CONTENIDO A ESTUDIAR PARA EL 2° PARCIAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO:

6 UNIDADES

CANTIDAD DE PÁGINAS POR UNIDAD:

Unidad 11: 80 páginas

Unidad 12: 74 páginas

Unidad 13: 59 páginas

Unidad 14: 28 páginas

Unidad 15: 51 páginas

Unidad 16: 64 páginas

CANTIDAD TOTAL DE PÁGINAS: 356

CANTIDAD TOTAL DE DÍAS PARA ESTUDIAR: 12 DÍAS (MIÉRCOLES 26/5 AL DOMINGO 6/6).

CANTIDAD DE PÁGINAS POR DÍA: 35. 10 DÍAS PARA COMPLETAR LAS 356 PÁGINAS Y 2 DÍAS PARA
REPASAR.

FECHAS DEL SEGUNDO PARCIAL: LUNES 7/6 ESTARÁN DISPONIBLES LAS CONSIGNAS. FECHA
MÁXIMA DE ENTREGA: VIERNES 11/6 A LAS 23:59HS.

Unidad 11: El acto administrativo

TEMARIO:

El acto administrativo. Concepto. Los actos dictados por los otros poderes del Estado. Los actos dictados por
otras personas públicas estatales (entes descentralizados autárquicos). Los actos dictados por las personas
públicas no estatales. Los meros pronunciamientos administrativos.

Los elementos del acto administrativo: esenciales y accesorios.

Los caracteres del acto administrativo: la presunción de legitimidad, el carácter ejecutorio del acto y el carácter
no retroactivo.

Los modos de extinción del acto administrativo. La revocación y la caducidad del acto administrativo.

El régimen de nulidades. El régimen de nulidades en el Derecho Privado. El régimen de nulidades en el Derecho

Público. La distinción entre el Derecho Privado y el Derecho Público. Los vicios del acto administrativo. Los actos
administrativos nulos de nulidad absoluta, y anulables de nulidad relativa. El saneamiento y conversión del acto
administrativo. El plazo de prescripción de las acciones. La indemnización al particular. Las nulidades
manifiestas y no manifiestas.

El hecho administrativo. Las vías de hecho. El silencio y las omisiones estatales.

1
El acto administrativo de alcance general. Distinción con el acto de alcance particular. Las diferencias entre el
acto de alcance general y el reglamento. El régimen jurídico de los actos de alcance general. Los efectos de la
revocación o declaración judicial de nulidad de los actos de alcance general.

Páginas 473 a 553 (80 páginas)

EXTRACTOS:

El acto administrativo. Concepto. Los actos dictados por los otros poderes del Estado. Los actos dictados por
otras personas públicas estatales (entes descentralizados autárquicos). Los actos dictados por las personas
públicas no estatales. Los meros pronunciamientos administrativos.

LECTURA DEL MIÉRCOLES 26/5. INICIA EN PÁG. 473:

(la lectura del día debería concluir en la pág. 508)

CONCEPTO:

El acto administrativo es una declaración unilateral de alcance particular y formal hecha por el Estado, en
ejercicio de funciones administrativas, que produce efectos jurídicos directos e inmediatos sobre terceros.

El acto administrativo es aquel dictado en ejercicio de funciones administrativas y, como explicamos

anteriormente, estas comprenden en principio las funciones propias del Poder Ejecutivo.

Cabe excluir de su marco conceptual al contrato en razón de su carácter bilateral; al reglamento, es decir el
acto de alcance general; a los hechos y las vías de hecho, toda vez que constituyen comportamientos
materiales e informales (esto es, decisiones estatales sin exteriorización previa de voluntad); al silencio que es
simplemente una decisión tácita estatal; y, por último, a los actos internos que no tienen efectos directos sobre
terceros (relaciones jurídicas).

Distinguir entre el acto y el contrato; el primer caso se trata de una decisión unilateral, pues sólo concurre la
voluntad estatal; mientras que el segundo es de orden bilateral porque en él participan el Estado y los terceros.
Por el otro, surge el inconveniente de encuadrar los actos estatales que no revisten el carácter de contratos,
pero en cuyo marco o proceso de formación interviene el particular y su voluntad, más o menos intensamente.
¿Cuál es, entonces, la diferencia entre el acto bilateral y el contrato? Quizás, el criterio es que en el primer caso
el particular sólo concurre en el trámite de formación del acto; y en el segundo es partícipe del proceso de
formación y, a su vez, en el cumplimiento del acto.

El acto es particular (acto administrativo) si individualiza a los sujetos destinatarios, aun cuando se trate de un
conjunto de individuos y no de un solo sujeto, y —además— ese campo es cerrado; mientras que el reglamento
es de alcance general porque su campo subjetivo es indeterminado y abierto.

Los caracteres de los efectos (directo e inmediato) son concurrentes. En definitiva, el acto es tal si —insistimos—
crea, modifica, transfiere, conserva, declara o extingue derechos por sí mismo.

a) los efectos individuales o generales (el concepto de acto administrativo sólo comprende a los actos con
efectos individuales); y b) los efectos directos o indirectos (el acto administrativo es aquel que produce efectos
directos sobre las personas). En conclusión: el acto administrativo es aquel que produce efectos individuales y
directos.

LOS ACTOS DICTADOS POR LOS OTROS PODERES DEL ESTADO:

Las potestades materialmente administrativas de los Poderes Legislativo y Judicial no deben estar reguladas
—en principio— por el derecho administrativo ya que partimos de un criterio subjetivo de funciones estatales. Sin
2
embargo, cabe aplicar —por vía analógica— el marco jurídico de los actos administrativos (LPA) a los actos
materialmente administrativos del Poder Legislativo y Judicial; en cuyo caso, cabe extender las garantías, pero
no así las restricciones. Por el contrario, si postulamos el criterio objetivo o mixto, ese campo está comprendido
directamente dentro del ámbito del derecho administrativo.

LOS ACTOS DICTADOS POR OTRAS PERSONAS PÚBLICAS ESTATALES (ENTES DESCENTRALIZADOS
AUTÁRQUICOS):

Tales actos son actos administrativos, pues constituyen decisiones dictadas por personas jurídicas públicas
estatales — igual que el propio Estado—, en ejercicio de funciones administrativas.

LOS ACTOS DICTADOS POR LAS PERSONAS PÚBLICAS ESTATALES:

En este caso, solo cabe aplicar excepcionalmente el título de acto administrativo a sus actos jurídicos. Así, pues,
el acto dictado por los entes públicos no estatales es un acto jurídico regulado por el derecho privado; salvo en el
caso del reconocimiento de privilegios y la consecuente aplicación del marco jurídico propio del derecho público
(LPA), cuando así surja expresamente y de modo específico de las normas respectivas. A su vez, cabe aplicar
los aspectos de la LPA que garanticen los derechos de las personas, incluso con mayor agudeza que en el
campo propio del derecho privado. Es decir, en tanto estemos situados en un marco especial con ciertos
privilegios (tasados) por el carácter público del ente (fin colectivo), debe reconocerse —por mandato
constitucional y como reequilibrio— las mayores garantías existentes con el propósito de proteger los derechos
de los sujetos destinatarios.

Los elementos del acto administrativo: esenciales y accesorios.

LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO: ESENCIALES Y ACCESORIOS:

La competencia es uno de los elementos esenciales del acto y consiste en la aptitud —como ya sabemos— del
órgano o ente estatal para obrar y cumplir así con sus fines. El título II de la ley (LPA) dice que "la competencia
de los órganos administrativos será la que resulte, según los casos, de la Constitución Nacional, de las leyes y
de los reglamentos dictados en su consecuencia".

La competencia en razón de la materia es un criterio cuyo contorno depende del contenido o sustancia de los
poderes estatales (es decir, el ámbito material). Por su parte, la competencia en virtud del territorio es definida
por el ámbito físico o territorial en el que el órgano debe desarrollar sus funciones. A su vez, la competencia en
razón del tiempo es un modo atributivo de facultades por un período temporal determinado (el ámbito aquí es
temporal y no material o territorial). Por último, la competencia en razón del grado es un criterio cuyo eje rector
es el nivel jerárquico entre los órganos estatales. Estas clasificaciones son relevantes porque el marco jurídico
de las nulidades —como veremos más adelante— es distinto cuando el vicio recae sobre las materias, el
territorio, el tiempo, o el grado. Así, el art. 14 LPA dice que el acto es "nulo, de nulidad absoluta e insanable... b)
cuando fuere emitido mediando incompetencia en razón de la materia, del territorio, del tiempo o del grado,
salvo, en este último supuesto, que la delegación o sustitución estuvieren permitidas...". Por su parte, el art. 19,
LPA, establece que "el acto administrativo anulable puede ser saneado mediante: a) ratificación por el órgano
superior, cuando el acto hubiere sido emitido con incompetencia en razón de grado y siempre que la avocación,
delegación o sustitución fueren procedentes".

