN DE LESIVIDAD
El Estado debe revocar sus decisiones ilegítimas, por sí y ante sí; sin embargo, cuando ello no fuese
posible porque el acto fue notificado o se estén cumpliendo derechos subjetivos que nacieron de él,
debe iniciar acciones judiciales con el propósito de que el juez sea quien declares su invalidez. Este
proceso y la acción respectiva se llama de lesividad.
La acción de lesividad procede cuando el Estado es parte actora y pretende la invalidez de sus
propios actos. El Estado alega su propia torpeza.
El Estado no debe agotar las vías administrativas porque esto es un privilegio estatal y, además, la
LPA establece el modo expreso que no habrá plazos para accionar en los casos en que el Estado o sus
entes autárquicos fueren actores, sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripción.
D.- LOS RECURSOS DIRECTOS
Son acciones judiciales que tramitan y se resuelven directamente por el tribunal de alzada (Cámara
de Apelaciones), y no por los jueces de primera instancia. (Trámite o recurso directo ante el tribunal
de apelaciones)
Proceden contra las decisiones estatales en los casos previstos expresamente en la ley y tienen un
régimen especial distinto del proceso ordinario.

CAPITULO 19
LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO
1.- INTRODUCCIÓN
En un principio el Estado no era responsable patrimonialmente, cuestión entrelazada en ese
entonces con la imposibilidad de demandar al Estado.
Sin embargo, con el tiempo y según los principios propios del Estado de Derecho, el Estado se hizo
responsable por los daños causados por sus actividades ilícitas y, más adelante, por sus conductas
licitas.
En este largo proceso que partió del extremo de la irresponsabilidad y avanzó hacia el
reconocimiento de la responsabilidad estatal, influyeron básicamente dos hechos jurídicos
relevantes:
1. La personificación estatal
2. La imputación o traslado de las conductas de los agentes al propio Estado (teoría del órgano)
2.- LA LEY 26.944 – LEY DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO

3.- LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR SUS ACTIVIDADES
ILÍCITAS
El Estado es responsable por sus actividades ilícitas siempre que estén presentes los siguientes
factores:
1. La falta de servicio consistente en una actuación u omisión irregular de parte del Estado. La
omisión sólo genera responsabilidad cuando se verifica la inobservancia de un deber
normativo de actuación expreso y determinado
2. La imputabilidad material de la actividad o inactividad a un órgano estatal
3. El daño cierto debidamente acreditado por quien lo invoca y mensurable en dinero
4. La relación de causalidad directa entre la conducta estatal – falta de servicio – y el daño
cierto cuya reparación se persigue
El Estado es responsable siempre que sea posible imputarle el acto, hecho u omisión del agente del
Estado; la conducta sea irregular, el daño cierto y exista relación de causalidad entre las conductas
irregulares y el daño causado.
A.- EL FUNDAMENTO DE LA RESPONSABILIDAD ESTATAL (LA FALTA DE

SERVICIO)
El fundamento de la responsabilidad estatal ilícita es el incumplimiento o cumplimiento irregular o

defectuoso de sus obligaciones (actos, hechos u omisiones del Estado realizados en violación del
derecho vigente).
El pilar de la responsabilidad estatal ilícita es el contenido antijurídico de sus conductas por

incumplimiento de la ley.
La falta de servicio es un requisito del deber estatal de reparar en el contexto de las actividades
lícitas.
La falta de servicio es el funcionamiento irregular o defectuoso de las conductas estatales, según las
normas vigentes. Debe interpretarse como las actividades inadecuadas desarrolladas por el Estado.
El deber y su incumplimiento es el fundamento de la responsabilidad estatal por sus actividades
ilícitas.
B.- EL FACTOR DE IMPUTACIÓN DE LAS CONDUCTAS DAÑOSA
a.- La teoría del órgano
El Estado es una persona jurídica y, por tanto, para responsabilizarlo no es suficiente con constatar
las conductas de sus agentes, sino que es necesario además imputarle tales acciones u omisiones.
Este factor es la imputación, cuyo objeto es trasvasar conductas entre personas y las
responsabilidades consecuentes.
En el Derecho Público las conductas son siempre de los propios agentes (personas físicas) pero la
responsabilidad es del Estado (persona jurídica).

Así, el sujeto imputado y responsable por el daño causado no es definido de modo simple, directo y
lineal por la autoría material de las conductas dañosas, sino por medio de una serie de ficciones
legales que permite reconducir las conductas y residenciarlas en las personas jurídicas.
En este marco, el factor de imputación es básicamente la teoría del órgano, el legislador estableció
que la responsabilidad del Estado es directa.
La conducta de los agentes públicos (personas físicas) son las conductas del propio Estado y, por
tanto, aquellos expresan lisa y llanamente la voluntad estatal. De modo que no es necesario trasladar
las conductas de las personas físicas (órganos) al Estado (persona jurídica), sino que se superponen
unas con otras, expresando una sola y misma voluntad.
Es posible trasladar e imputar de las personas físicas (agentes estatales) al Estado ciertas conductas.
Hay que distinguir entre el concepto de actos realizados en ejercicio, con motivo o en ocasión de las
funciones.
La ley establece que la actividad o inactividad de los funcionarios y agentes públicos en el ejercicio de
sus funciones los hace responsables de los daños que causen.
b.- La titularidad o guarda de las cosas
Otro factor de imputación es la condición del Estado como dueño o guardián de las cosas y, en
particular, de las cosas y actividades riesgosas.
Si el daño es causado por las cosas o por sus vicios o riesgos se debe aplicar el art. 1757 del CCC; si el
daño no es causado con o por las cosas sino por el uso de las cosas en mal estado de conservación es
aplicable el art. 3 de la ley 26.944.
C.- EL DAÑO O LESIÓN RESARCIBLE
El daño o perjuicio debe ser cierto, actual o futuro, pero en ningún caso hipotético o meramente
conjetural. Es requisito de la responsabilidad del Estado el daño cierto, debidamente acreditado y
mensurable en dinero.
D.- EL NEXO CAUSAL
El nexo causal es la relación entre las conductas y el daño causado.
El criterio utilizado por el legislador es el de la tesis de la causalidad adecuada o idónea. Los

operadores jurídicos entienden que la causa es el antecedente que, según el curso natural y ordinario
de las cosas, resulte idóneo para producir el resultado dañoso. A su vez, el resto de los antecedentes
sólo constituyen factores concurrentes.
Básicamente el legislador tuvo por criterio el de la previsión de las consecuencias dañosas

(consecuencias inmediatas) , o cuando su producción depende del hecho primigenio más otros
acontecimientos entrelazados de modo directo con aquél y , a su vez, previsible (consecuencias
mediatas).

La Ley de Responsabilidad establece que se exime de responsabilidad al Estado en los siguientes
casos (razones que quiebran el nexo causal):
1. Por los daños y perjuicios que se deriven de casos fortuitos o fuerza mayor, salvo que sean
asumidos por el Estado expresamente por ley especial
2. Cuando el daño se produjo por el hecho de víctima o de un tercero por quien el Estado no
debe responder.
E.- EL FACTOR DE ATRIBUCIÓN
Existen dos factores de atribución de responsabilidad:
 El factor objetivo: se parte del daño en sí mismo, prescindiendo de cual es o ha sido la

voluntad de las personas responsables.
 El factor subjetivo: la culpa o negligencia de las personas es el factor jurídicamente
relevante. Debe expresarse por los conceptos de culpa o dolo. El sujeto es responsable
porque obró de modo culposo o doloso.
La Ley de Responsabilidad establece que la responsabilidad del Estado es objetiva.
El criterio objetivo plantea diversos puntos débiles: la impunidad de los agentes públicos porque en
el marco del proceso judicial por daños y perjuicios no debe ventilarse la conducta de los agentes,
sino solo y simplemente la responsabilidad objetiva del Estado por los daños causados.
F.- EL CASO ESPECIAL DE LAS OMISIONES ESTATALES
La LRE regula por igual las acciones y las omisiones del Estado, sin embargo distingue el alcance del
fundamento en tales casos.
En el marco de las acciones, la falta de servicio consiste simplemente en una actuación irregular (el
incumplimiento de un deber de no hacer); mientras que tratándose de las omisiones (el
incumplimiento de las obligaciones de hacer) la falta de servicio solo se configura cuando el Estado
incumple un deber normativo de hacer expreso y determinado.
4.- EL CRITERIO DE LA CSJN SOBRE LA RESPONSABILIDAD ESTATAL Y

SU EVOLUCIÓN

5.- LA RESPONSABILIDAD ESTATAL POR SUS ACTIVIDADES LICITAS
El Estado es responsable no sólo por sus actividades ilícitas, sino también por sus actividades licitas.
Es más, la responsabilidad por conductas lícitas es propia del Derecho Público porque en el Derecho
Privado nadie es responsable por el ejercicio regular de sus derechos.
Los casos más comunes sobre responsabilidad estatal por actividad legítima son: los daños por
expropiación, ocupación temporánea de bienes, revocación de actos administrativos por razones de
oportunidad, mérito o conveniencia.
La LRE establece que son requisitos de la responsabilidad estatal por actividad legítima:
a. Daño cierto y actual, debidamente acreditado por quien lo invoca y mensurable en dinero
b. Imputabilidad material de la actividad a un órgano estatal
c. Relación de causalidad directa, inmediata y exclusiva entre la actividad estatal y el daño
d. Ausencia de deber jurídico de soportar el daño
e. Sacrificio especial en la persona dañada, diferenciando del que sufre el resto de la
comunidad, configurado por la afectación de un derecho adquirido.
6.- EL ALCANCE DE LA INDEMNIZACIÓN. EL DAÑO EMERGENTE Y EL LUCRO

CESANTE
En los casos de responsabilidad estatal por actividades ilícitas el alcance de la indemnización es

pleno, comprende tanto el daño emergente como el lucro cesante.

