SERIE MODULOS INSTRUCCIONALES

N° 3

Diseño y
Análisis de
Políticas
Públicas

f ¿i/ Escuela Nacional

vuJ Indecopi
 iVWYEN UCARTE VASQUEZ SOLÍS
Actualmente se reconocen
nuevas configuraciones
en ¡as cuales interactúan
redes abiertas de actores
con mayor presencia en
¡as decisiones de gobierno.
En este nuevo escenario,
los actores principales son
difusos y cada uno de eüos se
articuia de acuerdo a "redes
de asuntos" o "redes de
cuestiones", donde existen
códigos propios, intereses
y contactos que se cruzan e
interceptan entre sí.
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3.1 Actores y grupos de interés que intervienen
en las políticas públicas
Desde el enfoque de "redes" de formulación de políticas, se sostiene
que el gobierno no es más un asunto de relaciones tripartitas
(políticos, grupos de interés y gobernantes electos) ni de niveles de
toma de decisiones (nacional-regional o alta dirección) (Parsons,
2013. p. 12443). La aproximación tradicional del análisis de políticas
públicas, asignaba al Estado una condición de neutralidad desde
la que se relacionaba con organizaciones jerárquicas internas,
mediante las que desarrollaban procesos de producción que
pueden estandarizarse para la regulación, la provisión de servicios,
el otorgamiento de derechos y en general, para el cumplimiento de
todas las actividades encargadas a la Administración Pública. Bajo
esa óptica, tanto políticos como partidos eran concebidos como
agentes de intermediación de las preferencias de los ciudadanos
a los que se les aplicaría alguna política pública y a los grupos de
influencia, como "maximizadores" de rentas.
Aparecía así la figura de los "triángulos de hierro", que es como se
denominaba a los mecanismos y relaciones informales y fuertes,
mediante los que se articula el ejercicio de poder entre el Poder
Ejecutivo, el Congreso y los diferentes grupos de interés que serían
afectados con la implementación de las políticas y programas. Esta
forma de ver las relaciones de poder que moldean las políticas
públicas, resultó insuficiente para explicar modos de influencia
en las mismas. Sea por la complejidad que adoptaron las propias
políticas que las distanció del sentido común de la política y
las acercó más al campo de acción de los técnicos o sea por el
efecto de la modernidad en el acceso y las formas de compartir la
información, lo cierto es que se reconocen nuevas.configuraciones
en las cuales interactúan redes abiertas de actores con mayor
presencia en las decisiones de gobierno (Heclo. 1978).
En este nuevo escenario, los actores principales son difusos y cada
uno de ellos se articula de acuerdo a "redes de asuntos" o "redes de
cuestiones", donde existen códigos propios, intereses y conflictos
que se cruzan e interceptan entre sí. Las redes no tienen un número
definido de participantes, ni características específicas que deben
reunir sus integrantes para ser reconocidos como tales. Cuentan
con un gran número de participantes, cada uno de ellos con grados
de compromiso diferentes, quienes influyen en la comprensión del
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"problema público" y en el desarrollo de la política. La pertenencia a la red está basada en el

reconocimiento como parte de esta por los otros miembros, tanto como la autocalificación como tal.

Como bien señala Lahera (2004), los medios con los que se entendía que el sector público debía
cumplir con sus servicios han variado durante el tiempo, tanto como la exclusividad o el carácter
tradicional de sus instrumentos. Hoy. al analizar una política o propuesta de ella, se encuentran más
tipos de actores y recursos.

En esta diversidad, el análisis de actores o mapa de actores se vuelve un instrumento más importante
que antaño, pues con una realidad más diversa, es aún más relevante lograr entenderla y organizarse
para convivir con ella y mantener la propuesta de política que se está impulsando. Tanto Arnoid
Meltsner (como se citó en Weimer & Vining, 1995) como Scartascini et al. (2011), más recientemente,
proponen un conjunto de elementos que ayudan a identificar a los actores que deben ser tomados
en cuenta.

Tabla 3: Elementos para Identificar actores clave

(Basada en Scartascini, C, Tommasi, N\., Spiller, R, & Stein, E., 2011)

Propuesta de Meltsner Propuesta de Scartascini y otros

¿Quiénes son los actores relevantes? ¿Quiénes son los actores clave que participan
en el proceso de formación de políticas
¿Cuáles son sus motivaciones y creencias? públicas?

