Poder Legislativo Por KORZENIAK

CGU - CORRIENTE GREMIAL UNIVERSITARIA
PODER LEGISLATIVO
EL “DERECHO PARLAMENTARIO” Y SUS FUENTES

Suele denominarse “derecho parlamentario” a la rama del Derecho
Constitucional que estudia la organización y el funcionamiento de los
Parlamentos así como el estatuto jurídico de sus miembros.
En la teoría general del derecho parlamentario, se señalan como sus

principales fuentes las siguientes:
a. La Constitución, que prácticamente en todos los sistemas tiene un

numero abundante de disposiciones que regulan, a veces con llamativo
detalle, la estructura , y el funcionamiento del Poder Legislativo, así como
el estatuto jurídico de sus integrantes. En la Constitución uruguaya, las
secciones V a VIII, que comprenden 65 artículos (desde el
83 al 148), tienen un contenido completo de los aspectos básicos del
Parlamento,
b. La ley ordinaria no es una fuente abundante de derecho parlamentario.
El Derecho Comparado, y también el nuestro, reconocen a la
Constitución y a los Reglamentos Parlamentarios, como las principales
fuentes proveedoras de normas en esta rama del Derecho
Constitucional.
Veamos los casos en que la Constitución uruguaya se remite específicamente

a la ley para regular algunos temas en el entendido de que, fuera de ellos, el
punto corresponderá a los Reglamentos parlamentarios, por cuanto, el art. 105
dice que “cada Cámara se gobernará interiormente por el reglamento que
se dicte, y, reunidas ambas en Asamblea General, por el que ésta
establezca”. En Uruguay, la ley ordinaria es fuente de derecho parlamentario
en los siguientes casos:
Art. 88 parte final, que permite a la ley por mayoría de 2/3 modificar el
número de Diputados (que la Constitución establece en 99);
Art 116 que alude como materia de la ley, el establecimiento del sistema de
suplentes y su convocatoria en casos de vacancias, licencias o impedimento de
los titulares;
Art 118, referido al “pedido de datos o informes”, cuando dice que la ley fijará el
plazo para contestarlos, y el art. 126, que faculta a la ley a reglamentar ciertas
incompatibilidades y prohibiciones que tienen los legisladores, así como a
extenderlas a los integrantes de otros órganos.
Los reglamentos de cada Cámara, de la Asamblea General y aún de la
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Comisión Permanente, constituyen la fuente más abundante del “derecho

parlamentario interno”. Reglamentan directamente a la Constitución; no a las
leyes como es habitual, y por tanto los reglamentos parlamentarios podrían
calificarse como “Reglamentos autónomos” , por oposición a los llamados
reglamentos “subordinados” ( a la ley) y de “ejecución” ( de las leyes). Es
obvio, que no son “ autónomos” respecto de la Constitución, si se apartan de
ella deben simplemente dejar de aplicarse sin necesidad de procedimiento
alguno ante la Suprema Corte, que declara la inconstitucionalidad de las leyes
(nacionales o “departamentales”) pero no de reglamentos.
Una cuarta fuente de derecho parlamentario, muy difundida en otros países, es

el conjunto de precedentes, que han motivado la expresión “jurisprudencia
parlamentaria”, cuando las soluciones se repiten con cierta continuidad. A
veces, sobre todo en cuestiones de procedimiento, se produce un desacuerdo
sobre como debe actuarse, y si la solución no se encuentra en la Constitución,
o en la ley (lo que es muy difícil en esta materia) ni en el reglamento, suele
recordarse la forma como esa misma Cámara o Asamblea General o Comisión
Permanente, procedió en situaciones similares anteriores. Y es común que
esos procedentes se sigan. En algunos países, obviamente en los del “
common law” , esos precedentes tienden a considerarse obligatorios. En
nuestro país, donde los precedentes judiciales no tienen fuerza obligatoria,
tampoco la tienen los precedentes parlamentarios.
2. ESTRUCTURA ORGÁNICA DEL PODER LEGISLATIVO CON

REFERENCIAS AL DERECHO COMPARADO.
a) Unicameralismo o bicameralismo
Desde que el Poder Legislativo se asienta como uno de los centros de
autoridades del Gobierno, se ha discutido si debe funcionar como una sola
Cámara (llámese Convención, Asamblea o Congreso) o si, en cambio, debe
componerse de dos o más Cámaras. A favor del “unicameral ismo” o (
unicamera ismo como dicen en varios países se sostiene principalmente : si la
nación (o el pueblo) es una sola y el Parlamento su reflejo, no se puede
“quebrarlo” en dos partes ( dos Cámaras) ; que no se advierte razón lógica para
que una ley se discuta dos veces, con las consiguientes demoras ; que dos
cámaras, una, “alta” (Senado) y otra “baja” (Diputados ) está fomentando una
diferenciación, cuando todos los parlamentarios deben se representantes del
pueblo ( o de la nación) ; que una sola Cámara o Asamblea origina menos
gastos, etc. En Uruguay, salvo en el periodo de la “pre constitución” (1825-
1830), siempre se opto por el sistema bicameral, aunque no han faltado
propuestas para establecer el unicameral ismo en oportunidad de varias
reformas constitucionales : ELLAURI lo propuso en 1830, Emilio FRUGONI en
la Constituyente de 1917 , SALGADO en la Constituyente elegida en 1933, el
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Diario el Plata” en sucesivas notas del DR. Moises Gerber en la década del 50.
b) Algunas denominaciones del Poder Legislativo en el Derecho

Comparado
Al margen de la opción de una Cámara o por más de una Cámara, los poderes
legislativos reciben variados nombres. En los sistemas americanos federales el
vocablo más usado es Congreso: EEUU, Argentina, México, Brasil, etc.
En los países con incidencia lingüística no norteamericana, sino inglesa, y

francesa, el vocablo común es “Parlamento”; en el singular sistema suizo,
federal (aunque se denomine oficialmente “confederación” helvética), y con su
estructura bicameral, el nombre del Poder Legislativo es Asamblea Federal, la
que está compuesta por dos Cámaras: el Consejo (o Cámara) nacional y el
Consejo (Cámara) de los Estados (Cantones). Todo lo cual surge de los arts.
148 a 150 de nueva Constitución Suiza, en vigor desde el 1 de enero de este
año 2000, que sustituyo a la antigua Constitución de 29 de mayo de 1874.
• En Israel, cuya Constitución es dispersa, esto es, formada por un

conjunto de “leyes básicas”, de diversas fechas, el nombre del Poder
Legislativo (unicameral, compuesto de 120 miembros elegidos por voto
universal, secreto, directo, etc.) es llamado Parlamento.
• En Irán, el Poder Legislativo se denomina Asamblea Islámica Consultiva
integrada por miembros electos directamente, con mandato de 4 años.
• En el Congo, el nombre del PL es Parlamento y es bicameral, la Cámara
de Diputados se denomina Asamblea Nacional y la otra Cámara es el
Senado.
• En el Reino de Marruecos, el PL se llama Cámara de Representes; es
por tanto unicameral.
• En la ex Unión Soviética- el PL se denominaba “Soviet Supremo” y se
dividía en dos Cámaras, como es habitual en los sistemas federales: el
“Soviet de la Unión” y el “Soviet de las Nacionalidades”.
3. La estructura orgánica del Poder Legislativo en el Uruguay actual
a) Los órganos principales: Cámara de Representantes, de

Senadores, Asamblea General y Comisión Permanente.
El Poder Legislativo está compuesto de cuatro órganos principales : la Cámara
de Representantes, la de Senadores, la Asamblea General y la Comisión
Permanente.
La Cámara de Representantes (o de Diputados) está compuesta de 99

miembros (art. 88 inc. 1º), número que “podrá ser modificado por la ley la que
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requerirá para su sanción, dos tercios de votos del total de los componentes de
cada Cámara”
En todo caso, con muy poca agudeza interpretativa, podrá decirse que “el
inciso primero del art. 88 es flexible”, lo cual ignoraría una regla interpretativa
muy importante : la interpretación debe ser “ contextual”. Sí podría afirmarse
que este inciso 1º del art. 88 es no flexible sino “elástico” ( es una de las
acepciones que puede darse a este vocablo).
Por otro lado, aunque sea muy obvio, aclaremos que “modificar” el número
significa la posibilidad de aumentarlo o disminuirlo.
En cualquiera de los casos una ley que estableciera la modificación, debería

establecer a partir de cuando ella rige. Y, en caso de una reducción, tendría
que indicar los criterios para determinar cuáles diputados quedan fuera de la
Cámara.
La Cámara de Senadores se compone de 30 miembros (art. 94), cuyo sistema

electoral se estudiará luego. Pero se integra también con el Vicepresidente de
la República, que la preside (art. 94 inc. 2º), por lo que parece mucho mas
preciso decir que se integra por 31 miembros.
No existe una disposición similar al caso de los Diputados, que permita a la ley
modificar el número de Senadores.
Desde el punto de vista constitucional, el Senado y la Cámara de Diputados

tienen exactamente el mismo rango y, en el proceso de elaboración de la ley,
poseen las mismas atribuciones .Más aún: un proyecto puede originarse
indistintamente en una u otra Cámara. Cualquiera de ellas pueden entonces,
obrar como primera Cámara o segunda Cámara en ese proceso legislativo.
Igualmente, todos los legisladores (sean Senadores o sean Diputados) tiene el
mismo estatuto jurídico y, una vez incorporados a sus respectiva Cámara ,
porque fueron electos, son representantes de toda la Nación.
La Asamblea General como órgano del PL , puede definirse como la reunión

conjunta de los Senadores y Diputados. La constitución utiliza la expresión
“Asamblea General” a veces, como sinónimo de PL.
Así ocurre en el art. 83 cuando dice : “El PL será ejercido por la AG” cuando es
obvio por todas las disposiciones que siguen que son cuatro los órganos que lo
“ejercen” (las dos Cámaras, la propia Asamblea como órgano que reúne a
Diputados y Senadores y la Comisión Permanente ) ; y también utiliza “ AG”
como sinónimo de “PL” , en el acápite del art 85 al expresar “ A la AG compete”
y vienen luego 20 numerales , en la mayoría de los cuales el PL no actúa en
“AG” sino haciendo leyes, lo que supone la actuación primero en una Cámara,
luego en la otra, etc. (lo que llamamos “ en Cámaras sucesivas” ).
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Cuando la Carta usa “AG” como uno de los órganos del PL, suele definirla
como la “reunión de ambas Cámaras” (por ejemplo, en el art. 85 nal. 14º para “
conceder indultos” , o en el mismo articulo nal. 18º, para designar los miembros
de las Cortes de Justicia y Electoral y de los Tribunales de Cuentas y de lo
Contencioso Administrativo).
Hemos preferido definirla como reunión de los Senadores y Diputados (o

reunión de los titulares de las dos Cámaras) y no reunión de “ambas Cámaras”.
La AG no es un órgano compuesto “ por dos Cámaras” ; es una “Cámara”

única, cuyos titulares ( “soportes humanos”), diría JELLINEK son las mismas
personas que integran la Cámara de Senadores y de Diputados.
La Comisión Permanente se compone de 11 miembros siete diputados y 4

senadores, designados año a año por sus respectivas Cámaras ; pertenecen a
los distintos partidos por aplicación de la representación proporcional. La
designación debe hacerse dentro de los primeros quince días de “La
Constitución de la AG o de la iniciación de cada periodo de sesiones
ordinarias de la Legislatura”.
Todo esto surge del art. 127, pero hemos entrecomillado la ultima parte de ese
artículo para analizarla con alguna detención.
Puede preguntarse si no existe una falsa disyuntiva entre los primeros 15 días “
de la Constitución de la AG” y los primeros 15 días “ de la iniciación de cada
periodo de sesiones ordinarias” de la Legislatura. La respuesta es sencilla: la “
constitución de la AG” se produce el 15 de febrero siguiente a las elecciones ;
entonces los 15 días para designar a los senadores y representantes que
integraran la Comisión permanente en el receso que sigue, se cuentan desde
el 15 de febrero, y actuarán en la Comisión Permanente durante el receso que
va desde el quince de diciembre siguiente hasta el 1º de marzo del año
posterior. En los años sucesivos, los 15 días para designar los miembros de la
Comisión Permanente, deben contarse desde la iniciación de cada periodo de
sesiones, o sea desde el 1º de marzo. De ese modo que no hay tal falsa
disyuntiva.
Debajo de esta aclaración, se encuentra un distingo entre los conceptos de

“legislatura” y “periodo legislativo”. La “legislatura” tiene una duración de cinco
años, transcurre desde el 15 de febrero del año siguiente al de la elección,
hasta el 15 de febrero de 5 años después, cuando entran en funciones los
nuevos parlamentarios electos. El periodo legislativo, en cambio, es el que
transcurre entre el comienzo y fin de las sesiones en cada año. En términos
algo simplificados pero de fácil compresión : la “ legislatura”, se compone de 5
periodos legislativos” (con los 5 correspondientes recesos).
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b) Los órganos “internos” del PL Comisiones y Presidencias
Cada una de las Cámaras (y la Asamblea General) tiene Comisiones internas,

previstas en sus respectivos reglamentos.
Decíamos recién que la Constitución supone la existencia de las Comisiones,

por ejemplo en el art. 240, cuando las menciona expresamente.
De acuerdo con los reglamentos y las practicas parlamentarias, las Comisiones

internas son de dos clases :
Estables o sea de existencia
Permanentes: ordinarias ;
Especiales: es decir que se designan para un tema determinado y

“desaparecen” una vez cumplido el cometido para el cual fueron designadas ;
son pues, órganos esporádicos, extraordinarios.
Dentro de estas Comisiones “especiales “, los reglamentos de las dos Cámaras

individualizan, por su importancia política, las “comisiones del art. 120 de la
Constitución que son las que cada Cámara puede nombrar para “investigación”
o para “suministrar datos con fines legislativos”
Todas las Comisiones internas están integradas por un numero más bien
reducido de miembros (en el Senado predominan las de 5 o 7 miembros), los
que son designados por el Pte de la Cámara respectiva tratando de respetar
proporcionalmente la composición partidaria de estas.
El número de Comisiones internas estables o permanentes, es algo mayor que

el número de Ministerios del PE. Hay cierta correspondencia incluso en las
denominaciones, ya que en ambos casos (Ministerios y denominaciones de las
Comisiones), se trata de especializaciones “por materia”. Así como hay un
Ministerio de Salud Pública, cada Cámara tiene una comisión interna de Salud
Publica; y así podríamos seguir con la materia económica, o de obras públicas,
o de trabajo, etc.
La frecuencia de las Comisiones internas especiales dependerá de la dinámica

parlamentaria. En periodos de cierta “turbulencia” política, pueden menudear
los planteos para nombrar “comisiones investigadoras”.
Centrando la atención en la actividad propiamente legislativa, téngase presente

que cuando se presenta un proyecto de ley, la Cámara respectiva, de acuerdo
con su Reglamento, lo envía de inmediato a una de estas comisiones, para que
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lo estudie y aconseje o no su aprobación por el plenario del “Cuerpo” (el

lenguaje “organicista” es muy común en la jerga parlamentaria) Puede ocurrir
que un proyecto sea tratado por una Cámara sin informe de la respectiva
comisión. Para ello, es necesario que se declare “grave y urgente” su
consideración.
Dentro de los órganos internos de las Cámaras, podemos citar las respectivas
presidencias; órgano unipersonal que en el Senado es desempeñado por quien
fue electo como Vicepresidente de la Republica y que, además, preside la AG(
art. 94 inc 2º). En la Cámara de Representantes, el Presidente es elegido por
ella para cada período legislativo (art. 106); siendo usual que haya acuerdos
para distribuir el número de años en que corresponde la presidencia a cada
Partido en proporción al caudal de sus legisladores.
Es necesario examinar una situación especial que puede darse respecto de la

Presidencia del Senado.
Si se produjese la vacancia de la Presidencia de la Republica, el

Vicepresidente pasa a ocupar ese cargo, y queda vacante el de Vicepresidente
y, por tanto, el de Presidente del Senado. En esa hipótesis, la solución
constitucional hasta 1996 era; ocupa la Vicepresidencia de la Republica y es el
Presidente del Senado, el “primer titular de la lista más votada del lema
más votado”.
En la reforma de 1996, se introdujo el balotaje o segunda vuelta para la

elección de la fórmula presidencial. Pero, como los parlamentarios se eligen en
la primera vuelta, puede ocurrir que “la lista más votada del lema más votado”
pertenezca a un partido que no es el partido al que pertenece el Presidente de
la Republica. Para no quitar coherencia política a la formula Presidente-
Vicepresidente- Presidente del Senado y de la Asamblea General, la
Constitución dijo, en el art. 155 que, antes las vacancias del Presidente y del
Vicepresidente, desempeñaran esos cargos “el primer y segundo titular de la
lista más votada a la Cámara de Senadores “, pero agregó en 1996, “ del
partido político por el cual fueron electos el Presidente y el Vicepresidente”.
Como dicha aclaración se produjo para cuando las vacantes sobrevienen “
antes de tomar posesión de sus cargos” (art. 155) y no si tales circunstancias
fueran posteriores, el articulo 153 también hizo la misma aclaración para el
caso en el cual las vacancias se produzcan después de tomar posesión de sus
cargos.
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c) El caso especial de la “Comisión administrativa del PL” Cada

una de las Cámaras tiene sus propias comisiones internas.
En lugar de crearse una comisión prevista en los reglamentos de las Cámaras ,

o quizás de la AG pensando en servicios comunes a las dos Cámaras, se opto
por diversas razones, por la creación por ley de esta Comisión.
La ley vigente es la Nº 16. 821 de 23 de abril de 1997, que modifico a la Nº 9.