El Estado debe indemnizar el daño, no así el lucro, en caso de responsabilidad contractual por
conductas lícitas. El criterio de la CSJN en el campo de la responsabilidad extracontractual es que la
indemnización debe incluir el daño y el lucro, sin perjuicio de su estrictez respecto de cómo evaluar
este último rubro.

CAPITULO 20
LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
1.- INTRODUCCIÓN
Es difícil ubicar los contratos celebrados por el Estado en el marco que prevé el CCC, de modo que el
derecho creó un molde especial, los contratos administrativos. Estos acuerdos tienen caracteres
propios y distintos de los contratos del Derecho Privado, básicamente por su régimen exorbitante.
Los contratos administrativos contienen cláusulas que en el marco de un contrato privado resultan
inusuales o inválidas, de ahí su carácter exorbitante.
Actualmente, las cláusulas propias y distintivas (exorbitantes) de los contratos públicos son entre
otras:
a. La interpretación unilateral. Es el Estado quien decide cómo interpretar el contrato y hace

valer su criterio
b. La modificación unilateral del contrato por el Estado
c. La dirección del contrato por el Estado, en el trámite de ejecución del acuerdo
d. La aplicación de sanciones por el Estado sobre el contratista por sus incumplimientos
e. La revocación unilateral por razones de interés público y sin intervención judicial
2.- EL CONCEPTO DE CONTRATO ADMINISTRATIVO

La CSJN sostuvo en el caso YPF (1992) que si bien la noción de contrato es única, común al derecho
público y al derecho privado, pues en ambos casos configura un acuerdo de voluntades generador de
situaciones jurídicas subjetivas, el régimen jurídico de estos dos tipos es diferente.
También ha definido que el contrato administrativo es aquel en que una de las partes intervinientes
es una persona jurídica estatal, su objeto está constituido por un fin público o propio de la
Administración y contiene, explícita o implícitamente, cláusulas exorbitantes del derecho privado.
Según el criterio de la corte, el contrato es administrativo cuando es celebrado por el Estado, en

ejercicio de funciones públicas, y con la finalidad de satisfacer necesidades públicas.
Para Balbín, el contrato administrativo es todo acuerdo celebrado por el Estado con terceros sobre
una declaración de voluntad común destinada a reglar sus derechos.
3.- LAS CLÁUSULAS EXORBITANTES

El contrato estatal gira alrededor del concepto de las cláusulas exorbitantes. En estos contratos el
principio no es la igualdad porque el Estado está ubicado en un escalón por encima de la otra parte.
Su contenido es el poder exorbitante que ejerce el Estado en el proceso de formación, ejecución y
extinción contractual, y que está reconocido por medio de las cláusulas llamadas exorbitantes.
Estas prerrogativas son propias del Estado, pero no de las otras partes contratantes.
Las cláusulas son exorbitantes cuando son ilícitas o inusuales en el contexto del Derecho Privado.

Estas cláusulas reconocen poderes excepcionales al Estado que, en principio, rompen el principio el
equilibrio e igualdad entre las partes.
Los ejemplos habituales de este tipo cláusulas son:
 Interpretar y modificar unilateralmente el contrato

 Prorrogar unilateralmente
 Revocar el contrato por su propio interés
Los contratos con cláusulas exorbitantes son aquellos cuyo texto prevé tales disposiciones y, a partir
de allí, es posible deducir potestades exorbitantes implícitas.
Los actos que dicte el Estado sobre interpretación, modificación o extinción del contrato gozan de
presunción de legitimidad y es el contratista quien debe alegar y probar su invalidez. El Estado sólo
puede extinguir el contrato por razones de ilegitimidad, en los términos de los arts. 17 y 18 LPA.
Estas cláusulas deben analizarse desde tres vertientes
4.- LOS CONTRATOS PRIVADOS DEL ESTADO

Junto con los contratos administrativos, coexiste otra categoría de contratos celebrados por el
Estado, esto es, los contratos privados de la Administración. Por ejemplo, el alquiler por el Estado de
un edificio de propiedad particular con el objeto de destinarlo al alojamiento de personas indigentes.
Cualquier acuerdo celebrado entre el Estado y los particulares es un contrato administrativo que se
rige enteramente y en principio por el Derecho Público. Es decir, los principio de las contrataciones
estatales y ciertos elementos propios del contrato – particularmente la competencia y el
procedimiento – son comunes e iguales en cualquier contrato en que el Estado es parte, más allá de
que el objeto esté regulado por el Derecho Público o Privado.
El régimen propio de los contratos que celebre el Estado es el Derecho Público.
5.- LOS PRINCIPIOS EN MATERIA CONTRACTUAL

6.- EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS CONTRATOS EN EL DERECHO
POSITIVO
El bloque normativo en el ámbito contractual estatal está integrado básicamente por las siguientes
normas:
 El decreto delegado 1023/01 sobre el pliego y bases y condiciones generales

 Ley 13.064 de obras públicas
 Ley 17.520 sobre concesión de obras públicas
 Ley 22.460 de consultoría
 Ley 25.164 de empleo público
El régimen general y básico sobre las contrataciones del Estado está contemplado en el decreto
delegado 1023/01
Quedan excluidos del Derecho Administrativos los siguientes contratos:
 Los fondos fiduciarios

 Las sociedades anónimas de propiedad estatal que se rigen por el Derecho Privado, con
exclusión del Derecho Público

7.- LOS ELEMENTOS DE LOS CONTRATOS
El decreto delegado 1023/01 establece que ciertos actos dictados en el marco del trámite de las
contrataciones del Estado deben cumplir con las reglas del artículo 7 de la LPA, esto es, los requisitos
esenciales del acto administrativo.
En igual sentido dispone que los actos dictados en el marco de la interpretación, modificación,
caducidad, rescisión y resolución del contrato tendrán los caracteres y cualidades otorgados por la
LPA (presunción de legitimidad y fuerza ejecutoria).
A.- LA COMPETENCIA Y CAPACIDAD
El contrato administrativo exige dos elementos concurrentes.
 La competencia del órgano estatal

 La capacidad de las personas contratantes
En el ámbito de los contratos administrativos, el principio de autonomía de la voluntad de las partes

es relativo ya que está subordinado al marco legal.
La competencia del órgano para contratar debe resultar, según los casos de la CN, de las leyes y delos
reglamentos dictados en consecuencia.
El decreto delegado dispone que el órgano rector es la Oficina Nacional de Contrataciones que debe:
 Proponer políticas de contrataciones y de organización del sistema

 Proyectar normas legales y reglamentarias
 Dictar normas aclaratorias
 Elaborar el pliego único de bases y condiciones generales
 Evaluar el diseño y operatividad del sistema
 Aplicar sanciones
En cuanto a quienes pueden contratar con el Estado, el decreto 1023/01 establece que pueden
hacerlo las personas con capacidad para obligarse en los términos del CCC y que estén incorporadas
en la base de datos que lleve la Oficina Nacional de Contrataciones.
No pueden contratar con el Estado:
1. Las personas físicas y jurídicas que hubiesen sido suspendidas o inhabilitadas en su carácter
de contratistas del Estado
2. Los agentes públicos y las empresas en que éstos tengan una participación suficiente para
formar la voluntad social, en razón de la incompatibilidad o conflicto de intereses
3. Los condenados por delitos dolosos
4. Las personas condenadas por delitos contra la propiedad, la Administración, la fe pública y
los delitos comprendidos en la Convención Interamericana contra la Corrupción
5. Las personas físicas y jurídicas que no hubieren cumplido con sus obligaciones tributarias o
de previsión

B.- EL OBJETO DE LOS CONTRATOS
El objeto que debe perseguir el contrato estatal es obtener bienes, servicios y obras determinadas,
con el menor costo y la mayor calidad posible.
En concordancia con el art. 7 de la LPA debe ser cierto y física y jurídicamente posible.
a.- Las facultades y deberes del Estado contratante
b.- Los derecho y deberes del contratista

C.- EL PROCEDIMIENTO CONTRACTUAL
El procedimiento en el marco contractual estatal es el conjunto de actos que constituyen el trámite

de formación y perfeccionamiento del contrato. Este proceso comienza con el plan anual y el acto de
previsión presupuestaria (la afectación de los recursos públicos necesarios), y concluye
habitualmente con el acto de adjudicación del contrato.
El Estado, luego de la aprobación del plan anual y el acto de previsión del gasto en el marco del
presupuesto debe seguir los siguientes pasos:
Redacción de los pliegos. Elección del tipo de selección. Modalidades
Los pliegos son los documentos que contienen las bases y condiciones del contrato y el tipo de
selección del contratista.
Los criterios que deben seguirse para la elección de los tipos de contratación (licitación o concurso
público, subasta pública, licitación o concurso abreviado o privado y contratación directa) son:
1. El cumplimiento de los objetivos de economía, eficiencia y eficacia en la aplicación de los

recursos públicos
2. Las características de los bienes o servicios
3. El monto estimado del contrato
4. Las condiciones del mercado
5. Las razones de urgencia o emergencia

El llamado
Este acto supone que el órgano competente, en el marco del plan anual de contrataciones, ya eligió
el procedimiento de selección del contratante y aprobó los pliegos de bases y condiciones
particulares y, como paso siguiente, decide convocar a los oferentes.
El llamado o convocatoria debe realizarse mediante el dictado de un acto administrativo y cumplir

con el régimen de difusión y publicidad, según los modos y plazos que establecen el decreto
delegado y su decreto reglamentario.
En caso de omitirse requisitos de publicidad y difusión previa cuando la norma lo exija dará lugar a la
revocación inmediata del procedimiento.
La presentación de las ofertas
Luego del llamado comienza a correr el plazo en el que los interesados deben presentar sus ofertas
hasta el día y hora fijados en el acto del llamado. Las ofertas presentadas fuera de término se deben
rechazar.
Las ofertas deben cumplir determinadas formalidades:
 Deben ser presentadas por escrito, firmadas, en idioma nacional, con copias e indicación del
domicilio especial
 Los sobres deben estar perfectamente cerrados
 Las enmiendas deben ser salvadas
La presentación de la oferta supone el conocimiento y aceptación de las reglas de la contratación por

parte del oferente. Tras el vencimiento del plazo de presentación de las ofertas se extingue la
posibilidad de modificarlas.
La apertura de las ofertas
La apertura de las ofertas debe realizarse en acto público en el lugar, día y horario determinado, con
participación de cualquiera que tenga interés en presenciar el acto.
Las causales de rechazo de las ofertas pueden ser
 Que no tuviesen firma

 Estuviesen escritas en lápiz
 No cumpliesen con las garantías del caso
 Estuviesen presentadas por personas inhabilitadas o suspendidas
El órgano competente debe realizar un cuadro comparativo de los precios de las ofertas y remitir las
actuaciones a la Comisión Evaluadora.