¿Cuáles son sus recursos políticos? ¿Qué poderes tienen y qué papeles
desempeñan?
¿En qué arenas políticas se tomarán las
decisiones relevantes? ¿Cuáles son sus preferencias, incentivos y
capacidades?

¿Cuáles son sus horizontes temporales?

¿Cuáles son los principales escenarios

en los que interactúan y cuáles son las
características de esos escenarios?

¿Cuál es la naturaleza de los intercambios o

transacciones que llevan a cabo?

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3.2 Tipos de actores en las políticas públicas

Antes de pasar a desarroUar ios coriceptos básicos de análisis de actores, es importar^te conocer las
características particuíares que presentarán aígunos efe e((o5, sea por su naturaleza específica o por
la relevancia y tipicidad de los roles que desempeñan.

Scartascini et al. (2011) identifican como principales actores del sector público y político, vinculados
al proceso de formación de políticas, en el contexto de Latinoamérica, a los siguientes:

Ilustración 1 1 : Principales actores del sector público y político vinculado al

proceso de formación de políticas en el contexto de Latinoamérica.

Protoburocracias

Organizaciones i
sin fines de lucroi

Gabinetes

Oder legislativc

rupo burocrático

Presidente: En algunos contextos institucionales, los presidentes se identifican con el logro del
"bien público" y por ende en implementar políticas para beneficio de la sociedad. En otros
contextos, son actores con incentivos "mixtos" asociados a sus metas personales y políticas, que
pueden entrar en conflicto con el interés público que debería regir las políticas. Los extremos
dependerán de las características del sistema, en tanto este cuente con mayores o menores
mecanismos para lograr el control del ejercicio del poder.

Así, aunque la diferencia de los incentivos se produce a partir de las reglas electorales, el
grado de participación de los presidentes y la capacidad concreta de influir en la formulación
de políticas con la que cuentan, depende principalmente de los poderes que les han sido
otorgados. A partir de los poderes presidenciales, se definirán el tipo de transacciones que será

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factible realizar con los otros, como el Legislativo, la orientación estratégica de las acciones que
se emprenderán para lograr la aceptación de las propuestas de política, así como los oponentes
y aliados con los que contará un gobierno.

Los poderes presidenciales se originan en dos fuentes: los constitucionales, que determinan las
relaciones entre el poder ejecutivo y el parlamento; y en los partidistas, asociados al grado de
apoyo del Congreso. En el primer caso, en la medida que los poderes presidenciales están más
extendidos, este actor tiene mayor capacidad para introducir cambios en políticas públicas o
cursos de acción de las mismas. Cuando esto se produce en contextos institucionales donde los
presidentes representan intereses "mixtos", el poder constitucional puede ser un mecanismo
para modificar políticas por conveniencia, llegando incluso a crear un escenario de alta
volatilidad de políticas públicas sin sustento. En contextos donde el partido dominante logra
mantenerse cohesionado y hacer aliados existe mayor probabilidad de conseguir el apoyo
legislativo para las políticas y programas.

Gabinetes: Son actores claves para lograr los objetivos y metas del gobierno, pues tienen la
responsabilidad de la implementación de las políticas públicas. Hay dos características que
influyen en la formulación e implementación de políticas: el proceso como este se constituye y
la estabilidad en el cargo de sus miembros.

El proceso de formación va a determinar su identidad y las lealtades de sus miembros hacia el

presidente o el partido de gobierno o a ambos. Mientras menos fuerte es el poder partidista
del presidente, más relevante será la conformación de su gabinete, pues puede atar intereses
y lograr apoyos. Las coaliciones de gobierno encuentran en los gabinetes, el mecanismo por
el cual mantienen cohesionadas las alianzas y reflejan la distribución del poder entre las
agrupaciones políticas involucradas.

La estabilidad del gabinete, por otro lado, influye en la eficiencia de la formulación de políticas,
en su calidad y en la eficacia en la implementación de las mismas. Una rotación acelerada
de ministros en un gabinete influye negativamente en la organización pública, pues afecta la
acumulación de experiencia lo que demora los procesos de toma de decisión y debilita los
sistemas de monitoreo de la ejecución administrativa de las políticas.

Poder Legislativo: Por naturaleza, sus funciones principales serán legislar y ser contrapeso
para las propuestas y acciones del poder ejecutivo. Son cruciales en situaciones que requieren
de grandes cambios en las políticas sea para coadyuvar al cambio como para imponer freno
a los mismos. Son los que establecen la agenda pública y con ese control determinan los
proyectos de ley que se tendrán en cuenta y los que no. frenando así la acción de un gobierno
o favoreciéndola.

