Política Pública Hoy Julio de 2010

Número 6 - Año 1
Departamento Nacional de Planeación
ISSN 2215-8472

Editorial
Los países latinoamericanos en general se caracterizan por una desconfianza
Contenido
ciudadana hacia las instituciones públicas y hacia las interacciones que se dan entre Editorial
los actores que participan en el proceso de diseño de política. Adicionalmente, la
dificultad en el acceso a los tomadores de decisiones y la, en muchos casos, escasa La Reseña:
relevancia que se le da a las demandas de la población hacen que estas instituciones
The Making of Policy.
pierdan legitimidad y no sean vistas como opción viable a la hora de expresar
Institutionalized or Not?
posiciones frente a temas determinados. En este sentido, autores como Tommasi y
Carlos Scartascini y Mariano
Scartascini, afirman que a pesar de que existen mecanismos institucionalizados a
través de los cuales los ciudadanos pueden incidir en la toma de decisiones colectivas, Tommasi
en países donde la desigualdad en la distribución del poder político es mayor se abren
paso unas tecnologías políticas alternativas, dentro de las cuales se pueden destacar El Invitado:
los bloqueos, las amenazas al orden público, las protestas o los sobornos (Scartascini, Enfoque de redes de política.
Tommasi: 2009). Instrumento explicativo, analítico e
En otras palabras, del buen funcionamiento de las instituciones depende que los investigativo
actores involucrados acudan a herramientas de participación institucionalizadas o Juan-Antonio Zornoza Bonilla
decidan escoger canales más directos. En una investigación realizada en 17 países
latinoamericanos y publicada en noviembre de 2009, Machado, Tommasi y Scartascini, Desde la Red
encontraron que la fortaleza institucional está directamente relacionada con menos El seguimiento a las políticas
participación de los individuos en protestas (Machado, Scartascini, Tommasi: 2009). públicas: La experiencia de la
Para que una decisión de política pública sea institucionalizada debe contar con la Veeduría Distrital
legitimación de los distintos actores involucrados en ella. Esta reflexión permite entrar
a analizar el proceso de formulación de políticas y la forma en la cual burócratas, Lecturas recomendadas
políticos, expertos y representantes de grupos de interés se relacionan para llegar a
decisiones colectivas que cuenten con la aprobación de las partes involucradas. Estas Eventos y novedades
interacciones entre actores públicos y privados conllevan al surgimiento del concepto
de redes de política pública, el cual, de acuerdo a Zurbriggen, puede ser visto “como
En qué va la DEPP
un modelo de intermediación de intereses” o como una forma específica de
Institucionalización de un Sistema
governance (Zurbriggen:2006).
de Seguimiento y Evaluación- SyE:
Con el propósito de analizar más a fondo el concepto de redes de política pública Más que solo reglas formales
hemos invitado para este número del boletín al profesor de la Universidad Nacional de
Medellín, Juan-Antonio Zornoza Bonilla. De la misma forma, en nuestra habitual
reseña, revisamos un texto escrito por Carlos Scartascini y Mariano Tommasi que gira
en torno a la institucionalización del proceso de formulación de políticas públicas y al
uso de tecnologías políticas alternativas en aquellos casos en donde las instituciones
formales no están plenamente legitimadas. Finalmente, en nuestra sección Desde la
Red, la Veeduría Distrital de Bogotá nos comparte su experiencia en evaluación de
políticas públicas.
Aprovecho la oportunidad para invitarlos a nuestro cuarto conversatorio de
política pública “Más allá del Marco Lógico”, inspirado en el documento escrito por
Nobuko Fujita recomendado este mes, el cual está programado para el miércoles 4 de
agosto a las 8:30 de la mañana en el piso 15 del edificio Fonade.

Diego Dorado Hernández

Director de Evaluación de Políticas Públicas
Secretario Técnico de Sinergia
politicapublicahoy@dnp.gov.co
Política Pública Hoy_ 6
Reseña
Formulación de políticas públicas.
¿Institucionalizada o no?
Carlos Scartascini y Mariano Tommasi (2009)
Por: Jose Danilo Gónzalez
Título original: The Making of Policy. Institutionalized
1 no son tomados muy seriamente, todos sabrán que la
or Not?
Carlos Scartascini: (Doctorado y Master en
Economía, George Mason University) Es profesor e
investigador de George Mason University. Recibió el
premio “William Snavely Award for Outstanding
Achievement in Graduate Studies in Economics”.
Actualmente, trabaja como economista senior en el
Departamento de Investigación del Banco
Interamericano de Desarrollo, donde se especializa en
temas de political economy.
Mariano Tommasi: (PhD en Economía, University of
Chicago, 1991) Es profesor del Departamento de
Economía de la Universidad de San Andrés y Director del
Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional,
ambos en Argentina. Se especializa en economía política
y economía institucional, focalizándose en países en
desarrollo.
Introducción
En este trabajo se desarrolla un marco de referencia
para analizar diversos estilos de formulación de políticas,
sus causas y consecuencias en América Latina. Uno de
los principales resultados que se observan, es que a
mayor desigualdad en la distribución del poder político
en las instituciones formales, ceteris paribus, es más
probable que observemos el uso extensivo de
Tecnologías Políticas Alternativas (TPA) y un bajo grado
de institucionalización. Así mismo, se observa que existe
una correlación negativa entre la calidad de las
instituciones políticas y el uso de TPA.
Ideas centrales del documento
Con el fin de influenciar decisiones colectivas que se
toman en el marco del Proceso de Diseño de Políticas
(PDP) se utilizan distintos mecanismos como los
procesos electorales, la conformación de partidos
políticos y las negociaciones con el poder legislativo. No
obstante, existen unas Tecnologías Políticas Alternativas
(TPA), como amenazas de violencia o la interrupción de
la actividad económica que pueden emplear los
individuos o grupos con el fin de influenciar este tipo de
decisiones.
Página 2
Cuando el Congreso y el sistema de partidos políticos
son canales efectivos para agregar las preferencias y
efectuar las negociaciones políticas, varios actores
relevantes utilizarán estas instituciones, la mayoría de
los ciudadanos creerán que estos son los espacios que
se utilizan para tomar las decisiones relevantes, y esta
lógica se reforzará convirtiéndose en algo que se auto
cumple. Por el contrario, si tales espacios institucionales
forma para obtener algo fuera del sistema político
formal será a través de bloqueos de carreteras o
sobornos al presidente; los esfuerzos (o las inversiones)
para institucionalizar el Congreso o los partidos no se
tendrán en cuenta, y la falta de institucionalización se
autorreforzará.
Lo anterior implica, según los autores del
documento, que pueden existir múltiples equilibrios en
esta lógica institucional. Es decir, aquellas políticas que
se desarrollen en equilibrios más institucionalizados se
comportarán como lo predice la literatura tradicional y
aquellas políticas que se desarrollen en equilibrios
menos institucionales se comportarán de manera
diferente.
El esquema conceptual en que se basan los autores,
se encuentra diagramado en el Panel (a) de la Figura 1
que representa un tipo de juego que se utiliza en varios
modelos y ha sido resumido en Persson y Tabellini
2
(2000) . Este diagrama contiene la parte
“institucionalizada” del juego (es decir, la parte de un
juego más amplio que tiene lugar en las arenas
institucionalizadas). De otra parte, el Panel (b) presenta
un esquema más amplio del juego. Utilizando el
3
lenguaje de Acemoglu y Robinson (2006) , llamaremos
el poder político de jure a aquel asignado por las
instituciones políticas formales, y el poder político de
facto a aquel asignado por las tecnologías de acción
política alternativa.
