Dinámica de Las Desigualdades Garay-Espitia

Dinámica de las desigualdades
en Colombia
En torno a la economía política en los

ámbitos socio-económico, tributario y
territorial
Luis Jorge Garay Salamanca
Jorge Enrique Espitia Zamora
Dinámica de las desigualdades
en Colombia
En torno a la economía política en los

ámbitos socio-económico, tributario y
territorial
Ediciones
Dinámica de las desigualdades en Colombia
En torno a la economía política en los ámbitos socio-económico, tributario y territorial
Octubre 2019
Ediciones desde abajo

www.desdeabajo.info
Bogotá D. C., Colombia
ISBN 978-958-5555-19-8
Portada: Eduardo Esparza, “Visibles”, 2014.
Diseño y diagramación: Difundir Ltda.

Carrera 20 Nº45A85, telf.: 345 18 08
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Índice
Introducción.................................................................................9
Capítulo 1
La (Des-)Igualdad como objeto de estudio
de la economía política y de la filosofía política de la justicia ...... 13
1.1. Introducción............................................................................................ 13
1.2. Desde la economía política
1.2.1. Antecedentes...................................................................................... 14
1.2.2. Smith y la “seudo-distribución” de la renta nacional....................... 15
1.2.3. Malthus y la ley de los salarios.......................................................... 17
1.2.4. Ricardo, teoría del valor y distribución. El principio de escasez
de la tierra ......................................................................................... 18
1.2.5. Marx, la explotación del proletariado y la acumulación ilimitada...... 19
1.2.6. La aproximación neo-clásica a la distribución funcional
del ingreso..........................................................................................23
1.2.7. La visión de neo-keynesiana sobre la distribución de ingreso.........26
1.2.8. La desigualdad de ingresos y el desarrollo económico:
la tesis de Kuznets..............................................................................29
1.2.9. La contribución de Piketty para el análisis de la desigualdad
en economías contemporáneas.........................................................30
1.3. A partir de la filosofía política sobre la justicia.......................................35
1.3.1. Contexto.............................................................................................35
1.3.2. La concepción liberal de Rawls......................................................... 37
1.3.3. La idea de justicia social de Sen........................................................43
1.3.4. La aproximación epistemológica y teórica sobre la injusticia
de Reyes Mate....................................................................................48
1.4. A manera de síntesis reflexiva................................................................. 51
Capítulo 2
La Desigualdad tanto entre Personas Jurídicas como entre
Personas Naturales. A propósito del caso de los “Superricos”.....59
2.1. Introducción............................................................................................59
2.2. Concentración del Patrimonio y del Ingreso, y Tributación de las
Personas Jurídicas-empresas en Colombia............................................60
2.2.1. Consideraciones generales a manera de contexto ............................60
2.2.2. Una caracterización de la concentración en las Personas Jurídicas.... 62
2.2.3. La concentración del Patrimonio Bruto en las empresas
ricas del país (comprendidas en el decil 10)..................................... 74
2.3. Concentración del Patrimonio y del Ingreso, y Tributación
de las Personas Naturales en Colombia..................................................79
2.3.1. Concentración del Patrimonio en 2000 y 2014................................ 79
2.3.2. Caracterización de las Personas Naturales contribuyentes
clasificadas con base en el total de rentas líquidas .......................... 81
2.3.3. Distribución del Patrimonio y del Ingreso: La posición de
las 300 mil Personas Naturales declarantes ricas del país................. 86
2.3.4. Composición de los Ingresos y Tributación de las 300 mil
Personas Naturales declarantes ricas del país.................................. 91
2.3.5. Composición de los Ingresos Totales y Tributación de las 300
Personas Naturales súper superricas ............................................. 105
2.4. El Gasto Tributario y su concentración..................................................113
2.5. A manera de conclusión..........................................................................115
Capítulo 3
Estructura tributaria de Colombia: Inequidad, regresividad
e ineficiencia............................................................................. 125
3.1. Introducción.......................................................................................... 125
3.2. Tributación directa e indirecta.............................................................. 125
3.2.1. Impuesto sobre la Renta y Complementarios................................. 127
3.2.2. El Impuesto al Valor Agregado IVA................................................ 133
3.3. Tributación de las Personas Jurídicas.................................................. 139
3.3.1. El Impuesto sobre la Renta y las Exenciones ................................. 139
3.3.2. Exenciones fiscales.......................................................................... 142
3.3.3. Ingresos no Constitutivos de Renta ni Ganancia Ocasional........... 143
3.3.4. Deducciones..................................................................................... 144
3.3.5. Rentas Exentas................................................................................ 147
3.3.6. Descuentos Tributarios.................................................................... 147
3.3.7. Gasto Tributario de las Personas Jurídicas..................................... 148
3.3.8. Tributación....................................................................................... 149
3.4. Personas Naturales................................................................................ 155
3.4.1. El Impuesto sobre la Renta y Complementarios ............................ 155
3.4.2. Niveles Tarifarios............................................................................. 166
3.5. Impuesto al Patrimonio.........................................................................171
3.6. La distribución del Ingreso antes y después de impuestos.................. 174
3.6.1. Personas Jurídicas............................................................................... 174
3.6.2. Personas Naturales.............................................................................. 176
3.6.3. La política tributaria directa no afecta la distribución del Ingreso.....179
3.7. Colombia adolece de una presión fiscal baja........................................180
3.8. La necesidad de un sistema tributario progresivo verticalmente,
equitativo horizontalmente y eficiente ..................................................181
3.9. A manera de reflexión........................................................................... 182
Capítulo 4
(In-)Equidad Interregional en Colombia................................... 187
4.1. Introducción............................................................................................ 187
4.2. Geografía de la Desigualdad................................................................... 187
4.2.1. La Importancia preponderante de las áreas de bosques:
su carácter diferencial según territorios ............................................188
4.2.2. El papel subordinado de la actividad agrícola y la elevada
concentración de Unidades Productoras en el área agropecuaria..... 193
4.3. Concentración de la Tenencia de la tierra............................................203
4.4. Régimen de Tenencia de la tierra........................................................ 206
4.5. Modalidad de Organización ..................................................................211
4.5.1. Distribución......................................................................................... 211
4.5.2. Modalidad de UPs y tamaño promedio.............................................. 211
4.6. Productores Residentes en el área rural dispersa censada .................. 214
4.6.1. Caracterización básica.........................................................................214
4.6.2. Organización jurídica de los Productores Residentes........................216
4.7. Caracterización de la Desigualdad municipal....................................... 217
4.7.1. Valor Agregado municipal per Cápita................................................. 217
4.7.2. Concentración Ingreso per Cápita municipal.................................... 222
4.7.3. Pobreza Multidimensional (IPM)....................................................228
4.7.4. Tributación directa municipal.........................................................233
4.8. Determinantes del VApC, la Pobreza rural y la Tributación
a nivel municipal...................................................................................237
4.8.1. Valor Agregado per Cápita municipal.............................................238
4.8.2. Pobreza Multidimensional municipal.............................................243
4.8.3. Tributación municipal.....................................................................246
4.9. Concentración de la tierra, cultivos de uso ilícito y violencia a nivel
municipal ..............................................................................................255
4.10. Localización geográfica y gestión de ecosistemas prioritarios............ 260
4.11. En torno a la economía política y la política pública sobre
el territorio ............................................................................................262
Capítulo 5
A manera de síntesis reflexiva sobre la economía y socio-ecología
políticas de la (Des-)Igualdad en Colombia ................................. 279
Introducción
Colombia se ha distinguido por ser uno de los países más desiguales del
mundo en términos de ingreso, riqueza y propiedad y tenencia de la tierra,
con el agravante de que el esfuerzo tributario respecto al PIB es inferior
al de otros países de ingreso similar en América Latina y el Caribe y por
supuesto claramente menor al de países desarrollados, aún de europeos
mediterráneos como España.
Sin duda alguna, dicha condición está íntimamente relacionada con el hecho
de que la sociedad colombiana está marcada por una profunda exclusión
social y una marcada (in-)movilidad social intergeneracional ascendente,
consecuente con una profunda fragmentación social, que impide el logro de
una democracia incluyente y moderna y la misma perfección de un Estado
Social de Derecho como lo pregona la Carta Constitucional de 1991.
De ahí este libro, cuyo objetivo es, en primer lugar, analizar con detalle las
características básicas de la estructura de distribución de la riqueza y de los
ingresos, desarrollando algunas metodologías planteadas por especialistas
como Piketty en su libro El capitalismo del siglo XXI (2014) para poder
pormenorizar los rasgos distintivos de la concentración en el conglomerado
de las Personas Naturales y Personas Jurídicas más ricas del país, ante la evi-
dencia internacional sobre la tendencia a la progresiva concentración a favor
de los grupos más ricos –especialmente los aquí denominados superricos
y súper superricos– y sus consecuencias de cara a la precarización relativa
de las condiciones de vida de amplias capas de la población, especialmente
de grupos desfavorecidos y vulnerables en países de ingreso medio y bajo.
Al mismo tiempo, en estas páginas se pretende evaluar el tratamiento

tributario dado a las Personas tanto Naturales como Jurídicas con el fin
de constatar si el Estatuto Tributario prevaleciente en Colombia satisface,
o no, los principios constitucionales de equidad horizontal, progresividad
vertical y eficiencia administrativa, y de corroborar hasta en qué medida la
tributación efectiva contribuye, o no, a redistribuir el ingreso y la riqueza
en el país.
9
Del análisis detallado desarrollado en los capítulos 2 y 3 con base en las

Declaraciones de Renta presentadas a la Dian para el año 2017, se llega a
concluir contundentemente que en Colombia se siguen observando exage-
rados niveles de concentración del ingreso y la riqueza en torno de los más
ricos –especialmente los superricos y súper superricos–, y que además la
tributación efectiva no propicia una reducción en el grado de desigualdad
sino que, por el contrario, tiende a perpetuarlo e incluso a agudizarlo en
especial en aquellos conglomerados superricos.
Y ello con un rasgo diferencial, discriminatorio en el tratamiento dado a

las rentas de capital frente a las rentas laborales en el caso de las Personas
Naturales y entre sectores de actividad en el caso de Personas Jurídicas.
En otras palabras, la tributación efectiva en Colombia configura una diná-

mica nuclear de la desigualdad y la concentración, en marcado contraste
con lo que debiera ser en el marco de un Estado Social de Derecho.
En segundo lugar, el libro pretende: (i) dilucidar con detalle los rasgos
estructurales distintivos tanto de la concentración de la propiedad y te-
nencia de la tierra, como de los patrones espaciales/territoriales del uso
y aprovechamiento de la tierra, e (ii) identificar algunos de los factores
determinantes de los ingresos per cápita, la pobreza multidimensional y el
esfuerzo fiscal a nivel municipal en el país.
En el capítulo 4, con fundamento en el Censo Nacional Agropecuario 2014,

se corrobora, entre otros rasgos estructurales: (i) la elevada concentración
de propiedad de la tierra, (ii) el inaceptable nivel de informalidad de su
tenencia aún hoy existente –a propósito, concentración e informalidad en
medio de un abandono y despojo masivo de predios de familias campesinas
por su desplazamiento forzado, causado por la violencia en las últimas
décadas–, (iii) la profunda inadecuación entre los patrones espaciales de
uso y aptitud de la tierra con perversas consecuencias eco-sistémicas y
socio-económicas, (iv) el exacerbado rentismo prevaleciente en las rela-
ciones sociales con la tierra –más allá del consabido rent seeking– con-
secuente con la concepción de la tierra como un factor de acumulación de
poder político, social, militar, especulativo y secundariamente productivo,
10
Luis Jorge Garay Salamanca y Jorge Enrique Espitia Zamora
(v) la baja proporción de Unidades Productoras –unidad básica de análi-

sis del Censo– de hogares residentes en el territorio con una importante
participación de mujeres en la toma de decisiones productivas hasta en
cerca de un 40% de tales Unidades residentes, y (vi) la preponderancia
de espacios territoriales de carácter eco-sistémico en amplias regiones
del país que constituyen base invaluables de la riqueza natural del país en
una perspectiva de mediano y largo plazo, por lo que se ha de erigir a la
gestión de estos territorios como un eje nuclear de la política territorial,
rural y eco-sistémica y medioambiental.
Ante la realidad prevaleciente en el país en estos dos campos de política

pública y de economía política, en el capítulo 5 se plantea la conveniencia,
si no necesidad, de implantar en el país dos Pactos societales como requisito
indispensable, aunque no único ni exhaustivo, para poder avanzar en la
transformación de la sociedad hacia una democracia deliberativa justa, mo-
derna e incluyente como corresponde a un Estado Social de Derecho como
lo pregona la Carta de 1991. Estos Pactos, acá explicados, son denominados
como Pacto societal para una tributación justa, equitativa, progresiva y
eficiente y Pacto societal para una (re-)distribución, gestión y desarrollo
socio-económico y socio-ecológicamente sostenible de la tierra/naturaleza
en una perspectiva de corto, mediano y largo plazo.
Ahora bien, en la medida en que el debate amplio y deliberativo de la ciuda-

danía sobre Pactos societales transformadores de determinadas relaciones
estructurales prevalecientes en la sociedad, requiere –explícita o implícita-
mente, directa o indirectamente– del cuestionamiento y contrastación de
principios, postulados y heurísticas de economía política y filosofía política
sobre la (des-)igualdad y la justicia, en el capítulo inicial del presente libro se
busca ilustrar al lector con una síntesis analítica de algunos de los desarrollos
teóricos y conceptuales más reconocidos en estos campos del conocimiento.
Hay que resaltar que, por supuesto, el análisis del presente libro se circuns-
cribe en exclusivo a la economía legal y formal, no obstante la importancia
de diversas formas y estadios de ilegalidad e informalidad en el país, pero
que por ausencia de suficiente información confiable sobre la economía
ilegal e informal no se la toma en consideración.
11
Para terminar, como una notación formalista, es de señalar que dado que
los capítulos detallan, algunas veces minuciosamente, numerosos argumen-
tos y evidencias empíricas puntuales, con múltiples cuadros estadísticos y
figuras, que no solamente pueden hacer dispendiosa la lectura sino incluso
demandante, se decidió incluir al final de cada capítulo –en particular el
2, 3 y 4– un comprensivo resumen a manera de reflexión conclusiva para
que el lector que no desee detenerse en los detalles pormenorizados, pueda
adquirir una visión integral de las temáticas tratadas.
12
Capítulo 1
La (Des-)Igualdad como objeto de estudio
de la economía política y de la filosofía
política de la justicia
1.1. Introducción
El presente capítulo tiene como propósito realizar una revisión panorámica

de los principales desarrollos teóricos y paradigmas de investigación que
han guiado la discusión desde la economía política y la filosofía política
de la justicia sobre la problemática de la (des-)igualdad durante más de
dos siglos.
Si bien en principio pudiera pensarse que se trata de un objetivo demasiado

pretencioso, por decir lo menos, la realidad es que la revisión aquí presenta-
da busca apenas proveer algunos elementos analíticos básicos que permitan
aproximarse a la génesis tanto del pensamiento sobre la relación entre la
(des-)igualdad y la evolutiva concepción de lo justo –de la justicia– como
de la programática de transformación societal.
Ello, básicamente, con miras a ilustrar por qué la problemática de la (des-)

igualdad tanto en sentido amplio –en el desarrollo de capacidades, opor-
tunidades, participación, bienestar y calidad de vida en comunidad, entre
otros– como en sentido socio-económico restringido –en la distribución
de ingreso y riqueza, acceso al mercado laboral, salarios, impuestos, entre
otros– ha sido central en el debate de economía y filosofía políticas sobre
la configuración y evolución de las sociedades, no sólo las vigentes en su
momento sino las consideradas entonces como deseables.
13
1.2. Desde la economía política
1.2.1. Antecedentes
Uno de los temas que desde un comienzo recibió atención especial por la
economía política a finales del siglo XVIII fue el de la distribución del in-
greso. Como lo afirma Piketty (2014), “Todos veían claramente que habían
empezado transformaciones radicales, sobre todo con un crecimiento demo-
gráfico sostenido y los inicios del éxodo rural y de la Revolución Industrial.
¿Cuáles serían las consecuencias de esos trastornos en el reparto de la rique-
za, la estructura y el equilibrio político de las sociedades Europeas?” (p. 3).
Sin embargo, esta inquietud ya había tenido un precedente fundamental

como el planteado por Rousseau en 1775 cuando argumentaba que la
desigualdad se sustentó en la instauración del derecho de propiedad con
el nacimiento del capitalismo, afirmando que “dado que apenas existen
desigualdades entre los hombres en su estado natural, nuestra situación
actual debe su fuerza y su crecimiento al desarrollo de nuestras facultades
y a la mejora de nuestro entendimiento, volviéndose permanente con el
establecimiento de la propiedad y las leyes”.
Su posición contra la desigualdad era radical al punto de defender que “[...]

la desigualdad moral, autorizada por cualquier derecho que sea sólo positivo,
choca de frente con el derecho natural [...] y que un puñado de hombres se
atiborren de comida mientras la hambrienta multitud no pueda acceder a
las necesidades más básicas de la vida”.
Para Rousseau la igualdad y la libertad son “el bien mayor de todos, que
debe ser el fin de todo sistema de legislación” (citado por Rawls, 2007, p.
305). De acuerdo con este último autor (2007, pp. 305-308), la igualdad
para Rousseau es una condición para: (i) mitigar el sufrimiento por una
mala asignación de recursos en la sociedad en la que algunos tienen de
sobra y otros sufren de privaciones, (ii) impedir que una parte de la so-
ciedad domine a la otra, (iii) evitar otras desigualdades sociales asociadas
que releguen indebidamente a aquellos con posición más baja al poder ser
considerados como inferiores, lo que preocupaba especialmente al mismo
14
Rousseau, y (iv) promover una sociedad política con ciudadanos iguales

como estadio en el que se alcanza la máxima significación de igualdad
para Rousseau.
Así, en este contexto la desigualdad es injusta en la medida en que la sociedad

no privilegia procedimientos imparciales y equitativos, lo que en la esfera
de la economía equivaldría a la no existencia de unos mercados abiertos,
imparciales y transparentemente competitivos en los que prevalece la norma
equi-probabilística entre agentes competidores en el mercado.
Como lo señala Galbraith (2016), “Rousseau estableció un estándar bas-

tante restrictivo. Desde entonces, los economistas clásicos han intentado
explicar (y justificar) las desigualdades económicas existentes en las socie-
dades humanas en términos que puedan mellar el agudo filo de la espada
del filósofo” (p. 29).
1.2.2. Smith y la “seudo-distribución” de la renta nacional
La preocupación central de Adam Smith en su libro Una investigación sobre

la naturaleza y causas de la riqueza de las naciones (1776), se relacionó
con la “seudo-distribución” entre los salarios por trabajador, la ganancia
porcentual y la renta unitaria (por hectárea) de la tierra, distinguida de la
“distribución propia” entre los salarios agregados, las ganancias y la renta
como proporción del producto nacional total (Hollander, 1973, p. 144).
Su propósito era establecer los principios explicativos de la distribución de

la renta nacional anual o ingreso nacional anual entre clases que no eran
necesariamente fijas y hereditarias: trabajadores, receptores de salarios,
patronos, receptores de ganancias o beneficios financieros o de capital, y
propietarios, dueños de la tierra y receptores de rentas de bienes raíces
(Galbraith, 2016, p. 29).
En la primera parte de su libro, Smith argumenta que la renta total y como

proporción del ingreso nacional tiende a aumentar secularmente con la
“extensión del progreso y el cultivo”. Pero en la segunda parte de su libro
asumió la posición opuesta, esto es, que mientras la renta unitaria por hec-
15
tárea y las rentas agregadas tendían históricamente a subir, la proporción

de la renta descendía.
En el mismo contexto, en palabras de Hollander (1973), “argumentó que

los salarios agregados tendían a aumentar más rápido que las rentas y las
ganancias. No aclaraba si la proporción de las ganancias subía o bajaba;
solamente que la totalidad de ganancias aumentaba como consecuencia de
un incremento en el stock de capital que más que compensaba la tendencia
a caer de la tasa de ganancia del capital” (p. 148).
“La esencia de la posición de Smith es reflejada en dos aproximaciones.

De acuerdo a una, la renta aparece como un ítem de costo al igual que los
salarios y las ganancias; según la segunda, aparece como un residuo”. Al
fin de cuentas, “las predicciones contradictorias reflejan la ausencia de un
modelo suficientemente riguroso […]” (p. 148).
Ahora bien, un aporte sustancial de Smith hace relación con la quiebra de

las condiciones competitivas en el mercado de trabajo y la eventual rebaja
artificial de los salarios, por sus perversas implicaciones morales y econó-
micas ante el mantenimiento si no caída en las condiciones de vida de los
trabajadores. Por ello, la visión de Smith muestra la necesidad de la mejora
en los estándares de vida de los trabajadores mediante altos salarios per
cápita y una adecuada selección de bienes adquiridos a cargo de los salarios
recibidos, a pesar de su impacto negativo sobre la evolución de la tasa de
ganancias.
Este dilema que es tratado contradictoriamente por Smith, es abordado

posteriormente por Marx, quien realza un mecanismo neutralizador de
la tendencia al alza de salarios consistente en la introducción del cambio
técnico ahorrador de mano de obra que contribuye a mantener salarios de
subsistencia (Hollander, 1973, pp. 186-187).
Uno de los críticos más reconocidos de Smith ha sido Walras, quien descali-
ficó su concepción de economía política, afirmando que no constituía ciencia
en el sentido estricto del término, ya que, según el mismo Walras (1874),
“el propósito básico del economista no es buscar proveer un ingreso pleno
16
para la gente o garantizar un ingreso adecuado al Estado, sino desarrollar

verdades científicas puras” (p. 52). Esta concepción walrasiana tuvo su in-
fluencia determinante en la heurística de la teoría neo-clásica del equilibrio
y la distribución con desarrollos como los teoremas de la productividad
marginal y de la maximización de utilidad y la ley de la variación del ingreso
neto (como se menciona más adelante).
No obstante, su análisis pionero contribuyó a avanzar en el estudio de las

fuentes de desigualdad económica, que es, como afirma Galbraith (2016),
“lo que los economistas actuales denominan distribución funcional de la
renta” (p. 30) o la distribución de la renta entre capitalistas (beneficios o
ganancias), trabajadores (salarios) y propietarios (rentas de bienes raíces).
1.2.3. Malthus y la ley de los salarios
A finales del siglo XVIII y comienzos del siglo XIX Malthus contribuyó
en una primera formulación de la teoría de salarios cuando el trabajo
asalariado todavía era muy incipiente. Para Malthus la población tendía
a crecer proporcional y sistemáticamente más que la disponibilidad de
comida ante las restricciones impuestas por la capacidad de la tierra,
conduciéndose así a un encarecimiento de la comida y a la imposibilidad
de un mejoramiento del salario real de los trabajadores por encima del
nivel de subsistencia. “En esto consistía la Ley de Hierro de los Salarios”
(Galbraith, 2016, p. 35).
En este contexto, este autor (1798) argumentaba además la necesidad de

limitar el crecimiento de la población ante la dificultad de proveerle los
bienes necesarios para su subsistencia (p. 71).
No sobra señalar que Malthus realzaba en su análisis la existencia de

rendimientos decrecientes y de la renta diferencial, que lo diferenciaba
críticamente de la posición de Smith.
En general, la teoría de Malthus prescribe que la distribución de la renta

sería estructuralmente desigual al no favorecer al mejoramiento de la calidad
de vida de los trabajadores.
17
1.2.4. Ricardo, teoría del valor y distribución.

El principio de escasez de la tierra
Ricardo prestó atención a la teoría del valor y la distribución de Smith; “acep-

taba los elementos del paradigma de Smith [...] –la teoría del equilibrio eco-
nómico vía el mecanismo de mercado”. La principal “innovación de Ricardo
–la proposición de que el aumento general de los salarios entraña reducción
de los beneficios, pero no afecta el nivel de precios– tenía, sin embargo, una
significación teórica y práctica muy profunda [...]” (Hollander, 1979, p. 583).
En este punto Ricardo resaltó la necesidad de que existiera una adecuada

unidad de medida, “porque, dependiendo de la elección de la medida, un
cambio en la tasa de salarios implicaría una variación algo diferente en la
tasa de beneficios, debido a las perturbaciones que ocasiona en la estructura
de precios” (Hollander, 1979, p. 608).
La relación inversa salarios-beneficios, destacada en su obra, constituye

para Ricardo la principal objeción al análisis de Smith. Otra reside en la
proposición “de la teoría del valor-trabajo como estructura básica para
el análisis de la tasa de beneficios; es decir, intenta justificar el uso de la
medida en trabajo del valor, en términos de la cual no se producirán alte-
raciones de los precios relativos, ni por tanto, del valor del producto [...] ”
(Hollander, 1979, p. 177).
Un aporte invaluable de Ricardo a la teoría de distribución atañe a la evo-

lución de largo plazo de los precios de la tierra y de su misma renta. Según
él, “la renta de la tierra es aquella porción del producido por la tierra que
es pagada al propietario por el uso de los poderes indestructibles del suelo.
Es a menudo confundida con el interés y el beneficio del capital [...] y, en
lenguaje popular, este término es usado para lo que es anualmente pagado
por el agricultor al propietario de la tierra” (Ricardo, 1887, p. 33). Para
Ricardo, la renta de la tierra depende del precio del bien cultivado, pero a
su vez no tiene efecto sobre dicho precio (Galbraith, 2016, p. 36).
Al reconocer las diferencias de calidad de la tierra, Ricardo introdujo una

distinción útil entre aquella porción del dinero anualmente pagado por el
18
uso de la tierra más fértil (mejor) y aquella otra que es pagada por la utili-
zación del capital empleado para mejorar la calidad de la tierra. Además,
desarrolló el concepto de renta diferencial de la tierra al aceptar que ésta
resulta tanto de las diferencias en la productividad de tierras de diversa
calidad, como de que las tierras menos fértiles requieren relativamente
mayores cantidades de trabajo (Ricardo, 1887, pp. 35-38).
Como lo argumenta Piketty (2014), el interés de Ricardo “se concentraba en

la siguiente paradoja lógica. Una vez tanto la población como el producto
empezaran a crecer de manera estable, la tierra se haría progresivamente
más escasa relativamente a otros bienes. La ley de oferta y demanda im-
plicaría que el precio de la tierra aumentara continuamente, así como las
rentas pagadas a los señores de la tierra. Estos acapararían una creciente
porción del ingreso nacional [...] alterando el equilibrio social” (p. 5).
Así, entonces, Ricardo pensaba que para contrarrestar esta tendencia es-
tructural resultaba necesario –lógica y políticamente– imponer un impuesto
creciente sobre las rentas de la tierra.
1.2.5. Marx, la explotación del proletariado

y la acumulación ilimitada
Para comenzar es de resaltar que un aporte fundamental de Marx lo cons-

tituyó su comprensión del capitalismo como sistema social y como una
sociedad de clases “en la que una clase de personas, en virtud de su posición
en el sistema social, se apropia del excedente o plusvalía social, es decir, el
producto total del plustrabajo (o fuerza de trabajo no remunerada)” (Rawls,
2007, pp. 398-399).
En ese contexto, la teoría del valor-trabajo de Marx busca explicar la existen-

cia del plustrabajo (trabajo excedentario) en un sistema de interdependencia
personal –ya que los trabajadores son libres de conseguir otro empleo y los
salarios se acuerdan aparentemente entre agentes supuestamente libres– y
de mercados perfectamente competitivos, y cómo y por qué ese excedente
social apropiado por los capitalistas permanece oculto a la vista del público
en general (Rawls, 2007, p. 402).
19
Aquí reside la concepción de Marx sobre la explotación del trabajo, que, a

juicio de algunos como Rawls (2007), es base de su crítica al capitalismo por
considerarlo, por lo menos implícitamente y quizás en sentido restringido1,
como un sistema social injusto. He ahí su interés en estudiar el proceso de
explotación del trabajo y de acumulación capitalista.
Para ello Marx, además de rechazar la posición de Malthus sobre la Ley de

Hierro ante la drástica ampliación de la producción capitalista, se sustentó
en el modelo de Ricardo sobre el precio del capital –“el capital fijo para Ri-
cardo se valora al costo de reposición; un aumento del costo de producción
de los bienes de capital hace subir su valor en dinero” (Hollander, 1979, p.
284)– y el principio de escasez de la tierra “como la base de un análisis más
profundo de la dinámica del capitalismo en un mundo en el que el capital era
primordialmente industrial (maquinaria, plantas, etc.) más que de propie-
dad de tierras, de tal manera que en principio no había límite a la cantidad
de capital que podía ser acumulada”. De hecho, su principal conclusión era
lo que Piketty (2014, p.8) llama como el “principio de acumulación infinita”.
Además, Marx brindó especial atención al análisis de la tasa de ganancia para

poder comprender el funcionamiento de la economía capitalista. Concibió a
la tasa de ganancia “como la manifestación primaria del trabajo excedente
específico al capitalismo”. En efecto, la consecución de una tasa de ganancia
que retribuyera la ampliación de la producción y la acumulación de capital
constituía propósito primordial del sistema capitalista. Ahora bien, ante la
creciente competencia entre capitalistas se busca evitar la caída de la tasa
de ganancia con el aprovechamiento de un excedente en la producción por
parte de los mismos capitalistas.
Así, entonces, se reproduce una tendencia secular a la acumulación amplia-

da del capital y a su concentración en pocos agentes burgueses gracias a la
explotación de la fuerza de trabajo –con el usufructo de la plusvalía o valor
1 Autores como Geras (1986) y Cohen (1990) sugieren que Marx sí condenó al capitalismo por
injusto. Cohen asevera que Marx debió afirmar que los capitalistas roban a los trabajadores
desde una concepción no capitalista de justicia. Rawls coincide con el punto de vista de dichos
autores (Rawls, 2007, p. 425). Sin embargo, otros autores argumentan que Marx tenía una
visión restringida de justicia al ámbito de normas legales y de intercambios mercantiles.
20
del excedente del trabajo como el valor de lo producido por el trabajador

más allá del salario pagado que permita apenas su propia alimentación y la
de su familia al nivel de subsistencia– parecería no tener un límite definido
para Marx.
En efecto, en su famoso libro El capital, volumen III El proceso de la pro-

ducción capitalista en su conjunto, Marx desarrolla la denominada “Ley
de la tendencia decreciente de la tasa de ganancia” y muestra el efecto de la
competencia capitalista en la distribución de la plusvalía entre capitalistas,
banqueros y propietarios de la tierra, con un detallado análisis de cada una
de las tres formas del capital.
La profundización de esta tendencia sistémica del capitalismo conduce

indefectiblemente a su caída. “O bien la tasa de retorno del capital iría
inexorablemente disminuyendo (matando la máquina de la acumulación
y dando lugar a un conflicto violento entre capitalistas), o bien la porción
del capital en el ingreso aumentaría indefinidamente (por lo que tarde o
temprano se unirían los trabajadores en su rebelión contra el capital). En
cualquier caso, no sería posible tener un equilibrio político y socioeconómico
estable” (Piketty, 2016, p. 9).
Como lo concluye Marx en El Manifiesto Comunista: “[…] Lo que la Bur-

guesía produce, sobre todo, es su propia tumba. Su caída y la victoria del
proletariado son igualmente inevitables”. Además, el propio Marx explica
en el volumen III de El capital, “el colapso de la estructura de clases entre
clase capitalista y clase trabajadora (aunque solamente en forma fragmen-
taria en los últimos e incompletos capítulos)” (Helburn, 1986, pp. 86-87).
El esquema analítico de Marx adolece de diversos vacíos y falencias que han

sido resaltados desde aproximaciones teóricas alternativas. Uno de ellos,
entre varios y de diversa naturaleza, que es fuente de controversia aún entre
los mismos marxistas, está relacionada con la ley de la tasa de ganancia
decreciente como consecuencia de la “teoría básica de explotación y el de-
sarrollo capitalista […] que resulta de la necesidad del desarrollo capitalista
de una creciente composición orgánica del capital y de una permanente
acumulación del capital” (Helburn, 1986, p. 90).
21
Otro de ellos es el criticado por la visión neo-ricardiana sustentada en el

legado de Sraffa, que se concentró en debatir la solución dada por Marx en
el tercer volumen de El capital al denominado problema de la transforma-
ción: la transformación de valores en precios de producción y el valor del
excedente en ganancia (Mandel, 1984, p. ix). Bajo ciertos supuestos sobre
las condiciones de producción en presencia de salarios, tasa de ganancia y
precio de cada bien uniformes a través de la economía, el modelo de Sraffa
muestra que “las condiciones de producción y el salario real pagado a los
trabajadores especificados en términos de cantidades físicas de bienes
determinados, resultan suficientes para determinar la tasa de ganancia y
todos los precios de producción” (Steedman, 1977, p. 14). En consecuencia,
la solución de Marx al problema de la transformación resulta incorrecta para
la determinación de la tasa de ganancia –elemento central en el esquema
de acumulación marxista–.
Un tercero de ellos es el relacionado con la teoría de la evolución de clases

de Schumpeter que aduce que con el desarrollo del capitalismo cambia la
estructura de clases, así como las formas de socialización y los valores, con el
surgimiento de una nueva clase media de profesionales, administradores e
intelectuales, y una nueva racionalidad con la imposición de la lógica geren-
cial en la función empresarial. Ahí reside uno de los aportes de Schumpeter
en el estudio del desarrollo capitalista (Blaug, 1986).
A pesar de sus evidentes limitaciones, como lo argumenta Piketty (2014),

“el análisis de Marx permanece siendo válido en varios aspectos. Primero,
él comenzó con una cuestión importante relacionada con la concentración
sin precedentes de la riqueza en la Revolución Industrial. […] Aún más
importante, el principio de acumulación infinita […] es todavía válido para
el estudio del siglo XXI […]. Si las tasas de crecimiento de la población y
de la productividad son relativamente bajas, entonces la acumulación de
riqueza adquiere especial importancia, […]. En otras palabras, un bajo cre-
cimiento no puede contrabalancear adecuadamente el principio Marxista
de acumulación infinita: el equilibrio resultante no es tan apocalíptico como
el predicho por Marx pero de todas maneras preocupante. La acumulación
es finita, pero el nivel puede ser suficientemente alto para ser desestabili-
zador” (p. 10).
22
1.2.6. La aproximación neo-clásica

a la distribución funcional del ingreso
La aproximación neo-clásica busca explicar tanto la formación de los precios

pagados a los factores de producción como la participación del pago a cada
uno de los factores en el ingreso nacional.
Su análisis de la distribución parte de supuestos básicos como: (i) los agentes

económicos son concebidos como agentes decisores sobre escogencias de con-
sumo y producción, (ii) las escogencias son enmarcadas en términos de oferta
y demanda: por ejemplo, los productores demandan factores de producción y
ofertan bienes, (iii) los fenómenos económicos son fruto de acciones por parte
de agentes individuales, esencialmente a nivel microeconómico, (iv) las accio-
nes de los agentes decisores se restringen a las de optimización –consistente
con el análisis marginal de igualación de coste marginal con el precio, por
ejemplo: los productores se consideran como maximizadores de ganancias o
minimizadores de costos y los consumidores como maximizadores de utilidad,
y (v) la economía como una predominantemente en equilibrio –consistencia y
simultaneidad de realización de acciones planeadas– (Howard, 1979, pp. 3-7).
Evidentemente, estos supuestos se apartan radicalmente de las escuelas

clásicas como en la concepción de agentes económicos individuales, opti-
mizadores en una economía en equilibrio.
En este tema es de señalar que la teoría de equilibrio general neo-clásica

consiste en “un conjunto de supuestos o axiomas, un proceso de deducción
de tales supuestos y un conjunto de conclusiones o proposiciones derivadas
de dicho proceso” (Howard, 1979, p. 16).
Un primer propósito de la perspectiva neo-clásica es demostrar las condi-

ciones para la existencia del equilibrio y en particular de los precios norma-
lizados de equilibrio, con el aporte de Debreu (1959) a la teoría moderna de
equilibrio general. Por definición, bajo esta teoría, el equilibrio supone que
todos los mercados se equilibran simultáneamente en el mismo momento
del tiempo, incluso en el caso de los mercados futuros a través de los deno-
minados “precios en valor presente”. Además, con base en los supuestos
23
básicos se analizan no solo la existencia sino la unicidad, la estabilidad y la

estática comparativa en estados de equilibrio.
La ley de equilibrio de Walras establece que “para cualquier conjunto de pre-

cios (no solo para un conjunto de precios de equilibrio) el valor agregado de
todas las demandas se iguala con el valor agregado de todas las ofertas. Ello
es asegurado por los supuestos adoptados con respecto a la maximización de
ganancias, a la maximización de los consumidores […] en la medida en que
los consumidores agotan sus presupuestos” (Howard, 1979, p. 35).
Sobre este punto ha residido una crítica fundamental desde la misma pers-
pectiva convencional como la de Hahn (1973a), quien no solo cuestiona el
argumento de que la libre acción de los agentes maximizadores conduce a
la más eficiente asignación y uso de los recursos disponibles en la econo-
mía, sino que aduce que Arrow y Debreu se limitan a mostrar cómo sería el
mundo si se cumplieran los supuestos en los que se basa su teoría.
De cualquier manera, la concepción neo-clásica al partir de supuestos tan

restrictivos como los mencionados, llega a concluir que en presencia de com-
petencia perfecta pura, la libre acción de los agentes económicos conduce a un
estado de equilibrio en el que la remuneración de los factores de producción
(capital y trabajo) equivale precisamente a su respectiva productividad margi-
nal. Bajo los supuestos básicos el estado de equilibrio lleva a una distribución
justa del ingreso producido entre los factores de producción a través de los
salarios y ganancias de capital de equilibrio.
Siguiendo a Garay (2019): “En otras palabras, el valor del producto equivale
al pago total de los factores de producción empleados, siendo la remune-
ración a cada factor el valor de su productividad (física) marginal (en tér-
minos del bien producido). La remuneración factorial resulta definida así
en presencia de competencia perfecta, al asegurarse que el mercado fija el
precio (de bienes y de factores) a las firmas (productoras) y a los agentes
poseedores de ‘servicios productivos’ (o factores de producción)”.
Por supuesto, la teoría básica no profundiza en el análisis de las conse-

cuencias del incumplimiento de un supuesto esencial como el de la com-
24
petencia perfecta, que viene a ser objeto de estudio central desde otras
perspectivas teóricas como el neo-keynesianismo (como se detalla en la
siguiente sección).
También es de recalcar que se adopta una concepción abstracta del factor

capital como “una especie de gelatina” –parodiando la frase célebre de
Samuelson (1966)– entre muy diferentes bienes de capital.
Precisamente, quizás la principal crítica a la teoría neo-clásica de la dis-

tribución del ingreso desde otra óptica teórica alternativa la formularon
Robinson y Sraffa. Según Robinson (1978), los bienes de capital no pueden
ser agregados como un stock de capital sin antes haber asignado un valor
a cada bien de capital, pero además el tratamiento de un stock de capital
requiere del conocimiento previo de la tasa de interés ya que el valor de
un bien de capital depende del flujo de ingresos futuros generados por el
mismo, descontados a una tasa de interés. Así, Robinson muestra una seria
indeterminación en el esquema neo-clásico de distribución.
A su turno, Sraffa argumenta que, con base en su análisis de producción

de mercancías a través de mercancías, el precio de producción de éstas
equivale a la cantidad de trabajo involucrado y depende de una tasa de
descuento o tasa de interés de mercado, por lo que los precios y los sala-
rios relativos no dependen de la productividad marginal: la productividad
marginal del trabajo es, entonces, redundante. Además, ”Sraffa demostró
[…] que las condiciones de equilibrio parcial en una industria perfectamen-
te competitiva son incompatibles con los requisitos del análisis estático
de equilibrio parcial. […] (lo que) constituye una crítica metodológica
fundamental al esquema particular de análisis utilizado por la teoría del
valor competitivo dominante en su momento y, obviamente, al mismo
análisis marshalliano, tal como se le conoce en la literatura económica”
(Garay, 2019).
A lo que agrega el mismo Garay (2019): “Como expresión del dominio

ejercido en esa época por el método y el esquema de análisis de la escuela
marshalliana, los primeros intentos de respuesta al dilema fueron (infor-
tunadamente) concebidos en el estricto marco conceptual de Marshall”.
25
1.2.7. La visión de neo-keynesiana sobre la distribución de ingreso
El programa de investigación de Keynes introdujo importantes cambios

en la “heurística negativa” de la economía neo-clásica (Helburn, 1986a, p.
223), aunque retuvo varias características del análisis neo-clásico como
el concepto de equilibrio, la actividad maximizadora de los capitalistas y
rentistas, y el método de estática comparativa (Blaug 1978, p. 771).
El objetivo de Keynes, al menos en su Teoría General del empleo, el interés

y el dinero (1936), era crear una teoría macroeconómica, en contraste con
el enfoque neo-clásico, que pudiera explicar las causas del desempleo y la
influencia del dinero en los agregados reales.
El modelo de Keynes supone una economía práctica y real con las siguientes
características: “(i) todos los valores –precios– son medidos en unidades
monetarias; (ii) como poder de compra, el dinero, el más líquido de los
activos, es un acumulador de valor; (iii) el dinero y los activos en títulos
valores son resultado de las actividades financieras; (iv) la motivación pe-
cuniaria, la adquisición de valor, es central en el sistema […]; (v) […] hay
incertidumbre e incompleta información sobre el futuro y el valor real de
las transacciones; […] (vii) ante la incertidumbre no es posible hacer es-
cogencias óptimas entre intercambios presentes y futuros […]; (ix) […] el
crecimiento económico es inherente al sistema” (Helburn, 1986a, p. 223).
Dadas estas condiciones, Keynes encuentra que el equilibrio no necesaria-

mente asegura el pleno empleo. Como él mismo lo señala (1936, p. 249):
“Una característica del sistema económico en el que vivimos es que mientras
que está sujeto a severas fluctuaciones respecto al producto y al empleo, no
es violentamente inestable. […] la evidencia indica que el pleno empleo es
de rara ocurrencia y de corta duración”.
Su centro de atención se orientó sobre los ciclos económicos y la inestabi-

lidad económica, antes que a la distribución del ingreso.
Es así como “(e)n el periodo keynesiano de 1945 a 1970 la desigualdad en

ingresos recibió escasa atención académica. La gran nivelación de ingresos
26
alcanzada durante la Segunda Guerra Mundial parece haberla convertido en

un hecho de la naturaleza, y la atención fue entonces dirigida a la pobreza
como el campo para la acción social” (Galbraith, 1998).
La teoría dominante de la distribución era en su momento la neo-clásica

microeconómica, basada en la productividad marginal según la cual las
ganancias retribuyen la productividad del capital y los salarios se establecen
de acuerdo con la productividad del trabajo, con una estabilidad relativa de
la proporción de salarios y ganancias en el producto ante el carácter neutral
del cambio tecnológico.
La visión neo-keynesiana, sustentada en la elaboración de ciertos aportes

introducidos por Keynes en su Tratado y su Teoría General (1930 y 1936),
configura un análisis económico general y de la distribución del ingreso
en particular que se aparta fundamentalmente del neo-clásico al punto de
que constituye un nuevo paradigma –en el sentido de revolución científica
propuesto por Khun (1962)– que evita las inconsistencias conceptuales y
las dificultades de verificación empírica.
Con base en las críticas de Robinson y Sraffa (mencionadas en la sección an-

terior) se concluye que resulta necesario acudir a otros mecanismos diferentes
al de la productividad marginal para determinar la distribución del ingreso.
Como lo señala Galbraith (1998): “Keynes, Kalecki y Kaldor presentaron

una posición Keynesiana: las ganancias agregadas son determinadas por las
decisiones de gasto de la clase capitalista. […] Los hombres de negocios, mo-
tivados por los espíritus animales, reciben ganancias como contraprestación
de la inversión de capital y el consumo de lujo. Los salarios agregados, de
otra parte, son determinados por el stock de bienes de consumo producidos,
como función de la demanda efectiva. […]. Las ganancias totales dependen
enteramente de las decisiones de gasto de las empresas y del gobierno, y no
de la distribución de ganancias ni de la calidad o tipo de gasto”.
No obstante, la distribución personal de los salarios no queda resuelta, a no

ser que se acuda a supuestos adicionales a los convencionales keynesianos,
como el contexto institucional y político o las tendencias históricas.
27
De cualquier manera, el desarrollo más elaborado en esta visión neo-keyne-

siana es el modelo de distribución de Kalecki, a pesar de no estar construido
estrictamente con base en el trabajo de Keynes (Howard, 1979, p. 183).
Kalecki asume una economía cerrada sin actividad económica guberna-

mental ni recursos naturales escasos, dos clases sociales mutuamente ex-
cluyentes: capitalistas y trabajadores, dos sectores productivos: de bienes
de capital y de bienes de consumo, y una economía en equilibrio temporal
o de corto periodo.
Con base en su modelo argumenta Kalecki que son “las decisiones de

inversión y de consumo las que determinan las ganancias y no viceversa”
(1979, p. 79); esto es, las decisiones de gasto de los capitalistas son tomadas
como independientes de las ganancias corrientes y pueden ser usadas para
determinar las ganancias (Howard, 1979, p. 142).
Adicionalmente, los neo-keynesianos incluyen aspectos novedosos dife-

rentes a las relaciones keynesianas básicas, como la fijación mark-up de
precios y el poder de negociación de los trabajadores, por ejemplo, ante la
presencia de condiciones oligopolísticas de la competencia en el mercado.
Las extensiones del modelo neo-keynesiano llevan a plantear hipótesis

como las siguientes, en palabras de Galbraith (1998, p. 11): “Primero, las
firmas que enfrentan funciones de demanda menos elásticas pagan mayores
salarios que las firmas que enfrentan funciones de demanda más elásticas
(es decir, entre mercados mono o cuasi-monopolísticos y mercados com-
petitivos). Segundo, el grado de dispersión en la estructura salarial varía
con las condiciones macroeconómicas: cae en los booms y aumenta en las
recesiones. […] Estas predicciones difieren del punto de vista neo-clásico,
de acuerdo con el cual no solamente las rentas monopolísticas las apropian
los capitalistas y no los trabajadores, sino que no hay conexión entre la dis-
tribución inter-personal de salarios determinada microeconómicamente y
el ciclo económico” (lo entre paréntesis es nuestro).
Ahora bien, al introducir en el modelo kaleckiano el sector productor de

bienes de conocimiento –sector K–, se tiene que el consumo de los capita-
28
listas –como gasto en bienes no salariales– favorece el flujo de ganancias, al

punto de que en una economía cíclica el sector K es fuertemente pro-cíclico.
De acuerdo con este modelo, la teoría macroeconómica de la evolución del
ingreso personal prescribiría que la desigualdad varía con la evolución de
la demanda agregada.
A pesar de sus aportes a la comprensión de la problemática de la distribu-

ción del ingreso, no se ha podido demostrar su superioridad para el estudio
de la evidencia empírica sobre la distribución funcional e interpersonal del
ingreso. Entretanto, como lo afirma Galbraith (1998), “la teoría neo-clásica
ha continuado moldeando la literatura”.
Antes de dejar la visión neo-keynesiana vale la pena mencionar los desa-

rrollos novedosos de J. Robinson y E. H. Chamberlin hacia una teoría de
la competencia imperfecta como respuesta a los dilemas planteados por
Sraffa y otros a la teoría de la competencia perfecta que no obstante, como
lo argumenta Garay (2019), “[…] no constituyeron per se una estricta re-
volución teórica à la Kuhn. Su ‘crítica’ a la teoría de competencia perfecta
no fue lo suficientemente radical, desarrollada y contundente como para
haber significado una ‘ruptura definitiva’ (menos aún permanente) con la
teoría del valor dominante, ni, lo que es apenas obvio, como para haber
conformado, consolidado una ‘nueva’ teoría del valor (alternativa)”.
1.2.8. La desigualdad de ingresos y el desarrollo económico:

la tesis de Kuznets
A diferencia de Ricardo, Marx y otros, Kuznets no estaba interesado en las

consecuencias sociales de las desigualdades de ingreso, sino exclusivamente
en su evolución con el desarrollo económico.
Kuznets (1955) argumentó con base en evidencia empírica del Reino Unido
y del norte de los Estados Unidos con la industrialización, que a medida que
las ciudades y las naciones se desarrollan capitalistamente, la desigualdad
de ingresos en la población también tiende a aumentar hasta un punto
dado en el que se equilibran las poblaciones entre regiones a partir del cual
comienza a decrecer. Así, según Kuznets, la evolución de la desigualdad de
29
ingresos seguiría una trayectoria en U invertida: incremento al comienzo,

estabilidad relativa en un periodo dado y posterior declinación.
A pesar de la novedad de la tesis de Kuznets, las evidencias recientes en

múltiples países no la corroboran, antes por el contrario. En efecto, como
lo señala acertadamente Galbraith (2016, p. 46): “En las condiciones mo-
dernas de Estados Unidos, por el contrario, con un gran sector financiero y
tecnológico, las desigualdades pueden aumentar en lugar de caer cuanto más
rápido sea el crecimiento económico, y ello se debe a que una gran parte de
los mayores ingresos de Estados Unidos proviene directa e indirectamente
de los mercados de capitales […] ”.
Piketty ha sido muy crítico de Kuznets afirmando que: “La teoría mágica
de Kuznets fue formulada con base en razones erradas, y sus fundamentos
empíricos fueron muy frágiles. La drástica reducción de la desigualdad de
ingreso que se observó en casi todos los países ricos entre 1914 y 1945 fue
debido especialmente a las guerras mundiales y los shocks violentos políticos
y económicos sufridos (especialmente para la gente con grandes fortunas).
Tuvo poco que ver con el tranquilo proceso de movilidad intersectorial
descrito por Kuznets” (2014, p. 15).
1.2.9. La contribución de Piketty para el análisis de la desigualdad

en economías contemporáneas
Para Piketty: “La dinámica de la distribución del ingreso revela la existencia

de poderosos mecanismos que empujan hacia la convergencia y la diver-
gencia. Más aún, no hay un proceso natural, espontáneo para prevenir la
permanencia de fuerzas desestabilizadoras y profundizadoras de la inequi-
dad. Entre las fuerzas de divergencia se destacan en primera instancia, los
mayores ganadores con remuneraciones más elevadas que pueden separarse
del resto por un amplio margen. Además, hay un conjunto de fuerzas de
divergencia asociadas con el proceso de acumulación y concentración de la
riqueza cuando el crecimiento es débil y el retorno al capital elevado. Este
segundo proceso es potencialmente más desestabilizador que el primero, y
sin duda constituye la principal amenaza para la dinámica de la distribución
de la riqueza a muy largo plazo” (2014, pp. 21-22).
30
Como resultado de su laboriosa y comprensiva investigación sobre la evo-

lución de la distribución del ingreso y la riqueza en diversos países durante
largos periodos de tiempo, Piketty relieva la existencia de potentes fuerzas
hacia la divergencia, al punto de poder llegar a ser dominantes para ciertos
países y por periodos de tiempo prolongados, como él mismo señala al caso
del inicio del siglo XXI, con la persistencia de elevados niveles de desigualdad.
La principal fuerza de divergencia para Piketty ha tenido históricamente

como condición la existencia relativamente perdurable de una tasa de retor-
no del capital sustancialmente mayor que la tasa de crecimiento económico.
En sus propias palabras: “Cuando la tasa de rendimiento del capital supera
de manera significativa la tasa de crecimiento, ello implica mecánicamente
que la riqueza originada en el pasado se recapitaliza más rápido que el rit-
mo de crecimiento de la producción y de los ingresos. Basta, pues, que los
herederos ahorren una parte limitada de los ingresos de su capital para que
este último aumente más rápido que la economía en su conjunto. En estas
condiciones, es casi inevitable que los patrimonios heredados dominen por
mucho a los patrimonios constituidos a lo largo de una vida de trabajo, y que
la concentración del capital alcance niveles muy elevados y potencialmente
incompatibles con los valores meritocráticos y los principios de justicia social
que es el cimiento de las sociedades democráticas” (Piketty, 2014, p. 27).
Lo anterior se suma de manera notable a la desorbitante evolución de los muy

elevados ingresos por trabajo en las últimas décadas, sin parangón alguno
al menos desde que existen registros estadísticos, que no parecen responder
con un muy drástico mejoramiento de la productividad de aquellos denomi-
nados por Piketty como superejecutivos. Más bien es debida, según su propia
opinión (2014, p. 24), “[…] a que en gran medida esos directivos tienen la
capacidad de fijar su propia remuneración, a veces sin ninguna moderación
y sin ninguna relación clara con su productividad individual, a fin de cuentas
muy difícil de estimar en el seno de las grandes organizaciones”.
Ante la amenaza de la permanencia sino profundización de condiciones di-

vergentes determinantes hacia la concentración de los ingresos y la riqueza
como las recién mencionadas, se corre el riesgo de la violación de preceptos
fundamentales rectores de las democracias liberales y de la consecuente
31
instauración de regímenes formalmente democráticos pero iliberales, esto

es, regímenes con la denominación recién acuñada como “democracias sin
derechos” (Mounk, 2018; Garay, 2018). He ahí precisamente el invaluable
aporte del estudio de Piketty para la comprensión de la problemática actual
de la justicia distributiva.
En este contexto, es de resaltar cómo el libro de Piketty (2014) contri-

buyó a reavivar el debate sobre la tesis de la “desigualdad sistémica del
capitalismo” en medio del decaimiento del “ciclo del “auge neoliberal”
relacionado con “un fenómeno mixto, en el que por un lado vemos un
crecimiento significativo de la renta y la riqueza de las élites y por otro
nos encontramos con una mayoría social que ve cómo su nivel de vida se
estanca” (DeLong et al., 2018, p. 59). Con el agravante de la existencia
de diversos indicios todavía por comprobarse empíricamente de manera
más definitiva sobre una aparente relación inversa entre desigualdad y
movilidad social, o al menos, como lo señala Garay (2018), con el hecho
de que “(l)a desigualdad del ingreso no promueve la movilidad social pero
sí favorece a los grupos más aventajados. No solamente no hay indicios
de que una mayor desigualdad de ingresos pueda traer una mayor movi-
lidad en ingresos, sino que, por el contrario, la mayor movilidad pareciera
asociarse con menor desigualdad, especialmente cuando es medida como
“desigualdad permanente”” (p. 90).
Consecuentemente, la evolución del capital heredado ilustrada por Piketty