La pre adjudicación
Es un procedimiento de adjudicación de orden transitorio, y luego tras el vencimiento del plazo de las
impugnaciones contra éste, el órgano competente debe adjudicar el contrato con carácter definitivo.
La adjudicación
El órgano competente debe resolver las impugnaciones presentadas contra el dictamen de la

Comisión Evaluadora y adjudicar el contrato de modo fundado y definitivo.
La adjudicación debe realizarse en favor de la oferta más conveniente para el organismo contratante,
teniendo en cuenta el precio, la calidad, la idoneidad del oferente y las otras condiciones de la oferta.
El perfeccionamiento del contrato
El decreto 1023/01 dispone que el contrato queda perfeccionado en el momento de notificarse la

orden de compre o de suscribirse el instrumento respectivo, en los plazos y con las modalidades que
determine la reglamentación.
D.- LA CAUSA Y MOTIVACIÓN DE LOS CONTRATOS
Siguiendo el criterio del artículo 7 de la LPA se puede encuadrar a la causa como los antecedente de
hecho y derecho, y luego la motivación.
Los antecedentes de hecho de los contratos son por un lado, la planificación o programación de la
contratación, y por el otro, la previsión del gasto en el presupuesto estatal.
El programa de contrataciones y su ejecución deben ajustarse a los créditos asignados por la Ley de
Presupuesto. El Estado solo puede contratar si existe crédito presupuestario suficiente, salvo en
casos de excepción legal como prevé la Ley de Obras Públicas. Por tanto, en principio, el contrato
celebrado sin previsión presupuestaria es nulo.
El antecedente de derecho es el régimen jurídico que está integrado por los principios generales, la
ley, el decreto reglamentario, los pliegos de condiciones generales, los pliegos de condiciones
particulares y en ciertos casos, el contrato en sí mismo o las órdenes de compra.
Las contrataciones deben estar motivadas (elemento motivación) en los mismos términos que exige
la LPA en relación con los actos administrativos, es decir, deberá ser motivado, expresándose en
forma concreta las razones que inducen a emitir el acto.
E.- LA FINALIDAD DE LOS CONTRATOS
La finalidad que persigue el Estado por medio de los contratos administrativos es alcanzar los
resultados requeridos por la sociedad contribuyendo al desempeño eficiente de la Administración.

F.- LA FORMAS DE LOS CONTRATOS
El elemento forma está asociado de modo indisoluble con la prueba y validez del contrato.
El contratista estatal no puede, en principio, desconocer el incumplimiento de las formas

contractuales, pues tiene un deber de diligencia calificado.
8.- LA EJECUCIÓN DE LOS CONTRATOS Y SUS EFECTOS RESPECTO DE

TERCEROS
A.- LAS CLÁUSULAS EXORBITANTES EN EL TRÁMITE DE EJECUCIÓN DE LOS

CONTRATOS
En el marco del art. 12 del decreto 1023/01 se detallan las siguientes potestades:
 Interpretar el contrato y resolver las dudas que ofrezca su cumplimiento

 Dirigir, controlar e inspeccionar la ejecución del contrato
 Calificar las situaciones de incumplimiento e imponer las penalidades
 Modificar el contrato por razones de interés público
 Exigir el cumplimiento del contrato, salvo caso fortuito, fuerza mayor, o actos o
incumplimientos de las autoridades públicas nacionales o del propio contratante que tornen
imposible la ejecución del contrato
 Recibir, aceptar o rechazar las prestaciones contractuales
 Revocar el contrato, por sí y ante sí, por razones de oportunidad, mérito o conveniencia
 Revocar por sí y ante sí el contrato por razones de ilegitimidad
 Rescindir el contrato por incumplimiento de las obligaciones del contratista
 Ejecutar directamente el contrato
 Apropiarse y ejecutar las garantías
B.- EL CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES
El Estado debe básicamente pagar el precio convenido en el plazo pactado, recibir los bienes o
servicios, y en su caso, recomponer el contrato.
Por su parte, el contratista debe cumplir con el objeto o prestación en el plazo convenido, dar las
garantías del caso, recomponer el contrato y ejecutarlos por sí mismo, salvo casos de excepción y con
autorización del Estado contratante.
En el Derecho Público, el Estado sí puede incumplir sus obligaciones por razones de interés público,
en cuyo caso el contratista no puede obligarlo, por sí o por medio del juez, al cumplimiento de sus
obligaciones, sin perjuicio del pago de las indemnizaciones correspondientes.
Por otro lado, el particular debe cumplir con sus obligaciones y cuando pretende resolver el contrato
debe seguir cumpliendo sus compromisos y reclamar judicialmente. Únicamente puede dejar de
cumplir cuando se torne imposible el ejecución del contrato por fuerza mayor, caso fortuito, hecho
del príncipe o incumplimiento de las obligaciones del Estado, debiendo iniciar las acciones judiciales
para extinguir el contrato.

C.- LA DIRECCIÓN DEL CONTRATO
El Estado dirige y controla el desarrollo y ejecución contractual, y en este sentido puede inspeccionar
y fiscalizar el cumplimiento de las prestaciones.
El Estado contratante dirige y controla la ejecución del contrato mediante órdenes y, en caso de
incumplimiento, por aplicación de sanciones y penalidades.
D.- LA MODIFICACIÓN DEL CONTRATO POR RAZONES AJENAS A LAS PARTES

(REVISIÓN CONTRACTUAL)
En ciertos casos, el contrato es modificado por decisión de las partes contratantes. Por caso, cuando
el Estado resuelve alterar el objeto (montos) o prorrogar el plazo del contrato.
Sin embargo, existen hechos o circunstancias ajenas a las partes que constituyen causales de
modificación contractual. Pueden constituir simplemente hechos modificatorios del contrato o, en
ciertos casos, extintivos del vínculo.
El hecho del príncipe
Es un acto u omisión de las autoridades públicas de carácter imprevisible que incide en el trámite de
ejecución del contrato. No son conductas estatales propias del sujeto contratante sino de otros
poderes, órganos o entes del Estado.
Puede tratarse de un acto de alcance general o particular de cualquier órgano o ente no contratante
del Estado pero de igual orden jurídico.
El hecho del príncipe puede tornar más oneroso el cumplimiento de las obligaciones del contratista
particular (el Estado debe compensar), o lisa y llanamente trastocar el contrato en un acuerdo de
cumplimiento imposible (el Estado debe indemnizar los daños y perjuicios causados).
La teoría de la imprevisión
Consiste en la existencia de hechos extraordinarios, imprevisibles, sobrevivientes y ajenos a las

partes que producen un excesivo sacrificio para cualquiera de éstas en el marco de la relación
contractual. Es decir, hechos imprevistos e imprevisibles por las partes contratantes al momento de
celebrarse el contrato.
El Estado y el particular pueden invocar la teoría de la imprevisión, según cual sea el sujeto afectado
por el desequilibrio económico, con la salvedad de que el Estado puede hacerlo por sí y ante sí (sin
intervención judicial).
La modificación del contrato por el Estado contratante (ius variandi)
El decreto 1023/01 reconoce que el Estado puede modificar el contrato.

El fundamento del ius variandi es el carácter cambiante del interés público y la necesidad de adaptar
las conductas estatales en torno de éste.
Así el Estado debe modificar el objeto del contrato con el propósito de adaptarlo, pero siempre que
estén presente las siguientes circunstancias:
 Que el cambio de las condiciones sea objetivo

 Que las modificaciones del objeto contractual sean necesarias y razonables
 Que no se altere el fin y la sustancia del contrato, respetándose además los límites legales y
el equilibrio económico del acuerdo
Si la modificación del contrato lesionase derechos adquiridos, entonces, el Estado debe indemnizar.
El ejercicio de esta potestad del Estado tiene un límite
 Cuantitativo: por caso el 20% del convenio en más o menos

 Cualitativos: el órgano contratante no puede desvirtuar el objeto y fin del contrato
 El equilibrio entre las partes: el Estado debe compensar económicamente al contratista
según los precios convenidos originariamente
Finalmente, el Estado puede prorrogar el plazo del contrato cuyo objeto es el suministro de bienes
de cumplimiento sucesivo o prestación de servicios siempre que esté previsto en el Pliego de Bases y
Condiciones Particulares.
Cuando el contrato fuese plurianual, éste sólo puede prorrogarse por un año.
9.- LA EXTINCIÓN DE LOS CONTRATOS
El contrato se extingue cuando las partes cumplen con el objeto o por el vencimiento del plazo.
Sin perjuicio de ello, existen modos anormales de extinción.

