TEMA III.

- RESPONSABILIDADES CULPOSAS:
ADMINISTRATIVA Y CIVIL

VISION GENERAL DEL TEMA

En este tema se estudiará y analizará cada una de las responsabilidades culposas,

relacionadas con el comportamiento de los servidores públicos, y la potestad del
Estado para imponer sanciones correctivas o disciplinarias por las conductas que
transgreden el ordenamiento jurídico, o porque extralimitan u omiten el ejercicio
de sus funciones.

Sesión 1. SESION 1

Responsabilidad RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA CULPOSA

Administrativa
Culposa

El Art. 45 de la LOCGE, señala que se establecerá responsabilidad

administrativa culposa a las autoridades, dignatarios, funcionarios y
servidores de las instituciones del Estado, por el incumplimiento de
las atribuciones, funciones, deberes y obligaciones que les

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competen por razón de su cargo o de las estipulaciones
contractuales, a base del análisis documentado del grado de
inobservancia de las disposiciones legales relativas al asunto de que
se trate.

Art. 42 de la LOCGE.- Responsabilidad directa.-“Los servidores

de las instituciones del Estado, encargados de la gestión financiera,
administrativa, operativa o ambiental, serán responsables, hasta
por culpa leve, cuando incurrieren en acciones u omisiones relativas
al incumplimiento de normas, falta de veracidad, de oportunidad,
pertinencia o conformidad con los planes, programas y
presupuestos y por los perjuicios que se originaren de tales acciones
u omisiones”.

La responsabilidad administrativa culposa, cuando se comprueba,

se materializa en la aplicación de una sanción por falta
administrativa, y se hace efectiva a través de un procedimiento
administrativo. Es independiente de otras responsabilidades y es
una forma de control de los actos de la administración.

Las sanciones, derivadas de la responsabilidad administrativa,

están sometidas a determinados principios, reglas y garantías, que
la Constitución y la Ley reconocen como el derecho al debido
proceso.

Como se analizó en las anteriores sesiones, como garantía del

debido proceso, la evidencia que sustentará la determinación de
responsabilidades a más de suficiente, competente y pertinente,
debe reunir los requisitos formales para fundamentar la defensa en
juicio.

Las sanciones deben estar previamente establecidas en emanan de

la ley para que proceda su aplicación

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En el análisis de los siguientes artículos, podemos ver las sanciones
por faltas administrativas, así:
Art. 46 de la LOCGE.- Sanciones por faltas administrativas.- Multas
de uno a veinte remuneraciones básicas unificadas (RBU) del
trabajador privado, pudiendo además ser destituido del cargo
conforme a la Ley. Multa o Destitución o ambas conjuntamente, las
ejecutará la correspondiente autoridad nominadora de la que
dependan los sujetos de responsabilidad: Sanciones que se
impondrán graduándolas entre el mínimo y máximo, teniendo en
cuenta los siguientes criterios:

- Acción u omisión del servidor;

- Jerarquía del sujeto pasivo de la sanción;
- Gravedad de la falta;
- Ineficiencia en la gestión según la importancia de los recursos
comprometidos;
- Haber incurrido en el hecho por primera vez o en forma
reiterada.

Una vez que el respectivo informe de auditoría o examen especial

haya recibido la aprobación, luego de ser suscrito por el director de
la unidad administrativa pertinente, será aprobado por el Contralor

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General o su delegado y enviado para conocimiento de la Dirección
de Predeterminación de Responsabilidades (Art. 10 Reglamento de
Responsabilidades).

Esa Dirección, sobre la base del informe derivado de la acción de

control y memorando resumen, procederá con el respectivo
fundamento legal a emitir los oficios individuales de
predeterminación de responsabilidades que correspondan y/o
generar las órdenes de reintegro (Art. 12 Reglamento de
Responsabilidades).

POR LOS SUJETOS, la El artículo 42 de la LOCGE dispone que la

responsabilidad administrativa culposa es DIRECTA cuando “Los
servidores de las instituciones del Estado, encargados de la gestión
financiera, administrativa, operativa o ambiental, (…) incurrieren en
acciones u omisiones relativas al incumplimiento de normas, falta de
veracidad, de oportunidad, pertinencia o conformidad con los
planes, programas y presupuestos y por los perjuicios que se
originaren de tales acciones u omisiones”.