(2014) “permite fortalecer la noción de que, en el largo plazo, los patrones
de dominio de clase tienden a mantenerse más o menos intactos. Esto con-
tradice el clima de ideas que se cultivó […] cuando el pensamiento neoliberal
estaba en ascenso” (DeLong et al., 2018, p. 70). Ello al punto de que un
reconocido premio Nobel de economía como Solow llega a aseverar que “si
el capital se sigue concentrando en las manos de unos pocos, el panorama
de largo plazo es nefasto, salvo que seamos partidarios de las sociedades
oligárquicas” (2018, p. 87).
Por supuesto el libro de Piketty (2014) ha sido criticado desde diversas

perspectivas teóricas o analíticas, especialmente en relación con algunos
supuestos simplificadores de su modelo básico de referencia y de su con-
32
cepción sobre el capital, y por no haber tenido en debida consideración los

impactos del cambio tecnológico y de la globalización (la geografía), aparte
del crecimiento económico y la tasa de ganancia del capital, en la evolución
de la concentración y desigualdad de la renta y la riqueza.
Respecto al hecho de que Piketty hubiera prestado atención especial sólo

a determinadas formas de capital, especialmente a las de capital físico –al
definir al capital y a la riqueza como el valor de mercado de bienes y activos–
y que no hubiera realzado debidamente el capital humano en su análisis,
Nielsen (2018) argumenta que algunas de las conclusiones de Piketty (2014)
podrían resultar erróneas o por lo menos discutibles ya que una parte de
las ganancias de capital que estima corresponden a retornos al capital
humano que deben ser debidamente desagregadas y que podrían implicar
una mayor movilidad social relativa en términos de nivel educativo y renta
que lo reconocido por el análisis de Piketty.
Sobre este aspecto es de señalar que, desde otra perspectiva, Solow (2018)
argumenta que “(c)abe la posibilidad de que, en parte, estos salarios tan abul-
tados (de los superejecutivos) sean una forma paralela de transferir capital
a los altos directivos. […] una parte del sueldo serían rentas de trabajo, pero
el resto correspondería a compensación pensada como una transmisión de
capital, aunque plasmada en forma líquida, mediante una sueldo más alto.
No es fácil saber si esto es así, pero aclararlo nos ayudaría a entender el au-
mento de la desigualdad que están propiciando quienes se sienten en lo alto
de la pirámide de ingresos” (p. 90). En fin, para Solow se trataría de rentas
de trabajo que incluyen activos intangibles (Tyson y Spence, 2018, p. 275).
Precisamente, sobre la temática en cuestión Tyson y Spence (2018) aducen

que “es probable que una parte importante de lo que Piketty incluye entre
las rentas de trabajo del 1 por ciento más rico sean, en realidad, ingresos
derivados del capital digital y compartidos de uno u otro modo, con el capital
humano que aportan los innovadores, los emprendedores, los inversores
de capital de riesgo y los más altos cargos directivos” (p. 260).
Esta problemática, por lo tanto, está íntimamente relacionada con el impacto

de la tecnología, en particular del cambio tecnológico, y de la globalización
33
en la retribución de las diversas formas de capital y trabajo. Es así como

los mismos autores recién referidos sostienen que el análisis de Piketty
habría de complementarse con una rigurosa consideración sobre “cómo la
tecnología y la globalización dan pie a “mercados imperfectos” en los que
se generan rentas muy abultadas. […]. Los ingresos de los superdirectivos
suelen registrarse como rentas de trabajo, pero es habitual que constituyan
realmente una combinación de rentas de capital y rentas de mercados de
“competencia imperfecta”” (p. 275). A lo que agregan, “hace falta investigar
más para separar entre el peso de unos y otros factores, pero Piketty [...]
aporta motivos de sobra para elevar el tipo marginal del impuesto sobre la
renta aplicado a quienes más ganan” (p. 299).
Y con la característica particular que la distribución de tales extra rentas

entre trabajadores y capitalistas depende no sólo de la política tributaria,
sino también de políticas regulatorias, sociales y compensatorias, y de
instituciones y normas societales. Ello resulta especialmente relevante en
medio de un proceso estructural al que algunos autores denominan como
“fractura laboral” (Weil, 2018), consecuente con una creciente estratifica-
ción del mercado de trabajo bajo condiciones laborales muy diferenciadas.
He aquí uno de los ámbitos en el que ha sido criticado el libro de Piketty

(2014) por haberse centrado particularmente en la política tributaria y no
haber brindado suficiente énfasis a políticas regulatorias y normativas para
afectar el proceso de distribución de la renta y la riqueza, como medidas
antimonopolio, fortalecimiento del movimiento obrero, reforma del papel
de accionistas en la toma de decisiones, ajustes en los derechos de propie-
dad intelectual, modificaciones en los requisitos de capital y de innovación
financiera, limitaciones a la financiación de campañas y partidos políticos
por parte del sector privado y especialmente de las grandes corporaciones
con elevado poder de influencia en decisiones de política pública, entre
otros (Naidu, 2018).
Ahora bien, el interés particular de Piketty por la fiscalidad reside no

solamente en la generación de ingresos tributarios y en su impacto en la
redistribución, sino porque “constituye una fuente de información para
obtener datos exactos sobre el alcance y la naturaleza del capital […] pero
34
no la única […]” (Goldhammer, 2018, p. 75), aunque sí la más comprensiva

y detallada en términos de fuentes de ingresos y rentas. De cualquier forma,
como afirma Krugman (2018), “(l)as cifras que recaba Hacienda nos dicen
mucho sobre las élites económicas” (p. 97).
A propósito, aquí radica la razón primordial por la que los capítulos 2 y 3

del presente libro se sustentan en la información de las declaraciones de
renta para el año 2017 presentadas por las Personas Naturales y Jurídicas
ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de Colombia –Dian.
1.3. A partir de la filosofía política sobre la justicia
1.3.1. Contexto
Hasta hace apenas cuatro décadas la teoría de la filosofía política sobre

la justicia se basaba en axiomas o principios universalistas e idealistas
como fundamento para el establecimiento de juicios acerca de lo justo y
deseable societalmente para el caso de sociedades modélicas como patrón
de referencia trascendental –diferente al patrón de sociedad vigente en
el mundo real–.
En general, las teorías tradicionales de justicia se han basado en un número

reducido de axiomas generales. Entre los principios axiomáticos más renom-
brados, como lo señala Miller (17, pp. 9-11), son de mencionar: la igualdad
de tratamiento, el merecimiento, el respeto por los derechos inalienables.
Ello llevó a que una importante corriente de teorías se hubiera orientado

hacia una “perspectiva trascendentalista de la justicia”, en tanto que otra
corriente influyente se centrara en un “enfoque procedimentalista de la
justicia”. Como se muestra más adelante, la teoría de Rawls y, en cierta
medida, la de Sen se enmarcan en alguna de esas corrientes.
Sin embargo, a comienzos de 1980 se publicó un libro pionero de Michael

Walzer titulado Las esferas de la justicia, en el que se desarrolla un enfoque
novedoso con una naturaleza pluralista y ajeno a la preeminencia de leyes
35
o principios axiomáticos universalistas convencionales. Sin detrimento de

lo anterior, Walzer llega a conclusiones de tipo general como la posibilidad
de alcanzar una “igualdad compleja” entre los miembros de una sociedad
que se rigen por un pluralismo distributivo.
Ello “no significa decir que (la igualdad compleja) sirve como un principio
fundamental del modo en que la igualdad, el merecimiento o los derechos
inalienables lo han hecho en otras teorías. […] se la entiende como un sub-
producto éticamente importante que, de acuerdo con Walzer, aparece en
las sociedades liberales cuando se mantiene la autonomía de cada esfera
distributiva” (Miller, 1997, p. 13).
Recientemente, ha surgido otra corriente crítica de las teorías convencio-

nales de la justicia como es la teoría de la injusticia de Reyes Mate y de la
justicia anamnética o memorial desarrollada por Reyes Mate y Zamora,
que centran su atención en la naturaleza y génesis de las desigualdades,
sus causas y sus consecuencias a través del tiempo en un mundo realista
no ideal, y su resolución social para avanzar hacia una justicia general. Esta
corriente implica una ruptura axiológica y paradigmática de las teorías
idealistas y procedimentalistas.
Ante estas circunstancias, a continuación se analizan apenas tres teorías

que por su influencia, su amplia difusión, su heurística y su pertinencia
programática resultan ilustrativas de debates nucleares sobre la justicia
en el mundo moderno, en particular sobre la problemática amplia de la
distribución y la igualdad, a saber: las teorías de Rawls, Sen y Reyes Mate.
Ello a costa de no privilegiar otras aproximaciones teóricas como la del

mismo Walzer recién referida y la visón humanista de teoría política de
Dworkin que clama a favor de la igualdad no sólo como libertad sino tam-
bién como democracia, comunidad y buena vida (elaborada en su libro
Soberanía de la virtud. La teoría y práctica de la igualdad, publicado en
el año 2000) .
Cabe precisar que para esta decisión se tomaron en debida consideración

los aportes de Rawls sobre el papel de la justicia –entre otros campos, en la
36
distribución de los denominados por él “bienes primarios”– en una sociedad

liberal bien ordenada, de Sen sobre la justicia social en la democracia liberal
con la observancia de los derechos humanos –los derechos económicos y
sociales o derechos de bienestar, por ejemplo– como imperativos legítimos
de obligado cumplimiento, y de Reyes Mate sobre la justicia general como
resultado de la corrección y superación de las injusticias con la asunción
de responsabilidades por parte de la sociedad sobre las consecuencias de
las mismas –como la reparación y nivelación social de los perjudicados/
afectados/desaventajados–.
1.3.2. La concepción liberal de Rawls2
Ante la presencia de pluralismo como ocurre en las sociedades modernas

complejas, ya no se cuenta con “un modo de vida común” conforme al cual
se aceptan acríticamente unos determinados derechos convencionales por
tradición de los ciudadanos.
Como lo afirma Garay (2000, p. 80): “Una perspectiva teórica para intentar
responder a esta problemática fue desarrollada por Rawls mediante una
conceptualización política de la justicia concebida como un conjunto de
principios que suscriben individuos racionales para definir e implantar unos
términos de relacionamiento y de cooperación mutua. La teoría de justicia
de Rawls se refiere específicamente a un Estado democrático liberal y busca
representar una determinada concepción de ciudadanía”.
Rawls parte en su libro Teoría de la justicia (1971) de una concepción es-

pecífica del papel de la justicia en la cooperación social y en la estructura
básica de la sociedad. En sus palabras: “[…] la cooperación social hace po-
sible para todos una vida mejor de la que pudiera tener cada uno si viviera
únicamente de sus propios esfuerzos. Hay un conflicto de intereses puesto
que las personas no son indiferentes respecto a cómo han de distribuirse
los mayores beneficios producidos por su colaboración, ya que con objeto
de perseguir sus fines cada una de ellas prefiere una participación mayor
a una menor. Se requiere entonces un conjunto de principios para escoger
2 Buena parte de esta sección se basa en: Garay (2000), capítulo 3.
37
entre las diferentes disposiciones sociales que determinan esta división de

ventajas y para suscribir un convenio sobre las participaciones distributivas
correctas. Estos principios son los principios de la justicia social: proporcio-
nan un modo para asignar derechos y deberes en las instituciones básicas
de la sociedad y definen la distribución apropiada de los beneficios y las
cargas de la cooperación social” (1971, pp. 17-18).
Así, entonces, el objeto primario de la justicia es, según Rawls, “la estruc-
tura básica de la sociedad o, más exactamente, el modo en que las grandes
instituciones sociales distribuyen los derechos y deberes fundamentales y
determinan la división de las ventajas provenientes de la cooperación so-
cial. […]. La justicia de un esquema social depende esencialmente de cómo
se asignan los derechos y deberes fundamentales, y de las oportunidades
económicas y las condiciones sociales en los diversos sectores de la socie-
dad” (1971, pp. 20-21).
Rawls busca “presentar una concepción de la justicia que generalice y lleve

a un nivel superior de abstracción la conocida teoría del contrato social tal
como se encuentra digamos, en Locke, Rousseau y Kant. […] la idea directriz
es que los principios de la justicia para la estructura básica de la sociedad
son el objeto del acuerdo original. Son los principios que las personas libres
y racionales interesadas en promover sus propios intereses aceptarían en
una posición inicial de igualdad como definitorios de los términos funda-
mentales de su asociación. […] La justicia como imparcialidad comienza
con una de las elecciones más generales que las personas pueden hacer en
común, esto es, con la elección de los primeros principios de una concepción
de justicia que habrá de regular toda la crítica y reforma subsecuente de las
instituciones” (Rawls, 1971, pp. 25-26).
Bajo la óptica de Rawls, “(e)stos principios se aplican a la estructura básica

de la sociedad, y rigen la asignación de derechos y deberes regulando la
distribución de las ventajas económicas y sociales. […] Así, distinguimos
entre los aspectos del sistema social que definen y aseguran las libertades
básicas iguales y los aspectos que especifican y establecen desigualdades
económicas y sociales. […] El segundo principio se aplica, en su primera
aproximación, a la distribución del ingreso y la riqueza y a formar organi-
38
zaciones que hagan uso de las diferencias de autoridad y responsabilidad

o cadenas de mando. Mientras que la distribución del ingreso y de las
riquezas no necesita ser igual, tiene no obstante que ser ventajosa para
todos, y al mismo tiempo los puestos de autoridad y mando tienen que ser
accesibles a todos. El segundo principio se aplica haciendo asequibles los
puestos y, teniendo en cuenta esta restricción, disponiendo las desigual-
dades económicas y sociales de modo tal que todos se beneficien” (Rawls
1971, p. 68) (la itálica es nuestra).
Como lo argumenta con razón Mouffe (1999), “Rawls afirma que una vez que
los ciudadanos se ven a sí mismos como personas libres e iguales, debieran
reconocer que para perseguir sus concepciones diferentes del bien necesitan
los mismos bienes primarios, es decir, los mismos medios para todos los fines,
tales como ingreso, riqueza y las mismas bases sociales del autorrespeto. En
consecuencia, deberían estar de acuerdo en una concepción política de la
justicia que dijera que “todos los bienes sociales primarios –libertad, oportu-
nidad, ingreso y riqueza, así como la base del autorrespeto– tienen que estar
distribuidas por igual, a menos que una distribución desigual de cualquiera
de estos bienes redunde en beneficio de los menos favorecidos” (pp. 69-70).
Ahora bien, de acuerdo con Garay (2000, p. 90), “aceptando el poco realismo
de su supuesto de sociedad bien ordenada como aparece en su primer libro
Teoría de la justicia –en el que se reconoce la justicia como imparcialidad
y en el que se acepta el principio de utilidad, basándose en una doctrina
comprensiva filosófica–, ya que las sociedades modernas se caracterizan
por la pluralidad de doctrinas comprensivas, en las que ninguna de tales
doctrinas cuenta con el consenso de los ciudadanos en general, Rawls se
propone avanzar en el análisis del liberalismo político (en su libro El libera-
lismo político) […] (separándose) de planteamientos básicos de su primero
al abandonar una especie de liberalismo Kantiano y acoger un ‘liberalismo
político’” (lo entre paréntesis es nuestro).
En consecuencia, la teoría de justicia deja de ser una teoría moral compre-

hensiva para poder alcanzar el estatus de una teoría independiente: este es
el gran cambio de la concepción de justicia de Rawls entre sus dos primeros
libros (Vallespín, 1998, p. 19).
39
Con base en lo anterior, resulta evidente la invaluable contribución de Rawls

con su innovadora concepción y desarrollo teórico de la justicia como equi-
dad, su avanzada concepción de la racionalidad humana, entre otros, con
su útil diferenciación entre lo racional y lo razonable, su énfasis prioritario
en la libertad –la que está incluida entre los bienes primarios (los medios
para la búsqueda de los propios fines)– que privilegia en su principio de la
diferencia (en el que la equidad resulta fundamental) (Sen, 2010, pp. 91-94).
Sin duda, contribuyó sustancialmente a la comprensión de la justicia así

sea restringida bajo una concepción liberal idealista, que brinda elementos
conceptuales y analíticos indispensables en el desarrollo de teorías alterna-
tivas de la justicia. Constituyó innegablemente un avance entre las teorías
dominantes sobre la identificación de acuerdos sociales idealmente justos
en una sociedad liberal ordenada.
No obstante, la teoría de la justicia de Rawls ha recibido múltiples críticas

que, por razones de espacio, son de destacar apenas algunas pocas. Así,
por ejemplo, Sen (2010) cuestiona no solamente la impracticabilidad
del enfoque trascendental sino también la factibilidad de un acuerdo
trascendental único, argumentando que “puede haber serias diferencias
entre los principios rivales de justicia que sobrevivan al escrutinio de la
crítica y que puedan reivindicar la imparcialidad. Este problema es sufi-
cientemente serio, por ejemplo, para la conjetura de John Rawls, según
la cual habrá una elección unánime de “los dos principios de justicia” en
una situación hipotética de igualdad primordial (él la llama “la posición
original”), en donde los intereses creados de la gente no son conocidos
por la gente misma” (p. 42).
En este tema, resulta útil resaltar los comentarios de Sandel (2011) sobre
el contrato perfecto: “Los contratos derivan su fuerza moral de dos ideales
diferentes, la autonomía y la reciprocidad. Sin embargo, la mayor parte de
los contratos reales quedan lejos de esos ideales. Si he de tratar con alguien
que tiene una posición negociadora mejor que la mía, mi acuerdo quizá no
sea del todo voluntario; estará sometido a presiones o, en el caso extremo,
coaccionado incluso. […] Y en la medida en que sea así, que haya un acuerdo
no garantiza por sí mismo la equidad de trato. Por eso, los contratos reales
40
no son instrumentos morales autosuficientes. Siempre tiene sentido pre-

guntarse si es equitativo el acuerdo al que han llegado las partes”. A lo que
agrega, si se pudiera imaginar un acuerdo ideal como el de Rawls “en una
situación inicial de igualdad. El velo de la ignorancia garantiza la igualdad
de poder y conocimiento que la posición original requiere. […] el velo de la
ignorancia garantiza que nadie sacará provecho, ni siquiera sin saberlo, de
una posición negociadora favorable” (p. 172).
Con el recurso del velo de la ignorancia –mediante el cual se escogen prin-

cipios de justicia ajenos a intereses y ventajas particulares como en el caso
de los agentes morales ideales con capacidad de escoger– se puede argu-
mentar que “la distribución de la renta y de las oportunidades no debería
basarse en factores que, desde un punto de vista moral, resulten arbitrarios”
(Sandel, 2011, p. 175). Así se llega a que el problema de la distribución de
renta y oportunidades tiene una solución ideal basada en principios morales
neutrales y universalistas.
Alrededor de esta característica del esquema teórico de Rawls, Sandel

(2011) se torna no sólo escéptico sino abiertamente crítico al argumentar
que “no creo que la libertad de elegir –ni siquiera la libertad de elegir en
condiciones equitativas– sea un fundamento adecuado para una sociedad
justa. Más aún, el intento de dar con principios neutrales de la justicia me
parece desencaminado. No siempre es posible definir nuestros derechos y
deberes sin abordar cuestiones morales sustantivas; y cuando es posible,
no es deseable” (p. 250).
De otra parte, sobresale la crítica que se ha hecho a la teoría de Rawls

desde una perspectiva que algunos llaman neo-hegeliana, como la de San-
del (1982) y Taylor (1989), entre otros, al concepto de individuo o agente
ideal autónomo y alejado de la sociedad a la que pertenece, y que buscan
reivindicar que la ética se funda en los modos de vida circunscritos en la
moralidad social efectiva.
Como lo señala Villoro (1997), “(l)as dos posiciones opuestas exponen, en

mi opinión, condiciones necesarias de una ética política. Si prescindiéra-
mos del descubrimiento de la autonomía del individuo, la moral se vería
41
reducida al cumplimiento de reglas aceptadas de hecho por la sociedad. Se

cerraría la posibilidad de una ética disruptiva. Si no admitimos, en cambio,
el condicionamiento de la ética por las formas de vida sociales, carecería de
motivación y de aplicación a la sociedad. No sería posible una ética concreta.
Las dos posiciones pueden verse como algo más que tesis recíprocamente
excluyentes. Pueden integrarse en exigencias que requieren una síntesis. Un
comportamiento político conforme a la ética incluye la aceptación autónoma
de valores objetivos y normas generales, pero también su implementación
en una moralidad social. Una ética política debe comprender dos momen-
tos: la determinación de valores objetivos fundados en razones y el esta-
blecimiento de las condiciones que hagan posible su realización en bienes
sociales concretos. […] La ética forma parte de un pensamiento disruptivo.
Pero la sociedad proyectada no puede mantenerse en la abstracción de la
sociedad real” (p. 224).
Sobresale, también, una conclusión nuclear crítica de Sen a la teoría de

Rawls consistente en que “la pregunta por la sociedad justa no es un buen
punto de partida para una teoría útil de la justicia. A eso hay que añadir
la conclusión adicional de que puede no ser tampoco un buen punto de
llegada” (Sen, 2010, p. 135).
Otro tema sobre el cual la teoría de justicia de Rawls ha sido particular-

mente criticada es su concepción sobre las desigualdades como cosas de la
fortuna y no de la voluntad. Según Rawls, lo que haga la naturaleza “no es
justo ni injusto, como tampoco es injusto que las personas nazcan en una
determinada posición social. Estos son hechos meramente naturales. Lo que
puede ser justo o injusto es el modo en que las instituciones actúan respecto
a estos hechos” (Rawls, 1971, pp. 124-125). Aquí se aparta radicalmente
del diagnóstico de Rousseau sobre las desigualdades como producto de la
acción humana y no por causas naturales.
Al aceptar a las desigualdades como “arbitrariedades de la fortuna”, como lo

afirma González (2006, p. 387), Rawls “parece confundir la situación presente
de las sociedades occidentales con las leyes de la naturaleza”, como si ser rico
o pobre fuera una “lotería genética”. Eso le permite desentenderse del origen
de las desigualdades ya que lo que haga la naturaleza “no es justo ni injusto”.
42
Esta decisión heurística de Rawls, en términos de Reyes Mate (2011, p.

146), “es una decisión clave para toda su construcción teórica. […] Ese gesto
teórico que rebaja la injusticia a desigualdad es lo que convierte su teoría
de la justicia en una ideología liberal, es decir, en una teoría que aborda la
justicia desde el prisma de la dominación (que atenta a la libertad) y no del
empobrecimiento (que atenta a la igualdad)”.
La consecuencia de dicha decisión de Rawls es, al fin de cuentas, la de

concentrarse en una concepción de la igualdad en libertad en un mundo
ordenado ideal, dejando de lado el origen de las desigualdades en el mundo
real. Orientación opuesta a la que asumió Marx, quien defendió que las
desigualdades son un asunto de carácter público por lo que la sociedad
debiera responsabilizarse comprometidamente de ellas.
Además, para Rawls “las personas en la posición original no tienen ningu-

na referencia respecto a qué generación pertenecen”, lo que implica una
concepción atemporal de la desigualdad, que es precisamente “lo que le
impide entender la desigualdad como injusticia. […] La injusticia es una
desigualdad que tiene en cuenta el tiempo porque es histórica. Estamos
hablando de la memoria” (Reyes Mate, 2011, p. 159).
Para terminar no debe dejar de mencionarse la acerba crítica sobre el con-

cepto de imparcialidad, aparte de la desigualdad, asumido por las teorías
de la justicia tanto de Rawls como de Sen realizada por Reyes Mate (2011),
que se detalla en la siguiente sección 1.3.4.
1.3.3. La idea de justicia social de Sen
Sen se plantea como punto de partida el desarrollo de una teoría de

la justicia para esclarecer “cómo podemos plantearnos la cuestión del
mejoramiento de la justicia y la superación de las injusticias, en lugar
de ofrecer respuestas a las preguntas sobre la naturaleza de la justicia
perfecta” (2010, p. 13).
De entrada busca diferenciarse de cualquier intento de elaborar una teoría

normativa de lo que debe ser la justicia como en el caso de la teoría de la
43
justicia de Rawls, al punto de que Sen (2010) sostiene que “el cambio de
rumbo en la teoría de la justicia […] tiene un impacto directo en la filosofía
política y moral. […] más allá del limitado y limitante marco del contrato
social […] los principios de la justicia no son definidos en función de las
instituciones, sino más bien en función de las vidas y libertades de las per-
sonas involucradas” (pp. 15-16).
El propio Sen hace énfasis que su teoría se aparta de casi todas las modernas
teorías de la justicia, apuntando que “no pertenece a la celebrada tradi-
ción filosófica del institucionalismo trascendental (fundado por Hobbes y
desarrollada por Locke, Rousseau y Kant, entre otros), sino más bien a la
“otra” tradición que también se formó en el mismo periodo o poco después
(impulsada de diversas maneras por Smith, Condorcet, Bentham, Wolfsto-
necraft, Marx y Mill, entre otros)” (2010, pp. 40-41).
En respuesta a la crítica del enfoque trascendental no sólo por su imprac-

ticabilidad sino también por su redundancia, Sen defiende la adopción de
un enfoque comparativo de la razón práctica de la justicia. Así ya no se
requeriría “la identificación de esquemas sociales completamente justos
(por no ser) necesaria ni suficiente” (Sen, 2010, p. 47).
El segundo cambio de rumbo propuesto por Sen se relaciona con la conve-

niencia de comprender la justicia basada en logros humanos, el desarrollo
de capacidades y en las libertades que realmente tienen las personas para
poder escoger entre diferentes clases de vidas.
El enfoque de capacidades de Sen se concentra “en la vida humana y no sólo

en algunos objetos separados de conveniencia, como ingresos o mercancías
que una persona pueda poseer, los cuales se consideran con frecuencia, en
especial en el análisis económico, como los principales criterios del éxito
humano. En efecto, el enfoque propone un cambio de énfasis que pase de
la concentración en los medios de vida a la concentración en las oportuni-
dades reales de vivir. […] para enfocarse de manera notable en lo que John
Rawls llama “bienes primarios”, que son medios de uso múltiple como el
ingreso y la riqueza, los poderes y privilegios del oficio, las bases sociales
del respeto en sí mismo, y así sucesivamente” (2010, pp. 203-204). A lo
44
que agrega, “desde el punto de vista de la versatilidad, la perspectiva de la

capacidad es más general –y más incluyente en materia de información– que
el solo enfoque en las actividades escogidas. […] al atribuir importancia a
las oportunidades y las opciones” (Sen, 2010, pp. 266-267). Este enfoque
contribuye a ampliar la evaluación de bienestar y de equidad, por ejemplo,
entre estados alternativos en una sociedad dada.
Aquí la visión de Sen se relaciona con su concepción sobre el desarrollo

como libertad (elaborada en su libro del mismo nombre en 1999), donde
afirma: “Las libertades no son solamente los objetivos del desarrollo, sino
que también son sus principales medios […]. Es necesario comprender las
relaciones empíricas entre las diferentes clases de libertades” (pp. 10-11).
En este sentido, según Garay (2002), “el bienestar y el desarrollo involucran

una multiplicidad de procesos de decisión colectiva con la mayor participa-
ción de los miembros de la sociedad. Ésta exige y promueve la configuración
de una sólida y amplia base de ciudadanía, que sólo es posible con el logro
de condiciones propicias para el ejercicio efectivo de libertades, derechos
y deberes en condiciones de igualdad […]” (pp. xv y xvi).
No sobra resaltar que la teoría de Sen se desarrolla para un sistema social

regido por la democracia, entendida como gobierno por discusión basada
en la concepción de J. S. Mill y “en función de la capacidad de enriquecer
el encuentro razonado a través del mejoramiento de la disponibilidad
de información y la viabilidad de discusiones interactivas” (2010, p. 17).
Conviene resaltar, en este punto, que el enfoque de Sen (2010, pp. 135-
141) se desvía del esquema de Rawls al incorporar varias contribuciones
sustanciales de la teoría de la elección social para su teoría de la justicia,
en particular para “la comprensión de las exigencias de la justicia”, a saber:
énfasis en lo real comparativo y no exclusivamente en lo trascendental, re-
conocimiento de la existencia de principios rivales, aceptación práctica de
soluciones reales parciales y no solamente ideales trascendentales, y entre
otros, el papel decisivo del razonamiento público en la elección social. En
este punto es de precisar que Sen argumenta a favor de la perspectiva de
una elección razonable más amplia y comprensiva que la prescrita por la
45
teoría de la elección racional (TER), ya que según el propio Sen (2010, p.

221), “la TER, incluso en su forma más amplia, no sólo debe presumir que
la gente no tiene en la práctica fines distintos de la búsqueda de su propio
bienestar, sino también suponer que la gente violaría las exigencias de la
racionalidad si diera cabida a objetivos o motivos diferentes a la búsqueda
obstinada de su propio bienestar, tras tomar nota de todos los factores
externos que influyen en él”.
Otra desviación sustancial con el enfoque rawlsiano de un institucionalismo

trascendental, consiste en que el enfoque de Sen de la justicia “busca un
escenario secuencial y priorizado para el despliegue de una sociedad per-
fectamente justa. Al centrarse en el mejoramiento de la justicia a través del
cambio institucional y de otros cambios, nuestro enfoque, en consecuencia,
no relega la cuestión de la conversión y las capacidades a un estatuto de
segunda categoría […] Entender la naturaleza y las fuentes de la privación
de capacidades y de la inequidad es, en efecto, esencial para eliminar in-
justicias manifiestas que puedan ser identificadas mediante razonamiento
público, con un buen acuerdo parcial” (Sen, 2010, p. 202).
Ahora bien, relacionado con el tema de las capacidades, uno de los aportes
más significativos del enfoque de Sen reside en la significancia especial que
le brinda a la observancia de los derechos humanos como requisito para el
ejercicio de libertades y el bienestar. Como rasgo distintivo, en su concepción
práctica sobre el desarrollo de la justicia en el mundo real, Sen invoca a los
derechos humanos como imperativos de carácter global que se deben respetar.
En sus palabras, “las proclamas de los derechos humanos […] son realmente
vigorosos procedimientos éticos sobre lo que se debe hacer. Estos últimos
exigen el reconocimiento de imperativos e indican que algo tiene que hacerse
para la realización de esas libertades reconocidas que se han identificado a
través de esos derechos. Pero no constituyen la reivindicación de que estos
derechos humanos son derechos legales ya establecidos, consagrados a través
de la legislación o del derecho común” (2010, pp. 389-390).
La importancia de las libertades la relieva el mismo Sen (2010) aduciendo

que “ofrece una razón fundacional no sólo para afirmar nuestros propios
derechos y libertades, sino también para interesarnos por las libertades y los
46
derechos de los otros, e ir mucho más allá de los placeres y la satisfacción de

los deseos en que se concentran los utilitaristas. […] Para que una libertad
sea incluida como parte de un derecho humano, tiene que ser lo suficiente-
mente importante como para ofrecer razones para que los otros le presten
seria atención” (2010, p. 399).
En este sentido, Sen concluye que una libertad amerita ser considerada como
parte de los derechos humanos si es suficientemente importante para unas
personas y, a su vez, genere obligaciones para que otras personas se vean
comprometidas a contribuir para que aquellas puedan realizar esa libertad.
Con este marco de referencia Sen avanza en analizar las razones por las
cuales los denominados derechos económicos y sociales –a veces definidos
como “derechos de bienestar” o “derechos de segunda generación”– fueron
legítimamente incorporados en las declaraciones de derechos humanos
desde la segunda mitad del siglo XX. Para ello recurre a refutar (i) la “crí-
tica de la institucionalización” –consistente en la falta de correspondencia
precisa entre estos derechos reales con deberes correlativos precisos– con
el argumento de la posibilidad de adopción de obligaciones tanto perfec-
tas como imperfectas ante eventualidades que escapan al control de las
personas y aún de los Estados, por ejemplo, y relacionada con la anterior,
ii) la “crítica de factibilidad” –consistente en la inviabilidad de satisfacer
estos derechos para todos en un momento dado a pesar de los mejores es-
fuerzos interpuestos por el Estado y la sociedad– con el argumento de que
de ser aceptada esta crítica “tendría el efecto inmediato de poner muchos
de los llamados derechos económicos y sociales fuera del dominio de los
derechos humanos posibles, especialmente en las sociedades más pobres”
(Sen, 2010, p. 416).
He ahí una defensa no sólo teórica sino fundamentalmente ética de Sen sobre
los derechos humanos como un imperativo de obligado cumplimiento a nivel
global que contribuye no sólo a su legitimación moral, social, jurídica e ins-
titucional, sino al propósito general de avanzar hacia una justicia social en el
mundo real. Sobra recabar en el significado democratizador que su posición
aporta para la construcción de sociedades menos inequitativas y excluyentes
y menos injustas que muchas de las existentes en el mundo de hoy!
47
Antes de terminar no debe dejar de mencionarse que entre los más severos
–y quizás radicales– críticos de la teoría de Sen se distingue Reyes Mate,
quien argumenta que “Sen, a diferencia de Rawls, habla abiertamente de
injusticias, pero no acaba de tomárselas en serio porque evita cuidado-
samente preguntarse por su origen. Al contrario. En un momento clave
de su discurso hace suya la propuesta Rawlsiana de renunciar a “esas
ventajas contingentes y a esas influencias accidentales procedentes del
pasado” en nombre de la imparcialidad. […] A efectos prácticos da lo
mismo decir que el origen de las desigualdades existentes es fruto del
azar (teoría de Rawls) que invitar a no preguntarse por el pasado. Sólo
interesa el presente que se presenta como una fatalidad” (Reyes Mate,
2011, p. 24). Relacionado con ello, enfatiza Reyes Mate en que existe un
equívoco originario en Rawls y Sen al confundir, de alguna manera, la
injusticia con una mera desigualdad, por lo que varias de las críticas al
esquema rawlsiano también aplican, guardadas proporciones, al enfoque
de Sen. (Una mayor comprensión de esta crítica puede facilitarse con el
esbozo de la teoría anamnética o memorial de Reyes Mate presentado en
la siguiente sección).
No obstante, afirma Reyes Mate (2011, p. 25), “A favor de Sen está su firme
determinación de considerar el sentimiento moral de indignación o com-
pasión como el desencadenante de su idea de justicia. […] Naturalmente
que ahí hay un problema pendiente. Se impone una forma de control sobre
el sentimiento moral para no caer en el engaño de los sentidos. Pero ese
control no puede ser al precio del sacrificio del sentimiento”.
1.3.4. La aproximación epistemológica

y teórica sobre la injusticia de Reyes Mate
Reyes Mate reconoce los avances reales de críticos internos al liberalismo

como Sen, pero aduce que sus limitaciones y particularmente sus omisiones
respecto al origen de las desigualdades lo llevan a elaborar un Tratado de
la injusticia (2011).
En sus propias palabras, “la hipótesis de partida es que hay que tomarse
en serio el hecho y la significación teórica de la injusticia. […] La injusticia
48
es primera y esto tanto histórica como lógicamente”. Se trata, entonces,

de “reconocer el núcleo semántico de la injusticia y hablar desde ahí sobre
la justicia. El secreto del valor teórico de la injusticia lo tiene la memoria,
de ahí el lugar estratégico de esa categoría. Es la memoria, abogada de la
actualidad de la injusticia, la que permite entender, en última instancia, lo
que la diferencia de la desigualdad” (2011, p. 26).
Así, Reyes Mate cambia el orden axiológico para tratar la justicia: se parte
de la injusticia para reflexionar sobre la justicia y no, como hasta enton-
ces, a partir de una idea de justicia pre-establecida se aplica el análisis de
situaciones catalogadas como injustas por no corresponder a lo prescrito
por la idea de lo justo.
Por paradójico que pueda parecer al menos en principio, los teóricos abs-
tractos de la justicia parten de reconocer la existencia de injusticias en la
realidad. A manera de ilustración, Reyes Mate señala que “Rawls empieza
su Teoría de la justicia diciendo que lo que desencadena su reflexión teórica
es el hecho de que “las sociedades existentes rara vez están bien ordenadas,
es decir, es el desorden existente”” (2011, p. 31).
En la medida en que la teoría de la justicia sea una reflexión sobre la justi-

cia, concebida como una reacción a la injusticia, resulta enmarcada en una
tradición de pensamiento en torno a la verdad y no únicamente alrededor
del conocimiento; es decir, “a la fuerza que proviene del acontecimiento y
que impacta al sujeto que conoce, […] en descifrar en la historia, gracias
a la memoria, los rastros de ese nombre originario que solicitan nuestra
atención” (Reyes Mate, 2011, p. 34).
En este marco de referencia, Reyes Mate reflexiona sobre los fundamentos

de la moral y de la justicia analizando la tesis inicial de Tugendhat, en el
sentido de que el fundamento de la justicia es la igualdad y no la desigual-
dad. Pero el concepto de igualdad reside en el hecho de que una acción no
es hecha bajo el poder de la fuerza, porque “si la acción es no determinada
por igual por todos, entonces, en el grado en que no contribuye por igual,
su voluntad depende de la voluntad de otros, es decir, se trata de poder”
(Tugendhat, 2006, p. 32).
49
Ahí radica la razón, de acuerdo con Reyes Mate, por la cual la justicia y la
igualdad tienen la misma lógica: “ser alternativas a la lógica del poder. […]
Esto quiere decir que la justicia no deriva de un concepto moral, sino de
la estructura humana de la acción común, previa a toda moral. En vez de
recurrir a la moral para explicar la igualdad de derechos […] habría que
decir que la acción del hombre alcanza el nivel de humana cuando actúa
por igual” (2011, p. 73).
Aquí conviene retomar el carácter de la desigualdad como injusticia en el

sentido de que esta última es una desigualdad histórica. Ello lleva a Reyes
Mate a analizar la relación entre memoria y justicia, y entre olvido e injus-
ticia, como base de lo que se viene a conocer como la justicia anamnética o
justicia de la memoria (Zamora y Mate, 2011).
Esta justicia anamnética se circunscribe en una justicia general que, según

Reyes Mate (2011), considera las posibilidades que ofrece la categoría me-
moria y que ha de incluir tres dimensiones, a saber: “el desarrollo de los
talentos de cada miembro de la sociedad, la consideración de las injusticias
estructurales y la revisión de las competencias del ser humano respecto a
injusticias pasadas” (p. 223). Así, “la justicia general se sustancia en res-
ponsabilidad absoluta frente a toda injusticia” (p. 227).
La justicia anamnética o memorial constituye un cambio del orden epis-

témico, que tiene que ser pensada desde el concepto de verdad, y que “no
se corresponde con el concepto de justicia social o distributiva que es el
que domina en las teorías de la justicia procedimentales”. A lo que agrega
el mismo Reyes Mate (2011, pp. 237-238), “la justicia no puede ser una
teoría cerrada, no tiene un fin, sino que es un proyecto. Las partes rotas
del ánfora aluden, por un lado, a esa historia pasionis que subyace a cada
singular, sustrato que es ninguneado por la teoría especulativa de la justicia,
y por otro, a los silencios subyacentes a toda palabra y que son declarados
insignificantes por los discursos dominantes”.
Claramente, la justicia memorial constituye una base fundamental de

justicias transicionales o de transición a situaciones postraumáticas socie-
talmente mediante las cuales se busca el esclarecimiento de la verdad, la
50
determinación de responsabilidades de las injusticias, la penalización de

conductas victimizantes y crímenes de guerra, la reparación integral de
víctimas, la construcción y vindicación de la memoria y las garantías de no
repetición, como en el caso de conflictos internos armados o de regímenes
dictatoriales violentos, por ejemplo.
Retomando el tema para concluir, no es de sorprender que la teoría de

la injusticia de Reyes Mate sea sujeta de serios cuestionamientos desde
visiones tanto idealistas sobre la justicia sustentadas en principios uni-
versalistas como procedimentales de la justicia de índole liberal, ya que se
aparta epistemológica e ideológicamente de su heurística y sus concepciones
programáticas.
A pesar de ello y de sus propias limitaciones y vacíos, el enfoque de Reyes

Mate avanza sustancialmente en la construcción de una teoría no idealista
y no normativista/procedimental de la justicia, relievando como foco de
análisis a la naturaleza y génesis de las injusticias como resultado de ac-
ciones y procesos sociales en el marco de un sistema societal determinado,
y a la obligación de corrección y superación de las injusticias a favor de
los afectados o perjudicados (desfavorecidos/vulnerables, víctimas, etc.),
como un requisito para la instauración de la justicia general.
1.4. A manera de síntesis reflexiva
Debido a las nuevas características nucleares de las sociedades contemporá-

neas, precisamente, es que se requiere de la aguda observación y del análisis
empírico riguroso de la evidencia real en conjunto con un desarrollo teórico
acorde con la nueva realidad capitalista globalizada para poder avanzar
hacia una mejor comprensión tanto de las dinámicas inter-temporales e
inter-generacionales de las injusticias societales y de las desigualdades
de ingreso y de riqueza, entre otros, como de su naturaleza y sus causas
predominantes.
Por supuesto, los invaluables aportes de los variados programas de investi-

gación desarrollados durante más de dos siglos constituyen una referencia
51
obligada y punto de inflexión en esa tarea programática de la economía

política y la filosofía política contemporáneas.
El inagotable acerbo de conocimiento acumulado gracias al desarrollo de

muy diversos paradigmas y aproximaciones teóricos, de heurísticas analí-
ticas y enfoques programáticos sobre la justicia y la distribución a lo largo
al menos de dos siglos, constituye una base insustituible para progresar en
la comprensión de sociedades complejas como las actuales en un mundo
globalizado y en la proposición programática de transformación hacia so-
ciedades menos (des-)iguales, inequitativas y excluyentes que muchas de las
actuales bajo principios e imperativos de justicia societal en sentido amplio.
La profundización en el conocimiento de la situación prevaleciente en

sociedades de hoy es un requisito indispensable en esta tarea. Resulta in-
dispensable el desarrollo teórico con heurísticas y paradigmas innovadores
que mejor se adecúen a la realidad del capitalismo globalizado, así como la
realización de investigaciones empíricas comprensivas.
Aquí no debieran olvidarse, por ejemplo, algunos estudios empíricos realiza-

dos por organismos internacionales sobre la problemática de la distribución
en variados países, sobresaliendo ciertos estudios bajo una “visión estruc-
turalista” por parte de la Cepal para el caso de países de América Latina y
el Caribe, que han mantenido la alerta sobre la problemática de la (des-)
igualdad en la distribución especialmente en sociedades caracterizadas por
una profunda exclusión social.
Precisamente, el objetivo central del presente libro consiste en estudiar en

detalle algunas dinámicas básicas para la reproducción y profundización
de (des-)igualdades e inequidades en la distribución de ingresos, riqueza,
propiedad y tenencia de activos como la tierra, y en las cargas y beneficios
tributarios vigentes en Colombia, con miras a proponer reformas progra-
máticas en estos campos de política económica y economía política para
contribuir a la construcción de una sociedad menos injusta y más incluyente
bajo el imperativo de una verdadera democracia moderna deliberativa.
52
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Capítulo 2
La Desigualdad tanto entre Personas
Jurídicas como entre Personas Naturales.
A propósito del caso de los “Superricos”
2.1. Introducción
En este capítulo se presenta la estructura de la desigualdad en el país en

términos tanto de riqueza y de ingreso, como de tratamiento tributario,
entre Personas tanto Jurídicas como Naturales.
Aparte de analizar la estructura de desigualdad a nivel de deciles de la

distribución de patrimonio e ingreso, se realiza una detallada disección
para el caso tanto de las Personas Naturales como de las Personas Jurí-
dicas ricas –pertenecientes a sus respectivos deciles 10 por patrimonio
o ingreso–, así como para el caso de las Personas Naturales y de las Ju-
rídicas que componen el grupo de los aquí denominados “superricos” y
“súper superricos”.
Ello con el fin de contrastar algunas hipótesis reconocidas recientemente

–entre ellas, la estudiada por Piketty (2014)– sobre la tendencia a una sobre-
concentración en la cúspide de la pirámide de ingresos con el surgimiento y
consolidación de los definidos como superejecutivos y de las extra-ganancias
en ciertos sectores como los de la llamada “economía de plataformas” o de
los típicos de la “economía financiarizada”.
La fuente de información utilizada son las declaraciones de renta presen-

tadas a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (Dian).
59
2.2. Concentración del Patrimonio y del Ingreso,

y Tributación de las Personas Jurídicas-empresas
en Colombia
2.2.1. Consideraciones generales a manera de contexto
El fenómeno de la desigualdad económica es sumamente complejo como se

evidenció en el Capítulo 1, pues ésta se ve afectada por múltiples factores.
A pesar de ello, es posible realizar aproximaciones alternativas o analizar
diferentes hechos mediante los cuales se manifiesta. De cualquier manera,
es de resaltar que, “cuando se diserta sobre la distribución de la riqueza, la
política nunca está distante, y a menudo es difícil evitar los prejuicios y los
intereses de clase de la época” (Piketty3, 2014, p.18).
Por lo general se aduce que la riqueza de cualquier empresa ha sido ga-

nada de manera justa, con gran esfuerzo y en abierta competencia con
sus competidores en el mercado. Sin embargo, denuncias realizadas por
la Superintendencia de Industria y Comercio sobre casos de cartelización
para fijar precios4, la forma como con inusitada frecuencia se han obtenido
títulos mineros o adquirido tierras en zonas de conflicto, los elevados ni-
veles de corrupción en diversas acepciones, estadios y modalidades con la
activa participación de empresas privadas, aparte de entes y funcionarios
públicos, políticos, entre otros agentes, o la macro-corrupción y cooptación
institucional promovida por grandes corporaciones en diferentes partes del
mundo como el caso Odebrecht no solo en Colombia sino en 11 países de
América Latina y al menos uno de África, entre otros tipos de situaciones,
son elementos de juicio que permiten poner en cuestionamiento dicha pos-
tura genérica ante entornos en avanzados estadios de ilegalidad de índole
más sistémica que solamente casual, esporádica y aislada5.
3 Piketty, Thomas (2014). El Capital en el siglo XXI. Fondo de Cultura Económica.