JURISPRUDENCIA

BIOSYSTEMS SA C/EN – M° SALUD – HOSPITAL POSADAS S/ CONTRATO
ADMINISTRATIVO. CSJN. SENTENCIA DEL 11/02/14
La Corte Suprema de Justicia de la Nación, de conformidad con el dictamen de la Procuradora Fiscal,
declaró que el plazo de caducidad para demandar al Estado Nacional al que remite el artículo 31 de la
Ley de Procedimientos Administrativos no rige en caso de silencio de la Administración.
Biosystems S.A. formuló un reclamo administrativo ante el Ministerio de Salud a fin de obtener el
cobro de facturas adeudadas. Luego de haber requerido el pronto despacho y no obtener
pronunciamiento expreso, interpuso demanda judicial contra el Estado Nacional. El Estado declaró
no habilitada la instancia judicial por haber vencido el plazo de caducidad previsto en el artículo 25
de la LPA. El administrado apeló la sentencia y planteó la inconstitucionalidad del artículo 31 de la
LPA. La Cámara admitió el planteo y dijo que el artículo 31 de la LPA es inconstitucional en cuanto
exige que el reclamo judicial frente al silencio de la Administración sea impetrado dentro del plazo de
caducidad previsto en el artículo 25 de la LPA –una vez vencido el plazo del pedido de pronto
despacho-, pues ello condiciona el acceso a la justicia, ya que dicho plazo perentorio sólo resulta
razonable aplicar frente a la impugnación de un acto expreso y no cuando lo que se persigue es el
reconocimiento de una situación jurídica preexistente a través del dictado de una resolución que así
lo disponga o, en caso de omisión, mediante la declaración judicial.
La finalidad del plazo de caducidad, que es dar certeza a las relaciones jurídicas, fijando un límite
temporal para que el acto administrativo —entendido como aquella declaración de voluntad
unilateral de la administración que produce efectos jurídicos directos e inmediatos en los derechos
del particular— quede firme.
El 11 de febrero de 2014 la Corte Suprema de Justicia de la Nación dictó sentencia en la

causa “Biosystems S.A. c/ Estado Nacional – Ministerio de Salud – Hospital Posadas” y precisó los
alcances del artículo 31 de la Ley de Procedimientos Administrativos vigente en el orden federal, en
cuanto a la aplicación del plazo de caducidad de noventa (90) días hábiles judiciales previsto en
artículo 25 de la LPA (el “Plazo de Caducidad”) para iniciar la demanda contra el Estado Nacional o
sus entes descentralizados.
La doctrina sentada por el fallo es que el Plazo de Caducidad sólo resulta aplicable cuando la
Administración resuelve en forma expresa el reclamo administrativo interpuesto. En cambio, en caso
de que la Administración no se pronuncie sobre el reclamo administrativo, incluso después de que el
interesado haya pedido “pronto despacho”, el Plazo de Caducidad no resulta aplicable y el interesado
puede promover la demanda en cualquier momento dentro del plazo de prescripción que resulte
aplicable.
El artículo 31 de la LPA, establece que en los casos en que la parte interesada en un procedimiento
administrativo interpone reclamo administrativo, el Estado Nacional debe resolver ese reclamo
dentro de los noventa (90) días (hábiles administrativos) de formulado.
Dispone además que, vencido ese plazo, el interesado puede requerir “pronto despacho” y que, si
transcurrieren otros cuarenta y cinco (45) días hábiles administrativos, podrá iniciar la demanda,
agregándose que dicha demanda “deberá ser interpuesta en los plazos perentorios y bajos los
efectos previstos en el artículo 25” de la propia LPA, el que establece el Plazo de Caducidad.

La Corte Suprema, por unanimidad y sobre la base de los fundamentos del dictamen de la
Procuradora Fiscal, declaró que el artículo 31 de la LPA es constitucional pero, al mismo tiempo,
concluyó que el Plazo de Caducidad sólo aplica en los supuestos en que el reclamo administrativo es
rechazado en forma expresa por la Administración.
Se concluye que, cuando el interesado interpone reclamo administrativo y la Administración no se

expide al respecto, resulta facultativo para el particular reputar que ese reclamo ha sido tácitamente
denegado (por “silencio” de la Administración) y proceder al inicio de la demanda. Por ende, ante el
silencio de la Administración, no corresponde aplicar el Plazo de Caducidad, sino que el interesado
puede promover la demanda cuando así lo decida, sin perjuicio del plazo de prescripción que resulte
aplicable.

CONSEJO DE PRESIDENCIA DE LA DELEGACIÓN BAHÍA BLANCA DE LA
ASAMBLEA PERMANENTE POR LOS DERECHOS HUMANOS S/ACCIÓN
DE AMPARO. CSJN- 23/06/92
El Consejo de Presidencia de la Delegación Bahía Blanca de la Asamblea Permanente por los
Derechos Humano interpuso una acción de amparo a fin de que se ordenara a LRA 13 Radio Nacional
Bahía Blanca reponer el espacio radial semanal utilizado por la parte actora.
La cámara justificó la procedencia de la vía procesal elegida por los actores al considerar que
mediante una vía de hecho administrativa se había vulnerado el derecho constitucional a la libertad
de expresión de las ideas sin censura previa (arts. 14 y 31, Constitución Nacional y 23 ley 23.054).
Consideró, finalmente que la posterior invocación por parte de la dirección de la emisora de "razones
de programación" que no fueron explicitadas ni surgían de las constancias de la causa, demuestra la
existencia -en el caso de que el acto administrativo se hubiera perfeccionado- de falsa causa y
desviación de poder, vicios estos que tornarían al acto nulo de nulidad absoluta (art. 17, ley 19.549)
sin que obste para ello la circunstancia de que el espacio radial fuera concedido a título precario, en
forma gratuita y sin plazo.
La CSJN sostiene, que mientras en algunos supuestos el ordenamiento jurídico regula la actividad
administrativa en todos sus aspectos -reemplazando así el criterio del órgano estatal al
predeterminar qué es lo más conveniente para el interés público y reducir su actividad a la
constatación del presupuesto fáctico definido por la norma en forma completa y la aplicación de la
solución que la ley agotadoramente ha establecido (poderes reglados o de aplicación legal
automática), en otras ocasiones el legislador autoriza a quien debe aplicar la norma en el caso
concreto para que realice una estimación subjetiva que completara el cuadro legal y condicionará el
ejercicio para ese supuesto de la potestad atribuida previamente o de su contenido particular al no
imponerle, por anticipado, la conducta que debe necesariamente seguir (facultades o potestades de
ejercicio discrecional). Así la Corte ha dejado sentado con claridad el criterio de que la estimación
subjetiva o discrecional por parte de los entes administrativos sólo puede resultar consecuencia de
haber sido llamada expresamente por la ley que ha configurado una potestad y la ha atribuido a la
Administración con ese carácter.
De ello se deriva como consecuencia forzosa que el acto (lo cual vale también -según la LPA- para el
contrato) no puede perseguir otros fines, públicos o privados, distintos de los que justifican su
dictado, su causa y objeto.
Admite que el control judicial de los actos denominados tradicionalmente discrecionales o de pura
administración encuentra su ámbito de actuación en los elementos reglados de la decisión, entre los
que cabe encuadrar, esencialmente, a la competencia, la forma, la causa y la finalidad del acto.
La revisión judicial de aquellos aspectos normativamente reglados se traduce así en un típico control
de legitimidad, ajeno a los motivos de oportunidad, mérito o conveniencia tenidos en mira a fin de
dictar el acto.

CARMAN DE CANTON, ELENA C/LA NACIÓN S/PENSIÓN. CSJN –
14/08/36
La corte sostuvo que “el orden público se interesa en que los derechos adquiridos bajo el amparo de
resoluciones definitivas queden inconmovibles” ya que “de otro modo no habrá régimen
administrativo ni judicial posible”
Este fallo establece los requisitos del acto para que sea estable:
a. Que sea administrativo, unilateral, individual (se excluyen contratos y reglamentos);
b. Que hayan nacido derechos subjetivos;
c. Que haya sido notificado el acto al administrado;
d. Que sea regular (son los actos válidos o anulables). Los irregulares (nulos e inexistentes) no
tiene estabilidad salvo las excepciones del art. 17: que haya generado derechos subjetivos
que se estén cumpliendo;
e. Que no exista una ley que autorice la revocación del acto (el que tiene un permiso precario
para vender en la calle sabe que la administración puede revocárselo en cualquier momento
porque una ley lo autoriza).

LOS LAGOS SOCIEDAD ANÓNIMA GANADERA C/ GOBIERNO NACIONAL.
CSJN – 1941 - FALLO 190:142
El caso cuenta que el gobierno les había vendido a unas personas particulares algunos terrenos, pero
en 1917 el PE dictó un decreto en donde dejaba sin efecto esa venta.
En 1934 la ganadera Los lagos, que le había comprado esos terrenos a los particulares, planteó la
nulidad del decreto. La cámara no le hizo lugar porque dijo que la acción estaba prescripta. Los Lagos
interpone un recurso extraordinario y llega a la Corte.
En ese momento no existía una LPA que regulara el acto administrativo. La Corte federal descartó
que el sistema de la invalidez del acto jurídico (privado) sea aplicable de manera directa o subsidiaria
al acto administrativo.
La sentencia reconoce que el acto administrativo se estructura sobre tres elementos: la competencia
(o capacidad) del funcionario; el objeto (o la finalidad); y los requisitos de carácter formal (forma).
El fallo destaca que la omisión o inexistencia de un elemento que concurre a la formación del acto
administrativo constituye una causa esencial de invalidez.
La sentencia establece que atañe al agraviado por la transgresión interponer una demanda tendente
a probar los vicios y destruir la suposición de legalidad del acto administrativo. Al Poder Judicial no le
es dado controlar por propia iniciativa de oficio los actos legislativos o los decretos dela
Administración. Sin este freno, dice el Tribunal, el equilibrio de los tres poderes “se habría roto por
la absorción del Poder Judicial en desmedro de los otros dos”. Es a los interesados, y no al Poder
Judicial, a quienes les corresponde tomar la iniciativa de solicitar la nulidad del acto.
Señaló como condición fundamental, la existencia de un pleito y el pedido de alguna de las partes de
la declaración de inconstitucionalidad, puesto que si no se provocaría un desequilibrio de poderes,
habiéndose optado por la absorción del Poder Judicial en desmedro de los otros dos.
Por lo tanto, la Corte fundamenta su negativa al control de oficio basándose en las siguientes
premisas:
1. Agravia la división de los tres Poderes