Está claro que la sanción es la materialización de una potestad

sancionadora, asignada a autoridad competente.

En el caso de la responsabilidad administrativa, según prevé el

artículo 48 de la LOCGE, las sanciones de destitución o de multa, o
ambas conjuntamente, “Las ejecutará la correspondiente autoridad
nominadora de la institución del Estado, de la que dependa el
servidor, a requerimiento y por resolución ejecutoriada de la
Contraloría General del Estado. Dicha autoridad informará
mensualmente a la Contraloría General del Estado sobre la
ejecución de las sanciones y, en su caso, de la recaudación de las
multas”.

La CGE, impondrá y ejecutará las sanciones cuando la indicada

autoridad haya dejado de hacerlo, o cuando se hubieren constituido
en sujetos pasivos de la sanción, o cuando deba imponérselas a

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personas de derecho privado o a terceros.

ES NECESARIO ACTUALIZAR EL CUADRO PRECEDENTE, YA

QUE ES IMAGEN

Los notificados con la predeterminación de responsabilidades u

órdenes de reintegro, pueden presentar los descargos pertinentes o
solicitar la reconsideración, según corresponda, dentro de los plazos
previstos para el efecto.

Una vez notificadas las predeterminaciones administrativa y/o civiles

culposas y/o la orden de reintegro, y luego de vencido el plazo
respectivo para que las contesten o soliciten su reconsideración,
según el caso, la Dirección de Predeterminación de
Responsabilidades remitirá el expediente a la Dirección de
Responsabilidades para el trámite correspondiente (Art. 12
Reglamento de Responsabilidades).

La Dirección de Responsabilidades, sobre la base de los resultados

de la auditoría gubernamental, la predeterminación de

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 responsabilidades y los argumentos y pruebas de descargo que
remitan los administrados, emitirá la resolución que corresponda
(Art. 13 Reglamento de Responsabilidades).

Art. 49 de la LOCGE.- Recursos.-“Las decisiones que impusieren

sanción de destitución (…) son definitivas en la vía administrativa;
pero podrán impugnarse ante los Tribunales Distritales de lo
Contencioso Administrativo…”.

Estas Las sanciones de multas y/o destitución no enervan la acción

penal correspondiente. (Art. 50 LOCGE).

La recaudación de las multas por efecto de la determinación de

responsabilidades se efectuará por las propias entidades,
organismos o empresas a las que pertenezcan los sujetos de
responsabilidad (Art. 51 LOCGE), mediante retención de las
remuneraciones o por la jurisdicción coactiva; y las instituciones del
Estado que no tengan la capacidad legal para ejercer coactiva, la
emisión de títulos de crédito y la recaudación la realizará la
Contraloría General del Estado. En ambos caso conforme al
procedimiento previsto en el Art. 57 de la LOCGE. La recaudación
de multas impuestas a los representantes legales de las personas
jurídicas de derecho privado o ex servidores públicos será realizada
por el organismo encargado de la determinación y recaudación de
rentas.

Las multas devengarán intereses calculados a la tasa máxima de

interés convencional, desde la fecha de notificación hasta la fecha
de pago. Art. 84 No. 5 LOCGE.

SESION 2

3-6
RESPONSABILI
DAD CIVIL
SESION 2
CULPOSA
RESPONSABILIDAD CIVIL CULPOSA

De igual forma que para la determinación de la responsabilidad

administrativa culposa, cabe destacar la importancia del debido
proceso que se encuentra incorporado en la Constitución como un
derecho fundamental.

El derecho al debido proceso tiene relación sustancial con el

principio de legalidad al que deben someterse las autoridades
públicas al ejercer sus actuaciones, pues en la medida que ellas
adecuen su comportamiento funcional a la estricta legalidad
predeterminada por el ordenamiento jurídico, simultáneamente se
garantizan los derechos individuales de las personas afectadas con
tal actuación.

Este derecho comprende un conjunto de principios materiales y

formales entre los que se encuentran el principio de legalidad, de la
ley preexistente, el derecho a la defensa, las formas propias de cada
proceso, a presentar y controvertir las pruebas, entre otros.

A partir de este derecho constitucional, vamos a señalar los

aspectos básicos de aplicación, en el proceso de determinación de

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la responsabilidad civil culposa, de conformidad con la LOCGE, su
reglamento y el Reglamento de responsabilidades.