4 http://www.sic.gov.co/noticias/por-cartelizacion-empresarial-en-papel-higienico-y-otros-
papeles-suaves-superindustria-sanciona-a-4-empresas-productoras; o http://www.sic.gov.
co/noticias/por-cartelizacion-empresarial-en-panales-para-bebe-superindustria-sanciona-a-
3-empresas-y-16-altos-directivo
5 Garay Salamanca, L. J. y Salcedo-Albarán, E. (2018). El gran libro de la corrupción en
Colombia. Planeta editores. Bogotá. Capítulo 1.
60
La presencia de ilegalidad en la conducción de negocios no solamente afecta

a las empresas competidoras que actúan observando plenamente la ley, en
rigurosa legalidad, sino que produce graves daños tanto económicos como
sociales, políticos e institucionales, en perjuicio de la democracia liberal
y la preminencia de la ley en derecho y en detrimento del mismo sistema
liberal de mercado.
Consecuentemente, se reproducen anomalías en la distribución del ingreso

y la riqueza no a favor de las empresas más competitivas, innovadoras e
idóneas sino de aquellas oportunistas que toman ventaja para sus propios
intereses egoístas y excluyentes sin corresponsabilidad con la sociedad, tanto
de intersticios legales e institucionales como especialmente de prácticas
abiertamente ilegales e ilícitas.
En la medida que se agudiza y expande la ilegalidad en el sistema económico

se generan efectos perniciosos en contra de la competitividad sistémica, de la
acumulación de capital productivo –no rentístico ni ilegal– y del crecimiento
económico, además de tendencias hacia la desigualdad y la concentración
de la riqueza y el poder a favor de unos pocos y no necesariamente los más
deseables y loables societalmente.
De ahí la necesidad imperante que el propio sistema corporativo y las empre-

sas en general deban velar no sólo por la preminencia de la ley y el derecho
sino por la imperancia de una estricta ética empresarial tanto de negocios
como civilista con obligaciones de carácter societal –más aún en sociedades
fracturadas con elevados niveles de desigualdad y exclusión– para contri-
buir decididamente al perfeccionamiento de una democracia incluyente y
de un régimen de mercado moderno en el marco de una competencia en
condiciones de equidad.
Ello es imperativo en la medida en que aún en condiciones normales, altos

niveles de concentración de la riqueza agudizan las amenazas contra la
democracia y golpean el desarrollo y el crecimiento económico.
Ahora bien, ante los inaceptables grados de concentración de la riqueza y

el ingreso reinantes en Colombia –como se ilustra en detalle en el presen-
61
te capítulo– y la innegable profundidad de la ilegalidad existente en muy

diversos ámbitos de la sociedad colombiana, resulta necesario recabar en
las observaciones y alertas anteriores si se quiere que el país evolucione
efectivamente hacia un Estado Social de Derecho como lo pregona la Carta
Constitucional de 1991.
A este respecto conviene resaltar que en el caso colombiano el crecimiento

real del Patrimonio Bruto y del Patrimonio Líquido de las empresas en el
periodo 2000-2017 fue cercano a 6%, dos puntos porcentuales superior al
crecimiento promedio de la economía nacional, lo cual puede ser una señal
de que la tasa de retorno del capital (r) hubiera sido mayor a la tasa de creci-
miento económico (g). Este hecho, en términos de Piketty (2014), coadyuvaría
automáticamente desigualdades arbitrarias e insostenibles en la riqueza que
podrían terminar socavando valores básicos de un Estado Social de Derecho.
Ello, entre otras razones, hace de especial relevancia el estudio de la con-

centración de la Riqueza y el Ingreso de las empresas en Colombia.
2.2.2. Una caracterización de la concentración

en las Personas Jurídicas
Los registros administrativos fiscales resultan ser clave, además de confia-

bles, para realizar aproximaciones respecto al tema de la concentración de
la riqueza y el ingreso, de las exenciones fiscales, del gasto tributario, entre
otros. Es más, las fuentes fiscales son las únicas que posibilitan analizar la
dinámica de la distribución de la riqueza y el ingreso (Piketty, 2014, p. 31).
2.2.2.1. La concentración de la Riqueza
Para comenzar vale la pena resaltar que en el año 2000, el número de em-
presas que presentaron declaración de renta ante la Dian fue de 182.549
(Personas Jurídicas) y para 2017 fue de 447.225, representando un aumento
del 145%.
Cuando se realiza la distribución por deciles del Patrimonio Bruto o del

Líquido de las empresas (Personas Jurídicas) se encuentran altos niveles
62
de concentración. Por ejemplo, de acuerdo con las declaraciones de renta

presentadas en 2000, el decil más rico de empresas, comprendidas en el
decil 10, concentró el 95.0% de la riqueza total de las Personas Jurídicas en
el país, mientras que el decil 1 de las más pobres aglutinó tan sólo el 0.001%,
sin haberse alterado en los últimos años. Es así como según las declaraciones
de renta del año 2017, el decil 10 concentró el 95.4% de la riqueza total,
consecuente con un índice de concentración Gini del 0.9746 (Cuadro 1).
De igual manera, la relación entre el decil más rico y el más pobre fue de 85
mil veces en el caso del Patrimonio Bruto y de 40 mil veces en el caso del
Patrimonio Líquido para el año 2000, y cercano a 200 veces en el caso de
Ingresos. Para 2017, estos mismos indicadores fueron de 179 mil, 89 mil y
1.6 mil veces, respectivamente.
Cuadro 1. Índice de concentración Gini del Patrimonio Bruto,

Líquido y Pasivos de las empresas por sector en 2017
Patrimonio Pasivos Patrimonio

Bruto Líquido
Decil Gini Participación Gini Participación Gini Participación
1 0.6199 0.0% 0.0% 0.0%
2 0.2658 0.0% 0.0% 0.3918 0.0%
3 0.1705 0.0% 0.7358 0.0% 0.2005 0.0%
4 0.1360 0.1% 0.3066 0.0% 0.1460 0.0%
5 0.1137 0.1% 0.1954 0.0% 0.1280 0.1%
6 0.1111 0.3% 0.1547 0.1% 0.1158 0.2%
7 0.1118 0.5% 0.1428 0.3% 0.1176 0.4%
8 0.1230 1.1% 0.1494 0.8% 0.1289 0.9%
9 0.1681 2.5% 0.1880 2.1% 0.1625 2.1%
10 0.9093 95.4% 0.9204 96.7% 0.9079 96.3%
Total 0.9742 100.0% 0.9819 100.0% 0.9743 100.0%
6 Resulta importante señalar que hay un grupo de 20 mil empresas que presentan un Patrimo-
nio Bruto igual a cero. El 19% de ellas pertenecen al sector ACTIVIDADES DE OTRAS
ASOCIACIONES N.C.P. (No Clasificadas Previamente).
63
Consecuente con lo anterior, sobresale el elevadísimo índice de concen-

tración Gini para el conjunto de las Personas Jurídicas en Colombia en
la medida que superó el 0.9742 para cualquiera de los casos: Patrimonio
Bruto, Patrimonio Líquido y Endeudamiento, con la característica de que
es precisamente en sub-deciles del decil 10 de las empresas más ricas en
los que se presentaron índices Gini superiores a 0.9079. En el resto de de-
ciles, a excepción de los deciles 1, 2 y 3 en los casos de Patrimonio Bruto,
Patrimonio Líquido y Endedudamiento, respectivamente, los índices Gini
fueron inferiores a 0.3.
De otra parte, en 2017 el Patrimonio Bruto de las empresas ascendió a

$3.228 billones (351% del PIB), concentrado en los sectores Financiero
(45%), de Comercio (12%) y de la Administración Pública (11%) (Cuadro 2).
Respecto a los Pasivos de las empresas, en 2017 alcanzaron un valor total

de $1.808 billones (196% del PIB), concentrado en el Sector Financiero
(51.4%), de Comercio (12.9%) y Manufactura (8.1%), con el agravante de
que el 97% correspondió a empresas del decil 10. Es de resaltar que hubo
un número importante de empresas (cerca de 121 mil) que declaró tener
unos Pasivos nulos (iguales a cero).
A su vez, el Patrimonio Líquido (Patrimonio Bruto menos Pasivos) de las

empresas ascendió a $1.455 billones (158% del PIB) concentrado en el Sector
Financiero (36%), en las Actividades de la Administración Pública (20%) y
Comercio (11%) (Cuadro 2). Dado el peso específico del Patrimonio Bruto,
no se presentan cambios significativos en el Patrimonio Líquido en cuanto
a niveles de concentración.
64
Cuadro 2. Patrimonio Bruto, Líquido y Pasivo de las empresas por sector en 2017 (% del PIB)
% del PIB Participación

Patrimonio Patrimonio Patrimonio Patrimonio
Sector Pasivos Pasivos
Bruto Líquido Bruto Líquido
Actividades de la administración pública y defensa,
de enseñanza, actividades de atención de la salud y 40% 9% 31% 11.4% 4.7% 19.9%
de asistencia social
Actividades financieras, inmobiliarias y de seguros 157% 101% 57% 44.7% 51.4% 35.9%
Actividades profesionales, científicas, técnicas y de
11% 5% 6% 3.1% 2.5% 3.8%
servicios administrativos y de apoyo
Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca 6% 3% 3% 1.7% 1.5% 1.9%
Comercio al por mayor y al por menor, transporte y
almacenamiento, actividades de alojamiento y de 41% 25% 17% 11.8% 12.9% 10.8%
servicio de comidas
Construcción 21% 14% 7% 6.0% 7.3% 4.4%
Electricidad, gas, vapor y agua 15% 8% 7% 4.3% 4.3% 4.3%
Información y comunicaciones 6% 4% 3% 1.7% 1.8% 1.6%
Manufactura 28% 16% 13% 8.0% 8.1% 8.0%
Minería 21% 10% 12% 6.1% 5.0% 7.5%
Otras actividades de servicios 4% 1% 3% 1.2% 0.6% 1.9%

Total General 351% 196% 158% 100.0% 100.0% 100.0%
65
2.2.2.2. La concentración del Ingreso
El Ingreso Bruto de las Personas Jurídicas en 2017 ascendió a $1.754 billones

(191% del PIB). Su composición correspondió en lo fundamental a Ingresos
Ordinarios (84.2%) e Ingresos Financieros (11.5%). El restante 4.3% se
distribuyó entre Dividendos a sociedades extranjeras (1.0%), Dividendos a
sociedades nacionales, Dividendos sin residencia y otros Ingresos (3.2%).
El decil 10 de empresas ricas del país concentró el 94% del Ingreso Bruto
Total. Los sectores que concentraron la mayor porción de Ingresos fueron el
de Comercio (26%), el Financiero (18%), la Industria Manufacturera (17%)
y Actividades de la Administración pública (14%) (Cuadro 3).
66
Cuadro 3. Composición de los Ingresos Brutos

y Netos de las Personas Jurídicas por sector en 2017
% PIB % PIB Participación

Total Total Total Total
Sector Ingresos Ingresos Ingresos Ingresos
Brutos Netos Brutos Netos
Actividades de la administración
pública y defensa, de enseñanza, 25.7% 25.3% 13.5% 13.8%
actividades de atención de la salud y
Actividades financieras, inmobiliarias 35.4% 33.5% 18.6% 18.3%
y de seguros
Actividades profesionales, científicas,
técnicas y de servicios administrativos 7.9% 7.6% 4.1% 4.1%
y de apoyo
Agricultura, ganadería, caza, 4.3% 4.2% 2.2% 2.3%
silvicultura y pesca
Comercio al por mayor y al por
menor, transporte y almacenamiento, 49.9% 47.8% 26.2% 26.0%
actividades de alojamiento y de
servicio de comidas
Construcción 9.3% 9.2% 4.9% 5.0%
Electricidad, gas, vapor y agua 6.8% 6.5% 3.6% 3.5%
información y comunicaciones 4.5% 4.4% 2.3% 2.4%
Manufactura 31.7% 30.5% 16.6% 16.6%
Minería 12.4% 12.2% 6.5% 6.6%
Otras actividades de servicios 2.8% 2.7% 1.5% 1.4%
Total general 190.6% 183.7% 100.0% 100.0%
La diferencia entre el Ingreso Bruto y el Ingreso Neto corresponde a una

primera fase de la erosión de la Base Líquida Gravable por la vía de los
denominados Ingresos no Constitutivos de Renta, los cuales representan
el 42% de la diferencia, ascendiendo a $27 billones en 2017 (Cuadro 4). Si
estos Ingresos no Constitutivos de Renta se hubieran liquidado a la Tarifa
67
Nominal del 33%, se habría obtenido un Ingreso adicional “nuevo” cercano

a los $9 billones en ese año.
Cuadro 4. Concentración del Ingreso Bruto

y del Ingreso Neto en las Personas Jurídicas en 2017
Ingreso Bruto Ingreso Neto Ing. Brutos – Ing. Netos

Decil Gini Participación Gini Participación (MM$)
1
2
3 0.6605 0.00% 0.6764 0.00% 11
4 0.2456 0.05% 0.2524 0.05% 56
5 0.1485 0.16% 0.1507 0.15% 112
6 0.1195 0.34% 0.1200 0.34% 200
7 0.1124 0.68% 0.1129 0.69% 354
8 0.1226 1.37% 0.1229 1.39% 652
9 0.1693 3.31% 0.1693 3.34% 1,514
10 0.8452 94.09% 0.8444 94.03% 62,019
Total 0.9593 100.00% 0.9590 100.00% 64,918
Ahora bien, siendo mayor la concentración promedio del Patrimonio que la

del Ingreso de las Personas Jurídicas en el periodo 2000-2017, la situación
empresarial colombiana se correspondería en alguna medida con la hipótesis
de Piketty sobre la existencia de un “capitalismo patrimonial”, ya que los
Patrimonios tenderían a acumularse concentradamente en proporciones
exageradamente elevadas.
2.2.2.3. Tarifas Nominales y Efectivas por sectores y por deciles
Cuando se relaciona el Impuesto sobre la Renta Gravable con la Renta

Líquida Gravable, resulta la Tarifa Nominal estipulada en ausencia de
tratos excepcionales como exenciones y deducciones. Ahora bien, dada la
existencia de múltiples tratos preferenciales que contribuyen a erosionar
la Base Gravable como los Ingresos no Constitutivos de Renta, los Gastos
Operacionales de Administración, los Gastos Operacionales de Ventas, la
68
Deducción de Inversiones en Activos Fijos y otras Deducciones, con una

importancia tal que solamente los últimos 4 sumaron cerca de $679 billo-
nes y representaron hasta el 33% de los Ingresos Brutos de las Personas
Jurídicas en 2017. Ello lleva a que la Tarifa Efectiva gravada sea ostensi-
blemente inferior a la Tarifa Nominal. Además, no sobra advertir que los
rubros de Gastos Operacionales son una “caja negra” en las declaraciones
de renta de las Personas Jurídicas y en su contabilidad, por lo que se trata
de un aspecto tributario central que hay necesidad de transparentar para
poder evaluar si las empresas realmente pagan los impuestos que teóri-
camente debieran.
Esa “caja negra” de deducciones aunada a las exenciones explícitas llevan

a que las Tarifas Efectivas (Impuesto/Ingresos Brutos) resulten excesiva-
mente bajas, por lo cual las obligaciones tributarias efectivamente pagadas
no podrían ser, por lo general, las que deterioran la capacidad de inversión
de las empresas.
En efecto, como se puede observar en el Cuadro 5, la Tarifa Efectiva pro-

medio del Impuesto sobre la Renta Líquida Gravable para las Personas
Jurídicas en Colombia en 2017 (con base en las declaraciones de renta
presentadas en 2018) fue de apenas el 1.9% en términos de Ingresos Bru-
tos, en comparación con una Tarifa Nominal promedio del 31.4%, es decir
solamente una dieciseisava parte (Cuadro 5).
Los sectores con mayores Tarifas Efectivas fueron, en su orden, Minería

con 4.28%, Electricidad, gas y agua con 3.77% y Actividades profesionales,
científicas con 2.58%, en tanto que los sectores con menores resultaron
ser Actividades de la Administración pública y defensa con 0.46% y Otras
actividades de servicios con 0.74%.
Es de mencionar que importantes sectores como el de Actividades finan-

cieras, inmobiliarias y seguros tuvo una Tarifa Efectiva del 1.55% y el de
Comercio una de 1.87%.
El lector las podrá comparar, por ejemplo, con las Tarifas de los Cuadros
7A y 7B en el siguiente capítulo.
69
Cuadro 5. Tarifas Nominales y Efectivas del Impuesto sobre la Renta

según Ingresos Brutos a las Personas Jurídicas por sector en 2017
Sector Tarifas Nominales Tarifas Efectivas

Actividades de la administración pública y
defensa, de enseñanza, actividades de atención 22.74% 0.46%
de la salud y de asistencia social
Actividades financieras, inmobiliarias y de 27.57% 1.55%
seguros
Actividades profesionales, científicas, técnicas y 31.71% 2.58%
de servicios administrativos y de apoyo
Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca 32.90% 1.94%
Comercio al por mayor y al por menor,
transporte y almacenamiento, actividades de 33.66% 1.87%
alojamiento y de servicio de comidas
Construcción 30.45% 2.44%
Electricidad, gas, vapor y agua 31.99% 3.77%
Información y comunicaciones 31.01% 1.85%
Manufactura 32.11% 1.96%
Minería 35.49% 4.28%
Otras actividades de servicios 16.55% 0.74%
Total general 31.40% 1.90%
Ahora bien, las Tarifas Efectivas del Impuesto a la Renta son bastante he-
terogéneas entre empresas según su nivel de riqueza, debido especialmente
a los tratos tributarios preferenciales y diferenciados. Las empresas más
beneficiadas de la reducción de los Ingresos Brutos para efectos impositivos
resultaron ser relativamente las más ricas, especialmente las denominadas
superricas (las de los sub-deciles 7 a 10 del sub-decil 10 del decil 10), lo
cual se deduce cuando se calculan las Tarifas Nominales y Efectivas del
Impuesto a la Renta.
En efecto, las empresas ricas del país pertenecientes al decil 10 observaron

una Tarifa Efectiva media del 1.9% en comparación con unas del 2.2% para las
empresas de los deciles 7 y 8 y del 2.1% para las empresas de los deciles 5 y 6.
70
El sesgo a favor de las empresas ricas sobresale aún más en términos de las
Tarifas Efectivas según Ingresos Operacionales netos de Costos al alcanzarse
un nivel del 4.5% para las empresas ricas (decil 10) en comparación con una
del 5.8% para las empresas del decil 9 y del 5.1% para las de los deciles 5 y
6 (Cuadro 6 y Cuadro resumen 1 al final de la sección 2.2.3).
De cualquier manera, dada la alta concentración que presenta el decil 10

según Patrimonio e Ingresos, en la siguiente sección se desglosan los re-
sultados de este conglomerado en cierto detalle para centrar la atención en
las empresas más ricas.
Cuadro 6. Tarifas Nominales y Efectivas del Impuesto sobre la Renta

para las Personas Jurídicas por deciles en 2017
Decil Tarifa Tarifa Efectiva respecto Tarifa Efectiva respecto a los

Nominal a los Ingresos Brutos Ingresos Brutos Menos Costos
1 34.45% 4.75% 9.89%
2 30.76% 1.57% 3.38%
3 30.24% 1.75% 4.58%
4 31.49% 2.07% 4.57%
5 31.47% 2.13% 5.00%
6 31.08% 2.08% 5.14%
7 32.70% 2.16% 5.46%
8 31.61% 2.13% 5.57%
9 32.26% 2.12% 5.75%
10 35.37% 1.93% 4.54%
Ahora bien, a efecto de evaluar la Tarifa Efectiva teniendo presente los cargos
a la Nómina, al Patrimonio y a la Renta y Complementarios se presentan las
cargas totales como proporción de los Ingresos Brutos. Para ello se supone
una Tarifa Nominal media sobre el Patrimonio Líquido del 0.8% anual y
se adicionan los “Aportes al sistema de seguridad social” y los “Aportes al
Sena, Icbf, cajas de compensación”, además del Impuesto sobre la Renta.
La Tarifa Efectiva resultante para todas las cargas impositivas menciona-
das sobre las Personas Jurídicas según Ingresos Brutos, alcanzaría el 5.8%
71
para el decil 1 y el 5.9% y 4.3% para los deciles 9 y 10, con una promedio
del orden del 4.4% (Cuadro 7).
De nuevo se constata el trato preferencial a favor de las empresas ricas en

la medida en que su Tarifa Efectiva de todas las cargas impositivas es más
baja que las respectivas Tarifas para las empresas especialmente de riqueza
media y media alta (de los deciles 4 a 9).
Lo anterior permite corroborar con certeza sobre la existencia de un es-

pacio suficiente para implantar una mayor tributación progresiva efectiva
sobre las Personas Jurídicas, especialmente las ricas pertenecientes a los
deciles 9 y 10, sin que ello por sí solo pudiera poner en riesgo su capacidad
de inversión, acumulación y expansión, ni su potencialidad competitivo a
nivel internacional.
72
Cuadro 7. Tarifa Efectiva según Ingresos Brutos de los Impuestos a la Nómina, a la Seguridad Social,
al Patrimonio y a la Renta de Personas Jurídicas en 2017
Decil Seguridad Social Sena e Icbf Impuesto sobre la Impuesto al Total Recaudo Tarifa
Renta Patrimonio Efectiva
1 11,906,355,000 3,166,696,000 40,425,262,000 138,265,536 55,636,578,536 5.8%
2 18,594,152,000 4,153,759,000 16,269,728,000 1,416,022,584 40,433,661,584 3.9%
3 46,267,697,000 11,016,608,000 47,686,874,000 4,461,265,880 109,432,444,880 4.0%
4 95,856,316,000 25,074,357,000 101,330,505,000 10,146,025,880 232,407,203,880 4.7%
5 176,752,411,000 45,815,478,000 192,000,565,000 19,825,851,256 434,394,305,256 5.0%
6 288,672,854,000 76,498,755,000 313,491,729,000 37,298,256,304 715,961,594,304 4.9%
7 473,191,724,000 128,320,674,000 520,826,072,000 69,494,811,248 1,191,833,281,248 5.2%
8 871,878,915,000 243,054,186,000 860,674,078,000 135,750,848,360 2,111,358,027,360 5.5%
9 2,111,860,618,000 461,681,452,000 1,747,659,577,000 301,697,578,192 4,622,899,225,192 5.9%
10 19,671,498,462,000 6,985,470,752,000 29,734,889,626,000 12,313,736,453,840 68,705,595,293,840 4.3%
Total 23,766,479,504,000 7,984,252,717,000 33,575,254,016,000 12,893,965,379,080 78,219,951,616,080 4.4%
73
2.2.3. La concentración del Patrimonio Bruto en las empresas ricas

del país (comprendidas en el decil 10)
Al desglosarse el decil 10 de las empresas ricas en sub-deciles, se observa

que el conglomerado en el que se agrupan las Personas Jurídicas superricas
(sub-decil 10) aglutina el 87% del Patrimonio Bruto de las Personas Jurídicas
ricas del decil 10 (Cuadro 8), con una alta concentración patrimonial en las
empresas superricas hasta de 0.8391.
De ahí la conveniencia de una política tributaria diferencial y progresiva para

las Personas Jurídicas no solo a nivel Patrimonial sino a nivel de Ingresos,
ganancias, dividendos y participaciones.
Cuadro 8. Distribución del Patrimonio Bruto de las empresas más ricas

(del decil 10) por sub-deciles en 2017
Sub-decil del decil 10 Patrimonio Bruto

(Billones $) Participación Gini
1 13 0.40% 0.0233
2 15 0.46% 0.0254
3 18 0.54% 0.0282
4 21 0.65% 0.0326
5 27 0.80% 0.0374
6 34 1.03% 0.0457
7 46 1.40% 0.0581
8 70 2.11% 0.0792
9 130 3.93% 0.1342
10 2,427 86.65% 0.8391
Dada la elevada participación (del 87%) del sub-decil 10, se desglosa aún
más este sub-decil a efectos de tener un panorama aún más amplio de la
estructura de la concentración de la riqueza.
Es así como unas 480 empresas (las súper superricas pertenecientes al

sub-decil 10 del sub-decil 10 del decil 10) en Colombia concentran el
57% del Patrimonio de Bruto nacional de las Personas Jurídicas y el 77%
74
del correspondiente a las Personas Jurídicas superricas, con un índice

de concentración Gini entre ellas de 0.7437. El Cuadro 9 muestra que si
bien existe cierta homogeneidad en los sub-deciles 1 a 9 del sub-decil 10
del decil 10 –con índices de Gini inferiores al 0.13–, en el sub-decil 10 del
decil 10 aún aún hay diferencias importantes, ya que la relación entre el
valor máximo y mínimo en términos del Patrimonio Bruto en este con-
glomerado de empresas superricas alcanza un valor cercano a 820 veces,
lo que muestra la elevada concentración alrededor de las empresas súper
superricas.
Cuadro 9. La concentración del Patrimonio Bruto de las empresas súper

superricas (sub-deciles 1 a 10 del sub-decil 10 del decil 10)
Sub-decil del sub-decil 10 del decil 10 Patrimonio Bruto

(Billones $) Participación Gini
1 21 0.87% 0.0212
2 24 1.00% 0.0236
3 28 1.16% 0.0274
4 33 1.38% 0.0303
5 41 1.67% 0.0344
6 51 2.10% 0.0429
7 69 2.83% 0.0564
8 104 4.27% 0.0808
9 196 8.06% 0.1269
10 1.860 76.66% 0.7437
De igual manera, cabe anotar que las empresas súper superricas que
concentran la mayor proporción del Patrimonio empresarial en Colombia
pertenecen a los sectores de Administración de Fondos y Pensiones (15%),
Financiero (12%), de la Construcción (7%), Seguros (6%), Petrolero (3%),
entre otros (Cuadro 10). Con la salvedad de que buen número de empresas
de sectores como el de Fondos, Seguros y aún de la Construcción tienen
alguna relación patrimonial con empresas del sector Financiero, por
ejemplo, que aumenta aún más el Patrimonio directo e indirecto del sec-
tor Financiero, al punto de poder erigirlo como quizás el de mayor poder
patrimonial en el país.
75
Cuadro 10. Principales sectores que concentran

el Patrimonio Bruto empresarial
Participación
Otras actividades relacionadas con el mercado de valores 22 5%
Construcción de carreteras y vías de ferrocarril 22 5%
Fideicomisos, fondos y entidades financieras similares 22 5%
Bancos comerciales 22 5%
Extracción de petróleo crudo 16 3%
Seguros generales 15 3%
Actividades de planes de seguridad social de afiliación obligatoria 13 3%
Generación de energía eléctrica 12 3%
Régimen de ahorro individual (RAI) 12 3%
Seguros de vida 12 3%
Construcción de edificios residenciales 11 2%
Otras actividades de servicio financiero, excepto las de seguros y 11 2%
pensiones n.c.p.
Educación de universidades 11 2%
Actividades ejecutivas de la administración pública 11 2%
Actividades de administración de fondos 11 2%
Otras actividades de distribución de fondos 10 2%
Ahora bien, desde el punto de vista tributario, las Tarifas Nominales y

Efectivas del Impuesto sobre la Renta según Ingresos Brutos son rela-
tivamente homogéneas para el conglomerado de las empresas ricas del
país, al variar entre 34.63%-37.33% y 1.72%-1.95%, respectivamente
(Cuadro 11).
Con el agravante que estas Tarifas Efectivas promedio para las empresas
ricas (del decil 10), especialmente las superricas (del sub-decil 10 del decil
10) y las súper superricas (del sub-decil 10 del sub-decil 10 del decil 10)
son incluso inferiores a las promedio para las empresas de riqueza media
y media alta pertenecientes a los deciles 5 a 9, a saber: Tarifas Efectivas
promedio según Ingresos Brutos del 1.91%, 1.86% y 1.81% en comparación
con una del 2.13%, respectivamente (Cuadro resumen 1).
76
Esta diferenciación se hace aún mayor en términos de Tarifas Efectivas se-

gún Ingresos Operacionales netos de Costos al observar niveles del 4.54%,
3.93% y 3.68% en comparación con uno del 5.44%, respectivamente.
Se constata así un sesgo pro rico en el tratamiento tributario empresarial

en Colombia.
Cuadro 11. Tarifas Nominal y Efectiva del Impuesto sobre la Renta

para las empresas súper superricas
(sub-decil 1 a 10 del sub-decil 10 del decil 10)
Sub-decil del Tarifa Tarifa Efectiva respecto Tarifa Efectiva respecto a los
sub-decil 10 Nominal a los Ingresos Brutos Ingresos Brutos Menos Costos
1 37.33% 1.95% 5.72%
2 34.63% 1.82% 5.33%
3 34.94% 1.72% 4.44%
4 37.10% 1.96% 5.36%
5 36.75% 1.86% 4.59%
6 36.37% 1.89% 5.14%
7 37.08% 1.82% 4.63%
8 35.44% 1.83% 5.23%
9 35.77% 1.87% 4.96%
10 35.04% 1.86% 3.93%
Antes de terminar vale la pena resaltar que, como se muestra en el siguiente

Cuadro resumen 1, la Tarifa Efectiva según Ingresos Operacionales Netos
de Costos excede a la correspondiente Tarifa Efectiva según Ingresos Bru-
tos en menos de 2.6 veces, con la peculiaridad de que no llega a superar un
nivel del 6% –en comparación con el 2.3% en el caso de la Tarifa Efectiva
según Ingresos Brutos–, y que sistemáticamente ambas Tarifas Efectivas
coinciden en el favorecimiento relativo, en promedio, de las PJ ricas (del
decil 10), superricas (del sub-decil 10 del decil 10) y súper superricas (del
sub-decil 10 del sub-decil 10 del decil 10), como resultado de que son las
más beneficiadas con los tratamientos fiscales preferenciales otorgados en
el Estatuto Tributario.
77
Cuadro resumen 1. Tarifas Nominales y Efectivas del Impuesto a la Renta

para el Total PJ, las PJ Ricas y las PJ Superricas en 2017 (%)
Total PJ PJ Ricas PJ Superricas

(Sub-decil del decil 10) (Sub-decil del
sub-decil 10 del decil 10)
Ingresos Brutos Menos Costos

Tarifa Efectiva respecto a los

Tarifa Efectiva respecto
Tarifa Efectiva respecto

a los Ingresos Brutos
a los Ingresos Brutos
Ingresos Brutos
Tarifa Nominal
Tarifa Nominal
Tarifa Nominal
Decil
1 34.45 4.75 9.89 37.33 1.95 5.72 31.79 2.06 4.02

2 30.76 1.57 3.38 34.63 1.82 5.33 32.00 2.23 4.36
3 30.24 1.75 4.58 34.94 1.72 4.44 32.08 2.29 4.30
4 31.49 2.07 4.57 37.10 1.96 5.36 32.71 2.22 4.35
5 31.47 2.13 5.00 36.75 1.86 4.59 32.68 2.22 4.32
6 31.08 2.08 5.14 36.37 1.89 5.14 33.06 2.21 4.48
7 32.70 2.16 5.46 37.08 1.82 4.63 32.92 2.23 4.22
8 31.61 2.13 5.57 35.44 1.83 5.23 32.15 2.09 4.33
9 32.26 2.12 5.75 35.77 1.87 4.96 32.70 1.98 3.98
10 35.37 1.91 4.54 35.04 1.86 3.93 30.98 1.81 3.68
Así, las conclusiones generales se mantienen independientemente del in-

dicador de Tarifa Efectiva, en términos de su sesgo pro rico, su bajo nivel
–todavía más en comparación con la Tarifa Nominal– y, en consecuencia,
la existencia de un amplio espacio para elevar sustancialmente las Tarifas
Efectivas –incluso con la rebaja de Tarifas Nominales– mediante el des-
monte de gran parte de tratos preferenciales sin que se pueda afectar la
inversión ni la competitividad de las Empresas en el país.
78
2.3. Concentración del Patrimonio y del Ingreso,

y Tributación de las Personas Naturales en Colombia
2.3.1. Concentración del Patrimonio en 2000 y 2014
De acuerdo con la curva de Lorenz, en el año 2000 las Personas Naturales

(PN) declarantes más ricas del país (decil 10) no obligadas a llevar contabili-
dad concentraron el 47.23% del Patrimonio Bruto y el 47.18 del Patrimonio
Líquido Total de las Personas Naturales. Entre tanto, el decil declarante
más pobre tan sólo participó con el 0.61% y el 0.62% del Patrimonio Bruto
y del Patrimonio Líquido de las Personas Naturales, respectivamente. En
consecuencia, el índice de concentración de Gini para las Personas Naturales
declarantes alcanzó el 0.5621 para el caso del Patrimonio Bruto y el 0.5595
para el de Patrimonio Líquido.
En el año 2014, el decil 10 concentró el 46.80% del Patrimonio Bruto y 47.63%

del Patrimonio Líquido Totales de las Personas Naturales (PN) declarantes, en
comparación con el 0.49% y 0.36%, respectivamente, para el caso del decil 1.
El índice de concentración de Gini llegó al 0.5615 para el caso del Patrimonio
Bruto y al 0.5789 para el del Patrimonio Líquido (Figura 1).
Con base en lo anterior puede concluirse que el Patrimonio Líquido de las

Personas Naturales declarantes incrementa su concentración gracias a la
evolución desigual del endeudamiento entre deciles en el periodo 2000-
2014: ostensiblemente mayor para los deciles más ricos en relación con los
deciles medios y pobres.
En términos de Ingresos, es de mencionar, de manera complementaria y de

acuerdo con estadísticas de organismos internacionales como la Ocde, que
Colombia se encuentra en América Latina entre los tres países con mayor
índice Gini de concentración de Ingreso, lo que muestra con contundencia
que la desigualdad social constituye una problemática nuclear de la socie-
dad colombiana.
79
Figura 1. Concentración del Patrimonio de Personas Naturales

no obligadas a llevar contabilidad
2000 (Gini=0.5621 & 0.5595)

120
100
80
60
40
20
0
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 110
2014 (Gini=0.5615 & 0.5789)
120
100
80
60
40
20
0
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 110
Fuente: Dian. Cálculos Propios.
80
2.3.2. Caracterización de las Personas Naturales contribuyentes

clasificadas con base en el total de rentas líquidas
A continuación, se presentan algunos resultados teniendo como base de

clasificación a la Renta Líquida Gravable, con el fin de asegurar que la
caracterización de los grados de concentración y Tarifas Impositivas por
decil no varíe según los dos criterios de clasificación utilizados: Patrimonio
Líquido y Renta Líquida Gravable.
2.3.2.1. Composición comparativa
En principio, las PN clasificadas por deciles según Ingresos Líquidos

Totales se interceptan en razonable medida con las agrupadas según
Patrimonio. Por ejemplo, en el decil 1 por Renta Líquida hay 21.250 PN
declarantes que pertenecen al decil 10 por Patrimonio; en los deciles 2
y 3 hay 21.926 y 16.576 PN, respectivamente, que pertenecen al decil 10
por Patrimonio, en tanto que en los deciles 9 y 10 hay 39.450 y 104.809
PN, respectivamente.
Al igual que lo encontrado en el caso de la clasificación según Patrimonio,

cuando se organizan las PN de acuerdo con el Ingreso Líquido, se presentan
altos niveles de concentración en los deciles 9 y 10 para diferentes variables
analizadas.
2.3.2.2. Distribución del Patrimonio y de las Rentas por deciles

de Ingreso Líquido
Las PN ricas pertenecientes al decil 10 según Ingreso Líquido concentran

más del 30% del Patrimonio Líquido Total y las PN del decil 9 otro 11%,
mientras que las de los deciles 1 y 2 en su conjunto participaron con menos
del 18% en el año 2017 (Cuadro 12).
81
Cuadro 12. Concentración del Patrimonio de las 3 millones de PN

declarantes por decil según Ingreso Líquido en 2017
Decil por Ingreso Total Patrimonio Bruto Total Deuda Total Patrimonio
Líquido
Decil 1 8% 6% 9%
Decil 2 8% 5% 9%
Decil 3 7% 5% 7%
Decil 9 11% 14% 11%
Decil 10 32% 34% 31%
Total 100% 100% 100%
Total (% PIB) 120.7% 24.5% 97.1%
En cuanto a la composición de los Ingresos de las PN declarantes según

Ingreso Líquido es de mencionar lo siguiente (Cuadro 13):
(i) De los $115.2 billones (12.5% del PIB) de las Rentas Líquidas Totales, el
65% corresponde a Rentas Laborales, las cuales se concentraron en el decil
10, con el 38%, y en el 9 con el 16%.
(ii) Al decil 10 le correspondió el 27% del total de las Rentas por Pensiones,
el 32% de las Rentas de Capital, el 28% de las Rentas No Laborales y el 77%
de los Dividendos y Participaciones.
En marcado contraste, a los deciles 1, 2 y 3 en su conjunto les correspondie-

ron participaciones del 3% de las Rentas Laborales, 13% de las Pensiones,
21% de las Rentas de Capital, 15% de las Rentas No Laborales y 4% de
Dividendos.
(iii) En el decil 1, el 58% de sus Ingresos Líquidos son de Capital, el 24%

No Laborales y el 18% Laborales, muy similar al caso del decil 2, en tanto
que en el caso del decil 3 la principal renta es la No Laboral (53%), seguida
por la de Capital (27%).
82
Cuadro 13. Composición de Ingresos de las PN declarantes

por decil según Ingreso Líquido en 2017
Decil según Laboral Pensiones De capital No Dividendos Total

Ingreso Laboral
Decil 1 0.1% 0.6% 1.0% 0.2% 0.9% 0.2%
Decil 2 1.4% 7.3% 8.6% 3.4% 1.8% 2.7%
Decil 3 1.4% 5.5% 11.2% 11.4% 1.1% 4.8%
Decil 9 16.1% 9.7% 12.3% 13.0% 8.3% 14.8%
Decil 10 38.2% 26.6% 32.0% 27.5% 76.8% 35.2%
Total 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Total (%PIB) 8.1% 0.1% 1.4% 2.8% 0.1% 12.5%
(iv) Para los deciles 9 y 10 según Ingreso Líquido su principal Renta es la

Laboral, con el 70% de sus respectivas Rentas Totales.
2.3.2.3. Tarifas Nominales y Efectivas
Ante las diferencias tan significativas que existen entre el Ingreso Bruto y
la Renta Líquida cedular, debido a las exenciones y descuentos tributarios,
resulta importante comparar las Tarifas Impositivas Nominales del Im-
puesto sobre la Renta Líquida Gravable cedular y Efectivas según Ingresos
Líquidos cedulares (Cuadro 14).
(i) En el caso del decil 10, por ejemplo, la Tarifa Nominal promedio pasa
del 21.94% a una Tarifa Efectiva del 11.54% para el caso de las Rentas La-
borales y Pensiones, del 15.98% al 1.56% para las Rentas de Capital y No
Laborales, y del 15.64% al 0.79% para las de Dividendos y Participaciones.
Así, entonces, las PN de este decil más rico del país que tengan mayores
Rentas Líquidas Gravables por concepto de Capital y de Dividendos resultan
ser las más beneficiadas por el estatuto tributario.
Sin duda alguna, los cambios en las Tarifas Nominales a Efectivas no re-
sultan ser homogéneos entre deciles y sub-deciles. Es así como la Tarifa
Efectiva promedia representa apenas el 18% y 38% de la Tarifa Nominal
83
84
Cuadro 14. Tarifas Nominales y Efectivas según Ingresos Líquidos cedulares
para las PN declarantes del país por decil de Ingreso Bruto (%)
Decil Total PN Total PN Impuesto Impuesto Impuesto Total Impuesto Impuesto Impuesto
Renta Renta De Dividendos y Impuesto Renta Renta Dividendos
Laboral y Capital y No Participaciones Rentas Laboral y Capital y No y
Pensiones Laborales Pensiones Laborales Particiones
DECIL Nominal Efectiva Nominal Nominal Nominal Nominal Efectiva Efectiva Efectiva
1 1.10 0.81 0.01 0.08 0.35 0.05 0.01 0.07 0.15

2 0.64 0.40 0.01 0.77 0.59 0.41 0.00 0.54 0.25
3 0.61 0.34 0.08 1.40 0.69 0.50 0.04 0.79 0.25
4 0.58 0.31 0.20 1.72 0.97 0.52 0.11 0.87 0.34
5 1.05 0.52 0.66 2.05 1.69 0.98 0.33 0.96 0.55
6 2.30 0.06 2.11 2.48 1.86 2.20 1.00 1.06 0.57
7 3.78 1.63 3.91 3.07 2.26 3.67 1.79 1.16 0.60
8 5.86 2.31 6.50 4.12 3.06 5.71 2.88 1.33 0.63
9 10.16 3.86 11.61 6.05 4.54 9.96 5.25 1.68 0.62

10 19.89 3.53 21.94 15.98 15.64 19.35 11.54 1.56 0.79
Total 8.66 2.71 8.74 7.67 11.47 8.39 4.30 1.45 0.77
promedio para los deciles 10 y 9, respectivamente, con el agravante de que

esta proporción es del 10% y 28% en el caso de las Rentas de Capital, del
5% y del 14% en el de los Dividendos, y del 53% y 45% en el de las Rentas
Laborales.
Esta heterogeneidad se refleja también en relación con el promedio del Total

de PN al ser dichas proporciones del 31%, 19%, 7% y 49%, respectivamente.
(ii) Las Tarifas Efectivas sobre Rentas de Capital y No Laborales son apenas
del 1.68% y 1.56% para los deciles 9 y 10 con mayores Ingresos en el país,
en comparación con unas del 0.62% y 0.79% para Dividendos y Participa-
ciones y del 5.25% y 11.54% para Laborales y Pensiones, lo que muestra las
bajas Tarifas Efectivas según Ingresos Líquidos cedulares aplicadas para
los deciles más ricos del país, las cuales, aunque mayores con respecto a
los deciles con menores Ingresos, no se traducen en un grado de progre-
sividad que se compadezca mínimamente con las diferencias a lo largo de
la distribución de Ingresos, ni con el esfuerzo tributario adicional que se
requiere para poder acercarse a la presión fiscal (Tributación Recaudada/
PIB) promedio de países de Ingreso nacional similar de América Latina y el
Caribe, para así poder atender necesidades sociales prioritarias en el país.
(iii) El marcado trato tributario preferente a las Rentas de Capital, No La-

borales y Dividendos con respecto a las Rentas Laborales no sólo a nivel
promedio sino particularmente de los deciles con mayores Ingresos, resulta
ineficiente y cuestionable a la luz del inaceptable grado de concentración
de Ingresos y Riqueza en Colombia, al punto de estar entre los tres países
más inequitativos en América Latina y el Caribe –de acuerdo con el índice
de Gini–, ya de por sí la región más desigual del mundo.
En consecuencia, ante la muy elevada concentración de la riqueza de las

Personas Naturales y el tratamiento tributario favorable a las PN con
mayores Ingresos, conviene realizar un análisis más exhaustivo sobre las
PN más ricas comprendidas en el decil 10, por ejemplo según valor del
Patrimonio.
85
2.3.3. Distribución del Patrimonio y del Ingreso:

La posición de las 300 mil Personas Naturales declarantes
ricas del país
En el año 2018 cerca de 3 millones de Personas Naturales declararon un

Patrimonio Líquido Total correspondiente al año 2017 cercano a $894
billones (97% del PIB de 2017), es decir un Patrimonio Líquido medio por
declarante de $298 millones, con un valor máximo de $4.6 billones y uno
mínimo nulo (de $0). En efecto, del total de declarantes un 6% presentó
un Patrimonio Líquido nulo ($0), un Endeudamiento por $11.6 billones y
un Patrimonio Bruto de $9.1 billones. Lo anterior muestra la gran hetero-
geneidad entre contribuyentes.
En marcado contraste, el decil 10 rico –unas 300 mil PN declarantes–

acumuló a su haber el 56% del Patrimonio Líquido Total de las Personas
Naturales y un nivel de Endeudamiento de $85 billones, con un índice de
concentración Gini para estos declarantes ricos del 0.50935. Además, este
grupo de 300 mil PN tiene un Patrimonio Líquido cercano a los $501.6
billones (55% del PIB de 2017) y un Patrimonio Bruto equivalente a un
64% del PIB.
La distribución del Patrimonio Bruto, del Patrimonio Líquido y del Ingreso

de las 300 mil PN declarantes ricas del país (decil 10) se detalla en el Cuadro
15 por sub-decil según Patrimonio.
Resulta importante destacar los siguientes rasgos característicos:
(i) La poca homogeneidad existente al interior del decil 10 que agrupa a las
PN con mayor Patrimonio en el país. Cuando este conglomerado de 300
mil PN se clasifica a su vez en 10 sub-deciles según Patrimonio, se encuen-
tra, por ejemplo, que el sub-decil 1 tiene una participación del 3.1% en el
Patrimonio Bruto Total de las PN declarantes del decil 10, mientras que la
del sub-decil 10 alcanza una de hasta el 48.2%.
86
(ii) Entre los sub-deciles 9 y 10 se concentra cerca del 60% del Patrimonio
Bruto y el 61% de total de las Rentas Líquidas cedulares de las 300 mil PN
declarantes del decil 10.
(iii) En los casos del Patrimonio y del Ingreso Líquido, se observa que en el
sub-decil 10 hay un mayor nivel de concentración respecto a los correspon-
dientes de los otros sub-deciles. Mientras que el índice de concentración
Gini para el sub-decil 10 se encuentra alrededor de 0.56 en el caso de Patri-
monio y de 0.38 en el de Ingreso Líquido, para los restantes sub-deciles los
índices Gini resultan inferiores a 0.07 y 0.12, respectivamente (a excepción
del índice Gini según Ingreso Líquido para el caso del sub-decil 1, que es el
de mayor concentración).
87
88
Cuadro 15. Índice de concentración Gini del Patrimonio y del Ingreso de las 300 mil PN declarantes ricas del
país por sub-decil del decil 10 según Patrimonio (Billones de $)
Sub-decil del
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total
decil 10
Patrimonio Bruto 18.2 20.6 23.0 25.7 28.7 32.5 38.5 48.5 68.9 283.0 587.5
Participación (%) 3.1% 3.5% 3.9% 4.4% 4.9% 5.5% 6.6% 8.3% 11.7% 48.2% 100.0%
Gini 0.0238 0.0189 0.0183 0.0186 0.0178 0.0253 0.0323 0.0452 0.0743 0.5606 0.5211
Patrimonio
17.4 18.8 20.4 22.4 24.8 27.9 31.8 40.0 57.3 240.8 501.6
Líquido
Participación (%) 3.5% 3.7% 4.1% 4.5% 5.0% 5.6% 6.3% 8.0% 11.4% 48.0% 100.0%
Gini 0.0122 0.0134 0.0146 0.0164 0.0184 0.0198 0.0298 0.0460 0.0757 0.5638 0.5093
Ingreso Líquido 0.1 0.5 0.7 1.0 1.2 1.6 2.1 2.8 4.1 11.5 25.6
Participación (%) 0.3% 1.9% 2.8% 3.8% 4.8% 6.2% 8.1% 10.9% 16.1% 45.1% 100.0%
Gini 0.6074 0.1177 0.0535 0.0424 0.0415 0.0435 0.0455 0.0549 0.0752 0.3818 0.2891
Patrimonio/
223 43 32 27 23 20 19 17 17 25 23
Ingreso
(iv) La relación Patrimonio a Ingreso señala que mientras para el sub-decil

1 de estas 300 mil PN declarantes ricas del país se requeriría, con ese nivel
de Ingresos anuales, cerca de 223 años para alcanzar su Patrimonio Bruto
actual, para los sub-deciles 8, 9 y 10 se necesitarían entre 17 y 25 años.
(v) Existe una marcada diferencia entre la Renta Bruta y la Renta Líquida,
que no es homogénea entre los diferentes niveles de Ingreso según sub-
deciles (Figura 2). Sin embargo, en general se observa que las Rentas Exentas
y los Ingresos no Constitutivos de Renta representan, en promedio, cerca
del 78% del Ingreso Bruto.
Figura 2. Ingreso Bruto, Renta Líquida e Ingreso Mensual de las 300 mil
PN ricas por sub-decil según Ingreso
Ingreso Bruto vs. Renta Líquida

140,0 90%
80%
120,0
70%
100,0
60%
80,0 Ing. Líquido/Bruto (%)
Billones de $
50%
60,0 40%
30%
40,0
20%
20,0
10%
0%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total
Decil
Ingreso Líquido Ingreso Bruto Renta Líquida/Bruta
89
Relación Ingreso Mensual sub-decil i/sub-decil 1

300
261
250
200
163
150
100
50 32
20
3 4 6 8 11 14
1
0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total
En este punto hay que señalar que una reducción tan significativa de la base
gravable debido a las exenciones y beneficios otorgados por el sistema tribu-
tario se ve reflejada en la Tarifa Efectiva o Gravable.
Claramente, como se muestra en la siguiente sección, los principales

lucrados de los beneficios tributarios resultan ser las Personas Naturales
declarantes con mayores Ingresos en el país. Esta situación marca un
rasgo típico de la tributación en Colombia. Dado que el Ingreso Bruto
mensual promedio por declarante de estas 30 mil PN declarantes supe-
rricas del país (sub-decil 10 del decil 10) equivale a 163 veces el Ingreso
Bruto Anual de las 30 mil PN declarantes ricas del sub-decil 1 ($199.7
millones vs $1.2 millones), es claro el espacio existente para avanzar
hacia una estructura tributaria menos inequitativa y más eficaz recau-
datoriamente si se procediera a eliminar este tipo de privilegios pro rico
que no sean justificables económica y socialmente (Cuadro 16).
90
Cuadro 16. Ingreso Bruto mensual vs. Patrimonio Líquido promedio de

las PN declarantes ricas del país (por sub-deciles del decil 10) ($)
Sub-decil del decil 10 Ingreso Bruto Medio Mensual Patrimonio Líquido Medio
1 1,227,517 1,369,937,225
2 3,356,075 1,247,770,123
3 5,241,969 1,435,362,375
4 7,341,883 1,323,712,215
5 9,763,496 1,322,031,349
6 12,932,431 1,276,389,374
7 17,439,183 1,408,820,944
8 24,651,727 1,579,903,569
9 38,821,628 1,936,236,192
10 199,657,850 3,818,953,064
Total 320,433,760 16,719,116,429
2.3.4. Composición de los Ingresos y Tributación de las 300 mil

Personas Naturales declarantes ricas del país
Es importante anotar que la descomposición de Ingresos es posible dado

que la reforma tributaria de 2016 obligó la depuración de las rentas corres-
pondientes a cada una de las siguientes cédulas: a) Rentas de Trabajo; b)
Pensiones; c) Rentas de Capital; d) Rentas no Laborales y e) Dividendos y
participaciones (Art. 330. Determinación Cedular. Artículo modificado por
el artículo 1 de la Ley 1819 de 2016)7.
El monto de Rentas Líquidas cedulares declarado por las Personas Natu-

rales para 2017 ascendió a $115.2 billones (13% del PIB). La distribución
por cédulas se concentró fundamentalmente en las de Trabajo (64.8%),
No Laboral (22.5%), de Capital (11.5%), mientras que el restante 1.2% se
distribuyó entre Pensiones (0.8%) y Dividendos (0.4%).
7 La Ley 1943 de 2017 unificó las rentas laborales, de capital y no laborales en una, y mantuvo
las cédulas de pensiones, dividendos y participaciones (Art. 29).
91
Con este nivel de Ingresos promedio de las PN declarantes del país se re-
querirían cerca de 10 años para acumular el actual Patrimonio Bruto y de
8 años para el caso del Patrimonio Líquido.
En el caso de las 300 mil PN declarantes ricas, pertenecientes al decil 10,

su Ingreso Total ascendió a $25.6 billones (2.8% del PIB), equivalente al
22% del Ingreso Total de Personas Naturales declarantes en 2017. Con ese
nivel de Ingreso se requerirían unos 23 años para acumular el Patrimonio
Bruto actual o 20 años en el caso del Patrimonio Líquido, más del doble de
tiempo que para el conjunto de las PN declarantes del país.
Respecto a la concentración del total de las Rentas Líquidas cedulares cabe

recalcar que el 72% se concentra en los deciles 8, 9 y 10.
De la composición del Ingreso para las 300 mil PN ricas, cabe destacar
(Figura 3):
(i) La predominancia relativa de los Ingresos Laborales (51% del Ingreso

Total), lo que podría inferirse que en este grupo de las Personas Naturales
ricas se concentrarían en buena medida los denominados superejecutivos.
(ii) Los bajos Ingresos percibidos por la renta líquida cedular correspon-
diente a Pensiones y Dividendos (1% y 2%, respectivamente)
(iii) La elevada participación de los Ingresos de Capital (24%) y de los No

Laborales (22%).
Es importante resaltar que la composición de los Ingresos permite estimar

el recaudo fiscal del Impuesto sobre la Renta para este conglomerado de
contribuyentes. El total del Impuesto sobre la Renta Líquida ascendió a $4.8
billones (0.53% del PIB), de los cuales el 58% correspondió a las Rentas
Laborales y de Pensiones, el 41% a las Rentas de Capital y No Laborales, y
el restante 1% a Dividendos y Participaciones.
92
Figura 3. Composición del Ingreso

de las 300 mil Personas Naturales ricas del país
2%
22%
51%
24%
1%
Laboral Pensiones De capital

No laboral Dividendos
Ahora bien, dado que la declaración de renta para el año fiscal 2017, liqui-
dada en el año 2018, presenta cada impuesto sobre las Rentas Líquidas
cedulares y los Ingresos, es posible calcular las respectivas Tarifas Nomi-
nales medias –Recaudo/Ingreso– para cada uno de ellos, en el caso de las
300 mil Personas Naturales ricas del país, resultando ser del 20.25% para
las Rentas Laborales, 15.2% para las Rentas de Capital y No Laborales, y
14.4% para Dividendos. Sobresale cómo las Rentas de Capital se gravan a
una Tarifa Nominal inferior a las que aplica a las de Trabajo.
Estas Tarifas fueron claramente superiores a las Tarifas Nominales medias

para el total de Personas Naturales, las cuales fueron del 8.7% para Pen-
siones y Rentas Laborales, 7.7% para las Rentas de Capital y No Laborales,
y 11.5% para Dividendos.
Ahora bien, dados los Ingresos no Constitutivos de Renta, así como los
costos y gastos imputados en cada una de las cédulas, que erosionan la
base fiscal, conviene calcular las Tarifas Efectivas medias respecto a los
Ingresos Brutos.
93
Es así como las Tarifas Efectivas según Ingresos Brutos del Impuesto a
las Rentas Gravables cedulares en 2017 de las 300 mil PN ricas fueron del
10.1% para las Rentas de Trabajo, del 2.2% para las Rentas de Capital y del
0.9% para Dividendos, en comparación con unas Tarifas del 1.8%, 0.8%
y 0.07%, respectivamente, para el Total de PN declarantes (Cuadro 17).
Cuadro 17. Tarifa Nominal y Efectiva del Impuesto a las Rentas Líquidas
Gravables cedulares según Ingresos Brutos por cédula para las 300 mil
Personas Naturales declarantes Ricas en 2017
300 Mil Personas Total Personas

Naturales Ricas Naturales Declarantes
Media Efectiva Media Efectiva
De trabajo y pensiones 20.2% 10.1% 8.7% 1.8%
De capital y no laborales 15.2% 2.2% 7.7% 0.8%
Por dividendos y participaciones 14.4% 0.9% 11.5% 0.07%
Esta composición impositiva de las Rentas Gravables cedulares implica

que la Tarifa Efectiva promedio ponderada para las 300 mil PN ricas ex-
ceda apenas en 1.5 veces la del Total de PN declarantes, lo que muestra
claramente el espacio fiscal existente para lograr una estructura tributaria
deseablemente progresiva en el caso de Personas Naturales.
A continuación, se presenta la composición de los Ingresos para las 300

mil Personas Naturales más ricas del país en cuanto a: i) Ingresos Labora-
les, ii) Pensiones; iii) Ingresos de Capital, iv) Ingresos No Laborales; y, v)
Dividendos y Participaciones.
2.3.4.1. Renta líquida cedular de Trabajo
El Estatuto Tributario define como “rentas exclusivas de trabajo, las

obtenidas por personas naturales por concepto de salarios, comisiones,
prestaciones sociales, viáticos, gastos de representación, honorarios, emo-
lumentos eclesiásticos, compensaciones recibidas por el trabajo asociado
cooperativo y, en general, las compensaciones por servicios personales”
(Art. 103).
94
De igual manera, la Ley 1819 de 2016 instauró que a efectos de establecer la

Renta Líquida cedular de Trabajo, se “restarán los ingresos no constitutivos
de renta imputables a esta cédula” “siempre que no excedan el cuarenta
(40%)” y que no exceda los cinco mil cuarenta (5.040) UVT.
Los Ingresos Laborales declarados por las 300 mil PN ricas alcanzó un valor
de $13 billones (1.42% del PIB), equivalente al 17.4% del total declarado en
esta cédula por las Personas Naturales (Cuadro 18). De estas 300 mil PN,
un 53% de ellas no registra Ingresos brutos por Rentas de Trabajo. De igual
manera, en estas 300 mil PN hay un grupo de 75.240 PN para las que su
Renta Líquida Laboral representa más del 75% de la Renta Líquida Total.
Cuadro 18. Rentas Laborales de las 300 mil PN ricas del país
por sub-decil en 2017
Sub-decil Índice Gini Renta Laboral ($) Participación