427 de 28 de agosto de 1934. En esa ley de 1934 esta Comisión Administrativa
estaba integrada por el Presidente del Senado y por miembros de las dos
Cámaras y de dos partidos.
Este punto fue modificado en la ley vigente, que establece que los 7 cargos de
la comisión se distribuyen por representación proporcional entre las bancas
parlamentarias, y sigue integrada y presidida por el Pte del Senado ( y por
tanto de la AG, o sea, el Vicepresidente de la Republica). Esta Comisión tiene
funcionarios propios. En consecuencia, dentro del PL existen funcionarios del
Senado (lo que está previsto en el art. 107 de la Constitución), funcionarios
de la Cámara de Representantes (lo que está previsto en la misma norma) y
funcionarios de esta Comisión Administrativa, lo que no está autorizado ni
previsto por norma alguna de la Constitución.
Dispone además de un presupuesto, del cual, según la ley de 1934, debía dar
cuenta al Senado, aunque en más de una oportunidad se discutió si era al solo
efecto informativo o si el Senado podía rechazar o modificar dicho presupuesto
; en la práctica predominaba la primera de las posiciones. Este punto fue
modificado por la ley de 1997 que estableció claramente que quien aprueba el
presupuesto de esa Comisión es el Senado.
Si se revisa la Constitución, cada Cámara tiene potestad presupuestal propia

(art. 108) pero ninguna norma de la Carta autoriza a que una comisión tenga
su propio presupuesto.
Entendemos que esta Comisión Administrativa del PL es una creación legal

absolutamente ajena y contraria a la Constitución. Ha terminado siendo una
suerte de “otra Cámara” tiene enormes poderes de administración. Aparece
como un órgano autónomo, con una “principalidad” administrativa totalmente
ajena a las previsiones constitucionales.
Su fuente jurídica debiera ser reglamentaria y no legal, puesto que el “gobierno

interior” del PL pertenece a los reglamentos de cada Cámara o de la AG (art
105).
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4. Funcionamiento del PODER LEGISLATIVO

Dividiremos el “ funcionamiento” del PL en tres aspectos : el primero referido a
cómo opera en cuanto a tiempos, periodos de sesiones, recesos, tipos de
sesiones, etc. ; el segundo, analizando la materia de competencia del PL , y su
clásica división en competencias de legislación, de contralor y de designación,
el tercero, muy vinculado con el anterior, procurando una clasificación de los
actos dictados por los órganos parlamentarios, que contiene de algún modo el
tema de los “ poderes jurídicos” de la competencia del Parlamento ; y en cuarto
termino, por su clásica trascendencia, analizaremos el procedimiento de
elaboración de la ley formal, aspecto que “autonomizamos” pero que integra el
tercer rubro temático señalado.
5. “Legislatura” “periodo legislativo”, recesos, sesiones ordinarias

y sesiones extraordinarias. Remisión
“Legislatura” (mandato legislativo de 5 años) comienza el 15 de febrero
siguiente al año electoral, y culmina 5 años después, el 15 de febrero en que
ingresan los nuevos legisladores electos (art. 104 inc. 1º)
Dentro de una misma “legislatura”, podría darse excepcionalmente la situación

de que cambiara el elenco de legisladores, incluso variándose las mayorías
partidarias. Esto ocurriría en el caso de una elección anticipada, resultado del
mecanismo de “censura”, según los arts. 147 y 148 de la Carta. Pero, como ya
hemos analizado antes (supra, Cap. XVI nº4) esta situación nunca se ha
producido en el país.
También se conoce que el “periodo legislativo” es anual. Transcurre con

sesiones ordinarias de la Cámaras desde el 1º de marzo hasta el 15 de
diciembre de cada año, es decir que existen “recesos parlamentarios” desde el
16 de diciembre hasta el siguiente ultimo día de febrero. En el año electoral las
sesiones ordinarias terminan el 15 de setiembre (en lugar del 15 de diciembre)
y el receso va hasta el 15 de febrero siguiente (artículo citado).
Cuando comienzan las sesiones de la AG electa- lo que ocurre “sin necesidad

de convocatoria especial del PE” según el art. 104 inc. 2º la AG y el Senado
son presididos por el “primer titular de la lista más votada del lema más
votado”. Es quien dirigirá las sesiones y quien, el 1º de marzo siguiente, tomará
el juramento previsto en el art. 158 al Presidente y Vicepresidente de la
República electos. Luego continuará como presidenta del Senado y de la
Asamblea General, si es del mismo lema al que pertenece quien salió electo
Presidente, punto que ya explicamos.
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Durante los recesos, actúa la Comisión Permanente (art. 131 inc. 1º)- Un
receso puede interrumpirse para la realización de “sesiones extraordinarias”.
La convocatoria a ellas puede hacerse por la AG, por cualquiera de las

Cámaras o por el Poder Ejecutivo. Esa interrupción del receso, con
correspondiente realización de “sesiones extraordinarias”, solo es procedente
en los siguientes casos:
a) Por “razones graves y urgentes”,

b) Por tener una cámara en tratamiento, un proyecto de ley “ declarado de
urgente consideración”
c) Por recibir un proyecto con esa declaración de urgencia.
En las sesiones extraordinarias que se realizan durante el receso solo pueden

tratarse “los asuntos que han motivado la convocatoria” . Todo lo cual surge del
art. 104, incisos 3º y 4º.
Puede haber “sesiones extraordinarias” en otros periodos que no sean los

de los recesos. En efecto, por decisiones y reglamentos internos, las cámaras
fijan dentro de cada mes, los periodos y días de sesiones ordinarias. Todas las
sesiones realizadas fuera de esos días, son “extraordinarias” y se convocan
con temas específicos. Pero no rige la prohibición constitucional recién vista (el
exclusivo objeto de tratar los temas de la convocatoria) por lo cual uno o varios
legisladores pueden solicitar, durante esa sesión extraordinaria, que se incluya
algún otro tema grave o urgente, que se incluirá si las mayorías necesarias así
lo aceptan.
Cuando se interrumpe el receso “la Asamblea General o la Cámara de

Senadores podrán, cuando así lo resuelvan, asumir jurisdicción en los asuntos
de su competencia que se encuentren a consideración de la Comisión
Permanente” (art. 131 inc. 3º). Y si esos asuntos no son resueltos al terminar
las sesiones extraordinarias, serán remitidos a la Comisión permanente
(articulado citado, inc. 4º)
Podría llamar la atención que en estas disposiciones no se mencione a la

Cámara de Diputados. La razón es sencilla : la Comisión Permanente no tiene
competencia legislativas, sino “ de contralor” ( controlar al PE según el art. 129,
otorgar venias y consentimientos, según el art. 132), etc. Como estas
competencias “de contralor” en general no son ejercidas por la Cámara de
Representantes sino por el Senado, no se ha aludido a la primera, en el art.
131.
Sin embargo, nos parece que esta es una verdad “ a medias”, si se retiene que
la Comisión Permanente tiene también las facultades “ concedidas a las
Cámaras en los arts. 118 y siguientes”, esto es ; el pedido de datos e informes
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(art. 118), las interpelaciones (art. 119), el nombramiento de comisiones

investigadoras (art. 120) y la posibilidad, al finalizar esos mecanismos, de
formular declaraciones (art. 121). Cualquiera de estas competencias puede ser
ejercidas por la Cámara de Representantes, por lo que no nos convence su
exclusión del derecho de abocarse” a esos temas en la interrupción del receso,
si los tuviese la Comisión Permanente.
6. MATERIA DE LA COMPETENCIA DEL PODER LEGISLATIVO ¿

ABIERTA O CERRADA?
Desde una perspectiva teórico- formal, la competencia del Parlamento es
“cerrada” y no “abierta” con lo que se quiere afirmar que el art. 85 que describe
en 20 numerales lo que compete al Poder Legislativo, no culmina con otro
numeral similar al que existe para la Suprema Corte (art. 239) aludiendo a “los
demás cometidos que le señale la ley”. Igualmente, numerosas otras
disposiciones que refieren a cometidos del PL, los enumeran específicamente
sin formulas genéricas abiertas; por ejemplo, que puede modificar el número de
representantes (art. 888), o que puede extender prohibiciones electorales (art.
77 inc. 8), o que podrá limitar el derecho de propiedad por razones de interés
general (art. 32), o que podrá extender ciertas prohibiciones de los integrantes
del PL a integrantes de otros órganos (art. 126), etc. La enumeración de
materias en que puede intervenir el Parlamento sería tan profusa como
abrumadora, pero en todos los casos, son materias específicas,
individualizadas. Por eso decimos que con criterio teórico- formal, es una
competencia “cerrada” no abierta como la citada de la Suprema Corte o la del
Tribunal de Cuentas (art. 210 última frase).
Para calibrar esta conclusión, basta tener presente el texto del numeral 3º del
art. 85, que establece como atribución del PL “expedir leyes relativas a la
independencia, seguridad, tranquilidad y decoro de la República, protección de
todos los derechos individuales y fomento de la ilustración, agricultura,
industria, comercio interior y exterior”.
7. ANALISIS PANORAMICO DEL ART. 85
A) Numeral 1º: “códigos”

En el sentido más usual un Código es un conjunto sistemático de normas
legales que regulan en toda la extensión posible un tema que pretende ser una
materia o disciplina individualizada dentro del Derecho (Código Civil, de
Comercio, Código General del Proceso, Código Penal, Código del Proceso
Penal etc.)
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B) Numeral 2º: Tribunales y Justicia

Salvo la Suprema Corte, creada por la Constitución desde la Cartas de 1934, y
el Tribunal de lo Contencioso Administrativo creado por la Constitución de
1952, los demás Tribunales y Juzgados los crea la ley, aunque estén previstos
en la Constitución
c) Numeral 3º: todos los temas
El análisis de cada vocablo de este numeral, podría motivar un curso completo
Numeral 4º: Ingresos del Estado

Debe señalarse- por interpretación contextual- que este inciso se refiere al
presupuesto nacional (art. 214) y al de los organismos de contralor y los entes
de enseñanza (art. 220) ; ya que los presupuestos de los entes industriales y
comerciales y los de los Gobiernos departamentales no se hacen por ley, por la
cual este numeral no refiere a ellos.
e) Numeral 5º: Rendiciones de Cuentas

El presupuesto nacional es para 5 años (suelen llamarle el “plan quinquenal”
(art. 214); pero año a año, el PE debe enviar al Parlamento una “Rendición de
Cuentas y balance de ejecución presupuestal”, donde informe la marcha
hasta ese momento de ingresos, egresos, y programas previstos en la ley de
presupuesto. Tambien las rendiciones de cuentas tiene la forma de ley (art.
214 ap. D).
f) Numeral 6º: Deuda pública nacional

La Deuda pública es la deuda del Estado; como segunda aproximación,
agreguemos que la referencia constitucional no es cualquier deuda del Estado-
por ejemplo lo que un Ministerio le adeude a un proveedor común, o un
préstamo cualquiera que reciba el Estado- sino la deuda que se contrae en
determinadas modalidades, que generalmente se instrumenta a través de
ciertos títulos (“bonos del tesoro”), que el Estado “emite” y recibiendo por ellos
dinero ( en moneda nacional o en moneda extranjera); dinero que obviamente
debe pagar cuando “rescate” esos papeles, sin perjuicio de ir pagando,
además, intereses, porque, en rigor, el Estado recibe prestamos del público.
La deuda pública puede ser interna o externa (según los acreedores o según
la moneda en que debe pagarse); y nacional o departamental. Este numeral
6º se refiere a la deuda pública nacional. El art. 301 prevé la deuda pública
Departamental y también requiere, entre otras cosas, la “anuncia del PL”
nacional. Pero, mientras la deuda pública nacional debe ser autorizada,
consolidada o reglamentada por ley, la anuncia para la deuda pública
departamental se otorga por resolución de la AG (art. 301).
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El “crédito público” en sentido estrictamente gramatical, seria la situación

inversa; títulos emitidos por terceros (publico, entidades o gobiernos) que el
Estado uruguayo adquiriese con dinero, convirtiéndose así en acreedor y no en
deudor. Las cosas no ocurren de esta manera, tan simple, y muchas veces
bajo la expresión “crédito público” se incluye la propia “deuda pública” .
g) Numeral 7º: Guerra y Tratados

El texto dice “decretar” la guerra. El verbo, que tiene como sustantivo ligado la
palabra “decreto”, no es de terminología frecuente para la actividad del PL. Por
el contrario, los “decretos” son siempre imaginados en el ámbito del PE o de
otro órgano, como modalidad de “acto administrativo”.
Correlativamente, opinamos que el “estado de guerra” a que alude el art. 253,

como una de las hipótesis que habilita la actuación de la justicia militar, es la
guerra típica, la guerra “externa”. La interpretación hecha ya en el desarrollo de
la dictadura- supra. Cap. VII- fue distinta, pues incluyo “la guerra interna” ; allí
indicamos nuestra opinión, de que su “declaración” fue un pretexto para
revestir de legalidad la actuación de la jurisdicción militar respecto de civiles
(tampoco existió, a nuestro juicio, ninguna “ guerra interna” ).
Por lo demás, el puntilloso análisis gramatical podría llevar a la misma

conclusión. No hay una “coma” después del vocablo “guerra”, por lo tanto bien
puede aceptarse que la expresión “mayoría… de cada Cámara” que precede a
“tratados”, también se aplica a la declaración de guerra.
Es claro que la “y”- que está entre “la guerra” y “los tratados” puede oficiar
como una “coma” (lo que llevaría a la conclusión literal contraria). Mucho
menos importante será el argumento basado en que si hay una situación de
guerra inminente o ya en marcha, no hay tiempo “para una ley”.
Luego de lo expuesto, debemos reconocer que una interpretación contextual de

este numeral 7º armonizado con el numeral 16º del art. 168 (articulo que
enumera las competencias del PE), conduce a la conclusión bastante
convincente de que el PL debe pronunciarse no por ley formal sino por
resolución de la AG. Dice este texto que al PE le compete:”Decretar la ruptura
de relaciones y, previa resolución de la AG declarar la guerra, si para
evitarla no diesen resultado el arbitraje u otros medios pacíficos”.
Adviértase, pues, que en debida correspondencia y armonía resulta: la

Asamblea “decreta la guerra” y luego el PE la “declara” y, dice este numeral 16º
del art 168, “previa resolución de la AG. Es decir, que viene ratificar que el
verbo “decretar” usado en el art. 85 nal. 7º, se refiere a una resolución y no a
una ley formal.
1
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En materia de tratados, este numeral en estudio, debe armonizarse con el art.

168 nal 20º que atribuye al PE la competencia para “concluir y suscribir
tratados, necesitando para ratificarlos la aprobación del PL” El nal. 7º del art.
85 dice “aprobar o reprobar” los tratados y otros acuerdos.
Armonizados ambos textos resulta :
Primero, el Poder Ejecutivo los negocia y los firma (“concluir y suscribir

tratados”);
Segundo, el Poder Legislativo los aprueba, sin duda por ley formal, ya que el
numeral en análisis dice “por mayoría absoluta de votos del total de
componentes de cada Cámara”, lo que indica que actúa una y luego la otra ;
Tercero , el Poder Ejecutivo los ratifica (art. 168, nal 20º), y
Cuarto, como regla no dicha por la Constitución, pero si común en los propios
tratados, se produce el canje o deposito de las ratificaciones, según lo previsto
para la entrada en vigencia de dichos tratados (a veces basta la comunicación
reciproca entre los dos firmantes, a veces, en Tratados multilaterales, se
establece que regirán luego que un determinado número de países firmantes
depositen en tal lugar las ratificaciones, etc.).
Aclaremos que la aprobación de un trabajo por el Parlamento convierte sus

normas en normas con validez interna, en el mismo grado jerárquico que una
ley, ya que es por ley que el Parlamento los aprueba. Esta afirmación puede
discutirse, por cuanto se ha sostenido que, por la circunstancia de que los
tratados crean para el país obligaciones internacionales, ello determina que
tengan una jerarquía jurídica en algunos aspectos superior a la que tiene las
leyes internas.
Otra situación muy polémica refiere a los convenios que celebran los
Directores de los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, “con
Organismos Internacionales, Instituciones o Gobiernos extranjeros”. Es el
inciso final del art. 185, agregado en la Constitución de 1967.
Se ha sostenido que su último periodo gramatical: “ sin perjuicio de las

facultades que correspondan al PL.”, indica que deben ser aprobados por el
Parlamento, conforme al numeral 7º del art. 85, que estamos analizando.
Por otro lado se ha sostenido la posición contraria, con diversos apoyos

argumentales : uno de texto, basado en que este numeral refiere a los
acuerdos que celebre “el Poder Ejecutivo” y, en este caso, son acuerdos
celebrados por Entes Autónomos o Servicios Descentralizados. Otro, de lógica
jurídica : si el procedimiento de estos convenios requiere ir al Parlamento para
su aprobación, ¿ qué sentido tuvo incluir un inciso expreso para ellos, sino
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solucionar una vieja discusión en el sentido de que no era necesario su pasaje

por el Parlamento? Se ha agregado, que el sentido del inciso, además de
intentar mayor agilidad en tales convenios eliminando el pasaje por el
Parlamento, añadió la solución de que “el Poder Ejecutivo señalará los casos
que requerirán su aprobación previa” (la del PE).
Admitida esta conclusión ¿ qué sentido tiene la frase antes citada, “sin perjuicio
de las facultades que correspondan al PL…”’? Consideramos que significa,
concretamente , que si debajo de un aparente “convenio de un Ente Autonomo
o Servicios Descentralizado”, se esconde en realidad un acuerdo internacional
de los previstos en el numeral 7º del art. 85, entonces el Parlamento debe
reclamar su intervención para aprobarlo.
h) Numeral 8º : Número de miembros de las Fuerzas Armadas

El Parlamento debe “designar todos los años la fuerza armada necesaria”.
Esta competencia debe ejercerse por ley formal, porque el segundo periodo de
este numeral dice que los efectivos militares “solo podrán ser aumentados por
mayoría absoluta de votos del total de componentes de cada Cámara” A
contrario, puede interpretarse que para mantener el número o para disminuirlo,
basta la mayoría simple ; pero no puede deducirse que baste una resolución de
la AG. En todos los casos (para mantener, para dismuir o para aumentar) se
requiere ley formal.
El vocablo “designar” no se refiere, obviamente, al sentido habitual del derecho

administrativo (nombrar personas para ocupar cargos) ; equivale a “fijar” o a
“determinar”.
i) Numeral 9º: Departamentos, Puertos, Aduanas y Zonas Turísticas

de interés nacional
Luego que la Constitución de 1830 estableció que Uruguay tenia los “9
departamentos actuales”, se encomendó a la ley (por mayoría de los dos
tercios de votos de los componentes de cada Cámara) la creación de nuevos
Departamentos. Así se ha llegado a los 19 actuales.
Podría discutirse si la “eliminación” de Departamentos (por ejemplo la fusión

de dos en uno) también requiere ley y además la mayoría especial de 2/3 de
votos. Nos parece que la solución afirmativa es clara para ambas preguntas,
simplemente por aplicación del ya explicado “principio de la correspondencia
de las formas”.
La fijación de los límites de los departamentos, la habilitación de puertos y el

establecimiento de aduanas, es también materia de la ley, pero esta no
requiere mayoría especial, bastando la mayoría simple o relativa, lo que surge
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de la simple lectura del texto en análisis. En cambio para “establecer derechos

de exportación e importación”, si se requiere la mayoría absoluta del total de
componentes de cada cámara, lo que surge de la remisión al art. 87 que exige
esa mayoría especial para sancionar impuestos. Recordemos que la “mayoría
absoluta” es una mayoría especial, más de la mitad, por oposición a la mayoría
relativa que es, entre varias posibilidades, la que obtiene más votos, aunque
esos votos no lleguen a superar la mitad del total (las otras mayorías
especiales- además de la absoluta- son, en el ámbito parlamentario, la de dos
tercios o tres quintos, del total de componentes o de presentes, según lo
establezca la Constitución en cada caso).
Este numeral 9º culmina atribuyendo al Poder Legislativo “declarar de interés

nacional zonas turísticas, que serán atendidas por el Ministerio respectivo”
Diversas normas legales y administrativas atribuyen efectos beneficiosos para
las zonas turísticas declaradas “ de interés nacional” , como estímulos fiscales,
apoyos para inversiones, etc.
j) Numeral 10º: Moneda y sistema de pesas y medidas.