Pero, ¿cuáles son esas tecnologías políticas
alternativas a que hacen referencia los autores? Para
esto, Tommasi y Scartascini clasifican un conjunto de
varias acciones políticas posibles en dos grupos: las
institucionalizadas y las alternativas (ver Figura 2). Hacia
el lado izquierdo de la Figura 2, se presentan algunos
ejemplos de acciones políticas que están más
institucionalizadas (formación de partidos políticos,
1
The Making of Policy. Institutionalized or Not? Inter-American Development Bank. Department
of Research and Chief Economist. Working Paper Series # IDB-WP-108.
2
Persson, T., and G. Tabellini. 2000. “Political Economics: Explaining Economic Policy”.
Cambridge, United States: MIT Press.
3
Acemoglu y Robinson. 2006. “De Facto Political Power and Institutional Persistence”. American
Economic Review 96(2): 325-330.
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Figura 1. Juegos en el proceso de diseño de política pública
Fuente: Scartascini y Tommasi (2009)
escribirle a su congresista, etc) y hacia el lado derecho
se observan las acciones políticas alternativas
(bloqueo de carreteras, amenazas físicas, etc). Hay un
número de otras acciones políticas que es muy difícil
de clasificar, entre las que se encuentran varias formas
de lobby.
En el modelo propuesto por los autores, se asume
que las decisiones para tomar el camino institucional o
el camino de “las calles” son alternativas y los actores
en este juego tendrán que tomar la decisión si entran
a las arenas de acción política más formal o menos
formal.
Las principales conclusiones de la aplicación de este
modelo son las siguientes:
Diferentes países tienen diferentes grados de
institucionalización de su proceso de diseño
de política pública.
Hay múltiples equilibrios. Esto es: similares
países pueden tener diferentes niveles de
institucionalización, dinámicas de auto-
reforzamiento, así como la posibilidad de
cambiar equilibrios (p.ej. Bolivia).
La posibilidad de un proceso de diseño de
políticas institucionalizado se incrementa
cuando aumenta el costo de implementar
acciones políticas alternativas, cuando se
Página 3
reduce el daño potencial de estas acciones
alternativas, y cuando la economía se
robustece.
En aquellos casos donde la distribución del
4
poder político de jure es muy asimétrico , es
más probable observar el uso de tecnologías
políticas alternativas así como un bajo grado
de institucionalización.
Altos costos o ineficiencias (debido a
problemas de agencia, por ejemplo) en el uso
de instituciones políticas formales pueden
llevar al uso de tecnologías políticas
alternativas así como un bajo grado de
institucionalización.
El uso de sobornos por parte de la gente rica
puede ocurrir al mismo tiempo que el uso de
demostraciones callejeras por parte de la
gente pobre.
Aplicación a Colombia y conclusión
Si bien en Colombia, al igual que en varios países de
América Latina, se ha observado un fortalecimiento de
las instituciones políticas formales en las últimas
décadas, no se puede desconocer el gran peso que
Política Pública Hoy_ 6 Página 4

Figura 2. Tecnologías políticas alternativas

Fuente: Scartascini y Tommasi

continúan teniendo las tecnologías políticas alternativas relevante para la toma de decisiones, fomentar una
para influir en decisiones colectivas. Sobornos, amenazas gestión más transparente hacia los ciudadanos en
de muerte y paros ilegales, son algunos ejemplos que se relación con el uso de recursos públicos.
viven diariamente como medio para obtener algunos De esta forma, el seguimiento y la evaluación de la
beneficios específicos. gestión pública pueden contribuir a incrementar los
En la medida en que los costos de transacción para que niveles de institucionalización de las acciones políticas,
los ciudadanos puedan tener acceso a las instancias a democratizar la sociedad y el Estado, a consolidar
políticas formales para que sean escuchados y atendidos se procesos de desarrollo institucional y, por ende, a
incrementa, las acciones informales van cobrando mayor fortalecer las instituciones democráticas.
fuerza y legitimidad por parte de los diferentes grupos
sociales como medio para participar en acciones colectivas.
Así mismo, la exclusión de uno o varios sectores de la
población en la toma de decisiones públicas puede ser un
detonante de gran peso para reducir el grado de
legitimidad de las instituciones políticas formales.
En este sentido, las reglas formales que denomina
5
North (1990) no son suficientes para institucionalizar las
acciones políticas, aunque también es importante tener
presente las reglas informales como las costumbres, los
valores y la historia si se desea incrementar el grado de
institucionalización de tales acciones.
Avanzar hacia una mayor institucionalización en el proceso
de diseño de políticas públicas, en el marco de una gestión
pública orientada a resultados, implica establecer
claramente los niveles de responsabilidad de los
funcionarios públicos y su obligación de rendir cuentas 4
Es decir, cuando la distribución del poder de jure no tiene en cuenta las expectativas de un
sobre sus acciones, proporcionar información oportuna y grupo de actores políticos relevantes a la hora de tomar decisiones colectivas.
5
North, Douglass. 1990. “Institutions, Institutional Change and Economic Performance”.
Cambridge.
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El invitado del mes
Enfoque de redes de política. Instrumento
explicativo, analítico e investigativo
Juan-Antonio Zornoza Bonilla1
Introducción
El enfoque de redes de política pública es una
metáfora de modelos analíticos derivada de la caja
negra y el triángulo de hierro, que hoy resulta aplicable
en escenarios académicos, gubernamentales y
organizacionales. Es objetivo de este escrito abordar las
articulaciones del enfoque de redes desde su origen
teórico, con sus potencialidades en la elaboración y en
la investigación aplicada de políticas. Se trata de un
modelo explicativo en sí mismo, con hondas
repercusiones entre profesionales, activistas,
académicos, gerentes corporativos, políticos,
funcionaros públicos, e investigadores sociales. Se
pretende contrastar su uso y resultados con las reglas
del juego político y observar diversos mecanismos de
aplicación desde la investigación social. Para ello, se
revisan los antecedentes del enfoque, se caracterizan
sus diversas versiones teóricas, se analizan las últimas
tendencias y se plantean aplicaciones de
institucionalización de redes de comunidades que
inciden en las soluciones públicas de los problemas.
Este texto, incorpora un primer avance del estudio en
curso, orientado a capitalizar las aplicaciones
heurísticas del modelo para incidir en las respuestas de
un gobierno local a las demandas de una comunidad
tradicionalmente excluida. El punto de partida es la
jurisprudencia constitucional, entre 1992 y 2008, que
señala la viabilidad de la aplicación del enfoque en el
sistema político colombiano. El siguiente paso será
diseñar una metodología para la investigación sobre el
grado de participación de comunidades locales en la
formulación e implantación de políticas sociales, con
participación comunitaria, en un esquema de doble vía.
Antecedentes
La ciencia política moderna se basó en la teoría de
la decisión para comprender el comportamiento de un
actor racional iluminado que, mediante la lógica costo-
beneficio y la jerarquización de preferencias,
procedentes de la economía, respondía a las demandas
ciudadanas al sistema político. La caja negra de David
Easton, con sus inputs y outputs, representa para la
1
literatura inglesa una primera metáfora entre los
Página 5
modelos de política pública del marco racionalista. La
racionalidad limitada de Lindblom cuestionó la
factibilidad de la decisión cuando resulta utópico
pretender que la solución escogida había considerado
toda la información disponible de manera exhaustiva.