1 - 0.00%
2 - 0.00%
3 - 0.00%
4 - 0.00%
5 - 0.00%
6 0.5274 130.705.057.000 1.00%
7 0.1632 669.296.471.000 5.10%
8 0.1029 1.365.593.918.750 10.50%
9 0.1115 2.599.382.723.000 19.90%
10 0.3773 8.277.355.794.000 63.50%
Total 0.404 13.042.333.963.750 100.00%
A su turno, se encuentra que los sub-deciles 1 al 5 del decil 10 de las PN ricas

del país no declararon Renta Líquida Laboral. De los sub-deciles restantes,
el 63.5% se concentra en el sub-decil 10, el 19.9% en el sub-decil 9 y el 10.5%
en el sub-decil 8. El índice Gini de concentración para el decil 10 alcanzó
el 0.4040, siendo el mayor el del sub-decil 6 con el 0.5272, seguido por el
sub-decil 10 con el 0.3773, y el menor el del sub-decil 8 con el 0.1029.
95
2.3.4.2. Renta líquida cedular de Pensiones
El artículo 337 de la Ley 1819 de 2016 definió los ingresos de esta cédula
a “las pensiones de jubilación, invalidez, vejez, de sobrevivientes y sobre
riesgos laborales, así como aquellas provenientes de indemnizaciones sus-
titutivas de las pensiones o las devoluciones de saldos de ahorro pensional”.
La Renta Líquida cedular de Pensiones en 2017 para las 3 millones de PN

declarantes del país ascendió a $948 mil millones (0.1% del PIB) y el 17% de
éstas se concentraron en el decil 10, es decir, en las 300 mil PN declarantes
ricas, de las cuales 20.234 PN declararon un Ingreso Bruto por concepto
de Rentas de Pensiones en el país y el exterior; el 96% de éstas declaró una
Renta Líquida nula, debido a las exenciones y beneficios fiscales. Se alcanzó
un valor máximo del Ingreso Líquido mensual cercano a los $18 millones.
Resulta importante observar que cuando se relacionan los Ingresos Labo-

rales y los Pensionales, hay un grupo de contribuyentes que no declararon
Ingresos Laborales, pero sí Ingresos por Pensiones (Cuadro 19).
96
Cuadro 19. Ingresos Brutos y Rentas Líquidas Laboral y Pensional para las 300 mil PN
ricas del país por sub-decil en 2017
Sub-decil Ingresos Brutos Renta Líquida cedular Ingresos Brutos Renta Líquida cedular
del decil 10 Laborales Laboral Pensiones Pensiones
1 37,683,134,000 - 1,606,904,549,424 1,499,822,775
2 15,333,896,000 - 751,510,624,154 4,499,409,000
3 7,920,619,000 - 577,097,685,515 9,867,767,000
4 6,391,057,000 - 431,096,061,000 16,913,948,000
5 1,962,761,000 - 380,445,410,000 26,187,457,000
6 217,056,234,000 130,705,057,000 576,948,394,000 93,412,459,000
7 1,074,536,697,000 669,296,471,000 378,593,756,848 5,441,130,000
8 2,322,020,291,750 1,365,593,918,750 373,424,211,744 1,932,322,744
9 4,556,002,014,600 2,599,382,723,000 352,058,951,000 3,082,979,000
10 12,460,105,086,900 8,277,355,794,000 339,952,187,000 3,000,243,000
Nota: Este cuadro se construyó con base en la ordenación de las Rentas Líquida Laborales.
97
2.3.4.3. Tarifa Nominal y Efectiva de la renta cedular de Trabajo

y de Pensiones
La ley obligaba a liquidar el impuesto sobre las Rentas Liquidas de Trabajo

y de Pensiones en un solo rubro: “Para efectos de determinar las rentas
liquidas gravables a las que le serán aplicables las tarifas establecidas […],
se seguirán las siguientes reglas: 1) Se sumarán las rentas líquidas cedulares
obtenidas en las rentas de trabajo y de pensiones. A esta renta líquida grava-
ble le será aplicable la tarifa señalada en el numeral 10 del artículo 241 […]”.
Las tarifas marginales definidas en la Ley 1819 de 2016 para la liquidación

del impuesto para la Renta Líquida Laboral y de Pensiones se muestran en
el Cuadro 20, según rangos de liquidación en Unidades de Valor Tributario
(UVT), en Ingresos anuales y mensuales.
Cuadro 20. Tarifas marginales según UVT para Rentas de Trabajo

y Pensiones ($) (UVT 2017=$33.156)
Ingreso Ingreso Tarifa

UVT por año [$] por mes [$] Marginal
(%)
>0 1,090 $ 0 $ 36,140,040 $ 0 $ 3,011,670 0
>1,090 1,700 $ 36,140,040 $ 56,365,200 $ 3,011,670 $ 4,697,100 19
>1,700 4,100 $ 56,365,200 $ 135,939,600 $ 4,697,100 $ 11,328,300 28
>4,100 En adelante $ 135,939,600 En adelante $ 11,328,300 En adelante 33
Las Tarifas Nominales resultantes del Cuadro 20 se presentan en la Figura

4 en términos de UVT.
Así, entonces, todas aquellas PN que tengan una Renta Líquida Gravable
anual superior a los 4.100 UVT ($136 millones, es decir, $11 millones
mensuales) liquidan el impuesto a una Tarifa Nominal media superior al
19.22%. Ahora bien, dada la alta heterogeneidad existente en este grupo de
PN declarantes, tal medida de política fiscal es altamente regresiva al violar
el principio de equidad vertical no sólo en términos de la Tarifa Nominal
media sino aún más importante de la Tarifa Efectiva (Figura 5).
98
En efecto, se observa que no solamente la Tarifa Nominal se mantiene re-

lativamente uniforme en un 31% y la Tarifa Efectiva teórica de referencia
alrededor del 26% para Ingresos anuales superiores a $500 millones, en
contraste con una clara progresividad observada de las Tarifas para Ingresos
inferiores a ese monto.
De ahí la necesidad que la Dian refuerce sus actividades de auditoría tribu-

taria y se impulse una reforma más progresiva especialmente para rangos
de Ingreso por Pensiones superiores a $135 millones, dado que en muchos
casos las Tarifas Efectivas son ostensiblemente inferiores al 33%.
Figura 4. Tarifa Nominal por UVT
30
25
20
15
10
0
0
360
720
1080
1440
1800
2160
2520
2880
3240
3600
3960
4320
4680
5040
5400
5760
6120
6480
6840
7200
7560
7920
8280
8640
9000
9360
9720
99
Figura 5. Tarifa Nominal Media y Tarifa Efectiva para los Ingresos

anuales por concepto de Pensiones
Tarifa Media y Efectiva para Pensiones

45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
8,852,604,000
108,000,000
125,715,000
156,638,000
217,477,000
36,076,000
36,236,000
36,442,000
36,619,000
36,830,000
37,033,000
37,357,000
37,692,000
38,058,000
38,458,000
38,755,000
39,122,000
39,530,000
39,969,000
40,445,000
41,032,000
41,596,000
42,141,000
42,846,000
43,746,000
44,454,000
45,320,000
46,121,000
47,066,000
48,000,000
48,932,000
50,050,000
51,180,000
52,520,000
53,520,000
54,856,000
56,265,000
57,927,000
59,916,000
61,837,000
64,480,000
67,048,000
70,408,000
75,161,000
80,038,000
85,816,000
94,380,000
Tarifa Nominal Tarifa Efectiva
Para Pensiones Mayores de 4.100 UVT

45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
8,852,604,000
135,136,000
136,004,000
137,000,000
137,937,000
138,706,000
141,944,000
146,286,000
148,833,000
150,423,000
153,961,000
156,638,000
160,765,000
162,652,000
166,215,000
169,057,000
172,620,000
175,657,000
176,596,000
178,734,000
182,882,000
186,973,000
193,595,000
195,076,000
205,030,000
209,298,000
217,477,000
221,252,000
225,657,000
239,495,000
252,039,000
257,873,000
269,061,000
293,793,000
321,436,000
342,505,000
418,080,000
444,284,000
478,578,000
554,162,000
924,442,000
2.3.4.4. Renta líquida cedular de Capital
La Ley 1819 de 2016 en su artículo 338 define los Ingresos de las Rentas de
Capital como “los obtenidos por concepto de intereses, rendimientos finan-
cieros, arrendamientos, regalías y explotación de la propiedad intelectual”
y aclara que a “efectos de establecer la renta líquida cedular, del total de los
ingresos de esta cédula se restarán los ingresos no constitutivos de renta
imputables a esta cédula, y los costos y gastos procedentes y debidamente
soportados por el contribuyente. Podrán restarse todas las rentas exentas y
las deducciones imputables a esta cédula, siempre que no excedan el diez
(10%) del resultado del inciso anterior, que en todo caso no puede exceder
mil (1.000) UVT” (Art. 339).
100
El valor declarado por las PN por concepto de Renta Líquida cedular de

Capital ascendió en 2017 a $13.2 billones (1.4% del PIB), del cual las 300
mil PN más ricas declararon a su haber el 47% (equivalente a $6.3 billones),
representando el 25% de su respectivo Ingreso Líquido Gravable.
El 80% de la Renta Líquida de Capital de las 300 mil PN ricas se concentró

en las PN superricas de los sub-deciles 8 (13.0%), 9 (19.4%) y 10 (48.6%)
(Cuadro 21).
Además, sobresale una relativamente baja concentración en los cinco ma-

yores sub-deciles con índices Gini que no superan el 0.2, en comparación
con un índice promedio de 0.34 para el conjunto del decil 10 de las PN
ricas del país.
Cuadro 21. Rentas Líquidas de Capital de las 300 mil PN ricas

del país y su concentración según sub-decil en 2017
Sub-decil del
decil 10 Gini Renta de Capital ($) Participación
1 - 0.0%
2 0.9353 1,939,000 0.0%
3 0.5861 2,663,637,000 0.0%
4 0.3125 41,078,277,626 0.7%
5 0.1753 174,146,887,000 2.8%
6 0.0995 378,555,931,000 6.1%
7 0.0494 585,571,492,000 9.4%
8 0.0607 813,854,716,500 13.0%
9 0.0787 1,214,244,975,502 19.4%
10 0.1920 3,041,243,463,000 48.6%
TOTAL 0.3407 6,251,361,318,628 100%
2.3.4.5. Renta líquida cedular no Laboral
La Ley definió las Rentas no Laborales aquellas que “no se clasifiquen ex-
presamente en ninguna de las demás cédulas. Los honorarios percibidos
por las personas naturales que presten servicios y que contraten o vinculen
101
por al menos noventa (90) días continuos o discontinuos, dos (2) o más
trabajadores o contratistas asociados a la actividad, serán ingresos de la
cedula de rentas no laborales” (Art. 340).
En esta cédula, las PN declararon Rentas Líquidas no Laborales por $25.9

billones en 2017 (2.8% del PIB). Las 300 mil PN ricas del decil 10 declararon
el 22% de este valor, que representa a su vez el 22% del total de su Ingreso
Líquido Gravable (Cuadro 22).
Cuadro 22. Rentas Líquidas no Laborales de las 300 mil PN

ricas del país y su concentración según sub-decil en 2017
Sub-decil del Gini Renta Líquida no Laboral Participación

decil 10
1 - 0.0%
2 - 0.0%
3 - 0.0%
4 - 0.0%
5 - 0.0%
6 0.9426 228,051,000 0.0%
7 0.4501 114,386,607,436 2.0%
8 0.1320 543,381,449,000 9.5%
9 0.1071 1,061,529,512,000 18.5%
10 0.4294 4,007,644,525,000 70.0%
TOTAL 0.4236 5,727,170,144,436 100.0%
El 70% de la Renta Líquida de Capital de las 300 mil PN ricas se concentró

en el sub-decil 10, y otros 18.5% y 9.5% en los sub-deciles 9 y 8, sin que
los primeros cinco sub-deciles hubieren recibido rentas por este concepto,
consecuente con un índice Gini promedio de concentración del 0.424.
De acuerdo con la Ley 1819 de 2016, las Rentas de Capital y no Laboral se

deben liquidar de acuerdo con las Tarifas Marginales que aparecen en el
Cuadro 23.
102
Cuadro 23. Tarifas Marginales para las Rentas de Capital y no Laborales
Tarifa
Rango UVT Ingreso por año [$] Ingreso por mes [$] Marginal
(%)
>0 600 $0 $ 19,893,600 $0 $ 1,657,800 0
>600 1,000 $ 19,893,600 $ 33,156,000 $ 1,657,800 $ 2,763,000 10
>1,000 2,000 $ 33,156,000 $ 66,312,000 $ 2,763,000 $ 5,526,000 20
>2,000 3,000 $ 66,312,000 $ 99,468,000 $ 5,526,000 $ 8,289,000 30
>3,000 4,000 $ 99,468,000 $132,624,000 $ 8,289,000 $11,052,000 33
>4,000 En adelante $ 132,624,000 En adelante $11,052,000 En adelante 35
Las Tarifas Nominales resultantes de las Marginales se delinean en la Figura

6 según UVT.
Figura 6. Tarifas Nominales para Rentas de Capital y no Laborales

según UVT
35
30
25
20
15
10
0
1040
1300
1560
1820
2080
2340
2600
2860
3120
3380
3640
3900
4160
4420
4680
4940
5200
5460
5720
5980
6240
6500
6760
7020
7280
7540
7800
8060
8320
8580
8840
9100
9360
9620
9880
260
520
780
0
Con base en lo anterior, resalta que hay un número de contribuyentes (apro-

ximadamente unas 600 PN) que habiendo liquidado un Ingreso superior a
los 4.000 UVT ($133 millones) su Tarifa Nominal media hubiera resultado
inferior al 19%.
103
En general, a pesar de que la Tarifa Nominal media a la cual se liquida el

Impuesto sobre las Rentas Líquidas cedulares de Capital y no Laborales
fue del 15%, en 2017 se alcanzó tan sólo una Tarifa Efectiva promedio del
2% de los Ingresos Brutos de tales cédulas, siendo mayor solamente para
los sub-deciles 9 y 10 con unas del 3% y 5%, respectivamente (Cuadro 24).
Cuadro 24. Tarifas Nominales y Efectivas según Ingresos Brutos de las

Rentas Líquidas cedulares de Capital y no Laborales para las 300 mil PN
ricas del país según sub-decil
Sub-decil Capital [$] No Laboral [$] Tarifa Tarifa

del decil 10 Nominal Efectiva
1 - 736,600,709,000 7% 1%
2 1,939,000 1,293,569,372,000 21% 1%
3 2,663,637,000 741,029,553,000 16% 2%
4 41,078,277,626 608,001,280,000 16% 2%
5 174,146,887,000 502,778,635,000 13% 2%
6 378,555,931,000 393,311,764,000 9% 1%
7 585,571,492,000 247,312,507,000 7% 2%
8 813,854,716,500 243,466,019,000 8% 2%
9 1,214,244,975,502 270,098,944,000 11% 3%
10 3,041,243,463,000 691,001,361,436 22% 5%
Total 6,251,361,318,628 5,727,170,144,436 15% 2%
Es de destacar que la Tarifa Efectiva promedio para las 300 mil PN ricas
fue apenas la séptima parte de la Tarifa Nominal promedio (2% vs. 15%), lo
que muestra los sustanciales beneficios tributarios a las Rentas de Capital y
No Laborales, todavía más si se tiene en cuenta que la Tarifa Efectiva pro-
medio para las Rentas Laborales superó el 10%. Es decir, la Tarifa Efectiva
sobre Ingresos Laborales supera, en promedio, en cerca de cinco veces la
correspondiente a la de Rentas de Capital y No Laborales para las 300 mil
PN ricas del país.
No cabe duda alguna sobre la conveniencia, si no necesidad, de proceder

a gravar con mayores Tarifas Efectivas a las Rentas de Capital a través de
104
una drástica disminución de deducciones, exenciones y otros tratos prefe-

renciales, especialmente a las PN declarantes con mayores Ingresos en el
país. Ello con miras a avanzar en el desmonte de factores determinantes de
la inequidad y regresividad del estatuto tributario colombiano.
2.3.4.6. Renta líquida cedular de Dividendos y Participaciones
El artículo 342 del Estatuto Tributario estipula que “son ingresos de esta
cédula los recibidos por conceptos de dividendos y participaciones, y cons-
tituyen renta gravable en cabeza de los socios, accionistas, comuneros,
asociados, suscriptores y similares, que sean personas naturales residentes
y sucesiones ilíquidas de causantes que al momento de su muerte eran resi-
dentes, recibidos de distribuciones provenientes de sociedades y entidades
nacionales, y de sociedades y entidades extranjeras”.
El monto de los Ingresos declarados por concepto de Dividendos y Partici-

paciones de las PN en 2017 fue de $550 mil millones (0.06% del PIB), de
los cuales el 73% corresponde a las 300 mil PN ricas del decil 10 ($401.3
mil millones, equivalente al 0.04% del PIB) concentrados básicamente en
las 30 mil PN superricas del sub-decil 10.
2.3.5. Composición de los Ingresos Totales y Tributación de las 300

Personas Naturales súper superricas
En el caso de las 300 PN declarantes del percentil 100 del decil 10 compuesto
por el 0.01% de las Personas Naturales declarantes con la mayor riqueza,
denominadas como las PN súper superricas del país, en términos de Pa-
trimonio Líquido, se encuentra que concentraron el 10% del Patrimonio
Líquido Total de las PN declarantes en el país. En otras palabras, el 0.01%
de las Personas Naturales declarantes en Colombia acumularon a su haber
el 10% del Patrimonio Líquido Total. Con el agravante de que el Patrimonio
Líquido de las 300 PN súper superricas alcanzó un elevado índice Gini de
concentración del 0.5675.
En cuanto al Ingreso Líquido, este conglomerado concentró el 0.5% del

Ingreso Líquido Total. Con ese nivel de Ingreso Líquido se requerirían unos
105
160 años para acumular el Patrimonio Líquido actual, mientras que para el
conjunto de las Personas Naturales declarantes este valor sería de 8 años.
Esto lo que muestra es cuán grande es el Patrimonio Líquido acumulado
en cabeza de estas 300 PN súper superricas, ya que su Ingreso mensual no
es nada despreciable: $150 millones mensuales por persona.
Respecto a la composición del Ingreso Líquido para estas 300 Personas

Naturales súper superricas se destaca:
(i) La predominancia de los Ingresos de Capital (39% de su Ingreso Total).
(ii) La relativamente elevada participación de los Ingresos Laborales (24%).
(iii) La importancia de la Renta Líquida cedular de Dividendos y No Laboral

(20% y 17%, respectivamente).
(iv) Los bajos Ingresos percibidos por la Renta Líquida cedular correspon-
diente a Pensiones (0.3%).
La composición anterior guarda una estrecha relación con los impuestos

liquidados. El total del impuesto sobre la Renta Líquida ascendió a $152
mil millones, de los cuales el 26% correspondió a las Rentas Laborales y
de Pensiones, el 60% a las Rentas de Capital y No Laborales, y el restante
14% a Dividendos y Participaciones.
Como resultado, las Tarifas Nominales medias alcanzan el 28.5% según Ingreso
para el agregado de las Rentas: 31.2% para las Rentas Laborales y Pensiones,
30.2% para las Rentas de Capital y No Laborales, y 19.1% para Dividendos
(Cuadro 25).
Las Tarifas Nominales medias para las 300 PN súper superricas resultan
ser superiores tanto a las del total de PN declarantes como a las de las
PN del decil 10 más alto de Ingresos. Sin embargo, dados los Ingresos no
Constitutivos de Renta, así como los costos y gastos procedentes de cada
una de las cédulas, las Tarifas Efectivas respecto a los Ingresos Brutos son
bastante más bajas que las respectivas Tarifas Nominales medias: 15.5%
106
para las Rentas Laborales, 4.3% para las Rentas de Capital y No Laborales,
y 0.01% para Dividendos.
En este conglomerado de PN súper superricas, el Impuesto Liquidado re-

presenta apenas el 5.3% de sus Ingresos Brutos y el 0.2% de su Patrimonio
Líquido.
Sobresale entonces un marcado sesgo a favor de las Rentas de Capital y

Dividendos en relación a las Rentas Laborales.
Además, las diferencias de Tarifas Efectivas medias según Ingresos Brutos

entre las 300 PN súper superricas y las 300 mil PN ricas y el Total de PN no
se compadecen con las drásticas diferencias en Ingresos, por lo que resultan
insuficientes como para reducir la desigualdad en la distribución de ingresos.
Cuadro 25. Tarifas Nominales y Efectivas según Ingresos Brutos del

Impuesto sobre las Rentas por cédula de Ingreso para las 300 Personas
Naturales Súper superricas y su comparación con el caso de las 300 mil
PN Ricas y el Total PN declarantes (%)
300 PN Súper 300 mil PN Ricas Total PN Declarantes

superricas
Nominal Efectiva Nominal Efectiva Nominal Efectiva
Rentas Laborales y de 31.2 15.5 20.2 10.1 8.7 1.8
Pensiones
Rentas de Capital y 30.2 4.3 15.2 2.2 7.7 0.8
no Laborales
Dividendos 19.1 0.01 14.4 0.9 11.5 0.07
Es evidente el tratamiento tributario marcadamente diferencial entre PN

declarantes según su nivel de riqueza, con un significativo favorecimiento,
en su orden, en pro de las 300 PN súper superricas y las 300 mil PN ricas
del país, al punto que:
(i) Si bien la Tarifa Nominal Media para las 300 PN súper superricas supera
en 1.6 veces y 3.4 veces las de las 300 mil PN ricas y de la totalidad de las PN
107
declarantes, las proporciones en términos de las Tarifas Efectivas respecto al

Ingreso Bruto se reducen a 1.4 veces y 2.0 veces, respectivamente. Y todavía
más, hasta una proporción de 1.1 y 1.6 veces, respectivamente, en el caso de
las 300 PN súper superricas en relación con las 30 mil PN superricas.
Ello, aunado al hecho de que la Tarifa Efectiva promedio equivale al 18.5%

de la Tarifa Nominal promedio para las 300 PN súper superricas, en com-
paración con unas proporciones del 22.0% y 31.0% para los casos de las 300
mil PN ricas y del total de PN declarantes, ratifica el mayor impacto de los
tratamientos tributarios diferenciales a favor de los primeros respecto al con-
junto de las PN declarantes y aún con relación a las 300 mil PN ricas del país.
(ii) El trato más favorable en pro de las 300 PN súper superricas se da sig-
nificativamente en el caso de las Rentas de Capital y No Laborales con una
Tarifa Efectiva de apenas el 4.3% –en comparación con su respectiva Tarifa
Nominal del 30.2%–, con respecto a una del 0.8% para el conjunto de las PN
declarantes y a una del 2.2% para las 300 mil PN ricas, como consecuencia
de importantes exenciones y deducciones brindadas a las Rentas de Capital
y no Laborales de las PN súper superricas –teniendo dichas Rentas una
participación de 39% y 17% de las Rentas Totales de estas PN–.
(iii) Sobresale también la baja Tarifa Efectiva a los Dividendos recibidos

por las 300 PN súper superricas de apenas el 0.01% –en comparación con
una Tarifa Nominal del 19.1%–, que participan con el 20% de sus Rentas
Líquidas Totales. Este trato sobre Dividendos beneficia exclusivamente a
las PN superricas que son las que reciben casi la totalidad de los dividendos
en el país. Aquí reside una de las conveniencias de elevar las Tasas Nominal
y Efectiva sobre Dividendos por su carácter progresivo que sólo afecta a las
PN superricas.
(iv) La Tarifa Efectiva a las Rentas de Trabajo y a las Pensiones de las PN

súper superricas es la relativamente más alta al alcanzar un promedio de
de 15.5%, que representan el 24% y el 0.3% de sus Rentas Totales. De cual-
quier manera, es de señalar que la Tarifa Efectiva a Pensiones es muy baja
en razón de la inadecuada focalización de los subsidios a las pensiones que
favorecen a las PN más ricas del país.
108
(v) Es de destacar cuán regresivas e inequitativas resultan ser las exenciones

y los descuentos fiscales aún para el caso de las 300 PN súper superricas del
país. En la siguiente Figura 7 se muestra claramente cómo las Tarifas Efectivas
y Nominales de las 300 PN con mayores Ingresos Brutos en el país violan
los principios de equidad horizontal y vertical, pues hay tantos tratamientos
tributarios diferenciados entre PN con Ingresos Brutos similares, como tra-
tamientos similares a PN con Ingresos Brutos muy diferenciados. Sobresale
el caso de buen número de PN con los mayores Ingresos Brutos del país que
resultan claramente favorecidas al tributar a Tarifas Efectivas similares a PN
con Ingresos Brutos mucho menores (hasta más de veinte veces inferiores).
Figura 7. Tarifas Nominales y Efectivas para las 300 PN súper superricas

con mayor Ingreso Bruto (UVT) en el país
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
12.455.360
1.107.161
1.153.427
1.255.843
1.417.000
1.513.763
1.674.937
2.120.551
3.780.551
575.312
601.841
610.869
619.251
633.047
653.223
675.268
689.754
709.416
743.548
781.394
835.598
894.049
941.061
993.712
Antes de concluir no sobra resaltar que algunos de los indicadores anterio-

res no cambian sustancialmente cuando las PN se organizan con base en
los Ingresos Líquidos Gravables. Es de destacar que la composición de los
Ingresos es como sigue: los Laborales representan el 51%, los No Laborales
el 17%, los de Capital el 15% y los restantes el 17%, que se reparten entre
Dividendos (9%) y Pensiones (8%). Una distribución semejante se encuentra
en la composición del pago del Impuesto a la Renta.
109
Al igual que en el caso del Patrimonio, llama la atención las diferencias

existentes entre la Tarifa Nominal y la Tarifa Efectiva. En general, se ob-
serva que la reducción del Ingreso Bruto debido a los Ingresos no Consti-
tutivos de Renta como de las Rentas Exentas son importantes tanto en los
Ingresos de Capital y no Laborales como en Dividendos. Estos descuentos
son mayores cuando se organizan los declarantes por Patrimonio que por
Ingresos (Figura 8).
Figura 8. Tarifas Nominales y Efectivas para PN según Ingreso
80
70
60
50
40
30
20
10
0
199811000
201743000
203669000
205712000
207767000
210000000
212152000
214415000
216914000
219276000
221760000
224472000
227197000
230158000
233367000
236327000
239589000
243143000
247070000
251499000
255968000
260735000
265924000
271430000
277623000
284191000
291467000
299154000
307378000
316318000
327011000
338932000
351416000
366679000
381831000
400229000
421431000
444464000
473558000
511300000
552155000
611425000
682397000
792905000
987854000
1405091000
1.32307E+11
Todo lo anterior muestra que existe un espacio fiscal suficiente para desa-
rrollar una política tributaria sustancialmente redistributiva y progresiva
para los conglomerados de las Personas Naturales ricas y especialmente
las superricas.
110
Para terminar es de mencionar que la estructura de Tarifas Efectivas del

Impuesto a la Renta tanto de las Personas Jurídicas como de las Personas
Naturales según nivel de Ingreso en Colombia describe una especie de
parábola –como se detalló en las secciones previas, en la medida en que
la Tarifa Efectiva empieza a descender, por ejemplo, a partir del decil 7 y
especialmente del sub-decil 6 del sub-decil 10 del decil 10 (Cuadro resumen
1) y a partir del sub-decil 6 del decil 10 y del sub-decil 3 del sub-decil 10
del decil 10 (Cuadro resumen 2), respectivamente–, de manera semejante
a como ocurre en el caso de Brasil, un país similar en términos de la preva-
lencia de una elevada desigualdad.
En efecto, en el caso de Brasil la Tarifa Efectiva al Impuesto a la Renta de

Personas Naturales va ascendiendo desde el 2.5% para Ingresos entre 5 y
10 Salarios Mínimos (SM), al 6.5% para Ingresos entre 10 y 20 SM, al 10.5%
entre 20 y 40 SM y hasta el 12% para Ingresos entre 40 y 80 SM, para luego
empezar a descender a una Tarifa Efectiva del 10% para Ingresos entre 80
y 160 SM y hasta una del 7.5% para Ingresos superiores a 160 SM. Además,
como en el caso colombiano, se tiende a gravar con mayores Tasas Efectivas
las Rentas de Trabajo a las Rentas de Capital para Personas Naturales con
Ingresos medios y altos (Cardoso et al., 2018).
Ahora bien, a diferencia de Colombia, en Brasil el impuesto a las Rentas

Laborales sí logra disminuir el grado de concentración Gini en cerca de
cinco puntos porcentuales, no sólo porque su Tarifa Efectiva promedio es
más del doble, sino porque empiezan a descender en umbrales de Ingreso
inferiores. Como se detalla en el siguiente capítulo (sección 3.5.2), el índice
de concentración Gini de ingresos en Colombia permanece prácticamente
inalterado después de impuestos.
Para concluir es de resaltar que, como se muestra en el siguiente Cuadro

resumen 2, la Tarifa Efectiva según Ingresos Brutos del Impuesto a la Renta
para las Personas Naturales no supera el 5%, siendo la Tarifa promedio
inferior al 2.6% para las PN superricas y al 2.2% para las PN súper supe-
rricas, en comparación con el 3.5% para el Total de PN declarantes, con el
agravante de que las Tarifas Efectivas promedio son apenas el 30% de las
respectivas Tarifas Nominales para el Total de PN, del 18% en el caso de
111
las PN ricas y del 8.3% y 5.4% para las PN superricas y súper superricas,
respectivamente. Ello como resultado de que los tratamientos tributarios
preferenciales otorgados en el Estatuto Tributario favorecen especialmente
a las Personas Naturales súper superricas y superricas.
Así, sobresale el sesgo pro rico del régimen tributario, el bajo nivel de las
Tarifas Efectivas del Impuesto a la Renta –todavía más en comparación con
la Tarifa Nominal– y, en consecuencia, la existencia de un amplio espacio
para elevar sustancialmente las Tarifas Efectivas –con énfasis especial sobre
las Rentas de Capital, Dividendos, Patrimonio y Herencias– con miras a
alcanzar una drástica progresividad que contribuya a la reducción de la des-
igualdad de Ingresos –incluso con la rebaja de Tarifas Nominales– mediante
el desmonte de gran parte de tratos preferenciales a favor especialmente de
los superricos y súper superricos.
Cuadro resumen 2. Tarifas Nominales y Efectivas del Impuesto a la Renta

para el Total PN, las PN Ricas y las PN Superricas en 2017 (%)
Total PN PN Ricas (Sub-decil PN Superricas (Sub-decil del

del decil 10) sub-decil 10 del decil 10)
Decil Nominal Efectiva Nominal Efectiva Nominal Efectiva
1 1.11 0.81 12.87 4.47 24.08 3.81
2 0.64 0.40 13.59 4.56 24.40 3.59
3 0.61 0.34 14.54 4.80 28.20 3.61
4 0.58 0.31 15.46 4.94 24.65 3.11
5 1.05 0.52 16.51 5.04 25.75 3.16
6 2.30 1.05 17.94 5.29 26.21 2.95
7 3.78 1.63 18.69 4.84 26.72 2.96
8 5.86 2.31 20.16 4.63 27.36 2.68
9 10.16 3.86 22.77 3.79 28.52 2.67
10 19.88 3.53 27.61 2.58 31.48 2.26
112
2.4. El Gasto Tributario8 y su concentración
Con base en las declaraciones del Impuesto sobre la Renta de las Perso-
nas Jurídicas y Personas Naturales, resulta importante indagar acerca de
la distribución de los beneficios de las exenciones, deducciones y tratos
tributarios preferenciales que dan origen al denominado Gasto Tributario
–a costa del erario público y a favor de los beneficiarios particulares–. En
suma, la alta concentración de los beneficios tributarios contribuye a una
mayor concentración de la Riqueza y del Ingreso.
Para el cálculo del Gasto Tributario de las Personas Jurídicas se utilizó: (i)
los Ingresos no Constitutivos de Renta (Incr), ii) los Ingresos no Constitu-
tivos de Renta por concepto de Dividendos y/o Participaciones de Perso-
nas Naturales sin residencia fiscal (año 2016 y anteriores), (iii) las Rentas
Exentas (RE), iv) los Descuentos tributarios y v) los Gastos Deducibles. De
igual manera, se contabilizaron los Descuentos de Inversión de obras con
cargo a Impuestos (Modalidad de pago 1 y 2).
En el caso de las Personas Naturales se consideraron los ítem (i), (ii), (iii)
y (iv). Para los ítem (i), (ii) y (iii), los valores se multiplicaron por la Tarifa
Nominal media gravable.
El Gasto Tributario de las Personas Jurídicas por concepto de Incr habría

alcanzado cerca de $9 billones para el año 2017, en tanto que el Incr por
concepto de Dividendos podría haber llegado a $327 mil millones, y el de
RE a $2 billones. Si a este resultado se le sumaran los Descuentos Tributa-
rios (Descuentos Tributarios + Descuentos de Inversión obras a cargo de
Impuestos: Modalidad de pago 1 y 2), se tiene que el Gasto Tributario Total
habría ascendido a unos $12.3 billones en 2017.
8 La Ocde define los gastos tributarios como una transferencia de recursos públicos llevada
a cabo mediante la reducción de las obligaciones tributarias con respecto a un impuesto de
referencia, más que por la vía del gasto directo. Villela, Luiz; Andrea Lemgruber; y, Michael
Jorratt. Gastos Tributarios: La Reforma Pendiente. En http://www.cepal.org/ilpes/noticias/
paginas/5/38375/luiz_villela_gtlareformapendiente.pdf
113
En las declaraciones de 2017 no aparece la Deducción en Inversiones en

activos fijos, que en 2016 alcanzó un valor cercano a $3 billones, por lo que
se habría tenido un Gasto Tributario adicional cercano a $1 billón.
De otra parte, es de mencionar que en el caso de los Gastos que erosionan

la base gravable del Impuesto sobre la Renta (Gastos de Administración,
Gastos de Distribución y Ventas, y Otros Gastos y Deducciones), fueron
muy elevados los niveles de volatilidad a nivel sectorial. Por ejemplo, los
Gastos de Administración equivalieron al 63% de los Ingresos Ordinarios
en el sector Financiero, el 28% en el de las Actividades Profesionales y de
Servicios, y el 8% en el de Minería.
En suma, el Gasto Tributario de las Personas Jurídicas en 2017 habría ronda-

do al menos unos $13.5 billones, concentrado en lo fundamental en el sector
Financiero (27%), el de Comercio y Transporte (26%), y el de Electricidad,
Gas, Vapor y Agua (10%). A lo que hay que agregar que el 50% del Gasto
Tributario se habría concentrado en las 500 empresas más ricas del país.
En el caso de las Personas Naturales, el Gasto Tributario habría ascendido

a $9 billones, de los cuales el 81% correspondió a las Rentas Laborales y
de Pensiones, 10% a Dividendos, 5% a Rentas de Capital y no Laborales,
y el restante 4% a Descuentos Tributarios, concentrados en las Personas
Naturales superricas.
En consecuencia, sobra resaltar el a todas luces exagerado Gasto Tributario

del impuesto sobre la Renta en beneficio especialmente de las Personas Na-
turales y Jurídicas superricas de Colombia, que propicia la multiplicidad de
tratamientos discriminatorios sin debida justificación social y económica,
que agudizan la desigualdad económica y la inequidad tributaria, y que
erosionan al erario público por un monto anual superior a $23 billones –
equivalente, por ejemplo, a tres reformas tributarias como la aprobada con
la Ley de Financiamiento de diciembre de 2018.
114
2.5. A manera de conclusión
Colombia es uno de los países con mayor desigualdad en el mundo y entre

los dos más desiguales en América Latina, incluso el más desigual según
algunos especialistas, cuando se observa no solo el índice de Gini sino tam-
bién las brechas en la distribución del ingreso, las diferencias regionales en
el país y la baja calidad en el acceso a trabajos de buena calidad.
Todavía más ante una marcada (in-)movilidad social intergeneracional

ascendente, incluso en comparación con países de similar nivel de ingreso
(Garay, 2018), que se retroalimenta con la exagerada concentración de
ingresos y riqueza prevaleciente estructuralmente en el país.
Ante estas circunstancias, la desigualdad y exclusión social son una pro-

blemática nuclear de la sociedad colombiana que debe afrontarse decidida
y eficazmente bajo una perspectiva sostenible y perdurable a través de un
pacto nacional con la más amplia participación ciudadana e institucional
que le brinde la debida legitimidad democrática.
Entre los principales rasgos característicos de la estructura de la desigualdad

en Colombia conviene destacar los siguientes:
(i) De acuerdo con las declaraciones de renta presentadas en 2000, el decil

más rico de empresas, comprendidas en el decil 10, concentró el 95.0% de
la Riqueza Total de las Personas Jurídicas en el país, mientras que el decil
1 de las más pobres aglutinó tan sólo el 0.001%. Esta situación en poco o
nada ha mejorado en los últimos años. Es así como según las declaraciones
de renta del año 2017, el decil 10 concentró el 95.4% de la Riqueza Total,
consecuente con un índice de concentración Gini de 0.974 para el conjunto
de PJ declarantes.
(ii) Los sectores que concentraron la mayor porción de Ingresos Netos de

las Personas Jurídicas en 2017 fueron el de Comercio (26%), el Financiero
(18%), la Industria Manufacturera (17%) y Actividades de la Administración
pública (14%).
115
(iii) Sobresale los exageradamente elevados índices promedio de concen-

tración Gini del orden de 0.9590 para los Ingresos Brutos y Netos de las
Personas Jurídicas de Colombia en 2017, de nuevo con la característica de
que fue precisamente en el decil 10 de las empresas ricas en el que se ob-
servaron los mayores índices: 0.8452 y 0.8444, respectivamente.
Con el agravante de que al desglosarse el decil 10 de las empresas ricas en

sub-deciles, el conglomerado en el que se agrupan las Personas Jurídicas
superricas (sub-decil 10 del decil 10) aglutinó el 88% del Patrimonio Bruto
Total de las Personas Jurídicas, con una alta concentración patrimonial
en las empresas –con un índice Gini del 0.8391–. Destacándose el hecho
de que cerca de 500 empresas serían las Personas Jurídicas súper supe-
rricas del país (pertecientes al sub-decil 10 del sub-decil 10 del decil 10)
al concentrar el 57% del Patrimonio de Bruto nacional de las Personas
Jurídicas, con un índice de concentración Gini entre ellas del 0.7437.
Redunda resaltar el exagerado grado de concentración en el caso de las

Personas Jurídicas, aún con una muy elevada participación del 0.1% de las
empresas consideradas como las súper superricas.
(iv) La Tarifa Efectiva promedio del Impuesto a la Renta según Ingreso Bruto
para las Personas Jurídicas en Colombia en 2017 fue de menos de la quin-
ceava parte de la Tarifa Nominal promedio cercana al 31.4%, resultado de la
multiplicidad de exenciones, deducciones y tratos diferenciales especialmente
a favor de las empresas ricas del país (de los deciles 9 y 10). Los sectores con
mayores Tarifas Efectivas fueron, en su orden, Minería con 4.28%, Electrici-
dad, gas y agua con 3.77% y Actividades profesionales, científicas con 2.58%.
Las empresas superricas (sub-deciles 1 a 10 del sub-decil 10 del decil 10)

observan unas Tarifas Efectivas promedio según Ingresos Brutos del Im-
puesto a la Renta, inferiores al 2.23% en comparación con unas que superan
el 2.14% para empresas de riqueza media, pertenecientes a los deciles 5 a
9. Con el agravante de que la Tarifa Efectiva media para las empresas sú-
per superricas (del sub-decil 10 del sub-decil 10 del decil 10) y superricas
(del sub-decil 10 del decil 10) son las más bajas al alcanzar apenas unas
cercanas al 1.8%.
116
Este comportamiento diferencial resulta similarmente acentuado en tér-

minos de Tarifas Efectivas según Ingresos Operacionales netos de Costos.
Ahora bien, la Tarifa Efectiva según Ingresos Brutos teniendo presente los
cargos a la Nómina como al Patrimonio y la Renta alcanzaría el 5.8% en el decil
1 y el 5.9% y 4.3% en los deciles 9 y 10, con una promedio del orden del 4.4%.
De nuevo se constata el trato preferencial a favor de las empresas ricas (del

decil 10) en la medida en que su Tarifa Efectiva de todas las cargas impositi-
vas es más baja que las respectivas Tarifas para las empresas especialmente
de riqueza media y media alta (de los deciles 4 a 9).
Ello permite corroborar con certeza sobre la existencia de un espacio sufi-

ciente para implantar una mayor tributación progresiva efectiva sobre las
Personas Jurídicas, especialmente las ricas pertenecientes a los deciles 9 y
10, con mayor énfasis en las superricas y las súper superricas, sin que ello
por sí solo pudiera poner en riesgo su capacidad de inversión, acumulación
y expansión, ni su potencialidad competitivo a nivel internacional.
(v) En el año 2000 el índice de concentración de Gini para las Personas

Naturales declarantes alcanzó el 0.5621 para el caso del Patrimonio Bruto y
el 0.5595 para el de Patrimonio Líquido, en comparación con el 0.5615 y el
0.5789 en 2014, respectivamente, incrementándose gracias a la evolución
desigual del endeudamiento entre deciles: ostensiblemente mayor para los
deciles más ricos en relación con los deciles medios y pobres.
(vi) Las Personas Naturales ricas pertenecientes al decil 10 según Ingreso

Líquido concentraron más del 30% del Patrimonio Líquido Total y las
Personas Naturales del decil 9 otro 11%, mientras que las de los deciles 1 y
2 en su conjunto participaron con menos del 17%.
En términos del Ingreso Líquido, al decil 10 de las Personas Naturales

ricas le correspondió el 27% del total de las Rentas por Pensiones, el 32%
de las Rentas de Capital, el 28% de las Rentas No Laborales y el 77% de
los Dividendos y Participaciones. En marcado contraste, a los deciles 1, 2
y 3 de las Personas Naturales relativamente más pobres en su conjunto les
117
correspondieron participaciones del 3% de las Rentas Laborales, 13% de las

Pensiones, 21% de las Rentas de Capital, 15% de las Rentas No Laborales
y 4% de Dividendos.
(vii) Se constata un marcado trato tributario preferente a las Rentas de

Capital, No Laborales y Dividendos con respecto a las Rentas Laborales
no sólo a nivel promedio sino particularmente en los deciles con mayores
Ingresos, lo que resulta ineficiente y cuestionable a la luz del inaceptable
grado de concentración de Ingresos y Riqueza en Colombia, al punto de estar
entre los tres países más inequitativos en América Latina y el Caribe –según
índice de Gini–, de por sí la región más desigual del mundo.
Así, por ejemplo, en el caso del decil 10, la Tarifa Nominal promedio pasó
del 20.2% a una Tarifa Efectiva promedio según Ingresos Brutos cedulares
del 10.1% para el caso de las Rentas Laborales y Pensiones, del 15.2% al
2.2% para las Rentas de Capital y No Laborales, y del 14.5% al 0.9% para
Dividendos y Participaciones. Así, entonces, las PN de este decil con mayo-
res Rentas por concepto de Capital y de Dividendos resultaron ser las más
beneficiadas por el estatuto tributario en 2017.
(viii) Al pormenorizar el análisis sobre las 300 mil Personas Naturales ricas
del país –pertenecientes al decil 10– dada su muy elevada participación
en el Patrimonio e Ingresos totales de las PN en el país, se encuentra: (a)
que el sub-decil 1 del decil 10 alcanzó apenas una participación del 3.1%
en el Patrimonio Bruto Total de las Personas Naturales declarantes del
decil 10, en contraste con la del sub-decil 10 que alcanzó una de hasta el
48.2%, (b) mientras que el índice de concentración Gini para el sub-decil
10 estuvo alrededor de 0.56 en el caso de Patrimonio y de 0.38 en el de
Ingreso Líquido, para los restantes sub-deciles los índices Gini resultaron
inferiores a 0.07 y 0.12, respectivamente; (c) en tanto que para el sub-decil
1 de estas 300 mil PN declarantes ricas del país se requeriría, con ese nivel
de Ingresos anuales, cerca de 223 años para alcanzar su Patrimonio Bruto
actual, para los sub-deciles 8, 9 y 10 se necesitarían apenas entre 17 y 25
años, lo que muestra el muy elevado nivel de Ingresos anuales para estos
últimos sub-deciles; (d) la Tarifa Efectiva promedio para las Personas
Naturales ricas fue apenas una quinta parte de la Tarifa Nominal media
118
con la peculiaridad de que el incremento de las Tarifas Efectivas fue sustan-

cialmente inferior al de las Nominales –es decir, menos progresivo aún–,
y con el agravante de que se torna regresiva a favor de las PN superricas y
de las PN súper superricas, en la medida que las Tarifas Efectivas promedio
descienden sustancialmente de una del 3.53% para las PN ricas a unas
del 2.58% y 2.26%, respectivamente, y entre otros, (e) la Tarifa Efectiva
media sobre Ingresos Laborales para las Personas Naturales más ricas
del país superó en cerca de cuatro veces la correspondiente a Rentas de
Capital y No Laborales, lo que muestra un evidente tratamiento tributario
preferencial a favor de las Rentas de Capital respecto a las de Trabajo.
Aún más, estos rasgos tienden a replicarse para el caso de las 300 Personas
Naturales súper superricas, destacándose cuán regresivas e inequitativas
resultan ser las exenciones y los descuentos fiscales al punto en que llega-
ron a tributar a Tarifas Efectivas similares a las de Personas Naturales con
Ingresos Brutos mucho menores (por ejemplo, hasta más de veinte veces
inferiores), al violarse principios de equidad horizontal y vertical, ya que
hay tanto tratamientos tributarios diferenciados entre Personas Naturales
con Ingresos Brutos similares, como tratamientos similares a Personas
Naturales con Ingresos Brutos muy diferenciados.
(ix) La multiplicidad de tratamientos tributarios preferenciales a favor es-

pecialmente de las Personas Jurídicas y Personas Naturales más ricas –en
especial las superricas y súper superricas–, privilegiando a las Rentas de
Capital y los Dividendos y Participaciones con respecto a las Rentas Labo-
rales, y diferenciando entre sectores de actividad, entre otros, mediante
una variedad de exenciones, deducciones y tratos diferenciales, que no sólo
conducen a un bajo esfuerzo fiscal efectivo para la economía en su conjunto,
a drásticas inequidades a nivel tanto horizontal como vertical y sectorial,
a elevados grados de ineficiencia administrativa y a exagerados niveles de
evasión y elusión tributarios, al punto de que la desigualdad de ingresos no
disminuye con la tributación en Colombia.
Ello se ve reflejado en el exagerado y rechazable a todas luces Gasto Tribu-

tario por concepto del impuesto sobre la Renta en beneficio especialmente
de las Personas Naturales y Jurídicas superricas de Colombia, que propicia
119
la multiplicidad de tratamientos discriminatorios sin debida justificación

social y económica, erosionando al erario público por un monto anual su-
perior a $23 billones –equivalente, por ejemplo, a tres reformas tributarias
como la aprobada con la Ley de Financiamiento de diciembre de 2018–.
(x) El decil 10 de las Personas Naturales en Colombia (300 mil PN decla-

rantes) concentran el 56% del Patrimonio y el 22% del Ingreso Líquido
Gravable totales de las PN en 2017, mientras que el 1% de los más ricos (30
mil declarantes superricos) concentra el 27% del Patrimonio y el 10% del
Ingreso. El 40% de los contribuyentes más pobres participan con menos
del 8% del Patrimonio Líquido de las Personas Naturales. Estos resultados,
en términos de Piketty, corresponden a valores típicos de una sociedad con
una “desigualdad elevada”.
Con el agravante de que el 0.01% de las Personas Naturales declarantes (300

PN) en Colombia tienen a su haber el 10% del Patrimonio Líquido Total,
y que el Patrimonio Líquido de estas 300 PN súper superricas alcanza un
elevado índice Gini de concentración del 0.5675.
El hecho de que la Tarifa Efectiva promedio de las rentas cedulares según

Ingresos Brutos equivalga al 18.5% de la Tarifa Nominal promedio para las
300 PN súper superricas, en comparación con unas proporciones del 22.0%
y 31.0% para los casos de las 300 mil PN superricas y el total de PN decla-
rantes, ratifica el sesgo a favor de las PN superricas en el país, especialmente
las súper superricas.
Las diferencias de Tarifas Efectivas promedio según Ingresos Brutos del

Impuesto a la Renta entre las PN súper superricas, las PN ricas y el total de
PN declarantes no se compadecen con las drásticas diferencias en Ingresos,
por lo que resultan insuficientes como para reducir la desigualdad en la
distribución de ingresos.
Lo anterior muestra una muy elevada concentración de riqueza aún al

interior del 0.01% de la PN (las denominadas 300 PN súper superricas),
por lo que en sociedades como Colombia altamente concentradas en la
estructura de ingresos y en las que también existe un marcado trato tri-
120
butario diferencial pro rico, resulta fundamental ampliar el análisis de

Piketty, discriminando el mismo sub-decil del 1% de las PN superricas –por
ejemplo, de la manera realizada en este capítulo– para poder avanzar en
la especificación de políticas progresivas y redistributivas efectivas a nivel
tributario y regulatorio, entre otros.
Para concluir, todo lo anterior conduce a que en la práctica la política

tributaria contribuya decididamente, y no sólo de manera directa, a re-
producir y perpetuar la desigualdad de Ingresos y Riqueza en el país, sino
también indirectamente a limitar perversamente la capacidad del Estado
para financiar la prestación de servicios sociales y adelantar planes y pro-
yectos de desarrollo estratégicos para mejorar tanto el Ingreso per cápita
como las condiciones de vida de la población, especialmente la vulnerable,
y progresar decididamente en el goce efectivo universal de los derechos
fundamentales como debiera lograrse en el marco de un Estado Social de
Derecho pregonado por la Carta Constitucional de 1991.
En este orden de ideas, la sociedad colombiana debe repensar y deliberar

sobre el curso de la política tributaria y fiscal del país en una perspectiva
duradera, reconociendo la conveniencia, por no decir la necesidad, de
avanzar efectivamente hacia un estatuto tributario regido por los principios
de equidad horizontal, progresividad vertical y eficiencia y transparencia
administrativa –como, a propósito, lo instituye la Carta Magna de 1991–,
que recorte sustancialmente el trato diferencial a favor de las Rentas de
Capital, no Laborales y Dividendos y privilegie el desmonte de gran parte
de los tratamientos tributarios preferenciales, como condición de que a la
vez que se puedan reducir apreciablemente las Tarifas Nominales, se logren
incrementar significativamente las Tarifas Efectivas y el Recaudo Tribu-
tario –con un carácter significativamente progresivo, especialmente para
las Personas Naturales y Jurídicas más ricas y súper superricas en Ingreso
y Riqueza, sin que ello por si sólo afecte las posibilidades de inversión,
acumulación y expansión de las empresas ni su capacidad competitiva, ante
la existencia de un suficiente espacio impositivo por las muy bajas Tarifas
Efectivas prevalecientes–, desactivar condiciones propicias a la excesiva
evasión y elusión tributaria prevaleciente, aumentar la financiación para el
desarrollo de funciones sociales prioritarias por parte del Estado y, entre
121
otros, a reducir directa e indirectamente tanto la excesiva concentración

y desigualdad como la pobreza y la exclusión social en el país.
No resulta aceptable, por el contrario es claramente rechazable a la luz de

criterios básicos de justicia social, desconocer la necesidad de desmantelar
privilegios tributarios, especialmente a favor de intereses poderosos y privi-
legiados, sin debida justificación social y económica, para así posibilitar una
estructura tributaria justa y eficiente. En el siguiente capítulo 3 y en el capítulo
5 se detallan algunas de las propuestas hasta aquí esbozadas.
122
Bibliografía
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cào de renda no Brasil. Texto para discusao 2449. IPEA. Rio de Janeiro.
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movilidad social. Ocde. París. Junio.
Piketty, Th. (2014). El capitalismo en el siglo XXI. Fondo de Cultura Eco-
nómica.
123
Capítulo 3
Estructura tributaria de Colombia:
Inequidad, regresividad e ineficiencia
3.1. Introducción
El propósito del presente capítulo es analizar la estructura tributaria

vigente en el país durante las últimas décadas, brindando énfasis a los
Impuestos a la Renta y al Patrimonio de las Personas Naturales y Jurídicas
–en términos de tratos diferenciales discriminatorios, Tarifas Nominales
y Efectivas, según niveles de Ingreso y Patrimonio, y de acuerdo con el
carácter del contribuyente y con los sectores y subsectores de actividad
en el caso de las Personas Jurídicas–, así como al Impuesto al Valor
Agregado (IVA).
Además, se estudia el impacto de la tributación directa en la distribución de

ingresos antes y después de impuestos, con el fin de caracterizar su papel
en la eventual reducción de la inequidad y la exclusión social en Colombia.
Por último, se incluyen algunas reflexiones sobre lineamientos básicos de

una reforma estructural para alcanzar una política tributaria incluyente,
equitativa, progresiva y eficiente en una perspectiva duradera.
3.2. Tributación directa e indirecta
Desde hace varias décadas el aumento de los ingresos fiscales del gobierno
nacional se ha fundado crecientemente en los impuestos indirectos ya que
el IVA (interno y externo) ha aumentado mucho más que el Impuesto sobre
la Renta y Complementarios. Es así como desde principios de la década de
los 70 la política tributaria ha buscado cerrar la brecha entre el Impuesto
de Renta y el IVA interno.
125
Como consecuencia, la relación entre el recaudo de los impuestos directos