Este numeral establece que corresponde al PL “justificar” el peso, ley y valor
de las monedas u fijar su tipo y denominación.
El uso del vocablo “justificar” en lugar de “establecer “ u otro vocablo mas

entendible, solo se explica por el carácter antiguo del párrafo que viene desde
el comienzo de nuestro constitucionalismo.
El peso de una moneda debe entenderse en su sentido natural y obvio (el

número total de gramos de cada ejemplar).
El “valor” de las monedas, refiere al valor “facial”, es decir a la anotación

grafica que el Legislador dispone que tendrá la respectiva moneda (“cincuenta
pesos” ) para referirnos a las monedas metálicas que ahora circulan.
El concepto de ley de las monedas emitidas especialmente con fines

conmemorativos o de colección. En esos casos, la ley ( en sentido jurídico) fija
cantidades no numerosas para ser emitidas.
El “tipo” de las monedas puede referirse hoy a las comunes (monedas de

cambio), a las conmemorativas o de colección.
El sistema de “pesas y medidas” fijado en Uruguay, es el “decimal”. Por

antigüedad gramatical, el texto dice “arreglar” ese sistema, en lugar de
“establecer” o “fijar”, etc.
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k) Numerales 11º y 12º: Entrada y salida de militares

La entrada de personal militar extranjero al territorio uruguayo y la salida de
personal militar uruguayo, necesita autorización parlamentaria.
l) Numeral 13º: Empleos, remuneraciones, presupuestos y honores

públicos.
El contenido de este numeral, en cuanto refiere a creación y supresión de
empleos, fijando sus dotaciones y retiros, debe vincularse con lo dispuesto en
el art. 86, según el cual todo eso debe hacerse en principio en las leyes de
presupuesto.
Decimos “en principio”, porque el citado art. 86, luego de establecer esa
solución, prevé que la creación de empleos o aumentos de dotaciones o retiros
o pensiones, etc. Y, general, todo lo que signifique gastos para el Tesoro
Nacional, pueden si hacerse en otras leyes que no sean las de
presupuesto, pero cumpliéndose el requisito de indicar los recursos con que
serán cubiertos dichos gastos.
La parte final del numeral 13º establece “decretar honores públicos a los
grandes servicios”.
El concepto de “honores públicos” no tiene límites demasiados precisos, en

general, se trata de homenajes, recordaciones, manifestaciones de admiración,
etc., que se concretan por ejemplo en designar algún instituto con el nombre de
aquel a quien se honra.
ll) Numeral 14º : indultos y amnistías

el texto aclara expresamente que el indulto es una decisión de la Asamblea
General “ en reunión de ambas Cámaras, por 2/3 de votos del total de sus
componentes”, y que la amnistía , en cambio se otorga por ley formal, por
mayoría absoluta de votos del total de componentes de cada Cámara. El
Indulto “perdona” “deja sin efecto” una sanción penal ya aplicada por un
Juez. Siendo así, el indulto se refiere concretamente a una o varias
personas determinadas.
La amnistía es un acto de efectos generales (un “acto regla”, diría el citado

DUGUIT) por el cual por ley formal se dispone que determinado delito no dará
motivo ni a perseguir ni a sancionar a quienes lo hubiesen cometido hasta ese
momento. Aunque desde luego, también beneficia a los ya enjuiciados o
sancionados, pero igualmente beneficia a quienes haya cometido hasta ese
momento el delito objeto de la amnistía, sin que se les haya perseguido por
ello.
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La ejemplificación pretende demostrar que la amnistía no solo extingue una

pena aplicada, o un procedimiento penal ya iniciado, sino que declara que no
se iniciará procedimiento alguno contra quienes, real o presuntivamente,
hubiesen cometido determinados delitos hasta el momento de dictarse la ley de
amnistía.
Pero el delito sigue existiendo, la norma del Código Penal que lo tipifica no se
ha derogado, y si alguien lo cometiese luego de esa imaginada ley, seria
perseguido y sancionado. La amnistía pues, “no extingue el delito”. Aclaremos
que tanto el indulto como la amnistía, significan mecanismo donde el PL- por
razones de merito, conveniencia u oportunidad- puede modificar decisiones del
PJ. Son casos especialísimos, que significan excepciones al principio de
separación de poderes.
m) Numeral 15º : Milicias

La expresión “hacer los reglamentos” dirigida al Poder Legislativo es
inadecuado. No hace más que generar la duda acerca de si este Poder debe
actuar por ley formal o por acto de la AG.
N) Numeral 16º : Capital del país

La capital de un país es el lugar donde “residen las primeras autoridades de
la Nación” En Uruguay, ninguna norma define el concepto de capital de la
nación, pero múltiples normas constitucionales y legales suponen
explícitamente a Montevideo como la capital del Uruguay. Tambien se alude a
la capitales de cada Departamento ( por ejemplo en los artículos 262 inc. 1º ,
288, etc.).
o) Numeral 17º : Monopolios.

Este numeral establece la posibilidad de que el Poder Legislativo, por Ley
formal conceda monopolios a personas o empresas privadas o a favor del
Estado o de los Gobiernos Departamentales.
En el primer caso, la ley requiere 2/3 de votos de los componentes de cada

Cámara y en el segundo, basta la mayoría absoluta.
La exigencia de ley formal no solamente surge del texto, que habla de “ cada
Cámara” sino también de la circunstancia siguiente : el monopolio supone
prohibir la posibilidad de que la misma actividad sea desarrollada por otras
personas, lo que significa una limitación a la libertad de “trabajo, cultivo,
industria , comercio o cualquier otra actividad licita”, libertad establecida en el
articulo 36 y que solo puede ser limitada por ley y por razones de interés
general, según resulta de dicho artículo.
1
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p) Numeral 18º: Designaciones

Se trata de la competencia que ejerce la Asamblea General por 2/3 de sus
votos- no por ley formal- cuando nombra a los miembros de la Suprema Corte
de Justicia, de la Corte Electoral, del Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
q) Numeral 19º: Posibilidad de censurar Ministros

El texto de este numeral dice: “Juzgar políticamente la conducta de los
Ministros de Estado, de acuerdo a lo dispuesto en la Sección VIII”
La Sección VIII está compuesta por los artículos 147 y 148 que fueron
estudiados antes (Cap. XVI) al examinar la forma de Gobierno parlamentaria,
con especial referencia al mecanismo de la censura del Parlamento a los
Ministros, la posibilidad de elecciones anticipadas, etc.
Podemos encontrar en este numeral 19º una expresión susceptible de ser

confundida por un desprevenido. En efecto, dice “juzgar políticamente la
conducta de los Ministros...”, lo cual es lingüísticamente correcto, por cuanto
la censura a los Ministros es precisamente por razones políticas. Pero ocurre
que el mecanismo de los artículos 93, 102 y 103, en los cuales se juzga la
conducta penal de los Ministros (y de otros Gobernantes) se denomina
justamente “juicio político” . Y está no feliz coincidencia de palabras, podría
inducir a pensar que cuando el numeral 19º dice “juzgar políticamente” se está
refiriendo al “juicio político”, cuando no es así, ya que inequívocamente alude a
la censura parlamentaria, al remitirse “a lo dispuesto en la Sección VII”.
r) Numeral 20º: Leyes interpretativas de la Constitución

En primer término, conviene aclarar que todo órgano del Estado puede y a
veces debe interpretar la Constitución. Cada vez que actúan o resuelven algo
los órganos estatales, las empresas públicas, los gobiernos departamentales,
etc., deben cuidar que sus decisiones estén de acuerdo con la ley, con los
reglamentos y, desde luego con la Constitución. Para saber si están actuando
de acuerdo con ella, es obvio que deben interpretarla.
En segundo lugar, aclaramos entonces que esta interpretación de la

Constitución es una interpretación muy especial hecha por el PL mediante una
ley formal. El texto no lo dice expresamente, se limita a expresar “interpretar
la Constitución...” Pero, como luego agrega “sin perjuicio de la facultad
que corresponde a la Suprema Corte de Justicia conforme a los artículos
256 a 261”, y como esa facultad es la de declarar la inconstitucionalidad de las
leyes, se deduce con comodidad interpretativa que la interpretación de la
Constitución aquí prevista es la que se hace por leyes formales, es decir por
leyes interpretativas de la Constitución.
En tercer término, puntualizamos que lo recién expuesto no significa que la
1
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Asamblea General, como órgano compuesto por los legisladores de ambas

Cámaras, no pueda, o no debe interpretar la Constitución. Es un órgano estatal
y más de una vez deberá interpretar la Carta para saber que no la está
violando.
Lo que sí debe tenerse presente, es que esa hipotética interpretación no es la

que prevé este numeral 20º del artículo 85, que, como hemos dicho, se refiere
a la interpretación de la Constitución hecha por ley formal.
En cuarto lugar, recordamos que, según quien realiza una interpretación suelen
distinguirse: la interpretación “doctrinaria”, la interpretación “ judicial” y la
interpretación “autentica”, ligeramente definida como la interpretación legal, es
decir, contenida en una ley. Con más exactitud, puede explicarse que la
interpretación autentica es aquella que hace una norma (“interpretativa”) que
tiene la misma jerarquía que la norma “interpretada” Si una ley interpreta a otra
ley, estamos frente a una interpretación autentica, porque la norma
interpretativa es de igual jerarquía que la norma interpretada. Pero si una ley
interpreta a la Constitución , la interpretación no es autentica, porque la norma
interpretada (Constitución) es de mayor jerarquía que la norma interpretativa
(ley). Es una interpretación que en principio obliga como obligan todas las leyes
; pero si es una interpretación incorrecta, que no interpreta sino que viola la
Constitución, esa ley que pretende ser interpretativa, podrá ser declarada
inconstitucional por la Suprema Corte de Justicia. Es precisamente por todo
esto, que este numeral dice “sin perjuicio de la facultad que corresponde a la
Suprema Corte…” de declarar la inconstitucionalidad de las leyes.
En quinto término, señalamos que no siempre se ha interpretado este texto en

el sentido que hemos explicado. Algunos ven la última parte, la que refiere a la
Suprema Corte, como una mera indicación de que además de la interpretación
de la Constitución que puede hacer el Parlamento, también puede interpretarla
la Suprema Corte en oportunidad de decidir una cuestión de
inconstitucionalidad de la ley.
8. Clasificación de los poderes del Parlamento en: legislación, de

contralor y de designación
Hasta el nombre de “Poder Legislativo”, indica que legislar es su principal

actividad, su “función predominante”. No es por casualidad que el acto típico de
su función, “la ley”, sea, en la acepción pública común, casi el sinónimo de
Derecho.
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La actividad de contralor no apareció como “la función predominante” del Poder

Legislativo y, en teoría (por lo que veremos) sigue la función legislativa siendo
la función predominante. El contralor opera como una actividad para que, en
la separación de poderes, funcione “secundariamente” el sistema de “frenos y
contrapesos” (contralores recíprocos entre los tres poderes)
El surgimiento en el Estado moderno de “órganos constitucionales de

contralor” (en Uruguay: Corte Electoral, Tribunal de lo Contencioso
Administrativo, Tribunal de Cuentas ) mermó aún más la actividad de contralor
del Parlamento y, correlativamente, acentuó la principalidad de la competencia
de la legislación.
A Esta clasificación tradicional (competencias “de legislación” y “ de contralor”)

suele agregarse una tercera categoría : competencias o poderes de
designación ( o de elección), sobre todo en países como Uruguay, donde los
órganos legislativos participan en numerosos actos nombrando ( o eligiendo)
titulares de varios órganos ( de los órganos de contralor, de la Suprema Corte )
y participando con su acuerdo en el nombramiento de otros ( miembros de
Tribunales de Apelaciones, Fiscales Letrados, Jefes de misiones diplomáticas,
etc.).
La función legislativa es una de las especies de la clasificación de funciones

en “legislativa”, “administrativa” y “jurisdiccional”; en cambio, la “función de
contralor” es una especie dentro de otra clasificación, que distingue las
funciones de “decisión” “ejecución” “asesoramiento” y “contralor”.
Al margen de la pintoresca comparación, rescatamos que una actividad del

Poder Legislativo puede ser a la vez de contralor y de legislación (lo que
demuestra que no es una clasificación estrictamente técnica). Así, una ley de
Rendicion de Cuentas, es, al mismo tiempo un acto “ de legislación, ( se trata
de una ley, art. 214) y “ de contralor” ( el Parlamento controla como ha ido
manejando el Poder Ejecutivo el presupuesto, art. 85 nal. 5º)
9. Clasificacion de los actos parlamentarios en actos que son leyes

formales y actos que no son leyes formales
a) terminología
La “ley en sentido material” (norma general, abstracta, obligatoria, etc.) de la

“ley en sentido formal” (acto elaborado por el Poder Legislativo y promulgado
por el Poder Ejecutivo conforme a los procedimientos fijados por la Constitución
para elaborar las leyes), denominamos ley en este Curso, a la ley en sentido
formal. No para dar solución a esa antigua alternativa conceptual, sino
simplemente porque la Constitución casi siempre que utiliza el vocablo ley, lo
2
1
hace en este sentido formal. Y lo hace nada menos que en “momentos

constitucionales” muy importantes; por ejemplo, cuando exige ley para limitar o
para garantizar derechos fundamentales, sean estos individuales o sean
sociales (arts. 7º, 18, 28, 32, 33, 35, 36, 38, 85 en varios de sus numerales,
etc.) o para crear o suprimir órganos u organismos estatales (art. 189) , o para
regular la delimitación de competencias entre la materia nacional, la
departamental y la local (art. 262), etc. En fin, la enumeración de normas
constitucionales que usan el vocablo ley en sentido formal seria de una extensa
abrumadora. Solo excepcionalmente la Carta lo utiliza en sentido “material”,
como por ejemplo en el art. 8º, cuando establece que “ todas las personas
son iguales ante la ley no reconociéndose otra distinción entre ellas sino
la de los talentos y las virtudes” Incluso, creemos que en este caso tampoco
coincide estrictamente con el “criterio material”, sino que utiliza el vocablo casi
como sinónimo de Derecho o de “toda norma” (sea constitucional, legal o
reglamentaria).
También podríamos ejemplificar con la excepción del art. 331 ap. D, cuando
alude a las “leyes constitucionales”, donde, en rigor, está refiriéndose no a la
ley formal, sino a un procedimiento de reforma de la Constitución (CAP II)
El género será la expresión será la expresión actos parlamentarios, dividido en

dos grandes especies : actos legislativos ( así llamaremos a las leyes formales)
y actos parlamentarios no legislativos (todos los demás)
B) sub clasificaciones de los actos legislativos

Los actos legislativos (leyes ) por su parte, pueden clasificarse :
- Según su materia o contenido : lo que daría lugar a una frondosa

enumeración ( que en parte significativa ya fue examinada al estudiar los
veinte numerales del art. 85)
- Según quienes tienen derecho a presentar su iniciativa, lo que daría
lugar a varias categorías : de iniciativa común (cualquier legislador o el
Poder Ejecutivo), de iniciativa privativa del PE, de iniciativa de otros s
órganos (los Gobiernos Departamentales, en la ley orgánica municipal,
en las leyes que declaran el carácter electivo de las Juntas locales; el
Tribunal de Cuentas en la “Ley de contabilidad y Administración
financiera”, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia en ciertas
leyes referidas a reforma judicial y Códigos de procedimientos, casos
todos que se analizan al estudiar los citados órganos) ; y, finalmente, de
iniciativa popular, por el 25 % del cuerpo electoral (art. 79 inc. 2);
- Por las mayorías requeridas en cada Cámara para su aprobación, lo
que permitiría distinguir leyes que se aprueben por mayoría simple, de
las leyes que requieren mayorías especiales (absoluta, dos tercios de
votos o tres quintos de votos, de presentes o de componentes, según lo
2
2
establece en cada caso la Constitución, predominando la referencia al

total de componentes);
- Por los efectos de las leyes, lo que motivaría una distinción entre las
de efectos generales y abstractos que son la mayoría, de aquellas leyes
de efectos concretos y particulares, como ocurre en el caso del
otorgamiento de pensiones graciables para determinadas personas (art.
111), o cuando se concede un monopolio (art. 85 nal. 17º), o una ley
que se establezca la necesidad o utilidad pública de la expropiación de
un bien determinado (art. 32)
- Por las consecuencias del silencio de los órganos legislativos, es
posible distinguir :por un lado, los proyectos que, si no hay
pronunciamiento expreso que los aprueben , “naufragan”; quedan sin
consecuencias jurídicas. Por otro, las leyes “declaradas de urgente
consideración”, en las cuales el silencio de los órganos parlamentarios
dentro de ciertos plazos produce el efecto de aprobación del proyecto tal
como viene del PE (art. 168, nal 7º) Tambien el silencio de la AG,
reunida para considerar el “veto” del PE a una ley, opera como
aprobación ficta de las observaciones hechas por dicho Poder (art. 139)
- Por la posibilidad de que el tema sea exclusivo de la ley, o pasible

de ser regulado por ley o por reglamento, suelen distinguirse las
leyes con materia exclusiva, de las leyes de materia compartida con
el reglamento. En el primer caso, se habla de la “reserva de la ley”;
un ejemplo sería el caso de las limitaciones de los derechos
fundamentales (art. 7º).
c) Subclasificaciones de los actos parlamentarios no legislativos.
por los efectos, actos parlamentarios de efectos generales y actos

de efectos concretos. Entre los primeros, ejemplificamos los
reglamentos de cada Cámara y de la Asamblea General (art. 105), y
el reglamento de la Comisión Permanente (que existe y, aunque no
esté previsto por la Constitución, es de principio que un órgano
pluripersonal se auto reglamente); con los presupuestos y
rendiciones de cuentas de cada Cámara (art. 108); y con una suerte
de “estatuto de funcionarios”, que cada Cámara aprueba para sus
empleados, de acuerdo con el art. 107;
- por los órganos que intervienen ; distinguimos los actos de la
Cámara de Diputados exclusivamente (por ejemplo la acusación
en un juicio político, art. 93) o exclusivos de la Cámara de
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3
Senadores (por ejemplo la sentencia en un juicio político, art.