El art. 7º, LPA, establece que el acto "deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y
en el derecho aplicable". Así, el elemento causa comprende los hechos y el derecho en que el Estado apoya sus
decisiones (...) El acto puede remitirse a otros actos, pero siempre que los trazos básicos —hechos y derecho—
surjan del propio acto de modo indubitable; solo así es posible recurrir a otros actos previos para completar su
integridad en términos de antecedentes. El acto puede describir los hechos y completar sus detalles por remisión
y, en igual sentido, decir cuál es el derecho básico aplicable y reenviar simplemente los detalles o pormenores —

3
contemplados en los textos normativos—. Sin embargo, el Estado en ningún caso puede completar tales
antecedentes luego de su dictado (es decir, por medio de actos posteriores). Los antecedentes deben ser
previos, claros y precisos según el texto del acto, sin perjuicio de que sea posible integrarlo y completarlo con
otros actos dictados con anterioridad, trátese de actos preparatorios del propio acto o de otros actos
administrativos. Cabe agregar que —obviamente— los hechos y el derecho deben ser ciertos y verdaderos.

El acto estatal y su contenido es básicamente el trípode integrado por los siguientes elementos: los
antecedentes (causas), el objeto y el fin, entrelazados unos con otros. Las causas y el objeto deben
conducirnos necesariamente al otro elemento, es decir: la finalidad. En sentido concordante, el objeto y la
finalidad nos llevan hacia el antecedente y, por último, el antecedente y la finalidad nos guían hacia el objeto. Si
no es posible entrelazar estos tres elementos de este modo, entonces, el acto está claramente viciado y, por
ende, es nulo. ¿Por qué? Porque, en tal caso, el acto es incoherente e irrazonable. El acto es aquello que el
Estado decide (el objeto), según los antecedentes del caso (las causas y veremos más adelante los
motivos), y con el propósito de obtener el resultado perseguido (el fin). Los demás elementos son
coadyuvantes de este núcleo, sin perjuicio de su condición esencial en términos de la LPA (es decir, los
otros elementos esenciales —competencia, procedimiento y forma— no nos explican por sí solos qué es
el acto).

El objeto es aquello que el acto decide, resuelve o declara. El objeto debe ser cierto, y física y jurídicamente
posible, de modo que puede consistir en un dar, hacer o no hacer, pero en cualquier caso debe ser determinado
(cierto) y materialmente posible. A su vez, el objeto no puede ser jurídicamente imposible, esto último supone un
objeto ilícito, según el ordenamiento jurídico; por ello, el vicio específico del elemento objeto, tal como veremos
más adelante, es la violación de la ley. (...) El objeto (contenido) está estrechamente ligado y entrelazado con las
causas y el fin del acto. Es decir, los antecedentes —de hecho y de derecho— y el fin definen el contorno del
objeto del acto, pues constituyen sus límites externos. En general, el objeto está incorporado en la parte
resolutiva del acto, mientras que los otros elementos —como ya hemos dicho y repetimos aquí— surgen
habitualmente de los considerandos y vistos.

La ley también establece, entre los elementos esenciales del acto, al procedimiento en los siguientes términos,
a saber: "antes de su emisión deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los que
resulten implícitos del ordenamiento jurídico". El procedimiento es, entonces, un conjunto de actos previos,
relacionados y concatenados entre sí (...) La ley dice que cuando el acto afecte o pudiere afectar derechos
subjetivos o intereses legítimos, el dictamen del servicio permanente de asesoramiento jurídico
—procedimiento— es de carácter esencial y, por tanto, obligatorio. Este precepto permite inferir dos premisas.
Por un lado, el Estado debe cumplir con los procedimientos esenciales que surjan de modo expreso e implícito
del ordenamiento jurídico; y, por el otro, el dictamen jurídico es obligatorio y debe adjuntarse como antecedente
del acto cuando afecte o pudiere afectar derechos subjetivos o intereses legítimos. Es decir, la ley previó el
procedimiento como elemento esencial del acto y —a su vez— reguló un procedimiento esencial especial, esto
es, el dictamen jurídico (...) El dictamen es obligatorio en el sentido de que debe producirse sí o sí en el marco
del trámite administrativo, pero no es vinculante respecto del órgano decisor (...) Sin perjuicio de los
procedimientos generales (ley 19.549) y especiales (decreto 722), es importante buscar si existen otros trámites
complementarios, pero esenciales y sustanciales respecto de la validez del acto administrativo. Finalmente, el
debido proceso adjetivo, que estudiaremos con detalle más adelante, es otro trámite esencial porque es el cauce
que, en el marco del procedimiento administrativo, sigue el derecho de defensa garantizado por el propio texto
constitucional. Este trámite está previsto en el art. 1º, inc. f), apart. 1 de la LPA y es claramente obligatorio

Otro de los elementos esenciales del acto, según el propio texto legal, es la motivación del acto, de modo tal
que el Estado debe expresar "en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto, consignando, además,
los recaudos indicados en el inc. b) del presente artículo" (inc. b]: antecedentes de hecho y derecho). De todos
modos, creemos que la motivación del acto no es simplemente el detalle y exteriorización o explicación de los
antecedentes de hecho y derecho que preceden al acto y que el Estado tuvo en cuenta para su dictado. Es decir,
no se trata solo de exteriorizar en los considerandos del acto los hechos y derecho que sirven de marco o
sustento sino explicar, además, cuáles son las razones o motivos en virtud de los cuales el Ejecutivo dictó el
4
acto. Cabe agregar que tratándose de actos reglados, el elemento motivación es más difuso que en el caso de
los actos discrecionales e, incluso, en ciertos supuestos (actos claramente reglados) se superpone lisa y
llanamente con el elemento causal. Por el contrario, en el marco de un acto parcialmente discrecional, la
distinción entre ambos elementos (esto es, las causas y la motivación) es sumamente clara y —en tal caso— el
Ejecutivo debe explicar los antecedentes de hecho y de derecho y —a su vez— decir algo más sobre sus
decisiones (motivarlas) (...) Creemos que el motivo debe ser considerado como un elemento autónomo y
esencial, en términos de racionalidad y juridicidad de las decisiones estatales en el marco del Estado de
derecho. Creemos que este elemento debe ser definido como el vínculo o relación entre las causas, el objeto y
el fin. La motivación es, por tanto, la relación o correspondencia entre la causa y el objeto y, a su vez, entre el
objeto y la finalidad. De modo que el Ejecutivo debe explicar cuál es el vínculo entre las causas y el objeto, y
entre este y la finalidad; y sólo en tal caso, el acto está debidamente motivado en términos racionales y jurídicos.

MIÉRCOLES 26/5. LLEGUÉ HASTA LA PAG. 491. RETOMAR EL JUEVES 27/5 DESDE AHÍ.

JUEVES 27/5. RETOMO DESDE LA PAG. 491.

(hoy debería completar hasta la 543)

La motivación lleva dentro de sí dos componentes, esto es: las razones y la proporcionalidad. Así, el vínculo
entre la causa y el objeto debe guardar razonabilidad y, además, proporción entre ambos; igual que el trato entre
el objeto y el fin del acto. En otras palabras, el elemento motivación del acto debe unir, pero no de cualquier
modo sino de forma racional y proporcional, las causas, el objeto y el fin, dándole al acto un sentido coherente y
sistemático. El elemento motivación (elemento esencial al igual que las causas del acto) tiene efectos radiales;
esto es, incide directamente en el plano de los derechos porque sólo a través de la expresión de las razones que
sirven de fundamento a las decisiones estatales, las personas afectadas pueden conocer el acto íntegramente e
impugnarlo fundadamente en sus propias raíces. El Estado debe motivar todos sus actos y que esos motivos
deben ser más o menos profundos y detallados, según su mayor o menor incidencia en el ámbito de los
derechos fundamentales.

Luego, la ley dice que "habrá de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que otorgan las facultades
pertinentes del órgano emisor" y que, además, "las medidas que el acto involucre deben ser proporcionalmente
adecuadas a aquella finalidad". Es decir, el acto debe cumplir con el fin que prevén las normas. En general, el fin
del acto surge de las disposiciones normativas que atribuyen las competencias y que dicen cuál es el fin que
debe perseguir el órgano estatal. Es más, el fin del acto debe ser siempre público, esto es, un propósito colectivo
de modo que el acto no puede perseguir un fin privado, ni tampoco un fin público distinto a aquel que establece
la norma ya dictada. Cabe resaltar que el elemento finalidad —como ya describimos— nace de la norma
atributiva de competencias y que, además, su contenido es de carácter general y abstracto. En verdad, si este
concepto fuese particularizado y concreto se superpone y confunde con el propio objeto del acto. El fin, según el
concepto legal, comprende también la proporcionalidad entre medios y fines (objeto y finalidad). Así, las medidas
que ordene el acto — decisiones, resoluciones o declaraciones— deben guardar proporcionalidad con el fin que
se persigue.

La ley menciona la forma como otro de los elementos esenciales del acto. Así, dice el art. 8º, LPA, que: "el acto
administrativo se manifestará expresamente y por escrito; indicará el lugar y fecha en que se lo dicta y contendrá
la firma de la autoridad que lo emite" y, luego, agrega que "sólo por excepción y si las circunstancias lo
permitieren podrá utilizarse una forma distinta".

El acto —en principio— es escrito, pero excepcionalmente puede ser verbal o expresarse por signos (tal es el
caso de una señal de tránsito ubicada en la vía pública o la orden impartida por un agente público verbalmente).
Por otro lado, la Ley de Firma Digital (ley 25.506), reglamentada por el decreto 2628/2002, introdujo el concepto
de acto administrativo digital; esto es, reconoce validez legal al acto estatal dictado en soporte y con firma digital.
En particular, el texto legal prevé el uso de la firma digital por el Estado "en su ámbito interno y en relación con
los administrados de acuerdo con las condiciones que se fijen reglamentariamente en cada uno de sus poderes".