(Renta, CREE, Patrimonio y Riqueza) y los indirectos (IVA Interno, Gasolina
y Consumo) descendió drásticamente de 6.0 en 1970 a 1.3 veces en 1996,
manteniendo desde entonces una cierta estabilidad hasta ubicarse en 1.4
veces en 2017 ($31 billones/$22 billones), en comparación con una relación
superior a 4.3 veces, en promedio, durante la década de los 70 (Figura 1).
Figura 1. Evolución de Impuestos Directos e Indirectos

en el periodo 1970-2018
Número índice de Impuestos Directos e Indirectos (1970=100)
6.000,0
5.000,0
4.000,0
3.000,0
2.000,0
1.000,0
0,0
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
Directos
Indirectos
126
Relación entre el recaudo de Impuestos Directos e Indirectos

(Número de veces)
7,0
6,0
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
0,0
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
2018
Fuente: Dian. Cálculos propios.
3.2.1. Impuesto sobre la Renta y Complementarios
Uno de los impuestos frecuentemente reformado ha sido el de Renta y

Complementarios, que representa cerca del 50 por ciento del recaudo fiscal
del gobierno nacional, de ahí que cualquier cambio que se realice sobre el
mismo tiene una importante repercusión sobre las finanzas públicas na-
cionales. Este impuesto se recauda sobre las Personas Naturales y sobre las
Empresas, las denominadas Personas Jurídicas.
En las dos últimas reformas fiscales (2016 y 2018) el discurso dominante

ha sido el de reducir la Tarifa Impositiva Nominal de las Empresas y au-
mentar la de las Personas Naturales, con la presunción que de esa manera
127
se promovería la inversión y la generación de empleo, contribuyendo así a

mejorar los impactos distributivos de la tributación directa.
En efecto, entre las modificaciones introducidas por la Ley de Financiamien-

to aprobada el pasado diciembre de 2018 por el Congreso de la República
(Ley 1943 de 2018) resaltan los cambios en materia del Impuesto sobre
Renta y Complementarios de las Personas Jurídicas en aspectos tales como
las Deducciones, las Rentas Exentas y la Tarifa General.
Es así como se establece una reducción del 33 al 30 por ciento de la Tarifa

General durante el periodo 2019-2022 (artículo 80 de la Ley 1943 de 2018).
Como caso particular, se dispone que las entidades del sector financiero
que posean una renta igual o superior a los 120 mil UVT deberán liquidar el
impuesto a las tarifas del 37, 35 y 34 por ciento para los años 2019, 2020 y
2021, respectivamente.
De igual manera, se amplía el ámbito de los Ingresos no Constitutivos de

Renta para las Personas Jurídicas, entre ellos: i) créditos obtenidos en el
exterior, ii) ingresos derivados de los servicios técnicos de reparación y
mantenimiento de equipos prestados en el exterior, iii) ingresos obtenidos
por la enajenación de mercancías extranjeras de propiedad de sociedades
extranjeras, iv) dividendos distribuidos por sociedades pertenecientes al
régimen de compañías holding colombianas, v) primas en colocación de
acciones distribuidas por sociedades pertenecientes al régimen de compa-
ñías holding colombianas.
Así mismo, se extienden las deducciones a la totalidad de los Impuestos,

Tasas y Contribuciones pagadas durante el año gravable. En el caso del
Gravamen a los Movimientos Financieros será deducible el 50 por ciento y
en el del Impuesto de Industria y Comercio será deducible el 100 por ciento
a partir de 2022, comenzando con la mitad del mismo en 2019.
Del mismo modo, la Ley 1943 de 2018 derogó el artículo que no permitía
descontar el IVA por la adquisición o importación de activos fijos, de tal
manera que a partir de 2019 el IVA cancelado por la compra de cualquier
activo fijo podrá ser descontado de la declaración.
128
En el caso de las Personas Naturales los cambios se circunscriben a la eli-

minación de las cédulas (unificación), a la adición de tres nuevas Tarifas
Marginales (35%, 37% y 39%) y a la modificación de las Tarifas Especiales
para los Dividendos. Así mismo, se otorga un tratamiento especial a las
Rentas de Trabajo de las Fuerzas Militares y a los Gastos de Representación
de rectores y profesores de universidades públicas.
Es de mencionar que respecto a la unificación de cédulas, más adelante se

muestra cómo esta medida favoreció a las Rentas de Capital y no Laborales.
3.2.1.1. Personas Naturales
En la Figura 2 se observa el comportamiento del número de contribuyen-

tes9, del recaudo real a precios de 2018 y de la productividad del recaudo
(Recaudo/Contribuyentes) para las Personas Naturales.
Figura 2. Número de contribuyentes, Recaudo de Impuestos y

Productividad del Recaudo en el caso de Personas Naturales no obligadas
a llevar contabilidad 2000-2016
2.500.000 6.000.000
5.500.000
2.000.000
5.000.000
1.500.000
4.500.000
1.000.000
4.000.000
500.000
3.500.000
0 3.000.000
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Contribuyentes (Izq.) Recaudo / Contribuyente

9 El gobierno nacional en su último Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP, 2018) presentó la evolución
histórica del número de declarantes del Impuesto sobre la Renta para Personas Naturales y Jurídicas.
129
8.000.000,00 6.000.000
7.000.000,00
5.500.000
6.000.000,00
5.000.000
5.000.000,00
4.000.000,00 4.500.000
3.000.000,00
4.000.000
2.000.000,00
3.500.000
1.000.000,00
- 3.000.000
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Recaudo / Contribuyente Recaudo (Der.)
2.500.000 8.000.000,00
7.000.000,00
2.000.000
6.000.000,00
1.500.000 5.000.000,00
4.000.000,00
1.000.000
3.000.000,00
2.000.000,00
500.000
1.000.000,00
0 -
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Contribuyentes (Izq.) Recaudo (Der.)
130
Se destaca, por una parte, que la tasa de crecimiento promedio en el periodo

2000-2016 del número de contribuyentes fue del 11.8 por ciento, superior a
la del recaudo del 9.3 por ciento y de la productividad del impuesto del -2.2
por ciento. Y por otra, que el esfuerzo real por cada nuevo contribuyente,
medido a través de la elasticidad recaudo por contribuyente, resultó decre-
ciente en varios años. En efecto, a principios del 2000 cada contribuyente
le aportaba al fisco cerca de 5.6 millones de pesos de 2018, y de acuerdo
con los últimos registros administrativos de la Dian, este monto asciende
actualmente a apenas unos 3.9 millones de pesos de 2018. En suma, la
administración tributaria cuenta hoy con un mayor número de Personas
Naturales contribuyentes a fiscalizar (cerca de 2 millones), pero con un
menor recaudo por declarante.
A este respecto cabe recordar que con la Ley 1607 de 2012 se redujo el monto
de ingresos requeridos para declarar. En efecto, entre 2012 y 2013 se pasó
de $106.1 millones a $37.5 millones (MFMP, 2018, p. 464).
A su turno, no sobra señalar que de los cerca de $8 billones recaudados por

el Impuesto a la Renta y Complementarios a cargo de las Personas Naturales,
el 84 por ciento se realiza con base en las contribuciones realizadas por las
Personas Naturales no obligadas a llevar contabilidad. Adicionalmente, las
Personas Naturales son responsables de cerca del 25 por ciento del Recaudo
Total del Impuesto sobre la Renta.
Además, es de resaltar la evolución de la productividad del Impuesto a las

Personas Naturales en plena crisis económica (periodo 2008-2009), la
cual permitiría calificar, en buena medida, como pro-cíclica a la política
tributaria en periodos recesivos para este conglomerado de contribuyentes.
3.2.1.2. Personas Jurídicas
En el caso de las Personas Jurídicas, un hecho determinante relacionado con

el crecimiento del recaudo –por contribuyente, así como con su elasticidad–,
está asociado con la eliminación de la no tributación a la inversión en activos
fijos en 2010 y la introducción del Impuesto sobre la Renta para la Equidad
(CREE) en 2012. En efecto, en 2010 la deducción por inversiones en activos
131
fijos declarados sumó $11.3 billones (15 billones de pesos del año 2018) y pasó
a representar apenas $1.8 billones (2.3 billones de pesos de 2018) en 2011.
Ahora bien, para garantizar la consistencia de la serie durante el periodo de

análisis, así como de los indicadores a analizar, el Impuesto sobre la Renta
para la Equidad (CREE) se sumó al recaudo del Impuesto a la Renta y Com-
plementarios para los años 2013, 2014 y 2015, sin olvidar que la base gravable
(Re) del primero es un tanto mayor a la del segundo; en otras palabras, se
mantuvo la base gravable (Re) declarada para la liquidación del Impuesto
sobre la Renta y Complementarios, así como el número de declarantes.
La Figura 3 muestra que el aumento del recaudo fiscal durante el periodo se

debió fundamentalmente a la eliminación de las deducciones por inversión
en activos fijos que se instauró en 2010, más que por el aumento del número
de contribuyentes, que alcanzó el 5.5% en promedio. Y con la particularidad
de que la elasticidad del recaudo respecto al número de contribuyentes ha
sido negativa en el último quinquenio.
Figura 3. Impuesto a la Renta y Complementarios (incluido cree) de las

Personas Jurídicas 2000-2016
400.000.000 450.000
350.000.000 400.000
300.000.000 350.000
300.000
250.000.000
250.000
200.000.000
200.000
150.000.000
150.000
100.000.000 100.000
50.000.000 50.000
- 0
02
20 8
12
20 6
20 0
16
00
09
20 1
03
20 4
05
20 7
11
14
15
20 3
0
0
1
0
1
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Renta Líquida Gravable/Contribuyente Contribuyentes (Der)
132
140.000.000 450.000
400.000
120.000.000
350.000
100.000.000
300.000
80.000.000 250.000
60.000.000 200.000
150.000
40.000.000
100.000
20.000.000
50.000
- 0
Recaudo /Contribuyente Contribuyentes (Der)

Fuente: Dane. Cálculos propios.
En su conjunto, de acuerdo con las declaraciones de renta presentadas a la

Dian en 2018 para las rentas del año 2017, el reconocimiento del Impues-
to a la Renta y Complementarios a cargo de las Empresas fue de de $33.3
billones, 3.3 veces más que el correspondiente a las Personas Naturales.
De otra parte, es de resaltar que debido a la multiplicidad e importancia

de tratamientos diferenciales entre sectores y subsectores en el Impuesto a
la Renta de las Personas Jurídicas, entre otros factores, la tasa de evasión
promedio del Impuesto se ubicaría cerca del 39%10.
3.2.2. El Impuesto al Valor Agregado IVA
El IVA es el principal impuesto indirecto en el país en términos de Recaudo,

que observó un incomparable crecimiento desde finales de la década de los
80, al punto de haberse logrado aumentar su recaudo en pesos corrientes
en más de seis veces entre 1990 y 2017. Es así como el recaudo total del
IVA ascendió a $62 billones en 2018 (6.3% del PIB) y llegó a representar el
44% del Recaudo Total en el país.
10 Comisión de expertos para la equidad y la competitividad tributaria (2015). Informe final
presentado al Ministro de hacienda y crédito público. Bogotá, pp. 21 y 22.
133
3.2.2.1. Componentes del IVA y su evolución
El Impuesto al Valor Agregado (IVA) tiene dos componentes: el Interno y

el Externo –que grava las importaciones–. El IVA Interno corresponde al
70% y el Externo al 30% (Figura 4).
Para calcular la productividad del IVA se utilizaron las tarifas generales y

se tuvieron presente el consumo tanto de los hogares como del gobierno en
el caso del IVA Interno, y de las importaciones en el caso del IVA Externo.
Se destaca que la productividad del IVA presentó una tendencia creciente

entre finales de la década de los 90 y el 2008 –ascendiendo del 0.28 al 0.37–,
para desde entonces revertirse, observando una tendencia descendente
hasta el 2018 –bajando del 0.37 al 0.33–, a pesar de haberse ampliado la
base y aumentado la Tarifa General del 16% al 19%.
Figura 4. Evolución del IVA y participación en el Recaudo Total 1975-2017
Evolución del IVA Interno y Externo (% del PIB)

5,00
4,50
4,00
3,50
3,00
2,50
2,00
1,50
1,00
0,50
-
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
2011
2013
2015
2017
IVA + Consumo IVA Externo
55
50
134
45
40
1,50
1,00
0,50
-
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
2011
2013
2015
2017
IVA + Consumo IVA Externo
Participación del IVA en el Recaudo total (%)

55
50
45
40
35
30
25
20
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
2011
2013
2015
2017
Es de resaltar que la productividad del IVA Externo es mayor a la del IVA

Interno a lo largo de las tres últimas décadas (Figura 5).
Figura 5. Productividad del IVA Total, Interno y Externo
Productividad
ProductividadIVA
IVATotal
Total
0.39
0.37
0.35
0.33
0.31
0.29
0.27
0.25
1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018
135
Productividad IVA Interno
0.39
0.37
0.35
0.33
0.31
0.29
0.27
0.25
0.23
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Productividad IVA Externo
70.0
65.0
60.0
55.0
50.0
45.0
40.0
1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018
La productividad del IVA en Colombia es una de las más bajas no sólo

de América Latina sino del mundo, en la medida en que la productividad
promedio en países de la Ocde es del 54%, en Chile del 60%, en Panamá
del 56%, en Brasil del 53%, en Perú y Bolivia del 43%, en comparación
con la de Colombia del 33% en el 2018. Esto lo explica, en lo fundamental,
tanto la importancia de ámbito de los bienes exentos y excluidos como la
profundidad de la evasión y elusión. En efecto, “Colombia presenta altos
136
índices de evasión tributaria. Los estimativos oficiales de evasión en el

caso del IVA estarían alrededor del 23%, pero cálculos más recientes del
Fondo Monetario Internacional sugieren que (podría llegar incluso hasta)
el 40%”11.
En general, cabe señalar algunos elementos característicos del IVA, entre

ellos:
(i) El IVA ha sido uno de los impuestos más dinámicos del sistema tributario
colombiano desde comienzos de la década de los 80.
(ii) Al calcularse una Tarifa Implícita del IVA a partir de las declaraciones
del impuesto y de la relación entre el Total del Impuesto Pagado o Facturado
y el Valor Total de Compras Internas e Importaciones Brutas, se observa
que sería apenas del orden del 8%, en comparación con la Tarifa General
vigente del 19%, debido a la importancia tanto de las Compras Internas
como de las Importaciones de bienes y servicios no gravados (48%). De las
restantes Compras e Importaciones de bienes y servicios, las gravadas a la
Tarifa General representan el 46% de las Compras e Importaciones Totales.
En otras palabras, solamente la mitad de la base gravable potencial está
efectivamente gravada.
(iii) Ante estas circunstancias, sería de prever que la Tarifa General del IVA
podría reducirse a menos incluso del 10% si se gravaran los bienes y servi-
cios actualmente no gravados, facilitándose con ello la administración de
impuesto. Sin embargo, la ampliación de la base gravable del IVA no debería
abarcar la canasta familiar básica por sus perversos impactos regresivos en
la distribución del Ingreso, como se muestra en la siguiente sección 3.2.2.2.,
teniendo que recurrirse a otros mecanismos como, por ejemplo, un Impuesto
Presuntivo al Consumo de dicha canasta básica en el caso de las familias de los
deciles más ricos de la población para evitar su injustificado favorecimiento
por la no inclusión de la canasta familiar en las base gravable del IVA.
11 Comisión de expertos para la equidad y la competitividad tributaria (2015). Informe final

presentado al Ministro de hacienda y crédito público, Bogotá, pp. 21-22.
137
3.2.2.2. Impacto del IVA a la canasta básica

en el Ingreso familiar por deciles
Si se descontara del ingreso familiar la parte que corresponde al gasto básico

que debe realizar una familia (los gastos para obtener los bienes básicos
necesarios como la alimentación, la vivienda, entre otros), seguramente
se podrá observar cuán regresivo es el Impuesto IVA a la canasta básica,
al representar una proporción mayor para las familias de ingresos bajos y
medios que para las familias de altos ingresos.
En efecto, si se supusiera que todo el Ingreso de los deciles 1, 2 y 3 se

gastara en la canasta básica, y que cerca del 70% de esa canasta no se
encontrara gravada a la tarifa general del IVA del 19%, entonces el peso
del IVA en los ingresos de esas familias sería aproximadamente del 4.8%.
A diferencia, si esa canasta se gravara en su totalidad a la tarifa general
del 19%, entonces el peso del Impuesto al Valor Agregado en su Ingreso
ascendería al 15.3%.
En el caso de las familias de Ingresos Medios, la situación es un tanto di-

ferente. Con base en la información de la Encuesta de Presupuestos, estas
familias ahorran un 10% de su Ingreso. Dado que el 65% de la canasta bá-
sica de este grupo de ingresos no está gravada a la tarifa general del IVA,
entonces el peso del IVA sería del orden del 5.1%. Ahora bien, si se gravara
toda la canasta de Ingreso Medio al 19%, el peso del IVA en su Ingreso sería
del 14.4%. Así pues, también resulta claro el deterioro del bienestar en las
clases medias de ingreso.
En contraste, para las clases de Ingresos Altos el valor del IVA a su canasta
básica apenas equivaldría a un 6% de su respectivo Ingreso.
He ahí precisamente el carácter eminentemente regresivo de la imposición

del IVA a la canasta familiar básica.
138
3.3. Tributación de las Personas Jurídicas
3.3.1. El Impuesto sobre la Renta y las Exenciones
El Impuesto sobre la Renta Líquida Gravable en 2017 fue de $33.34 billo-

nes, de acuerdo con las declaraciones reportadas a la Dian en 2018. Los
impuestos pagados por las Personas Jurídicas correspondieron al 1.90% de
sus Ingresos Brutos, al 2.29% de su Patrimonio Líquido y al 3.95% de sus
Ingresos menos sus Costos totales de producción.
Como se observa en el Cuadro 1, tal situación no es homogénea entre

sectores: por ejemplo, son evidentes las diferencias entre el sector de la
Minería y de la Construcción con respecto al Financiero y de Actividades
de la administración pública, con una Tarifa Efectiva según Ingresos Brutos
del 4.48% y 3.29% en comparación con 0.97% y 0.37%, respectivamente.
Al interior de los sectores, estas proporciones también presentan diferencias.

Por ejemplo, el pago del Impuesto respecto al Ingreso Bruto fue de 4.08%
en el caso del subsector de Extracción de petróleo crudo, de 6.54% en el de
Extracción de hulla (carbón de piedra), y de 1.41% en el de Extracción de
níquel y otros minerales no ferrosos.
Algo similar ocurre en el sector de “Actividades financieras, inmobiliarias

y de seguros”, en el que el Impuesto representa una baja proporción de los
Ingresos Brutos a nivel de cada subsector (Gráfico 6). Según declaración de
renta, el subsector de “Banco Central y Bancos Comerciales” tuvo un Ingreso
Bruto promedio de $109.1 billones, y el Impuesto pagado representó el 1.90%
de dicho ingreso. Estos valores fueron algo inferiores a los de subsectores
del sector Agropecuario como el de Cultivos de café (7.65%), Caña de azúcar
(5.79%), Otros cultivos transitorios no clasificados en otra parte (6.58%).
139
Cuadro 1. Relaciones del Recaudo (LA) del Impuesto a la Renta Líquida Gravable con otras variables a nivel
140
sectorial en 2017 (%)
LA/ Deducciones/
LA/ LA/ LA/
Sector Ingresos Ingresos
Patrimonio (Ingresos-Costos) (Ingresos-(Costos+DT))
Brutos Brutos
Actividades de la administración pública
y defensa, de enseñanza, actividades de 0.46 0.4 0.4 6.9 68
atención de la salud y de asistencia social
Actividades financieras, inmobiliarias y
1.55 1.0 1.1 17.2 82
de seguros
Actividades profesionales, científicas,
técnicas y de servicios administrativos y 2.58 3.4 4.3 25.6 41
de apoyo
Agricultura, ganadería, caza, silvicultura
1.94 2.8 5.6 28.6 21
y pesca
transporte y almacenamiento, actividades 1.87 5.5 4.8 32.1 26
de alojamiento y de servicio de comidas
Construcción 2.44 3.3 7.0 22.1 19

Electricidad, gas, vapor y agua 3.77 3.8 9.0 23.1 20

Información y comunicaciones 1.85 2.2 3.3 26.9 46
Manufactura 1.96 4.9 4.9 24.0 26
Minería 4.28 4.5 2.3 63.2 54
Otras actividades de servicios 0.74 0.7 1.1 10.3 58

Total general 1.90 2.3 2.4 23.3 47
De los 142 casos reportados en las declaraciones de renta que pertenecen

al subsector de “Actividades de las Corporaciones Financieras”, su Ingreso
promedio fue de $162 mil millones, y el Impuesto pagado fue equivalente
al 0.2% del Ingreso Bruto (Figura 6).
Estos niveles de tributación de las empresas, así como el peso específico

que tiene la tributación sobre sus Ingresos Brutos (1.90%), contrasta con
la situación que se deduce para los asalariados según las declaraciones de
renta de las Personas Naturales obligadas a llevar contabilidad, para quienes
se alcanzó un nivel promedio del 5% de su Ingreso.
Figura 6. Impuesto de la Renta Líquida Gravable como proporción

del Ingreso Bruto por sub-sectores en las Actividades financieras,
inmobiliarias y de seguros en 2017
Impuesto de renta como proporción de los Ingresos (%)

Régimen de ahorro individual (RAI)
Régimen de prima media con prestación definida…
Actividades de las cooperativas financieras
Seguros de vida
Capitalización
Actividades financieras de fondos de empleados y…
Instituciones especiales oficiales
Actividades de las corporaciones financieras
Seguros generales
Servicios de seguros sociales de salud
Servicios de seguros sociales de riesgos…
Fideicomisos, fondos y entidades financieras…
Banco central y bancos comerciales
Banca de segundo piso
Actividades de las compañías de financiamiento
Corretaje de valores y de contratos de productos…
Actividades inmobiliarias realizadas a cambio de…
Reaseguros
Otras actividades de distribución de fondos
Otras actividades de servicio financiero, excepto…
Actividades de compra de cartera o factoring
Actividades de administración de fondos
Actividades de los profesionales de compra y…
Leasing financiero (arrendamiento financiero)
Actividades inmobiliarias realizadas con bienes…
Otras actividades auxiliares de las actividades de…
Evaluación de riesgos y daños, y otras actividades…
Actividades de las casas de cambio
Actividades de agentes y corredores de seguros
Otras actividades relacionadas con el mercado de…
Administración de mercados financieros
Actividades financieras, inmobiliarias y de seguros
- 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0
141
Gastos Nómina como proporción de los Ingresos (%)

Régimen de ahorro individual (RAI)
Régimen de prima media con prestación definida…
Actividades de las cooperativas financieras
Seguros de vida
Capitalización
Actividades financieras de fondos de empleados y…
Instituciones especiales oficiales
Actividades de las corporaciones financieras
Seguros generales
Servicios de seguros sociales de salud
Servicios de seguros sociales de riesgos…
Fideicomisos, fondos y entidades financieras…
Banco central y bancos comerciales
Banca de segundo piso
Actividades de las compañías de financiamiento
Corretaje de valores y de contratos de productos…
Actividades inmobiliarias realizadas a cambio de…
Reaseguros
Otras actividades de distribución de fondos
Otras actividades de servicio financiero, excepto…
Actividades de compra de cartera o factoring
Actividades de administración de fondos
Actividades de los profesionales de compra y venta…
Leasing financiero (arrendamiento financiero)
Actividades inmobiliarias realizadas con bienes…
Otras actividades auxiliares de las actividades de…
Evaluación de riesgos y daños, y otras actividades…
Actividades de las casas de cambio
Actividades de agentes y corredores de seguros
Otras actividades relacionadas con el mercado de…
Administración de mercados financieros
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60
3.3.2. Exenciones fiscales
Las diferencias entre la Tarifa Nominal del 33% y las Tarifas Efectivas a
nivel de sector, como las anteriormente descritas, están asociadas no solo
con los privilegios fiscales otorgados a través de las diferentes reformas
tributarias aprobadas por el Congreso de la República y que se han incor-
porado al Estatuto Tributario, sino también con los vacíos normativos que
facilitan la elusión y evasión tributarias.
Esta situación se presenta en diferentes rubros del formulario de la de-

claración de renta. Por el lado de los Ingresos, en el rubro “Ingresos no
142
constitutivos de renta ni ganancia ocasional (47)12”. Por el lado de gastos,

en todo el bloque de “Deducciones” que incluye los ítems de “Gastos ope-
racionales de administración y de ventas” (52, 53), “Deducción inversión
en Activos Fijos” (54) y “Otras deducciones” (55).
El conjunto de los rubros anteriores erosiona la “Renta Líquida” (60), la cual

seguidamente se ve aún más deteriorada cuando se le sustraen las “Rentas
Exentas” (62), para calcular la “Renta Líquida Gravable” (64), que constituye
la base gravable a la cual se aplica la Tarifa Nominal del Impuesto, el 25%,
para así llegar a definir el denominado “Impuesto sobre la Renta Líquida
Gravable” (69), sobre el cual se restan los “Descuentos Tributarios” (70)
que permite el Estatuto Tributario.
Estos son los privilegios fiscales que erosionan sustancialmente la base

gravable de la declaración de renta de las Personas Jurídicas, que ameritan
ser debidamente revisados a fin de aumentar la eficiencia recaudatoria y de
garantizar la equidad y progresividad de la estructura tributaria.
A cuánto ascendieron los beneficios tributarios en 2017 y cuáles sectores fue-

ron los beneficiarios, son los interrogantes que se abordan a continuación.
3.3.3. Ingresos no Constitutivos de Renta ni Ganancia Ocasional
Los Ingresos no Constitutivos de Renta declarados por las Personas Jurí-

dicas en 2018 fue de $27.2 billones. Si este rubro se introdujera en la base
gravable del Impuesto de Renta y se liquidara a la Tarifa Nominal del 33%,
el monto adicional de recursos que podría haber ingresado al fisco nacional
sería del orden de los $9.0 billones (Cuadro 2).
Los sectores que más se benefician de la normatividad vigente son, en su

orden: el de Actividades financieras, inmobiliarias y de seguros (29% del
valor del recaudo adicional no ingresado al fisco), y el de Comercio al por
mayor y al por menor, transporte y almacenamiento, actividades de aloja-
miento y de servicio de comidas (26%).
12 Este número corresponde al formulario 110 de declaración de renta y complementarios o de
ingresos y patrimonio para Personas Jurídicas.
143
Cuadro 2. Ingresos no Constitutivos de Renta ni Ganancia Ocasional por

sectores en 2017 (Millones de $)
Ingresos no
Sector Constitutivos Recaudo
Renta
de enseñanza, actividades de atención de la salud y 2,157,355 711,927
Actividades financieras, inmobiliarias y de seguros 8,021,568 2,647,117
Actividades profesionales, científicas, técnicas y de 1,775,514 585,920
Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca 467,560 154,295

almacenamiento, actividades de alojamiento y de 7,163,274 2,363,880
servicio de comidas
Construcción 414,820 136,891
Electricidad, gas, vapor y agua 2,327,187 767,972
Información y comunicaciones 343,650 113,405
Manufactura 1,835,572 605,739
Minería 1,562,951 515,774
Otras actividades de servicios 1,216,209 401,349
Total 27,285,660 9,004,268
3.3.4. Deducciones
El rubro de “Deducciones” que aparece en las declaraciones de renta de

las Personas Jurídicas es el más importante y el menos transparente, y
por tanto, el que mayor impacto tiene en la erosión de la base gravable del
Impuesto a la Renta.
De acuerdo con la base de datos de la Dian, en 2018 las Personas Jurídi-

cas declararon en este rubro un valor de $678.9 billones, que equivalen al
40.18% de los Ingresos Netos, al 74.5% del total de Costos y al 42.7% de los
144
Costos más Deducciones. Entre las Deducciones se encuentran los Gastos

Administrativos (55%), los Gastos de Distribución (16%), los Gastos Finan-
cieros (16%) y Otros Gastos (14%). Los sectores con mayor participación
son, en su orden: el Financiero (35%), la Administración pública (21%), el
Comercio (16%) y la Industria manufacturera (10%) (Cuadro 3).
En suma, la evolución histórica de las Deducciones Totales por sectores y su

nivel de dispersión a nivel de subsectores exige una revisión estructural de
esa normatividad y su estricta racionalización como mecanismo de excepción
para casos específicos debidamente justificados por razones de comprobada
rentabilidad económica y social. Si se lograra reducir en un uno por ciento
las Deducciones totales y se gravara a la Tarifa Nominal del 33% el respectivo
incremento de la base gravable, se obtendría un recaudo adicional cercano
a $2 billones.
145
Cuadro 3. Deducciones por sectores en 2017 (Millones de $)
146
Gastos
Gastos
Gastos
financieros
distribución
Deducciones
Otros gastos
Participación
administración
Actividades de la administración pública y
defensa, de enseñanza, actividades de atención 101,927,130 3,768,055 15,209,440 19,618,686 140,523,311 21%
de la salud y de asistencia social
Actividades financieras, inmobiliarias y de
127,619,999 5,567,207 54,824,703 49,110,310 237,122,218 35%
seguros
Actividades profesionales, científicas, técnicas y
19,548,406 5,891,139 1,325,758 951,112 27,716,416 4%
de servicios administrativos y de apoyo
Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y
3,806,356 2,236,118 1,156,108 383,260 7,581,843 1%
pesca
transportey almacenamiento, actividades de 44,509,177 46,793,718 12,048,814 8,400,988 111,752,697 16%
Construcción 11,844,229 2,062,333 2,142,468 989,053 17,038,083 3%
Electricidad, gas, vapor y agua 6,457,962 311,632 3,338,339 2,045,132 12,153,065 2%

Información y comunicaciones 10,654,258 3,905,528 1,450,692 6,143,588 22,154,066 3%
Manufactura 24,649,922 32,067,480 10,201,737 2,985,900 69,905,040 10%
Minería 8,616,201 3,004,813 5,533,068 1,527,005 18,681,086 3%
Otras actividades de servicios 10,455,393 2,423,179 316,481 1,097,692 14,292,745 2%
Total general 370,089,032 108,031,203 107,547,607 93,252,727 678,920,569 100%
3.3.5. Rentas Exentas
La Renta Exenta total declarada en 2018 fue de $9.2 billones, concen-

tradas en los sectores de la Administración pública (17%) y el Financiero
(46%) (Figura 7). Los subsectores beneficiarios de las Rentas Exentas en
este último sector son: el del Banco Central y bancos comerciales y el de
Seguros de vida.
Al liquidar estas Rentas Exentas a la Tarifa General (33%) podría obtenerse

un recaudo adicional cercano a los $3.0 billones.
Figura 7. Rentas Exentas por sectores en 2017 (Millones de $)
Otras actividades de servicios

Minería
Manufactura
Información y comunicaciones
Electricidad, gas, vapor y agua
Construcción
almacenamiento, actividades de alojamiento y de…
Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca
de enseñanza, actividades de atención de la salud y…
0 1.000.000 2.000.000 3.000.000 4.000.000
3.3.6. Descuentos Tributarios
El monto de impuestos que las Personas Jurídicas descontaron en sus

declaraciones de renta presentadas en 2018 fue del orden de los $765 mil
millones, distribuido en los sectores de Electricidad, gas, vapor y agua
(26%), Minería (25%), Financiero (13%), Industria manufacturera (11%)
y Comercio (11%).
147
3.3.7. Gasto Tributario de las Personas Jurídicas
El Gasto Tributario corresponde al monto de Ingresos fiscales a los cuales

el gobierno nacional renuncia, así como al potencial recaudo en los rubros
de Ingresos no Constitutivos de Renta, Rentas Exentas, reducción en 1%
del total de las Deducciones y Descuentos Tributarios.
Este es un monto de recursos nada despreciable en la medida en que rondaría los

$15 billones con base en las declaraciones de renta sobre el año 2017 (Cuadro 4).
Cuadro 4. Gasto Tributario por sectores con base en las declaraciones

de renta presentadas para el año 2017 (Millones de $)
Sector Descuentos Participación

Tributarios
Actividades de la administración pública y defensa, de enseñan- 1,699,311 11%
za, actividades de atención de la salud y de asistencia social
Actividades financieras, inmobiliarias y de seguros 4,920,540 33%
Actividades profesionales, científicas, técnicas y de servicios 802,913 5%
administrativos y de apoyo
Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca 244,739 2%
Comercio al por mayor y al por menor, transporte y almace- 2,970,567 20%
namiento, actividades de alojamiento y de servicio de comidas
Construcción 500,696 3%
Electricidad, gas, vapor y agua 1,144,909 8%
Información y comunicaciones 254,174 2%
Manufactura 1,047,437 7%
Minería 784,614 5%
Otras actividades de servicios 649,800 4%
Total general 15,019,698 100%
Aún más, cerca del 77% del Gasto Tributario se concentra en los sectores de
mayor Ingreso: Actividades financieras, inmobiliarias y de seguros (33%),
Comercio (20%), Minería (5%), Actividades de la administración pública y
defensa, de enseñanza, actividades de atención de la salud y de asistencia
social (11%), Electricidad, gas, vapor y agua (8%). A diferencia, los sectores
148
de Otras actividades de servicios (4%), Actividades profesionales, científi-

cas, técnicas y de servicios administrativos y de apoyo (5%), Agricultura,
ganadería, caza, silvicultura y pesca (2%), y Construcción (3%), concentran
tan sólo el 14% del Gasto Tributario.
Dado su elevado monto y su alta concentración, el Gasto Tributario merece

una revisión exhaustiva por parte de las autoridades responsables del di-
seño de política, del control fiscal y de la misma administración tributaria,
para determinar la eficiencia económica y social de cada uno de los gastos y
limitarlos exclusivamente a los debidamente justificados, ante sus perversos
impactos en términos tanto de regresividad vertical como de inequidad
horizontal. A diferencia, en vez de restringirlos y limitarlos radicalmente,
en la última reforma tributaria aprobada por el Congreso de la República
en diciembre de 2018 se ampliaron sin debido sustento.
3.3.8. Tributación
A continuación se presenta una aproximación de la tributación de las

Personas Jurídicas, en términos de: i) los Ingresos Brutos Operacionales
menos Costos Totales; ii) los Ingresos Netos menos Costos Totales (Ig-CT);
iii) la Renta Ordinaria del ejercicio (GJ); iv) la Renta Líquida Gravable del
impuesto de Renta (RE); v) las Deducciones Totales (DT); vi) los Ingresos
Brutos, y vii) el Patrimonio.
El presente cálculo se realiza teniendo en consideración: i) el Impuesto

sobre la Renta (LA), ii) los Descuentos Tributarios (LB), iii) el Impuesto al
Patrimonio y iv) los Aportes a la Seguridad Social.
La fuente de información de cada una de las variables es:
i) El Impuesto sobre la Renta (LA). Este valor se toma directamente de las

declaraciones de renta publicadas por la Dian.
ii) Los Descuentos Tributarios (LB). Este valor se toma directamente de las
declaraciones de renta. Se trata de una especie de “valor espejo” de lo que
se pagó en otros impuestos.
149
iii) El Impuesto al Patrimonio. Para este cálculo su utilizó la Tarifa Media

resultante para las Personas Jurídicas, obtenida del siguiente Cuadro 5, el
cual se corresponde con la liquidación realizada en 2011 para ser pagada
en los siguientes cuatro años. La Tarifa Media resultante según Patrimonio
Líquido para Personas Jurídicas fue del 3.5% (0.86% por año), en compa-
ración con una del 1.22% (0.30% por año) para Personas Naturales y una
del 3.0% para el Total.
Cuadro 5. Impuesto al Patrimonio de Personas Jurídicas y Naturales

con base en la liquidación del año 2011
Modalidad contribuyente Patrimonio Base para el Impuesto al Número

Líquido impuesto Patrimonio de casos
Grandes Contribuyentes 314,226,008 259,231,855 12,218,319 6,126
Demás Personas Jurídicas 76,875,853 43,313,661 1,278,208 15,386
Personas Naturales 77,071,567 47,309,672 939,376 31,687
Total 468,173,428 349,855,187 14,435,904 53,199
Fuente: Dian.Cálculos propios.
iv) Los cargos a la Seguridad Social. Este valor corresponde a la suma de los
ítems asociados al Total de Costos y Gastos de Nómina en cuanto a Aportes
al Sistema de Seguridad Social (Aportes seguridad) y Aportes al Sena, Icbf,
Cajas de compensación (Aportes entidades). Cada una de estas variables
las reportan las empresas en sus declaraciones a la Dian.
3.3.8.1. Tarifas Nominales Medias por sector y subsector
En el Cuadro 6 se presentan las Tarifas Nominales Medias (TNM) de los

aportes a nivel de sector, destacándose la baja volatilidad entre sectores
que presenta cada una de estas tarifas.
150
Cuadro 6. Tarifa Nominal Media de las empresas

en aportes a la Seguridad Social en 2017 (%)
Sector Aportes Aportes

Entidades Seguridad
Actividades de la administración pública y defensa, de enseñanza, 5% 14%
actividades de atención de la salud y de asistencia social
Actividades financieras, inmobiliarias y de seguros 4% 12%
Actividades profesionales, científicas, técnicas y de servicios 3% 11%
administrativos y de apoyo
Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca 3% 11%
almacenamiento, actividades de alojamiento y de servicio de 4% 12%
comidas
Construcción 3% 14%
Electricidad, gas, vapor y agua 3% 10%
Información y comunicaciones 4% 12%
Manufactura 3% 11%
Minería 3% 11%
Otras actividades de servicios 6% 15%
Total general 4% 12%
Fuente: Dian. Declaraciones de renta del año gravable 2017. Cálculos propios.
3.3.8.2. Tarifa Efectiva media por sector
Cada una de las variables de salida –Tarifas Efectivas– presentadas en los

Cuadros 7A y 7B se relacionan con un denominador particular, y se calculan
con respecto a cada uno de los pagos de Impuestos de Renta y Patrimonio,
con y sin seguridad social, para el año 2017, según las declaraciones de
renta presentadas en 2018.
151
Cuadro 7A. Tarifa Efectiva del total de Impuestos a Personas JJurídicas con base en declaraciones
152
de renta de 2017
Denominador: Patrimonio Bruto
De De Aportes Aportes
Sector Otros Total con SS Total sin SS
Renta Patrimonio SS Entidades
Actividades de la administración pública
y defensa, de enseñanza, actividades de 0.4% 0.9% 1.2% 0.4% 0.0% 2.9% 1.2%
atención de la salud y de asistencia social
Actividades financieras, inmobiliarias y de
1.0% 0.9% 0.4% 0.1% 0.0% 2.3% 1.8%
seguros
Actividades profesionales, científicas, técnicas
3.4% 0.9% 6.2% 1.8% 0.1% 12.2% 4.3%
y de servicios administrativos y de apoyo
Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y
2.8% 0.9% 2.5% 0.7% 0.0% 6.9% 3.7%
pesca
transporte y almacenamiento, actividades de 5.5% 0.9% 2.7% 0.8% 0.1% 9.9% 6.4%
Construcción 3.3% 0.9% 2.3% 0.6% 0.0% 7.0% 4.2%
Electricidad, gas, vapor y agua 3.8% 0.9% 0.8% 0.2% 0.3% 6.0% 5.0%
Información y comunicaciones 3.2% 0.9% 3.8% 1.3% 0.1% 9.2% 4.1%
Manufactura 4.9% 0.9% 2.8% 0.9% 0.1% 9.5% 5.9%
Minería 4.5% 0.9% 0.9% 0.3% 0.2% 6.7% 5.5%
Otras actividades de servicios 0.7% 0.9% 2.7% 1.0% 0.0% 5.3% 1.6%
Total general 2.3% 0.9% 1.5% 0.5% 0.1% 5.2% 3.2%
Cuadro 7B. Tarifa Efectiva del total de Impuestos a Personas Jurídicas con base en declaraciones
de renta de 2017
Denominador: Ingresos Brutos

De Aportes Aportes Total con Total sin
Sector De Renta Otras
Patrimonio SS entidades SS SS
Actividades de la administración pública y defensa, de
enseñanza, actividades de atención de la salud y de 0.5% 1.1% 1.5% 0.5% 0.0% 3.5% 1.5%
asistencia social
Actividades financieras, inmobiliarias y de seguros 1.6% 1.4% 0.6% 0.2% 0.0% 3.8% 3.0%
2.6% 0.7% 4.7% 1.3% 0.0% 9.3% 3.3%
Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca 1.9% 0.6% 1.7% 0.5% 0.0% 4.8% 2.6%
almacenamiento, actividades de alojamiento y de 1.9% 0.3% 0.9% 0.3% 0.0% 3.4% 2.2%
servicio de comidas
Construcción 2.4% 0.6% 1.7% 0.4% 0.0% 5.2% 3.1%
Electricidad, gas, vapor y agua 3.8% 0.9% 0.8% 0.2% 0.3% 6.0% 4.9%
Información y comunicaciones 1.9% 0.5% 2.2% 0.8% 0.1% 5.4% 2.4%
Manufactura 2.0% 0.3% 1.1% 0.3% 0.0% 3.8% 2.3%

Minería 4.3% 0.8% 0.9% 0.3% 0.2% 6.4% 5.3%
Otras actividades de servicios 0.7% 0.9% 3.0% 1.1% 0.0% 5.8% 1.7%
Total general 1.9% 0.7% 1.2% 0.4% 0.0% 4.4% 2.7%
153
Las Tarifas Efectivas promedio por concepto del total de Impuestos a la

Renta y Patrimonio para las Personas Jurídicas fueron del 2.7% en términos
de Ingresos Brutos, del 3.2% en términos de Patrimonio Bruto y del 8.2%
en términos de Ingresos Ordinarios netos de Costos Totales, las que distan
sustancialmente de las Tarifas Nominales media, entre otras razones, por la
multiplicidad de tratamientos preferenciales. Ello, agravado por una drástica
variabilidad enttre sectores (hasta en una proporción de tres veces entre la
mayor y la menor Tarifa Efectiva), subsectores y empresas.
Además, es de destacar que la Tarifa Efectiva Total incluidos los Aportes

a Seguridad Social no supera el 2.7% de los Ingresos Brutos, ni el 5.2% del
Patrimonio Bruto, para para el conjunto de Personas Jurídicas en el país.
3.3.8.3. Una estructura tributaria directa, diferencial y discriminatoria
Con base en lo anterior, es de destacar una significativa diferenciación entre

sectores en términos de las Tarifas Efectivas calculadas, lo que contradice
claramente el postulado clásico de política tributaria según el cual no debe
otorgarse a las empresas un tratamiento tributario diferenciado ni discri-
minatorio en términos de niveles tarifarios efectivos, para así evitar generar
ineficiencias en la asignación de recursos y en la distribución de ingresos.
Ello, aparte de la generación de condiciones propiciatorias de ineficiencias
y distorsiones en la administración tributaria en diferentes ámbitos como
la evasión y elusión.
Aquí reside precisamente una razón determinante de por qué a pesar de regir
formalmente unas Tarifas Nominales elevadas incluso a nivel internacional,
en Colombia son relativamente bajas las Tarifas Efectivas impositivas para
el conjunto de Personas Jurídicas –aunque con sustanciales diferencias
entre empresas por sectores–. Y también por qué la carga tributaria efectiva
en Colombia –respecto al PIB– es relativamente baja aún en el contexto
latinoamericano y por qué son tan elevados los niveles de evasión y elusión
tributarias.
Con el agravante de que los cambios introducidos en el Estatuto Tributario

por la Ley de financiamiento aprobada en diciembre de 2018 (Ley 1943 de
154
2018) no sólo profundizarán inequidades horizontales y verticales, sino

que además aumentarán el Gasto Tributario, agravando la regresividad y
las ineficiencias del sistema impositivo en el caso de las Personas Jurídicas
3.4. Personas Naturales
3.4.1. El Impuesto sobre la Renta y Complementarios
Desde el punto de vista del recaudo del impuesto sobre la Renta de las
Personas Naturales, el 80% del recaudo tiene como fuente las Personas
Naturales no obligadas a llevar contabilidad, y el restante 20% las obligadas
a hacerlo. En esta sección se pone atención a un conjunto de indicadores
exclusivamente para el primer grupo (80%).
3.4.1.1. Concentración del Patrimonio
De acuerdo con la curva de Lorenz, en el año 2009 las Personas Naturales

más ricas del país que no están obligadas a llevar contabilidad concentraron
cerca del 43.2% del Patrimonio total de las Personas Naturales declarantes
sin contabilidad, mientras que el decil más pobre tan sólo contribuyó con
el 1.2% de dicho Patrimonio. En consecuencia, se observó un índice de
concentración de Gini de 0.503.
En el 2016, último año publicado por la Dian, estos mismos indicadores

fueron del 48% y 0.4%, respectivamente, que se correspondieron con un
índice de Gini de 0.562. Esto muestra cuán sustancial ha sido la concentra-
ción del Patrimonio en las Personas Naturales durante este periodo.
3.4.1.2. Concentración del Ingreso
En el caso del Ingreso declarado en 2010, se observa que el 46% del Total
de Ingresos Brutos se concentró en el decil 10, de acuerdo con la curva de
Lorenz construida para Personas Naturales contribuyentes que no están
obligadas a llevar contabilidad. El Ingreso promedio mensual del decil 10
fue 83 veces el salario mínimo legal vigente –SMLV ($515.000.00)–. Entre
155
tanto, el decil 1 acumuló apenas el 0.95% del Total del Ingreso y su Ingreso
mensual promedio fue de 1.7 el SMLV (Figura 8).
Figura 8. Concentración del Ingreso declarado por Personas Naturales

no obligadas a llevar contabilidad en 2010 y 2016
120,0%
100,0%
80,0%
60,0%
40,0%
20,0%
0,0%
0% 20% 40% 60% 80% 100% 120%
2010 Ingresos Brutos 2016 Ingresos Brutos
Para 2016, los deciles 10 y 1 acumularon el 40.36% y el 0.91% del Ingreso

Total, respectivamente. Sus Ingresos mensuales promedio fueron 52 veces
y 1.17 veces el SMLV, en su orden.
156
Figura 9. Concentración del Ingreso declarado antes

y después de Impuestos en 2016
120,0%
100,0%
80,0%
60,0%
40,0%
20,0%
0,0%
0% 20% 40% 60% 80% 100% 120%
Ingresos Brutos después de impuestos 2000

Ingresos Brutos después de impuestos 2016
Así, en principio, durante el periodo 2010-2016 pareciera haberse regis-

trado una ligera mejora en la distribución del Ingreso declarado por las
Personas Naturales (Figura 9). Sin embargo, ello responde básicamente
al importante aumento de la base gravable del Impuesto a la Renta para
Personas Naturales implantado por las reformas tributarias aprobadas en
el periodo, al reducirse el monto mínimo de ingresos sujetos a declarar
con el consecuente aumento del número de contribuyentes, lo que permite
afirmar que con base en los registros fiscales de las declaraciones de renta
de las Personas Naturales que no llevan contabilidad, la concentración de
la Riqueza pareciera ser mucho mayor que la concentración del Ingreso
Este tema será tratado en detalle en la sección 3.6.
3.4.1.3. La relación Capital/Ingreso
Un elemento a destacar del libro de Thomas Piketty (2014), El capital en

el siglo XXI, es el análisis sobre la relación capital/ingreso en el primer
157
capítulo. El capital es una variable stock y el ingreso una variable flujo. El

capital es la cantidad total de riqueza poseída en un momento dado del
tiempo, mientras que el ingreso es la cantidad de riqueza producida y dis-
tribuida a lo largo de un periodo dado. Así pues, el capital no es más sino la
acumulación de riqueza de todos los años previos. “La manera más natural
y útil de medir la importancia del capital en una sociedad dada consiste en
dividir el acervo de capital entre el flujo anual del ingreso” (Piketty, 2014).
En el caso de las Personas Naturales se tiene que esta relación fue del orden
de 2.8 para 2009 y de 3.7 para el último año publicado por la Dian (2014).
Este último valor significa que la Riqueza representa 3.7 años de Ingreso
anual declarado.
Ahora bien, dada la evolución histórica de la concentración de la riqueza y del

ingreso mostrada arriba, resulta útil presentar la relación Capital/Ingreso
por deciles para hacer más visible los altos niveles de desigualdad reinantes
en Colombia. En 2009, el Patrimonio del decil más bajo corresponde a 5
meses de Ingreso anual, mientras que el del decil más rico a 4.3 años de
Ingreso anual. Esta situación no solo se mantuvo, sino que se profundizó
entre 2009 y 2014, cuando la Riqueza de los más ricos subió a 5.8 años de
Ingreso anual, en contraste con el caso de los deciles más bajos para los que
en lo fundamental se mantuvo estancada (Figura 10).
158
Figura 10. Relación Capital/Ingreso para Personas Naturales no

obligadas a llevar contabilidad según deciles de Ingreso en 2009 y 2014
2009
5,0
4,5 4,3
4,0
3,5 3,3
3,0
3,0 2,8
2,5
2,5 2,3
2,0
2,0
1,7
1,5
1,0 0,9
0,5 0,4
0,0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
2014
7,0
6,0 5,8
5,0
4,1
4,0 3,7
3,4
3,0
3,0 2,7
2,1
2,0 1,6
1,1
1,0
0,4
0,0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
159
Si bien lo anterior muestra la heterogeneidad entre deciles, a continuación

se exhiben los cálculos para el 1% de las PN más ricas, para las que la rela-
ción Capital/Ingreso supera ampliamente los valores anteriores, llegando
al extremo de casi triplicar la relación promedio correspondiente al decil
10 de ingresos en 2014 (Figura 11).
Figura 11. Relación Capital/Ingreso para el 1% de las Personas Naturales

ricas no obligadas a llevar contabilidad en el periodo 2001-2014
Relación Capital / Ingreso

20
17.6
18
15.8
16
14
12 11.2
10
7.8
8 7.1
6.3 6.2
5.5 5.4
6 5.0 4.5
3.9
4 3.4
2.9
-
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
3.4.1.4. Participación del Impuesto sobre la Renta en los Ingresos
Con base en lo anterior y de acuerdo con la información de la Dian, resulta

importante calcular la proporción que representa el Impuesto sobre Renta
Gravable (LA) que reportan las Personas Naturales respecto a su Ingreso
Total y Neto en los años 2009 y 2014.
160
Como se observa en la Figura 12, el Impuesto de Renta representa una baja

proporción del Ingreso total recibido –cercano al 2.5%, en promedio en
2014 y oscilando entre el 1.4% para el decil 3 y el 5.8% para el decil 10– y
del Ingreso Neto –del 2.4% en promedio en 2014 y oscilando entre el 1.4%
para el decil 3 y el 5.0% para el decil 10–.
Una de las fuentes de erosión de la base fiscal del impuesto es el descuento

de los Ingresos no Constitutivos de Renta del total de Ingresos recibidos.
El valor total de Rentas Exentas declaradas en el año 2014 ascendió a $31
billones, por lo que si le hubiera aplicado el impuesto sobre la Renta a la
tarifa media (impuesto LA/Renta líquida gravable RE) podría haberse
aportado un recaudo adicional del orden de los $2.7 billones. Además, si de
esa base se eliminaran los pagos laborales y pensionales, el nuevo recaudo
incremental ascendería a cerca de $1 billón.
Figura 12. Impuesto a la Renta como proporción del Ingreso de

Personas Naturales no obligadas a llevar contabilidad según deciles de
Ingreso en 2009 y 2014
Ingreso Neto
6
5,0
5
4,0 3,9
4
3,3
2,8 2,8
3 2,7
2,5 2,5
2,1 2,2 2,1
2,0 1,9 1,9
2 1,7
1,5 1,4 1,5 1,5
0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
2009 2014
161
Ingreso Total
Ingreso Neto
7
6 5,8
5 4,7
4,1
4 3,6
2,8 3,0
3 2,7 2,6 2,6
2,1 2,3
2,0 1,9 2,0 2,1
2 1,8
1,5 1,4 1,5 1,5
0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
2009 2014
Es de precisar que como Rentas Exentas se contabilizan los Gastos de Re-

presentación y otras Rentas de Trabajo (6.1%); los aportes obligatorios a
fondos de pensión (4.7%); los aportes voluntarios a fondos de pensiones
(4.5%); los aportes a cuentas AFC (5.1%); otras rentas exentas (7.7%) y los
pagos laborales y pensionales (71.8%).
En la Figura 13 se presenta la distribución por deciles de los valores medios

por declarante (valor [$]/número de declarantes) para cada una de las Ren-
tas Exentas, mostrándose claramente que los principales beneficiarios de
cada una de ellas son las Personas Naturales con mayores niveles de Ingreso.
162
Figura 13. Rentas Exentas por PN declarante no obligado a llevar

contabilidad según decil en 2014 ($ por declarante)
1.800.000
1.600.000
1.400.000
1.200.000
1.000.000
800.000
600.000
400.000
200.000
-
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Renta Exenta Gasto Representación y otras rentas de trabajo
1.800.000
1.600.000
1.400.000
1.200.000
1.000.000
800.000
600.000
400.000
200.000
-
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Renta Exenta Aportes obligatorios a Fondo de Pensión
163
4.000.000
3.500.000
3.000.000
2.500.000
2.000.000
1.500.000
1.000.000
500.000
-
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Renta Exenta Aporte voluntario a Fondo Pensión
3.500.000
3.000.000
2.500.000
2.000.000
1.500.000
1.000.000
500.000
-
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Renta Exenta Aportes a cuentas AFC
164
3.500.000
3.000.000
2.500.000
2.000.000
1.500.000
1.000.000
500.000
-
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Otras Rentas Exentas
40.000.000
35.000.000
30.000.000
25.000.000
20.000.000
15.000.000
10.000.000
5.000.000
-
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Total Renta Exenta
165
En Colombia existe y se reproduce un alto nivel de concentración de la Ri-

queza y del Ingreso, siendo mucho mayor en la primera, lo que constituye
uno de los argumentos justificativos de mantener y profundizar el impuesto
al Patrimonio. Esta situación la explica, en buena medida, el hecho que el
Patrimonio corresponde a cerca de 6 años de Ingresos anuales para el caso
del decil más rico, mientras que apenas un par de meses para el decil 1.
Como se observa más adelante (sección 3.6), es claro que el sistema fiscal
colombiano en nada contribuye a mejorar la anterior situación, pues los más
beneficiados con las exenciones y descuentos fiscales son precisamente las
Personas Naturales más ricas, además de que su tributación le representa
tan sólo el 6% de su Ingreso.
3.4.2. Niveles Tarifarios
La reforma tributaria de 2016 avanzó en términos de una mayor progresi-

vidad de tarifas aplicadas a ingresos altos y de limitar la deducibilidad de
beneficios tributarios, al acotar las Rentas Exentas al 10% del Ingreso Neto
en el caso de las Rentas de Capital e Ingresos no Laborales, y al 40% del
Ingreso Neto en el caso de Rentas de Trabajo.
De igual manera, la Ley 1819 de 2016 creó el sistema cedular buscando se-
parar la liquidación por cada tipo de ingreso, de tal forma que los beneficios
fiscales que se extraen de la base gravable fuesen claramente identificados
según la renta que los causaba.
Con la reforma tributaria de 2016 (Ley 1819 de 2016) se dispusieron dos

tablas tarifarias mediante las cuales se gravaba la Renta Líquida Laboral y de
Pensiones (Cuadro 8), y la Renta Líquida no Laboral y de Capital (Cuadro 9).
166
Cuadro 8. Niveles tarifarios para la Renta Líquida Laboral

y de Pensiones de Personas Naturales (Ley 1819 de 2016)
Rangos UVT Tarifa Impuesto

Desde Hasta Marginal
>0 1090 0% 0
>1090 1700 19% (Base Gravable en UVT menos 1090 UVT) x 19%
>1700 4100 28% (Base Gravable en UVT menos 1700 UVT) x 28% + 116 UVT
>4100 En 33% (Base Gravable en UVT menos 4100 UVT) x 33% + 788 UVT
adelante
Fuente: Estatuto Tributario. UVT= $34.270 para el año 2019.
Cuadro 9. Niveles tarifarios para la Renta Líquida no Laboral y de Capital

de Personas Naturales (Ley 1819 de 2016)

>0 600 0% 0
>4000 En 35% (Base Gravable en UVT menos 4000 UVT) x 35% + 870 UVT
adelante
Fuente: Estatuto Tributario. UVT= $34.270 para 2019.
Por su parte, la Ley aprobada por el Congreso de la República en diciem-

bre de 2018 (“Por la cual se expiden normas de financiamiento para el
restablecimiento del equilibrio del presupuesto nacional y se dictan otras
disposiciones”), a través de su artículo 26 modificó las tarifas anteriores que
determinaban el Impuesto sobre la Renta, así (Cuadro 10):
167
Cuadro 10. Niveles tarifarios para la Renta de las Personas Naturales

(Ley 1943 de 2018)

>0 1090 0% 0
>1700 4100 28% (Base Gravable en UVT menos 1700 UVT) x 28% + 116
UVT
>4100 8670 33% (Base Gravable en UVT menos 4100 UVT) x 33% + 788
UVT
>8.670 18970 35% (Base Gravable en UVT menos 8.670 UVT) x 35% +
2296 UVT
>18.970 31.000 37% (Base Gravable en UVT menos 18.970 UVT) x 37% +
5901 UVT
>31.000 En 39% (Base Gravable en UVT menos 31.000 UVT) x 39% +
adelante 10352 UVT
Fuente: Ley aprobada en diciembre de 2018. UVT 2019= $34.270.
En la Figura 14 se presentan las Tarifas Efectivas vigentes según la Ley

aprobada en diciembre de 2018 para el caso de las Rentas Laborales y de
Pensiones.
168
Figura 14. Tarifa Efectiva vigente en 2016 para las Rentas Laborales
y de Pensiones, y Tarifa Efectiva según la Ley 1943 de 2018 (%)
40
35
30
25
Porcentaje
20
15
10
0
11,500
14,100
16,700
19,300
21,900
24,500
27,100
29,700
32,300
34,900
37,500
40,100
42,700
45,300
47,900
50,500
53,100
55,700
58,300
60,900
63,500
66,100
68,700
71,300
73,900
76,500
79,100
81,700
1,100
3,700
6,300
8,900
Tarifa Efectiva Media 2016 Tarifa Efectiva Media 2018

Fuente: Ley 1918 de 2016 y Ley de Financiamiento. Cálculos propios.
Todas las Unidades están expresadas en UVT. (Una UVT equivale a $34.270 para el año 2019).
En la Figura 15 se presentan las Tarifas Efectivas Media para el caso de las

Rentas Líquidas no Laborales y de Capital. No se puede olvidar que ésta
cédula tenía otras tarifas marginales (Cuadro 14) y que se encontraban
estipuladas en la Ley 1819 de 2016.
169
Figura 15. Tarifas Efectivas para las Rentas no Laborales y de Capital

en 2016 y según la Ley 1943 de 2018 (%)
40
35
30
25
Porcentaje
20
15
10
0
10,700
12,300
13,900
15,500
17,100
18,700
20,300
21,900
23,500
25,100
26,700
28,300
29,900
31,500
33,100
34,700
36,300
37,900
39,500
41,100
42,700
44,300
45,900
47,500
49,100
50,700
1,100
2,700
4,300
5,900
7,500
9,100
Tarifa Efectiva Media 2018 Tarifa Efectiva Media 2016
Fuente: Ley 1918 de 2016 y Ley de Financiamiento. Cálculos propios.