102; o las venias para nombrar directores de entes autónomos y
servicios descentralizados- art- 187- o las venias para ascender
ciertos jerarcas militares- art. 168, nal 11º- o para nombrar
miembros de Tribunales de Apelaciones y Fiscales o Jefes de
Misiones diplomáticas- arts.- 239 nal 4º y 168 numerales 12º y
13º);
- por el contenido de estos actos parlamentarios que no son

leyes, es posible individualizar: actos de autorización y
aprobación (venias, consentimientos, de acuerdos, etc.) actos de
averiguación, investigación y fiscalización (pedidos de datos e
informes, ( art.118); llamados a Sala o interpelaciones, (art. 119);
nombramiento de comisiones investigadoras (art. 120);
declaraciones favorables o desfavorables al termino de dichos
actos (art. 121) ; actos “politicosancionatorios” (el juicio político,
arts. 93, 102, 103 y 296).
10. Leyes de iniciativa privativa del Poder Ejecutivo

La Constitución tiene múltiples casos en que, por la materia, la iniciativa de una
ley corresponde “privativamente” ( en este caso empleado como sinónimo de
exclusivamente) al Poder Ejecutivo.
Según el art. 86 inc. 2º, son de ese carácter, las de “ creación de empleos de
dotaciones o retiros o sus aumentos, asignación o aumentos de pensiones o
recompensas pecuniarias, establecimiento o modificación de causales,
cómputos o beneficios jubilatorios”
Como se advierte la materia empleos, sueldos, jubilaciones y pensiones, tienen

casi un monopolio de propuesta (iniciativa) en manos del Poder Ejecutivo.
Desde luego debe entenderse- en materia de empleos y remuneraciones- que
alude a los de funcionarios públicos y no a creación de empleos y a
remuneraciones privadas.
En cambio, en materia de montos y causales de jubilaciones y pensiones, la

referencia se ha entendido tanto para la de trabajadores públicos como
privados.
Todos estos casos deben entenderse como de iniciativa privativa del Poder
Ejecutivo, siempre que se trate de leyes “que signifique gastos para el Tesoro
Nacional “(expresión más o menos equivalente a “dineros que pone el Estado”.
Contablemente, es un “rubro”, una “cuenta”, que maneja básicamente el Poder
Ejecutivo a través del Ministerio de Economía y Finanzas.
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Así surge de la primera frase de este inciso 2º del art. 86. De modo que una ley
que crease empleos, o que aumentase jubilaciones o retiros o que modificase
computos o causales jubilatorias, si no significan gastos para el Tesoro
Nacional, a nuestro juicio, podría tener su origen en la iniciativa de
parlamentarios.
Sin que se haya hecho un fundamentación sistemática, en la práctica, mas de

una vez, se han sostenido otras tesis, exigiendo siempre iniciativa privativa del
Poder Ejecutivo en todos esos temas, aunque se trate de leyes que no
significan gastos para el Tesoro Nacional.
El otro artículo que concentra una frondosa cantidad de casos de iniciativa

privativa del Poder Ejecutivo es el 133 según el cual tienen ese carácter las
siguientes leyes:
a) las que establezcan exoneraciones tributarias;
b) las que fijan salarios mínimos ;
c) las que fijan precios de adquisición a los productos, o bienes de la actividad

pública o privada ;
d) las que aumentan las exoneraciones tributarias;
e) las que aumenten los mínimos propuestos por el Poder Ejecutivo para
salarios y precios
f) las que disminuyan los precios máximos propuestos por el PE.
El mismo art. 133 en su primer inciso, “recuerda” que también todas las leyes
referentes a la deuda pública son de iniciativa privativa del PE (art. 85 nal. 6º).
Las leyes de Presupuesto y de Rendiciones de Cuentas también integran

ese elenco (art. 214); quedan fuera solo los presupuestos de los Gobiernos
Departamentales (arts. 223 a 227), los presupuestos de los Entes comerciales
e industriales (art. 221), y en parte, los presupuestos del PJ de los entes
autónomos de enseñanza y de los órganos constitucionales de contralor (art.
220).
Además de leyes de materia económico- financiera ya hemos mencionado

varias otras (creaciones de organismos y órganos, etc.) que tienen iniciativa
privativa del PE.
11. Leyes de “iniciativa popular”. Remisión.
Analizar la forma del gobierno del Uruguay.
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5
12. El procedimiento de elaboración de la ley. Arts. 133 a 145

a. Iniciativa
Ya hemos analizado sus variantes: la regla común se expresa así en el
art. 133 “todo proyecto de ley puede tener su origen en cualquiera de
las dos Cámaras, a consecuencia de proposiciones hechas por
cualquiera de sus miembros o por el PE por medio de sus Ministros…”
Sobre esta regla común solo haremos dos aclaraciones. La primera: el
Poder
Ejecutivo, cuando propone un proyecto de ley, lo dirige al “Presidente de
la AG” en lo que se llama un “mensaje”. No presenta el proyecto a una
de las Cámaras, sino que es el Presidente de la AG quien lo deriva a
una u otra. La segunda no entendemos por qué este artículo dice “por
el PE por medio de sus Ministros”. En rigor, quien presenta los
proyectos es el PE, y el mensaje viene firmando por el Presidente y
uno, más o todos los Ministros.
b. Discusión
Presentado un proyecto de ley en cualquiera de las Cámaras, por
disposición de sus respectivos reglamentos, va en seguida a una de las
Comisiones internas, según el tema del proyecto. Para seguir
avanzando en el procedimiento, imaginemos que esa Comisión lo
aprueba o lo mejora y eleva a la Cámara la propuesta con el consejo de
aprobarla ( eleva el original o un “proyecto de sustitutivo” si le hizo
modificaciones).
En el “plenario de la Cámara” el proyecto de ley tiene – siempre
disposiciones reglamentarias- dos discusiones: la primera “en general “
( conveniencia de legislar en el tema y, según pensamos “filosofía”
general del proyecto) luego en particular, articulo por articulo.
Imaginemos, para facilitar el desarrollo expositivo, que esa primera
Cámara aprobó el proyecto (tal como venía de la Comisión o con
arreglos o modificaciones que se hicieron en ella ). En la jerga
parlamentaria, cuando la primera Cámara (sea el Senado o sea
Diputados) aprueba un proyecto de ley, se dice que tuvo “media
sanción”. Volvamos un poco atrás: si la Comisión no elevo el proyecto
al plenario, porque no lo compartió, igualmente uno o mas
legisladores pueden pedir en el plenario de la Cámara que se trate
sin informes de la Comisión.
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Reglamentariamente significa proponer que se trate como “grave y

urgente” para lo cual el Reglamento requiere el acuerdo de 2/3 de
votos ; salvo que se apruebe la “distribución” del proyecto no informado
por una Comisión, en cuyo caso basta la mayoría absoluta.
Aprobado un proyecto en una Cámara pasa a la otra (la “segunda
Cámara”), según el art. 134, para que “discutido en ella, lo apruebe
también, lo reforme adicione o deseche”.
La discusión en la segunda Cámara tiene las mismas condiciones
reglamentarias que en la primera.
El art. 134 prevé cuatro posibles actitudes de la “segunda Cámara”, que
en rigor jurídico, son solo tres.
Una, que apruebe el proyecto tal como viene de la primera Cámara. En
ese caso, se produce la sanción del proyecto (que venía con “media
sanción” ), el que será enviado al PE, como surge del art. 136 inc. 1º.
La segunda, que “ lo reforme o adición”, dice el art. 134. En realidad,
“adicionar” es agregar algo y eso es una manera de reformar el
proyecto que venia de la otra Cámara.
La tercera posibilidad es que esta segunda Cámara “deseche” el
proyecto. Desecharlo significa algo así como descartarlo, votarlo en
contra o ni siquiera tratarlo. En términos burocráticos, va para el
archivo. La iniciativa pereció, no se convierte en ley. Se aprecia que es
una hipótesis jurídica distinta a la anterior (reforma del proyecto). El
proyecto “reformado o adicionado” se devuelve a la primera Cámara,
como dice el art. 135 : “ Si cualquiera de las dos Cámaras a quien se
remitiese un proyecto de ley, lo devolviese con adiciones u
observaciones..”. Pero si la segunda Cámara “desecha” el proyecto que
recibió, no realiza el reenvio a la primera, allí queda, con destino y con
la consecuencia de que no podrá ser presentado hasta el siguiente
periodo legislativo (art. 142).
Imaginemos que la segunda Cámara devolvió a la primera el proyecto
con algunas reformas. Si esta primera Cámara “se conformase” con
tales reformas el proyecto queda sancionado y se envía al Poder
Ejecutivo (art. 135). Si en cambio “insistiese en sostener su proyecto tal
y cual lo había remitido al principio”, podrá solicitar la reunión de la
Asamblea General. En este caso, la AG por DOS TERCIOS de votos,
puede:
Aprobar el proyecto original,
Aprobar el proyecto tal como lo reformo la segunda cámara;
O aprobar otro proyecto modificando los anteriores. El art.
135 que regula esta etapa dice “modificar los proyectos
divergentes o, aun aprobar otro nuevo”.
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Interpretamos que esta última hipótesis “aun aprobar otro nuevo” debe
interpretarse en el sentido de que no coincida con ninguno de los dos
( el de la primera o el de la segunda Cámara) y que tampoco sea una
mera “ modificacion2 de alguno de ellos, sino un proyecto diferente,
pero que por lo menos refiera al mismo tema especifico motivantes del
proyecto de ley. Si la expresión “aprobar otro nuevo” , se interpretara sin
límites, se estaría creando en este articulo un nuevo procedimiento de
elaboración de las leyes, con prescindencia de la actuación sucesiva de
ambas Cámaras actuación que quedaría reducida a un mero pretexto
para haber leyes en la AG.
En este caso, el art. 136 inc 2º dice que “ se consideran como iniciados
en la Cámara que los sanciones ulteriormente”. Es decir, que el
proyecto se reputa apenas como iniciado en esa segunda cámara y
debe seguir nuevamente todo el tramite (de esa cámara a la otra,
aprobación por esta segunda, o eventual diferencia no aceptada , luego
AG para dirimirla, etc.)
La lectura comparada de los arts. 136 y 142 ilustran adecuadamente
acerca de una diferencia ya explicada antes entre “legislatura”(todo el
mandato de cinco años) y periodo legislativo”(c/u de los años)
C)SANCION
Por la sensación de la ley debe entenderse el momento en que el
`PODER LEGISLATIVO LO DA POR APROBADO .Ello puede ocurrir –
como surge de lo explicado-en diversas hipótesis:
-primera hipótesis: cuando la segunda Cámara aprueba un proyecto
tal como se lo vio la primera Cámara;
-segunda hipótesis: cuando la primera Cámara acepta el proyecto con
las modificaciones que le hizo la segunda Cámara.
-tercera hipótesis: cuando la Asamblea General dirime las diferencias
entre dos Cámaras, que en el “vaivén” de procedimiento; no se pusieron
de acuerdo;
-cuarto hipótesis, cuando la Asamblea General levanta un “veto”
interpuesto por el Poder Ejecutivo a una ley ya sancionada por el
Parlamento. Es el caso del art. 138 última frase y del art.145 que llama
a esta hipótesis la de “última sanción”.
D) PROMULGACION EVENTUAL “VETO”

La discusión ”standard” acerca de la “promulgación” de una ley es si se
trata del decreto del Poder Ejecutivo poniendo el “cúmplase”, o si, en
cambio, es la “publicación” de la ley; es un tema clásico en todos los
cursos introductorios de Derecho, en los primeros cursos de derecho
privado y en los primeros cursos de derecho público. El vocablo esta
utilizado en el “Titulo preliminar del C.C. desde el siglo pasado y en la
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8
Constitución uruguaya desde 1830.La repetición de los argumentos es

ya monótona y pareciera ser un punto genera tal especie de temor
reverencial, que no se ha dictado en 170 años una ley que resuelva sin
dudas, por la vía interpretativa, el punto.
Nos vamos a permitir obviar el relato argumental pero-por los
fundamentos de una u otra posición-, hagamos por lo menos una
convención de lenguaje: la promulgación es el “cúmplase” que pone el
Poder Ejecutivo y la publicación es la reproducción escrita del texto de
la ley. Debe hacerse en el Diario Oficial, según lo disponen normas no
constitucionales, sino de rango legal y reglamentario.. La
promulgación de una ley (el cúmplase), en el sistema de ordenamiento
correlativo de normas, da el numero y la fecha de la ley.
Hay países que no se enumeran las leyes( E.E.U,U, y México) y se
Indica su fecha por la de su publicación o se individualizan por su
contenido, lo que no parece demasiado práctico.
Aunque el acto Promulgación es orgánicamente administrativo (lo dicta

habitualmente el poder Ejecutivo),es, a nuestro juicio de naturaleza
sustancialmente legislativa, por cuanto completa el trámite de
elaboración.de la ley. Aunque se ha sostenido que la ley “existe·”
desde que es sancionada por l Parlamento, y que por tanto la
promulgación es un requisito de eficacia y no de perfeccionamiento,
consideramos que la tesis correcta no es esa.
Es cierto que el texto de la promulgación se limita ordenar que se
cumpla la ley y que se publique: pero estimamos que no hay ley
“completa· si no ha sido promulgada .La ley es, por definición una
·norma aplicable” .Además, los arts. 138 y 140, llaman “proyecto” a las
normas sancionadas my vetadas.
A partir de la promulgación (del cúmplase) debe entenderse que una
ley es ya obligatoria para todos los órganos públicos encargados de
cumplirla. La publicación y los diez días para que se repute
conocida/según lo establece el Titulo preliminar del C.C. ) es sì un
requisito de eficacia respecto de particulares.
E) MODALIDADES DE LA PROMULGACION DE LAS LEYES

-La modalidad más común consiste en que el Poder Ejecutivo ponga el
“cúmplase” a la ley que ha recibido, sancionada por e Poder Legislativo
(art. 143)
-Una segunda forma e promulgación que puede llamarse tácita, es
la siguiente; si el Poder Ejecutivo deja trascurrir 10 días sin
pronunciarse, la ley queda automáticamente promulgada (art 144). -
Una tercera forma de promulgación, aunque formalmente pueda ser
idéntica a la común ( un “cúmplase”) sería la prevista en los arts.,
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138(frase final) y 145, cuando la Asamblea General levanta un “veto”

del Poder Ejecutivo, o sea que rechaza las observaciones u objeciones
hechas por ese Poder y mantiene el proyecto. En ese caso, dice el art
145 que “ se tendrá por ultima sanción y comunicado al Poder Ejecutivo,
lo hará promulgar enseguida sin más reparos”,
.La variante no es la forma como se promulga, sino el proceso previo:
un vaivén –en este caso entre el Poder es la forma como se promulga,
sino el proceso previo: un vaivén –en este caso entre el Poder y
Poder.que procedió a dicha promulgación.
F) EL “VETO” DEL PODER EJECUTIVO
La Constitución no utiliza el vocablo “veto” sino que alude a las

objeciones u observaciones” que tuviere el Poder Ejecutivo
respecto de proyectos de ley sancionados por el Parlamento (art
137).
Cuando las formula, en el lenguaje común se dice “ el Ejecutivo veto la ley” (El
art. 331 ap. D, usa la palabra “vetadas” negando al PE tal posibilidad respecto
de las “leyes constitucionales”; pero , como ya explicamos , éstas no son leyes
formales sino uno de los procedimientos de reforma de la Constitución con esa
denominación. )
Cuando el PE “objeta u observa” una ley sancionada (la “ veta”) devuelve el

proyecto al PL dentro de los 10 días (art. 137). Las objeciones u
observaciones, dice el art. 138, pueden ser “totales o parciales”, lo que debe
entenderse , respectivamente, como una oposición a todo el proyecto o a una
parte de él. Frente a un veto, la AG, que debe ser convocada (art. 138, que
dice “ se convocará”) puede adoptar diversas actitudes :
1º) dejar transcurrir 30 días desde la primera convocatoria sin rechazar las
observaciones del PE. En ese caso, las observaciones se consideran
aceptadas ( art. 139). Se trata de una especie de aceptación tácita de tales
observaciones, porque la AG no se reúne o se reúne y no las rechaza ;
2º) reunirse y rechazar las observaciones ( dentro d e los treinta días) La

decisión requiere ser adoptada por “ tres quintos de los miembros presentes de
cada una de las Cámaras” (art. 138).
3º) reunirse y aceptar expresamente las observaciones que formuló el Poder

Ejecutivo. Para esta actitud, también requiere la misma indicada mayoría
especial (art. 138);
4º) reunirse y desaprobar expresamente el proyecto sancionado por el