Partidos políticos: Por definición serán organizaciones que promuevan políticas públicas en un
determinado sentido, buscando reflejar las preferencias de sus partidarios y simpatizantes. Según
la posición que ocupen en el espectro político, buscarán tener el control de cargos y posiciones
en el gobierno para promover los "intereses" de la sociedad de acuerdo con su concepción de

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lo que es mejor para esta. Sus decisiones, en sistemas con poca institucionalización. tenderán
a tomar más en cuenta los horizontes electorales (la posibilidad de rédito político de corto
plazo), mientras que en sistemas con fuerte institucionalización, la robustez partidaria tenderá
a la adopción de políticas más consistentes en el tiempo y tendrá mayor capacidad para lograr
acuerdos a largo plazo.

• Burocracias: Las características de las burocracias y su grado de profesionalízación inciden

fuertemente en la calidad de la formulación de las políticas, de su implementación y en la
capacidad de llevar a cabo los acuerdos que sirvieron de base para la aprobación de las políticas
(ej. transacciones compensatorias de perjuicios a ciertos grupos, regulaciones eficaces, etc.)
Un servicio civil altamente profesionalizado se caracterizará por un alto nivel de autonomía,
constituyendo una garantía frente a políticas arbitrarias y altamente politizadas -todas son
politizadas en cierto grado, pero llevadas al extremo pierden sustento y sentido-. El estudio de
Scartascini etal. señala que en los países que cuentan con un servicio civil autónomo, profesional
y competente, se evidencian políticas públicas de mejor calidad que han logrado superar los
ciclos políticos electorales, alcanzando grados de madurez que han afectado positivamente su
implementación.

• La empresa privada: Lindblom (1991) revisa el rol que desempeña la empresa privada en
los procesos de formulación de políticas públicas y encuentra que estos no están ausentes de
los procesos de formulación y toma de decisiones. Según señala, los empresarios gozan de vías
de comunicación privilegiada con los funcionarios públicos, lo que les facilita hacer llegar sus
intereses y preocupaciones a los espacios de decisión. Aunque no son los únicos actores con ese
nivel de acceso e influencia, lo cierto es que todos los gobiernos tienen un interés especial en
el funcionamiento adecuado de la economía y los mercados, pues sin ello no habría recursos
políticos y presupuéstales para desarrollar otras políticas. Por esa razón, los gobiernos prestan
atención, de manera rutinaria y constante, a las necesidades e intereses de este grupo.

Organizaciones sin fines de lucro: Estambién Lindblom quien estudia a este actor en el contexto
de la formación de políticas y señala que estos grupos privados, sin autoridad gubernamental
buscan influir en el proceso de formulación de políticas públicas, tanto mediante la introducción
de propuestas o temas que responden a sus intereses como buscando la representación de
determinados sectores de la sociedad que reclaman soluciones a sus demandas, generalmente
-pero no de forma excluyente- adoptarán la defensa de intereses difusos.

• Activistas de las políticas: Son actores especiales, pues son personas profundamente
comprometidas con asuntos públicos y que, por convicción o interés, buscan moldear o influir el
diseño de políticas públicas según sus proyectos o su convicción de lo que se debe hacer en una
determinada materia. Invierten recursos como su tiempo, energía y reputación con la finalidad
de recibir futuras ganancias económicas o sociales. Entre los activistas de políticas es posible
identificar a políticos, autoridades burocráticas, expertos (académicos) quienes aprovechan las
ventanas de oportunidad para negociar sus propuestas (Lindblom, 1 959).

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Grupo Burocrático-Profesionai o administradores políticos: Este grupo es el resultado del

proceso de aumento de su complejidad que han seguido las políticas públicas, las cuales,
basadas en sus necesidades técnicas, son cada vez más difíciles de diseñar estrictamente en
el ámbito político. Estas demandas han dado lugar a la profesionalízación en la formación e
implementación de las políticas, pero también las han alejado de los políticos. Las burocracias
estatales cuentan o buscan contar con cuerpos profesionales formal o informalmente constituidos
que elaboran, revisan y filtran las iniciativas políticas para darles la forma y contenidos necesarios
para convertirse en políticas públicas.

Estos actores reflejan, entonces, la compleja relación que existe entre la administración pública j
y la política democrática. Muchas veces, es este grupo el que termina por definir la procedencia
o no de las propuestas políticas, sin contar necesariamente con el aval de la elección. Influyen
fuertemente en la configuración final de las políticas, en su forma de implementación y, en
general, a lo largo de todo el ciclo de estas.