2. Es un desconocimiento de la presunción de validez de los actos estatales
3. Afecta el derecho de defensa
El Poder Judicial puede analizar la validez o invalidez de un acto administrativo que lesione garantías
constitucionales, pero no puede decretar su nulidad de oficio (ya que aquellos se presumen
legítimos) sino que debe ser alegada y probada en juicio por el damnificado.
Cuando al acto administrativo le falten alguno de sus elementos esenciales estará viciado de nulidad
absoluta. Esto es lo que pasa en este fallo ya que el decreto tiene vicio de incompetencia (porque el
Poder Ejecutivo, al ordenar que las ventas caducaron, se arrogó funciones judiciales -art. 109
Constitución Nacional) afectando la garantía constitucional de inviolabilidad de la propiedad -art. 17
Constitución Nacional-)
No necesariamente los actos nulos son de nulidad absoluta, ni los anulables de nulidad relativa. Es así
que en este caso el decreto era anulable (se necesitaba una investigación previa para declararlo

inválido) pero luego que se probó el vicio, la nulidad se consideró absoluta porque viciaba elementos
esenciales. La nulidad absoluta del Derecho Administrativo sería más amplia que la del Derecho Civil.
Por más que requiera de una investigación de hecho (característica de los actos anulables), el acto
será nulo de nulidad absoluta.
La nulidad absoluta tiene las siguientes características:
a. El acto no es susceptible de saneamiento;

b. No prescribe la acción para perseguir este tipo de nulidad: - la declaración de nulidad vuelve
las cosas al estado en que se encontraban antes de dictarse el acto invalidado.
Con este fallo se sienta el principio de legitimidad de los actos administrativos (se presumen válidos
hasta que su nulidad sea alegada y probada en juicio por el interesado).

PUSTENIK, CARLOS ARNOLDO Y OTROS C/ RESOLUCIÓN DEL
INTENDENTE MUNICIPAL – CSJN – FALLO 293:133
El fallo Pustelnik es uno de los principales hitos en la particular jurisprudencia sobre nulidades del
acto administrativo de Argentina. Allí pareció plantearse un abandono de la doctrina del precedente
Los Lagos, para la cual la presunción de legitimidad regía necesariamente y en todos los casos.
En Pustelnik la Corte sentó como regla que la presunción de legitimidad “no puede siquiera
constituirse frente al supuesto de actos que adolecen de una invalidez evidente y manifiesta”. Los
actos con vicios manifiestos no se presumen legítimos.
El alto tribunal enfatizó que “La invalidez manifiesta de los actos cuya ilegitimidad o irregularidad
aparece patente en los mismos sin que sea necesario investigar vicio oculto alguno, constituye un
concepto general del orden jurídico, que sólo requiere una declaración judicial o administrativa a su
respecto, a diferencia de la invalidez oculta que requiere el enjuiciamiento previo para que se torne
visible”. La Corte adopta el criterio de que es un principio o concepto general del derecho,
inevitablemente aplicable en cualquier disciplina, el que un acto manifiestamente viciado no puede
ser presumido legítimo; por ello aclara el tribunal “Que dicha presunción de legitimidad de los actos
administrativos no puede siquiera constituirse frente a supuestos de actos que adolecen de una
invalidez evidente y manifiesta”
Este tipo de acto con invalidez evidente, patente o manifiesta, es llamado por la misma Corte,
irregular: “Dicho acto irregular no ostenta apariencia de validez o legitimidad en virtud de su título y
ha de ser calificado como acto inválido por la gravedad y evidencia del vicio que contiene.”
Y agrega la Corte que “regular” no es sinónimo de válido, por cuanto un acto inválido puede ser
regular si su vicio no es manifiesto, supuesto en el cual gozará de presunción de legitimidad hasta
que una autoridad administrativa o judicial lo anule; o sea, el acto “regular” puede ser tanto válido
como anulable, el acto irregular es siempre nulo.
Otros párrafos del fallo Pustelnik insisten en que la presunción de legitimidad existe solo en tanto y
en cuanto “el acto no fue manifiesta ni evidentemente inválido” (cons. 17) y que aún para el
supuesto de una posible desviación de poder, “debería mediar evidente desviación de poder para
irregularizar el acto en su finalidad” (cons. 17, in fine); que en el caso sub examine “aquella
autorización no estuvo viciada, en su origen, de ilegitimidad evidente.” (Cons. 7°.)
La frase según la cual el vicio ostensible sólo requiere declaración debe ser entendida como que
aquél necesita nada menos que una declaración, lo cual invierte el sentido del fallo. El resultado real
de esta sentencia es que –pese a no gozar de presunción de legitimidad- el acto con vicios patentes
es tratado de modo similar al legal hasta que el Estado disponga lo contrario, extremo al que sólo es
posible llegar luego de transitar un proceso donde la carga argumentativa y probatoria es del
ciudadano.
En consecuencia, la afamada aserción de Pustelnik no avanza respecto de Los Lagos: el acto

administrativo requiere siempre una declaración administrativa o judicial de invalidez, sea que
adolezca de un vicio manifiesto u oculto, leve o grave.

ALMAGRO, GABRIELA Y OTRA C/ UNIVERSIDAD NACIONAL DE
CÓRDOBA. CSJN – 17/02/98
En el caso “Almagro”, la Corte en lo referente al control de legalidad y el principio de revisión de los
actos administrativos sostuvo: “Que el art. 17 de la Ley 19.549 establece expresamente la obligación
de la administración pública de revocar en sede administrativa sus actos irregulares, salvo que el acto
se encuentre firme y consentido y hubiera generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo,
supuesto en el cual, sólo se podrá impedir su subsistencia y la de sus efectos aún pendientes
mediante declaración judicial de nulidad.”
Por su parte el art. 18 de esa misma ley, dispone “que el acto regular del cual hubieran nacido
derechos a favor de los administrados, no podrá ser revocado en sede administrativa una vez
notificados, salvo – entre otras circunstancias cuando el interesado hubiera conocido el vicio”.
El Tribunal luego, en el siguiente considerando de la sentencia señala: “Que una interpretación

armónica de los preceptos citados conduce a sostener que las excepciones a la regla de la estabilidad
en sede administrativa del acto regular previstas en el art. 18 – entre ellas el conocimiento del vicio
por el interesado – son igualmente aplicables al supuesto contemplado en el art. 17, parte 1ª. De lo
contrario, el acto nulo de nulidad absoluta gozaría de mayor estabilidad que el regular; lo cual no
constituye una solución razonable ni valiosa. Una comprensión meramente literal y aislada de las
normas antes indicadas, lleva a interpretar que habría más rigor para revocar un acto nulo que uno
regular cuya situación es considerada por la ley como menos grave”.

PETRACCA E HIJOS SA C/ ESTADO NACIONAL – ENTE AUTARQUICO
MUNDIAL´78. CNFED CA EN PLENO – ED 118:391
La Cámara en lo Contencioso Administrativo Federal consideró que los actos dictados en el curso de
ejecución de un contrato administrativo gozan de autonomía frente a este último, y estableció como
doctrina legal que “la impugnación de los actos administrativos prevista en los incisos a) y b) del art.
23 de la ley 19.549, dictados durante la ejecución de un contrato de la Administración, está sujeta al
plazo instituido por su art. 25.”
En lo sustancial, el tribunal hizo propia la teoría de la separación según la cual cada acto
administrativo mantiene su individualidad respecto del contrato al que hace referencia y, en
consecuencia, se encuentra sujeto al régimen de impugnación establecido para los actos de esa
naturaleza.
En términos de la sentencia de la Cámara, “el acto dictado durante la ejecución de un contrato

administrativo responde a reglas propias de validez, tiene sus propias causas o funcionalidad
específicas y, fundamentalmente, pueden ser anulados independientemente del contrato, sin afectar
la validez de éste.”
El tribunal efectuó un particular razonamiento sobre la base del art. 7°, último párrafo de la ley
19.549, que en su redacción previa a la reforma introducida por el decreto 1023/01 establecía: “Los
contratos que celebre el Estado, los permisos y las concesiones administrativas se regirán por sus
respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la aplicación analógica de las normas del presente título
[Título III: Requisitos esenciales del acto administrativo], si ello fuera procedente.” En el
entendimiento de la Cámara, no podía colegirse de lo dispuesto en la norma que esa misma pauta —
aplicación analógica y no directa— se extendiera a las disposiciones del Título IV para la impugnación
de actos administrativos dictados durante la ejecución de un contrato.
Los jueces sostuvieron que debe impugnarse cada acto en particular, de modo que no es posible
hacerlo por medio del acto final y, además, en el plazo del art. 25 de la LPA.