Culposa se dice del acto u omisión que origina responsabilidades;

es lo que entraña Culpa, que es el proceder con omisión de la
diligencia exigible o actuar con negligencia.

Se entiende por responsabilidad la “Obligación moral o legal de

reparar un error propio o ajeno o de pagar por una falta o delito
cometido”.

En el ámbito del Derecho, en cambio, se habla de responsabilidad

jurídica para describir la violación de un deber de conducta que ha
sido respaldado con anticipación desde una norma jurídica. A
diferencia de una norma moral, la ley surge de un organismo externo
al sujeto (el Estado) y es coercitiva.

Conceptualización

Previo al tratamiento de la responsabilidad civil culposa, es

necesario referirnos a ciertos conceptos, que agregados a los que
ya hemos señalado, ayudarán a una mejor comprensión de la
terminología y la aplicación del tema.

Estas nociones se deben considerar en la auditoría gubernamental,

previo a la determinación de esta clase de responsabilidad.
Manteniendo la estructura y organización, al analizar los temas,
partimos de lo general a lo particular o viceversa, según convenga a
la eficacia y comprensión, así:

Una noción conceptual que ha sido objeto de múltiples estudios y

también tiene variadas acepciones, dependiendo de la
caracterización jurídica que le atribuya la doctrina, es la del daño.
Etimológicamente (Diccionario de la Real Academia), el término
daño, proviene del latín damnum, y significa efecto de dañar o
dañarse. El verbo transitivo dañar, del latín damnare, significa
causar detrimento, perjuicio, menoscabo, dolor o molestia.

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Jurídicamente se ha entendido por daño “todo menoscabo que una
persona experimenta por el hecho ilícito de otra”, o “el menoscabo
que, a consecuencia de un acontecimiento o evento determinado,
sufre una persona, ya en sus bienes vitales naturales, ya en su
propiedad, ya en su patrimonio” (ZANNONI Eduardo- El daño en la
responsabilidad civil)

La doctrina es sustancialmente uniforme al en considerar al daño

como elemento estructural de la responsabilidad civil; y es
imperativo destacar el carácter jurídico de la reparación de ese daño
producido. Por eso “la responsabilidad civil se convierte en la
obligación de soportar la reacción que el ordenamiento jurídico
vincula al hecho dañoso”, según la definición de autores como
BonasniBenuccio o Adriano De Cupis.

La responsabilidad civil, en general existe en todos los casos en

que una persona queda obligada a reparar un daño sufrido por otra.
Entre el responsable y la víctima surge un vínculo de obligación.

La obligación significa que tiene una persona debe resarcir los

daños y perjuicios que ha causado. Para Guillermo Cabanellas, es
obligación de reparar o satisfacer, por uno mismo, o en ocasiones
especiales, por otro, la perdida causada, el mal inferido o el daño
originado, ocasionados por la culpa u otra causa legal “Las
obligaciones nacen, ya del concurso real de las voluntades de dos
o más personas, como en los contratos o convenciones; ya de un
hecho voluntario de la persona que se obliga, como en la aceptación
de una herencia o legado y en todos los cuasicontratos; ya a
consecuencia de un hecho que ha inferido injuria o daño a otra
persona, como en los delitos y cuasidelitos; ya por disposición de
la ley, como entre los padres y los hijos de familia” (Art. 1453 Código
Civil).

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Art. 52 de la LOCGE.- “Alcance.- La responsabilidad civil culposa
nace de una acción u omisión culposa aunque no intencional de un
servidor público o de un tercero (…) sin tomar aquellas cautelas,
precautelas o precauciones necesarias para evitar resultados
perjudiciales directos o indirectos a los bienes y recursos públicos”.

“La responsabilidad civil culposa genera una obligación jurídica

indemnizatoria del perjuicio económico ocasionado a las
instituciones del Estado, calculado a la fecha en que éste se produjo,
que nace sin convención, proveniente de un acto o hecho culpable
del servidor público, o de un tercero, cometido sin intención de
dañar, que se regula por las normas del cuasidelito del Código Civil”.