Los márgenes de incertidumbre darán paso en lo
sucesivo a decisiones incrementalistas para la toma de
decisiones públicas de los gobiernos. La red de política
aparece como el resultado de interacciones y
discusiones de académicos que expresan posibles
interpretaciones de los procesos de política. Se
pretende explorar 30 años de enfoque de redes. El
debate clásico se ubica entre top-downers y bottom-
uppers. Un examen paralelo entre los modelos del
orden organizado -clásicos racionales- y de ajuste
mutuo centrado en cómo asumen los procesos de toma
de decisiones y la interacción entre actores.
Elaboración racional de políticas. En Diciendo la
Verdad al Poder, Wildavsky (1979) señala la
tormentosa relación entre ciencia y política, entre
quienes buscan el verdadero estado del mundo y los
que pretenden reglamentarlo. El modelo racional
cuenta con buenas cualidades heurísticas, permite
separar política y administración, asume el enfoque
gerencial, facilita a los líderes que ejerzan el control de
su organización y a diseñar el proceso deseado para
2
cumplir las metas corporativas . El modelo óptimo de
Dror tiene tres etapas y dieciocho sub-etapas:
elaboración de meta-políticas (valores, realidad,
problemas, recursos, diseño, localización y
determinación de estrategias), elaboración de políticas
(sublocalización de recursos, priorización de metas,
valores, alternativas de políticas, predicción de
beneficios, identificación de las mejores políticas,
decisión) y elaboración de post-políticas (motivación
para la ejecución, ejecución y evaluación de
resultados). Cada una de las sub-etapas es un canal
continuo de comunicación y retro-alimentación
interconectando todas las fases. Dror no se suscribe a
una jerarquía monolítica pero se basa en el modelo
deseado de políticas óptimas y las dimensiones
políticas no son tratadas en profundidad, problema que
Dror no resuelve, pero apela a otros recursos de
3
información incluso a formas no racionales .
Ajuste mutuo en la elaboración de políticas. En The
Science of Muddling Through, Charles Lindblom (1959)
acierta en que, mientras el modelo racional
Director del grupo de investigación Gestión y Políticas Públicas Territoriales, profesor de Gestión
y Administración Pública, Teoría de las Organizaciones, y Evaluación de Políticas Públicas,
Universidad Nacional de Colombia, MSc. en Ciencia Política de la Universidad de los Andes y
Candidato a Doctor en Historia de la Universidad Nacional de Colombia.
Política Pública Hoy_ 6
recomienda que la solución de problemas públicos se
base en la autoridad de un experto, los seguidores del
ajuste mutuo aconsejan que la solución de problemas
se base en la autoridad de acuerdos alcanzados entre
partes interesadas. Un proceso de ajuste mutuo entre
varios actores lleva a cabo una distribución de ingreso.
Varios actores interactúan continuamente, sin una
coordinación central, estableciendo acuerdos a la
manera de la mano invisible de la economía de
mercado. El proceso es exitoso solamente si los
acuerdos son alcanzados: así el proceso adquiere
racionalidad como solución democrática.
Ambos modelos creados para las democracias
occidentales contienen elementos de comunicación e
interacción usados en la subsecuente discusión de
redes. Los modelos racionales son vistos con frecuencia
como sistemas de comando y control caracterizados
4
por una cabeza, elegida democráticamente .
El análisis de redes de política tiene sus principales
raíces en la ciencia política norteamericana, Easton
1965 y Deutsch 1963. Las decisiones de Washington se
tramitaban en Oakland Ca., en la UC Berkeley.
Posteriormente, Pressman, Wildavsky, Heclo y
Schmitter recibieron la influencia de los países del
norte de Europa, en donde se desarrolló el enfoque de
redes para el análisis de políticas. Los diversos
enfoques pluralistas y de sub-gobiernos vinculan a un
número de actores a las decisiones estatales, en un
marco conformado por funcionarios del ejecutivo,
políticos del legislativo y representantes de algunos
‘grupos de interés’ asociados a los sectores
económicos, que han financiado campañas electorales,
y constituyen ‘clientelas’ que condicionan el rumbo del
gobierno a partir de sus intereses particulares. Esta
segunda metáfora o, ‘triángulo de hierro’, sigue vigente
en algunos escenarios y contextos decisorios, y es útil
para legitimar algunas acciones públicas y excluir
selectivamente actores.
La génesis de las redes de política combina
disciplinas y modelos teóricos que paulatinamente van
configurando una tercera metáfora que trascenderá
como herramienta de análisis e instrumento de
investigaciones aplicadas. La creciente complejidad de
las decisiones públicas inexorablemente conduce al
concepto de redes de política. Su origen se encuentra
en la sociología, la teoría inter organizacional y la
ciencia política, la literatura de subsistemas y
5
comunidades de políticas (Klijn, 1998) . Estas
disciplinas abordan el debate entre pluralismo y
elitismo. A ellos, se suman los neo institucionalistas. Un
Página 6
laberinto de instituciones (públicas) y organizaciones
(privadas) que gobiernan determinados sectores de la
política (por ejemplo: salud, industria o agricultura),
discuten los problemas públicos y proponen soluciones.
Este tipo de interacciones se institucionalizan y funden
los linderos entre lo público y lo privado.
En los sesenta, diversos enfoques teóricos
confluyen hacia los modelos de proceso. Dichos
enfoques retoman los conceptos de la ciencia de las
políticas orientada a problemas y valores, de naturaleza
interdisciplinaria, operacionalizada por Harold Lasswell
(1956), como un proceso de políticas: iniciación,
estimación, selección, implementación, evaluación y
terminación. La elaboración pluralista de políticas
consideró la expansión de responsabilidades estatales y
el aumento en la complejidad de los asuntos públicos.
La fragmentación de organizaciones incrementó la
especialización y limitó el número de participantes en
contextos descentralizados y competitivos,
favoreciendo las clientelas. La fragmentación se originó
en teorías como la dependencia de recursos en Estados
Unidos, las autoridades dependen de los recursos de
los grupos de interés, y éstos de los favores de esas
autoridades. Los grupos compiten por áreas de política
y no cooperan en redes estructurales. Los sub-
gobiernos se originan en la intermediación de intereses
(Freeman, 1965 y Lowi, 1969). Las redes de asuntos
(Heclo 1978), suman a los actores tradicionales del
triángulo de hierro a expertos, analistas y periodistas.
El corporativismo desafía el pluralismo a partir de
organizaciones monopólicas reconocidas por el Estado.
Versiones
El enfoque de redes de política resultó versátil para
los especialistas. Primero, como figura didáctica que
ofrece un modelo para aproximarse a la teoría.
Segundo, como herramienta útil para analizar las
relaciones institucionalizadas de intercambio entre
organizaciones de interés y el Estado. Tercero, como
instrumento para el estudio de elaboración de políticas
con poder teórico porque la estructura de la red afecta
el proceso así como el resultado político. Y finalmente,
como reto metodológico (Marsh y Rhodes), ya que el
análisis de redes supone simplificar una realidad
compleja mediante la descripción de interacciones
entre actores públicos y privados, con ventajas
cuantitativas para analizar la estructura de las redes; y
con ventajas cualitativas tales como entrevistas en
profundidad y análisis de discursos y contenidos .
6
Mientras que en Inglaterra se concibió el enfoque de
red como una forma específica de gobernanza
7
Política Pública Hoy_ 6
(Rhodes, Centro de Investigaciones Económicas y
Sociales del Reino Unido), en Alemania se basó en un
institucionalismo, centrado en los actores, combinado
con la (meta) teoría de la dependencia de recursos
(Mayntz, Scharpf, Schneider, instituto Max Planck de
Colonia).