5
Las nulidades absolutas que prevé el art. 14, igual que las nulidades relativas del art. 15, LPA, deben vincularse
con los elementos que hemos estudiado antes y que están detallados en los arts. 7º y 8º de la ley, o sea los
elementos esenciales del acto. Cuando el acto está viciado y el defecto impide la existencia de cualquiera
de los elementos esenciales, el acto es nulo de nulidad absoluta; y cuando el vicio no impide la
existencia de tales elementos, entonces, el acto es anulable de nulidad relativa.

Por un lado, el régimen de nulidades (arts. 14 y 15, LPA), omite ciertos elementos que el mismo texto legal
incluye como esenciales —esto es, el procedimiento y los motivos—. Por el otro, el modelo de nulidades, propio
del derecho público en el marco de la LPA, introduce el concepto de voluntad de la Administración y sus
respectivos vicios cuando —por su lado— los preceptos específicos sobre los elementos del acto —arts. 7º y
8º— no incorporaron este elemento. Entonces, cabe preguntarse ¿la voluntad es un elemento esencial del acto
administrativo?

Entendemos que este caso de contradicción entre los elementos (arts. 7º y 8º, LPA) y las nulidades del acto (art.
14 LPA), debe salvarse en esos términos: el componente volitivo que prevé el art. 14 —pero no así los preceptos
7º y 8º LPA— no es un elemento sino un presupuesto del acto. Paso seguido, los vicios del consentimiento o
intención (voluntad) conforman actos claramente inválidos.

El cuadro de los preceptos 14 y 15, LPA, debe completarse con las piezas procedimiento y motivación y sus
respectivos vicios (esto es, el incumplimiento de los procedimientos esenciales y sustanciales que prevé el
ordenamiento jurídico de modo expreso o implícito; y la falta de motivación o, en su caso, la invocación de
motivos insuficientes o irrazonables en el dictado del respectivo acto estatal).

En conclusión, debemos integrar el marco jurídico del acto y sus vicios en los siguientes términos. Veamos los
trazos más significativos. Primero: los elementos esenciales del acto están detallados en el mandato de los arts.
7º y 8º, LPA, y — a su vez— el componente volitivo es un presupuesto necesario del acto. Segundo: el acto es
nulo de nulidad absoluta e insanable, en los casos mencionados en el art. 14 de la LPA y anulable de nulidad
relativa en los términos del art. 15, LPA. Tercero: el acto es nulo de nulidad absoluta e insanable cuando no esté
motivado o sus motivos fuesen insuficientes o irrazonables, o si no cumple con los procedimientos esenciales y
sustanciales. Estos vicios surgen implícitamente de la LPA.

Los elementos accidentales de los actos administrativos, igual que ocurre en el derecho privado respecto de
los actos jurídicos, son: el modo, la condición y el plazo.

En el marco del derecho público, el modo es la obligación que cae sobre el destinatario del acto y guarda
relación con el derecho reconocido. A su vez, el Estado puede exigir el cumplimiento de tales obligaciones.

La condición, según el Código Civil y Comercial, es "la cláusula de los actos jurídicos por la cual las partes
subordinan su plena eficacia o resolución a un hecho futuro e incierto" (art. 343). En el ámbito del derecho
público la condición es un hecho futuro e incierto en virtud del cual el acto estatal (objeto), se cumple o no
(eficacia). Un caso típico de acto estatal bajo condición suspensiva es, según nuestro criterio, el acto dictado por
un órgano sujeto a aprobación o autorización de otro órgano. Así, por ejemplo, el acto dictado (objeto), pero
luego rechazado por el órgano que debe aprobarlo o autorizarlo, debe ser dejado sin efecto (condiciones
suspensivas). A su vez, el acto ad referéndum de otro órgano es habitualmente regulado como condición
resolutoria; es decir, el acto surte efectos, pero en caso de no ser refrendado cae y ya no es eficaz.

Es posible que los elementos accesorios se superpongan (a saber, el modo o cargo con las condiciones). Por
ejemplo, cuando el hecho para el ejercicio del derecho (condición suspensiva) configura una obligación del
interesado (cargo).

El plazo es la modalidad que difiere en el tiempo los efectos del acto, pero que inevitablemente ocurrirá. En el
marco del derecho público, el plazo es un hecho futuro y cierto, en razón del cual nacen o cesan los efectos del
acto administrativo.
6
Explicados los elementos accesorios, cabe agregar que estos no son piezas que integren el objeto del acto y,
por tanto, sus vicios no recaen sobre los elementos esenciales. De tal modo, las nulidades de los aspectos
accesorios no afectan la validez del acto, siempre que sean separables de aquel y de sus elementos esenciales.

La notificación es el hecho por el cual se pone en conocimiento del interesado el acto y su contenido. La Corte
sostuvo en el precedente "La Internacional Empresa de Transporte" (2001), que "el acto administrativo solo
puede producir sus efectos propios a partir de la notificación al interesado y que la falta de notificación dentro del
término de vigencia de la ley no causa la anulación del acto en tanto no hace a su validez sino a su eficacia".

Los caracteres del acto administrativo: la presunción de legitimidad, el carácter ejecutorio del acto y el carácter
no retroactivo.

PRESUNCIÓN DE LEGITIMIDAD:

La ley dice que el acto administrativo es legítimo (art. 12, LPA) y, por tanto, el Estado o quien intente valerse de
él, no debe probar su validez porque el acto es por sí mismo válido. Cabe, sin embargo, aclarar que esta
presunción es iuris tantum (es decir que cede y se rompe si se prueba la invalidez del acto, e incluso si sus
vicios son claramente manifiestos). De modo que se impone al destinatario del acto, la carga de probar la
ilegitimidad de este si pretende su exclusión del mundo jurídico.

Es un principio necesario para el desarrollo de las actividades estatales. En efecto, en caso contrario, el
Ejecutivo vería trabado permanentemente el ejercicio de sus funciones y, consecuentemente, el cumplimiento de
sus fines.

El juez no puede declarar la invalidez del acto administrativo de oficio —es decir, por sí mismo y sin pedimento
de parte—, sino que solo puede hacerlo ante el pedido puntual de las partes en el marco de un proceso judicial.
Recordemos que, contrariamente, en el caso del derecho privado, el juez puede declarar de oficio la invalidez de
los actos jurídicos de nulidad absoluta y manifiesta.

El particular damnificado, en razón del juego de estos dos principios —presunción de legitimidad y pruebas
dinámicas— debe en el marco del proceso judicial impugnar y alegar (es decir, plantear el asunto), pero no
necesariamente probar el vicio cuando el Estado esté en mejores condiciones de hacerlo (por ejemplo, en virtud
de los expedientes u otros elementos que estuviesen en poder de este).

Cuando el acto es nulo de nulidad absoluta y además de modo manifiesto, entonces, debe ceder el principio de
presunción de legitimidad, pues se trata simplemente de una ficción legal que es posible desvirtuar por las
circunstancias del caso.

CARÁCTER EJECUTORIO DEL ACTO:

El acto estatal, además de presumirse legítimo —como ya explicamos—, es de carácter ejecutorio (es decir, el
Estado puede hacerlo cumplir aun contra la voluntad del destinatario y sin intervención judicial). La ley dice que,
en principio, los actos administrativos tienen fuerza ejecutoria, pero establece dos excepciones, a saber: (a)
cuando la ley dispusiese otro criterio; o (b) cuando la naturaleza del acto exigiese la intervención judicial.

Los medios de ejecución forzosa son los siguientes: a) el embargo y ejecución cuando se trate de sumas
líquidas; b) el cumplimiento subsidiario — es decir por otros y a cargo del destinatario—; y c) las astreintes.
Finalmente, en razón del principio pro libertad, el Estado debe aplicar el medio menos gravoso respecto del
destinatario del acto a ejecutar.

¿Cómo es la práctica en nuestro sistema institucional respecto del carácter ejecutorio de los actos? En verdad,
las excepciones que prevé la ley son tan amplias y extensas —como ya adelantamos— que el principio (fuerza
7
ejecutora) comienza a desdibujarse y concluye invirtiéndose. Es decir, el principio general de la ejecutividad de
los actos se ve transformado y constituido simplemente como excepción. Por tanto, la excepción al principio
(esto es, la suspensión del acto), según el criterio literal de la ley, acaba siendo la regla a seguir. Así, en la
realidad, los actos no son ejecutorios; salvo casos de excepción (por ejemplo, en el campo tributario y
—además— con ciertas limitaciones).

Cuando el acto no es ejecutorio y el Poder Ejecutivo intente hacerlo cumplir, debe iniciar el proceso judicial
pertinente, cuyo objeto es justamente su cumplimiento (por ejemplo, los procesos ordinarios o, comúnmente, los
juicios ejecutivos por el cobro de multas y deudas tributarias).