Todas las Unidades están expresadas en UVT. (Una UVT equivale a $34.270 para el año 2019).
A partir de los Cuadros 8, 9 y 10 y las Figuras 14 y 15, es posible observar

que la Ley de financiamiento de 2018 produce impactos como los siguientes
en el caso de Personas Naturales:
(i) Respecto a las Rentas Laborales y de Pensiones, en los primeros rangos

de ingresos no hay cambios sustanciales, mientras que sí los hay en los
rangos altos de ingresos como $17 - 20 millones (Figura 14) para los que se
crearon tres tarifas marginales nuevas (35%, 37% y 39%). Así, se mejoraría
ligeramente la progresividad de este Impuesto a las Rentas Laborales para
los Ingresos superiores a unos $20 millones.
170
(ii) Se reduce la base gravable para la Renta Líquida no Laboral y de Capital

al pasar de los 600 UVT a los 1090 UVT. De acuerdo con el Cuadro 11, hasta
ahora se gravaban las Rentas a partir de los 600 UVT ($30.562.000), pero
con la Ley aprobada en diciembre de 2018 comenzarán a ser gravadas las
rentas a partir de los 1090 UVT, o sea los $37.354.300.
(iii) De igual manera, no sólo hay cambios en la base gravable de la Renta

Líquida no Laboral y de Capital, sino también en sus tarifas de liquidación,
tal y como se observa en la Figura 15. Como resultado, podría reducirse li-
geramente la regresividad del Impuesto Nominal a las Rentas no Laborales,
en particular a partir de rentas anuales superiores a $37 millones.
En balance, en el mejor de los casos se podría preservar el grado de regre-

sividad de las Tarifas Efectivas ante el mantenimiento e incluso la incorpo-
ración de nuevos tratos preferenciales a favor especialmente de la Renta de
PN superricas.
3.5. Impuesto al Patrimonio
El gobierno nacional creó el impuesto al Patrimonio (Ley 1370 de 2009)

y el impuesto a la Riqueza (Ley 1739 de 2014) para el periodo 2011-2018.
La Ley 1370 de 2009 instituyó el impuesto para el año 2011 y distribuyó el

pago en 8 cuotas “durante los años 2011, 2012, 2013 y 2014, dentro de los
plazos que establezca el Gobierno Nacional” (Parágrafo del Art. 5 de la Ley
1370 de 2009).
Los Cuadros 11 y 12, elaborados con base en datos reportados por la Dian
para el Impuesto al Patrimonio de 2011, reafirman no sólo la concentración
de la riqueza –y su distribución sectorial y por tipo de contribuyente–, sino
también la capacidad potencial recaudatoria del impuesto.
171
Cuadro 11. Impuesto al Patrimonio por sector económico en el periodo

gravable 2011-2014 (Millones de pesos de 2011)
Sector Económico Patrimonio Base para Impuesto al Número

Líquido el impuesto Patrimonio de Casos
Servicios Financieros 142.712.642 82839919 3230120 18.861
Minero 62.467.548 60970499 2907777 553
Manufactura 56.691.805 51119998 2285596 3542
Electricidad, gas, vapor 44.298.381 33615710 1605453 263
Comercio 40.012.380 35968555 1390643 6391
Servicio de transporte,
almacenamiento y 29.517.171 25917789 1156214 1898
comunicaciones
Otros servicios 52.288.766 28169653 993523 7872
Construcción 11.973.364 10733240 408894 2049
Agropecuario, silvicultura y 15.293.213 12599336 332236 5274
pesca
Asalariados 12.918.158 7930398 125449 6496
Total 468.173.428 349.865.097 14.435.905 53.199
Cuadro 12. Impuesto al Patrimonio por modalidad de contribuyente

para el periodo gravable 2011-2014 (Millones de $ de 2011)
Modalidad de Patrimonio Base para el Impuesto al Número

contribuyente Líquido impuesto Patrimonio de Casos
Grandes Contribuyentes 314.226.008 259.231.855 12.218.319 6.126
Demás Personas Jurídicas 76.875.853 43.313.661 1.278.208 15.386
Personas Naturales 77.071.567 47.309.672 939.376 31.687
Total 468.173.428 349.855.188 14.435.903 53.199
La aplicación del impuesto a los Patrimonios Líquidos declarados por las

Personas Jurídicas y Naturales con patrimonios mayores a $1.000 millones
permitió un recaudo cercano a los $4.4 billones al año. El impuesto así li-
quidado representó anualmente, en el caso extremo, el 1.1% del Patrimonio
Líquido con una Tarifa Efectiva Media de 0.92%.
172
Adicional a lo anterior, cabe destacar lo siguiente:
(i) Hay una alta concentración del Patrimonio de Personas Jurídicas en

pocos sectores, sobresaliendo especialmente el Financiero con el 30.5% del
Patrimonio Líquido Total. Al realizarse una aproximación con base en los
estados financieros que presenta la Superintendencia Financiera de los Ban-
cos para el año 2017, se tiene que el Patrimonio de 25 bancos sumó cerca de
$76 billones con una Ganancia Operacional (Ingresos Operacionales menos
Gastos Operacionales) de $10 billones en dicho año. Las entidades bancarias
con mayor participación fueron: Banco de Colombia (30%), Banco de Bogotá
(22%), Davivienda (13%), BBVA (5%) y Banco Agrario (4%).
(ii) Existe una diferencia significativa, en algunos sectores, entre el Patrimonio

Líquido y la Base Gravable del Impuesto en el caso de Personas Jurídicas que
corresponde a las exenciones y deducciones fiscales. Cerca del 51% de la diferen-
cia total se concentró en el sector de los Servicios financieros. Como proporción
del Patrimonio Líquido, la diferencia a nivel sector representó el 42% en el
de Servicios financieros, el 24% en el de Comercio y el 2.4% en el de Minería.
(iii) Una vez liquidado el impuesto a las respectivas tarifas se observa que
el impuesto pagado en el periodo 2011-2014 representó más del 3% del Pa-
trimonio Líquido Total. A nivel sectorial y por contribuyente esta relación
no es homogénea; en el caso de los asalariados habría resultado del 1%, en
comparación con el 4.7% para el sector Minero, el 2.2% para el Agropecuario
y el 2.3% para el Financiero.
(iv) En el caso de las Personas Jurídicas y Naturales la distribución del Pa-

trimonio Bruto y Líquido muestra diferencias importantes. El Patrimonio
Bruto se distribuyó en un 79% en los 6 mil Grandes Contribuyentes, 12%
en las demás Personas Jurídicas y el restante 9% en Personas Naturales.
En el caso del Patrimonio Líquido esta composición fue de 67%, 16% y
17%, respectivamente. Por ello, los Grandes Contribuyentes juegan un rol
decisivo como fuente generadora del impuesto.
(v) La diferencia entre el Patrimonio Líquido y la Base Gravable Patrimonial

(después de exenciones y deducciones fiscales) se concentró en lo funda-
173
mental en los Grandes Contribuyentes (46%), demás Personas Jurídicas

(28%) y el restante 26% en Personas Naturales.
(vi) Si se calcula la diferencia entre el Patrimonio Líquido y la Base Gravable

por declaración, se observa que en 2014 ésta fue de $9 mil millones para
los Grandes Contribuyentes, de $2 mil millones para las demás Personas
Jurídicas y de $900 millones para Personas Naturales. En otras palabras,
por modalidad de contribuyente, los Grandes Contribuyentes fueron los
más beneficiados en la forma como se liquidó el Impuesto al Patrimonio
entre 2011 y 2014, además de haber sido los más beneficiados por las exen-
ciones y descuentos fiscales. A nivel sectorial, una elevada proporción de
los beneficios recayeron a favor del sector Financiero.
3.6. La distribución del Ingreso antes

y después de impuestos
3.6.1. Personas Jurídicas
Los siguientes cálculos se basan en la información reportada por la Dian

para los años 2000 y 2017 en los casos de las Personas Naturales y Jurídicas.
Con base en esta información se calcula la distribución del Ingreso antes y
después de impuestos.
Se utiliza la información reportada por la Dian correspondiente a los siguientes

ítems de las Declaraciones sobre la Renta: i) “Ingresos Brutos” (ítem 45); ii) “To-
tal impuesto a cargo” (ítems 71 + 72 - 73), el cual resulta de sumar el “Impuesto
Neto de Renta” (ítem 71) con el “Impuesto de Ganancias Ocasionales” (ítem
72), para luego restar los “Descuentos por Impuestos pagados en el Exterior
por Ganancias Ocasionales” (ítem 73), y iii) Ingresos después de Impuestos
como la diferencia entre los Ingresos Brutos y el Impuesto Total a Cargo.
En el Cuadro 13 se presenta la información del Ingreso Bruto, del Impuesto

a Cargo y del Número de casos o declaraciones en lo conceniente a Personas
Jurídicas reportada por la Dian para los años 2000 y 2017.
174
Cuadro 13. Impuesto a la Renta a Cargo para Personas Jurídicas por decil en los años 2000 y 2017
Deciles por Ingresos Brutos Deciles por Ingresos Brutos

para Personas Jurídicas para Personas Jurídicas
Año gravable 2000 Año gravable 2017
Millones de pesos corrientes Millones de pesos corrientes
Ingresos Brutos Impuestos a Cargo Nº Casos Ingresos Brutos Impuestos a Cargo Nº Casos
Decil Decil
1 0 7.982 34.026 1 50 59.989 100.435
2 99 782 2.548 2 146 2.446 2.112
3 41.373 7.776 18.190 3 61.023 27.401 30.317
4 217.347 13.191 18.255 4 843.510 59.049 46.091
5 561.405 23.731 18.255 5 2.679.990 111.803 46.091
6 1.183.394 37.336 18.255 6 5.921.454 218.310 46.092
7 2.364.085 62.325 18.255 7 11.908.563 404.314 46.091
8 4.937.779 107.801 18.255 8 24.082.906 762.529 46.091
9 12.482.474 227.793 18.255 9 58.200.008 1.643.620 46.092
10 280.722.208 4.718.004 18.255 10 1.653.956.433 33.963.500 46.091
TOTAL 302.510.164 5.206.722 182.549 TOTAL 1.757.653.886 37.256.395 460.912

Fuente: Declaraciones de renta y complementarios (F-110). Fuente: Declaraciones de renta y complementarios (F-110). Coordi-
Coordinación de Estudios Económicos -SGAO- DGO- Dian. nación de Estudios Económicos -SGAO- DGO- Dian.
Fecha de corte: Octubre 23 de 2018.
Elaboró: Coordinación de Estudios Económicos - SGAO- DGO – Dian.
175
En ambos años 2000 y 2017, se observa una alta concentración del Ingreso
Bruto de Personas Jurídicas antes de impuestos En efecto, el decil de in-
gresos más alto (el decil 10) concentraba el 92.8% del Ingreso Bruto Total
en 2000 y el 94.1% en 2017. El índice de concentración de Gini para el año
2000, que resume sintéticamente esta distribución del Ingreso de Personas
Jurídicas, alcanzó un muy elevado nivel, equivalente al 0.874, muy similar
al observado en 2017 (0.879).
Para el caso del Ingreso Bruto después de impuestos (es decir, el Ingreso
Bruto menos Impuestos a Cargo), el decil 10 concentró el 92.84% en 2000
y el 94.16% en 2017, que son niveles prácticamente iguales a los correspon-
dientes al caso de Ingreso Bruto antes de impuestos.
En consecuencia, no se observan alteraciones apreciables en los coeficientes

de Gini antes y después de impuestos en el caso de Personas Jurídicas. En
efecto, en 2017 el índice Gini después de impuestos fue de 0.879.
Se puede concluir que la política tributaria en Colombia no ha podido mejo-

rar la distribución del Ingreso de las Personas Jurídicas en las dos primeras
décadas del 2000, a pesar de las varias reformas tributarias implantadas
en el periodo en referencia.
3.6.2. Personas Naturales
En el Cuadro 14 se presenta la información reportada por la Dian para las

Personas Naturales declarantes no obligadas a llevar contabilidad en los
años 2000 y 2016.
Para el año 2000 el decil 10 de mayores ingresos concentró el 59% del Total
de Ingresos declarados antes de impuestos de dichas Personas Naturales,
consecuente con un índice de Gini del 0.649. Para el caso de Ingresos de-
clarados después de impuestos, el decil 10 concentró el 59.3% del Total,
con un índice de Gini del 0.6491.
Es decir, para el año 2000 no hubo ninguna modificación del índice de

concentración de Gini de Ingresos entre antes y después de impuestos, por
176
lo que la tributación no alteró la distribución de Ingresos de las Personas

Naturales en consideración.
Para el año 2016, los respectivos niveles de participación del decil 10 fueron
de 40.4% y 39.6%, respectivamente, con unos índices de Gini del 0.482 para
el caso del Total de Ingresos declarados antes de impuestos y del 0.479 para
el caso del Total de Ingresos declarados después de impuestos.
En este punto es de mencionar, por una parte, que la ligera disminución

observada de la participación del decil 10 en el Total de Ingresos entre 2000
y 2016 es debida básicamente, como se mencionó en la sección 3.2.1.1.,
al significativo aumento de la base gravable para el Impuesto a la Renta
auspiciado por las reformas tributarias aprobadas en el periodo. Por otra,
que se mantiene casi inalterado el índice Gini de concentración de Ingresos
antes y después de impuestos en 2016, excepto al nivel del tercer decimal
del indicador –esto es, por tres milésimas–.
177
Cuadro 14. Impuestos a la Renta a Cargo para Personas Naturales no obligadas a llevar contabilidad
178
por decil en los años 2000 y 2016
Deciles por Ingresos Brutos para Personas Naturales Deciles por Ingresos Brutos para Personas Naturales no
no obligadas a llevar contabilidad obligadas a llevar contabilidad
Año gravable 2000 Año gravable 2016
Millones de pesos corrientes
Decil Ingresos Brutos Impuestos a cargo Nº Casos Decil Ingresos Brutos Impuestos a cargo Nº Casos
1 251.764 11.133 33.378 1 1.936.551 85.224 199.283
2 565.473 6.047 32.555 2 5.946.493 57.136 199,266
3 743.856 9.942 32.966 3 8.475.502 44.012 199.302
4 969.293 15.254 32.968 4 10.269.567 62.545 199.248
5 1.256.887 19.162 32.984 5 12.508.258 115.350 199.284
6 1.635.560 33.542 32.946 6 15.394.920 204.976 199.271
7 2,263,901 53.717 32.967 7 18.647.019 363.059 199.276
8 3.193.124 106.057 32.965 8 22.713.434 581.941 199.273
9 5.098.813 184.203 32.966 9 30.993.733 1.143.466 199.272
10 22.978.885 375.991 32.966 10 85.875.078 4.452.212 199.273
TOTAL 38.957.557 815.047 329.661 TOTAL 212.760.557 7,109,921 1,992,748

Fuente: Declaraciones de renta y complementarios personas Fuente: Declaraciones de renta y complementarios personas
naturales no obligadas a llevar contabilidad (F-210). naturales no obligadas a llevar contabilidad (F-210). Coordinación
Coordinación de Estudios Económicos -SGAO- DGO- Dian. de Estudios Económicos -SGAO- DGO- Dian.
Fecha de corte: Octubre 19 de 2018.

La conclusión previa es ratificada por un reciente informe de la Ocde (2019)13

en el que se muestra cómo en Colombia prácticamente no se altera la concen-
tración en la distribución del Ingreso entre antes y después de impuestos, a
diferencia de países del Norte global y de algunos del Sur global (Figura 16).
Figura 16. Diferencias en la Desigualdad de Ingresos antes y después

de impuestos y transferencias
Después de impuestos y transferencias Antes de impuestos y transferencias

0.7
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0.0
Fuente: Ocde (2019).
3.6.3. La política tributaria directa no afecta

la distribución del Ingreso
Consecuentemente con lo anterior, en la práctica la política tributaria directa

no ha podido alterar la distribución del Ingreso durante las dos primeras
décadas del 2000, a pesar de las varias reformas tributarias implantadas
en el país en el periodo en referencia.
Por supuesto, al considerar el impacto regresivo que caracteriza a la tri-

butación indirecta como el IVA –como se mostró en la sección 3.2.2.2– y
13 Ocde (2019): https://read.oecd-ilibrary.org/governance/panorama-de-las-administraciones-

publicas-america-latina-y-el-caribe-2017/efectos-de-la-politica-fiscal-en-la
equidad_9789264266391-6-es#page1
179
dada su elevada participación en la tributación total, es claro que el sistema

tributario colombiano tiende incluso a agravar la desigualdad del Ingreso.
Lo anterior no resulta de extrañar ante el hecho de que según un estudio

de la Cepal realizado “para 17 países de América Latina, donde se utiliza un
enfoque comparable con las metodologías internacionales, se muestra que
el coeficiente de Gini apenas desciende 3 puntos porcentuales después de
impuestos directos y transferencias públicas monetarias. En los países de la
Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (Ocde), en cambio,
este indicador disminuye 17 puntos después de la acción fiscal directa”14.
En este tema es importante resaltar el concepto crítico del Banco Mundial

(2012) acerca del Gasto Tributario en Colombia: “La tendencia creciente
en el número de gastos tributarios observada durante la última década, es
preocupante porque no se tiene conocimiento sobre el beneficio neto que
puede derivar a la sociedad el uso de este instrumento de política pública”.
Adicionalmente, las exenciones y beneficios fiscales conllevan una pérdida
recaudatoria, además de unos “efectos indirectos y no deseados sobre la
eficiencia económica y la equidad, aumentando la complejidad del sistema
tributario. Adicionalmente, incrementan sus costos de administración y de
cumplimiento, a la vez que propician nuevas formas de fraude y elusión”.
3.7. Colombia adolece de una presión fiscal baja
Al comparar el nivel de tributación respecto al PIB de Colombia con países

de igual nivel de desarrollo, se encuentra un significativo espacio fiscal para
implementar políticas fiscales activas. De acuerdo con información de la
Cepal, los ingresos tributarios y las contribuciones sociales en Colombia
representan cerca del 19.8% del PIB, mientras que en Argentina alcanzan el
31.3%, Bolivia el 28.0%, Brasil el 32.2%, Chile el 20.3% y Uruguay el 27.4%.
Los tributos en Colombia –es decir, sin contabilizar las contribuciones

sociales– bordean el 17.2% del PIB, mientras que en Argentina el 24.4%,
14 Cepal (2015). Desigualdad, concentración del ingreso y tributación sobre las altas rentas
en América Latina. Compilador Juan Pablo Jiménez.
180
Bolivia 21.7%, Brasil 23.9%, Chile 18.9% y Uruguay el 20.1%. A nivel del go-
bierno nacional exclusivamente representan el 13.9% del PIB en Colombia,
en Bolivia el 20.4%, en Chile el 17.4% y en Uruguay el 19.3%.
La existencia de importantes y variados tratos discriminatorios entre em-

presas, sectores y subsectores, sin una debida justificación socioeconómica,
explican en gran medida una situación paradójica causante de equívocos
determinantes en la opinión pública y en el diseño de la política fiscal, a
saber: a pesar de regir formalmente unas tarifas nominales elevadas incluso
a nivel internacional, la carga tributaria efectiva en Colombia –respecto
al PIB– es relativamente baja aún en el contexto latinoamericano, con la
persistencia de elevados niveles de evasión y elusión tributarias.
3.8. La necesidad de un sistema tributario progresivo

verticalmente, equitativo horizontalmente y eficiente
En razón de los inaceptables niveles de concentración del Ingreso total des-

pués de impuestos y de exclusión social, los elevados grados de inequidad
horizontal ante la proliferación de tratos preferenciales discriminatorios –es-
pecialmente regresivos–, el bajo esfuerzo tributario neto (respecto al PIB), los
exigentes requerimientos de un mayor y más eficaz gasto social, entre otros
factores, ceteris paribus, mayor la necesidad de avanzar hacia una estruc-
tura tributaria más eficiente y transparente en términos de la recaudación
impositiva, más progresiva verticalmente y más equitativa horizontalmente a
través de un mayor énfasis en la imposición directa progresiva con respecto a
la Renta y el Patrimonio de las Personas Naturales y Jurídicas, a dividendos,
remesas de utilidades, herencias y sucesiones –con las restricciones necesarias
para evitar su reparto con indebida antelación–, así como de progresar hacia
una drástica eliminación de exenciones, deducciones y demás tratamientos
discriminatorios injustificables económica y socialmente15.
15 En el anterior capítulo se analizaron en detalle los espacios fiscales existentes en cada uno
de los campos mencionados que justifican este tipo de medidas con carácter progresivo
verticalmente, en especial para los grupos con mayor riqueza en el país –deciles 8 a 10 y
con énfasis creciente para los altos sub-deciles del decil 10–.
181
Esto implicará un serio replanteamiento sistémico/estructural de lineamien-

tos básicos que han guiado en buen medida sucesivas reformas tributarias
en el país durante las últimas décadas.
3.9. A manera de reflexión
Entre los principales rasgos característicos de la estructura tributaria en

las últimas décadas son de mencionar los siguientes.
(i) Una estructura tributaria progresivamente sustentada en una impor-

tante participación de los impuestos indirectos. Es así como desde la década
de los 70 se ha brindado especial énfasis al crecimiento de los impuestos
indirectos, especialmente del IVA, al punto de que la proporción entre
impuestos directos e impuestos indirectos descendió de más de 6.0 hasta
cerca de 1.3 veces a mediados de la década de los 90, para luego mantenerse
alrededor de 1.4 veces16.
(ii) Una estructura tributaria fundamentada en una gran variedad de

tratamientos diferenciales y discriminatorios entre agentes económicos sin
debida justificación económica y social. En efecto, el Gasto Tributario para
el caso de las Personas Jurídicas –que corresponde al monto de Ingresos
Fiscales no recaudados por concepto de Ingresos no Constitutivos de Renta,
Rentas Exentas, Deducciones en activos fijos y Descuentos Tributarios, entre
otros– alcanzó un monto del orden de $14-15 billones en 2018, equivalente
a un 25% del recaudo del Impuesto de Renta y Complementarios o a un
37% del IVA Interno en 2017.
En el caso de las Personas Naturales el valor total de Rentas Exentas de-

claradas en el año 2014 ascendió a $31 billones, por lo que si se le hubiera
aplicado la Tarifa Efectiva del 9% podría haberse aportado un recaudo
adicional del orden de los $2.7 billones, con la peculiaridad de que estas
16 Es de destacar que el recaudo del IVA (en pesos corrientes) se incrementó en más de seis
veces entre 1990 y 2017, llegando a representar el 6.3% del PIB y el 44% del Recaudo Total
del Gobierno nacional en 2017.
182
rentas se concentraron en una elevada proporción en los deciles de mayores

ingresos (deciles 8, 9 y 10).
Por ello, en adelante toda reforma tributaria debería contemplar un análisis

explícito sobre la magnitud del Gasto Tributario y su distribución entre
Personas Naturales y Jurídicas beneficiarias, según sectores, subsectores
y deciles de ingreso, por ejemplo.
(iii) La existencia en la tributación de importantes y variados tratos discri-

minatorios entre empresas, sectores y subsectores que tienden a beneficiar
poderosos intereses sin una debida retribución económica y social como
en el caso de Colombia, propicia no sólo la reproducción de unas Tarifas
Efectivas relativamente moderadas con respecto a unas Tarifas Nominales
que teóricamente resultan ser elevadas incluso a nivel internacional, sino
además una baja Carga Tributaria Efectiva a nivel agregado de la economía
–respecto al PIB– aún en el contexto latinoamericano, a la generación/
agravamiento de inequidades tanto verticales como horizontales, a la pro-
liferación de distorsiones e ineficiencias en la asignación de recursos y a
la persistencia de elevados niveles de evasión y elusión tributarias con sus
consecuencias perversas sobre la eficiencia administrativa de la tributación.
(iv) Una estructura de tributación directa que no logra afectar la distribu-

ción de Ingreso, ya de por sí exageradamente inequitativa, con el agravante
de que considerando el carácter esencialmente regresivo de los impuestos
indirectos y de su importancia en el recaudo total, especialmente el IVA,
impide que la Tributación Efectiva en Colombia sea progresiva como se
requeriría para contribuir debidamente a mejorar los inaceptables grados
de inequidad prevalecientes en la sociedad. En contraposición, resulta
evidente que el Sistema Tributario tiende incluso a agravar la desigualdad
del Ingreso total en el país.
(v) Una estructura tributaria que adolece de una baja en la productividad

de sus principales impuestos durante los últimos años, consecuente con
el mantenimiento de exagerados niveles de evasión y elusión tributarios,
debidos no solamente a la elevada informalidad persistente en la economía
colombiana, sino en buena medida a la pérdida de eficiencia en el recaudo.
183
(vi) Una estructura tributaria que consecuentemente no satisface en rigor

Principios Constitucionales de Colombia como los de Equidad horizontal,
Progresividad vertical y Eficiencia administrativa.
Al fin de cuentas, es de resaltar cómo la sociedad colombiana aún no ha

podido llegar a un Pacto Social para adoptar un Sistema Tributario equitati-
vo, progresivo, y eficiente y transparente, consecuente con una democracia
moderna incluyente, que impida la proliferación de tratos discriminatorios
usualmente para favorecer intereses poderosos de grandes empresas e im-
portantes sectores como el financiero, así como a grupos poblacionales de
los deciles más ricos de la sociedad, que contribuyen a la agudización de
fracturas y conflictos sociales.
Inevitablemente, lograr un Pacto de esa naturaleza implica un serio replan-

teamiento sistémico/estructural de lineamientos básicos que han guiado en
buen medida sucesivas reformas tributarias en el país durante las últimas
décadas.
Asegurar una debida importancia a una tributación directa claramente

progresiva y redistributiva del Ingreso, rebajar de manera significativa el
trato a favor de las Rentas de Capital y no Laborales, y desmontar gran
parte de los tratamientos preferenciales discriminatorios, entre otros, que
contribuyan a eliminar el sesgo pro rico del Estatuto Tributario, constituyen
elementos básicos de dicho replanteamiento.
Para concluir, a manera de ilustración de una primera etapa realizable en

el corto plazo del proceso de reforma fiscal estructural enmarcado bajo
los principios de progresividad, equidad y eficiencia que debe caracterizar
constitucionalmente el sistema tributario del país, en el siguiente Cuadro
15 se presenta el resumen de las estimaciones de recaudos adicionales de
algunas propuestas de referencia.
Sin duda alguna, progresivas medidas en el sentido propuesto contribuirían

a mejorar la estructura tributaria según los criterios rectores constituciona-
les, así como a aumentar el esfuerzo tributario en su conjunto para poder
no solamente reducir las desigualdades de Ingreso y Riqueza prevalecientes
184
en el país, sino además financiar políticas, planes y proyectos de innegable

prioridad social con una base perdurable.
Cuadro 15. Recaudo adicional de algunas medidas de reforma propuestas
Propuesta Recaudo Adicional Estimado ($)

Impuesto consumo presuntivo de la canasta 1.6 billones
básica para los Deciles 8, 9 y 10 /1
Impuesto al patrimonio personas naturales y 5.0-6.0 billones
jurídicas /2
Reducción de exenciones fiscales para
personas naturales y jurídicas (equivalente a 6.0 billones
un 30% del gasto tributario) /3
Límite a los descuentos tributarios /4 2.0 billones
Impuesto a los dividendos /5 1.7-2.0 billones
Impuesto a las remesas /6 0.5-1.0 billones
Impuesto a herencias y sucesiones 1.0-1.5 billones
Total 17.8-20.1 billones
/1. Aplicación de un impuesto presuntivo al consumo de la canasta familiar básica para los deci-
les de Ingreso 8, 9 y 10. Con la base de datos de Personas Naturales de la Dian y su clasifi-
cación por deciles de ingreso, se calcula el IVA presuntivo con una tarifa del 19%, teniendo
como referencia el correspondiente gasto de bienes de la canasta familiar básica exentos
actualmente –según lo estimado por la reciente Encuesta de Presupuestos del Dane–.
/2. Mantenimiento del Impuesto al Patrimonio para Personas Naturales y Jurídicas vigente has-
ta Enero 2019, a partir de Patrimonios superiores a $3.000 millones.
/3. Reducción del 25% del Gasto Tributario para las Personas Naturales y Jurídicas.
/4. Imposición de un límite a los Descuentos Tributarios de las Personas Jurídicas.
/5. Aumento de las tarifas de tributación a los Dividendos (Tarifa Marginal 30% para >4000
UVT).
/6. Implantación de un impuesto a las Remesas a una tarifa del 10%.
185
Capítulo 4
(In-)Equidad Interregional en Colombia
4.1. Introducción
El presente capítulo busca ilustrar la geografía de la desigualdad territo-

rial en el país partiendo de la heterogénea disponibilidad de suelos según
su aptitud y diversidad productiva, la elevada concentración y el desigual
tamaño y productividad entre Unidades Productoras (UPs) en el territorio,
los regímenes de tenencia de la tierra –tanto formales jurídicamente como
subjetivos en términos de expectativas o creencias–, las modalidades de
organización –Persona Jurídica o Natural–, y de la desigualdad socioeco-
nómica a nivel municipal según el Valor Agregado per Cápita –indicador del
ingreso por habitante–, la Pobreza Multidimensional y el Esfuerzo Fiscal
Local, así como de sus principales determinantes.
4.2. Geografía de la Desigualdad
La problemática de la desigualdad territorial/espacial en el país ha sido

reconocida por diversos estudios y documentos oficiales, al punto que,
por ejemplo, en las “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022”
se conciben las recomendaciones de la Misión para la Transformación del
Campo como una base fundamental para la puesta en marcha de una Re-
forma Rural Integral con enfoque Territorial, para ir subsanando la deuda
social acumulada y la grave heterogeneidad socio-económica entre regiones:
“Así, la reforma (léase Reforma Rural Integral) retoma elementos de la

Misión para la Transformación del Campo, una agenda a 20 años que
contempla escenarios posibles para su desarrollo social y la recuperación
de su competitividad. Por ende, la reforma rural es una oportunidad
para la superación de la pobreza, la estabilización de los territorios, y
la continuidad y articulación de agendas que tengan como propósito la
187
transformación estructural del campo” (Bases PND, p. 626). Adicional-

mente, “Los pilares sobre la Reforma Rural Integral constituyen el marco
de referencia de los Pdet y los planes nacionales…” (p. 657).
En el presente capítulo se pretende ilustrar la problemática rural de la

desigualdad territorial especialmente con base en la información provista
por el último Censo Nacional Agropecuario 2014 realizado por el Dane.
4.2.1. La Importancia preponderante de las áreas de bosques:

su carácter diferencial según territorios
De un total de 111 millones 453 mil hectáreas censadas en 2014 a nivel

nacional, más de la mitad corresponde a bosques naturales (56%), en
importante medida (43%) localizados en territorios no étnicos (27 millo-
nes de hectáreas), aunque mayoritariamente (57%) en territorios étnicos
(Figura 1).
En el caso de los municipios sujetos a Programas de Desarrollo con Enfoque

Territorial (Pdet) –cuya área representa un 33% del total nacional– se pre-
senta una situación similar dado que la mayor parte de su área son bosques
naturales (66%), concentrando el 39% de la extensión de bosques a nivel
nacional.
El área de bosques a nivel nacional se concentra en lo fundamental en los

departamentos de Amazonas (17%), Guainía (10%), Caquetá (10%), Vaupés
(8%) y Guaviare (8%), representando más del 90% de su respectiva área
y con carácter étnico del más del 80% en los casos de Amazonas, Guainía
y Vaupés.
188
Figura 1. Distribución de áreas por usos en el año 2014

Distribución de áreas a nivel nacional
2%
Otros usos 1%
No 2%
Agropecuaria 0%
Agropecuaria 36%
2%
Bosques 24%
naturales 32%
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40%

No Étnico Étnico
Distribución de áreas en zonas Pdet
Otros usos 1%
1%
No 1%
Agropecuaria 0%
Agropecuaria 27%
3%
Bosques 40%
naturales 26%
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45%

No Étnico Étnico
189
Distribución de áreas étnicas y no étnicas
Total Nacional (%)
Otros usos 31%
No
Agropecuaria 1%
Agropecuaria 6%
Bosques
naturales 57%
0% 20% 40% 60% 80% 100%

No Étnico Étnico
Zonas Pdet
Otros usos
46%
No Agropecuaria
3%
Agropecuaria
10%
Bosques naturales
39%
0% 20% 40% 60% 80% 100%
No Étnico Étnico
Existe un buen número de municipios Pdet en los que el área de bosques es
claramente significativa. En efecto, en 14 municipios Pdet los bosques repre-
sentan más del 90% del área censada (Cuadro 1), aparte de que en cerca de
la mitad de los municipios Pdet, el área de bosques es superior al 50% de su
área total. Con la peculiaridad de que el municipio de Solano que pertenece
al Pdet de la Cuenca del Caguán y piedemonte caqueteño, alcanza a participar
con el 16% del área total de bosques a nivel nacional.
190
Cuadro 1. Distribución de la participación de bosques

en el área total a nivel Municipio Pdet
Porcentaje en el Municipio Número de Municipios
>90 14
>80 y <90 17
>70 y <80 14
>60 y <70 16
>50 y <60 13
>40 y <50 12
>30 y <40 18
<30 66
Total Municipios 170
La vulnerabilidad de las zonas intensivas en bosques es tal que en las mis-

mas “Bases del PND 2018-2022” se reconoce que 184 mil hectáreas fueron
deforestadas en 2017 (esto es, el 84% del total del área deforestada en el
país) en el área de los 170 municipios Pdet.
A pesar de la gravedad de la situación, por ejemplo en las Bases del Plan

solamente se presentan acciones gubernamentales circunscritas funda-
mentalmente en el marco de la coordinación interinstitucional orientadas
al control de la deforestación antes que hacia la puesta en marcha de inter-
venciones públicas proactivas17.
Esta aproximación de política pública es claramente insuficiente ante la

inexistencia de una política integral sobre la conservación, reproducción y
aprovechamiento de la naturaleza como riqueza natural de carácter públi-
17 A manera de ilustración, en las Bases del PND se proponen acciones para enfrentar la defo-
restación, tales como: i) Conformar el Consejo Nacional de Lucha contra la Deforestación
para que orienten las acciones de control y vigilancia y se adopte el Protocolo Interinsti-
tucional de Lucha contra la Deforestación; ii) Ajustar y modernizar los sistemas de infor-
mación; iii) Desarrollar una estrategia que contenga los arreglos institucionales necesarios
para apoyar las acciones de las autoridades para prevenir y combatir las dinámicas ilegales;
iv) Incorporar criterios para reducir la deforestación y degradación de ecosistemas en la
implementación de los Planes viales y de transporte; v) Priorizar los territorios afectados
por deforestación en la implementación del sistema catastral multipropósito; vi) Desarrollar
evaluaciones ambientales estratégicas regionales en zonas de alta deforestación.
191
co, tanto renovable como no renovable, y frente a la presencia de variados

intereses poderosos tanto legales como ilegales y criminales que atentan
contra la biodiversidad y la riqueza natural asociados con agentes vinculados
con la minería ilegal y criminal, con cultivos de uso ilícito y el trasiego de
drogas ilegales, con la explotación y el comercio ilegal de especies, made-
ras y productos forestales, con el acaparamiento ilegal de baldíos, con la
expansión de la frontera agrícola con monocultivos como palma africana
y ganadería extensiva, entre otros18. Todo ello ha llevado a un aumento de
la deforestación, de la degradación de ecosistemas, de emisiones de Gases
de Efecto Invernadero (GEI), de conflictos socio-ambientales, de la grave
afectación de comunidades indígenas y campesinas, y al fin de cuentas, a
un indebido usufructo y uso del suelo y subsuelo, a una inaceptable apro-
piación territorial de carácter público por parte de poderosos intereses
particulares, excluyentes.
En estas circunstancias, sobresale la prioridad de implantar una política

comprensiva de conservación y desarrollo de la biodiversidad tanto a ni-
vel nacional como a nivel de las áreas de los Programas de Desarrollo con
Enfoque Territorial –Pdet–, dado que como se reconoce en las mismas
Bases del PND: “Estas condiciones facilitarán convertir a la biodiversidad
en un activo estratégico de la Nación, que sustenta los modos de vida de la
población, una parte significativa del aparato productivo del país y brinda
oportunidades [..]” (Bases PND, p. 358).
De ahí que llame la atención la inexistencia de una verdadera política de

tierras y territorios en las Bases del Plan, como componente básico de una
reforma rural integral.
18 “…el monocultivo no es solo una técnica de producción, que lo es; pero también se confi-
gura, y sobre todo, como una técnica de poder pues nadie, hasta inicios del siglo XVI, plan-
taba un único producto en grandes extensiones, lo cual significaba, en realidad, dejar de
producir para sí mismo. Cambio de escala y cambio en las relaciones sociales y de poder,
por tanto. El monocultivo en grandes extensiones (latifundios) implica que se produce para
terceros que no son de ese lugar” (p. 45). Carlos Walter Porto-Gonçalves (2017). “Lucha
por la Tierra”, Polis [En línea], 45 | 2016. Publicado el 11 mayo 2017. Consultado el 21 de
enero de 2019. URL: http://polis.revues.org/12168.
192
4.2.2. El papel subordinado de la actividad agrícola y la elevada

concentración de Unidades Productoras en el área agropecuaria
La segunda área en importancia en términos de extensión corresponde

a la agropecuaria, al representar, en el año 2014, el 39% (43.4 millones
de hectáreas) y el 30% del área total a nivel nacional y de las zonas Pdet,
respectivamente.
Sobresale su concentración espacial ante el hecho de estar localizada es-

pecialmente en los departamentos de Vichada (con el 12% del área total a
nivel nacional), Meta (11%), Antioquia (8%) y Casanare (7%).
Ahora bien, de las 43.4 millones de hectáreas utilizadas para actividades

de índole agropecuaria, el Censo 2014 muestra que el 94% se localiza en
territorio no étnico con la peculiaridad de que más de la mitad de su ex-
tensión se encuentra dedicada a pastos, y tan sólo el 20% a un verdadero
uso agrícola (Figura 2).
Esta especialización contrasta abiertamente con la vocación de uso del suelo.

En efecto, mientras que las áreas apropiadas para la ganadería alcanzarían
menos de 8 millones de hectáreas, el Censo 2014 reporta un área utilizada de
24 millones de hectáreas, esto es, tres veces más. Entre tanto, el área apropiada
para la agricultura ascendería a 15 millones de hectáreas, casi el doble del área
en uso reportada por el Censo de apenas 8.5 millones (el 56%) (Mapas 1 y 2).
Dicho patrón se ha mantenido en las últimas décadas en la medida en que

a comienzos de los años 2000 las actividades de ganadería y silvopastoril
cubrían cerca de 35 millones de hectáreas “cuando sólo 16.8 millones de
hectáreas tenían esa vocación […], al punto de haberse llegado a una so-
breutilización del 239%” (Garay et al., 2002, p. 436). Con el agravante de
que simultáneamente se reproducía un elevado grado de subutilización del
suelo con aptitud agrícola superior al 60%.
193
Figura 2. Coberturas del suelo según territorios en el año 2014
Coberturas en los territorios étnicos y no étnicos
120%
100% 98% 95%

90% 94%
85%
80%
60%
40%
20%
0%
Pastos Rastrojo Agrícola Infraestructura Total
Étnico No Étnico
Coberturas a nivel nacional y en los Pdet
70%
65%
60% 58%
50%
40%
30%
22%
20% 20%
20% 15%
10%
0% 0%
0%
Pastos Rastrojo Agrícola Infraestructura
Pdet Total Nal
194
El uso inapropiado de la tierra es un rasgo característico en la mayoría de las

regiones del país, a tal punto que a comienzos del siglo XXI la proporción del
área en las zonas Andina, Pacífica e Interandina con uso apropiado según
la aptitud de la tierra apenas alcanzaba al 14, 24 y 28%, respectivamente,
en tanto que las mayores proporciones quedaban registradas en regiones
como la Amazonía (48%) y la Orinoquía (68%) (Garay et al., 2002, p. 429).
Sin duda, la conflictividad en los usos de la tierra está íntimamente relacio-

nada con rasgos societales estructurales distintivos como la elevada concen-
tración de la tierra y de la riqueza en el campo, el bajo nivel de formalidad en
las formas de tenencia de la tierra, el exacerbado rentismo consistente con
una concepción de la tierra como un factor de acumulación de poder político,
social y militar antes que un verdadero factor de producción –consecuente
con el uso de la fuerza para la apropiación indebida de tierras por parte de
poderosos agentes legales e ilegales y el desplazamiento masivo forzado de
familias campesinas en territorios estratégicos–, la profunda inequidad y
exclusión social en contra del campesinado.
Aquí radica precisamente la problemática central de un inapropiado patrón

de conservación, reproducción y aprovechamiento de la riqueza natural del
país, en este caso el suelo.
195
Mapa 1. Aptitud de la tierra
Fuente: Igac et. al. (2012). Conflictos de uso del territorio colombiano. Mapa nacional de
vocación de uso de la tierra, escala 1:100.000. Tomado de Upra.
196
Mapa 2. Uso actual de la tierra
Fuente: Ideam (2013). Mapa nacional de cobertura de la tierra. Imágenes 2005-2009, escala
1:100.000 versión 1.0. Tomado de Upra.
De otra parte, es interesante observar que el patrón de especialización en el

uso del suelo guarda una relación con el Valor Agregado per Cápita (VApC)
a nivel municipal. Por ejemplo, la mayor proporción de pastos se encuentra
197
en los municipios con mayor VApC, al punto que en los municipios de los
deciles 8, 9 y 10 según VApC la dedicación del suelo en pastos supera el 65%
de su respectiva área total, en comparación con el 58% para el promedio
nacional. A su vez, mientras que la proporción media de la extensión agrícola
en el área total alcanza el 20% a nivel nacional, en los municipios de los
deciles 8, 9 y 10 es aún inferior del 16%. Adicionalmente, en los municipios
con mayor VApC se concentra la mayor extensión de suelo: el 44% de la
extensión nacional en los municipios de los deciles 8, 9 y 10, en tanto que
el 24% en los municipios de deciles 1, 2 y 3 (Cuadro 2).
Esta inadecuada especialización espacial es, en buena medida, el reflejo de

una tenencia de la tierra altamente concentrada en pocos agentes sociales a
nivel territorial. Para contastar lo anterior, se calcula un índice de referencia
como el número promedio de hectáreas disponibles por Unidad Productora
(UP)19 en cada uno de los municipios. Este indicador muestra que el 1% de
las Unidades Productoras concentran el 42% de las 111 millones 453 mil
hectáreas censadas en el territorio nacional.
19 El Censo define como Unidad Productora Agropecuaria (UPA) a una unidad de organiza-
ción de la producción agropecuaria que puede estar formada por una parte de un predio, un
predio completo, un conjunto de predios o partes de predios continuos o separados en uno
o más municipios, independientemente del tamaño, la tenencia de la tierra y el número de
predios que la integran, que debe cumplir con las siguientes tres condiciones: i. Produce
bienes agrícolas, forestales, pecuarios, acuícolas y/o adelanta la captura de peces destinados
al consumo continuo y/o a la venta. ii. Tiene un único productor/a natural o jurídico que
asume la responsabilidad y los riesgos de la actividad productiva. iii. Utiliza al menos un
medio de producción como construcciones, maquinaria, equipo y/o mano de obra en los
predios que la integran.
198
Cuadro 2. Distribución del uso del suelo a nivel municipal según deciles de VApC
Decil Pastos Rastrojo Agrícola Infraestructura Total Pastos Rastrojo Agrícola Infraestructura Total
1 1.405.297 902.986 867.355 9.330 3.184.968 44% 28% 27% 0% 100%
2 1.612.847 1.276.306 641.605 9.891 3.540.650 46% 36% 18% 0% 100%
3 1.474.866 1.191.570 912.750 14.305 3.593.492 41% 33% 25% 0% 100%
4 2.845.612 1.142.530 838.692 10.767 4.837.600 59% 24% 17% 0% 100%
5 1.515.511 706.717 672.247 8.700 2.903.175 52% 24% 23% 0% 100%
6 1.520.460 642.970 697.633 5.478 2.866.540 53% 22% 24% 0% 100%
7 1.717.367 759.292 753.507 14.683 3.244.849 53% 23% 23% 0% 100%
8 4.009.674 1.242.527 1.105.949 15.718 6.373.868 63% 19% 17% 0% 100%
9 3.841.373 915.274 932.043 18.464 5.707.154 67% 16% 16% 0% 100%
10 4.854.927 848.516 1.054.931 14.072 6.772.445 72% 13% 16% 0% 100%
Total 24.797.933 9.628.688 8.476.713 121.406 43.024.740 58% 22% 20% 0% 100%
Fuente: Igac, Dane, Cálculos propios.
199
Ahora bien, dado que el 9% del total de las Unidades Productoras (UPs)
concentran el 53% del total de hectáreas de bosques naturales, puede res-
tringirse buena parte del análisis económico, como el desarrollado más
adelante, especialmente a los usos agrícola y pecuario.
Respecto a las UPs, es de destacar que de acuerdo con el Censo 2014 (Dane,
2016 a):
(i) el 81.4% de las Unidades Productoras (UPs) corresponde a Unidades

Productoras Agropecuarias (UPAs) –y el 18.6% a Unidades No Agropecua-
rias (UPNAs)–, las que ocupan el 97.8% del área total censada –y el 2.2%
en el caso de las UPNAs–.
(ii) las UPs con menos de 5 hectáreas, que representan apenas el 2.3% del
área rural censada, dedican un 71% de su área a actividades agropecuarias,
el 10% a bosques naturales y el 16% a actividades no agropecuarias, en tanto
que las UPs con más de 1.000 hectáreas, que representan menos del 0.8%
de las UPs, lo hacen en el 27, 70 y 0.5%, respectivamente.
(iii) en cinco departamentos se localiza más de la mitad de las UPs (Boyacá,