Las estructuras políticas de hoy implican
sectorialización, estratificación social, crecimiento
político de gobiernos bajo presión y cooperación de
recursos privados que pueden llegar a la dependencia
de los mismos e instalación de clientelas regulares. Así,
las políticas emanan hoy de una pluralidad de
organizaciones públicas y privadas, lo que implica que
el enfoque de redes no sea una perspectiva analítica
nueva, sino la señal de un cambio real en la elaboración
de políticas, que representa una solución a los
problemas de coordinación social, a través de la
agrupación y movilización de recursos. Cabe
preguntarse si una configuración institucional del
sistema político limita un tipo de acción política, o si
son las políticas las que determinan la política. Una
variación política conduce a la interdependencia de
factores; cuando lo sectorial agrega intereses en un
marco de transformación de los procesos estatales
hacia lo subnacional y transnacional aparecen redes
intra e internacionales en cada sector (arena política).
8
Marc Evans analizó cuatro enfoques de redes
sobresalientes para la investigación empírica en la
literatura británica: la interacción grupal, la interacción
personal, el análisis formal de redes y el enfoque
integrador.
La interacción grupal está centrada en la relación
entre grupos y funcionarios públicos localizados en
sectores y sub-sectores. Jordan (1979), en Gobernar
Bajo Presión, considera que una red de políticas pasa
por una gama de instituciones y no representa a una
institución con una concepción homogénea del mundo.
Corresponde al pluralismo elitista en Estados Unidos,
donde las políticas se consideran desagregados de
subsistemas, triángulos de hierro o redes temáticas
plurales. La red y la comunidad de política indican los
vínculos cercanos entre funcionarios y grupos de
interés en sectores tales como educación, transporte y
gobierno local. La interacción personal relaciona
agentes en contextos organizacionales e inter-
organizacionales, e identifica un ‘cultura’ común. Heclo
9
y Wildavski (1974) conciben las redes como las
estructuras en donde operan los agentes. Se centra en
el rol de los individuos y su percepción de las redes más
que en las redes como estructuras e instituciones que
influyen en los actores.
Página 7
El análisis formal de redes cuenta con dos
perspectivas: una estructuralista fuerte, para la cual la
importancia de las redes radica en atribuir roles,
recursos y capacidades, y tiene como unidad de análisis
a las entidades corporativas en políticas particulares y
no a las instituciones estatales; y la estructuralista débil
que hace énfasis en la interacción entre factores
exógenos y el comportamiento de la red. Marsh y
Rhodes (1992) pretenden conceptualizar la relación
entre la estructura de la red y la agencia. El modelo de
Rhodes parte de comunidades de políticas integradas a
través de una red profesional, una red
intergubernamental, una red de productores y una red
temática. Finalmente, los enfoques integradores se
derivan del análisis de redes que abordan el problema
de la estructura y la agencia. Este enfoque cuenta con
pocos desarrollos empíricos y sostiene que las redes
son inadecuadas para estudiar la conformación de la
agenda, mientras que el esquema de coaliciones de
10
apoyo de Sabatier (1993) es capaz de incorporar
formas de gobierno de niveles múltiples, redes y
acontecimientos dinámicos, para explicar los factores
que mitigan el cambio y garantizan la autonomía de la
red.
Tendencias
El postpositivismo en las ciencias sociales no sólo
ofrece un paradigma identificable con las prácticas
existentes, sino que incorpora nuevos métodos sin
rechazar los anteriores. El postpositivismo en el análisis
de políticas es un intercambio de ambigüedad,
relativismo y autocrítica, que, para Lawlor (1996), crea
más problemas que los que resuelve. Numerosos
autores han avanzado en una perspectiva
11
postpositivista del enfoque de redes .
DeLeon (1998) explora algunas herramientas de la
ciencia de políticas en dirección postpositivista: la
teoría de redes sociales, las políticas participativas y la
Metodología Q. La primera ofrece una explicación a la
interconectividad entre diversos actores en los diversos
asuntos de política, que trabajan cooperativamente
hacia la resolución de consensos entre representantes
de organizaciones públicas, privadas y sin ánimo de
lucro (justicia penal, derechos humanos, educación o
salud). La investigación institucionalista ha puesto
menos atención a las estructuras que a las
transacciones. ¿Son las relaciones de poder y
dependencia las que determinan las transacciones
individuales? (Scharpf, 1990).
Política Pública Hoy_ 6
De otra parte, el análisis participativo de políticas
sugiere que los grupos de interés están involucrados en la
selección de preguntas de investigación y métodos de
averiguación. La tarea del analista debe ser, en
consecuencia, facilitar la deliberación racional para ayudar
a los hacedores de políticas y ciudadanos a entender las
limitaciones y sintetizar sus múltiples perspectivas. Desde
1990, una literatura creciente utiliza los métodos
participativos en el proceso de políticas: análisis de grupos
de interés, Metodología Q (que permite considerar los
intereses subjetivos de comunidades diversas), paneles de
ciudadanos, diálogos y análisis electrónicos.
Peter Bogason (2006) explora diversas formas de
interacción en el proceso de política en Redes y acuerdos
12
en análisis de políticas . Este autor examina la interacción
humana en el proceso de políticas e indaga cómo el
modelo racional ha hecho concesiones a las teorías
interactivas de procesos políticos y administrativos y cómo
las concepciones han sido ampliadas, es decir, cómo han
dejado de estar basadas en la política y los políticos en un
sentido estricto y se han convertido en un asunto social
que involucra diversos tipos de actores.
Recientes desarrollos conceptuales en administración
pública, como el neo-institucional y neo-gerencial, trazan el
desarrollo histórico en el análisis de políticas (1960-1970)
destacando factores claves en su desarrollo como la
globalización y la descentralización. El resultado es la
fragmentación organizacional. El análisis de red deja claro
que las personas que trabajan en el gobierno y la
administración tienen que aprender a pensar su
organización como una actividad exógena y no endógena.
El control jerárquico será remplazado por procesos
continuos de acuerdos entre partes interesadas en la
mayoría de los campos de la administración pública. Las
redes se han presentado en la literatura del ajuste mutuo
por muchos años, pero antes había menos interés en
acuerdos en torno a las reglas.
Las teorías sociales son construidas por académicos que
interactúan entre sí y se inspiran mutuamente en
complejas redes de investigación internacional en el
sentido kuhniano, pues no existen en sentido abstracto
(Kuhn, 1962). Los cambios de paradigma son raros en
ciencias sociales, mientras que los cambios marginales en
término teóricos son frecuentes. Los académicos, sujetos
de aficiones y modas pasajeras, aplican comparaciones y
compiten por la atención de su comunidad. Los analistas de
políticas también reaccionan y analizan el mismo
Página 8
fenómeno empírico en la sociedad. Crean competición,
innovación y difusión de ideas, que parecen similares
unas a otras y son debatidas por académicos que
comparten visiones en torno a la teoría social. Luego
aplican las teorías con alguna variación de acuerdo con
las circunstancias de su investigación histórica.