SERRA, FERNANDO HORACIO Y OTRO C/ MUNICIPALIDAD DE LA
CIUDAD DE BUENOS AIRES. CSJN – 26/10/1993
Este precedente se nutre, en lo sustancial, de la teoría de los actos coligados. La causa se originó por
una demanda por cobro de honorarios por dirección e inspección de una obra contratada y no
ejecutada por la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, ésta opuso la excepción de caducidad
de la acción contencioso administrativa, toda vez que no era aplicable al caso el plazo de caducidad,
sino el de prescripción. E
El actor había deducido recurso administrativo que fue resuelto negativamente por el intendente y
que la acción la dedujo fuera del plazo previsto en el art. 100 de la Ley Orgánica Municipal Nº 19.987.
En cuanto aquí interesa, el Tribunal sostuvo: “19) [...] de las constancias de la causa resulta que el
derecho invocado por la actora no se encontraba supeditado, en cuanto a su existencia, por la
decisión de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. 20) Que, en dicha inteligencia, es en el
complejo interrelacionado de actos que dan base estructural a la existencia y ejecución del contrato
administrativo donde es preciso buscar el origen del derecho invocado. En otros términos, es en esa
interrelación de actos administrativos, en la que cada uno es consecuencia del precedente sin
perder, por ello, su individualidad, pero cuya existencia se justifica «en» y «para» el contrato
administrativo donde, en el caso, se sitúa la fuente del derecho de la actora, y no en el acto
impugnado, que está, como tal, fuera de la estructura esencial de actos ligados al contrato, y su
incidencia sobre ella es, al fin indicado, nula.”
Adviértase que, por un lado, la Corte disoció, a los fines de su pertinente reclamación por la vía que
fuere, todo lo vinculado al nacimiento en sí de la situación jurídica del contratista, en cuyo caso es
preciso seguir la previa vía impugnatoria, esto es, utilizando palabras del Tribunal, “aquellos casos en
que la pretensión hecha valer en la acción o recurso intentado se dirija principalmente a hacer cesar
la nueva situación jurídica que emane del acto administrativo o bien, que precise la declaración de
invalidez del acto —esto es, hacer caer su presunción de legitimidad— para posibilitar, así, la
procedencia de la acción que dicha presunción obstaculiza” (cons. 17), de aquellas otras situaciones
jurídicas subjetivas que nacen de la relación y no del acto, en cuyo caso no deviene necesario deducir
la acción impugnatoria, sino la resarcitoria. Para arribar a esto último, se hizo jugar en cierto modo la
doctrina de los actos separables para enfatizar la concatenación jurídica de los actos de la relación
contractual en sí, de donde nacen los derechos, como era en el caso, el derecho creditorio
reclamado. Sin embargo, cuando el nacimiento o extinción del derecho depende del acto, y no de la
relación jurídica, entonces sí es preciso impugnar primero éste.
En el caso “Serra” nuestro máximo tribunal señaló “…la posibilidad de habilitar la competencia de la
rama judicial del gobierno para revisar la validez de los actos emanados del Poder Ejecutivo y de los
que -con la propiedad de "causar estado", por cerrar la discusión en sede administrativa- emanan de
los órganos y entes que se le subordinan, salvo los casos de excepción también establecidos por el
legislador”.
Para justificar la constitucionalidad del agotamiento de la vía administrativa, la Corte Suprema de

Justicia se refirió a una “prerrogativa propia” de la Administración Pública, al "régimen exorbitante
del derecho privado", a la necesidad de dar seguridad y estabilidad a los actos administrativos, y a la
“zona de reserva” de la administración, de la necesidad de agotar prima facie la vía impugnatoria en
sede administrativa a través de su estructura orgánica jerárquica.

GYPOBRAS SA C/ NACIÓN ARGENTINA. CSJN – 05/04/95
En este caso, la Corte deja de lado la teoría de la incorporación en pos de la doctrina de la

separación, siguiendo en buena medida el razonamiento expuesto por la mayoría en el fallo plenario
Petracca.
El Máximo Tribunal se pronuncia acerca de la constitucionalidad del plazo de caducidad del art. 25 de
la LNPA, y declaró que el art. 7° de dicha norma “en cuanto determina que los contratos
administrativos se regirán por sus respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la aplicación analógica
de las disposiciones del tít. III del mencionado cuerpo normativo, no permite sostener que la misma
pauta —aplicación analógica y no directa— se extienda al tít. IV, en el que se regula la impugnación
judicial de los actos administrativos.”
En este orden, cabe poner de resalto que la decisión recaída en Gypobras, emitida en un contexto
normativo diferente al actual, no necesariamente resultaría incompatible con el criterio sentado por
el propio Tribunal en la causa Serra y bien podría interpretarse que la Corte Suprema tiene
actualmente a su alcance ambas decisiones, de manera de conformar una pauta hermenéutica según
la cual el plazo de caducidad del art. 25 de la LNPA es constitucional y se aplica a los actos
administrativos dictados durante el desarrollo del contrato, pero no respecto de cualquier decisión
sino de aquellas que revistan naturaleza de actos administrativos propiamente dichos y que en la
inteligencia brindada por el Tribunal en la causa Serra alteren o modifiquen la relación jurídica
subyacente. Lo cual no invalida, ciertamente, la facultad del contratista afectado por la decisión de
impugnarla en forma autónoma, aunque no tenga el alcance señalado en la citada doctrina.

GORORDO ALLARIA DE KRALJ, MARIA C/ ESTADO NACIONAL (M. DE
CULTURA Y EDUCACIÓN) – RECURSO DE HECHO. CSJN – 04/02/1999
En la causa Gorordo, el Máximo Tribunal señaló que la decisión del órgano administrativo que
desestima en cuanto al fondo una pretensión a la que se le imprimió el trámite de denuncia de
ilegitimidad no es susceptible de revisión en sede judicial, pues el vencimiento del plazo para
interponer los recursos administrativos pertinentes implica la clausura de la vía recursiva y,
consecuentemente, la imposibilidad de agotar la instancia administrativa.
Para así decidir, la Corte consideró que los plazos en el ré- gimen recursivo establecido en la ley
19.549 y su reglamento tienen carácter perentorio y obligatorio, en virtud de lo prescripto por el
artículo 1°, inc. e, apartados 1° y 6° 9 , y recordó, asimismo, que la finalidad de la denuncia de
ilegitimidad es el control de legalidad y eficacia de la actividad de los órganos administrativos y, “a
través de él, el respeto de los derechos e intereses de los administrados”.
En lo que respecta a los derechos de los particulares, el tribunal encontró armonía entre la existencia
de plazos perentorios, el derecho de defensa y la irrevisibilidad de la decisión administrativa.
Concretamente, entendió que el derecho de defensa previsto en el artículo 18 de la Constitución
Nacional no sufre lesión alguna, pues el particular puede ejercerlo sin restricciones dentro del plazo
perentorio establecido para recurrir, término que constituye, en palabras de la Corte, una “amplia
oportunidad para ejercer sus derechos”.
De lo expuesto, debemos concluir que, a todo evento, la limitación al derecho del particular vendría
dada por su propia negligencia y no por el carácter del plazo, de modo que corresponde, si deja
expirar el término para impugnar la decisión administrativa, que sea sancionado con la pérdida del
derecho no ejercido a tiempo. En otras palabras, el tribunal reprocha la negligencia del particular con
la privación de una instancia judicial de revisión.

HALABI, ERNESTO C/ PEN – LEY 25.873 – DTO 1563/04 S/ AMPARO
LEY 16.986. CSJN – 24/02/09
En esta sentencia, el Máximo Tribunal, en oportunidad de tratar una demanda en la cual se requería
la declaración de inconstitucionalidad de la ley 25.873 y su decreto reglamentario 1563/04,4 realizó
una sistematización de las situaciones jurídicas subjetivas que habilitan la legitimación procesal para
promover la acción de amparo colectiva.
Entre dichos supuestos, se incluyó a aquellos casos en los cuales la necesidad de perseguir la defensa
de un derecho individual adquiere, incidentalmente, rasgos colectivos en razón de la existencia de
determinados extremos que la Corte enumeró. A partir de esta decisión se ha señalado que el
tribunal reconoció la vigencia, en nuestro ordenamiento jurídico y con rango constitucional (en la
medida de que se las consideró implícitamente incluidas en el propio art. 43 de la norma
fundamental), de las comúnmente llamadas acciones de clase. De tal suerte, así como aconteciere en
su momento con la acción de amparo tradicional (así la denomina el tribunal en el propio fallo)5 cuya
operatividad fue instrumentada en forma pretoriana en los fallos Siri y Kot, la Corte Suprema
entendió ahora necesario subsanar lo que estimó una omisión de parte del Congreso de la Nación.
El Tribunal Supremo señaló que las cuestiones a elucidar eran “la naturaleza jurídica del derecho
cuya salvaguarda se procuró mediante la acción deducida, quiénes son los sujetos habilitados para
articularla, bajo qué condiciones puede resultar admisible y cuáles son los efectos que derivan de la
resolución que en definitiva se dicte.” Seguidamente precisó que, en referencia a la legitimación
procesal, existen tres categorías de derechos: Individuales, de incidencia colectiva que tienen por
objeto bienes colectivos, y de incidencia colectiva referentes a intereses individuales homogéneos.
En lo atinente a estos últimos (sin perjuicio de que, con un claro ánimo ilustrativo, se desarrolló la
diferenciación entre las dos primeras categorías enumeradas), se estimó que los mismos se hallaban
de igual forma consagrados en el art. 43 de la Constitución nacional. Asimismo se mencionaron
taxativamente algunos ejemplos, como ser los derechos personales o patrimoniales derivados de
afectaciones al ambiente y a la competencia, los derechos de los usuarios y consumidores, y los
derechos de sujetos discriminados.
Amén de tal enumeración, la Corte otorgó criterio general para definir a los mentados intereses
individuales homogéneos, esto sería que, más allá de encontrarse involucrados derechos individuales
enteramente divisibles, debe existir un hecho único o continuado que provoca la lesión de cada uno
y todos ellos. La verificación de tal causa fáctica homogénea, determinaría la demostración de que
los presupuestos de la pretensión resultaren comunes a todos los casos, con la salvedad de algún
daño diferenciable que individualmente se sufriera. Así se tornaría razonable la realización de un solo
juicio en el cual se vieran expandidos los efectos de la cosa juzgada que llegase a producir la
sentencia.
Sentado esto, haciendo mérito de que las acciones de clase son la vía procesal idónea para encausar
este tipo de reclamos y la inexistencia de una legislación infraconstitucional que reglamente su
régimen procesal (a punto tal que se declara la mora del legislador en el particular), el tribunal
formula las reglas elementales que deberán observarse en el futuro para la sustanciación de estos
procesos.
De esta forma, además de la ya mencionada comprobación de una causa fáctica común, deberá
asegurarse que la pretensión procesal se encuentre enfocada en el aspecto colectivo de los efectos