La interposición de los recursos administrativos o acciones judiciales contra el acto estatal, no suspende por sí
solo su carácter ejecutorio, salvo que una norma expresa disponga lo contrario. Este es el criterio legal (LPA), en
términos literales. Sin embargo, no debe confundirse el segundo párrafo del art. 12, LPA, con el primero que ha
sido objeto de estudio en los apartados anteriores. Así, el segundo párrafo dice que "la Administración podrá, de
oficio o a pedido de parte y mediante resolución fundada, suspender la ejecución por razones de interés público,
o para evitar perjuicios graves al interesado, o cuando se alegare fundadamente una nulidad absoluta". Esta
cláusula se refiere al régimen de las medidas precautorias de suspensión del acto en el procedimiento
administrativo (sede administrativa). Es decir, el Poder Ejecutivo en el marco del art. 12 LPA, segunda parte,
debe suspender en ciertos casos el cumplimiento (ejecución) de los actos administrativos.

CARÁCTER NO RETROACTIVO:

Los actos administrativos singulares tienen eficacia desde su notificación (art. 11, LPA). Sin embargo, la LPA
dispone que "el acto administrativo podrá tener efectos retroactivos— siempre que no se lesionaren derechos
adquiridos— cuando se dictare en sustitución de otro revocado o cuando favoreciere al administrado" (art. 13).
Es decir, la retroactividad encuentra sus límites en el derecho de propiedad y el principio de seguridad jurídica.
Asimismo, el art. 83 del decreto reglamentario de la ley (LPA) establece que "los actos administrativos de
alcance general podrán ser derogados, total o parcialmente, y reemplazados por otros, de oficio o a petición de
parte y aun mediante recurso en los casos en que este fuere procedente. Todo ello sin perjuicio de los derechos
adquiridos al amparo de las normas anteriores y con indemnización de los daños efectivamente sufridos por los
administrados". Aclaremos —además— que respecto de los actos de alcance general debemos aplicar por vía
analógica el Código Civil y Comercial. Así, "a partir de su entrada en vigencia, las leyes se aplican a las
consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes. Las leyes no tienen efecto retroactivo, sean o
no de orden público, excepto disposición en contrario. La retroactividad establecida por la ley no puede afectar
derechos amparados por garantías constitucionales..." (art. 7º). En síntesis, además de los caracteres ya
descritos y mencionados en el art. 12 de la LPA, el acto administrativo es —por regla general— no retroactivo,
sin perjuicio de las excepciones que pesan sobre este principio.

Los modos de extinción del acto administrativo. La revocación y la caducidad del acto administrativo.

LA REVOCACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO :

La revocación es un modo de extinción del acto administrativo dispuesto por el propio Poder Ejecutivo ante sí
mismo, sin intervención del juez, y por razones de ilegitimidad o inoportunidad. El objeto de este instituto es
extinguir los actos estatales ilegítimos o inconvenientes, y su fundamento básicamente es: (a) preservar el
principio de legitimidad en el marco de la actuación estatal; y (b) satisfacer el interés colectivo. En este contexto,
vale recordar que el Estado puede alegar sus propios errores o torpezas cuando, como ya sabemos, las
personas privadas (físicas o jurídicas) no pueden hacerlo. En particular, el Ejecutivo cuando descubre o advierte
cualquier acto ilegítimo debe extinguirlo —por sí y ante sí— por medio del instituto de la revocación; o, si ello no
fuere posible en ciertos casos, tal como prescribe la ley, debe recurrir ante el juez con el objeto de que este
declare inválido el acto, expulsándolo así del mundo jurídico. Esta acción procesal cuyo objeto o pretensión del
actor — Estado Nacional— es la declaración de nulidad de sus propios actos recibe el nombre de lesividad.

8
Primero: la LPA, en sus arts. 17 y 18 tal como veremos luego en detalle, nos dice en qué casos el Ejecutivo
puede revocar (esto es, extinguir el acto ante sí); y en qué otros no puede hacerlo y, consecuentemente, debe
iniciar las acciones judiciales con este propósito. De modo que la ley regula particularmente este aspecto.

Segundo: cuando el Estado revoca por razones de ilegitimidad, no debe indemnizar a las personas afectadas en
sus derechos; mientras que si retrocede y extingue por razones de inoportunidad, sí debe hacerlo.

Tercero: creemos que es conveniente desterrar el concepto de "cosa juzgada administrativa", pues crea
equívocos que es mejor evitar. ¿Qué es la cosa juzgada administrativa? Este concepto dice que los actos que
crearon derechos subjetivos no pueden ser revocados por el propio Poder Ejecutivo, sino que debe recurrirse
ante el juez en garantía de los titulares de esos derechos. Adviértase que la revocación de los actos trae consigo
la extinción de los derechos. Si bien la Corte acuñó este criterio antes del dictado de la LPA — respecto de los
actos administrativos regulares—, la LPA extendió el principio de no revocación sobre todos los actos de los que
nacen derechos subjetivos (siempre que hubiesen sido notificados —actos regulares— o estuviesen firmes,
consentidos y ejecutándose —actos irregulares—), sin perjuicio de las excepciones. Sin embargo, el acto
pasado por autoridad de cosa juzgada administrativa (acto que ya no puede ser revisado por el propio Ejecutivo
porque de él nacieron derechos subjetivos), sí puede ser controlado judicialmente y, consecuentemente, anulado
por el juez; de modo que técnicamente no existe cosa juzgada, pues el acto —insistimos— puede ser revisado y
eventualmente invalidado.

El art. 17, LPA, regula la revocación del acto irregular; y, por su parte, el art. 18, LPA, establece el régimen de
revocación del acto regular. Pero, ¿cuál es la diferencia entre ambas categorías de actos? El acto regular
comprende al acto legítimo e ilegítimo (anulable de nulidad relativa). Por su parte, el acto irregular es el acto nulo
de nulidad absoluta en los términos del art. 14 de la ley, tal como surge de los propios términos del art. 17
cuando dice que: "el acto administrativo afectado de nulidad absoluta se considera irregular".

El principio es la estabilidad del acto administrativo, es decir, su permanencia y firmeza, pero el Ejecutivo puede
y debe revocar los actos viciados. Sin embargo, no puede revocar sus propios actos si: (a) el acto irregular
estuviese firme y consentido, y hubiere generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo; o (b) se trate de
un acto regular que hubiese sido notificado.

Primero: los límites sobre el poder de revocación del Poder Ejecutivo, previstos en los arts. 17 y 18 mencionados
en los párrafos anteriores, solo valen respecto de los actos que hubieren creado derechos subjetivos. En caso
contrario, no existe obstáculo o límite en relación con el ejercicio de la potestad revocatoria de aquel.

Segundo: el Ejecutivo puede revocar —en cualquier momento— el acto legítimo del que hubieren nacido
derechos subjetivos, por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, y siempre que medie indemnización del
Estado por los daños causados.

Tercero: el acto regular —anulable de nulidad relativa— no puede ser revocado por el Poder Ejecutivo una vez
notificado.

Cuarto: en el caso del acto irregular (es decir, el acto viciado gravemente), el Poder Ejecutivo puede revocarlo
aun cuando el acto hubiese sido notificado, salvo que esté firme y consentido y hubiese generado derechos
subjetivos que, además, se estén cumpliendo.

Quinto: el acto está firme y consentido cuando vencieron los plazos para su impugnación en sede administrativa
y judicial. Es posible distinguir entre el acto firme por vencimiento de los plazos legales y reglamentarios y el acto
consentido, esto es, cuando el interesado aceptó expresamente el acto mediante expresión de su voluntad, y no
de modo implícito por el solo vencimiento de los plazos.

El Poder Ejecutivo puede y debe igualmente revocar el acto, en cualquier momento, cuando estuviese presente

9
alguna de las siguientes circunstancias: 1. cuando lo establece una ley especial; 2. cuando el interesado, es
decir, el titular del derecho subjetivo de que se trate, hubiere conocido el vicio del acto (art. 18); 3. cuando la
revocación lo favorece y, a su vez, no cause perjuicios a terceros (art. 18); y 4. cuando el derecho hubiese sido
otorgado expresa y válidamente a título precario (art. 18).

El acto "también podrá ser revocado, modificado o sustituido por razones de oportunidad, mérito o conveniencia,
indemnizando los perjuicios que causare a los administrados" (art. 18 LPA). En este contexto, es conveniente
precisar que el Ejecutivo puede en cualquier momento —más allá de la notificación del acto o el ejercicio de los
derechos subjetivos— revocar y extinguir sus propios actos ante sí por razones de inoportunidad. Claro que si el
Ejecutivo extingue derechos subjetivos debe necesariamente indemnizar. Este es un caso de responsabilidad del
Estado por sus actividades lícitas.

El Estado siempre debe motivar sus actos. Es cierto que el Ejecutivo puede revocar sus propios actos por
motivos de oportunidad, pero el acto revocatorio debe ser legítimo y, especialmente, razonado y razonable. El
Estado debe indemnizar en caso de revocación del acto por razones de oportunidad, es decir, el Ejecutivo debe
motivar el acto e indemnizar. Sin embargo, este principio cede cuando el acto es precario. ¿Qué es la
precariedad? La precariedad es una situación jurídica en que el Estado reconoce derechos a favor de terceros,
sin estabilidad. Ello es válido siempre que esté previsto por la ley y en el propio acto de reconocimiento del
derecho y, además, esté dicho de modo expreso.