Como consecuencia de los enfoques racionalistas
tradicionales, neoinstitucionalistas y de gobernanza,
aparece el análisis deliberativo de políticas, que
comienza en los noventa y gana fuerza en la primera
década del tercer milenio. Funciona como teoría y
metodología. Se ocupa de la deliberación y del discurso
en el proceso de políticas, tiene un pie en la tradición
de gobernanza, pero refleja algo más: replica el giro
lingüístico en filosofía (Argumentative Turn in Policy
Analysis and Planning, Fischer y Forester (1993)). Este
análisis plantea que la elaboración de políticas es un
esfuerzo discursivo constante sobre los criterios de la
clasificación social, las fronteras de categorías de
problemas, la interpretación intersubjetiva de
experiencias comunes, el marco conceptual de
problemas, y las definiciones de ideas que guían los
caminos para que las personas creen significados
compartidos que los motivan a actuar. El análisis de
políticas y de planeación son procesos prácticos de
argumentación. Sin referirse expresamente a redes,
develan procesos que estaban ocultos en las
organizaciones de los sesenta y antes. El primer artículo
de política narrativa fue escrito por Roe en 1994, con
raíces en el institucionalismo. Hay un interés analítico
en la estructura del discurso y encaja en la sociedad
mientras que, al tiempo, se estructura la sociedad.
Hablando metafóricamente, el análisis deliberativo de
políticas aterriza a los académicos, los saca de su torre
de marfil y hace que se dirijan hacia la gente. Los
institucionalistas y la mayoría de teóricos de la
gobernanza mantuvieron el estatus privilegiado de
investigadores para analizar las corrientes en la
sociedad y trabajar por una mejor comprensión teórica
de cómo resultan las políticas. En los noventa, se
observaron cambios graduales en las ciencias sociales
que significaron que esos estatus privilegiados y
aislados fueran revocados y los roles cambiaran:
pasaron de observadores a participantes en los
procesos de investigación. La deliberación significa
también que los intereses organizados consiguen un
acceso más legítimo a los procesos de políticas a la luz
de la investigación sobre institucionalismo y
gobernanza, lo cual resulta sorprendente. Algunos
desarrollos se han conceptualizado con el nombre de
empoderamiento de ciudadanos (Sorensen, 1997).
Política Pública Hoy_ 6
¿Cuál es el grado de derechos formales de
participación adoptados para influir en las decisiones de
política? Unas investigaciones hablan del
fortalecimiento del capital social (Putnam, 1993), otras
versiones más radicales sugieren que los ciudadanos
deciden acerca del futuro de sus comunidades (Ostrom,
1995) confiados en el Estado de bienestar.
La investigación alcanza rasgos esenciales de
deliberación y mediación. Los analistas post-empíricos
de políticas no dicen la verdad al poder, sino que
colaboran con los encargados del poder y median con
diversos intereses. En ese sentido se convierten en
parte de la sociedad de red. Los pragmáticos de hoy
tienen menos fe en la teoría y prefieren tomar una
acción que afirmar una idea, lo cual no resulta tan
deseable a la luz de las relaciones de poder. Ven el
mundo contingente, rechazan distinciones radicales
(hecho/valor, objetivo/subjetivo, teoría/práctica,
fin/medio, analítico/sintético), son contextualistas y
holísticos. El nuevo pragmatismo incluye a los
postpositivistas del análisis de políticas y a muchos
otros analistas de redes.
Hoy interesa establecer cómo cambian las redes de
política y cómo esos cambios alteran los resultados. La
tendencia invita a estudiar mecanismos de inclusión y
exclusión de comunidades interesadas en determinados
asuntos de política, para que redes y actores
comunitarios desarrollen y compartan ideas hacia el
conocimiento científico. Se impone conocer el contexto
situacional para incidir conjuntamente en la definición
de valores dominantes que guíen la política pública. Las
reglas y los valores pueden cambiar en el tiempo y
diferir entre actores. Una ciencia de políticas
democrática llama a la participación a instituciones,
saberes y prácticas diversas e invita a abrir espacios a la
deliberación ciudadana sobre contextos, experiencias y
significados sociales, para cerrar la brecha entre
políticos y políticas públicas, con procedimientos más
abiertos y deliberativos. Los grupos de interés ayudan a
los analistas a entender el contexto sobre una base
discursiva más equitativa, lo que Habermas (1983)
llama una situación discursiva ideal. Ello implica la
organización de asociaciones de ciudadanos que han
quedado por fuera de los grupos y partidos políticos
organizados. La institucionalización del diseño
discursivo tiene el potencial de influir e incidir en el
contexto del poder. Los analistas de políticas
participativas hoy enfatizan en involucrar ciudadanos
en los procesos de política para incluir el conocimiento
local, hacer explícitos los temas éticos y facilitar
acuerdos con los expertos.
Página 9
Aplicaciones
El enfoque de redes de política ha ganado
importancia como sustento teórico y metodológico,
llegando a estar presente en ámbitos académicos,
13
organizacionales y en gobiernos locales . Entre tanto,
se ofrecen algunas oportunidades de aplicación del
enfoque de red en la constitución colombiana, que
instaló en 1991 las reglas de juego del sistema político,
introdujo el principio de soberanía popular, la
prevalencia del interés general y la democracia
participativa en las decisiones que afecten a los
ciudadanos, a través de asociaciones de ciudadanos
que constituyen mecanismos democráticos de
representación para la concertación de la gestión
14
pública . Ha sido propósito de este trabajo examinar el
enfoque de redes de políticas públicas para indagar sus
potenciales aplicaciones sobre asuntos de interés
general, a partir de una revisión teórica de sus
antecedentes y características.
Una revisión de jurisprudencia constitucional
evidencia la aplicación de esquemas de decisión para
los ciudadanos colombianos durante los últimos
dieciocho años. Estos esquemas transformaron
radicalmente el ejercicio de la representación en la
gestión administrativa y la legislación, gracias a los
cuales los ciudadanos, mediante organizaciones
institucionalizadas, han participado directamente en las
decisiones que les afectan. La facultad de elegir
representantes y otros mecanismos de participación
democrática expresan un sistema de toma de
decisiones, y un modelo de comportamiento social y
político, fundamentado en el pluralismo y la tolerancia.
La democracia participativa comprende tanto,
mecanismos para que los ciudadanos tomen decisiones
electorales, como la participación permanente de
ciudadanos en procesos decisorios que inciden en sus
vidas, fortalecen los canales de representación y
15
promueven un pluralismo equitativo . La relación
jurídica entre usuario y empresa de servicios públicos
es simultáneamente estatutaria y contractual porque
su prestación involucra derechos constitucionales y su
reglamentación obedece a intereses públicos, en los
16
que el Estado se reserva supervisar su control .
2
Dror, Yehezkel (1968) Public Policymaking Reexamined, Chandler Publishing Company, San
Francisco.
3
Bogason, Peter (2006). “Networks and Bargaining in Policy Analysis” en Handbook of Public
Policy, Peters, Guy & J. Pierre (ed.), Sage, London
4
5
Ibid
Klijn, Erik (1998). “Redes de Política Pública: una Visión General” en Kickert, W. y Kooppenjan,
Managing Complex Networks, Sage, London
6
Zurbriggen, Cristina (2003) “Redes de Políticas Públicas. Una Revisión Teórica”. Instituto de
Estudios Políticos, Montevideo
7
Rhodes, R.A.W. (1997) “El institucionalismo”, en Marsh, Stoker, Gerry (ed.), Teoría y métodos
de la ciencia política, Alianza Editorial, Madrid.