Parlamento, sin aprobar obviamente, las observaciones del PE. En este caso,
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el proyecto no podrá ser presentado nuevamente “hasta la siguiente

legislatura” (art. 140).
En todos los casos en que la AG se reúna para tratar un veto, “las votaciones
serán nominales por sí o por no”, lo que equivale a “levantar el veto” o “ no
levantar el veto! (art. 141).
Las votaciones comunes en el Parlamento se hacen mediante el levantamiento

de la mano. La votación nominal significa que la Mesa pronuncia el nombre de
cada legislador, y éste vota también expresando de viva voz su voluntad
afirmativa o negativa. Pareciera que la Constitución quiere que la controversia
entre los dos Poderes en torno a un proyecto, sea rodeada de cierta
solemnidad, teóricamente con una finalidad doble: por un lado que quede bien
claro qué vota cada uno y, por otro, que reflexione con más cuidado acerca de
la decisión a tomar. Hay sin duda un efecto saludable: que el cuerpo electoral
sepa claramente la actitud de cada uno de los legisladores, cosa que, por
diversas causas, no siempre ocurre.
Por todo lo cual se concluía que, en ejemplos extremos, el PE podría “legislar”

con el solo apoyo de 13 Senadores” lo cual se consideraba una exorbitancia.
Para nosotros, la mejor aplicación del principio de la Separación de Poderes,

supone una gran dosis de equilibrio jurídico entre ellos. La predominancia
evidente de los Poderes Ejecutivos en el mundo moderno, no debe ser
impuesta por las Constituciones, sino que debe derivarse del prestigio
político que tienen o que logren los titulares de dicho Poder, para lo cual,
sin caer en demagogias, deben observar atentamente lo que opina la
Nación respecto de sus actitudes.
13. Leyes de presupuesto y de Rendición de Cuentas
a) Contenido
Los presupuestos nacionales y las rendiciones de cuentas (arts. 214 y sigs.)

son leyes formales aunque se discuta sobre su verdadera naturaleza, desde
el punto de vista “de su contenido”.
El Presupuesto Nacional es, básicamente, un programa en el que se prevén los

ingresos y egresos del Estado para un periodo de cinco años ( por eso suele
decirse el “plan quinquenal” ). Los ingresos, o “recursos” como se llama el art.
214 ap C, son muy variados (impuestos, tasas, contribuciones, precios, etc.)
Que no necesariamente se crean en las leyes de presupuesto, pero si debe

“estimarse su producido”. Los egresos básicamente: los gastos, las inversiones
y los sueldos (apartados A y B del artículo citado). A partir de la Constitución
de1967, se insistió mucho en que la estructura del presupuesto era “ por
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programa” , concepto que, en esencia simplificada significa que deben

indicarse las “metas y objetivos” que se proponen cumplir, y no meramente los
órganos a los que la ley autoriza a que paguen o gasten. En la práctica, el
cambio operado a partir de 1967, sobre las anteriores modalidades
presupuestales, ha sido, en este sentido más retorico que verdadero.
Las Rendiciones de Cuentas son también leyes formales (aunque puedan

exhibirse también variadas opciones sobre su naturaleza sustantiva).
Son anuales y en cada una de ellas se supone que el PE informa al PL acerca

de cómo ha cumplido en el ejercicio anual anterior las previsiones que el
Presupuesto hizo para 5 años. Por eso, “rinde cuentas” y hace un “balance de
ejecución presupuestal” (ambas expresiones están el ap. D del art. 214).
Además de estos contenidos, las rendiciones de cuentas pueden tener otro :

las “modificaciones que estime indispensables” de gastos, inversiones, sueldos,
recursos, creaciones de cargos, etc.
Son contenidos prohibidos para incluir en los presupuestos y las rendiciones

de cuentas, “disposiciones cuya vigencia exceda la del mandato de Gobierno ni
aquella que no se refieran exclusivamente a su interpretación y ejecución “ ( a
la interpretación y ejecución de estas leyes) (art. 216 inc. 2º).
b) El procedimiento
Asesorando por la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, el Poder Ejecutivo

elabora el proyecto de Ley de Presupuesto y lo presencia al PL dentro de los
primeros seis meses desde el comienzo de su mandato (art. 214 inc. 1º)
El PL lo envía a una de sus Cámaras y ésta debe pronunciarse dentro de 45

días de recibido. Si no se pronuncia dentro de ese término se considera
rechazo (art. 127). Pasado a la segunda Cámara, el plazo y efecto del no
pronunciamiento es el mismo.
Si la segunda Cámara lo aprueba con modificaciones vuelve a la primera pero

ésta debe pronunciarse aceptando las modificaciones en 15 días. Si no se
pronuncia o las rechaza, el proyecto pasa a la AG quien debe también decidir
en 15 días. Si está no se pronuncia el proyecto se tiene por rechazado (art.
218).
Como se advierte, el procedimiento es el de una ley habitual con dos

caracteres especiales: iniciativa privativa del PE y plazos muy breves para su
tratamiento por las Cámaras y por la AG cuando deba intervenir.
Conviene recordar que luego de entrado el proyecto de ley presupuestal al

Parlamento, el PE, dentro de 20 días, puede enviar mensajes complementarios
o sustitutivos art. 219.
3
2
El procedimiento descripto en sus rasgos más generales para la ley del

Presupuesto Nacional, rige también para las Rendiciones de Cuentas; salvo
que en éstas no hay “mensajes complementarios o sustitutivos” (art. 219).
Para complementar el panorama múltiple presupuestal agregamos:
- El presupuesto del PJ, del Tribunal de lo Contencioso

Administrativo, la Corte Electoral, el Tribunal de Cuentas y los
Entes Autónomos y Servicios Descentralizados que no sean
industriales y comerciales (se les llama “ los organismos” del art.
220), se proyectan por cada uno de ellos y los envía al PE el que,
como vienen o acompañados de sus observaciones, los envía al
PL, y luego siguen el tramite ya descrito.
- Los presupuestos de cada Ente comercial e industrial son
anuales ( no quinquenales), son proyectados por el Ente y
elevados al PE y al Tribunal de Cuentas, si cualquiera de estos
los observa, vuelve al Ente y si éste mantiene su posición, recién
en este caso, estos presupuestos van al PL que dirime las
diferencias en la AG (art. 221).
- Los presupuestos de los Gobiernos Departamentales so
quienquenales con rendiciones de cuentas anuales. Los proyecta
el Intendente y, con informe del Tribunal de Cuentas, lo aprueba
la JD (arts. 222 a 227)
La vigilancia en la ejecución de todos los presupuestos la tiene el
Tribunal de Cuentas (art. 228).
Finalmente, es oportuno aclarar que en toda la materia
presupuestal, las potestades de los órganos legislativos (el
Parlamento y las JD) son menguadas: no pueden aumentar los
gastos que vienen propuestos y son limitadas las materias de su
pronunciamiento (art. 215 y 222).
14. Las leyes de “urgente consideración”
a) Caracteres
La declaratoria de urgente consideración, se hace por el PE, y necesariamente
debe ser en Consejo de Ministros (arts. 168 nal 7º y 160).
A nuestro juicio, los principales caracteres de estas leyes, que las distinguen de
las leyes comunes, son los siguientes :
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3
a) en cuanto a su contenido, consideramos que los temas regulados deben

tener cierta razonable urgencia en ser resueltos. Esta no es solo una
consideración de sentido común, sino que, a nuestro juicio, se deriva del
carácter “declarativo” de la urgencia. El PE no debe “inventar” o “constituir” la
urgencia del asunto, sino que formula una “declaración”.
b) Respecto del trámite o forma, el carácter más espectacular de estas

leyes consiste en que el silencio de los órganos parlamentarios, luego de
transcurridos ciertos plazos, se considerara aprobatorio del proyecto. (y no de
rechazo o archivo como ocurre con el silencio en las leyes corrientes).
c) El tercer carácter formal, consiste en plazos muy breves, casi

conminatorios para los órganos parlamentarios. Así, la primera Cámara tiene
45 días y si no lo desecha expresamente “se reputará aprobado en la forma en
que lo remitió el PE” (art. 168 nal, 7º ap. “d”). La segunda Cámara tiene 30
días y si no hay pronunciamiento también queda aprobado el proyecto como
viene del PE. Si aprobase un texto distinto, lo reenvía a la primera Cámara que
dispone de 15 días (numeral en estudio, ap. “e”). Si esta primera Cámara va
directamente a la AG que dispone de 10 días para dirimir la diferencia y si no
se pronuncia se considera aprobado “en la forma en que lo voto la última
Cámara que le prestó expresa aprobación”.
Para dirimir expresamente la diferencia entre las dos Cámaras, la AG debe

resolver por dos tercios de votos, incluso aprobando un nuevo proyecto (ap.,
“f” de este numeral 7º y art. 135 al que se remite).
b) Algunos límites al PODER EJECUTIVO
Es necesario finalmente, señalar algunos límites que la disposición pone al

Poder Ejecutivo en esta materia. Los principales son:
- El formal, ya citado : el Poder Ejecutivo no puede declarar la urgencia

de un proyecto en “ acuerdo”, ni por “delegado” sino solo en Consejo de
Ministros ;
- No puede enviar simultáneamente más de un proyecto declarado
urgente, ni puede enviar otro mientras se esté tratando uno también de
urgente consideración (ap. “a” de este numeral 7º).
- No pueden ser declarados de urgencia los proyectos de presupuesto ni
los que requieran de 3/5 o 2/3 del total de componentes de cada
Cámara (ap. “b”).
- Cualquiera de las Cámaras, por 3/5 del total de sus componentes,
puede dejar sin efecto la declaración de urgencia y, entonces, el
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proyecto seguirá de ahí en adelante el trámite normal de cualquier ley

(ap. “c”).
15. Algunos actos parlamentarios que no son leyes.
a) Pedido de datos e informes (art. 118)

El titular de este derecho es, en principio, cada legislador (Senador o
Diputado) sin que, para ejercerlo, esté obligado a plantearlo en sesión de su
respectiva Cámara. Por eso, el art. 118 comienza diciendo:
“todo legislador puede pedir… los datos e informes…”
Los destinarios del pedido de datos e informes son, en la enumeración de esta

norma: los Ministros, la Suprema Corte, la Corte Electoral, el Tribunal de lo
Contencioso Administrativo y el Tribunal de Cuentas).
Más difícil es aceptar que los órganos departamentales puedan ser destinarios
de este mecanismo, porque el derecho de pedir datos e informes en el ámbito
departamental, está expresamente conferido a “todo miembro de la Junta
Departamental” (art 284).
La materia del pedido de datos e informes está perfilada por la Constitución con
enorme amplitud; dice: los datos e informes que cada legislador “estime
necesarios para llenar su cometido”.
Este mecanismo, este derecho del legislador, es un medio para que el

Parlamento y el legislador cumplan su función. Por lo demás, los pedidos de
datos e informes de temas absolutamente ajenos a la actividad parlamentaria,
no hacen más que alentar a una practica poco edificante por la cual,
especialmente algunos Ministerios, suelen no contestar estos pedidos.
Se ha discutido si la solicitud de “documentos” puede integrar válidamente un

pedido de datos e informes. Alguna vez se ha dicho que “ un documento no es
un dato ni un informe”. Nos parece que esa respuesta no es relevante, ya que
basta que en el pedido se requiera como informe, el texto de tal o cual
documento.
En ciertos casos, los pedidos e informes son formulados incluyendo una suerte
de “alegatos” o “fundamentaciones”, destinados a demostrar que detrás de
esos datos puede haber irregularidades.
Existe una materia expresamente excluida de este mecanismo ; dice el último

inciso del art. 118 “No podrá ser objeto de dicho pedido lo relacionado con
la materia y competencia jurisdiccionales del Poder Judicial y de lo
Contencioso Administrativo” . Este inciso debe interpretarse en el sentido de
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no invadir la independencia técnica del Poder y órgano citados. En un ejemplo

bien ilustrativo: podría pedirse el texto de una sentencia (aunque es
objetivamente un acto jurisdiccional) pero no el dato o la información de por
qué se falló en tal o cual sentido. Obviamente puede ser materia del pedido
todo lo relacionado con la actividad administrativa u opiniones legislativas del
PJ o del Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
El procedimiento de este mecanismo es sencillo : dice el art. 118 “ el pedido

se hará por escrito y por intermedio del Presidente de la Cámara
respectiva, el que lo transmitirá de inmediato al órgano que corresponda”,
es decir al destinatario de la solicitud.
Existe una desarmonía entre la referencia al Presidente “de la Cámara

respectiva”, y la posibilidad de que actuando la Comisión Permanente también
se formulen pedidos de datos e informes (art. 132).
En ese caso ¿también se formula por intermedio del Presidente de la Cámara

respectiva, o por el Presidente de la Comisión Permanente, que es “un
Senador de la mayoría”, según el art. 127? Creemos que esta ultima es la
solución más correcta.
B) Llamado a Sala o “Interpelación” (art. 119)

En nuestra Carta, no se usa el vocablo “interpelación” para el llamado a Sala a
los Ministros. Sin embargo, es el utilizado en la práctica e incluso en los
reglamentos parlamentarios se menciona al miembro “interpelante” y al Ministro
“interpelado”. El titular de este derecho de interpelar a Ministros es “cada una
de las Cámaras” y también la Comisión Permanente (art. 132).
Para resolver un llamado a Sala por una Cámara, basta la resolución “ de un

tercio de votos del total de sus componentes”, motivo por el cual se ha dicho
que se trata de “un derecho de las minorías”. La Constitución no aclara qué
mayoría se necesita para el caso de que sea la Comisión Permanente la que
interpela (art. 132), estimándose que no rige la regla de un tercio.
El llamado va dirigido a uno (o más) Ministros y los fines pueden ser

“legislativos, de inspección o de fiscalización”. Normalmente son de “inspección
o de fiscalización” y casi siempre con el objetivo de manifestar discrepancias
con alguna actuación del Ministro o de aclararlas ( si las explicaciones son
persuasivas en ese sentido).
Cuando el tema se refiera “a Entes Autónomos o Servicios Descentralizados,

los Ministros “podrán requerir la asistencia conjunta de un representante” del
respectivo organismo.
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6
Un llamado a Sala o interpelación genera normalmente una sesión de la

respectiva Cámara que suele ser prolongada y de cierta espectacularidad. Los
reglamentos parlamentarios prevén, como dijimos, que haya un miembro
interpelante, cuyas exposiciones no están limitadas por las duraciones
comunes que rigen cuando un parlamentario expone en otra ocasión.
Las interpelaciones por “falta de quórum para seguir sesionando” lo que no es

común- terminan con una de las declaraciones a que refiere el art. 121.
Esa declaración puede tener por contenido que la Cámara “considera

satisfactoria las explicaciones del Ministro! ( es una de las formulas usuales) o
que “la Cámara considera insatisfactorias o insuficientes” dichas explicaciones (
es la formula usual de signo contrario). Desde luego que uno u otro contenido,
vendrá determinado por el voto mayoritario de la Cámara , que en la mayoría
de los casos, resulta de alineaciones y disciplinas políticas previsibles antes de
la sesión.
En el lenguaje popular y, a veces también en el periodístico, cuando la

declaración aprobada es “desfavorable” al Ministro, suele decirse que lo
“censuraron”.
En cambio una declaración desfavorable al Ministro según el art. 121, no le

obliga a renunciar, tiene tan solo un efecto político.
16. Comisiones parlamentarias de investigación (art. 120)

“Las Cámaras podrán nombrar comisiones parlamentarias de investigación o
para suministrar datos con fines legislativos”.
a) las dos variedades

La lectura de la disposición sugiere que se trata de dos variantes : las “ de
investigación” en sentido estricto, y las “para suministrar datos con fines
legislativos”.
Según explicaba Jiménez de Arechaga estas comisiones son dos medios que,
respectivamente, tienen fines de cumplir las dos funciones clásicas del PODER
LEGISLATIVO la del contralor (las “de investigación”) y la función de legislación
(las otras, las que suministran datos para legislar).
En efecto, tanto las comisiones llamadas “de investigación”, como las “para
suministrar datos con fines legislativos”, tienen como tarea investigar, es decir
averiguar la verdad sobre determinados hechos. Ocurre que las de
3
7
“investigación” tienen como motivo la presunción de la existencia de

irregularidades de cierta gravedad; y al nombrar las otras, las “para suministrar
datos con fines legislativos”, el texto usa otro criterio, que no es el de los
motivos o causas, sino para qué fines se designan, para una legislación que,
de pronto, también quiere ser correctora de irregularidades.
Pero, por encima de estos rigores lógicos, lo cierto es que cuando una Cámara
designa una Comisión “ de investigación” ,genera la idea de que deben
averiguarse presuntas irregularidades; es menos espectacular, políticamente,
el nombramiento de una Comisión para suministrar datos con fines legislativos.
Ambas son, desde luego, comisiones “especiales” y no permanentes, es decir
que desaparecen una vez que han cumplido los cometidos para las que fueron
designadas.
El procedimiento para designar una de estas Comisiones, según los

reglamentos de las Cámaras es el siguiente: cuando un legislador propone su
nombramiento, se designa sin discusión, automáticamente, una Comisión “pre
investigadora” de tres miembros, la que se pronuncia acerca de la seriedad, la
entidad y la oportunidad de la denuncia. Con ese informe, la Cámara discute y
vota si nombra o no la Comisión investigadora, lo que decide por mayoría
simple.
B) Facultades de las Comisiones Investigadoras