de ese hecho, así como la constatación de que el ejercicio individual de los mismos no resultaría
viable en virtud de su escasa trascendencia económica. Respecto de este último extremo, se podrá
admitir como excepción aquellos supuestos en los cuales exista un fuerte interés estatal en la
protección de los derechos involucrados. Sobre tales hipotéticos casos se reitera que los mismos
deberán versar sobre los derechos del usuario, del consumidor o de grupos de personas
históricamente postergados.
Por último, la CSJN por la legislación que se deberá dictar, que será necesario establecer los
mecanismos adecuados para “garantizar la adecuada notificación de todas aquellas personas que
pudieran tener un interés en el resultado del litigio, de manera de asegurarles tanto la alternativa de
optar por quedar fuera del pleito como la de comparecer en él como parte o contraparte.”
En el mismo sentido, habrá que implementar adecuadas medidas de publicidad con el fin de prevenir
la multiplicación o superposición de procesos colectivos y el consiguiente peligro de que se dicten
sentencias disímiles o contradictorias sobre idéntica materia. Más allá de este núcleo de
requerimientos, cabe de igual forma esperar que una ley determine cuándo se da una pluralidad
relevante de individuos que permita ejercer dichas acciones, cómo se define la clase homogénea, si
la legitimación corresponde exclusivamente a un integrante de la clase o también a organismos
públicos o asociaciones, cómo tramitan estos procesos, cuáles son los efectos expansivos de la
sentencia a dictar y cómo se hacen efectivos.
A partir del considerando n° 9, la Corte comienza a delimitar y diferenciar tres categorías de

derechos: individuales, de incidencia colectiva que tienen por objeto bienes colectivos, y de
incidencia colectiva referentes a intereses individuales homogéneos.
Los derechos individuales son derechos subjetivos, sobre un bien individualmente disponible por su
titular. Son derechos “divisibles”, y su violación causa daños particulares a su titular y sólo a él. Para
ellos, el remedio constitucional es el amparo “clásico”, de los casos “Siri” y “Kot” y receptado en el
art. 43 párr. 1 de la Constitución Nacional.
Los derechos de incidencia colectiva que tienen por objeto bienes colectivos son aquellos que son
propiedad de la comunidad toda, pertenecen a la esfera social y no a la individual, son indivisibles y
no son susceptibles de apropiación individual ni se puede excluir a nadie de su goce. Son
trascendentalmente diferentes a los derechos individuales, allí radica la necesidad de la legitimación
colectiva para su defensa. Están receptados en el ya citado art. 43 párr. 2 de la Constitución Nacional.
El caso del medio ambiente es el más paradigmático de este tipo de derechos.
Por último, los derechos de incidencia colectiva referentes a intereses individuales homogéneos son
aquellos que son individuales y divisibles, no hay un bien colectivo pero existe un acto lesivo (causa
fáctica homogénea) que menoscaba a todo un grupo de personas que gozan del mismo derecho. En
el considerando número 12, dice la Corte que para tramitar estos pleitos, “es razonable la realización
de un solo juicio con efectos expansivos de la cosa juzgada que en él se dicte, salvo en lo que hace a
la prueba del daño”.
Posteriormente, en el considerando n° 13, el voto mayoritario expone que las acciones de clase son
las destinadas a tutelar los derechos de incidencia colectiva, pero que no gozan de legislación a nivel
nacional; y que “debe” existir dicha regulación, y su ausencia marca una “mora que el legislador debe
solucionar cuanto antes posible”. Pero afirman, al mismo tiempo, que la norma constitucional que las
recepta es operativa, por lo que los jueces deben darle eficacia cuando tengan en frente un caso en

el que efectivamente se plantee la violación de un derecho particular, para permitir el acceso a la
justicia.
La Corte comienza a delinear lo que entiende específicamente como “acción de clase” y los requisitos
para que proceda y se solicite la tutela judicial de un derecho a través de ella.
En primer lugar, exige “un hecho único o complejo que causa una lesión a una pluralidad relevante
de derechos individuales”. Recalca la importancia de que la pretensión esté focalizada en la
incidencia colectiva del derecho, condición sine qua non para que el proceso sea clasificado como
colectivo. Tanto la causa petendi como el objeto procesal deben ser colectivos.
En segundo lugar, la pretensión no debe aludir a daños diferenciados, sino a un resultado para
atender los “elementos homogéneos que tiene esa pluralidad de sujetos”.
Como tercer requisito, dispone que “el interés individual considerado aisladamente, no justifique la
promoción de una demanda”. Es decir, que debe verse imposibilitado el acceso a la justicia. Sin
embargo, aclara que “la acción resultará de todos modos procedente en aquellos supuestos en los
que cobran preminencia otros aspectos referidos a materias tales como el ambiente, el consumo o la
salud o afectan a grupos que tradicionalmente han sido postergados, o en su caso, débilmente
protegidos”. En estos casos, existe un interés social para la protección de esos derechos.
En el considerando n° 20, manda a los jueces a tener en cuenta ciertos aspectos que no pueden faltar
para la procedencia de la demanda (fundamentalmente para salvaguardar el derecho de la defensa
en juicio, para evitar que alguien se vea afectado por una sentencia de un proceso en el cual no ha
podido participar): identificación de la actora como grupo o colectivo afectado, idoneidad de quien
pretenda asumir su representación, existencia de un planteo que supere lo individual y exhiba los
elementos comunes y homogéneos a todo el grupo, también que se delinee un mecanismo para la
notificación de lo relativo al proceso a todas las partes que pudieran tener interés en su resultado,
para que puedan optar ser parte de él como parte o contraparte si así lo desearan. Por último sugiere
implementar medidas de publicidad suficientes para evitar la duplicidad de procesos colectivos y
sentencias contradictorias.

MENDOZA, BEATRIZ SILVIA Y OTROS C/ ESTADO NACIONAL Y OTROS
S/DAÑOS Y PERJUICIOS (DAÑOS DERIVADOS DE LA CONTAMINACIÓN
AMBIENTAL DEL RÍO MATANZA – RIACHUELO). CSJN- FALLO 08/07/08
En 2004 la problemática de la cuenca fue llevada a instancias judiciales por un grupo de vecinos que
presentaron una demanda en reclamo de la recomposición del ambiente y la creación de un fondo
para financiar el saneamiento.
La Sentencia del Caso Mendoza establece un estándar con la descripción detallada de un plan de
recuperación del Riachuelo. El estándar en este caso es la determinación de una política pública
basada en normas constitucionales. Este plan requiere que organismos competentes se reorganicen
y cumplan con los estándares establecidos. Al mismo tiempo requiere de una conexión con los
intereses específicos de las partes, para su consulta y eventualmente para establecer las bases de un
acuerdo que podrá resolver el problema.
En casos tan complejos como el de la contaminación interjurisdiccional masiva la existencia de un

acuerdo entre las partes facilita el pronóstico de la situación y el control efectivo de la solución
establecida. La Corte Suprema establece el estándar que se debe cumplir, pero para su observancia,
la eventual homologación de un acuerdo y verificación de cumplimiento se ordena la actuación del
juez federal de sección.
La Corte comienza por recordar su Resolución del 20 de junio de 2006 mediante la cual adoptó
diversos pronunciamientos:
a. Declarar la incompetencia del Tribunal para conocer en su jurisdicción originaria con

respecto a la reclamación que tenía por objeto el resarcimiento de la lesión sufrida en bienes
individuales.
b. Admitir la radicación del asunto ante esta sede reglada por el art. 117 de la Constitución
Nacional y la Provincia de Buenos Aires, invocándose los arts. 41 y 43 de la Ley Fundamental
y el art. 30 de la Ley 25.675.
c. Poner en ejecución las facultades ordenatorias o instructorias reconocidas por la Ley del
Tribunal a fin de proteger el interés general.
En consecuencia:
I. Requerir a las empresas demandadas información sobre desechos y residuos que arrojaron al
río, y si cuentan con sistemas de saneamiento y seguros.
II. Ordenar a los organismos oficiales la presentación de un plan de ordenamiento del territorio.
III. Convocar a una audiencia pública para que las partes informen sobre el contenido de la
información solicitada.
IV. Intimar a la actora para que aporte información sobre fundamentos de su reclamación sobre
daño resarcible.
Este fallo de la Corte Suprema ha incorporado la doctrina de las "acciones de clase" como
procedimiento adecuado para los casos que afectan "derechos de incidencia colectiva" en los
términos del artículo 43 de la Constitución, entre los que se encuentra la protección al ambiente.
La Corte decidió la acumulación de procesos referidos a la misma clase diciendo: Que, por último, las
altas razones en que hacen pie las decisiones precedentes deben ser complementadas

instrumentalmente, ordenando la acumulación de todos los litigios relativos a la ejecución del plan
por ante el juez encargado de la ejecución, y declarando que este proceso produce litispendencia
respecto de las demás acciones colectivas que tengan por objeto una controversia sobre el mismo
bien jurídico, aun cuando sean diferentes el legitimado activo y la causa petendi.
Las acciones de clase son procesos colectivos en los cuales se agrupan todas las partes en casos que
por complejidad en la prueba o altos costos no admiten una acción individual. Permiten que causas
que aún con pretensiones individuales muy pequeñas que no puedan plantearse individualmente se
resuelvan en un solo juicio. El derecho es producto de un diálogo entre partes en lo que la defensa de
los intereses particulares puede obtener el interés general.