Es particularmente interesante como en los contextos de baja institucionalización este grupo

desempeña un papel altamente politizado, decidiendo la viabilidad o no de las propuestas
políticas para convertirse en políticas públicas, pese a no ser parte la estructura político
"partidaria" del gobierno, sino un grupo de intermediarios con entrenamiento específico,
profesional o científico.

Protoburocracias: Son actores con influencia debido al reconocimiento de sus pares que
los coloca en la posición de opinar e influir en las políticas públicas, sea que ocupen cargos
públicos o no. Se les reconoce el conocimiento y la capacidad para manejar o gestionar tareas
de gobierno. Dicha reputación no es necesariamente racional, objetiva y estructurada basada
en resultados concretos. Está más basada en la percepción de los pares respecto a qué tan bien
cumplen o podrían cumplir determinadas funciones dentro del gobierno. Muchos, de quienes
pueden considerarse dentro de este grupo, han ocupado o son candidatos naturales a ocupar
posiciones de gestión y en ocasiones hasta de gobierno, con diferentes tendencias políticas.
Su influencia depende de su reputación y no de los cargos que ocupan en un determinado
momento.

3.3 Identificando los actores y sus intereses

"Mapear actores" no es otra cosa que el ejercicio de identificar a las personas y organizaciones que
pueden ser relevantes para la aprobación e implementación de una política pública. En ese mapeo
se identifican sus intereses, potenciales alianzas, contraposiciones, etc. Luego se evaluará cuan
afectados se verán con la política pública en sus diferentes etapas, con la finalidad de desarrollar
estrategias que coadyuven a la aprobación e implementación de las políticas; estas deberán tomar
en cuenta el nivel de influencia que pueden o deberían tener los actores, así como su posición e
influencia posible.

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Para ello, se observan dos grupos de actores: aquellos con un interés sustantivo en el tema y los que
representan una posición oficial en la arena de decisión. Sin embargo, es importante mencionar que
cualquier persona que tenga un fuerte interés, sea económico, partidario, ideológico o de carácter
profesional se convertirá en un actor.

Las motivaciones y creencias de los grupos de interés organizados son. con frecuencia, aparentes.
Si en caso no lo son. es posible predecir que estos enfocarán una propuesta particular a través de
la comparación de costos y beneficios que esperan percibir de los líderes de determinados grupos
involucrados. A ello se debe agregar que sí sus percepciones se encuentran basadas en "creencias
incorrectas", son susceptibles de influenciar al proveerles información.
Por el contrario, será más difícil determinar las motivaciones relevantes y las creencias de aquellos
que se encuentren en posiciones oficiales respecto al tema en cuestión. Los funcionarios electos, los
asesores políticos y los miembros de la administración pública tienen una variedad de motivaciones;
por ejemplo, en el caso de los funcionarios electos, es probable que sus motivaciones se encuentren
vinculadas a la reelección o la elección para puestos más altos, así como representar los intereses
de los ciudadanos y de la promoción del bienestar en general; los asesores políticos, en cambio, por
sus valores, así como por las lealtades hacia sus patrocinadores políticos en términos de mantener su
efectividad en sus posiciones actuales y por oportunidades de empleo a futuro; los servidores de la
administración pública, por su sentido de profesionalismo y por su deseo de asegurar recursos para
sus unidades organizaclonales.

Sin embargo, no debe sorprender que con frecuencia sea difícil predecir qué motivaciones dominarán.
Como señalan Weimer & Vining. dichas motivaciones a menudo pueden entrar en conflicto y conducir
a los funcionarios hacia problemas éticos personales ¿Cómo podemos comprender, la importancia
relativa de las diferentes motivaciones de los funcionarios en relación a un tema en particular? Ello
depende de la posición en la que se encuentre cada funcionario, es decir qué se esperaría si se estuviera
en esa posición, qué acciones se estaría dispuesto a tomar para conseguir lo que se desea.

También hay que tomar en cuenta que los actores poseen una variedad de recursos políticos,
financieros, entre otros, que puede utilizarse para el pago de lobbies, análisis, publicidad y
contribuciones por campañas políticas. Dichos recursos pueden considerarse como potencialmente
relevantes dependiendo de las motivaciones de los grupos y sus líderes: por ejemplo, los funcionarios
cuentan con recursos según sus posiciones y relaciones. Los congresistas pueden votar, mantener
audiencias e influir en las agendas; los ejecutivos no elegidos pueden poseer influencia en virtud de
su estatus profesional, conocimientos programáticos y vínculos con grupos de interés. Cualquiera
de estos actores podría ser capaz de influir en otros a partir de relaciones personales basadas en la
confianza, lealtad, reciprocidad o miedo.