Los poderes jurídicos que tienen una Comisión investigadora han motivado
múltiples discusiones.
Comencemos por enumerar las fuentes de esos poderes:
- En primer término, la Constitución, aunque como se habrá visto ella se

limita a facultar el nombramiento sin indicar las facultades de tales
comisiones;
- En segundo término, la ley. Muchas veces, cuando se designaba una
Comisión investigadora, sus propios miembros proponían leyes para
regular sus facultades. Algunas, fueron leyes de muy buen rigor técnico
y de gran utilidad. Pero en todos esos casos, eran leyes “ especiales”,
exclusivas para esa Comisión Investigadora. Luego de muchos
proyectos para reglamentar por ley, con carácter general, el art. 120 de
la Constitución, se dicto la ley vigente Nº 16. 698, que había tenido un
texto aprobado por el Parlamento de excelente nivel, pero que fue
vetada por el PE y la AG nunca “levanto” dicho veto.
- La tercera fuente de los poderes de estas comisiones investigadoras es
el reglamento de cada una de las Cámaras.
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- Por último, debemos mencionar la propia resolución de la Cámara que

designa una Comisión investigadora, como posible fuente de sus
facultades.
Habitualmente, estos actos parlamentarios tienen el siguiente contenido:
obviamente, una frase central que, aproximadamente dice “designase
una Comisión Investigadora” o algo similar. Luego, como estará
integrada; usualmente es un número reducido de legisladores, pero que
permite que estén representadas las diversas tendencias políticas (el
denunciante inicial, por disposición reglamentaria, puede actuar en la
Comisión pero no es un integrante con voto).
En tercer término, la resolución establece el “objeto de investigación”, o
sea, describe brevemente qué es lo que ha de investigarse. El objeto de
la investigación o “materia investigable” ha planteado si es posible
indagar un tema declarado secreto “ por razones de seguridad!, o por
tratarse de asuntos de alta sensibilidad económica, cuya divulgación
pudiese generar conmociones.
c) Conveniencia o inconveniencia de las

investigaciones parlamentarias
Apresuremos una respuesta, que nos parece poco controvertible: cuando la
Comisión se nombra para averiguar la verdad sobre irregularidades que deben
conocerse, cumplen un muy importante rol de contralor y contribuyen que
deben conocerse, cumplen un muy importante rol de contralor y contribuyen a
la cristalinidad de la marcha del Estado.
d) Posibles destinatarios de una investigación parlamentaria

hemos sostenido, como regla de principio, que toda vez que una Cámara tiene
una competencia respecto de cualquier órgano público, puede nombrar una
Comisión investigadora para averiguar la verdad sobre hechos susceptibles de
condicionar el contenido de las decisiones en ejercicio de esas competencias.
Así por ejemplo, la Cámara de Representantes para acusar o no en un juicio
político (art. 93) puede considerar necesario realizar previamente una
investigación. Y juicio político. Lo mismo el Senado podría tener necesidad de
hacer una investigación en un ente autónomo o servicios descentralizados,
para averiguar los hechos que le permitan decidir si otorga o no la venia para
destituir directores (art. 198) y, así, la ejemplificación sería muy profusa.
e) Meros poderes de averiguación y poderes coercitivos

Decidimos meros poderes de averiguación, porque no estamos sosteniendo
que pueda obligar a comparecer a los testigos, u obligar a los requeridos de
documentos que los presenten. Tales poderes coercitivos son de la
competencia del Poder Judicial, salvo en casos en que la ley otorgase algunas
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de estas facultades a las Comisiones, con la garantía de que las ejerciese a

través de los Jueces, de modo que se coordinaran adecuadamente los
poderes, de tal forma que dichos Jueces pudieren apreciar la procedencia de la
obligación del testigo de comparecer, o la procedencia de la exhibición de los
documentos que se solicitan, etc.
f) Una garantía constitucional para el investigado: art. 66

Esto genera, probablemente que algún gobernante o funcionario resulte
presuntamente que algún gobernante o funcionario resulte presuntamente
“inculpado”. El art. 66 de la Constitución establece: “Ninguna investigación
parlamentaria o administrativa sobre irregularidades omisiones o delitos, se
considerará concluida mientras el funcionario inculpado no pueda presentar
sus descargos y articular su defensa!
g) el resultado de una investigación parlamentaria

Puede ocurrir la Comisión llegue a conclusiones concretas dando por
existentes las irregularidades denunciadas o declarando que ellas no
existieron. En todo caso, elabora un informe que se eleva a la respectiva
Cámara. Ese informe es votado en el seno de la Comisión y es frecuente que
no sea único, sino que vaya un informe “en mayoría” y otro (o más) en
“minoría”, aconsejando a la Cámara las respectivas posibles actitudes. La
Cámara, a su vez, discute y resuelve por mayoría cual habrá de ser esa actitud
definitiva. Indicamos algunas posibles alternativas: declarar que no hay
elementos para admitir la existencia de irregularidades, darlas por existentes
con carácter de irregularidades administrativas, o incluso, ante la posibilidad de
que existan delitos de carácter penal, pasar todas las actuaciones a la Justicia.
17. El juicio político

El JUICIO POLITICO en URUGUAY y, en casi todos los países, es un
procedimiento parlamentario no legislativo, en el cual se juzga la
responsabilidad político- penal de determinados gobernantes, con el efecto de
que, si se le encuentra culpable, se le destituye o se le separa del cargo,
quedando luego a disposición del Tribunal competente de la Justicia común (
“Justicia ordinaria”). En nuestra Constitución, el instituto está regido por los
arts. 93, 102 y 103 y, cuando la acusación va dirigida contra Intendentes o
Ediles departamentales, se aplica además el art. 296.
Hemos afirmado que en el juicio político el Parlamento juzga la responsabilidad

“político- penal “de los gobernantes pasibles de este procedimiento. Es una
responsabilidad penal, porque en el Derecho comparado, y desde su origen,
el juicio político se realiza contra personas que cometen delitos penales, en
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clara diferencia con la responsabilidad política, que es la motivantes de la

censura a los Ministros, que es característica solo de la forma parlamentaria.
Dijimos que en el juicio político el Parlamento juzga la responsabilidad político-

penal. Ese agregado (“político”) se justifica por dos razones:
Una , la más clara, porque los órganos que están juzgando los delitos son
órganos políticos (la Cámara de Representantes como “acusadora”
, y el Senado como Juez de “Sentencia” );
Y otra, porque en algunos casos ( y en algunas constituciones) los delitos que
se juzgan deben necesariamente estar vinculados a la actividad política del
gobernante enjuiciado (delitos de corrupción en el ejercicio de su cargo, etc)
La diferencia entre la CENSURA PARLAMENTARIA y el JUICIO POLITICO,

resultaría mucho más sencilla, si se dijese simplemente:
La CENSURA pone en juego la responsabilidad política ( no es por delitos

penales) y el JUICIO POLITICO pone en juego la responsabilidad penal ( se
acusa por delitos penales). Es claro que esa necesidad solo se justificaría
cuando el gobernante es Ministro, que es el destinatario único de la censura
política, mientras que el JUICIO POLITICO puede ir dirigido contra
prácticamente todos los gobernantes nacionales o departamentales.
Pero decir simplemente que en el juicio político se juzga la responsabilidad

“penal” simplificaría las cosas. Ya vimos, al analizar el art. 85 nal. 19º que la
expresión allí usada, “juzgar políticamente” puede hacer pensar a un
desprevenido o recién iniciado, que la referencia es al juicio político cuando se
trata precisamente de lo contrario : es una referencia a la censura.
Desde otra perspectiva, pensamos que el juicio político tiene una triple
naturaleza:
- Por un lado, es una actividad de naturaleza sancionatoria del Poder

Legislativo. Implica una acusación grave contra un gobernante y, si hace
lugar a ella, lo destituye de su cargo, lo cesa, y queda a disposición del
Poder Judicial;
- Por otro lado tiene también un perfil de “fuero” o “privilegio” para el
gobernante pasible de juicio político, por cuanto se le acusa porque se
supone que ha cometido delitos penales y, sin embargo, para que pueda
juzgarlo un Juez, es necesario que previamente un órgano político- el
Parlamento- lo separe de su cargo, “ventaja” que no tiene el habitante
común del país. Este aspecto en Uruguay, es exacto para el juicio
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1
político concebido contra el Presidente de la Republica, contra los

Ministros y los Legisladores. Los demás gobernantes pasibles del juicio
político (miembros de la Suprema Corte de Justicia, del Tribunal de lo
Contencioso Administrativo, de la Corte Electoral, del Tribunal de
Cuentas, Intendentes y Ediles departamentales) no tienen fueros. Por
tanto, respecto de ellos, la naturaleza jurídica del juicio político es
exclusivamente la de un procedimiento sancionatorio.
- En tercer lugar, el juicio político tiene una naturaleza que lo erige en
uno de los mecanismos que concreta el principio democrático de la
responsabilidad de los Gobernantes. Ya vimos que uno de los
componentes del concepto de democracia era ése : los gobernantes
deben ser responsables.
Es por eso que este mecanismo del juicio político funciona en cualquier
sistema democrático, sea parlamentario o presidencial
Otro aspecto vinculado a la naturaleza del juicio político refiere a la
naturaleza de los actos que lo componen, concretamente al acto de
acusación de la Cámara de Representantes (art. 93) y al acto de
decisión del Senado (art. 102).
b) Origen
Las diferencias más importantes con el Sistema uruguayo serían:
- El Senado puede imponer, además del cese, la sanción de inhabilitar al

acusado para ejercer cargos públicos ( eso no ocurre en nuestro país) -
Cuando el juicio político sea contra el Presidente de los EEUU. el
Senado debe actuar presidio por el Presidente de la Corte Suprema de
Justicia ( en Uruguay, el Senado actúa con su composición normal,
aunque la solución norteamericana existe en otras Cartas de
Latinoamérica);
- Una tercera diferencia es la siguiente; en EEUU; no procede el juicio

político contra los legisladores, en el entendido de que cada Cámara los
puede remover por aplicación de su poder disciplinario interno.
c) Gobernantes pasibles del juicio político

Ya hemos indicado que el art. 93 los enumera expresamente: los
Representantes y Senadores, el Presidente y Vicepresidente de la República,
los Ministros, los miembros de la Suprema Corte de Justicia, del Tribunal de lo
Contencioso Administrativo, del Tribunal de Cuentas y de la Corte Electoral.
Según el art. 296 debe agregarse a esta nomina a los Intendentes y a los
miembros de las Juntas Deptales.
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Aunque parezca innecesario, aclaramos que los Directores de Entes

Autónomos y Servicios Descentralizados no son pasibles de juicio político,
sencillamente porque no se encuentran en la enumeración indicada.
Es obvio que si un Director de Ente Autónomo o Servicio Descentralizado

cometiese un delito, seguramente seria removiendo o destituido por el Poder
Ejecutivo con venia del Senado. O, como no tiene fueros, podría ser
directamente denunciado un Juez Penal.
En la historia uruguaya se han promovido muchos juicios políticos (contra

Presidentes de la Republica, contra miembros de la Suprema Corte, contra
Diputados, contra Intendentes, contra Ediles). En algunos caso, la propuesta-
hecha en la Cámara de Representantes, que es el órgano acusado- ni siquiera
fue aceptada por ésta, también las Juntas departamentales han acusado ante
el Senado, en juicio político, a ediles y a Intendentes.
d) Causales del juicio político El art. 93 las describe así: “violación

de la Constitución u otros delitos graves”. El alcance de ambas expresiones
ha sido objeto de discrepancias.
La “violación de la Constitución” ha motivado dos tesis extremas:
Una que afirma que cualquier violación de la Constitución puede ameritar un

juicio político con resultado condenatorio, dado que el principal deber jurídico
de un Gobernante es obedecer la Ley Fundamental.
La otra, que sostiene que solo las violaciones que constituyan un delito penal
pueden ser causa valida de este mecanismo. Esta posición tiene un
fundamento de texto, si se lee la frase con atención, se advierte que en
seguida de “violación de la Constitución”, el art. 93 dice “u otros delitos graves”.
Y esa expresión “u otros”, está indicando que la causal anterior (la violación de
la Constitución) también era un delito grave. Si así no fuere, la frase
simplemente diría “violación de la Constitución y delitos graves”.
En definitiva, nos parece que la interpretación más correcta debe buscarse

atendiendo al vocablo “graves” que consideramos califica tanto a los “delitos”
como a la “violación de la Constitución” (por la comentada expresión “u otros”).
Por consiguiente, aceptamos que violaciones de la Constitución sin la menor
trascendencia institucional no podrían ser causa suficiente de un juicio político
contra un gobernante. Por ejemplo, por haber concurrido a sus tareas enfermo,
sin procurar un tratamiento, acusándolo de haber violado el art. 44 inc. 2º de la
Constitución que dice: “todo habitante tiene el deber de cuidar su salud, así
como el de asistiese en caso de enfermedad. Pero no me parecería desatinada
la promoción de un juicio político contra un Presidente que, por ejemplo,
omitiere premeditadamente ejecutar las leyes vigentes (art. 168 nal. 4º) o que
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decidiera mantener el Consejo de Ministros luego de que una Asamblea

General electa en elecciones anticipadas ratificara una censura (penúltimo
inciso del art. 148).
En síntesis, nos inclinamos por considerar que la violación de la Constitución

es en si misma causal de un juicio político, cuando es grave; y creemos que la
“gravedad” de ella debe ser analizada por la Cámara de Diputados al acusar o
por el Senado al sentenciar, atendiendo a la trascendencia “institucional” de la
violación.
También se ha controvertido el concepto de delito grave. El código penal divide

los delitos según gravedad en “delitos y faltas”. En esta situación jurídica, se
han expuesto muy variadas posiciones para determinar el concepto de “delitos
graves” a los efectos del art. 93 de la Constitución. Enumeramos alguna de
ellas:
• Todos los delitos serian graves, puesto que los no graves se denominan
“faltas” en el Código Penal. Nos parece una solución insostenible, entre
otras cosas, porque el art. 114- referido a la inmunidad de
procesamiento y desafuero de los legisladores- menciona “delitos” “que
no sean de los detallados en el art. 93; lo que significa que el art. 93 no
alude a todos los delitos.
• Solo serán delitos “graves” aquellos que se castigan con pena de
“penitenciaria” ( es la privación de libertad de dos años o más según el
Código Penal) y no los que se sancionan con penas de prisión ( que
alcanza hasta 24 meses). No nos convence esta tesis, entre otras cosas
porque el Código Penal no determina penas fijas para cada delito sino
que establece un mínimo (que a veces es de prisión) y un máximo ( que
a veces es de penitenciaria) dentro de cuyos márgenes resuelve el juez
en la sentencia, atendiendo a las circunstancias del caso
e) Procedimiento
La acusación es decidida por la Cámara de representantes, sin que requiera
mayoría especial cuando el acusado es un gobernante nacional (art. 93). Si el
acusado es un Intendente o un Edil departamental, la acusación es decidida
por la Junta Departamental respectiva, bastando el voto de 1/3 de sus
miembros (art. 296)
Antes de acusar la Cámara de Diputados debe haber “conocido” sobre las

causales de la acusación y “declarado haber lugar a la formación de la
causa”.
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4
“Conocer” sobre algún asunto es vocablo usual del lenguaje judicial, y

equivale aproximadamente a analizar el tema e instruir lo necesario para
obtener elementos de juicio.
La declaración de que “hay lugar a la formación de causa”, también

expresión de prosapia judicial, significa en este art. 93, a nuestro juicio, que la
Cámara encuentra mérito suficiente para formular la acusación ante el Senado.
Esa decisión ya implica un acto político sancionatorio. Por esa razón es

sostenible que, antes de resolver la acusación, la Cámara de Diputados
debiera oir al involucrado y permitirle defenderse (art. 66 de la Constitución).
La tesis contraria tiene también fundamentos serios. En un esquema algo

simplificado, la Cámara de Diputados equivale al Fiscal en el proceso penal y la
Cámara de Senadores, al Juez. Y todas las garantías del debido proceso legal,
sobrevienen en el proceso penal luego que comienza a actuar el Juez. De
algún modo, esta tesis de que el art. 66 recién seria necesariamente aplicable
ante el Senado, se vería apoyada por el texto del art. 102, que indicada
claramente que el “juicio” se desarrolla en el Senado. De todos modos, la
cautela aconsejaría, en casi todos los casos que antes de resolver una
acusación la Cámara de Representantes oyera al involucrado y le permitiera
presentar sus descargos y articular sus defensas. El carácter no obligatorio de
presentar sus descargos y articular sus defensas. El carácter no obligatorio de
la aplicación en Diputados del art. 66, puede derivarse de que la cuestión no
estará “concluida” (como dice esa norma) en esa Cámara, sino en el Senado.
No es unívoco el sentido de la frase “a petición de parte”, como mecanismo

iniciador de una propuesta de juicio político. Sin duda, abarca a cualquier
Diputado o a una bancada de ellos. Alguna vez se interpreto que la “parte” se
refería a un gobernante afectado por rumores que le atribuyesen delitos, y que
entonces él mismo pidiese que se iniciara el estudio en la Cámara de
Representantes.
Podrían darse estos gestos pero pensamos que la expresión “ a petición

departe” debe entenderse en un sentido mucho más amplio, comprendiendo a
un Partido, o a un particular cualquiera que sostuviese, por ejemplo, que es
una víctima de un delito grave cometido por alguno de los gobernantes
pasibles del juicio político. Como se trata de una “petición”, no obliga a su
tratamiento; de otro modo, esta manera de interpretar la frase, podría ser un
estimulo para una interminable gimnasia de propuestas infundadas de juicio
político.
El “juicio público” ante el Senado, a que refiere el art. 102 , comienza por
una etapa instructoria, que transcurre no en el plenario de esta Cámara, sino
ante una de sus Comisiones internas que, por disposición reglamentaria es la
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de Constitución y Legislación. Allí deben cumplirse todas las reglas de garantía

previstas en el art. 66 de la Constitución: oir al acusado, presentar sus
descargos, desde luego hacer prueba de ellos, porque eso es parte de
“articular su defensa”. En la práctica, y por analogía con los procesos judiciales
esta Comisión ha permitido la asistencia de abogado, así como el
establecimiento de plazos razonables para cada etapa. La “valoración de las
pruebas” debiera hacerse con un criterio lo más parecido al que utilizan los
jueces, aunque es muy difícil que los legisladores miembros de la Comisión se
liberen de sus disciplinas políticas.
Una vez que la Comisión llega a sus conclusiones eleva un informe al plenario
del Senado ( a veces hay más de un informe : uno “en mayoría” y otro u otros “
en minoría” aconsejando que se declare culpable al acusado o aconsejando
que se declare inocente, por no ser correcta la acusación.
Es el Senado en sesión plenaria necesariamente publica, el que debe

“pronunciar sentencia” (art. 102) por 2/3 de votos del total de sus componentes.
f) Efectos
Las inequívocas consecuencias de los artículos 102 y 103 cuando la decisión

es “condenatoria”, son dos: separar del cargo al gobernante enjuiciado; que
queda “ sujeto a juicio conforme a la ley”, lo que significa su pase a la Justicia
Ordinaria. El primero de los efectos tiene el contenido de una destitución. El
segundo es obvio, ya que si el juicio político resulto afirmativo, probablemente
habrá algún delito penal y entonces la Justicia será quien pueda aplicar penas
de privación de libertad, o de inhabilitación, etc, por cuanto en el caso uruguayo
el Senado solo puede sancionar al enjuiciado con el cese. Si el Senado
resuelve que el acusado no cometió “violación de la Constitución u otro delito
grave” absuelve al acusado, que permanece en el cargo de gobernante que
tenia.
Nos parece evidente, entonces, que el juicio político solo puede culminar con la
absolución o con la destitución. Hubo una sentencia del Senado jurídicamente
insólita, culminando un juicio político: ni absolvió, ni dispuso el cese, sino la
“suspensión por seis meses del enjuiciado”
No encontrarnos ninguna explicación técnica plausible, sino que opinamos que

fue el resultado de un acuerdo político entre dos partidos que integraban una
coalición de gobierno, uno que impulsaba el juicio político con propósitos de
cesar al acusado y el otro, advirtiendo la notoria ausencia de fundamento del
procedimiento accedió, transaccionalmente, a votar una decisión
“condenatoria” pero tan solo con una “suspensión de seis meses”.
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Así como nos parecen clarísimos los posibles efectos jurídicos de la sentencia
del Senado en el juicio político, consideramos muy compleja la conclusión
acerca de si es un acto de naturaleza jurisdiccional ( es una de las tesis), si
es un acto político o de gobierno ( es otra) o si es un acto administrativo (lo
que también se ha sostenido.)
La tesis del acto jurisdiccional tiene muy sólidos fundamentos: el origen

histórico del instituto del juicio político , el vocabulario de nuestra Constitución
(“abrir juicio público” “ pronunciar sentencia”, art. 102), el carácter de verdad
definitiva del cese del gobernante, “equivalente a cosa juzgada”, son
argumentos muy convincentes. Este último, requiere una explicación : si
después de separado de su cargo en juicio político, el Poder Judicial resolviera
que el gobernante no había cometido los delitos que le atribuyó el Senado,
igualmente no vuelve a su cargo de gobernante, según se entiende sin
discusiones.
Por eso decimos que, al efecto de la destitución, la decisión del Senado es

“cosa juzgada”.
La tesis del “acto político o de gobierno”, que puede tener sus serias defensas
argumentales, depende, en última instancia, de que se acepte esa categoría de
actos, aspecto que ya estudiamos.
18. “Estatuto del legislador”. Concepto.