LA CADUCIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO :

Dice la LPA (art. 21) que el Estado puede declarar unilateralmente la caducidad (extinción) de un acto
administrativo, cuando el interesado no cumple con las condiciones fijadas en él. Para ello, deben darse dos
condiciones. Primero, el incumplimiento del particular respecto de sus compromisos y el acto de intimación
estatal constituyéndolo en mora, otorgándole —además— un plazo razonable para su cumplimiento. Segundo, el
incumplimiento persistente del interesado y el vencimiento del plazo suplementario. En tal caso, el Estado debe
declarar la caducidad y el particular no tiene derecho al cobro de indemnización alguna, ya que el acto se
extinguió por causas que recaen sobre él.

El régimen de nulidades. El régimen de nulidades en el Derecho Privado. El régimen de nulidades en el Derecho

Público. La distinción entre el Derecho Privado y el Derecho Público. Los vicios del acto administrativo. Los actos
administrativos nulos de nulidad absoluta, y anulables de nulidad relativa. El saneamiento y conversión del acto
administrativo. El plazo de prescripción de las acciones. La indemnización al particular. Las nulidades
manifiestas y no manifiestas.

La nulidad es un modo de extinción de los actos administrativos por el juez y en razón de los vicios que impiden
su subsistencia.

EL RÉGIMEN DE NULIDADES EN EL DERECHO PRIVADO:

La nulidad es una sanción que prevé el ordenamiento jurídico ante los vicios o defectos esenciales del acto
jurídico y que priva a este de sus efectos normales, con el objeto de preservar el interés público o privado

Las categorías que establece la Teoría General de las nulidades del acto jurídico en el derecho privado clásico
—y que sirvió de fuente al derecho administrativo— son las siguientes:

(A) los actos nulos y anulables. El acto nulo era aquel cuyo vicio fuese manifiesto, rígido y patente en el propio
acto (por caso, el acto celebrado por un demente); mientras que el acto anulable era aquel cuyo vicio no
resultaba manifiesto, sino que su conocimiento y apreciación dependía del trabajo del juez. En ambos casos —
actos nulos o anulables— el vicio debía ser planteado por las personas legitimadas en el proceso judicial (es
decir, las personas reconocidas por el orden jurídico) y luego declarado por el juez.

10
B) los actos de nulidad absoluta y relativa. El Código Civil distinguía conceptualmente entre ambas categorías.
Cuando el vicio recaía sobre el interés público, el acto era de nulidad absoluta; mientras que si el interés
comprometido era simplemente privado, entonces el vicio del acto revestía nulidad relativa.

Por un lado, las nulidades absolutas tenían los siguientes caracteres: a) su fundamento era el orden público; b)
cualquiera que tuviese interés podía plantear el vicio, excepto el que había ejecutado el acto conociendo o
debiendo conocer el defecto; c) el juez podía y debía declarar de oficio la invalidez del acto cuando aparecía de
modo manifiesto; d) el Ministerio Público también podía pedir su declaración; e) el acto no podía ser confirmado;
y, por último, f) la acción de nulidad era irrenunciable.

En el marco de las nulidades relativas, los caracteres más relevantes eran los siguientes: a) el interés protegido
era simplemente el interés de las partes, y no el interés público; b) solo podía ser alegado por aquellos en cuyo
beneficio fue establecido por las leyes; c) no podía ser declarada por el juez, sino a pedido de parte; d) el
Ministerio Público no podía pedir su declaración; e) podía ser saneada por confirmación del acto; y, finalmente, f)
la acción era renunciable.

1) el concepto de nulidades absolutas y relativas era el criterio más relevante en el derecho privado; 2) a su vez,
no existía un vínculo correlativo entre el acto nulo y de nulidad absoluta por un lado, y el acto anulable y de
nulidad relativa por el otro. Más aún, el acto viciado podía presentar el siguiente cuadro: actos nulos de nulidad
absoluta; actos nulos de nulidad relativa; actos anulables de nulidad absoluta; y actos anulables de nulidad
relativa; y 3) por último, el acto nulo de nulidad absoluta podía ser declarado inválido por el juez de oficio. Es
decir, el acto que vulneraba el interés público (actos de nulidad absoluta) y cuyo vicio era manifiesto (acto nulo),
resultaba susceptible de ser declarado inválido por el juez de oficio —sin pedido de parte—.

El nuevo Código Civil y Comercial distingue entre las siguientes categorías:

(A) Actos de nulidad absoluta y relativa.

El acto de nulidad absoluta es aquel que contraviene "el orden público, la moral o las buenas costumbres". De
modo que el legislador no utilizó un estándar de lista o enumeración, sino que definió el criterio rector de
distinción entre estas categorías jurídicas (nulidades absolutas o relativas), a saber: el interés público o privado.
A su vez, la nulidad absoluta por su gravedad (afecta el orden público, las buenas costumbres o la moral) puede
ser declarada por el juez, sin petición de parte, y siempre que fuese manifiesta al momento de dictarse la
sentencia. También puede ser planteada por el Ministerio Público y por cualquier interesado; salvo por "la parte
que invoque la propia torpeza para lograr su provecho". Cabe aclarar que este vicio "no puede sanearse por la
confirmación del acto ni por la prescripción".

Las consecuencias de la nulidad absoluta son las siguientes:

a) "la nulidad pronunciada por los jueces vuelve las cosas al mismo estado en que se hallaban antes del acto
declarado nulo y obliga a las partes a restituirse mutuamente lo que han recibido". Y, a su vez, "estas
restituciones se rigen por las disposiciones relativas a la buena o mala fe, según sea el caso" (art. 390);

b) "los actos jurídicos nulos, aunque no produzcan los efectos de los actos válidos, dan lugar en su caso a las
consecuencias de los hechos en general y a las reparaciones que correspondan" (art. 391);

c) "todos los derechos reales o personales transmitidos a terceros sobre un inmueble o mueble registrable, por
una persona que ha resultado adquirente en virtud de un acto nulo, quedan sin ningún valor, y pueden ser
reclamados directamente del tercero, excepto contra el subadquirente de derechos reales o personales de
buena fe y a título oneroso" (art. 392).

La nulidad es relativa cuando "la ley impone esta sanción solo en protección del interés de ciertas personas".

11
Esta nulidad solo puede ser declarada a instancia de las partes interesadas "en cuyo beneficio se establece". A
su vez, "la parte que obró con ausencia de capacidad de ejercicio para el acto, no puede alegarla si obró con
dolo"; y "excepcionalmente puede invocarla la otra parte, si es de buena fe y ha experimentado un perjuicio
importante". Este vicio menor puede ser saneado por la confirmación del acto o por la prescripción de la acción.
Así, pues, existe confirmación "cuando la parte que puede articular la nulidad relativa manifiesta expresa o
tácitamente su voluntad de tener al acto por válido, después de haber desaparecido la causa de nulidad". Y,
asimismo, "el acto de confirmación no requiere la conformidad de la otra parte" (art. 393). Por último, "la
retroactividad de la confirmación no perjudica los derechos de terceros de buena fe" (art. 395). Respecto de la
prescripción, la acción que tiene por objeto la declaración de nulidad relativa del acto prescribe en el plazo de
dos años (art. 2562). Por último, las consecuencias de las nulidades relativas son iguales a las de las nulidades
absolutas que mencionamos en los apartados anteriores, salvo el supuesto de confirmación del acto.

(B) Actos de nulidad parcial y total

La nulidad total es aquella que se extiende sobre todo el acto, y la nulidad parcial solo afecta a una o varias
disposiciones. A su vez, "la nulidad de una disposición no afecta a las otras disposiciones válidas, si son
separables"; pero si no son separables la nulidad es total. Cabe aclarar que una disposición no es separable
cuando al suprimirla, el acto ya no puede cumplir con su finalidad. Finalmente, en la nulidad parcial —si fuese
necesario— "el juez debe integrar el acto de acuerdo a su naturaleza y los intereses que razonablemente
puedan considerarse perseguidos por las partes" (art. 389).

El régimen de nulidades en el Derecho Público. La distinción entre el Derecho Privado y el Derecho Público.

EL RÉGIMEN DE NULIDADES EN EL DERECHO PÚBLICO:

(a) la teoría de la nulidad de los actos administrativos es autónoma del derecho privado; (b) el principio básico en
el régimen de las nulidades del derecho público es la presunción de validez de los actos estatales; (c) las
nulidades del acto administrativo no son —en ningún caso—manifiestas; y (d) el acto puede estar viciado de
nulidad absoluta, pero por el carácter no manifiesto de estas —en virtud de su presunción de validez— el juez no
puede declararlas de oficio.

Los actos administrativos nulos de nulidad absoluta, y anulables de nulidad relativa.

LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS NULOS DE NULIDAD ABSOLUTA, Y ANULABLES DE NULIDAD

RELATIVA:

Debemos dejar atrás el criterio propio del derecho civil entre nulidades absolutas/relativas y parciales/totales.
¿Qué proponemos entonces? Usar los términos de actos nulos y nulidad absoluta como sinónimos, entrelazados
en el mismo concepto; y actos anulables y nulidades relativas superpuestos y bajo otra categoría. El criterio más
relevante en el derecho público es aquel que distingue entre: (1) los actos nulos de nulidad absoluta; y (2) los
actos anulables de nulidad relativa.