8
Evans, Mark (1998). “Análisis de Redes de Políticas Públicas: Perspectiva Británica”. En Gestión y
política pública, vol. VII
Política Pública Hoy_ 6
El fin esencial del Estado de facilitar la participación de
todos en las decisiones que los afectan conlleva a
participar en el diseño y funcionamiento de las
instituciones públicas. Los instrumentos de participación
democrática se extienden a todos los ámbitos de la vida
17
individual, familiar, social y comunitaria . La protección del
interés social y la utilidad pública prima sobre el ejercicio
18
del derecho de propiedad privada . La Ley Forestal, por
contener una regulación integral en materia de bosques,
establecía políticas generales, definiciones, pautas y
criterios, susceptibles de afectar los territorios indígenas y
afro colombianos. La ley no cumplió el proceso de consulta
19
previa, y por ello la Corte declaró su inexequibilidad . La
representación de organizaciones sociales en las
instituciones estatales incluye el diseño y ejecución de
planes de desarrollo, fiscalización de la gestión pública;
Página 10
Política ública Hoy_
designación de5representantes
ante las instituciones que
tienen a cargo la expedición de normas o el
señalamiento de políticas que los puedan afectar, en la
20
gestión pública .
En Colombia, la administración de Medellín ha
recurrido al enfoque de redes para formular su política
cultural, así como en procesos de políticas de infancia y
adolescencia. Su utilidad está por verse, considerando
los particulares sistemas políticos de América Latina; no
obstante, los procesos de políticas sociales tienen en
este enfoque un instrumento idóneo para adoptar
decisiones.
9
Heclo, Hugh *1978+: “Las redes de asuntos y el poder Ejecutivo”, en Luis F. Aguilar Villanueva
(editor) Problemas Públicos y agenda de gobierno (1991), Porrúa, México.
10
Sabatier, Paul (1989): An Advocacy Coalition framework of policy change and the role of policy
oriented learning therein, Policy Sciences 21, p. 129s
11
Cfr. Deleon, Peter; C. Martell; “The policy sciences: Past, Present, and Future; in Handbook of
public policy, Peters, Guy et al (ed.), Sage, London, 2006. (Dryzek 1990, Schneider 1997, Fischer
1998, Hajer y Wagenaar 2003) que incluye diversidad de metodologías como la deliberativa
(Forester 1999), el discurso de políticas (Hajer 1993), la argumentación interpretativa (Fischer
1993), y la narrativa (Roe 1994), a través de acuerdos con diversas interconectividades valoradas
en cada asunto de política.
12
Bogason, Peter; op. cit.
13
Zornoza, Juan Antonio; (2009b) “Evaluación de la política de conservación de la naturaleza en
Colombia”; en Análisis y evaluación de políticas, Roth; Andrè; APPGP, Universidad Nacional,
Bogotá.
14
Constitución Política de Colombia, arts. 1, 2, 3 y 103. Este último establece que el Estado
promoverá asociaciones no gubernamentales como mecanismos de participación para la
concertación, control y vigilancia de la gestión pública. El artículo 2º garantiza la participación de
todos en las decisiones de un asunto de política que les afecten.
15
Sentencia C-585/95, MP, Hernando Herrera Vergara
16
Sentencia T-540-92, MP, Eduardo Cifuentes Muñoz
17
Sentencia C-393-02, MP, Jaime Araujo RenterÍa
18
Sentencia C-127-04, MP, Alfredo Beltrán Sierra
19
Sentencia C-030-08, MP, Rodrigo Escobar Gil declara inexequible la Ley 1021 de 2006.
20
Sentencia C-336-94 MP, Carlos Gaviria Díaz.
Política Pública Hoy_ 6
Desde la Red
Evaluación de Políticas Públicas en la
Administración Distrital
Por: María Consuelo del Río Mantilla
1 presupuestal, a la ejecución del plan de desarrollo y a la
La estructura administrativa del Distrito Capital
establecida en el acuerdo 257 de 2006, define en el
artículo 45, doce sectores administrativos de
coordinación: Gestión Pública, Gobierno, Seguridad y
Convivencia, Hacienda, Planeación, Desarrollo
Económico, Industria y Turismo, Educación, Salud,
Integración Social, Cultura Recreación y Deporte,
Ambiente, Movilidad y Hábitat. Corresponde a las
secretarías de despacho fijar las políticas públicas para
la ciudad, sobre los cuales la Veeduría Distrital, como
órgano de vigilancia y control preventivo de la
Administración Distrital, evalúa el cumplimiento de las
mismas.
El proceso de evaluación de la gestión distrital y de
sus resultados tiene como objetivo generar condiciones
que faciliten la toma de decisiones, el seguimiento y
evaluación de la gestión pública distrital y corresponde
a la Veeduría Distrital, adelantar estudios con
recomendaciones sobre eficiencia y efectividad de
políticas, planes, programas y proyectos de la
administración distrital y local, facilitar espacios y
herramientas para el análisis, evaluación, orientación y
realimentación sobre el impacto de las políticas
públicas sectoriales; hacer seguimiento y entregar
recomendaciones sobre ejecución presupuestal del
Distrito Capital y sobre el cumplimiento del Plan de
Desarrollo Distrital.
El proceso busca fomentar una cultura de
evaluación de las políticas públicas, mediante la
generación de un acervo de información permanente y
calificada que facilite su retroalimentación y ajustes,
necesarios para que la gestión de las entidades se
oriente al logro de resultados e impactos y, en
consecuencia, al de sus propósitos misionales. A través
de este ejercicio se determina el impacto real de las
políticas implementadas en sectores estratégicos
contemplados en el plan de desarrollo, el cual se mide
a través de un sistema de indicadores que permiten
tener una visión más clara de la evolución de las
problemáticas sociales. Así mismo, permite a las
autoridades distritales mejorar los procesos de
revisión gerencial y de toma de decisiones y a la
ciudadanía fortalecer la participación y el ejercicio del
control social.
Página 11
Mediante la operación normal del proceso, se realiza un
conjunto de estudios e informes que permiten conocer el
resultado de una serie de funciones legalmente asignadas a
cada entidad sobre el seguimiento a la ejecución
gestión local, los cuales son entregados periódicamente a la
Administración y al Concejo, con el fin de conocer el nivel
de ejecución y proponer recomendaciones para mejorar el
uso de recursos y generar mecanismos de autorregulación.
Para este propósito se ha diseñado una metodología de
evaluación. En primer lugar se tiene la evaluación sectorial,
en segundo lugar las evaluaciones macro periódicas
basadas en índices, en tercer lugar se realizan las
evaluaciones puntuales y estratégicas y, por último, se
realizan las evaluaciones de gestión
El primer grupo contempla los sectores de educación,
salud, hábitat, movilidad, bienestar y desarrollo
económico. La metodología tiene en cuenta una serie de
indicadores previamente definidos desde la definición de la
línea base en el año 2004, la cual se complementa con las
encuestas de percepción de la población objeto de estudio.
Estos aspectos son revisados con el objetivo de que las
cifras puedan ser medibles de forma homogénea en
diferentes períodos.
En el sector de educación, los temas de cobertura,
eficiencia y eficacia, calidad, equidad, disponibilidad,
utilización de recursos humanos técnicos y financieros y el
acceso al sistema educativo son aspectos relevantes en la
evaluación.
La seguridad humana es el enfoque que se le da al
sector de bienestar, comprende una conjunción de
factores objetivos, analizados a través de indicadores
sociales que incluyen la seguridad económica, alimentaria,
de la salud, ambiental, ciudadana, comunitaria y política y
factores subjetivos, vistos a través de encuestas de
percepción y valoración de las personas.
La calidad en la prestación de los servicios, análisis de
mortalidad infantil y materna como indicadores primarios
de desarrollo humano, equidad en el acceso a los servicios,
comportamiento del VIH Sida y de trasplantes en la capital,
son entre otros aspectos relevantes para la salud y la
seguridad social.