12.8%; Cundinamarca, 11.0%; Antioquia, 10.5%; Nariño, 10.0% y Cauca,
8.2%), en contraste con otros cinco departamentos en los que apenas se ubica
el 0.8% de la totalidad de las UPs (Vaupés, Guainía, Amazonas, Vichada y
Guaviare).
Con relación a las Unidades Productoras dedicadas a la agricultura y a la

ganadería (UPAs) su número total asciende a 2 millones 159 mil, llegando a
disponer en su conjunto de hasta 50 millones 834 mil hectáreas (Figura 3).
Además, es de resaltar que:
(i) las UPAs constituyen el 34.5% de las UPs y el 18.9% del área censada,
en tanto que las Unidades de Bosques naturales representan el 8.9% de la
UPs y el 53.4% del área en referencia.
200
(ii) las UPAs de menos de 5 hectáreas representan el 70.4% del número

total de UPAs y ocupan apenas el 2.0% del área rural dispersa censada, en
marcado contraste con las UPAs de más de 500 hectáreas que participan
respectivamente con el 0.4% y 79.3%.
(iii) entre 1960 y 2014 subió del 30.4% al 73.8% la participación de las UPAs
de menos de 5 hectáreas en el número total de UPAs, en tanto que las de 5
a 10 hectáreas disminuyó del 14.0% al 10.7%. A su vez, la participación en
el área rural censada de las UPAs con más de 1.000 hectáreas ascendió del
30.4% al 73.8%, en comparación con el caso de las UPAs con menos de 10
hectáreas que cayó del 8.8% al 3.7% (Dane, 2016 a).
(iv) el 72% de las UPAs estaría bajo la modalidad de tenencia de propiedad

según la apreciación subjetiva del encuestado responsable de la Unidad –sin
contrastación de documentación oficial que pudiera acreditar efectivamente
el título de propiedad, como se detalla en la siguiente sección 4.4, otro 9.6%
estaría bajo arrendamiento y otro 4.5% bajo modalidad mixta. En 1970
estos porcentajes eran del 68.7, 5.3 y 7.1%, respectivamente (Dane, 2016 a).
(v) el 10% de las Unidades Agropecuarias más grandes dispone del 57%
del total de hectáreas con actividad agropecuaria y el 1% de estas Unidades
hasta del 24% del área agrícola y pecuaria censada, mientras que el 10%
de las más pequeñas tan sólo el 0.8% del área en referencia. Ese 1% de las
Unidades Productoras Agropecuarias más grandes se ubica en 21 munici-
pios (Figura 4), los cuales, en su gran mayoría, cuentan con al menos una
Unidad Agrícola Familiar de entre 600 y 1.800 hectáreas de extensión. Esta
situación se refleja en un elevado índice Gini del área por Unidad Productora
para los municipios colombianos: del orden de 0.829.
(vi) en lo que referido al patrón departamental del tamaño promedio de las

Unidades Productoras Agropecuarias, es de señalar que los municipios en
los que sus Unidades tienen un área promedio inferior a 5 hectáreas se con-
centran en los departamentos de Boyacá, Nariño y Cundinamarca; mientras
que las UPAs de entre 50 y 500 hectáreas se concentran en los departamentos
de Antioquia y Cesar. Las UPAs con un área superior a las 500 hectáreas se
encuentran especialmente en los departamentos de Vichada, Meta y Arauca.
201
Figura 3. Distribución de las Unidades Productoras y áreas agropecuarias

60.000.000
50.834.045
50.000.000
40.000.000
30.000.000 30.219.630
20.614.415
20.000.000
10.000.000
2.158.961 1.341.247
- 817.714
UP Agropecuaria UP Agrícolas UP Pecuarias
Agropecuarias (Ha) Agrícolas (Ha) Pecuarias (Ha)
Figura 4. Tamaño promedio de las Unidades Productoras

Agropecuarias más grandes según municipio (# Hectáreas)
Hectáreas por Unidad de Producción

4000
3500
3000
3500
2000
1500
1000
500
0
o R oro
eño
o ón
Ca e Pa me
Ma án
ní
San cué
eG e
d
tín
Oro l
V a
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Mu oa
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Co hí
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Cra osalía
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n
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Ma
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La Nor
La Gait
Pu ond
óp
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San care
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Pu e Arip
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Ara
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vo
Pri
ta
to
ert
d
ert
ert
Pu
San s d
rlo
Lui
San
202
4.3. Concentración de la Tenencia de la tierra
De acuerdo con el Censo Agropecuario, de las 2 millones 370 mil Unidades

Productoras (UPs) existentes, el 70% cuenta con menos de 5 hectáreas y su
extensión acumulada asciende a apenas unos 2 millones 160 mil hectáreas,
es decir el 1.98% del área total del territorio nacional. El porcentaje de
Unidades Productoras con un área superior a 1.000 hectáreas asciende a 5
mil 842 (0.25% del número total) y su área acumulada asciende hasta unos
80.4 millones de hectáreas (74% del área total) (Cuadro 3). Así, entonces,
la distribución de la tenencia de tierra es tal que el índice Gini resultante a
nivel nacional es del orden de 0.829 (Cuadro 4).
Cuadro 3. Distribución de la Tenencia de la tierra

según Unidades Productoras
Número Unidades Área (Has.) UC Has.

censadas
Total Nacional 2.370.099,0 108.993.334,6 100% 100%
Menores de 5,0 Ha 1.669.287,0 2.160.347,2 70.43% 1.98%
5,0 a menos de 10,0 253.349,0 1.801.600,6 10.69% 1.65%
10,0 a menos de 50,0 328.152,0 7.156.965,4 13.85% 6.57%
50,0 a menos de 100,0 60.394,0 4.217.217,3 2.55% 3.87%
100,0 a menos de 500,0 47.627,0 9.429.674,7 2.01% 8.65%
500,0 a menos de 1000,0 5.448,0 3.794.994,1 0.23% 3.48%
De 1.000 y más 5.842,0 80.432.535,3 0.25% 73.80%
Esta distribución guarda estrecha relación con la observada a comienzos del

presente siglo, en la medida en que “el 79.2% del total nacional de predios
con alta participación del microfundio (64.9%) no alcanzan a cubrir los tres
salarios mínimos mensuales. Lo que explica los altos índices de pobreza en
las áreas rurales colombianas […], situación en la que se hallan 62.3% […]”
de las familias (Garay et al., 2002, p. 415).
203
Cuadro 4. Índices Gini de Tenencia de la tierra a nivel Nacional y

Departamental
Uso Uso Bosques
Departamento Total predominantemente predominantemente naturales
Agrícola Pecuario
Total Nacional 0.829 0.808 0.795 0.845
Antioquia 0.824 0.833 0.805 0.791
Atlántico 0.799 0.803 0.723 0.503
Bogotá 0.770 0.842 0.734 0.585
Bolívar 0.805 0.808 0.779 0.826
Boyacá 0.781 0.765 0.774 0.826
Caldas 0.792 0.802 0.703 0.727
Caquetá 0.851 0.841 0.830 0.854
Cauca 0.809 0.806 0.793 0.821
Cesar 0.809 0.820 0.790 0.786
Córdoba 0.804 0.809 0.725 0.831
Cundinamarca 0.783 0.792 0.772 0.726
Chocó 0.834 0.826 0.834
Huila 0.781 0.796 0.762 0.767
La Guajira 0.837 0.821 0.843 0.778
Magdalena 0.805 0.807 0.795 0.827
Meta 0.791 0.776 0.785 0.806
Nariño 0.815 0.820 0.787 0.817
Norte de Santander 0.818 0.827 0.781 0.827
Quindío 0.771 0.765 0.778 0.646
Risaralda 0.790 0.804 0.770 0.794
Santander 0.770 0.796 0.733 0.773
Sucre 0.795 0.796 0.794 0.560
Tolima 0.809 0.812 0.797 0.837
Valle del Cauca 0.802 0.790 0.731 0.825
Arauca 0.796 0.811 0.776 0.670
Casanare 0.789 0.806 0.767 0.712
Putumayo 0.839 0.839
San Andrés, Providencia 0.701 0.701 0.704
Amazonas 0.854 0.854
Guainía 0.852 0.852
204
Guaviare 0.852 0.852

Vaupés 0.855 0.855
Vichada 0.829 0.805 0.843
Fuente: Dane. Censo Agropecuario. Cálculo de los autores.
En el caso de las zonas predominantemente agrícolas (20.6 millones de

Has.), el 63% del área se concentraba en el 0.21% (1.743) de las Unidades
Productoras con 1.000 y más hectáreas de extensión. A su vez, el número de
las Unidades con menos de 5 hectáreas censadas alcanzaba hasta 608.601,
lo que representa –y concentra– un escaso 4% del área total agrícola. El
índice Gini de tenencia de tierra en las zonas agrícolas asciende a cerca
del 0.808, ligeramente inferior al del área total del territorio nacional
(Cuadro 4).
Las Unidades Productoras predominantemente con vocación pecuaria al-

canzaban un número total de 1.3 millones, con un área de 30.2 millones de
hectáreas, de las cuales, las Unidades con 1.000 y más hectáreas censadas
(un total de 2.465 Unidades) concentraban el 46% del total de hectáreas
dedicadas a la actividad pecuaria. El índice Gini correspondiente para este
grupo es del 0.795, muy similar al del caso agrícola.
De otra parte, las Unidades Productoras predominantemente dedicadas a

bosques superan un índice de concentración de tenencia de tierra (Gini)
del 0.845.
En general, los niveles de concentración de tenencia de la tierra son signi-

ficativamente elevados en todos los departamentos –oscilando entre 0.770
en Santander, 0.781 en Boyacá y Huila, y 0.783 en Cundinamarca, y hasta
0.852 en Guainía y Guaviare, 0.854 en Amazonas y 0.855 en Vaupés– y
para cada uno de los usos referidos –0.808 para uso predominantemente
agrícola, 0.795 para uso predominantemente pecuario y 0.845 para bosques
naturales– (Cuadro 4).
Ante un patrón significativamente concentrado en la tenencia de tierra tanto

por uso del suelo como a nivel departamental, resulta claro que Colombia
es un país con uno de los tres a cinco mayores índices de concentración
205
promedio y con una muy baja dispersión inter-territorial en la posesión de

tierra en el mundo.
4.4. Régimen de Tenencia de la tierra
La informalidad es otro de los graves problemas que aqueja al país a nivel

territorial. De acuerdo con la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria
(Upra), cerca del 54.3% de los predios rurales en explotación no cuentan
con títulos de propiedad (Mapa 3).
En principio, podría pensarse que este diagnóstico contrastaría abiertamente

con el sustentado en el Censo Agropecuario 2014 del Dane, el cual sugeriría
que la informalidad explícita en la tenencia de la tierra en el país sería inferior
a un 30%. Sin embargo, al constatar que, como se afirma en el documento
Metodología del 3er Censo Nacional Agropecuario, el Censo “contempla dife-
rentes formas de acceso a la tierra desde el punto de vista del uso y el control
para la actividad agropecuaria y reconoce como válida para la investigación
la respuesta del encuestado al respecto, es decir, en ningún momento busca
evidencias documentales sobre la propiedad ni establecer el origen de la
misma”, resulta claro que la respuesta de los encuestados sobre modalidad
de tenencia no estuvo sustentada en documentación oficial registrada u otra
suficientemente confiable, sino que, por lo contrario, se trataría más bien de
una aspiración o apreciación subjetiva sin el debido sustento jurídico.
De ahí que de la estimación del número de Unidades Productoras (UPs), y de

sus áreas de extensión según modalidad de tenencia de la tierra, no permitan
inferir el verdadero grado de informalidad en el país; por el contrario, de no
tomarse con debida cautela esa información se llegaría a conclusiones que no
corresponden a la realidad jurídica de la tenencia de la tierra. Para lograr un
análisis certero sobre el tema, se requeriría un debido análisis a profundidad
para dilucidar, con debida certeza y robustez estadística, la proporción del
número de UPs y de áreas de extensión por cada modalidad de tenencia.
Hecha esta salvedad, aquí se utiliza la información oficial del Censo 2014
sobre tenencia, calificándola como estimativo de referencia sustentado en
apreciaciones subjetivas de los censados, sin debida contrastación formal.
206
Mapa 3. Informalidad de la Tenencia de la tierra en Colombia
De acuerdo con el Censo 2014, el 66.4% de las Unidades Productoras es-

tarían bajo el régimen de Propiedad Individual según apreciación del en-
cuestado responsable de la misma y el 4.7% de Propiedad Colectiva, el 8.8%
bajo el de Arrendamiento, con el 8.7% de ellas para las que el encuestado
aduce desconocer el régimen de Tenencia (Cuadro 5).
Con la particularidad que más del 67% de las UPs con la modalidad de Per-
sona Natural, serían clasificadas bajo el régimen de Propiedad de acuerdo
con la apreciación del encuestado responsable, además del 9% bajo el de
207
Arrendamiento, del 4% bajo el de Mixta y del 7.3% para las que se aduce
desconocer el régimen de tenencia.
Por su parte, para el caso de las UPs con la modalidad de Persona Jurídica,
el 58.5% y 10.8% estarían presuntamente bajo el régimen de Propiedad y
Arrendamiento, con el 9.0% para las que se desconocería el régimen.
No obstante, pareciera sorprendente que la proporción de UPs de Personas

Naturales bajo el régimen de Propiedad fuera mayor en casi 9 puntos por-
centuales que la correspondiente a UPs de Personas Jurídicas, debido, en
lo fundamental, a que las primeras están en buena medida a cargo de cam-
pesinos y pequeños agricultores que no poseen título formal de propiedad
a pesar de que su tenencia haya podido perdurar por un buen número de
años, al punto que incluso una elevada proporción de ellos ya podrían haber
optado por su título en propiedad según la legislación vigente. Sin embargo,
debido a las elevadas erogaciones del procedimiento legal/notarial para las
condiciones del campesino y su falta de conocimiento sobre los derechos
que les amparan, no han optado por la obtención de su propiedad legal.
Ahora bien, si se asumiera que entre un 50% a un 60% de las UPs de Per-
sonas Naturales de las que declararon ser a su juicio subjetivo Propietarios
en el Censo 2014 no lo fueran –porcentajes más cercanos a los estimados
en diferentes encuestas como las de población desplazada realizadas en la
última década por la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre
Desplazamiento Forzado y la Contraloría General de la República–, el nivel
de informalidad de la tenencia de la tierra superaría el 47% y se acercaría
más seguramente hacia el 54% –esto es, entre el 47 y 54% de las UPs del
país estarían bajo un régimen informal de tenencia–, en marcado contraste
con lo reportado por el Censo 2014 –de cerca del 15%– y muy próximo al
reportado por la Upra, en tanto que la participación resultante del régimen
de Propiedad Individual de UPs de Personas Naturales descendería hacia
un 30% –y no superior al 66% como se desprende directamente del Censo
2014–.
208
Cuadro 5. Distribución del número de UPs según modalidad de organización y régimen de Tenencia
¿Cuál es la forma de tenencia de la tierra de este predio?:

Propiedad Otra
Ocupación Propiedad forma Total
Arriendo Aparcería Usufructo Comodato Adjudicatario Mixta NS/NR
de hecho colectiva de
tenencia
Recuento 1534377 204452 33332 34231 6441 7167 106998 28105 63139 93827 165823 2277892
Persona
Natural
% 67,4% 9,0% 1,5% 1,5% 0,3% 0,3% 4,7% 1,2% 2,8% 4,1% 7,3% 100,0%
Para el
desarrollo Persona
de sus Jurídica Recuento 15873 2940 148 235 226 58 1177 500 1545 1996 2453 27151
actividades (empresa/
agropecuarias cooperativa/
usted está institución,
% 58,5% 10,8% 0,5% 0,9% 0,8% 0,2% 4,3% 1,8% 5,7% 7,4% 9,0% 100,0%
organizado entidad
como: Mixta Recuento 1672 271 26 50 38 16 375 62 97 214 254 3075
(Persona
Natural
y Persona % 54,4% 8,8% ,8% 1,6% 1,2% ,5% 12,2% 2,0% 3,2% 7,0% 8,3% 100,0%
Jurídica)
Recuento 20713 412 24 46 13 4 2445 41 178 464 37641 61981

% 33,4% ,7% ,0% ,1% ,0% ,0% 3,9% ,1% ,3% ,7% 60,7% 100,0%
TOTAL Recuento 1572635 208075 33530 34562 6718 7245 110995 28708 64959 96501 206171 2370099
% 66,4% 8,8% 1,4% 1,5% 0,3% 0,3% 4,7% 1,2% 2,7% 4,1% 8,7% 100,0%
209
En cuanto al número de hectáreas de las UPs según regímenes de Tenencia,

es de destacar que los niveles de participación más altos se presentan en el
caso de la Propiedad Colectiva (33.3%), así como en el de la Propia (29%).
De igual manera, es importante resaltar la elevada participación de los
responsables clasificado como “no saben no responden” (hasta un 21.3%)
(Cuadro 6).
Cuadro 6. Número de hectáreas por UPs según régimen de Tenencia
Personas Naturales Personas Jurídicas Total Participación

Casos Nulos 2,459,663 - 2,459,663 2.2%
Propia 30,280,050 2,055,630 32,335,680 29.0%
Mixta 3,198,152 581,590 3,779,742 3.4%
Arriendo 1,669,061 237,368 1,906,429 1.7%

Aparcería 274,594 3,403 277,997 0.2%
Usufructo 274,348 30,211 304,559 0.3%
Comodato 63,854 8,243 72,097 0.1%
Ocupación
de hecho 147,966 7,498 155,464 0.1%
Propiedad
colectiva 35,943,254 1,117,319 37,060,573 33.3%
Adjudicatario 223,457 44,509 267,966 0.2%
Otra forma
de tenencia 8,828,416 268,922 9,097,338 8.2%
No sabe/No
responde 23,330,055 405,434 23,735,489 21.3%
TOTAL 106,692,871 4,760,127 111,452,998 100.0%

Participación 96% 4% 100%
210
4.5. Modalidad de Organización
4.5.1. Distribución
Según el Censo de 2014, para el 96% de las Unidades Productoras (UPs)

sus actividades están organizadas mediante la modalidad de Organización
de Persona Natural, en tanto que para apenas el 1.15% de las UPs lo están
mediante la de Persona Jurídica. Para el restante 2.85% no se especificó
la modalidad.
4.5.2. Modalidad de UPs y tamaño promedio
Es de destacar que el 27% de las UPs agrupadas mediante la modalidad

de Persona Natural cuentan con un área inferior a 5 hectáreas y el 44 y
24.4% adicionales con áreas entre 5 y 50 hectáreas y 50 y 500 hectáreas,
respectivamente. En contraste, las UPs agrupadas mediante la modalidad
de Persona Jurídica disponen de un área productiva muy superior al de
Personas Naturales, en la medida en que más de la mitad cuentan con más
de 50 hectáreas y solamente el 19.1% con menos de 5 hectáreas (Cuadro 7).
En promedio, menos del 5% de las UPs cuentan con un área superior a 500
hectáreas y más del 70% de las UPs con un área inferior a 50 hectáreas.
Al relacionar el tamaño de las Unidades Productoras a nivel departamental,

se encuentra que, en promedio, la UPs mediante modalidad de Persona
Jurídica son significativamente más grandes que la UPs mediante la de
Persona Natural, en especial en aquellas zonas donde ha sido predominante
la presencia de terrenos baldíos: Meta, Caquetá, Putumayo, Vichada, Casa-
nare, entre otros (Cuadro 8). De igual manera, se observa una importante
diferencia en departamentos donde las áreas de bosques son las dominantes
–como Amazonas, Guainía, Vaupés–, con los innegables riesgos de masiva
deforestación, reconocidos en las “Bases del Plan Nacional de Desarrollo
2018-2022”.
211
212
Cuadro 7. Distribución del número de UPs según Modalidad de Organización y extensión del área productiva

ÁREA (Has.)
Lim Inf. (Ha) 1 5.0 50.0 500.0 5.000.0 50.000.0
Lim Sup. (Ha) 5.0 50.0 500.0 5.000.0 50.000.0 Y más Total
Para el Persona Natural Recuento 611.298 1.003.367 555.970 98.703 7.633 921 2.277.892
desarrollo % 26,8% 44,0% 24,4% 4,3% 0,3% 0,0% 100,0%
de sus Persona Jurídica Recuento 5.194 7.875 8.219 4.669 1.068 126 27.151
actividades
agropecuarias % 19,1% 29,0% 30,3% 17,2% 3,9% 0,5% 100,0%
usted está Mixta (Persona Recuento 687 1.210 802 303 62 11 3.075
organizado Natural y % 22,3% 39,3% 26,1% 9,9% 2,0% 0,4% 100,0%
como: Persona
Jurídica)
NS/NR Recuento 17.668 21.920 16.486 4.343 969 595 61.981

% 28,5% 35,4% 26,6% 7,0% 1,6% 1,0% 100,0%
TOTAL Recuento 634.847 1.034.372 581.477 108.018 9.732 1.653 2.370.099
% del total 26,8% 43,6% 24,5% 4,6% 0,4% 0,1% 100,0%
Cuadro 8. Tamaño promedio UPs según Modalidad de Tenencia

y por Departamento
Departamento Pers. Jurídicas (Ha por Unidad) Total UPs (Ha por Unidad)
Antioquia 88 19,94
Atlántico 34 15
Bogotá 83 25
Bolívar 275 47
Boyacá 41 6
Caldas 76 10
Caquetá 2.160 311
Cauca 100 12
Cesar 423 65
Córdoba 443 23
Cundinamarca 31 6,93
Chocó 215 121
Huila 77 12
La Guajira 542 43
Magdalena 177 49
Meta 755 150
Nariño 89 11
Norte de Santander 85 25
Quindío 44 10
Risaralda 37 7
Santander 104 18
Sucre 92 22
Tolima 116 16
Valle del Cauca 125 17
Arauca 198 165
Casanare 491 157
Putumayo 1.333 61
San Andrés 2 1
Amazonas 2.706 1.799
Guainía 218 1.079
Guaviare 1.103 708
Vaupés 497 1.017
Vichada 3.700 1.528
Total Nacional 157 35
213
4.6. Productores Residentes en el área rural

dispersa censada20
4.6.1. Caracterización básica
El Censo Agropecuario 2014 muestra que de los 2.37 millones de productores

censados en el área rural, el 27% son residentes y el restante 73% no lo son.
Es de destacar que, según el Censo 2014 (Dane, 2016 b):
(i) una elevada proporción (cerca del 34%) de los Productores Residentes
tenían entre 40 y 54 años de edad, y para más de la mitad de ellos (56%)
su mayor nivel educativo alcanzado correspondía al de la primaria, con el
agravante de que el 18.7% no sabían leer ni escribir (16.8% para los mayo-
res de 15 años de edad), aunque con una mejoría reciente, por ejemplo, en
la afiliación al sistema de salud por encima del 95%, sin que ello implique
un acceso efectivo y oportuno a servicios, menos aún de razonable calidad.
(ii) los Productores Residentes ocupan alrededor del 30.3% del área censada,
con la característica adicional que alrededor del 63.5% de ellos tienen UPAs
de menos de 5 hectáreas y que el 91.9% de estos cuentan con solo una UPA.
(iii) el 29% de los Productores Residentes afirma contar tanto con maquina-
ria como con infraestructura para desarrollar sus actividades agropecuarias
–más de 55% de ellos con UPA de menos de 5 hectáreas–, aparte de que el
42.7% dispone de un área específica en su UPA para el autoconsumo –el
63% con UPA de menos de 5 hectáreas–.
En términos de localización geográfica, la mayor concentración de los Pro-

ductores Residentes se encuentra en los departamentos de Cauca (12%) y
20 El Censo define como Productor a la persona natural o jurídica que dirige la Unidad Pro-
ductora Agropecuaria y toma las principales decisiones sobre el cultivo de plantas, la cría
de animales, las prácticas agropecuarias, el uso sobre los medios de producción y la venta
de los productos agropecuarios. A su turno, a Productor Residente como aquel que siendo
productor vive de manera permanente en la UPA.
214
Nariño (10%), caracterizados porque más del 80% de las Unidades tienen
menos de 50 hectáreas y poseen apenas cerca del 7% del total de las tierras;
en otras palabras, se trata de Unidades Productoras de pequeño tamaño
dedicadas a la agricultura familiar. Sin embargo, las mayores densidades
de Productores Residentes a nivel municipal se encuentran en municipios
como Uribia, Buenaventura, Manaure, San Andrés de Tumaco, Riosucio, El
Tambo, Cumbal y Silvia.
A su vez, del total de Productores Residentes, el 77% son jefes de hogar

hombres y el restante 23% jefes de hogar mujeres (Figura 5). Es de resal-
tar un porcentaje relativamente elevado de mujeres jefes de hogar en los
departamentos de La Guajira, San Andrés y Boyacá. A nivel municipal
destacan, entre otros, Busbanzá, Uribia, San Cayetano y Barrancas, donde
la proporción de mujeres jefes de hogar supera el 50%.
Cabe mencionar, de manera adicional, que las UPAs de mujeres productoras

se caracterizan así (Dane, 2016 c):
(i) en más de una tercera parte de las UPAs de Productores Residentes, las
mujeres toman decisiones de producción (predominantemente solas). Los
departamentos con mayor proporción de UPAs con sólo mujeres produc-
toras se concentran en Boyacá, Nariño, Cundinamarca y Cauca, mientras
que los departamentos con menor proporción son Guainía, San Andrés y
Providencia.
215
Figura 5. Porcentaje de hombres y mujeres cabeza de Hogar (%)
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Total Nacional
Amazonas
Antioquia
Arauca
San Andrés
Atlántico
Bogotá, DC
Bolívar
Boyacá
Caldas
Caquetá
Casanare
Cauca
Cesar
Chocó
Cundinamarca
Córdoba
Guainía
Guaviare
Huila
La Guajira
Magdalena
Meta
Nariño
N. Santander
Putumayo
Quindío
Risaralda
Santander
Sucre
Tolima
Valle del Cauca
Vaupés
Vichada
Hombre Mujer
(ii) las mujeres productoras tienen una mayor proporción de UPAs de me-
nor tamaño: el 76.4% de menos de 5 hectáreas y ocupaban el 9.4% del área
agropecuaria censada. En el caso de hombres productores tales proporcio-
nes eran del 66.4 y 4.9%, respectivamente. De cualquier forma, se ratifica
la poca área con la que cuentan las UPAs de Productores Residentes en el
área total agropecuaria censada (el 14.3%).
(iii) las UPAs de mujeres productoras disponen en menor proporción de

maquinaria que las UPAs de hombres productores: 19.1% vs. 31.4%. So-
bresale la escasa disponibilidad de maquinaria por parte de las UPAs de
Productores Residentes en el país.
4.6.2. Organización jurídica de los Productores Residentes
La gran mayoría de los Productores Residentes en el área rural dispersa

censada son Personas Naturales. Hay cerca de 580 mil 637 Unidades
216
Productoras Agropecuarias (UPAs), casi en su totalidad a su cargo, con la

característica adicional que alrededor del 64% de las UPAs de Residentes
cuentan con menos de 5 hectáreas.
De igual manera, resulta importante señalar que el área con uso del
suelo se concentra en bosques naturales (50%) y en cultivos transitorios,
permanentes, forestales, pastos o sabanas naturales (área con uso agro-
pecuario, 37%).
De otra parte, un porcentaje importante del reducido número de Unidades

Productoras Jurídicas Residentes se ubica en los departamentos de Nariño
(16%), Valle del Cauca (12%) y Cauca (10%). A nivel municipal, entre los
que concentran el mayor número de UPs Jurídicas se encuentran: Iles,
Buenaventura, Timbiquí, Nóvita, El Litoral del San Juan, Ventaquemada,
Riohacha, Mistrató, Dagua, El Cairo, Neiva, Puerto Concordia, La Chorrera,
Olaya Herrera, Pereira y Fusagasugá.
4.7. Caracterización de la Desigualdad municipal
4.7.1. Valor Agregado municipal per Cápita
La producción nacional no se genera de manera simétrica en el territorio.

Esa distribución espacial/territorial impacta diferencialmente la gene-
ración de empleo, ingresos y recursos fiscales, afectando la provisión de
bienes y servicios locales que las entidades territoriales deberían proveer a
sus conciudadanos. Por ello resulta importante observar la dinámica de la
distribución de la producción y el ingreso a nivel municipal.
La variable que se va a utilizar para este objetivo es el Valor Agregado

Municipal que ha divulgado el Dane desde 2013 hasta 2016. A partir de
2013, en las Cuentas departamentales publicadas por el Dane se calcula el
“Indicador de Importancia económica municipal”, dando cumplimiento a
lo establecido en la Ley 1551 del 2012, “Por la cual se dictan normas para
modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. Dicho
indicador se construye con la misma coherencia económica de las Cuentas
217
departamentales llegando hasta el cálculo de Valor Agregado por municipio

a precios corrientes21.
El Producto Interno Bruto en 2017 ascendió a 957 billones de pesos de

2018, lo que equivale a un nivel medio de aproximadamente 19.4 millones
de pesos de 2018 por habitante. A su vez, el Valor Agregado representó
aproximadamente el 91% del PIB, al haber ascendido en 2017 a 870 billones
de pesos de 2018, unos 17.7 millones de pesos per Cápita. En 2016 estos
valores fueron $846 y $14.4, respectivamente.
El Mapa 4 muestra el Valor Agregado en 2016 para los 1.122 municipios

del país y el Valor Agregado por habitante, de lo cual se concluye que 11
municipios y distritos concentran cerca de la mitad del Valor Agregado,
entre ellos: Bogotá (26.0%), Medellín (7.0%), Cali (4.0%), Barranquilla
(3.0%), Cartagena (2.4%), Bucaramanga (1.6%), Barrancabermeja (1.2%),
y Villavicencio, Yumbo, Pereira e Ibagué con el 1% cada uno.
En otros términos, en 1.111 municipios se genera prácticamente la mitad

del valor agregado en Colombia, en comparación con la ciudad Capital que
aporta por si sola el 26%.
En el Mapa 5 se muestra el Valor Agregado por habitante. Sobresale que

hay un número importante de municipios que tienen un Valor Agregado por
habitante superior al de Bogotá, entre ellos cabe resaltar a Puerto Gaitán
con un Valor Agregado per cápita de 375 millones de pesos de 2018, 1.359%
superior al de Bogotá. En este grupo, igualmente sobresalen: Castilla La
Nueva, Cabuyaro, Cota, La Jagua de Ibirico, Santamaría, Becerril, Tocan-
cipá, San Luis de Palenque, Caloto y Orocué.
En efecto, dicho Mapa retrata regiones relativamente “ricas” (marrón), en

las que el Valor Agregado por habitante es muy superior al de la Capital
del país, la mayoría de ellos son municipios predominantemente mineros o
21 “PARÁGRAFO 2o. Se entiende por importancia económica el peso relativo que representa
el Producto Interno Bruto de cada uno de los municipios dentro de su departamento. El
Departamento Administrativo Nacional de Estadística, Dane, será responsable de calcular
dicho indicador” (Ley 1551 de 2012).
218
petroleros, así como regiones relativamente “pobres” (azul oscuro). También

se reflejan drásticas diferencias entre la región Centro con las de la periferia,
en especial con la región Pacífica.
En 2016, aproximadamente 209 municipios presentaron un Valor Agre-

gado per Cápita superior a la media nacional, concentrando el 40% de la
población y el 63% del Valor Agregado.
En contraste, existen 37 municipios con un Valor Agregado por habitante

inferior a una cuarta parte de la media nacional, en los que se produce el
0.4% del Valor Agregado nacional y habita el 2% de la población. Entre
los departamentos con mayores municipios en este grupo se encuentran:
Nariño (10), Córdoba (9) y Chocó (8).
Aún más, los 224 municipios (quintil 1) más “pobres” tienen un Valor
Agregado per Cápita (VapC) promedio de 5.6 millones de pesos de 2018,
equivalente al 1.5% del Ingreso por habitante del municipio con mayor
índice VApC, Puerto Gaitán.
Así mismo, es de señalar que donde se concentra el 20% de la población con

menor VApC se genera tan sólo el 8% de la producción nacional, a diferencia
de los municipios con el mayor VApC que concentran el 20% de la población
“más rica” y se genera el 39% de la producción nacional.
219
Mapa 4. Valor Agregado Municipal 2016
220
Mapa 5. Valor Agregado per Cápita Municipal 2016
De otra parte, conviene mencionar que los 170 municipios sujetos a Pro-
gramas con Enfoque Territorial (Pdet) concentran cerca del 13% de la po-
blación y generan el 9% de la producción nacional, de los cuales 19 de ellos
(11%) tienen un VApC superior a la media nacional (Cuadro 9), siendo su
actividad fundamental la extracción petrolera o minera.
221
Cuadro 9. Población y Valor Agregado per Cápita

en municipios con mayor VapC
Municipio POB2016 VAPC Municipio POB2016 VAPC
La Jagua de Ibirico 22.311,0 161,2 Arauquita 41.743,0 21,0
Becerril 13.388,0 126,1 Carepa 57.220,0 20,4
Caloto 17.680,0 94,1 Zaragoza 31.129,0 20,4
Cantagallo 9.393,0 43,8 Simití 20.576,0 20,1
Carmen del Darien 5.492,0 40,3 Istmina 25.519,0 18,9
Yondó 18.992,0 37,9 Puerto Rico Meta 18.701,0 18,4
Agustín Codazzi 50.450,0 32,3 Miranda 40.455,0 18,3
Puerto Lleras 9.708,0 28,2 Segovia 40.688,0 17,6
El Bagre 49.913,0 22,1 Turbo 163.525,0 17,5
Villagarzón 21.215,0 21,2
4.7.2. Concentración Ingreso per Cápita municipal
En este aparte se recurre a utilizar una serie de medidas empleadas tradi-

cionalmente en el análisis de la distribución del ingreso de las personas. Se
adopta como unidad de referencia la renta por habitante en cada municipio.
Al disponer información del Valor Agregado (VA) y la Población (Pob) para

los 1.122 municipios del país, se calcula la renta por habitante del municipio
i en el periodo t como VAi,t/Pobi,t.
No sobra señalar que los resultados obtenidos pueden diferir en función

de cuáles sean los indicadores de concentración empleados en el análisis.
Por ello, se debe estudiar cuán robustas son las conclusiones a partir de
diferentes medidas de desigualdad.
El primer indicador es probablemente el más utilizado para medir la des-

igualdad en el ámbito interpersonal del ingreso: el índice de Gini. Dicho
índice se expresa como:
n n
G= 1 ∑ ∑ pi . pj . |xi – xj|
2xµ
i=1 j=1
222
El índice Gini está relacionado con la curva de Lorenz y su valor corresponde

al doble del área comprendida entre esta curva y la línea de equidistribución
o línea de 45°.
El segundo indicador utilizado es el propuesto por Theil, el cual consiste,

a su vez, de dos indicadores de desigualdad derivados de la teoría de la
información. Se tratan de T(0) y T(1), así:
T(0) = -∑ i pi + Ln(xi/µ) = ∑i pi + Ln(mi/pi)
y
T(1) = -∑ i pi * xi/µ * Ln(xi/µ) = ∑i mi * Ln(mi/pi)
Donde:
pi = Pob i/Pob Total y mi= VAi /VA Total.
Estos dos indicadores son análogos, excepto por el hecho de que se inter-
cambian los papeles de las proporciones de renta y población.
Adicionalmente, aquí se utilizan otros dos indicadores como son la desvia-

ción estándar y el coeficiente de variación, el cual relaciona la desviación
estándar típica con el valor promedio.
En el siguiente Cuadro 10 se presentan los resultados de cada uno de los

indicadores de desigualdad calculados entre municipios.
223
Cuadro 10. Indicadores de Desigualdad del Valor Agregado

per Cápita a nivel municipal
Año Gini T(0) T(1) Desviación Típica de los logaritmos Volatilidad

2011 0,512 0,221 0,282 0,754 2,365
2012 0,475 0,218 0,305 0,681 2,751
2013 0,456 0,209 0,292 0,658 2,743
2014 0,443 0,200 0,267 0,656 2,460
2015 0,412 0,186 0,221 0,638 1,727
2016 0,395 0,171 0,187 0,620 1,326
La conclusión, a partir de dichos indicadores, es que durante el periodo 2011-

2016 se presentó una cierta reducción, aunque a todas luces insuficiente,
en la desigualdad inter-municipal en términos de VApC.
Igual resultado se extrae al estimar un modelo de regresión lineal, por

mínimos cuadrados ordinarios, en el que la variable dependiente es la tasa
de crecimiento promedio del Valor Agregado per Cápita en el periodo 2011-
2016 –TCPVApCi (2011-2016)– y la variable independiente el nivel inicial
del Valor Agregado per Cápita en 2011 –VApCi 2011– (Cuadro 3). Es decir,
estimando econométricamente el conocido modelo de convergencia beta (β).
(1) TCPVApCi (2011-2016) = C + β log (VApCi 2011) + €
Donde:
β: El factor de beta convergencia.
De esta forma, se pretende constatar si los municipios que parten de posicio-

nes más bajas registran tasas de crecimiento mayores que los más adelan-
tados inicialmente, de manera que el retraso relativo de ciertos municipios
se tienda a reducir con el tiempo (Sala i Martín, 2002).
224
En este caso, el coeficiente estimado es negativo y significativo en términos

estadísticos, mostrando una velocidad de convergencia22 del 5.4% (Cuadro
11), lo cual permite señalar que serían necesarios 13,6 años para poder
eliminar la mitad de la brecha entre los VApC municipales23.
Para ello ejercerían un papel primordial determinadas políticas públicas

regionales y locales impulsadas por el gobierno nacional en correspondencia
y en cooperación con los gobiernos departamentales y locales, y en clave de
un desarrollo regional convergente intertemporalmente.
Cuadro 11. Dinámica del crecimiento del VApC a nivel municipal (TCVAPCPROM)
Method: Least Squares / Sample: 1 1122 / Included observations: 1122
Variable Coefficient Std. Error t-Statistic Prob.

LOG (VApC2011) -0.053598 0.004100 -13.07298 0.0000
C 0.176496 0.009910 17.81049 0.0000
R-squared 0.132390 Mean dependent var 0.053410
Adjusted R-squared 0.131616 S.D. dependent var 0.111105
S.E. of regression 0.103535 F-statistic 170.9029
Sum squared resid 12.00593 Durbin-Watson stat 1.356031
No obstante lo anterior, en la matriz de transición para los municipios a

nivel de cada uno de los deciles se observa un comportamiento bastante
asimétrico en términos de la evolución del VApC. Pareciera existir una
significativa tendencia a concentrarse el mejoramiento en VApC en el caso
de los municipios relativamente más ricos o relativamente menos pobres,
según el caso. Es así como se muestra en el Cuadro 12 y Figura 6, los muni-
cipios relativamente más pobres se hacen aún más pobres, mientras que los
relativamente ricos se hacen aún más ricos, ya que hay un mayor número
de municipios que pierden posiciones en los deciles de municipios más
22 La velocidad de convergencia indica la rapidez con que las economías se acercan a su esta-
do estacionario y corresponde al valor estimado del coeficiente de beta convergencia.
23 Si este mismo modelo se estima excluyendo los municipios mineros y petroleros, se obser-
van apenas cambios marginales. Con la totalidad de municipios el coeficiente β estimado
resultaría en un tiempo de convergencia de 13.6 años, y de 12.9 años sin los municipios
mineros y petroleros.
225
pobres –en el decil 1 pierden 84 municipios y sólo ganan 26, y en el decil 5

pierden 66 y ganan 46–, mientras que en los deciles más ricos resulta mayor
el número de municipios ganadores –en el decil 10 ganan 86 municipios y
pierden 27, y en el decil 8 ganan 71 y pierden 41–.
De otra parte, es de destacar que en el caso de los municipios con Programas

de Desarrollo con Enfoque Territorial –Pdet–, el 45% de ellos pertenecen
a los deciles 1, 2 y 3, en tanto que el 18% a los deciles 8, 9 y 10 (Figura 7).
Cuadro 12. Número de municipios que ganan y pierden en términos de

VApC según decil
Decil Ganadores Perdedores Se mantienen Ganadores Perdedores

1 26 84 2 5% 15%
2 50 62 0 9% 11%
3 48 64 0 9% 11%
4 50 61 1 9% 11%
5 46 66 0 8% 12%
6 60 52 0 11% 9%
7 54 58 0 10% 10%
8 71 41 0 13% 7%
9 67 45 0 12% 8%
10 86 27 1 15% 5%
Total 558 560 4 100% 100%
226
Figura 6. Número de municipios que ganan y pierden en términos de

VApC según decil
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Ganó Perdió
Figura 7. Número de municipios Pdet por decil de VapC
35
32
30
25 24
21
20 18 17
15 14 13 13
10
10 8
0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Pdet
227
4.7.3. Pobreza Multidimensional (IPM)
El indicador que aquí se presenta a nivel municipal corresponde al Índice

de Pobreza Multidimensional (IPM) desarrollado por la Universidad de
Oxford y publicado por el Dane en los niveles departamental y municipal. El
indicador refleja el grado de privación conjunto de las personas en cinco (5)
dimensiones (educación, trabajo, salud, acceso a servicios públicos domici-
liarios, condiciones de vivienda y situación de la niñez y la juventud) y quince
(15) variables. En el caso de Colombia, el IPM considera que una persona se
encuentra en condición de pobreza multidimensional si tiene privaciones en
el 33% de las variables. Cada variable tiene su correspondiente ponderación.
En esta sección se muestran los estimativos del IPM con base en el Censo
de Población de 2005, de los que cabe destacar, entre otros, que de las 41
millones 162 mil personas censadas (10 millones 572 mil hogares), el 61%
se localizaba en zonas urbanas y el restante 39% en las rurales. De la pobla-
ción total, el 49% era pobre (en términos de IPM), cuya mayor proporción
se concentraba en las zonas rurales (80%) y el resto en las zonas urbanas.
Como es de esperar, las variables del IPM con mayor ponderación relativa,
resultaron ser en general las de mayor incidencia (Figura 8).
La situación observada para el promedio de los hogares a nivel nacional se

profundiza para muchos de los hogares a nivel departamental y municipal.
Es así como el 13% de la población colombiana vive en los departamentos
donde el IPM superó el 71%, entre ellos: Chocó, Vichada, La Guajira, Córdoba,
Guainía, Vaupés, Putumayo, Guaviare, Amazonas, Sucre, Caquetá y Cauca. A
diferencia, hay una importante proporción de personas, cercana al 60%, que
habitan en departamentos con un IPM inferior al 50%, en su orden: Atlántico,
Caldas, Santander, Antioquia, Quindío, Cundinamarca, Risaralda, Valle del
Cauca, San Andrés y Bogotá.
228
Figura 8. Incidencia de cada una de las variables del IPM a nivel Nacional
Empleo informal (10%)

Bajo logro educativo (10%)
Tasa de dependencia económica (10%)
No aseguramiento en salud (10%)
Rezago escolar (5%)
Hacinamiento crítico (4%)
Analfabetismo (10%)
Sin acceso a fuente de agua mejorada (4%)
Inadecuada eliminación de excretas (4%)
Barreras de acceso a servicios para el cuidado de la primera infancia…
Pisos inadecuados (4%)
Inasistencia escolar (5%)
Barreras de acceso a servicio de salud (10%)
Paredes exteriores inadecuadas (4%)
Trabajo infantil (5%)
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
229
En una situación de extrema precariedad sobresale el departamento del

Chocó, cuya capital, Quibdó, presentó un IPM del 72% a nivel agregado:
del 98% para la zona rural y del 70% para la zona urbana. No obstante
su elevada pobreza, este municipio es el que muestra uno de los menores
niveles en el departamento del Chocó.
Situación parecida se presenta en los departamentos de Vichada y La Gua-

jira. En Vichada, la capital, Puerto Carreño, presentó un IPM del 68%, y
los otros 3 municipios unos IPM superiores al 90%. En La Guajira, todos
los municipios presentan un IPM cercano al 70% (Figura 9).
Figura 9. IPM Departamental, urbano y rural

Figura 9. IPM Departamental, Urbano y Rural
100.00%
75.00%
50.00%
25.00%
0.00%
Antioquia
Atlántico
Bogotá
Bolívar
Boyacá
Caldas
Caquetá
Cauca
Cesar
Córdoba
Cundinamarca
Chocó
Huila
La Guajira
Magdalena
Meta
Nariño
N. Santander
Quindio
Risaralda
Santander
Sucre
Tolima
Valle del Cauca
Arauca
Casanare
Putumayo
San Andrés
Amazonas
Guanía
Guaviarre
Vaupés
Vichada
TOTAL
Total departamento Urbano Rural
Los departamentos con menores niveles de precariedad son los de Quindío,

Cundinamarca, Risaralda, Valle del Cauca, San Andrés, que alcanzan IPM
cercanos o ligeramente inferiores al 40%. El caso de Bogotá D.C. es el que
muestra el menor IPM en el país, cercano al 22% –casi una cuarta parte
del IPM promedio del departamento con extrema precariedad: el Chocó–.
Lo anterior muestra el elevado nivel de heterogeneidad existente entre

departamentos y municipios en el país, e incluso en el caso de algunos
230
departamentos entre sus propios municipios, aparte de la marcada dife-

rencia entre las zonas rurales y urbanas, al punto que el IPM promedio de
las primeras duplica el IPM promedio de las segundas.
Sin duda, éste constituye uno de los rasgos distintivos de la problemática

de la desigualdad territorial en Colombia, en especial en aquellas variables
que tienen un mayor índice de ponderación del IPM (Cuadro 13). Una
excepción evidente la constituye el componente empleo informal ya que
tiene muy baja variabilidad interdepartamental con una media para todos
los departamentos del 92%, y una desviación estándar de apenas el 5%. Es
decir, además de la escasez de fuentes de trabajo, el empleo existente es
básicamente informal a lo largo del territorio nacional, incluso a nivel de
Bogotá D.C. con un 77%. Un componente relacionado con el anterior es
la alta dependencia económica, con una media del 51% y una desviación
estándar del 11%.
Por su parte, el componente bajo logro educativo con una media para todos
los departamentos del 62% y una desviación estándar del 10%, muestra que
todavía hay un espacio muy amplio para avanzar hacia adecuados niveles y
logros educativos en el país, pero con diferencias marcadas entre algunos
departamentos y municipios, con el agravante de que el analfabetismo
todavía supera el 18% en promedio para el conjunto de los departamentos
–pero oscilando entre el 4% en San Andrés y el 8% en Bogotá hasta el 39%
en Sucre, el 41% en Vaupés y el 42% en Chocó–.
Un campo de política pública todavía por profundizar en clave territorial,

tanto en la cobertura como en la calidad del servicio, es el aseguramiento
en salud con un promedio del 70% y una elevada variabilidad entre depar-
tamentos –desde el 50% en Cauca, el 53% en Guaviare, el 58% en Caquetá,
el 59% en Sucre y el 60% en Putumayo, hasta el 78% en Bogotá, el 79% en
Boyacá y el 83% en Cundinamarca y Guainía–.
231
Cuadro 13. Privaciones de los hogares a nivel departamental (%)

Bajo logro Tasa de Empleo No Barreras de
educativo Analfabetismo dependencia informal aseguramiento acceso a servicio
económica en salud de salud
Amazonas 72% 22% 58% 95% 28% 7%
Antioquia 63% 18% 41% 82% 24% 5%
Arauca 72% 27% 53% 96% 30% 6%
Atlántico 51% 16% 47% 91% 38% 4%
Bogotá D.C. 42% 8% 27% 77% 22% 4%
Bolívar 66% 29% 57% 94% 36% 5%
Boyacá 72% 21% 50% 91% 21% 7%
C/marca. 69% 15% 39% 84% 17% 4%
Caldas 65% 16% 40% 86% 29% 6%
Caquetá 77% 27% 57% 95% 42% 11%
Casanare 73% 19% 48% 92% 11% 5%
Cauca 77% 23% 51% 94% 50% 14%
Cesar 71% 32% 52% 96% 36% 6%
Chocó 78% 42% 68% 97% 59% 19%
Córdoba 75% 38% 62% 97% 60% 7%
Guainía 80% 34% 57% 92% 17% 7%
La Guajira 74% 49% 70% 97% 65% 9%
Guaviare 80% 31% 52% 96% 47% 6%
Huila 74% 21% 49% 93% 21% 8%
Magdalena 70% 31% 54% 95% 43% 7%
Meta 64% 17% 41% 90% 27% 8%
Nariño 78% 25% 52% 95% 42% 11%
Norte de Sant. 71% 23% 42% 94% 36% 8%
Putumayo 84% 20% 62% 97% 40% 16%
Quindío 64% 14% 41% 89% 22% 7%
Risaralda 65% 14% 38% 85% 22% 6%
San Andrés 44% 4% 36% 82% 22% 2%
Santander 64% 16% 37% 88% 23% 7%
Sucre 75% 39% 62% 97% 41% 6%
Tolima 70% 22% 47% 91% 26% 8%
Valle 59% 12% 38% 84% 30% 5%
Vaupés 76% 41% 70% 95% 51% 9%
Vichada 85% 39% 70% 97% 47% 11%
TOTAL 62% 18% 42% 87% 30% 6%
232
4.7.4. Tributación directa municipal
El nivel de tributación municipal muestra tanto la capacidad real de las

entidades territoriales para generar recursos propios, como su poder de
apalancamiento financiero para proveerle bienes públicos locales deman-
dados por sus conciudadanos.
Resulta conveniente destacar cómo se distribuye la tributación entre la nación,

los departamentos y los municipios. El recaudo municipal total ascendió en
2017 a $157 billones (16.9% del PIB), en tanto que la nación recaudó casi seis
veces dicho monto y los departamentos apenas una tercera parte del mismo
–con una distribución del recaudo total del 81% para la nación, del 4.8% para
los departamentos y del 14.2% para los municipios– (Figura 10).
El municipio que más recursos recauda es Bogotá, con cerca de $8.3 billones
en 2017, es decir el 37% del total de las entidades territoriales municipales.
Le siguen Medellín (7.3%), Cali (5.8%) y Barranquilla (4.3%). El 54.4% del
recaudo municipal se concentra en estas cuatro entidades, y con un 13% adi-
cional en los siguientes cinco municipios con mayor tributación. Es decir, más
de dos terceras partes del recaudo municipal total lo aporta apenas el 0.8%
de los municipios del país. Infortunadamente, la geografía de la estructura
fiscal no ha cambiado de manera sustantiva desde el año 2000 (Figura 11).
233
Figura 10. Evolución del Recaudo Fiscal entre Nación, Departamentos

y Municipios (% PIB)
20,00 3,00
18,00
16,00 2,50
Mpios & Dptos (%PIB)

GNC y Total (% PIB)
14,00 2,00
12,00
10,00 1,50
8,00
6,00 1,00
4,00 0,50
2,00
- -
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Año
Total (%PIB) Departamentos (%PIB) Gobierno Nacional (%PIB) Municipios (%PIB)
Figura 11. Participación de los principales municipios

en el Recaudo Total Municipal (%)
50,0%
40,0%
30,0%
20,0%
10,0%
0,0%
P2017 P2000
234
Otro elemento a destacar en cuanto a las finanzas territoriales municipa-

les, está asociado con los gastos de funcionamiento, que al relacionarlos
con los ingresos tributarios del municipio se encuentra que en 591 de los
1.122 municipios del país, su recaudo fiscal no alcanza para cubrir dichos
gastos, lo que permite aseverar que los gastos de capital e inversiones en
dichos municipios se financian con fuentes diferentes a las tributarias, como
pueden ser los recursos del Sistema General de Participación o del Sistema
General de Regalías.
Consecuentemente, una gran mayoría de los municipios del país no cuenta

con recursos propios para poder dedicar a la inversión, por lo que no dispo-
nen de margen de autonomía para adelantar por su cuenta planes y proyec-
tos prioritarios de desarrollo con perspectiva duradera, lo que muestra los
severos obstáculos para poder progresar hacia una mayor descentralización
en sentido amplio.
En contraste, sobresale el caso de los 4 municipios con mayor recaudo local,

cuyos gastos de funcionamiento representan aproximadamente el 40% del
ingreso tributario municipal, lo que les brinda un determinado margen de ma-
niobra para decidir y adelantar importantes proyectos de inversión y desarrollo.
De otra parte, al calcular el recaudo en términos per cápita y del Valor

Agregado (VA) se encuentran importantes características que cabe destacar:
(i) Hay un grupo de nueve municipios que presentan una tributación per
cápita relativamente homogénea cercana a $1.7 millones por habitante, pero
con Tarifas Efectivas respecto al Valor Agregado que oscilan entre el 0.7% (en
el caso de Castilla La Nueva) y 1% (en el caso de Barrancabermeja) hasta el
19.5% (en Sabanalarga) y el 24.5% (en Tarairá). Así, por ejemplo, si Castilla La
Nueva realizara un esfuerzo fiscal aumentando su Tarifa Efectiva del 0.7% al
3.6% de VA, obtendría un recaudo adicional cercano a los $50 mil millones, o
si lo elevara al 15% lograría un recaudo adicional de $200 mil millones hasta
alcanzar un Recuado de $2.450.000 por habitante (Figura 12).
235
Figura 12. Tarifa impuesto municipal respecto al VA

y Recaudo Municipal per Cápita
30,0% 2.500.000
25,0%
2.000.000
20,0%
1.500.000
15,0%
1.000.000
10,0%
5,0% 500.000
0,0% -
EY
RA
GA
TE
A
PÁ
RR
EV
ET
EJ
NJ
AR
CI
AI
AR
M
N
TE
NU
TE
AN
R
CU
BA
ER
AL
ON
TA
LA
C
RI
AB
SA
N
TO
M
BA
NC
ILL
SA
RA
ST
R
CA
BA
TRIBVAPROM (Eje Izq.) TRIBPOBROM
(ii) De igual manera, hay un grupo de 25 entidades territoriales munici-

pales entre las que se encuentra Bogotá, con Tarifas Efectivas respecto al
VA inferiores o muy cercanas al 10%, la gran mayoría de ellos municipios
extractores de recursos naturales (Figura 13). Sin embargo, en estos últimos
casos la tributación municipal per cápita es relativamente alta (superior a
$1.000.000) por la baja densidad poblacional y el elevado valor agregado
de la explotación de recursos naturales.
(iii) Cota y Puerto Gaitán tienen casi el mismo nivel de tributación muni-
cipal por habitante, sin embargo la tasa de tributación de Cota es del 3.2%
de su Valor Agregado, en comparación con una del 0.7% de Puerto Gaitán.
Si este último realizara un esfuerzo igual al de Cota, aumentaría su recau-
do en cerca de $200 mil millones. No sobra decir que Puerto Gaitán es el
municipio que recibe más recursos por concepto de regalías.
Lo anterior sugiere la presencia de alta volatilidad en las tarifas de los

impuestos municipales: predial, de industria y comercio, y sobretasa a la
gasolina. Así, por ejemplo, en 21 municipios los impuestos predial y de in-
236
dustria y comercio y la sobretasa a la gasolina representan menos del 10%

del valor total de impuestos recaudados; en 379 municipios tales impuestos
participan con entre el 10 y el 50% del recaudo municipal, y en tan solo 20
municipios representan el 90% de lo recaudado. De igual manera, en 12
municipios el 50% de sus ingresos fiscales municipales corresponden a la
sobretasa a la gasolina, 7 de los cuales pertenecen al departamento de Chocó;
en 76 municipios el impuesto predial representa el 50% del recaudo munici-
pal total, y en 55 el impuesto de industria y comercio participa con el 50%.
Figura 13. Tarifa impuesto municipal respecto al VA

y Recaudo Municipal per Cápita
14% 1.600.000
12% 1.400.000
10% 1.200.000
1.000.000
8%
800.000
6%
600.000
4%
400.000
2% 200.000
0% 0
BOGOTÁ D.C.
SAN LUIS DE...