Asimismo, cada arena política tiene un conjunto de reglas propias sobre la manera en que se
toman las decisiones. Las reglas básicas se encuentran generalmente escritas: las legislaturas, por
ejemplo, mantienen "reglas de orden", mientras que las agencias cuentan con "procedimientos
administrativos". Sin embargo, las prácticas estandarizadas y no escritas son tan relevantes para
comprender cómo se toman realmente las decisiones de política. Estos, a su vez, permiten identificar

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 DISEÑO Y ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS '

los mecanismos para lograr la predictibilidad política y estratégica

si es que se determina las arenas en las que la propuesta de política
pública va a ser considerada.

En el caso de actores que pierden o esperan perder, es posible

que traten de movilizar el tema hacia otra arena. Por ejemplo,
los resultados desfavorables en un nivel de gobierno a veces se
pueden evitar o minimizar trasladando el tema a otro nivel.

También es posible trasladar una arena de una rama del gobierno

hacia otra. Las agencias reguladoras que fallan en establecer causas
con respaldo para el establecimiento de reglas van a las cortes con
los opositores. Cabe precisar que la habilidad de hacer creíble la
amenaza del traslado hacia otra arena puede ser considerada en sí
mismo como un recurso político (Weimer & Vining, 1999).
El mapeo de actores permite
identificar los intereses,
De acuerdo con el documento Pdrticipation and Social Assessment:
alianzas, conflictos, etc.
Tools and Techniques (Rríetbergen-McCracken & Naraya, 1998). es
de quienes pueden ser
necesario abordarcuatro pasos para realizarel mapeo de interesados
claves para la aprobación
{sta¡<eholders). El cuadro siguiente resume el instrumento señalado
e implementación de una
a través de las preguntas guía que deberán ser respondidas durante
política pública. Ayuda a
el análisis:
comprender ¡a realidad
y complejidad donde se
intervendrá y a diseñar
estrategias de inteivención
idóneas. Hay que tomar
en cuenta que ios actores
poseen una variedad
de recursos políticos,
financieros, entre otros, que
' pueden considerarse como
potencialmente relevantes
dependiendo de las
motivaciones de los grupos
y sus líderes.

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 MAYEN UGARTE VASQUEZ SOLiS

Tabla 4. Interrogantes básicos para realizar un análisis de stakeholders

Interrogantes

Quienes son potenciales beneficiarios.

Quien podría ser afectado negativamente.

Identificación de Se han identificado grupos vulnerables.

actores
Se han identificado a quienes apoyan y a quienes se oponen.

Cuá! es la relación entre los stakeholders.

Cuáles son las expectativas de los stakeholders con relación a !a política.

Identificar los
intereses de Qué beneficios podrían existir para los actores.
los actores y
potencíales
impactos de la Qué recursos podrían y estarían dispuestos a movilizar los stakeholders.
política sobre
éstos Qué Intereses de los stakeholders estarían en conflicto con la política, las medidas
propuestas para la implementación de esta.

Poder y estatus (político, social y económico).

Grado de organización.
Identificar la
influencia e Control sobre recursos estratégicos.
importancia de
los stakeholders.
Para cada Influencia informa!.
stakeholder se
debe Identificar: Relaciones de poder con otros stakeholders.

Importancia que tiene para el stakeholder la aprobación/implementación de la política y

cada una de las medidas comprendidas en esta.

Planear una Eí interés, importancia e influencia que tiene cada uno.

estrategia para
involucrar a El nivel de esfuerzo necesario para involucrar a los stakeholders que no tienen influencia.
cada stakeholder
tomando en Las formas más convenientes de promover la participación de los stakeholders a través
cuenta: del ciclo de políticas. ,^ •: - - - t^^-

Fuente: Adaptado de Rrietbergen-McCracken & Naraya, 1998

Existen múltiples propuestas metodológicas para abordar el análisis de stakeholders. La guía

desarrollada por la Fundación Presencia de Colombia, "Elementos para el mapeo de actores sociales
y el diseño de estrategias para el desarrollo del plan de acción en Proyecto Ciudadano", basada en
el documento de Rrietbergen-McCracken & Naraya, es un buen referente.

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