El acto administrativo es nulo, de nulidad absoluta e insanable, en los siguientes casos: a) "cuando la voluntad
de la Administración resultare excluida por error esencial; dolo, en cuanto se tengan como existentes hechos o
antecedentes inexistentes o falsos; o violencia física o moral ejercida sobre el agente o por simulación absoluta";
y, a su vez, b) "el acto fuere emitido mediando incompetencia en razón de la materia, del territorio, del tiempo o
del grado, salvo, en este último supuesto, que la delegación o sustitución estuvieren permitidas; falta de causa
por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocados; o por violación de la ley aplicable, de las formas
esenciales o de la finalidad que inspiró su dictado". Por su parte, el art. 15, LPA, establece que "si se hubiere
incurrido en una irregularidad, omisión o vicio que no llegare a impedir la existencia de alguno de sus elementos
esenciales, el acto será anulable en sede judicial".

12
(a) los actos nulos de nulidad absoluta (arts. 14 y 20, LPA), también llamados irregulares (art. 17, LPA), que
impiden la existencia de uno o más de sus elementos esenciales (art. 15, LPA), y cuya enumeración o listado no
taxativo está descrito en el art. 14, LPA;

(b) los actos anulables de nulidad relativa (art. 15, LPA), también llamados en parte regulares (art. 18, LPA), que
tienen un vicio, defecto o irregularidad que no impide la subsistencia de sus elementos esenciales. A su vez, el
acto anulable de nulidad relativa puede ser objeto de saneamiento (art. 19, LPA).

Los vicios del acto administrativo.

LOS VICIOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO:

LOS VICIOS EN EL ELEMENTO COMPETENCIA: El acto dictado mediando incompetencia en razón de la

materia, el territorio o el tiempo, es nulo de nulidad absoluta. Un caso peculiar es la incompetencia en razón del
grado porque en tal supuesto el acto dictado por un órgano incompetente es —en principio— nulo de nulidad
absoluta, salvo que la delegación o la sustitución estuviesen permitidas por el ordenamiento jurídico. Así, cuando
la delegación o sustitución estuviesen aceptadas, el acto es anulable de nulidad relativa, pues el órgano superior
puede ratificar el acto y, consecuentemente, salvar el vicio.

LOS VICIOS EN EL ELEMENTO CAUSA: (a) El acto es válido, aun cuando el antecedente de hecho sea falso,
si este no tiene relevancia en el marco de la decisión estatal; (b) El acto es anulable de nulidad relativa si el
antecedente de hecho es falso, pero, según las circunstancias del caso, el elemento viciado subsiste; (c) Por
último, el acto es nulo si, en virtud del error o falsedad, el elemento causal no subsiste y, por tanto, desaparece.

Los antecedentes de hecho del acto están viciados cuando el hecho es falso o inexistente por su inconsistencia
material, o por no estar acreditado en el trámite administrativo. Los antecedentes de derecho están viciados
cuando el derecho citado no existe o no está vigente.

LOS VICIOS EN EL ELEMENTO OBJETO: El acto es nulo —según el texto legal— si el objeto no es cierto, o es
física o jurídicamente imposible. El vicio de violación a la ley (elemento objeto del acto) trae consigo un proceso
interpretativo simple (contradicciones expresas) o complejo (contradicciones implícitas) sobre el sentido y
alcance de las disposiciones jurídicas (esto es, su interpretación y aplicación en el marco de un caso concreto y
en relación con el objeto del acto). Así, en este contexto, el objeto es concretamente el elemento que debe
presentarse como ilícito. El vicio del objeto por violación de la ley (esto es, cuando el objeto es jurídicamente
imposible), tiene dos caracteres propios y complementarios. Por un lado, la contradicción entre el objeto y la ley
nace de un trabajo interpretativo de los textos normativos (simple o complejo). Por el otro, esa imposibilidad o
violación recae puntualmente sobre las normas que regulan el objeto del acto, y no sobre aquellas que reglan los
otros elementos. En síntesis, los vicios del objeto son los siguientes: a) el objeto no cierto; b) el objeto oscuro,
impreciso o ambiguo; c) el objeto físicamente imposible; y d) el objeto jurídicamente imposible por violación de la
ley aplicable en los términos descritos en los párrafos anteriores (contradicciones).

Creemos que si el objeto no es cierto o es físicamente imposible, el acto bajo análisis es —en principio— nulo de
nulidad absoluta; salvo que el defecto fuese parcial, es decir, no lograse desvirtuar el contenido material de
aquel, en cuyo caso el acto solo es anulable de nulidad relativa. En otras palabras, el acto es anulable de nulidad
relativa si el elemento objeto subsiste en su contenido material y —básicamente— en su sentido, de modo que el
vicio solo reduce su extensión o alcance. Ahora bien, ¿qué ocurre en los casos de violaciones a la ley aplicable?
En tales supuestos, el acto puede ser nulo o anulable (igual que en relación con el elemento causal), según las
circunstancias del caso y el criterio legal (art. 15 LPA).

LOS VICIOS EN EL ELEMENTO PROCEDIMIENTO: El acto es nulo cuando el vicio afecta un procedimiento
esencial y sustancial previsto en el ordenamiento de modo expreso o implícito (entre ellos, por ejemplo, el
dictamen del servicio jurídico cuando el acto afecte o pudiere afectar derechos subjetivos o intereses legítimos).
El vicio del elemento procedimiento nos conduce al plano de los actos nulos de nulidad absoluta o actos
13
anulables de nulidad relativa, según la subsistencia o no del elemento. Aquí, debe analizarse el acto —igual que
si se tratase de los elementos anteriores—, pero con una salvedad. En ciertos casos el procedimiento exige su
realización y oportunidad temporal como caracteres esenciales de este.

LOS VICIOS EN EL ELEMENTO MOTIVACIÓN: Creemos que el acto es nulo si no establece los motivos o lo
hace de modo insuficiente, irracional, discriminatorio o desproporcionado entre los antecedentes del acto
(causas) y el objeto; y luego entre este y su finalidad. Cuando el Estado no dice cuáles son las razones, el acto
es nulo de nulidad absoluta e insanable.

Los vicios del elemento motivación pueden resumirse así: (a) falta de razón. Es decir, la inexistencia de relación
adecuada entre los antecedentes y el objeto por un lado, y el objeto y el fin del acto por el otro; b)
contradicciones entre las causas, el objeto y el fin; y, por último, c) desproporción entre el objeto y el fin del acto.

En este punto de nuestro análisis es importante remarcar que el legislador parece seguir otro criterio. Por
ejemplo, la ley —LPA— ubica como vicio propio del objeto (art. 7º inc. c] LPA) a la falta de razón o arbitrariedad
entre los hechos y el objeto; por ejemplo, el caso de las cuestiones propuestas y no resueltas, o no propuestas y
resueltas. A su vez, la ley dice que la falta de proporción entre el objeto y el fin es un defecto propio del elemento
finalidad (art. 7º, inc. f] LPA). Por nuestro lado, entendemos que el elemento motivación debe desgranarse entre,
por un lado, las razones entre los hechos y el objeto; y, por el otro, las razones y proporción entre el objeto y el
fin del acto.

El criterio judicial es el siguiente: el alcance de la motivación depende de cada caso particular, admitiéndose
pautas o conceptos normativos genéricos respecto de este elemento esencial del acto, salvo supuestos de
arbitrariedad o por las especiales circunstancias del caso.

LOS VICIOS EN EL ELEMENTO FINALIDAD: El art. 14 LPA, incluye —entre los actos nulos— a aquellos que
violen "la finalidad que inspiró su dictado".

LOS VICIOS EN EL ELEMENTO FORMA: La LPA dice que si el acto desconoce "las formas esenciales" es nulo
de nulidad absoluta e insanable. En sentido contrario, el acto es anulable de nulidad relativa por vicios no
esenciales en sus formas. A su vez, creemos que el carácter expreso y escrito del acto es relativo y que, tal
como prevé el art. 8º, LPA, es posible que el Ejecutivo use otras formas (por ejemplo, el carácter implícito,
verbal, gestual o simbólico).

LOS VICIOS EN LA VOLUNTAD: Los vicios que recaen y excluyen el componente volitivo son, según el propio
texto de la LPA: el error esencial, el dolo, la violencia física o moral, y la simulación absoluta. Estos defectos
constituyen casos de nulidad absoluta e insanable del acto.

En el campo de los actos enteramente reglados el presupuesto volitivo es casi irrelevante. En tal caso, el
presupuesto voluntad es solo objetivo, excluyéndose el aspecto subjetivo y, por tanto, sus posibles vicios deben
desparramarse entre los elementos esenciales del acto. De todos modos, existe un pequeño halo de
discernimiento, pues el agente puede obrar o no hacerlo. Sin embargo, en el ámbito de los actos discrecionales,
el presupuesto volitivo es relevante y, consecuentemente, sus vicios propios también. Es muy importante advertir
esto último porque en este contexto (actos parcialmente discrecionales), ciertos vicios no puedan ubicarse en el
marco de los elementos esenciales del acto, sino únicamente en el aspecto volitivo. Por ejemplo, el error (si el
acto consignó un hecho cierto, pero el agente subjetivamente tuvo en cuenta otro hecho para decidir del modo
en que lo hizo); el dolo (el agente actúa conscientemente, por sí solo o en connivencia con terceros); la violencia
(el agente actúa contra su voluntad por coacción física o amenazas de terceros); y, por último, la simulación
absoluta (el agente y el particular de común acuerdo consienten un acto aparente, cuando en verdad el acto real
es otro, absolutamente distinto de aquel). De modo que, en este contexto, cobra fuerza el componente volitivo y
sus vicios como causales de invalidez del acto. Si el presupuesto volitivo no es relevante, entonces, el acto es
simplemente anulable de nulidad relativa. Por el contrario, si el presupuesto volitivo es jurídicamente relevante,
el acto es anulable de nulidad relativa o, en su caso, nulo de nulidad absoluta, según las circunstancias del caso.
14
En efecto, si el vicio impide la existencia del componente volitivo, el acto defectuoso es nulo de nulidad absoluta;
en tanto si la voluntad subsiste, entonces, el acto es anulable de nulidad relativa

Por último, también existen vicios en el componente volitivo en los supuestos previstos en la Ley de Ética
Pública sobre incompatibilidades y conflictos de intereses (ley 25.188), sin perjuicio de que estos defectos
puedan residenciarse en el elemento objeto del acto y su vicio típico y específico (esto es, la violación de la ley
aplicable). A su vez, el legislador dice que los actos dictados en contravención de tales disposiciones son nulos
de nulidad absoluta, en los términos del art. 14 de la LPA, sin perjuicio de los derechos de los terceros que
hubiesen obrado de buena fe.