Los legisladores son funcionarios públicos naturalmente de un carácter muy
especial: son electivos y titulares de uno de los tres Poderes del Gobierno.
Cuando nos referimos a su estatuto, aludimos al conjunto de normas que

regulan su ingreso, su actuación durante el mandato legislativo y su cese. De
algún modo, es el mismo concepto de estatuto del funcionario que resulta del
art. 61 de la Constitución para los empleados estatales.
Desde luego que, cuando se estudia el “Estatuto del Legislador”, la referencia

es a las reglas que rigen su ingreso a la actividad y su cese, en la medida que
le son peculiares, es decir en cuanto son distintas de las reglas comunes de
cualquier funcionario público. Sobre estas bases, estudiaremos el ingreso de
los legisladores a través de su “sistema electoral”, el transcurso de su función,
analizando las normas que le otorgan “privilegios o fueros”, su remuneración,
licencias, etc, y las que le establecen restricciones especiales y, por último,
veremos las causales de su cese.
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19. Sistema electoral de los Senadores

Tomando la expresión en un sentido amplio, es posible caracterizar el sistema
electoral de los Senadores de esta manera: voto directo, circunscripción
electoral nacional, representación proporcional integral, doble voto simultaneo,
lista completa, proclamación por la Corte Electoral y, por disposición del
Reglamento del Senado, juramento para comenzar a ejercer sus funciones.
a) voto directo y circunscripción nacional

Según el art. 94 los Senadores “son elegidos directamente por el pueblo, en
una sola circunscripción electoral”
Al estudiar nuestra historia constitucional, explicamos que en la Carta de 1830

la elección era “indirecta”.
b) Representación proporcional integral y “doble voto simultáneo”

Cada lema puede presentar varias listas de Senadores.
Algunas de esas listas, pueden, a su vez, agruparse en sublemas. Las treinta

bancas de Senadores serán distribuidas entre los distintos lemas, en
proporción al número de votos que cada uno de ellos obtuvo en el comicios, ya
que el sistema aplicable es de representación proporcional (art. 95). Luego,
dentro de cada lema, las bancas obtenidas se distribuirán proporcionalmente
entre los “sublemas”, si los hubiere, y dentro de cada subtema, los cargos se
distribuirán también proporcionalmente entre las listas. Esta circunstancia- las
bancas se dividen proporcionalmente entre los lemas y dentro de los lemas
entre sublemas y listas- es el sentido que se da al vocablo “integral” que la
Constitución utiliza para calificar a la representación proporcional (art. 77 nal. 3º
como regla general y arts. 95 y 96 específicamente para la elección de
Senadores).
Tal como ya se ha explicado, los votos de las distintas listas dentro de un lema
se acumulan. Ese es concretamente, el alcance de la expresión “doble voto
simultaneo”, ya que significa que el elector al sufragar, adhiere
simultáneamente al lema (nombre del Partido) y a una lista de candidatos. Si
dos o más listas dentro de un lema formasen un “sublemas”, también se
produce una acumulación dentro del sublemas.
En este caso, podría decirse que hay un “triple voto simultaneo” al lema, al
sublema y a la lista de candidatos. Se comprende que la acumulación de votos
dentro de un lema, es para competir con los otros lemas; en cambio la
acumulación de votos de varias listas dentro de un sublemas, procura competir
con otras listas dentro del mismo lema.
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Tomando la palabra “escrutinio” como operación para distribuir bancas la

distribución proporcional de las 30 bancas de Senadores entre los distintos
lemas (Partidos), se realiza en dos escrutinios.
- En el primero, se fija la cifra necesaria para obtener una banca

(dividiendo el total de votos válidos entre 30) y luego se verifica cuántas
veces esa cifra está contenida en el total de votos de cada lema.
Matemáticamente, es casi imposible que con estas operaciones queden
adjudicadas las 30 bancas. Supongamos que han quedado distribuidas,
por ejemplo 25 de ellas.
- En el “segundo escrutinio” se procede a adjudicar las bancas restantes,
en el ejemplo, 5 que, como se analizó antes consiste en dividir el
número de votos de cada Partido, por el número de cargos que le tocó
en el primer escrutinio, más uno.
Hecha esta operación con todos los lemas, las cinco bancas que
quedaban por adjudicar en el ejemplo, se las va llevando cada lema por
tener mayor cociente en esa operación. Desde luego que estas
operaciones se repiten luego para distribuir internamente los cargos que
recibió cada lema, dentro de sus sublemas y listas.
c) Lista completa
Al sistema por el cual los sectores políticos presentan sus hojas de votación
con una nómina de candidatos que no puede ser alterada por el elector, ni
“tachando, algunos nombres” ni agregando otros; mecanismos que se admite
en algunos países. Si en Uruguay apréciese una hoja de votación con
tachaduras o agregados ( o cualquier otra marca) el voto seria anulado.
d) Proclamación y juramento de los Senadores

Una vez concluidos los “dos escrutinios”, la Corte Electoral “proclamara”
electos a quienes han obtenido los votos suficientes, con lo cual perfecciona el
procedimiento que habilita a los proclamados a ingresar a su banca, al
comenzar la legislatura. El día en que comienza su actividad, por disposición
del Reglamento de la Cámara de Senadores, debe prestar juramento de actuar
conforme a derecho y de guardar secreto cuando así corresponda, con lo cual
queda “admitido” en su banca. En el caso de los Diputados, su Reglamento no
incluye al juramento.
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20. Sistema electoral de los Diputados

Nos limitaremos a señalar los aspectos en que el sistema difiere del aplicado a
los Senadores. Esto ocurre en los siguientes aspectos:
a) Hay, antes de las elecciones, una distribución de bancas por cada

Departamento, porque la circunscripción electoral no es nacional ( como en el
caso de los Senadores, sino departamental); b) a partir de la reforma de 1996,
no está permitido la acumulación de votos de varias listas de un sublemas ni
por identidad de nombres de candidatos (art. 88 inc. 2º). Esto significa que el
doble voto simultaneo sigue existiendo porque varias listas pueden acumular
sus votos dentro de un lema, pero, al no permitirse la acumulación por
“sublemas”, no se da lo que llamábamos el “triple voto simultaneo” c) en la
elección de los Diputados aun cuando la circunscripción electoral es
departamental, hay cierto momento en que deben tomarse en cuenta “los votos
emitidos a favor de cada lema en todo el país” (art. 88 inc. º1) lo que da lugar
que se conoce como “ el tercer escrutinio”
a) La circunscripción departamental
Este carácter se desprende del inc. 3º del art. 88, cuando dice
“corresponderán a cada Departamento, dos Representantes por lo
menos” Esto supone que la elección es por Departamento, y así lo desarrolla
la mencionada ley de 1925. Por lo tanto, es necesario que antes de la elección,
las autoridades determinen cuántos Diputados se elegirán en cada elección,
las autoridades determinen cuantos Diputados se elegirán en cada
Departamento. La distribución se hace por representación proporcional,
mediante el conocido mecanismo de dividir el total de la población cívicamente
activa del país entre 99 lo que da una cifra. Luego se calcula cuantas veces
esa cifra está contenida en la cantidad de habilitados para votar de cada
Departamento, y el resultado es el número de Diputados que se elegirá en
cada uno de ellos.
Hemos usado las expresiones “población cívicamente activa” o total de

habilitados para votar”, por comodidad expositiva. En rigor, por el art. 8º del
Decreto- ley Nº 10. 143 DE 25 DE ABRIL DE 1942 (modificación de la ley de
1925) esos totales se calculan “acumulando al número de votos válidos
emitidos en la última elección el de las inscripciones incorporadas en el periodo
inscripciones subsiguiente”
Naturalmente que en esta primera distribución- porque las operaciones no dan

exactas- no quedarán adjudicadas las 99 bancas. Supongamos que solo
resultaron distribuidas 90. Antes de procederse a la adjudicación de las 9
representantes por el sistema de mayor cociente ya visto para los Senadores-
se hace el “correctivo” necesario para dar cumplimiento al inciso 2º del art. 88 ,
5
0
que quiere que, a cada Departamento, le corresponda un mínimo de dos

representantes.
Así se procede adjudicándose una banca más o dos a aquellos Departamentos

que solo le hubiesen tocado una, o ninguna en las anteriores operaciones.
Luego si, se aplica el mecanismo del mayor cociente hasta que quedan
adjudicadas las 99 bancas entre los 19 Departamentos, como se explica mas
adelante se señala que la exigencia de dos representantes por lo menos para
cada Departamento, es una limitación a la “representación proporcional
integral” proclamada en el art. 77 nal 3º.
No creemos que el sentido último de la representación proporcional tenga

mucho que ver con la distribución geográfica, sino con la distribución entre los
partidos políticos. Al fin y al cabo, el Departamento es solo una circunscripción
electoral y los Diputados electos, una vez incorporados a la Cámara , son
jurídicamente Representantes de la nación y no de un Departamento. Desde
luego que advertimos que la regla del “par minimo” por Departamento, puede
en algunos casos, imaginando ejemplos rebuscados alterar también, la
representación proporcional entre Partidos.
B) El “tercer escrutinio”
Realizada la elección, las adjudicaciones de bancas de cada Departamento
entre los Partidos, se hace en principio por el procedimiento que ya estudiamos
para la adjudicación de cargos de Senadores (con los dos “escrutinios”) pero
tomando en cuenta las cifras departamentales, es decir que corresponde
adjudicar los cargos de Diputados entre los Partidos, Departamento por
Departamento.
Pero aparece aquí una complicación mas :
El art. 88 de la Constitucion, a pesar de que presupone, como vimos, las

circunscripciones electorales departamentales, dice también que se deben
tomar en cuenta “los votos emitidos a favor de cada lema en todo el país”. Esto
es, precisamente, lo que origina el llamado “tercer escrutinio” en el lenguaje
habitual uruguayo. Este tercer escrutinio se regula legalmente por el ap. C del
art. 9º de la citada LEY Nº 7912 DE 22 OCTUBRE DE 1925, cuyo
complicadísimo texto dice : “cuando se le hubiese adjudicado a un lema por las
operaciones anteriores” (alude a la ordenación por orden decreciente de los
cocientes de dividir los votos válidos de cada Departamento por el número de
cargos más uno, de los ya adjudicados)” una banca en un Departamento en el
que no presentase cociente alguno o presentase uno menor que el de ese
lema en otro Departamento, cuyas bancas hubiesen sido adjudicadas
totalmente a otros lemas porque ofrecían éstos mayores cocientes de la lista
correspondiente de ese lema en el Departamento en que ofrecion mayor
5
1
consciente sin obtener representación en lugar del que hubiese correspondido

por las operaciones anteriores.
Tratemos de traducir a lenguaje más accesible el alcance de este texto, pero

digamos previamente que, por lo dispuesto en el art. º1 de una Ley Nº 9411 de
14 de junio de 1934, es precisamente antes de aplicarlo, que se corrige la
carencia de dos diputados en algún Departamento, si la hubiere.
Es sencillamente síntesis, el texto transcripto quiere que la banca que le ha

tocado a un lema lo sea en el Departamento donde sus votos (su “mayor
cociente”) hayan quedado “perdidos” porque las bancas que en operaciones
anteriores correspondieron a ese Departamento ya fueron todas adjudicadas a
otros lemas.
21. Los fueros o privilegios del legislador
A) Denominación, fundamento y enumeración

Los fueros del Legislador que están previstos en los ARTS 112, 113, 114, y los
llamaremos, respectivamente : irresponsabilidad por votos y opiniones,
inmunidad de arresto e inmunidad de procesamiento.
También el juicio político implica en uno de sus aspectos, un fuero.
Los reglamentos de las dos Cámaras, prevén un curioso y antiguo mecanismo,

al que llaman “cuestión de fueros”.
Se trata de un planteo que puede formular un legislador, cuando considera que

“sus fueros” o los “fueros del cuerpo”, es decir de la Cámara, han sido
vulnerados con una especie de ofensa. Hecho el planteo, el legislador solicita
normalmente que la Cámara emita una declaración que aproximadamente
implique , solidarizarse con el legislador que se sintió ofendido.. Los” fueros”
son, jurídicamente, los previstos en los arts citados (112,113 y 114).Esta
especie de planteo por ofensa de un legislador, debiera llamarse de otra
manera salvo que, efectivamente, hubiese existido una violación a la no
responsabilidad por votos y opiniones a la inmunidad de arresto o a la
inmunidad de procedimiento. Los fueros tienen como fundamento la
protección del funcionamiento independiente de los órganos
parlamentarios, y no de de las personas físicas que los integran. , En un
esquema simplificado, puede afirmarse que la irresponsabilidad por votos y
opiniones se funda en la protección de las Cámaras opinen y voten lo que
mejor estimen; la inmunidad de arresto quiere que la Cámaras opinen y voten,
lo que mejor entienden, es decir que actúen libres de presiones de la Policía
( que dependen del P. Ejecutivo), y que la inmunidad de procedimiento
pretende que el Parlamento actué libre de temores.
5
2
b) irresponsabilidad por votos y opiniones
Según el art 112 Legisladores “jamás serán responsables por los votos y
opiniones que emitan durante el desempeño de sus funciones”.
El vocablo “jamás” indica que, siempre que hayan sido votos u opiniones los
durante su desempeño como emitidos durante su desempeño como
legislador, nunca se le podrá responsabilizar por ellos, ni aun cuando haya
dejado de ser legislador .
Parta entender mejor la discusión, conviene que pensemos, por ahora, en la

eventual responsabilidad penal del hombre común por emitir una opinión
insultante: puede resultar un delito de difamación o de injuria, El legislador no
es responsable opiniones que, dichas por ese hombre común, tipificarían eso
delitos, si las emitió “durante el desempeño de sus funciones”. El vocablo
“durante” sugiere un sentido cronológico, entonces se ha sostenido que la no
responsabilidad es por opiniones emitidas mientras es legislador.
El vocablo desempeño evoca más bien a la idea de que la irresponsabilidad

cubre solo las opiniones vertidas emplena actividad como legislador.
Tenemos alguna dudasen cambio respecto si hay irresponsabilidad

disciplinaria por opiniones. La vacilación es sostenida por un regla de principio:
todo órgano de integración colectiva tiene potestad disciplinaria sobre sus
miembros. Sin embargo, ese principio a recibido consagración expresa en el
art 115, y con un texto que no termina convenciendo que la
irresponsabilidad alcanza a la modalidad disciplinaria. En efecto, esa
disposición permite a la Cámara corregir y sancionar a sus miembros por
“desorden de conducta “(inc, 1) o “ actos de conducta”, y las opiniones son
dichos o no conducta”.
Los reglamentos parlamentarios han logrado una resolución pragmática: el

presidente de cada Cámara tiene el derecho de “borrar de la versión
taquigráfica” los dichos de un legislador que violenten las reglas pacificas de
funcionamiento parlamentario
.La irresponsabilidad por votos y opiniones no ampara al hipotético caso del

legislador que voto en determinado sentido u opino de tal o cual manera, a
cambio de un soborno o a favor que haya recibido.
Si semejante hecho se comprobara, estaríamos frente a un voto o a una

opinión, sino ante una conducta delictiva harto reprobable. Sería un delito
grave que motivaría seguramente por esa casual un juicio político y luego, el
pase correspondiente a la justicia penal (art. 93,102,103.) .Lo mismo respecto
5
3
del Presidente de la Republica o de los ministros, a quienes le son extendidos

los fueros de los legisladores ( art 172,178).
c) Inmunidad de arresto, salvo el caso de in fraganti delito