En el sector de movilidad, se abordan diferentes tópicos
de la planeación del transporte, su jerarquización, la
integralidad de las diferentes modalidades y los
componentes de solución. Temas relacionados con el
tránsito y transporte de la ciudad que involucra el estado
1
Veedora Distrital. Bogotá D.C.
Política Pública Hoy_ 6
de la malla vial y la velocidad promedio, la
organización y la operatividad del transporte, la
seguridad vial, son entre otros los aspectos evaluados.
El sector de hábitat se evalúa desde una perspectiva
integral, en donde se analiza no sólo el acceso sino
también la calidad de la vivienda y el entorno próximo,
así como el equipamiento urbano y la oferta de
servicios públicos del Distrito y el medio ambiente de la
ciudad. Adicionalmente, entre los aspectos evaluados
se encuentra lo relacionado con los servicios públicos
domiciliarios, los materiales con los cuales se
construyen las viviendas, entre otros. En la evaluación
del año 2008 se analizó de una manera especial la
Gestión Integral de Residuos Sólidos de la Capital.
El segundo grupo de evaluación contempla las
“Condiciones de Seguridad en Bogotá”, el “Índice de
Desarrollo Humano” y el “Índice de Calidad de Vida”.
En el primero de ellos, se analiza el tema desde una
perspectiva con enfoque territorial, de edad y de
género. Se evalúa el índice de muertes violentas y el
abuso sexual en la ciudad, a partir de datos
suministrados por el Instituto Nacional de Medicina
Legal, así como los indicadores de ocurrencia de los
principales delitos contra el patrimonio con base en
información suministrada por la Secretaría Distrital de
Gobierno y la Policía Nacional.
Igualmente, el Índice de Desarrollo Humano es un
estudio que se realiza cada dos años al igual que el
Índice de Condiciones de Vida. En el primer caso, se
analizan las variables de esperanza de vida, tasa de
analfabetismo y nivel de vida, alcanzadas en la ciudad
como resultado de las políticas públicas desarrolladas.
Página 12
El segundo índice combina variables de acumulación de
bienes físicos, medidas a través de las características de la
vivienda y el acceso a los servicios públicos domiciliarios, así
como el acceso de niños y jóvenes a los servicios escolares.
Igualmente, se miden otras variables de la composición del
hogar como el hacinamiento y la proporción de niños
menores de 6 años en los hogares.
En tercer lugar, las evaluaciones puntuales y
estratégicas se realizan dependiendo de la coyuntura de
ejecución del Plan del Desarrollo y de temáticas que son de
gran impacto en la ciudad cómo “situación de niños y niñas
en Bogotá”, “situación de la persona mayor en Bogotá”,
“prospectivas de ciudad”, entre otros. La metodología de
estas evaluaciones se basa en indicadores previamente
diseñados.
El último grupo son las evaluaciones de gestión que se
realizan periódicamente haciendo análisis, sugerencias de
correctivos y ajustes pertinentes, sobre la gestión de las
localidades en cuanto a la ejecución de los proyectos de
inversión de los planes locales. Producto de estas
actividades se realiza el Informe de ejecución de los
proyectos de inversión de las UEL y las Localidades.
También se evalúa la gestión de los hospitales desde el
punto de vista científico, técnico y financiero con lo cual se
elabora el Ranking de Hospitales. De la misma forma, se
evalúa la ejecución presupuestal, en donde se compara el
nivel de ingresos, gastos y reservas en cada una de las
entidades de la Administración Distrital. Finalmente, el
Ranking de rendición de cuentas de localidades compara
aspectos básicos de desempeño en este ejercicio de
control social.
Política Pública Hoy_ 6
En qué va la DEPP
Institucionalización de un Sistema de
Seguimiento y Evaluación- SyE:
Más que solo reglas formales1
En Colombia, el Sistema Nacional de Gestión y
Evaluación de Resultados - Sinergia se desarrolló después
de la reforma constitucional de 1991. Sin embargo, solo
hasta el año 2002, con la elección de un presidente
reformista, se le dio un gran impulso y por ello fue
utilizado de forma seguida obteniendo buenos resultados.
Hoy en día, Sinergia funciona con altos rendimientos y
por medio de uno de sus principales componentes, el
Sistema de Seguimiento a Metas de Gobierno- SIGOB, se
ha convertido en el principal método utilizado por el
Presidente de la República para informarse acerca del
desarrollo de los programas, para así tomar decisiones
acerca de estos.
El siguiente escrito muestra cómo la
institucionalización de los sistemas de seguimiento y
evaluación- SyE, depende no solo de un conjunto de
normatividades (reglas formales), sino también de
algunos aspectos relacionados con la cultura y las
costumbres de los empleados que trabajan tanto en la
recolección de datos, como en la toma de decisiones
finales. El documento presenta lineamientos de política
para consolidar la rendición de cuentas como un proceso
permanente, una relación de doble vía entre la rama
ejecutiva y los ciudadanos y una cultura entre los
servidores públicos.
Reglas formales e informales
Según Douglass North (1990), existen dos tipos de
reglas fundamentales: las reglas formales y las informales.
Para el autor, las reglas formales son aquellos cuerpos
legales que regulan una actividad. Son normas ideadas
por los humanos que son incluidas en libros legales como
las constituciones, los decretos y los códigos. Por otra
parte, North define las reglas informales como aquellas
que se encuentran representadas por las normas sociales
de una sociedad. Valores como la lealtad de las personas,
la moralidad, la honestidad, la integridad, la
responsabilidad, etc. son algunas de las reglas informales
citadas por el autor. Estos dos tipos de reglas (formales e
informales) son las que permiten que un sistema de
seguimiento y evaluación como Sinergia pueda
institucionalizarse al interior de un gobierno.
En primer lugar, las reglas formales tienen que ver con
aquellos cuerpos legales que regulan y sostienen el
sistema. Algunas de las más importantes en el caso de
Sinergia son:
Página 13
Leyes contenidas en libros como la Ley 152 de 1994, el
Documento Conpes 3294 y el Decreto 195 de 1994
Leyes que promueven la utilización de datos por parte
de las instituciones evaluadoras
Leyes que promueven la rendición de cuentas por
parte del ejecutivo ante el congreso y la sociedad
Leyes que describen las funciones y responsabilidades
de los actores principales en el proceso de evaluación
(DNP, Presidente de la República, DEPP, etc.)