El saneamiento y conversión del acto administrativo. El plazo de prescripción de las acciones. La indemnización
al particular. Las nulidades manifiestas y no manifiestas.

Si no existen derechos o garantías constitucionales lesionadas, entonces, el principio es el carácter anulable de

nulidad relativa por aplicación de la regla de presunción de validez de los actos estatales. Por el contrario,
cuando existen derechos fundamentales vulnerados, el principio debe ser el de la nulidad absoluta del acto
viciado. Según nuestro criterio, los actos nulos de nulidad absoluta deben tener efectos retroactivos, y los actos
anulables de nulidad relativa solo hacia el futuro porque el vicio es menor y —por tanto— permite la subsistencia
de sus elementos esenciales, salvo que el particular hubiese obrado de mala fe. Sin embargo, entendemos que
—más allá de nuestro parecer— el criterio legal (LPA) es otro, es decir, la invalidez de los actos tiene efectos
hacia el pasado (retroactivo).

EL SANEAMIENTO Y CONVERSIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO :

El acto administrativo anulable de nulidad relativa y el acto nulo de nulidad absoluta pueden ser objeto de
saneamiento (art. 19, LPA) o conversión (art. 20, LPA), respectivamente.

El saneamiento supone salvar los vicios del acto y reconstruirlo con efectos retroactivos. Dice la ley que el acto
anulable de nulidad relativa (es decir, aquel cuyos vicios no impiden la existencia de sus elementos esenciales),
puede ser objeto de saneamiento en dos casos: (a) cuando el acto hubiere sido dictado por órgano incompetente
en razón del grado y las técnicas de avocación, delegación o sustitución fuesen procedentes. En tal caso, el
órgano competente, es decir, el órgano superior jerárquico, puede ratificar el acto y así salvar sus vicios; y (b)
cuando el acto adolece de cualquier otro vicio y se trate simplemente de un acto anulable de nulidad relativa, en
cuyo caso el órgano que dictó el acto defectuoso puede, luego, dictar otro acto confirmatorio de aquel. Estos dos
supuestos se conocen jurídicamente como técnicas de ratificación y confirmación de los actos viciados, es decir,
son dos modos de saneamiento de los defectos o excesos. El texto legal agrega —a su vez— un concepto
sumamente importante en el armado de este rompecabezas, el efecto temporal del saneamiento. Así, dice el
legislador que los efectos del saneamiento se retrotraen a la fecha de emisión del acto que es objeto de
ratificación o confirmación.

Por su parte, el acto nulo no puede ser objeto de saneamiento, pero sí de conversión. ¿Qué es la conversión
del acto estatal? Es la sustitución de un acto por otro cuando "los elementos válidos de un acto administrativo
nulo permitieren integrar otro que fuere válido", siempre que, además, sumemos el consentimiento del particular.
De modo que, en el caso de la conversión de un acto por otro, deben estar presentes los siguientes elementos:
1. el acto primigenio que es objeto de conversión debe ser nulo de nulidad absoluta; 2. ciertos elementos del
acto nulo deben ser válidos; 3. los elementos válidos deben permitir conformar —junto con otros elementos— un
nuevo acto estatal no viciado; y, por último, 4. el nuevo acto debe respetar el objeto y el fin del acto inválido (es
decir, estos elementos deben permanecer incólumes). Por último, en el supuesto de conversión, los efectos se
producen desde el momento en que el acto es perfeccionado y hacia adelante, de modo que en ningún caso el
nuevo acto tiene efectos retroactivos.

EL PLAZO DE PRESCRIPCIÓN DE LAS ACCIONES DE NULIDAD DE LOS ACTOS:

15
¿Cuál es el plazo de prescripción de las acciones de nulidad de los actos estatales? Los operadores sostienen
comúnmente que si la nulidad es absoluta (actos nulos de nulidad absoluta) la acción es imprescriptible,
mientras que si la nulidad es relativa (actos anulables de nulidad relativa) las acciones son prescriptibles. Es
cierto que el ordenamiento jurídico no establece normas específicas sobre el plazo de prescripción de las
acciones de nulidad absoluta y relativa de los actos administrativos. De modo que existe una indeterminación del
modelo que debe ser salvada por medio de la integración con otras normas. Creemos que no es razonable
aplicar el plazo de prescripción de las acciones por responsabilidad estatal (tres años), pues no existe
semejanza entre los supuestos de hecho (a saber: la invalidez de la decisión estatal y la indemnización por
daños y perjuicios). Pues bien, el Código Civil y Comercial actualmente vigente dispone que las acciones por
nulidad relativa de los actos jurídicos (el acto administrativo es una de las especies del acto jurídico) prescribe en
el término de dos años (art. 2562, inc. a]), sin perjuicio de que las acciones por nulidad absoluta son, en
principio, imprescriptibles. Sin embargo, es posible plantear que las nulidades absolutas prescriben en el término
de cinco años (conforme el plazo genérico que surge del art. 2560, Cód. Civ. y Com.).

LAS NULIDADES MANIFIESTAS Y NO MANIFIESTAS:

La línea divisoria es si el vicio surge de modo palmario o no del acto. En un caso, es necesario que el juez
investigue el defecto; y en el otro, no. El vicio es manifiesto si surge de una operación lógica simple que consiste
en confrontar el acto con el ordenamiento jurídico. Por el contrario, si el vicio solo puede ser descubierto por
medio de un análisis más complejo, exhaustivo y detallado —en términos lógicos y jurídicos —, entonces el vicio
es no manifiesto. Las nulidades manifiestas tienen dos consecuencias jurídicamente relevantes en nuestro
campo de conocimiento. Por un lado, el acto viciado de modo absoluto (nulos de nulidades absolutas) y
manifiesto (vicios notorios), carece de presunción de legitimidad y no goza de fuerza ejecutoria. Creemos que
respecto de los actos estatales el campo de excepción que habilita a los jueces a intervenir de oficio es el
defecto grave (actos nulos de nulidad absoluta) y patente (acto de nulidad manifiesta). Por otro lado, en un plano
más específico pero no menos relevante, la acción de amparo solo procede cuando los vicios —arbitrariedades
o ilegalidades — son manifiestos. La categoría de las nulidades manifiestas o no manifiestas no guarda relación
directa con las nulidades absolutas o relativas. Por ello, como ya hemos dicho, el acto inválido en el derecho
público puede ser: a) nulo de nulidad absoluta y manifiesta; b) nulo de nulidad absoluta y no manifiesta; c)
anulable de nulidad relativa y manifiesta; y, por último, d) anulable de nulidad relativa y no manifiesta.

La distinción entre el derecho privado y público.

LA DISTINCIÓN ENTRE EL DERECHO PRIVADO Y PÚBLICO:

En primer lugar, el criterio propio y básico del derecho privado parte de distinguir entre el interés público y
privado. Así, el derecho civil establece las diferencias entre las nulidades absolutas (lesión del interés público) y
las nulidades relativas (lesión del interés privado). Por su parte, en el campo del derecho público el instituto de
las nulidades de los actos estatales solo protege el interés público y, en ningún caso, el interés privado. Los
pilares básicos del régimen jurídico de las nulidades en el derecho público son el principio de división de
poderes, el interés colectivo y, en menor tenor, el principio de presunción de validez de los actos estatales.

En segundo lugar, en el derecho civil el juez puede y debe declarar de oficio la nulidad de los actos jurídicos ante
nulidades absolutas (art. 387, primer párrafo, Cód. Civ. y Com.). Por el contrario, en el derecho público el juez
—en principio y según el criterio de la Corte— no puede hacerlo por aplicación del principio de división de
poderes. Sin embargo, creemos que debe revisarse este aspecto en el marco de las nulidades del derecho
público como explicamos en los párrafos anteriores. En tercer lugar, las nulidades en el derecho privado son
expresas, mientras que en el derecho público pueden ser expresas o implícitas.