El daño como elemento estructural de la responsabilidad civil

Dentro del concepto de la responsabilidad civil, es el daño es un

elemento primordial y el único común a todas las circunstancias,
cuya trascendencia fija el ordenamiento. De ahí que no hay
responsabilidad sin un hecho dañoso demostrado.
El daño es requisito indispensable para que se declare la
responsabilidad, pero no es suficiente, pues además de su
demostración se requiere alinear los demás elementos
integradores de la responsabilidad civil culposa. Se requiere la
demostración de la acción u omisión culposa aunque no intencional
de un servidor público o de un tercero, autor o beneficiario de un
acto administrativo emitido sin tomar aquellas cautelas,
precautelas o precauciones necesarias para evitar resultados
perjudiciales directos o indirectos a los bienes y recursos públicos.

En lo que atañe a la cuantificación, esta se convierte en un requisito

del daño probado (cierto), razón por la cual la disposición del
artículo 52 de la LOCGE, en su segundo inciso, señala que la
responsabilidad civil culposa genera una obligación jurídica
indemnizatoria del perjuicio cometido sin intención de dañar,
“…calculado a la fecha en que este se produjo…”

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Así el daño cuantificado se convierte en la base de la obligación
contenida en el fallo de reparar el perjuicio material integral, y que
será indemnizado.

Serán materia de responsabilidad civil culposa: los recursos

materiales, financieros, económicos, tecnológicos y ambientales de
cualquier naturaleza, en los cuales se concreta el perjuicio sufrido
por la institución del Estado.

Para confirmar o desvanecer total o parcialmente la

predeterminación de la presunción responsabilidad civil culposa o
glosa, el artículo 20 del Reglamento de Responsabilidades,
dispone que la Dirección de Responsabilidades expedirá la
correspondiente resolución debidamente motivada en la que, entro
otras acciones, “1. Llegará a un concepto claro y preciso de las
glosas establecidas e identificará las razones de hecho y de
derecho que hubieren existido para formularlas, con relación al
perjuicio causado, a su concepto y monto y a la identificación de
los sujetos de responsabilidad”.

La LOCGE, asimila el concepto de “perjuicio” al del “daño”, es decir

no hace distinción entre los dos conceptos. En el artículo 52, utiliza
el término perjuicio, aparentemente como sinónimo de daño, así
“…para evitar resultados perjudiciales directos o indirectos…”
“…genera una obligación jurídica indemnizatoria del perjuicio
económico…”.

Monto del perjuicio

En el monto del perjuicio que da lugar a las responsabilidades

civiles, se ha de tener en cuenta el daño emergente, es decir, el
perjuicio que se ocasiona en el patrimonio de la entidad u
organismo público; el que sale a la vista; la disminución efectiva,
real y actual sufrida por el patrimonio; y, cuando haya lugar para
ello, el lucro cesante, concebido en el derecho como la privación
de la ganancia o beneficio adicional que el acreedor debía tener y

3-11
que aspiraba obtener y normalmente esperaba, si la obligación se
habría cumplido. Cabe destacar que los intereses se establecerán
de conformidad con el artículo 84, numerales 1 y 4, de la Ley
Orgánica de la Contraloría General.

Art. 53 de la LOCGE.- Predeterminación civil culposa y órdenes

de reintegro.- “La responsabilidad civil culposa se determinará en
forma privativa por la Contraloría General del Estado, cuando por
los resultados de la auditoría gubernamental, se hubiere
determinado que se ha causado perjuicio económico al Estado o a
sus instituciones, como consecuencia de la acción u omisión
culposa de los servidores públicos, o de las personas naturales o
jurídicas de derecho privado.

Los perjuicios económicos causados en la administración de bienes,

asignaciones, subvenciones, participaciones ocasionales de
recursos públicos, concedidas por el Estado o sus instituciones, a
las personas naturales o jurídicas de derecho privado, estarán
sujetos a las disposiciones de la Sección 1 de este Capítulo y al
procedimiento previsto en esta Sección.

Cuando del examen aparezca la responsabilidad civil culposa de un

tercero, se establecerá la respectiva responsabilidad. Se entenderá
por tercero, la persona natural o jurídica privadas, que, por su acción
u omisión, ocasionare perjuicio económico al Estado o a sus
instituciones, como consecuencia de su vinculación con los actos
administrativos de los servidores públicos.”