PADEC C/ SWISS MEDICAL S/ NULIDAD DE CLÁUSULAS
CONTRACTUALES. CSJN – 21/08/13
La Corte Suprema de Justicia de la Nación dictó sentencia el 21 de agosto de 2013, en los autos
caratulados “PADEC c/ Swiss Medical S.A.”, en el cual por unanimidad, declaró procedente el recurso
extraordinario interpuesto por la Asociación Civil dejando sin efecto la sentencia apelada, que había
cuestionado su legitimación activa, disponiendo que los autos vuelvan al Tribunal de origen para que
se dicte un nuevo pronunciamiento.
La decisión de la mayoría del Tribunal ratificó el criterio sentado en el precedente “HALABI” y

reconoció que una asociación de usuarios y consumidores puede accionar judicialmente para
cuestionar un hecho o acto que ocasionaría una lesión a una pluralidad de individuos.
Para ello, el tribunal destacó que en el caso se impugnaba el contrato tipo que suscriben quienes se
afilian a la empresa de medicina prepaga y el planteo se orientaba a cuestionar un “efecto común”
que este produce a todo el colectivo de afiliados de la demandada. Asimismo, se señaló que dada la
escasa significación económica individual de las sumas involucradas, no aparecía justificado que cada
uno de los posibles afectados promoviera su propia demanda, de manera que la acción colectiva
iniciada por la asociación actora permitía tutelar el interés de los afiliados.
También se destacó que las previsiones contenidas en la Ley de Defensa del Consumidor permitían
afirmar que por vía de una acción colectiva pueden introducirse planteos como el examinado.
Finalmente, se instruyó al magistrado de primera instancia para que encuadrara el trámite del
proceso como una acción colectiva (en los términos del artículo 43 de la Constitución Nacional y del
artículo 54 de la ley 24.240) y, entre otros recaudos, arbitrara un procedimiento apto para garantizar
la adecuada notificación de todas aquellas personas que pudieran tener un interés en el resultado
del litigio, de manera de asegurarles tanto la alternativa de optar por quedar fuera del pleito como la
de comparecer en el como parte o contraparte.
Así, la Corte en el considerando 11 determina:
1. Que existe un único hecho lesivo de una pluralidad de sujetos (utilización de un contrato tipo
que permite la modificación unilateral de las cuotas mensuales);
2. Que la pretensión se concentra en “efectos comunes”, al plantear la nulidad de cláusulas que
afectan a todo el universo de afiliados;
3. Que de no acordarse legitimación a la asociación, se vulneraría el acceso a la justicia ante la
escasa significación económica individual de los incrementos respecto de cada afectado.
Esta argumentación, pone en evidencia las deficiencias propias de los razonamientos restrictivos del
acceso a la jurisdicción que:
1. Alegan diferencias irrelevantes o insustanciales para rechazar la existencia de una causa

fáctica común, requisito que se configura ante la mera constatación de una fuente única
potencialmente lesiva de una multiplicidad de derechos individuales; exigir más que eso
equivale a entorpecer el acceso a la justicia, pues en la realidad práctica siempre existirán
diferencias entre los consumidores potencialmente afectados;
2. Expresan una perspectiva desfavorable o prejuiciosa ante la intervención de las asociaciones,
en la que mediante un discurso aparentemente tuitivo de los consumidores (quienes son

declarados “soberanos” en el ejercicio de sus derechos y deben ser resguardados del obrar
avasallante de las asociaciones) terminan desactivando la litigiosidad ante microdaños y
rechazando la intervención de las asociaciones en miras a la promoción de demandas
individuales que jamás se plantean.
Es ilustrativa la afirmación del voto de Petracchi (Considerando 9°), quien apunta que “en materia de
intereses económicos es una característica que necesariamente se da entre los consumidores de
cualquier producto o servicio, y con ello omitió considerar que toda afectación de los intereses del
grupo repercutirá — ineludiblemente— de manera distinta en sus integrantes, de acuerdo con la
situación económica individual de cada uno de ellos”. Es decir, la causa lesiva homogénea no puede
negarse a partir de la disparidad de las consecuencias que acarrea en una masa de consumidores,
pues ello equivaldría a negar la existencia misma de las acciones colectivas (que jamás afectan de la
misma manera a los diferentes consumidores).
El Alto Cuerpo no establece un criterio especial sobre la legitimación de las asociaciones de

consumidores, sino que examina en un caso concreto la naturaleza de los derechos lesionados.
En los Considerandos 12 y 13, la Corte Suprema ajusta su análisis de legitimación en los mismos
términos que lo había hecho en “Halabi”:
1. Reconoce la regla de habilitación en el art. 43 Const. Nacional;

2. Considera satisfechas las condiciones de legitimación mediante la constatación del objeto y
fines de la asociación demandante, que expresamente contempla la promoción de acciones
judiciales en defensa de consumidores. Se trata de una asociación que “propende al fin”
tuitivo, en la terminología del art. 43 precitado.
La Corte nos aclara que, por el contrario, la legitimación de las asociaciones comprende también la
promoción de acciones diferentes del amparo, considerando:
1. Que el texto constitucional autoriza el ejercicio de acciones tutelares de intereses colectivos,

no limitándose al amparo, habiéndose dictado la regulación constitucional para privilegiar la
protección del interés y no para acotarlo
2. Que la ley de defensa del consumidor 24.240 regula en su art. 54 (modificado por ley 26.361)
una acción colectiva que admite planteos como el debatido en autos.
Esta línea argumental de la mayoría se ve reforzada por el voto de Petracchi, al apuntar la existencia
de analogía entre la acción de amparo y la acción colectiva de la ley de defensa del consumidor,
tratándose de procedimientos abreviados tuitivos de los derechos de los consumidores. A su turno,
Argibay destaca que la legitimación de las asociaciones de consumidores para promover estas
acciones colectivas surge de una fuente legal (art. 55 ley 24.240).

Resumen Manual Derecho Administrativo 2do Parcial - Balbin

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CAPITULO 15

EL ACTO ADMINISTRATIVO Y EL REGLAMENTO

1.- EL ACTO ADMINISTRATIVO

Es aquél dictado en ejercicio de funciones administrativas y, éstas comprenden en principio

Cabe excluir de su marco conceptual al:

 Contrato: en razón de su carácter bilateral

Esta distinción cabe porque el marco jurídico de cada uno es diverso.

El acto administrativo es de alcance particular, en tanto el reglamento es de alcance general. Esta

Manual de Derecho Administrativo – Carlos Balbín Página 1

C.- LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

a.- Los Elementos Esenciales

Los elementos esenciales están especificados en los arts. 7 y 8 de la LPA

Manual de Derecho Administrativo – Carlos Balbín Página 2

Así la LPA señala:

Art. 19. El acto administrativo anulable puede ser saneado mediante:

Manual de Derecho Administrativo – Carlos Balbín Página 3

Los hechos y el derecho deben ser ciertos y verdaderos.

Manual de Derecho Administrativo – Carlos Balbín Página 4

El procedimiento es un conjunto de actos previos, relacionados y concatenados entre sí.

El dictamen es obligatorio en el sentido de que debe producirse sí o sí en el marco del trámite

Manual de Derecho Administrativo – Carlos Balbín Página 5

b.- Los otros elementos del acto. La voluntad del agente

Manual de Derecho Administrativo – Carlos Balbín Página 6

Diferencias Procedimiento Guarda silencio

c.- Los elementos accesorios del acto

Manual de Derecho Administrativo – Carlos Balbín Página 7

D.- LOS CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Manual de Derecho Administrativo – Carlos Balbín Página 8

a.- La presunción de legitimidad

b.- El carácter ejecutorio del acto

 Cuando la ley dispone otro criterio

Manual de Derecho Administrativo – Carlos Balbín Página 9

c.- El carácter no retroactivo

Es decir, la retroactividad encuentra sus límites en el derecho de propiedad y el principio de

E.- LOS MODOS DE EXTINCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO

a.- La revocación del acto administrativo

El objeto de este instituto es extinguir los actos estatales ilegítimos o inconvenientes, y su

1. Preservar el principio de legitimidad en el marco de la actuación estatal

Manual de Derecho Administrativo – Carlos Balbín Página 10

La cosa juzgada administrativa

La revocación de los actos ilegítimos (regulares e irregulares) en la LPA

Artículo 17.- El acto administrativo afectado de nulidad absoluta se considera irregular y

El principio es la estabilidad del acto administrativo, es decir, su permanencia y firmeza, pero el

Manual de Derecho Administrativo – Carlos Balbín Página 11

1. Cuando lo establece una ley especial

La revocación de los actos estatales por oportunidad, mérito o conveniencia

Si extingue derechos subjetivos debe necesariamente indemnizar.

Se debe indemnizar no solo por el daño emergente y el lucro cesante.

b.- La caducidad del acto administrativo

1. El incumplimiento del particular respecto de sus compromisos, y el acto de intimación estatal

Manual de Derecho Administrativo – Carlos Balbín Página 12

El régimen de las nulidades en el Derecho Civil

El régimen de nulidades en el Derecho Público

La CSPJ sostuvo en reiteradas oportunidades que:

a. La teoría de la nulidad de los actos administrativos es autónoma del Derecho Privado

Manual de Derecho Administrativo – Carlos Balbín Página 13

El legislador presume que en caso de inexistencia de cualquiera de los elementos esenciales se ha

El camino a seguir por el operador debe ser el siguiente:

Manual de Derecho Administrativo – Carlos Balbín Página 14

a.- Vicios en el elemento competencia

El acto dictado mediando incompetencia en razón de materia, el territorio o el tiempo es nulo de

b.- Vicios en el elemento causa

El acto es nulo de nulidad absoluta si falta el elemento causa, esto significa:

 La inexistencia del derecho o los hechos