En cuarto lugar, se sostiene que el principio en el derecho civil es la nulidad de los actos jurídicos, mientras que
en el ámbito del derecho público el criterio rector es la anulación del acto por su presunción de legitimidad
(nulidades relativas). La definición del principio es jurídicamente relevante porque una vez descubierto el vicio,
debemos encuadrar el acto en el marco de los actos nulos de nulidad absoluta o actos anulables de nulidad
16
relativa y, en caso de dudas, guiarnos justamente por el criterio rector. De todos modos, creemos que el principio
en el marco del derecho público es relativo. Así, tratándose de lesiones con sustento en principios y garantías
constitucionales, debe estarse —en caso de dudas— por el criterio de nulidad absoluta, y no de nulidad relativa
del acto (por ejemplo, la competencia —art. 19, CN—, los antecedentes y motivos del acto —art. 1°, CN— y el
debido proceso adjetivo —art. 18, CN—). En los otros casos, sí es posible y razonable inclinarse por el principio
de nulidades relativas en razón de la presunción de legitimidad y estabilidad del acto administrativo (arts. 12, 17
y 18, LPA).

En quinto lugar, en el derecho civil la persona que ejecutó el acto conociendo o debiendo conocer el vicio no
puede requerir su nulidad, mientras que en el derecho público el Estado puede reclamar la nulidad de sus
propios actos por medio de las acciones pertinentes (acciones de lesividad). Es decir, el Estado puede alegar su
propia torpeza.

En sexto lugar, la acción de nulidad en el derecho civil solo está sujeta al plazo de prescripción, mientras que en
el derecho público el plazo para iniciar la acción de nulidad de los actos está sujeta al término de caducidad —en
principio este plazo es de noventa días hábiles judiciales—, sin perjuicio de que en ciertos casos corre el plazo
de prescripción.

En verdad, las denominaciones propias del derecho civil, tal es el caso de las nulidades absolutas y relativas,
son usadas en el campo del derecho administrativo de modo propio y no según el criterio del derecho privado. A
su vez, en el derecho público subsiste la categoría de nulidades manifiestas y no manifiestas y no así el derecho
privado. Por su parte, este incorporó la clase de nulidad total y parcial (Código Civil y Comercial). Cabe recordar
que "nulidad total es la que se extiende a todo el acto. Nulidad parcial es la que afecta a una o varias de sus
disposiciones" (art. 389). El único punto que sí es necesario rescatar del derecho civil y traspasarlo a nuestro
campo de conocimiento es el plazo de prescripción de las acciones por nulidad de los actos jurídicos (art. 2562,
inc. a], Cód. Civ. y Com.).

JUEVES 27/5. LLEGUÉ HASTA LA PAG. 543. RETOMAR EL VIERNES 28/5 DESDE AHÍ.

El hecho administrativo. Las vías de hecho. El silencio y las omisiones estatales.

Unidad 12: Los contratos administrativos

TEMARIO:

Los contratos administrativos. Concepto. El régimen jurídico de los contratos. Las nuevas modalidades
contractuales. Las cláusulas exorbitantes. Los contratos privados del Estado. El contrato administrativo y los
actos bilaterales. El nuevo perfil de los contratos administrativos.

El régimen jurídico de los contratos en el derecho positivo actual. Las cláusulas exorbitantes. Los elementos de
los contratos. La competencia y la capacidad. El objeto. El procedimiento: la redacción de los pliegos. La
elección del procedimiento de selección. Las nuevas exigencias para contratar con el Estado. El llamado. La
presentación y la apertura de las ofertas. La preadjudicación. La adjudicación. El perfeccionamiento del contrato.
La causa y motivación. La finalidad. La forma.

La ejecución de los contratos y sus efectos respecto de terceros. La interpretación de los contratos. El
cumplimiento de las obligaciones. La dirección del contrato. La excepción de incumplimiento contractual. El

17
régimen sancionador. La modificación del contrato por razones ajenas a las partes. La revisión contractual. La
modificación del contrato por el Estado contratante (ius variandi).

La extinción de los contratos. La resolución contractual por caso fortuito o fuerza mayor. La resolución
contractual por actos del Estado no contratante (hecho del príncipe) o por hechos naturales (imprevisión). La
revocación por razones de oportunidad, mérito o conveniencia. La revocación por razones de ilegitimidad. La
rescisión por incumplimiento de las obligaciones del contratista. La rescisión del contrato por razones imputables
al Estado. La impugnación de los contratos.

Páginas 553 a 627 (74 páginas)

Unidad 13: La responsabilidad del Estado

TEMARIO:

La responsabilidad del Estado. Los presupuestos de la responsabilidad.

La responsabilidad del poder ejecutivo por las conductas de sus agentes. La teoría del órgano. Las conductas
ilícitas (fundamento, factor de imputación al Estado, daño o lesión resarcible, nexo o relación de causalidad,
factor de atribución subjetivo u objetivo). Las conductas lícitas. Las conductas normativas del poder ejecutivo
–lícitas e ilícitas–.

La responsabilidad del Estado por daños causados con las cosas y por el riesgo o vicio de las cosas en su
condición de propietario o guardián.

Otras cuestiones relacionadas con la responsabilidad del Estado. El agotamiento de la vía administrativa y el
plazo de caducidad. El alcance de la indemnización. El plazo de prescripción. La competencia originaria de la
Corte Suprema de Justicia de la Nación.

Casos especiales de responsabilidad estatal. Responsabilidad contractual. Responsabilidad por actos

legislativos y actividad judicial. Responsabilidad por la conducta de los concesionarios. Otros supuestos.

Páginas 634 a 693 (59 páginas)

Unidad 14: Las situaciones jurídicas subjetivas

TEMARIO:

Las situaciones jurídicas subjetivas. La legitimación en el procedimiento administrativo. La legitimación en el

proceso judicial. Los criterios clásicos.

La reforma constitucional de 1994 y su incidencia sobre las situaciones jurídicas subjetivas. El análisis de la
jurisprudencia posterior a la reforma constitucional de 1994. El efecto de las sentencias.

18
Los derechos de incidencia colectiva: su definición. Los principios rectores. El aspecto objetivo y subjetivo (el
sujeto afectado, las asociaciones intermedias y el Defensor del Pueblo). El nexo entre el objeto y el sujeto. Su
interdependencia. Las cuestiones procesales en el marco de los procesos judiciales colectivos.

Páginas 693 a 721 (28 páginas)

Unidad 15: El procedimiento administrativo

TEMARIO:

El procedimiento administrativo. El procedimiento administrativo y la participación ciudadana. El régimen jurídico

aplicable. La ley 19.549 y su decreto reglamentario. El sentido del procedimiento administrativo. El procedimiento
y el proceso judicial. Los procedimientos especiales. Su modo de relación con el procedimiento general. El
procedimiento específico sobre acceso a la información pública.

Los aspectos del procedimiento. Los principios. El órgano competente. El expediente administrativo. El proceso
de despapelización y digitalización del expediente y las actuaciones.

Las partes. Los plazos. La prueba. La dirección del procedimiento. Las vistas y notificaciones. Las medidas
cautelares en el marco del procedimiento. La conclusión del procedimiento.

Los procedimientos de impugnación de las decisiones estatales. El principio general del agotamiento de las vías
administrativas. El reclamo administrativo previo: las pretensiones de impugnación de las omisiones estatales.
Las excepciones al agotamiento de la vía administrativa.

Las pretensiones de impugnación de los actos administrativos de alcance particular. El régimen general de los
recursos. El recurso de reconsideración. El recurso jerárquico. El recurso de alzada. El recurso de queja. El
recurso de revisión. Los recursos extemporáneos. La denuncia de ilegitimidad.

Páginas 721 a 772 (51 páginas)

Unidad 16: El proceso contencioso administrativo

TEMARIO:

El proceso contencioso administrativo. El régimen jurídico aplicable.

Las cuestiones específicas del proceso contencioso administrativo. La competencia contencioso administrativa.
La legitimación. La habilitación de la instancia (el agotamiento de la vía administrativa y el plazo de caducidad).
Las medidas cautelares. El trámite de ejecución de sentencias contra el Estado. Los efectos de las sentencias.

Las acciones especiales. La acción de amparo. La acción de amparo por mora. La acción declarativa de certeza.
La acción de lesividad. Los recursos directos y la revisión judicial de los actos administrativos dictados en
defensa del consumidor.

Los medios alternativos de resolución de conflictos: arbitraje, arbitraje internacional, mediación y conciliación.

19
Jurisprudencia:

Petracca. CNFed. CA, en pleno, 24/IV/1986, “Petracca e hijos SA c/ Estado Nacional – Ente Autárquico Mundial
´78.” ED, 118:391; LL 1986-D-10

Serra. CSJN, “Serra, Fernando Horacio y otro c/Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires”, 26/10/1993,
Fallos, 316:2.454.

Gypobras. CSJN, “Gypobras S.A. c/ Nación Argentina”, 05/04/1995, fallos 318:441.

Gorordo. CSJN, “Gorordo Allaria de Kralj, Haydée María c/ Estado Nacional (Mrio. Cultura y Educación) -
Recurso de Hecho -”, 04/02/1999, fallos 322:73.

Biosystems.

Halabi. CSJN, “Halabi, Ernesto c/ P.E.N. - ley 25.873 - dto. 1563/04 s/ amparo ley 16.986", 24/02/2009, fallos
Mendoza.

Padec. CSJN "Padec c/ Swiss Medical s/ nulidad de cláusulas contractuales", causa P.361.XLIII, sentencia del
21/08/2013.

Páginas 773 a 837 (64 páginas)

20