Según el art. 113 los legisladores no pueden ser arrestados, salvo en el caso
de infraganti delito. La flagrancia, según se distingue a nivel legal puede ser
propia o típica (cuando se sorprende a la persona en el momento de cometer el
delito) o impropia o atípica (cuando se leve inmediatamente después de
delinquir pero situación evidente de haber cometido el delito; se ve por ejemplo
un hombre herido de bala y otro huyendo con un revolver humeante).
La excepción- el legislador puede ser arrestado- alcanza ambos casos de

flagancia. Producido el arresto “se dará cuenta a la Cámara respectiva con la
información sumaria del hecho”.
La inmunidad- no puede ser arrestado- ampara al legislador “desde el día de su

elección hasta el de su cese” . En este caso, no cabe distinguir si estaba o no
el desempeño de sus funciones. Si se ha discutido cual es “día de su elección”;
si el día del comicios o luego de la proclamación por la autoridad electoral. La
solución, a nuestro juicio, en esta ultima aunque en la práctica, ya la noche del
comicios, en la mayoría de los casos, se sabe si una persona será el legislador,
( en otras ocasiones, la cifras son tan “ ajustadas” , que obligan a esperar los
conteos definitivos ).
d) Inmunidad de enjuiciamiento penal, salvo que haya “desafuero”

En el Art. 114 establece que los legisladores “ desde el día de su elección
hasta el de su cese” , no podrán ser “ acusados criminalmente”, sino “ antes su
respectiva cámara”. Se trata de una inmunidad “frente al Poder Judicial” (así
como la inmunidad de arresto era “ frente al Poder Ejecutivo”)
Si un Juez quisiese promover un proceso penal contra un legislador, debe

dirigirse a la Cámara a la que él denunciado pertenece, a efectos que lo
declare “suspendidos” en sus funciones”, de legislador, en cuyo caso si “
quedará a disposición del Tribunal competente “ quien, si encuentra merito
para ello, podrá procesarlo ( primer acto de un juicio penal), y finalmente
condenarlo si prueba que cometido delito.
El procedimiento por el cual una Cámara “ declara suspendido a un legislador”,

es comúnmente él “desafuero” porque precisamente esa suspensión tiene por
objeto “levantarle los fueros” para que el Juez pueda indagarlo y enjuiciarlo
penalmente. La actuación de un Juez pidiendo el desafuero de un legislador
puede originarse “de oficio ( si el Juez conoce que cometió un delito de lo que
no requiere denuncia de parte) o por denuncia que se haya dirigido a la policía
o al juez, o por una detención según el artículo 113. Normalmente el pedido de
5
4
desafuero a la Cámara vendrá de un juez, por cuanto es difícil que se

considere “acusado criminalmente “un legislador, porque un particular haya
dirigido una denuncia, por vía de petición directamente a la Cámara.
e) Diferencias entre el juicio político y el “desafuero”

ART 114:
JUICIO POLITICO DESAFUERO
PROCEDIMIENTO ACTÚAN LAS DOS CÁMARAS (UNA SOLO ACTUA LA CÁMARA A LA QUE
ACUSANDO Y LA OTRA RESOLVIENDO) PERTENECE EL LEGISLADOR.
ALCANCE TODOS LOS GOBERNANTES SOLO A LOS LEGISLADORES
CAUSALES VIOLACION DE LA CONSTITUCION Y DELITOS COMUNES QUE NO SEAN EN

OTROS DELITOS GRAVES (ART 93). LOS DETALLADOS EN EL ART. 93.
EN EL ART 114. DESLIZO LA

EXPRESION “NI AUN” POR DELITOS
COMUNES, ETC QUE TURBA SU
LECTURA CLARA Y COMODA. POR
SUPUESTO QUE SIENDO TAN
DISCUTIBLE EL ALCANCE DE LOS
“DELITOS GRAVES “ ( CAUSAL DEL
JUICIO POLITICO) SERA DIFICL EN LA
PRACTICA SABER CUALES SON LOS
OTROS, LOS NO DETALLADOS EN EL
CASO DE JUICIO POLITICO.
EN EL JUICIO POLITICO CUANDO LA EL DESAFUERO SOLO SUSPENDE AL

SENTENCIA AL LEGISLADOR ES LEGISLADOR EN SUS FUNCIONES ( O
CONDENATORIA, DETERMINA EL CESE SEA SE SUSPENDE LOS FUEROS)
DEFINITIVO DEL ACUSADO EN SU
CARGO. LUEGO DEL DESAFUERO SI
EL JUEZ CONCLUYE QUE EL
LEGISLADOR NO COMETIO DELITO, ES
CLARO QUE EL LEGISLADOR
SEGUIRA EN SUS FUNCIONES Y
RECUPERA SUS FUEROS.
5
5
LA EXPRESION RESOLVER” SI HAY LA MISMA EXPRESION ESTA COMO

LUGAR A LA EXPRESION DE CAUSA”, CUESTION PREVIA AL
ESTÁ EN EL JUICIO POLITICO COMO OTROGAMIENTO DE UN DESAFUERO
CUESTION PREVIA A LA DECISION DE
LA CAMARA DE DIPUTADOS DE
ACUSAR ANTE EL SENADO ART. 93.
F) ¿Son irrenunciables los fueros?

Es generalizada la tesis de que los fueros no son renunciables basada en que
están establecidos con fundamentos en el beneficio de los órganos legislativos
y no en la persona de sus miembros. Es una posición seria que ha salido al
paso, mas de una vez , frente actitudes un tanto espectaculares de imágenes,
por las cuales un legislador afirma públicamente “ renunciare a mi fuero para
que se me investigue”, etc.
Nos parece que sin embargo el fundamento de los fueros es la protección del
Parlamento, lo cierto es que su ejercicio inequivocadamente, pertenece a las
personas de los legisladores. De modo que, jurídicamente, nos parece que un
legislador puede ir a un juzgado y expresar que se somete a un juicio penal
para que lo investiguen, afirmando que renuncia al ejercicio del fuero. Es que
admitiendo las dificultades del tema, pensamos que es cierto que el
fundamento de los fueros es proteger a los órganos y no a las personas, pero
la naturaleza ( o sea el género de fenómeno jurídico) es una protección a
personas, a seres físicos y concretos. Siendo así, después de mucho meditarlo,
hemos llegado a la conclusión de su ejercicio es renunciable
22. Remuneración de los Legisladores

Los Diputados y Senadores reciben un sueldo mensual que se fija en el ultimo
período de cada Legislatura, para toda la Legislatura siguiente. Dicha fijación
se hace por 2/3 de votos en Asamblea General (art. 117 último inciso). Fuera
de dicho sueldo, “no podrán recibir beneficios económicos de ninguna
naturaleza que deriven del ejercicio del cargo “, como dice la última frase de
este articulo.
Los incisos 1º y 2º , establecen que las inasistencias injustificadas a las

Comisiones o a la Cámara, serán objeto de descuentos proporcionales a
dichas ausencias injustificadas, pero ello se hará “ de acuerdo con el
reglamento”.
5
6
23. Inelegibilidades, incompatibilidades y prohibiciones

a. Los legisladores no tiene inelegibilidades. Pueden ser candidatos a
cualquier cargo electivo, incluso al cargo de legislador, por cuanto
pueden ser reelectos sin limitaciones.
b. Sus incompatibilidades más notorias son: 1º) no pueden tener otro
empleo público rentado, “ni prestar servicios retribuidos en cualquier
forma por un órgano público” , (art. 122). 2º) si un Senador pasa a
desempeñar la Presidencia de la República o cuando un legislador pasa
a actuar como Ministro o Subsecretario “quedarán suspendidos en sus
funciones legislativas (art. 122 inc. 2º) 3º) no pueden tener el ejercicio de
cualquier otro cargo público electivo )art. 123)
La incompatibilidad de recibir empleos rentados de cualquier órgano

público, se extiende hasta un año después que cesan como
legisladores, salvo autorización expresa de la Cámara a la que
pertenecían (art. 125).
La incompatibilidad con ejercer o tener cualquier otro cargo público,
tiene una excepción : el legislador puede mantener “cargos
universitarios” docentes o universitarios con funciones docentes” , pero
desempeñándolos honorariamente art. 91 nal 2º y art. 99 . Una
interpretación simplificada y errónea de esta excepción, olvidando que
solo refiere al nivel universitario, ha provocado a veces situaciones
complejas.
24. Cese de los legisladores

a. Terminación del mandato. Se trata del cese colectivo de los
legisladores, sin perjuicio de su posible reelección.
b. Perdida superviniente de algunas de las condiciones necesarias para
ser legislador; por ejemplo, perder el ejercicio de la ciudadanía (arts. 80,
90 y 98)
c. Fallecimiento
d. Renuncia aceptada. Esta causal merece un comentario especial.
Según el art. 77 nal. 10º, si un Legislador renuncia a su cargo, no podrá
cobrar ninguna compensación ni pasividad derivada del cese de su
cargo, 2hasta cumplido el periodo completo para el que fue elegido”.
Esta regla admite dos excepciones “enfermedad debidamente
justificada ante Junta Médica” y autorización expresa de su Cámara,
otorgada por 3/ 5 de votos. Para los Intendentes, que también están
abarcados por esta restricción, se agrega la excepción de la renuncia
con tres meses de anticipación para poder ser candidatos.
e. Cese por juicio político condenatorio. Si el Senado sentenciase
conforme al art. 102, el legislador cesaría en su cargo.
5
7
f. Remoción por su propia Cámara según el art. 115. Establece este

artículo, en su inciso 2º que cada Cámara, por 2/3 de sus votos, puede
remover a un legislador 2por imposibilidad física o incapacidad mental
superviniente a su incorporación. O por actos de conducta que le
hicieren indigno de su cargo...”
g. Por violación de la incompatibilidad establecida en el art. 122 (recibir
un empleo o actividad rentados en otro órgano publico) o de las
prohibiciones previstas en el art. 124 ( actuar en empresas que
contraten obras o suministros con órganos estatales y tramitar ante ellos
asuntos de terceros).
25. La Comisión Permanente

Entre las competencias que fuera del receso se ejercen por o en cualquiera de
las Cámaras, mencionamos los pedidos de datos e informes (art. 118), las
interpelaciones (art. 119), el nombramiento de Comisiones investigadoras o
para suministrar datos con fines legislativos (art. 120), la formulación de
declaraciones luego de esos mecanismos (art. 121), todo lo cual resulta del art.
132, parte final, cuando otorga a la Comisión Permanente “la facultad
concedida a las Cámaras en los arts. 118 y sigs.”
De las competencias que fuera del receso ejerce el Senado, o la Asamblea

General, citemos, sin agotar la lista, la formula genérica que usa el art. 132:
“ prestar o rehusar su consentimiento en todos los casos en que el Poder

Ejecutivo lo necesite con arreglo a la presente Constitución”
Entre esos casos, no puede obviarse la mención de algunos tales como la

anuencia al PE nada menos que para suspender la seguridad individual (art.
31) o el control de las medidas prontas de seguridad (art. 168 nal. 17º); las
venias para ascensos, nombramientos y destituciones (varios numerales art.
168).
La formula genérica antes señalada, puede generar dificultades de

interpretación. Por ejemplo, cabe preguntarse si la venia del Senado que
necesita el PE para nombrar Directores de Entes Autónomos y Servicios
Descentralizados (art. 187) puede ser concedida en el receso por la Comisión
Permanente. En ese art. 187 menciona al Senado y no a la Comisión
Permanente durante el receso, como ocurre en los otros casos referidos. Y la
formula genérica , cuando dice prestar o rehusar su consentimiento cuando el
Ejecutivo lo necesite “ con arreglo a la presente Constitución” ¿ significa
cuando la Constitución mencione a la Comisión Permanente o cuando la
Constitución establezca que el PE necesita el consentimiento? La respuesta es
muy dudosa. Nuestra conclusión es que esa frase ( “ con arreglo a la presente
5
8
Constitución”) refiere a los casos en que la Constitución requiere el

consentimiento salvo cuando este deba darse por Ley formal, como ocurre con
la autorización para entrada o salida de fuerzas militares art- 168 nales. 11º y
12º dado que la función legislativa está vedada a este órgano.
En cuanto a competencias propias de la Comisión permanente, que no

desempeñan fuera del receso los otros órganos parlamentarios, citamos la del
art. 129 “velará sobre la observancia de la Constitución y de las leyes,
haciendo al PE las advertencias convenientes al efecto, bajo
responsabilidad para ante la AG actual o siguiente, en su caso”
Agrega el art. 130 que si dichas advertencias hechas hasta por segunda vez no
surtieron efecto, podrá “.. Según la importancia o gravedad del asunto
convocar a la AG.”
A pesar de la oscuridad del texto del art. 129, entendemos que la

responsabilidad a que alude no es de la Comisión Permanente ( por no hacer
las advertencias) sino la del PE ante la AG. Si esta tuviese que reunirse, según
el art. 130, los legisladores podrán decidir mecanismos políticos para
responsabilizar a los miembros del Poder Ejecutivo, si hubiere meritos para ello
y si las mayorías necesarias así lo determinan. Finalmente, señalemos que el
art 131 en su penúltimo inc., prevé dos situaciones especiales en las que actúa
la Comisión Permanente ( fuera de los recesos ): una, durante el periodo en
que las Cámaras estuviesen disueltas de conformidad< con el art. 148, hasta
que asume la nueva Asamblea General electa en elecciones anticipadas; otra
si hubiese terminado la legislatura (15 de febrero del quinto año) “sin que
estuviesen proclamados los Senadores y Representantes electos” (por
ejemplo, en razón de impugnaciones no resueltas o de situaciones anómalas
menos imaginables y menos deseables).
26.Regimen de suplencias de los legisladores

Según el art 116, las vacantes que se produzcan en cada Legislatura se llenan
por los suplentes. El régimen de suplentes se rigen por la ley .La vigente es la
N 17113 de 9 de junio de 1999,particularmente en su art.12.. Allí se consagran
cuatro sistemas de suplencias, entre las cuales los Partidos políticos deben
optar, indicándolo en las respectivas hojas de votación
a)“Sistema preferencial” ,que consiste en poner la lista de candidatos en

una sola ordenación sucesiva (“ vertical “); si un partido obtiene una banca
entra quien está en primer lugar, si deja la banca entrara el que está en 2do
lugar, etc.
5
9
b)”Sistema ordinal”, en el que se hacen dos listas una de titulares y otra “al
costado”; de suplentes. Si falta un titular, se convoca al primero de la lista de
suplentes; si falta otro titular, se convoca al segundo de la lista de suplentes,
etc”.
c)”Sistema “respectivos”, en el cual también se hacen dos ordenamientos

paralelas, pero la “lectura” se hace horizontalmente. Si, por ejemplo, falta el
tercer titular, se convoca al que esta” enfrente”, es decir al que está en tercer
lugar en la lista de suplentes y no al que este en primer lugar , como ocurría
en el caso anterior
Estos eran los tres sistemas clásicos, los que ya venían de la Ley de
Elecciones N 7812 de 16 de enero de 1925.Pero, la vigente, incorporo el
sistema que en seguida enunciamos.
d) “Sistema combinado o mixto”. Consiste en establecer también dos listas

paralelas una de titulares y otra de suplentes, pero con esta peculiaridad:
cuando la vacancia de un titular es definitiva, se aplica para llamar al suplente,
el sistema preferencial en cambio si la vacancia es temporal se aplica para
llamar el suplente, el sistema respectivo.
27.Regimen de vigencia de los Legisladores

La ley vigente N 16465 del 24 de enero de 1994, establece como causales
validas para solicitar licencia, las siguientes: enfermedad, misión oficial,
asistencia de eventos por obligaciones notorias inherente a las condiciones
académicas o políticas del legislador y , con un máximo de 30 días al año por
razones personales.
Ante de esta Ley, por las anteriores, la convocatoria al suplente solo se hacía
si la licencia superaba los 30 días.
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Debajo de esta aclaración, se encuentra un distingo entre los conceptos de

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Cada una de las Cámaras (y la Asamblea General) tiene Comisiones internas,

Decíamos recién que la Constitución supone la existencia de las Comisiones,

De acuerdo con los reglamentos y las practicas parlamentarias, las Comisiones

Estables o sea de existencia

Especiales: es decir que se designan para un tema determinado y

Dentro de estas Comisiones “especiales “, los reglamentos de las dos Cámaras

El número de Comisiones internas estables o permanentes, es algo mayor que

La frecuencia de las Comisiones internas especiales dependerá de la dinámica

Centrando la atención en la actividad propiamente legislativa, téngase presente

lo estudie y aconseje o no su aprobación por el plenario del “Cuerpo” (el

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c) El caso especial de la “Comisión administrativa del PL” Cada

En lugar de crearse una comisión prevista en los reglamentos de las Cámaras ,

La ley vigente es la Nº 16. 821 de 23 de abril de 1997, que modifico a la Nº 9.

Si se revisa la Constitución, cada Cámara tiene potestad presupuestal propia

Entendemos que esta Comisión Administrativa del PL es una creación legal

Su fuente jurídica debiera ser reglamentaria y no legal, puesto que el “gobierno

4. Funcionamiento del PODER LEGISLATIVO

5. “Legislatura” “periodo legislativo”, recesos, sesiones ordinarias

Dentro de una misma “legislatura”, podría darse excepcionalmente la situación

También se conoce que el “periodo legislativo” es anual. Transcurre con

Cuando comienzan las sesiones de la AG electa- lo que ocurre “sin necesidad

La convocatoria a ellas puede hacerse por la AG, por cualquiera de las

a) Por “razones graves y urgentes”,

En las sesiones extraordinarias que se realizan durante el receso solo pueden

Puede haber “sesiones extraordinarias” en otros periodos que no sean los

Cuando se interrumpe el receso “la Asamblea General o la Cámara de

Podría llamar la atención que en estas disposiciones no se mencione a la

(art. 118), las interpelaciones (art. 119), el nombramiento de comisiones

6. MATERIA DE LA COMPETENCIA DEL PODER LEGISLATIVO ¿

7. ANALISIS PANORAMICO DEL ART. 85

A) Numeral 1º: “códigos”

B) Numeral 2º: Tribunales y Justicia

c) Numeral 3º: todos los temas

El análisis de cada vocablo de este numeral, podría motivar un curso completo

Numeral 4º: Ingresos del Estado

e) Numeral 5º: Rendiciones de Cuentas

f) Numeral 6º: Deuda pública nacional