Dicho perjuicio se establecerá de la siguiente forma:

1.- Mediante la predeterminación o glosa de responsabilidad civil

culposa -directa Art. 42 LOCGE, y solidaria Art. 44 Ibídem-, que se
será o serán notificadas a la o las personas implicadas, sean
servidores públicos o personas naturales o jurídicas de derecho
privado. La notificación puede ser en persona, o por boleta dejada
en el domicilio del interesado, o por correo certificado o por correo

3-12
legalmente autorizado, o en el casillero judicial que se hubiere
señalado para el efecto. En caso de desconocerse el domicilio, la
notificación se realizará por la prensa.

Cuando haya hechos que justificar, se admitirá para descargo de las

responsabilidades establecidas por la Contraloría General del
Estado, la prueba instrumental, pudiendo consistir ésta en
documentos auténticos o copias debidamente certificadas de los
mismos (Art. 19 del Reglamento de Responsabilidades).

Como la glosa es una observación que puede ser desvanecida con

la presentación de pruebas, la resolución de la responsabilidad civil
culposa, sea glosa u orden de reintregro, debe contener los
requisitos establecidos en el artículo 26 del Reglamento de
Responsabilidades, con una parte expositiva y otra resolutiva.

En la teoría general de las obligaciones, la regla general es que

éstas, cuando existe pluralidad de sujetos deudores, se dividan pro
parte o pro cuota. Sin embargo, existe el régimen de obligaciones
jurídicamente indivisibles, denominadas SOLIDARIAS, el cual
origina su pago in solidum por entero. Tiene como fuente la Ley, o
el testamento o convención. Art. 44 LOCGE.

Los elementos constitutivos de tal tipología de obligaciones son:

- La pluralidad de sujetos activos (si existe entre acreedores)

o pasivos (si es entre los deudores)
- La pluralidad de vínculos entre el acreedor o acreedores y el
deudor o deudores; y,
- La unidad de objeto, es decir de la prestación.

Esta responsabilidad reparadora es unitaria en cuanto a cada uno

de los agentes (in solidum),dado que la naturaleza de la prestación
reparadora surge como consecuencia de la relación jurídica especial

3-13
que vincula al servidor-garante frente al bien jurídico (patrimonio
público).

El artículo 56 de la LOCGE, al referirse al contenido de las

resoluciones y plazo para expedirlas, señala que “…Si la
responsabilidad civil culposa incluyere responsables solidarios, el
plazo anterior se contará desde la última fecha de la notificación.”

El art. 60 de la LOCGE, en relación a la concesión o negativa del

recurso de revisión, con excepción de las órdenes de reintegro,
dispone que la CGE revisará las resoluciones originales que expida,
en todo lo concerniente a la determinación de responsabilidad civil
culposa glosa. En el caso de que la causa estuviere en conocimiento
o hubiere sido resuelto por los Tribunales Distritales de lo
Contencioso Administrativo, no procederá el recurso de revisión
(Art. 64 numeral 1 ibídem); sin embargo, procede en cuanto a los
otros sujetos de responsabilidad solidarios (artículo 28 del
Reglamento de Responsabilidades), por el respeto a los derechos
de protección garantizados en la Constitución.

Orden de reintegro: por pago indebido, que se expedirá por la

Contraloría General y notificada a los sujetos de la responsabilidad,
concediéndoles el plazo improrrogable de noventa días para que
efectúen el reintegro ( El presupuesto y a la vez el fundamento
inmediato de esta figura jurídica es que cualquier desembolso haya
sido realizado sin que haya precedido necesidad legal ni contractual,
o sin que el beneficiario hubiere entregado el bien, realizado la obra,
o prestado el servicio, o lo hubiere cumplido solo parcialmente).

El Art. 53, numeral 2, de la LOCGE, en concordancia con el Art. 23

del Reglamento de Responsabilidades, establece que los sujetos de
la responsabilidad podrán solicitar a la Contraloría General del
Estado la reconsideración de la orden de reintegro, para lo cual
deberán expresar por escrito los fundamentos de hecho y de
derecho y, de ser el caso, adjuntarán las pruebas que correspondan.

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Clasificación de la responsabilidad por los sujetos.- Orden de
reintegro:

Responsabilidad principal y subsidiaria por pago indebido, el artículo

43 de la LOCGE. Principal, en los casos de pago indebido, recaerá
sobre la persona natural o jurídica de derecho público o privado,
beneficiaria de tal pago. Subsidiariamente recaerá sobre los
servidores, cuya acción culposa u omisión hubiere posibilitado el
pago indebido. El responsable subsidiario gozará de los beneficios
de orden y excusión previstos en la ley.

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