Leyes que fomentan la creación de información
disponible para llevar a cabo el proceso de evaluación
Políticas que fomenten el proceso evaluativo
Contratos que tienen los empleados que realizan las
evaluaciones firmados con sus respectivas entidades
Sin embargo, es posible constatar que estas reglas
formales no son suficientes puesto que es indispensable
tener en cuenta la cultura evaluativa en el país, así como
diferentes factores que afectan la institucionalización del
sistema de seguimiento y evaluación. Las principales reglas
informales encontradas son las siguientes:
Demanda de la información que requieren las
instituciones evaluadoras
Oferta de la información que entregan las instituciones
encargadas de recoger los datos
Incentivos que reciben los actores del proceso de
evaluación
Participación de un líder o promotor influyente-
champion
Utilización que se le da a los datos que han sido
recolectados
Cómo son desarrolladas las funciones y
responsabilidades que tienen los actores del proceso
evaluativo
Cómo se utiliza la información disponible para llevar a
cabo las evaluaciones
Capacidad que tiene el sistema para llevar a cabo las
evaluaciones
Cómo se lleva a cabo la rendición de cuentas ante el
propio gobierno y ante la sociedad
Aprendizaje alcanzado por los miembros del proceso
evaluativo
1
Por Juan Antonio Estrada, Dirección de Evaluación de Políticas Públicas, Departamento Nacional
de Planeación
Política Pública Hoy_ 6 Página 14

Capacitación que tienen los empleados y experiencia Eventos y novedades

que estos han conseguido
Donantes que permiten sostener el proceso evaluativo
gracias a los aportes que estos hacen al sistema
Responsabilidad y sentido de pertenencia que tienen
los empleados con el proceso evaluativo
Estabilidad que existe tanto en el gobierno como en las
entidades encargadas de llevar a cabo las evaluaciones
Cuarta reunión de la Red de Evaluación de Impacto
(IEN) - LACEA
Cierre de inscripciones: 1 de septiembre de 2010
Lugar: Miami, Florida
Fecha: 8 y 9 de octubre de 2010
Más información:
http://www.depeco.econo.unlp.edu.ar/cedlas/ien/

Conclusiones
Después de analizar el comportamiento que ha Sexta conferencia anual de la Red de Monitoreo y
presentado el Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Evaluación en América Latina y el Caribe
Resultados (Sinergia) históricamente, se puede apreciar Organiza: Coneval, Banco Mundial
cómo, en los últimos años, el sistema ha podido lograr una
mayor institucionalización en el país, gracias a los buenos Inicio: 25 al 27 de agosto de 2010
resultados obtenidos y a la alta utilización que le han dado Lugar: México D. F.
a la información disponible, tanto por parte del Presidente Más información:
de la República como por los ministros encargados. Esto http://noticiasrelac.ning.com/events/vi-conferencia-
debe ser aprovechado haciendo que los próximos red-de
mandatarios reciban un conjunto de datos que sustenten la
necesidad de contar con sistemas de seguimiento y
evaluación, para que así, se continúe utilizando a Sinergia Cuarto Conversatorio de Política Pública: “Más Allá
en años posteriores. del Marco Lógico”
Organiza: Dirección de Evaluación de Políticas Públicas,
Es importante destacar que muchas de las reglas Departamento Nacional de Planeación
informales mencionadas anteriormente han tenido un buen
comportamiento en los últimos tiempos, lo que se Fecha: 4 de agosto de 2010
demuestra al observar cómo los procesos de seguimiento y Lugar: Edificio Fonade, Piso 15
evaluación han ido aumentando en el país (se ha pasado de
menos de cinco (5) evaluaciones al año en 2006 a una meta Más información: politicapublicahoy@dnp.gov.co
de casi 30 en este 2010) . Esto se ha podido observar por
ejemplo en la demanda y la oferta de la información, así
como en los donantes que han permitido sostener el
sistema. Sin embargo, con el fin de lograr una mayor
consolidación de Sinergia, debe continuarse con el
fortalecimiento de las reglas informales más débiles como
la utilización de la información y la rendición de cuentas a
la ciudadanía.
Con base en lo anterior, es posible concluir que, aunque
existen algunas reglas formales que promueven los
procesos de seguimiento y evaluación, es fundamental que
se continúe trabajando en el decreto de Sinergia para que
de esa manera el sistema adquiera un mayor
posicionamiento y logre obtener un reconocimiento
superior por parte de la administración pública y de la
ciudadanía en general. Además, se debe contar con más
que un conjunto de mecanismos formales en la
institucionalización de un sistema de seguimiento y
evaluación, puesto que las reglas informales juegan un
papel fundamental en su consolidación.
Política Pública Hoy_ 6
Lecturas recomendadas
FUJITA, NOBUKO (compilador). “Beyond
Logframe; Using Systems Concepts in
Evaluation”. 2010
Este documento es publicado por el Ministerio de
Asuntos Internacionales de Japón y FASID (Foundation
for Advanced Studies on International Development). Y
se propone mostrar cuáles son los hechos estilizados,
problemas y perspectivas del tema de evaluación,
centrándose en cuestionar el marco lógico como
herramienta base para el desarrollo e implementación de
evaluaciones. El libro no sólo muestra las limitaciones del
marco lógico sino que propone nuevas herramientas a
través de sistemas conceptuales derivados de las
perspectivas de los agentes involucrados en un proceso
de evaluación.
GÖRGENS, MARELIZE; KUSEK JODY. “Making
Monitoring and Evaluation System Work. A
Capacity Development Toolkit”. The World Bank.
Washington D.C., 2009.
Disponible en: http://www.worldbank.org/pdt
El objetivo de esta Caja de Herramientas es
proporcionar fuentes, herramientas y procedimientos
que puedan ser usados para desarrollar las capacidades
del gobierno, la sociedad civil y funcionarios que trabajan
en la implementación de sistemas de M&E. Este texto
propone 12 componentes fundamentales que deben
tenerse en cuenta en un sistema de M&E funcional, los
cuales son complementarios a los 10 pasos, que
proponen Rist y Kusek (2004), para implementar un
sistema de M&E basado en resultados. Así mismo,
presenta información teórica y práctica e instrucciones
paso a paso sobre cómo lograr que un sistema de M&E
funcione adecuadamente.
FLIC, GABRIEL; SCARTASCCINI, CARLOS. “Is
Latin America on the Right Track. An Analysis of
Medium-Term Frameworks and the Budget
Process”. Inter-American Development Bank.
Working Paper Series No. IDB-WP-160. Marzo de
2010.
En los países de América Latina, la debilidad en el
proceso presupuestal anual ha sido persistente. Los
Marcos de Mediano Plazo (MMP) han buscado, al menos
teóricamente, proporcionar mejor información para la
discusión de las políticas públicas y reducir algunas
deficiencias en el desarrollo de los presupuestos.
Infortunadamente, los MMP no son una solución mágica.
Este documento explora en detalle los casos de
Argentina, Colombia y Perú en la implementación de los
Página 14
MMP. La evidencia inicial indica que todavía hace falta
un largo camino por recorrer antes que los MMP
puedan resolver problemas relacionados con el
proceso presupuestal en la región.
MACHADO, F; SCARTASCINI, C; TOMMASI,
M. “Political Institutions and Street Protests in
America Latina”. IDB Working Paper Series.
Department of Research and Chief
Economist. 2009
En el documento, los autores afirman que cuando
las instituciones son fuertes, los actores son más
dados a participar en los procesos políticos, mientras
que cuando son débiles, aparecen otras formas de
participación no convencional como las protestas.
Esta relación se explora empíricamente a través de la
combinación de mediciones de fortaleza institucional
por país con medidas de información en participación
en protestas a nivel individual. Este ejercicio se lleva a
cabo en 17 países latinoamericanos.
Departamento Nacional de Planeación
Dirección de Evaluación de Políticas Públicas
www.dnp.gov.co/sinergia
Dirección General: Esteban Piedrahita Uribe
Subdirección General: Juan Mauricio Ramírez Cortés
Secretaría General: Elizabeth Gómez Sánchez
Dirección de Evaluación de Políticas Públicas
Diego Dorado Hernández
Coordinación de la Publicación
Equipo de Investigación
José Danilo González
Gustavo Alberto Quintero
David Andrés Ibáñez
Coordinador Grupo de Comunicaciones y Relaciones Públicas
Henry Pabón Gómez
Supervisión: Luz Ángela Andrade
Corrección de estilo: Fredy Ordóñez
Diseño de pauta: Clara Victoria Forero
Departamento Nacional de Planeación, 2010
Calle 26 Núm. 13-19. Teléfono 3815000
Bogotá, D.C., Colombia
Nota: Las opiniones de los autores no comprometen la posición oficial del
Departamento Nacional de Planeación.