SAN CARLOS DE...
ANAPOIMA
SAMTA SOFÍA
PUERTO COLOMBIA
GUAYABETAL
PÁEZ
RETIRO
RIONEGRO
BARRANCA DE UPÍA
YUMBO
OROCUÉ
LA JAGUA DE IBIRICO
CAJICÁ
CHÍA
MOSQUERA
SOPÓ
CABUYARO
NOBSA
FUNZA
MANÍ
ENVIGADO
TAUREMA
YONDÓ
TRIBVAPROM (Eje Izq.) TRIBPOBPROM
4.8. Determinantes del VApC, la Pobreza rural y la

Tributación a nivel municipal
Unas de las dimensiones resultantes más relevantes de la desigualdad

territorial son el Ingreso per Cápita (VApC), el índice de Pobreza Multi-
dimensional (IPM) y la tributación local. Por ello es de gran utilidad para
237
comprender la dinámica de la desigualdad avanzar en la identificación de al

menos algunos de los principales determinantes técnicos y socio-económicos
básicos, sin incluir para propósitos de este capítulo otros factores políticos
y sociales más generales, del VApC, del IPM y del esfuerzo tributario local,
y en la estimación estadística de su grado de importancia relativa.
4.8.1. Valor Agregado per Cápita municipal
En este propósito se estiman varios modelos de regresión lineal, tales como:
(2) Ln(VApCi) = b0 + b1*AGRICHAUPi + b2*BOSQUEHAUPi +

b3*PECUARHAUPi + b4*PAGRICOLATi+ b5*PPECUARIATi +
b6*PBOSQUESTi + b7*PPROPIAi + b8*PARRIENDOi +
b9*PCOLECTIVAi + €
Donde:
Ln(VApCi): Logaritmo del Valor Agregado per Cápita en el municipio i.

AGRICHAUPi: Tamaño promedio Unidad Productora Agrícola en el municipio i.
BOSQUEHAUPi: Tamaño promedio Unidad Productora en Bosques en el mu-
nicipio i.
PECUARHAUPi: Tamaño promedio Unidad Productora Pecuaria total en el
municipio i.
PAGRICOLATi: Participación del área Agrícola en el área total en el municipio i.
PECUARIATi: Participación del área Pecuaria en el área total en el municipio i.
PBOSQUESTi: Participación del área en Bosques en el área total en el municipio i.
PPROPIAi: Proporción de Unidades Productoras bajo Propiedad Propia en el
municipio i.
PARRIENDOi: Proporción de Unidades Productoras bajo Arriendo en el municipio i.
PCOLECTIVAi: Proporción de Unidades Productoras bajo Propiedad Colectiva
en el municipio i.
Dado que la participación agropecuaria, pecuaria y bosques suman exac-

tamente 100 (PAGRICOLATi + PPECUARIATi + PBOSQUESTi= 100), generando un
problema de multicolinealidad perfecta, se elimina una de ellas, específi-
camente la variable PBOSQUESTi.
238
De la estimación estadística de la regresión lineal como de los coeficientes es-

tandarizados, resultan algunas conclusiones preliminares dignas de destacar
(Cuadro 14):
(i) Entre mayor es el tamaño (en número de hectáreas, Ha/UP) de las Uni-
dades Productoras en el caso agrícola y en menor medida pecuario, ceteris
paribus, significativamente mayor (en términos estadísticos) resulta el Valor
Agregado per Cápita promedio, en contraste con el caso de explotación de
bosques para el que resulta significativamente menor el Valor Agregado per
Cápita a medida que mayor es el tamaño de la Unidad Productora promedio.
En los casos agrícola y en menor medida pecuario es sugerente su impacto

significativo en la mejora no solo del VApC promedio –es decir, en el Ingreso
per Cápita–, tanto como resultado de un mayor tamaño de las Unidades
Productoras como de una mayor proporción del área dedicada a dichas
actividades, sino potencialmente del bienestar de la población en la medida
en que se adopten políticas públicas activas para mejorar la distribución
tanto de la propiedad de la tierra como de los ingresos.
239
Cuadro 14. Determinantes del Valor Agregado per Cápita Municipal

Dependent Variable: LOG(VAPCPROM)
Method: Least Squares
Included observations: 1122
Agrichaup 0.000766 0.000134 5.728240 0.0000
Bosquehaup -5.48E-05 1.91E-05 -2.863251 0.0043
Pecuarhaup 0.000143 9.99E-05 1.431960 0.1524
Pagricolat 0.002612 0.000946 2.760455 0.0059
Ppecuariat 0.001782 0.000944 1.888133 0.0593
Ppropia -0.005914 0.001114 -5.307775 0.0000
Parriendo 0.006666 0.003708 1.797795 0.0725
Pcolectiva -0.008045 0.001901 -4.332177 0.0000
C 4.498602 0.141785 31.728340 0.0000
GINI -0.317903 0.114655 -2.772691 0.0057
F-statistic 20.80815 Durbin-Watson stat 0.614459
Prob(F-statistic) 0.000000
Sin embargo, en el caso de bosques es necesario aclarar que la medida

del VApC no contempla una estricta valoración del componente socioam-
biental más allá de los precios de mercado en el corto plazo –los que no
reflejan debidamente la priorización relativa y valorización societal de la
sostenibilidad socioecológica en el mediano y largo plazo–, ni una adecuada
valoración de las marcadas diferencias en los periodos de maduración de
las inversiones entre las actividades agrícolas y pecuarias con respecto a las
de desarrollo, conservación y aprovechamiento de bosques. De no tomarse
en debida cuenta estas consideraciones, la prescripción de política pública
sería errónea al defender como deseable la reducción drástica del área
dedicada a bosques en abierta contravía con una política de preservación
y desarrollo resiliente de la biodiversidad, los ecosistemas estratégicos y el
medioambiente con una perspectiva duradera.
Algo similar a lo recién referido sucede con el caso de la tenencia colectiva

de la tierra, al observarse una relación inversa con el VApC.
240
(ii) Llama la atención cómo la modalidad de tenencia de la tierra impacta

diferencialmente a la generación de VApC. En efecto, mientras que la modali-
dad de Arriendo promueve positivamente –en términos estadísticos al 5% de
nivel de confianza– la generación de VApC, la modalidad de Propiedad de la
tierra la desalienta –en términos estadísticos al 0.1% de nivel de confianza–.
Ello sugiere que los propietarios de la tierra la concibirían más como un

factor para acumular poder, primordialmente extraeconómico como poder
político, social y militar en el territorio, y como activo especulativo antes
que exclusivamente económico como factor de producción capitalista. Este
comportamiento se enmarcaría en la concepción de la imperancia de un
acendrado rentismo en las relaciones sociales de propiedad de la tierra
como factor especulativo y de acumulación de poder en sentido amplio,
que trasciende sustancialmente a la perspectiva tradicional de captura de
rentas meramente económicas –rent seeking– (Garay, 1999, 2002 y 2016;
Acemoglu y Robinson, 2012).
A diferencia, los arrendatarios han de buscar explotar adecuadamente la

tierra para poder obtener un rendimiento suficiente para cubrir sus costos
variables y fijos, entre ellos el de arrendamiento que responde, al menos en
parte, a un valor especulativo –no exclusivamente productivo– de la tierra.
(iii) Sobresale el hecho de que a mayor índice Gini de concentración de la

tierra, ceteris paribus, menor tiende a ser el VApC a nivel municipal –a un
nivel de confianza de 1%–. Ello insinúa que la mayor concentración de la
tenencia de la tierra no implica necesariamente mayores tamaño promedio
de las Unidades Productoras agrícolas y pecuarias, ni mayor proporción de
la tierra dedicada a estas actividades, por lo que o bien se dejaría ociosa una
buena proporción de la tierra o bien, en el mejor de los casos, se dedicaría
a bosques.
Lo anterior corroboraría el rentismo prevaleciente especialmente en el

comportamiento de los terratenientes en el país.
(iv) Además, conviene resaltar que al introducir la variable género de los

jefes de hogar de Productores Residentes en el municipio, se observa un
241
impacto positivo estadísticamente significativo sobre el VApC municipal –al

5% de nivel de confianza–, lo que sugeriría la conveniencia socioeconómica
de implantar políticas activas incluyentes y diferenciales a favor de los ho-
gares Productores Residentes marentales en el territorio –que constituyen,
en promedio, un 27% de los hogares Productores Residentes– (Cuadro 15).
Por supuesto, sobra mencionar que existen otros factores determinantes

adicionales a los mencionados que no han sido incluidos en la regresión,
pero lo importante a subrayar es que los aquí destacados sí tienen una
significancia estadística relevante sobre el Ingreso per Cápita municipal.
Cuadro 15. Determinantes del VApC municipal incluída la variable

Género de los jefes de hogares productores residentes

Sample: 1 1122
Agrichaup 0.000729 0.000134 5.437315 0.0000

Pecuarhaup 0.000144 0.000100 1.435991 0.1513
Pagricolat 0.003153 0.000938 3.362081 0.0008
Ppecuariat 0.002601 0.000924 2.815102 0.0050
Ppropia -0.005846 0.001121 -5.215884 0.0000
Parriendo 0.007345 0.003782 1.942368 0.0523
Pcolectiva -0.009498 0.001848 -5.139077 0.0000
Prodresmujeres 0.004118 0.002115 1.947437 0.0517
C 4.105223 0.114863 35.74020 0.0000
242
4.8.2. Pobreza Multidimensional municipal
De manera similar, se estima un modelo sencillo de regresión lineal para

identificar la importancia de algunos de los determinantes de la pobreza
multidimensional a nivel territorial.
(3) Ln(IPMi)= b0 + b1*AGRICHAUPi + b2*BOSQUEHAUPi + b3*PECUARHAUPi

+ b4*PAGRICOLATi + b5*PPECUARIATi + b6*PBOSQUESTi +
b7*PPROPIAi + b8*PARRIENDOi + b9*PCOLECTIVAi + €
Donde:
IPMi: Logaritmo del Índice de Pobreza Multidimensional Rural en el mu-

nicipio i.
De la estimación sobresalen algunos rasgos distintivos, a saber (Cuadro 16):
(i) Una mayor proporción del área total del municipio dedicada a las ac-
tividades agrícola y en menor medida pecuaria, ceteris paribus, favorece
menores Índices de Pobreza Multidimensional Rural –significativamente
al 0.1% de nivel de confianza–, en marcado contraste con lo que ocurre con
el tamaño promedio de sus Unidades Productoras que tienen un impacto
perverso sobre la pobreza –es decir, a mayor tamaño promedio de las UPs,
mayor IPM en el territorio– (Cuadro 16).
El primer rasgo se corresponde estrictamente con el constatado previamente

en el sentido de que a mayores proporciones de las áreas agrícola y pecuaria
en el área total del municipio, mayor el Ingreso per Cápita promedio en el
respectivo municipio.
243
En tanto que respecto al segundo rasgo, se encuentra que si bien a mayor

tamaño promedio de las Unidades Productoras tiende a incrementarse el
VApC, paradójicamente al mismo tiempo también a afectarse perversamente
la Pobreza Multidimensional Rural en el municipio.
Ello implicaría, entre otros factores, una elevada concentración de los

ingresos fruto de la explotación de la tierra a favor de unos agentes privile-
giados, como podrían ser los propietarios de la tierra e intermediarios en la
cadena de comercialización, y en detrimento de los trabajadores agrícolas
campesinos, por ejemplo.
(ii) Se ratifica que la modalidad de tenencia de la tierra influye significa-

tivamente y de manera diferencial sobre la pobreza rural en el municipio.
Es así que mientras mayor sea la proporción de Unidades Productoras

bajo la modalidad de Propiedad, ceteris paribus, relativamente mayor el
Índice de Pobreza Multidimensional Rural en el municipio –en términos
estadísticamente significativos al 0.1% de nivel de confianza–, en sentido
opuesto con el caso de la modalidad de Arrendamiento.
(iii) Sobresale la relación directa entre el índice Gini de concentración de

tierras con la pobreza multidimensional rural a nivel municipal –al 0.1% de
nivel de confianza–, lo que confirmaría, en buena medida, la imperancia de
un marcado rentismo y una elevada concentración de la tenencia de la tierra.
244
Cuadro 16. Determinantes del IPM Rural a nivel Municipal

Dependent Variable: LOG(IPMRUR)
Sample: 1 1122
Agrichaup 0.000148 4.22E-05 3.505711 0.0005
Bosquehaup 1.14E-05 9.21E-06 1.241884 0.2145
Pecuarhaup 7.59E-05 2.95E-05 2.568173 0.0104
Pagricolat -0.002341 0.000253 -9.258819 0.0000
Ppecuariat -0.001276 0.000260 -4.900124 0.0000
Ppropia 0.003597 0.000320 11.24265 0.0000
Parriendo -0.004292 0.001092 -3.931865 0.0001
C -0.336953 0.037651 -8.949385 0.0000
GINI 0.098668 0.034008 2.901281 0.0038
R-squared 0.205211 Mean dependent var -0.244394
(iv) Una de las razones por las cuales se observan algunos de los rasgos
recién referidos reside en el hecho característico de que el Ingreso per
Cápita en el municipio guarda una relación inversa y estadísticamente
significativa con el respectivo Índice de Pobreza Multidimensional Rural
(con un coeficiente de correlación estimado de -0.113 al 0.01% de nivel de
significancia) (Cuadro 17).
Por supuesto, sobra mencionar que existen otros factores determinantes

adicionales a los mencionados que no han sido incluidos en la regresión, pero
lo importante a destacar es que los aquí resaltados sí tienen una significancia
estadística relevante sobre la Pobreza Multidimensional Rural municipal.
245
Cuadro 17. Relación estadística entre IPM Rural y VApC

Sample: 1 1122
LOG(VAPCPROM) -0.113325 0.008836 -12.82469 0.0000
C 0.231183 0.037509 6.163476 0.0000
S.E. of regression 0.186448 Akaike info criterion -0.519508
4.8.3. Tributación municipal
4.8.3.1. Impuestos Directos
Dados los comportamientos diferenciales entre impuestos a nivel munici-

pal (detallados en la anterior sección 7.4), conviene estimar un modelo de
regresión lineal sobre los determinantes del nivel de Tributación Municipal
por habitante, como el siguiente:
(4) TRIBMUNpCi = b0 + b1*TRIBVAi + b2*VApCi + b3*DPREDTOTi + b4*DICTOTi+ €
Donde:
TRIBMUNpCi: Tasa efectiva Tributación Municipal per Cápita municipio i.
TRIBVAi: Tasa Tributación Municipal respecto al Valor Agregado municipio i.
VApCi: Valor agregado per Cápita municipio i.
DPREDTOTi: Participación Impuesto Predial en el Recaudo Municipal Total
municipio i.
DICTOTi: Participación del Impuesto de Industria y Comercio en el Recaudo
Municipal Total municipio i.
La estimación sugiere que el Recaudo municipal por habitante se ve afecta-

da positivamente –en términos estadísticos a un nivel de significancia del
246
0.01%– por: el Valor Agregado per Cápita (DVAPOBPROM) como “proxi” del
Ingreso por habitante, la Tributación municipal como proporción del Valor
Agregado como “proxi” de la Tarifa Efectiva de la tributación municipal pro-
medio respecto al VA (DTRIBVAPROM), y las participaciones de los impuestos
predial y de industria y comercio en el Recaudo municipal total (Cuadro 18).
Cuadro 18. Determinantes de la Tributación municipal per Cápita

Dependent Variable: DTRIBPOBPROM (Sin Regalías)
Sample: 1 1101
DTRIBVAPROM 0.358784 0.019896 18.03321 0.0000
DVAPOBPROM 0.601124 0.020451 29.39335 0.0000
DPREDTOT 0.163273 0.019941 8.187948 0.0000
DICTOT 0.272262 0.020763 13.11287 0.0000
C 3.32E-12 0.019526 1.70E-10 1.0000
R-squared 0.581774 Mean dependent var -6.36E-12
S.E. of regression 0.647883 Akaike info criterion 1.974317
Sum squared resid 460.0482 Schwarz criterion 1.997041
Log likelihood -1081.861 Hannan-Quinn criter. 1.982913
Ahora bien, al incluir el valor de las regalías directas como variable indepen-
diente, el coeficiente estimado es negativo y significativo estadísticamente
al 0.1% de nivel de confianza. Así se corroboraría nuevamente la hipótesis
sobre “pereza fiscal” como se ratifica más adelante (Cuadro 19).
247
Cuadro 19. Determinantes de la Tributación municipal per Cápita

Incluídas Regalías directas
Dependent Variable: DTRIBPOBPROM
Sample: 1 1101
DTRIBVAPROM 0.359925 0.019506 18.45161 0.0000
DVAPOBPROM 0.812480 0.037267 21.80139 0.0000
DPREDTOT 0.150533 0.019641 7.664152 0.0000
DICTOT 0.259781 0.020440 12.70925 0.0000
SGRDIRPCPRO -0.245120 0.036432 -6.728069 0.0000
C -1.79E-11 0.019143 -9.35E-10 1.0000
R-squared 0.598377 Mean dependent var -6.36E-12
Las anteriores estimaciones muestran que tenderían a agudizarse las brechas

inter-municipales entre los municipios con mayores Ingreso per Cápita, Ta-
rifa Efectiva de tributación municipal y participación de impuestos predial
e industria y comercio con respecto a los demás municipios, profundizán-
dose así los desequilibrios territoriales en términos tanto de la capacidad
para financiar sus gastos locales como, por ende, de su grado de autonomía
efectiva para adelantar planes y proyectos prioritarios de desarrollo.
Así, entonces, de no alterarse los condicionantes prevalecientes se re-

produciría una dinámica hacia la progresiva dependencia de los recursos
provenientes del gobierno central en una altísima proporción de los muni-
cipios del país y consecuentemente a su rezago relativo en el desarrollo de
proyectos de índole local y regional.
4.8.3.2. El papel de las regalías a nivel municipal
Hasta ahora no se ha tomado en consideración la presencia de otra actividad

productiva en el municipio de influencia determinante, diferente a la agro-
248
pecuaria y de bosques, como es la explotación minera y de hidrocarburos.

Para poder inferir su influencia en el VApC y el IPM del municipio, se in-
cluye en el anterior modelo de regresión lineal una variable independiente
adicional como es el valor per cápita de las regalías directas destinadas al
municipio (variable SGRDIRPC) en calidad de proxy sobre la importancia de
dicha actividad en el municipio (Cuadro 20).
Al incluirse el valor de regalías directas a efecto de diferenciar la influencia de

la actividad minera y de hidrocarburos, se encuentra que los estimadores esta-
dísticos de los coeficientes de los determinantes de VApC e IPM se mantienen
respecto a los anteriores modelos de regresión (sin la variable independiente
valor de regalías directas) y que la intensidad relativa de la actividad minera
y de hidrocarburos en el municipio impactaría positivamente el VApC –al
0.1% de nivel de significancia– pero sin lograr contribuir estadísticamente
en la reducción de la Pobreza Multidimensional Rural (Cuadro 21).
Ello ratificaría lo analizado en estudios previos sobre el tema como el de

Rudas y Espitia (2013) en el que se muestra que, en promedio, los muni-
cipios predominantemente mineros tienen menores niveles de calidad de
vida que los predominantemente petroleros, y ambos, a su vez, menores que
los demás municipios del país excluidos los predominantemente cocaleros.
Con el agravante de que cuanto mayor sea la importancia relativa de las

regalías directas en los ingresos del municipio, ceteris paribus, menor
la Tributación per Cápita promedio en el municipio –al 0.1% de nivel de
significancia– (Cuadro 22), reproduciéndose así el conocido fenómeno
denominado como pereza fiscal (Garay, 1994). Esto es, que las regalías
directas (variable SGRDIRPC) tienden a desincentivar los esfuerzos locales
para aumentar la tributación municipal para el financiamiento de políticas
públicas de interés local y territorial.
249
Cuadro 20. Determinantes de VApC (incluídas regalías)

Sample: 1 1122
AGRICHAUP 0.000513 0.000122 4.200549 0.0000
BOSQUEHAUP -7.15E-05 1.69E-05 -4.235890 0.0000
PECUARHAUP -3.30E-05 9.11E-05 -0.362716 0.7169
PAGRICOLAT 0.004550 0.000763 5.964748 0.0000
PPECUARIAT 0.003442 0.000773 4.455400 0.0000
PPROPIA -0.004225 0.000946 -4.463688 0.0000
PARRIENDO 0.014104 0.003322 4.245660 0.0000
SGRDIRPC 2.71E-06 1.70E-07 15.97197 0.0000
C 3.913297 0.073735 53.07214 0.0000
250
Cuadro 21. Determinantes del IPM Municipal Rural (incluídas regalías)

Sample: 1 1122
AGRICHAUP 0.000156 4.24E-05 3.683704 0.0002
BOSQUEHAUP 1.25E-05 9.23E-06 1.352953 0.1764
PECUARHAUP 7.80E-05 2.97E-05 2.624921 0.0088
PAGRICOLAT -0.002365 0.000253 -9.331292 0.0000
PPECUARIAT -0.001432 0.000256 -5.585676 0.0000
PPROPIA 0.003606 0.000321 11.23458 0.0000
PARRIENDO -0.004695 0.001085 -4.326534 0.0000
SGRDIRPC 5.78E-08 5.54E-08 1.044222 0.2966
C -0.255709 0.025020 -10.22017 0.0000
Otros hallazgos dignos de resaltar son la relación positiva –y significativa en

términos estadísticos– entre el VApC, la densidad poblacional (DENPOB) y
la intensidad urbana (GRUR) del municipio con su esfuerzo fiscal promedio,
como al menos en principio sería de prever, pero inesperadamente con el
Índice de Pobreza Rural Municipal (IPMRUR), lo que sugeriría una cierta
relación perversa entre la pobreza rural y la urbana a nivel municipio –a ma-
yor IPM Rural, menor IPM Urbano–, aunque no con suficiente significación
estadística.
Aquí reside otro de los rasgos distintivos de la dinámica de la desigualdad,

incluso al nivel municipal: concentración del ingreso y desigualdad entre
lo rural y lo urbano.
251
Cuadro 22. Determinantes del Esfuerzo Fiscal Municipal

(incluidas regalías)
Dependent Variable: LOG(ICPROM) Ingresos Corrientes
Sample: 1 1122
LOG(VAPCPROM) 1.981110 0.031068 63.76621 0.0000
IPMRUR 4.631808 0.286387 16.17326 0.0000
IPMURB -0.113024 0.247455 -0.456745 0.6479
DENPOB 0.000326 5.21E-05 6.260630 0.0000
GRUR 0.010427 0.001318 7.912934 0.0000
SGRDIRPC -4.13E-06 3.17E-07 -13.02563 0.0000
R-squared -1.335484 Mean dependent var 12.58333
Adjusted R-squared -1.346217 S.D. dependent var 0.657211
Log likelihood -1556.587 Hannan-Quinn criter. 2.867021
Durbin-Watson stat 1.783605
4.8.3.3. Determinantes del VApC e IPM a nivel departamental
Con el propósito de indagar sobre los determinantes de VApC e IPM a nivel

departamental se estiman los mismos modelos de regresión lineal (3) y (4),
descritos previamente para el caso del nivel municipal.
A diferencia de lo encontrado en el nivel municipal, solamente el tamaño

promedio de las Unidades Productoras Agrícolas (UPAs) y el Índice de
Pobreza Multidimensional Urbana guardan una relación estadística signifi-
cativa –al 0.1% y 0.5% de nivel de confianza, respectivamente– con el VApC
a nivel departamental, en el primer caso de manera directa positiva y en el
segundo de manera inversa negativa, sin que los tamaños promedios de la
UPs en las otras actividades pecuaria y de bosques, ni las participaciones
de las áreas dedicadas a cada una de las tres actividades consideradas, ni
las modalidades de tenencia de la tierra de las UPs, ni el Índice de Pobreza
Multidimensional Rural, ni tampoco el coeficiente Gini de concentración de
tierras promedio en el nivel departamental, tengan una influencia estadística
significativa sobre el Ingreso promedio per Cápita (Cuadro 23).
252
Cuadro 23. Determinantes del VApC a nivel departamental

Sample: 1 33
AGRIHAUP 0.008315 0.002129 3.904772 0.0006
IPMURB -4.208948 1.341265 -3.138043 0.0043
C 10.27246 4.709671 2.181143 0.0388
GINI 6.400644 6.367166 1.005258 0.3244
S.E. of regression 0.738780 Akaike info criterion 2.359809
En cuanto a los determinantes del IPM a nivel departamental, cabe señalar

la relación estadística inversa y significativa con el Ingreso per Cápita, pero
positiva con el tamaño de las UPAs y el índice Gini de concentración de la
tierra (Cuadro 24).
253
Cuadro 24. Determinantes del IPM a nivel departamental

Dependent Variable: LOG(IPMTOT)
Date: 03/05/19 Time: 09:01
Sample: 1 33
LOG(VAPCPROM) -0.121414 0.052755 -2.301467 0.0329
AGRIHAUP 0.001502 0.000781 1.921989 0.0697
PECUARHAUP -0.000332 0.000230 -1.444951 0.1648
BOSQUEHAUP 0.000158 0.000138 1.148708 0.2649
PAGRICILAT -0.004105 0.003773 -1.087922 0.2902
PPECUARIAT -0.000106 0.002705 -0.039258 0.9691
C -5.265092 2.392715 -2.200468 0.0403
GINI 8.063347 2.708781 2.976744 0.0078
De otra parte, en el caso departamental el Ingreso per Cápita guarda una

relación inversa y estadísticamente significativa –al 2% de nivel de confian-
za– con el Índice de Pobreza Multidimensional Total (Cuadro 25).
Cuadro 25. Relación entre VApC e IPM a nivel departamental

Dependent Variable: LOG(IPMTOT)
Sample: 1 33
C 0.991988 0.627612 1.580575 0.1241
LOG(VAPCPROM) -0.111946 0.045638 -2.452944 0.0200
254
Con base en los resultados anteriores podría deducirse que en la medida

en que el tipo de modelos de regresión aquí referido se estime a mayores
niveles de agregación territorial, pareciera reducirse el grado de fidelidad
de su inferencia estadística sobre los impactos desagregados de los even-
tuales factores determinantes del fenómeno objeto de análisis. Todavía más
en cuanto mayor sea la viariabilidad del comportamiento de las unidades
individuales desagregadas a mayores niveles de agregación; por ejemplo,
mayor variabilidad entre municipios para una análisis agregado al nivel de-
partamental que entre veredas para un análisis agregado al nivel municipal.
Adicionalmente, en general es de esperar que las estimaciones estadísticas
han de ser significativamente más robustas, ceteris paribus, cuanto mayor
sea el número de observaciones disponibles.
Así, entonces, en el caso de los determinantes del VApC e IPM a nivel terri-
torial, no sería erróneo aducir que el nivel municipal sería la unidad básica
de análisis más idónea habida cuenta de las restricciones de la información
estadística disponible en el país, ya que al agregarse (como algún promedio)
al nivel departamental dejarían de tenerse en debida consideración ciertas
diferencias significativas inter-municipales, lo que impediría evaluar buena
parte de los impactos diferenciales desagregados propios del nivel municipal.
4.9. Concentración de la tierra, cultivos de uso ilícito

y violencia a nivel municipal
Uno de los problemas estructurales que ha obstaculizado tradicionalmente

el desarrollo rural en Colombia está asociado con la violencia y la ilegalidad.
La problemática data desde el modelo de la gran hacienda sustentado en el
poder político y militar de gamonales y caciques locales. La titularidad de
la tierra se concentraba en pocos individuos y se presionaba a la población
a ampliar la frontera agropecuaria vía su expulsión a través del uso de la
fuerza.
En el proceso de colonización se produjo la inserción de la economía cafetera

al contexto internacional, con el surgimiento no sólo de pequeños propie-
255
tarios primordialmente en el denominado Eje Cafetero, sino también de

una gran cantidad de sociedades y casas comerciales que se hacían a tierra
para orientar su producción hacia el café y la exportación.
Entre 1948 y 1964 se profundizó el proceso de colonización y violencia

política con el auge de una ganadería y agricultura extensiva, así como de
cultivos de pan coger, especialmente en los Llanos Orientales. La represión
contra el campesinado llevó a muchos a buscar refugio en las zonas más
apartadas del país.
Con la firma del Frente Nacional se consolidó la hegemonía política li-

beral–conservadora, excluyendo a todas las otras fuerzas políticas del
escenario político, nacional y regional, como otra forma de exclusión y
uso de poder. La irrupción de la ilegalidad del narcotráfico desde los 80
contribuyó decisivamente a que la violencia continuara siendo uno de
los rasgos estructurales característicos de la ruralidad colombiana, más
aún ante la falta de decisión por parte de las élites para implantar refor-
mas estructurales con miras a redistribuir y desconcentrar la propiedad,
tenencia y uso de la tierra, así como a reducir la inaceptable brecha de
pobreza y marginación respecto a las zonas urbanas, proveer bienes pú-
blicos esenciales (educación, salud, agua potable, vivienda, entre otros)
para los ciudadanos del campo, mejorar los canales de comercialización
y de acceso a mercados urbanos de productos agrícolas, generar ingresos
suficientes y permanentes como condición para la consecución de condi-
ciones de una vida digna, y al fin de cuentas, asegurar un razonable goce
efectivo de derechos fundamentales a la población rural en una perspectiva
perdurable y ecosistémicamente resiliente.
En este contexto de violencia, ilegalidad y exclusión social en el campo

colombiano surge la necesidad de reflexionar sobre los eventuales factores
determinantes de la concentración de la tierra a nivel municipal, para lo
cual aquí se estima, como un primer paso, un modelo econométrico básico
en el que se toman como variable dependiente el índice Gini de concentra-
ción de tierra a nivel municipal y como variables independientes el número
promedio de hectáreas dedicadas al cultivo de uso ilícito (coca) y el índice
promedio de intensidad del conflicto armado a nivel municipal.
256
(5) GINIi = b0 + b1* INDICEINTENSIDADi + b2* COCAPROMi + €
Siendo:
INDICEINTENSIDADi: Índice promedio de intensidad del conflicto armado en

el periodo 2000-2018 en el municipio i (población desplazada / población
total en el municipio i).
COCAPROMi: El número promedio de hectáreas dedicadas al cultivo de coca
en el periodo 2000-2017 en el municipio i.
El índice Gini municipal de concentración de la tierra en 2014 guarda

una relación directa –estadísticamente significativa al 0.1% de nivel de
confianza– con el índice promedio de intensidad del conflicto armado en
el periodo 2000-2018 (población desplazada/población total en el mu-
nicipio) y con el número promedio de hectáreas dedicadas al cultivo de
coca en el periodo 2000-2017 a nivel municipal. Es decir, entre mayor la
proporción de personas desplazadas forzadamente del municipio, ceteris
paribus, mayor tiende a ser el índice de concentración de la tierra en 2014.
Igual sucede con el número de hectáreas dedicadas a cultivos ilícitos en
el periodo 2000-2017: entre mayor es el número de hectáreas de cultivos
de uso ilícito, ceteris paribus, mayor tiende a ser el índice de Gini en 2014
(Cuadro 26).
En consecuencia, es dable afirmar que la mayor concentración de la tierra

observada en 2014 tiende a darse en aquellos municipios que han sufrido
mayor intensidad del conflicto armado y han visto dedicada una mayor
proporción de su área rural a cultivos de uso ilícito desde comienzos de los
años 2000. Ello no implica necesariamente que la violencia y el narcotráfico
por sí mismos hubieran causado directamente esa mayor concentración de
la tierra en el periodo en referencia –porque para ello habría que haber uti-
lizado como variable independiente el cambio en el índice de concentración
entre comienzos y finales del periodo en referencia, lo que aquí no se pudo
hacer por no disponer de la información consistente necesaria para calcular
el índice Gini a nivel municipal para comienzos del periodo en análisis–,
pero sí que el fenómeno de la alta concentración está relacionado con esas
formas de ilegalidad y violencia, ya sea como condición de entorno propi-
257
ciatorio para la reproducción de ilegalidad y violencia o como condición

resultante agravada a causa de las mismas ilegalidad y violencia.
Cuadro 26. Relación entre cultivos ilícitos y violencia

con la Concentración de la tierra a nivel municipal
Dependent Variable: GINI

Sample: 1 1122
Índice intensidad 0.067527 0.010476 6.446025 0.0000
C 0.707546 0.005732 123.4484 0.0000
COCAPROM00A17 2.74E-05 1.19E-05 2.290625 0.0222
Complementando el anterior análisis econométrico con la consideración de

otros factores de diversa índole, adicionales a la ilegalidad y la violencia,
como la productiva, el régimen de tenencia, la especialización del área según
usos, se estima el siguiente modelo:
(6) GINIi =b0 + b1*AGRICHAUPi + b2*BOSQUEHAUPi + b3*PECUARHAUPi +

b4*PAGRICOLATi + b5*PPECUARIATi + b6*PBOSQUESTi + b7*PPROPIAi
+ b8*PARRIENDOi + b9*PCOLECTIVAi + b10* INDICEINTENSIDADi
+ b2* COCAPROMi + €
Resulta importante destacar el efecto positivo que tiene sobre la concentra-

ción de la tierra a nivel municipal, el tamaño de las Unidades Productoras
Agrícolas y Pecuarias –estadísticamente significativo al menos al 5% de
nivel de confianza–, y en sentido inverso el de la participación del régimen
de Arrendamiento, al igual que el de la participación del área dedicada a la
actividad Pecuaria en el área total a nivel municipal –con impactos negativos
y estadísticamente significativos al 0.1% de nivel de confianza–.
258
Como sería de esperar, al menos en principio, en la medida en que mayor sea

el tamaño promedio de las UPAs, ceteris paribus, tiende a ser más elevado
el índice de concentración de tierras a nivel municipal, con el ingrediente
adicional de que esta tendencia se atenuaría relativamente en cuanto ma-
yor sea la proporción de UPAs bajo el régimen de Arrendamiento, lo cual
ratificaría el carácter rentístico del comportamiento de buen número de
propietarios de predios productivos especialmente medianos y aún rela-
tivamente pequeños que los arrendarían a terceros para su explotación a
cambio de una renta de alquiler, a la espera del usufructo de una eventual
renta especulativa generada por el encarecimiento de la tierra productiva,
en particular en aquellas zonas ricas en recursos naturales en el suelo y
subsuelo, o en zonas con perspectiva de desarrollo de grandes inversiones
públicas como carreteras, infraestructura, etc., o privadas como proyectos
de agroindustria extensiva, o en tierras urbanizables en el corto o mediano
plazo, entre otros. Ello aparte de otros factores de índole extra-económicos
como los de acumulación de poder en sentido amplio.
En este punto también es de recordar que como se mostró previamente, los

municipios con mayor concentración de la tierra, ceteris paribus, tienden a
ser aquellos cuyas poblaciones rurales son relativamente las más pobres en
términos del IPM Rural y en los que se observan mayores niveles promedio
de VApC, lo que sugiere que las rentas de explotación y alquiler de la tierra
no se distribuyen debidamente en la población sino que se concentran en
buena medida a favor de unos pocos agentes como los propietarios rentistas
y comercializadores, entre otros.
De otra parte, se reitera la relación directa de la intensidad del conflicto

armado con la concentración de la tierra –significativo al 0.1% de nivel de
confianza–, pero sin ser estadísticamente significativa la del área dedicada
a cultivos de uso ilícito (Cuadro 27).
259
Cuadro 27. Factores relacionados con la Concentración

de la tierra a nivel municipal
Dependent Variable: GINI
Date: 03/12/19 Time: 14:33
Sample: 1 1122
INDICEINTENSIDAD 0.047363 0.010051 4.712441 0.0000
C 0.802394 0.011472 69.94215 0.0000
AGRICHAUP 0.000111 3.36E-05 3.286653 0.0010
PECUARHAUP 4.75E-05 2.57E-05 1.845204 0.0653
PPECUARIAT -0.001301 0.000189 -6.865638 0.0000
PARRIENDO -0.004601 0.000937 -4.908369 0.0000
4.10. Localización geográfica y gestión de ecosistemas

prioritarios
Los ecosistemas prioritarios, denominados frecuentemente como ecosis-

temas estratégicos, se caracterizan por mantener equilibrios y procesos
ecológicos básicos, en otras palabras, por garantizar la oferta de bienes
comunes ambientales esenciales como la regulación del clima y del agua,
por realizar la función de depuradores del aire, agua y suelos, por favorecer
la conservación de la biodiversidad y la oferta de alimentos básicos para el
desarrollo humano.
En este contexto, de acuerdo con información del Igac, cerca del 56% del
suelo en el país tiene una vocación forestal, un 16% agroforestal, un 13%
agrícola, un 7% ganadera, un 6% conservación del suelo, un 2% cuerpos de
agua. Sobresale, entonces, la elevada proporción del territorio nacional que
directa o indirectamente mantiene una cierta función ecosistémica.
260
Entre los ecosistemas prioritarios se destacan los bosques, los cuerpos de

agua y las tierras con vocación de conservación. Cada uno de estos ecosis-
temas se encuentran en departamentos y municipios donde se presentan
altos niveles de concentración de la tierra, así como la presencia de grupos
ilegales armados, la persistencia de problemas de violencia y, al menos hasta
hace pocos años, de desplazamiento forzado. Es así como:
(i) Las mayores áreas con vocación de bosques (siendo que el 56% del te-
rritorio nacional tiene vocación forestal) se ubican en los departamentos
del Amazonas (12%, con un índice de Gini de 0.854), Caquetá (11%, con un
índice Gini de 0.851)), Guainía (9%, con un índice Gini de 0.852), Vichada
(8%, con un índice Gini de 0.829), Meta (7%, con un índice Gini de 0.791)
y Vaupés (7%, con un índice Gini de 0.855).
(ii) Los cuerpos de agua ocupan el 2% del territorio y se localizan, en lo funda-

mental, en los departamentos de Bolívar (12%, con un índice Gini de 0.805),
Magdalena (10%, con un índice Gini de 0.805), Amazonas (9%, con un índice
Gini de 0.854), Vichada (9%, con un índice Gini de 0.829), Putumayo (6%,
con un índice Gini de 0.839) y Chocó (6%, con un índice Gini de 0.834).
(iii) De las 6 millones 300 mil hectáreas dedicadas a la conservación se en-

cuentran las áreas dedicadas a la conservación de recursos hídricos (49%),
hidrobiológicos (26%), conservación y recuperación de la erosión (15%) y
conservación y recuperación de la salinidad (10%). Estás áreas se localizan
básicamente en los departamentos de Vichada (16%, con un índice Gini de
0.829), Meta (12%, con un índice Gini de 0.791), La Guajira (10%, con un
índice Gini de 0.837), Boyacá (8%, con un índice Gini de 0.781) y Casanare
(8%, con un índice Gini de 0.789).
Ahora bien, dado que cerca del 57% de los bosques pertenecen a comu-
nidades étnicas, es claro la elevada concentración en tales áreas, sin
embargo, como se puede deducir de los datos anteriores, los bosques se
encuentran en departamentos que, en buena medida, tienen índices Gini
superiores a 0.85 y a la media nacional de 0.82, lo que podría suponer
que los bosques en territorios no étnicos serían en buena parte baldíos
de la nación y de propiedad colectiva de comunidades étnicas, y en otra
261
parte de propiedad privada. Ante su carácter estratégico de mediano y

largo plazo, ha de repensarse cuál sería la mejor forma de propiedad o de
tenencia –pública, privada (individual o colectiva) o comunal– para la
gestión de los bosques con propósitos eco-sistémicos y de sostenibilidad
en una perspectiva perdurable.
Como se argumenta en la siguiente sección, ante la falta de suficiente compro-

miso demostrada tradicionalmente por el Estado –y las sucesivas administra-
ciones gubernamentales de turno– para la preservación y conservación bajo
su dominio de las tierras baldías ante la masiva apropiación ilícita por parte
de agentes legales e ilegales, y dada la baja rentabilidad económica de corto
plazo que le reportan este tipo de predios de bosques naturales a los agentes
empresariales privados, podrían desarrollarse modalidades de naturaleza
comunal para la administración común de recursos comunales susceptibles
de resultar mucho más efectivas que las modalidades tradicionales: estado-
céntrica o ego/privadocéntrica, para propósitos de conservación y desarrollo
sostenible socio-ecológico y medioambiental de ecosistemas prioritarios.
Por supuesto, esta argumentación también aplica a los casos de cuerpos de

agua y áreas de conservación.
4.11. En torno a la economía política y la política

pública sobre el territorio
(i) El territorio nacional está constituido especialmente tanto por bos-

ques (un 56% de un total de 111 millones 453 mil hectáreas censadas en
2014 a nivel nacional), localizados en un 43% en territorios no étnicos
(27 millones de hectáreas), como en cerca de otro 40% por actividades
de índole agropecuaria –pero con más de la mitad de esta extensión
dedicada a pastos y con el agravante de que tan sólo el 20% se dedica
a un verdadero uso agrícola–.
Esta especialización agropecuaria contradice abiertamente la vocación de

uso del suelo. En efecto, mientras que las áreas apropiadas para la ganadería
262
alcanzarían menos de 8 millones de hectáreas, el Censo 2014 reporta un

área ciertamente utilizada de 24 millones de hectáreas, esto es, tres veces
más de la adecuada. Entre tanto, el área apropiada para la agricultura as-
cendería hasta 15 millones de hectáreas, casi el doble del área efectivamente
reportada por el Censo de apenas 8.5 millones (el 56%).
Esto lleva no solamente a un sub-aprovechamiento de la capacidad pro-

ductiva del territorio sino, peor aún, a atentar contra su sostenibilidad
ecosistémica y medioambiental con perversas y en ocasiones irreversibles
consecuencias socio-ecológicas de mediano y largo plazo. Lo que, además,
está íntimamente relacionado con rasgos societales estructurales distintivos
como la elevada concentración de la tierra y de la riqueza en el campo, el bajo
nivel de formalidad en los regímenes de tenencia de la tierra, la profunda
inequidad y exclusión social en contra del campesinado.
Tal situación se ve agravada seriamente ante la presencia de variados y

poderosos intereses, tanto legales como ilegales y criminales que atentan
contra la biodiversidad y la riqueza natural asociados con agentes vincu-
lados a la minería ilegal y criminal, a cultivos de uso ilícito y el trasiego de
drogas ilegales, a la explotación y el comercio ilegal de especies, maderas
y productos forestales, al acaparamiento ilegal de baldíos, al despojo
y aprovechamiento ilícito de numerosos predios –particularmente de
campesinos, muchos de ellos poseedores24–, a la expansión de la frontera
agrícola con monocultivos como palma africana y ganadería extensiva, y
entre otros, a una inaceptable apropiación territorial de carácter público
por parte de poderosos intereses egoístas, excluyentes.
Un factor determinante de la reproducción de estos fenómenos está re-

lacionado con la presencia de un acendrado rentismo consistente en el
usufructo de posiciones privilegiadas en la estructura de poder político,
económico, social y cultural para el beneficio de intereses poderosos par-
ticulares y excluyentes –legales e ilegales y criminales– en la instancia no
solo económica sino también política, social e incluso militar en el terri-
24 Es de mencionar que en las últimas tres décadas se habría producido el abandono y despojo
de más de 7 millones de hectáreas como resultado del masivo desplazamiento forzado de
familias campesinas (Garay et al., 2009 y 2011).
263
torio, sin debida corresponsabilidad social (Garay, 199 y 2016). Bajo este
rentismo –que va más allá de la mera búsqueda de rentas económicas (rent
seeking)– la tierra es concebida, en buena medida, como un factor para
acumular poder en sentido amplio y no esencialmente como un verdadero
factor de producción.
Ante estas circunstancias, se ha de implantar una política pública compre-

hensiva en torno a la tierra y el territorio que sirva de base para una política
tanto de desarrollo rural integral como de conservación, reproducción y
aprovechamiento de la naturaleza como riqueza natural de carácter público,
tanto renovable como no renovable, en una perspectiva perdurable. Un pilar
esencial de una política de esa naturaleza consiste en el desmantelamiento
de aquellas normas, reglas de juego y de la institucionalidad que le dan
sustento al rentismo como práctica societal.
(ii) Esta inadecuada especialización espacial se relaciona, en buena medi-

da, con una tenencia de la tierra altamente concentrada en pocos agentes
sociales a nivel territorial. Es así como el 1% de las Unidades Productoras
(UPs) concentran el 42% del territorio nacional y, aún más, sólo el 0.25%
acumula hasta un 74% de dicha área, en contraste con el 70% de las UPs
que cuenta con menos de 5 hectáreas y que su extensión acumulada cubre
apenas un 1.98% del área total del territorio nacional.
En congruencia, la distribución de la tenencia de tierra es tan concentrada que

el índice Gini a nivel nacional supera el 0.829 (en términos de las cantidades
de UPs por tamaño). Ello lleva a posicionar a Colombia entre los tres a cinco
países en el mundo con mayor desigualdad en la tenencia de la tierra, lo que se
compadece con el hecho de ser uno de los pocos países que no ha adelantado
hasta ahora una verdadera política de redistribución de la propiedad y del uso
de tierras. Con el agravante de que estos niveles de concentración han estado
acompañados con un masivo abandono y despojo de tierras como resultado
del desplazamiento forzado de familias campesinas por la violencia ejercida
por grupos armados ilegales de diversa naturaleza como narco-paramilitares,
guerrilleros y crimen organizado, en muchas ocasiones en colaboración o con
el apoyo al menos implícito de –y con el consecuente beneficio para– pode-
rosos agentes supuestamente legales (Garay et al., 2009 y 2011).
264
(iii) Tradicionalmente se ha reconocido que la tenencia de la tierra en el país

es predominantemente informal. Según la Unidad de Planificación Rural
Agropecuaria (Upra), cerca del 54.3% de los predios rurales se explotarían
sin títulos de propiedad. Infortunadamente los datos del Censo Nacional
Agropecuario 2014 no permiten corroborar o desvirtuar directamente dicha
información ante la falta de contrastación formal de las respuestas sobre
el régimen de tenencia por parte de los responsables censados de las UPs.
Dadas las restricciones (institucionales y pecuniarias) todavía existentes
para que los campesinos puedan valer su derecho de propiedad sobre los
predios bajo su tenencia, es de esperar que una importante proporción de
ellos y ellas mantengan una relación informal de posesión, no de propiedad
legal en sentido estricto, a pesar de que ya cuenten efectivamente con los
requisitos formales para optar por ese régimen de Propiedad. Así, entonces,
no sería errado suponer que la cobertura del régimen de Propiedad formal
en las UPs de menos de 5 hectáreas bajo la modalidad de Persona Natural
sea sustancialmente menor que la que se desprendería de la apreciación o
expectativa subjetiva del propio campesino residente censado, que llegó a
alcanzar hasta el 67%.
Ante el hecho de que cerca del 70% de las UPs tienen menos de 5 hectáreas
y cuya cobertura del régimen de Propiedad pudiera ser efectivamente del
orden del 40% (hasta de dos tercios de lo apreciado subjetivamente por los
propios campesinos, como una proporción relativamente conservadora),
sería de prever que actualmente la informalidad de la tenencia cubriría
alrededor de la mitad de las UPs censadas en el país.
Consecuentemente, ante inaceptables niveles de concentración de la tierra

en cabeza de pocos agentes sociales de Naturaleza Jurídica y de informali-
dad en la tenencia de la misma bajo la posesión del campesinado, resulta
imperioso implantar decidida y efectivamente políticas públicas tanto para
la redistribución de la propiedad y el uso de la tierra como para el el (re-)
ordenamiento de territorios según aptitudes del suelo, capacidades socie-
tales y propósitos socio-ecológicos con una perspectiva duradera.
(iv) Además de la elevada concentración e informalidad en la posesión de

la tierra, sobresale una seria desigualdad inter-municipal en el Ingreso
265
per Cápita –Valor Agregado per Cápita (VApC)–, en la medida en que, en

2016, en los municipios en donde se concentró el 20% de la población con
menor Valor Agregado per Cápita, se generó tan sólo el 8% de la producción
nacional, a diferencia de los municipios con el mayor Valor Agregado per
Cápita que concentraban el 20% de la población “más rica” y donde se llegó
a generar el 39% de la producción nacional.
El índice Gini de desigualdad entre Ingresos per Cápita municipales en el

país es superior al 0.4, con el agravante de que si bien mostró una ligera
disminución entre 2011 y 2016, llegaría a tomarse más de 13 años para po-
der reducir a la mitad la brecha inter-municipal existente en términos de
VApC. He ahí la conveniencia de aplicar políticas públicas redistributivas
e impulsar iniciativas de índole proactiva en clave territorial –bajo moda-
lidades de cooperación público-privada, por ejemplo– para asegurar una
mayor celeridad y efectividad en la reducción de diferencias en VApC entre
los extremos de la distribución inter-municipal.
(v) En términos de Pobreza Multidimensional (IPM), también se destaca la

muy elevada heterogeneidad existente entre departamentos y municipios
en el país, e incluso en el caso de diversos departamentos entre sus pro-
pios municipios, aparte de la marcada diferencia entre las zonas rurales
y urbanas, al punto que el IPM promedio de las primeras duplica el IPM
promedio de las segundas.
Se destaca que un campo de política pública todavía por profundizar en

clave territorial, tanto en su cobertura como en la calidad del servicio, es el
aseguramiento en salud caracterizado por una elevada variabilidad entre
departamentos. Además, el campo de logro educativo que con una media
nacional del 62% y con diferencias marcadas entre diversos departamentos
y municipios, muestra que todavía hay un espacio muy amplio para avanzar
hacia adecuados niveles y logros educativos en el país.
Una excepción evidente a la heterogeneidad inter-territorial la constituye el

caso del componente empleo informal ya que tiene muy baja variabilidad,
lo que implica que además de la escasez de fuentes de trabajo, el empleo
existente es básicamente informal a lo largo del territorio nacional, incluso
266
a nivel de Bogotá D.C. Un componente relacionado con el anterior es la alta

dependencia económica.
Lo anterior muestra que hay un muy amplio margen de acción de políticas

y acciones público-privadas para avanzar hacia la garantía de al menos un
mínimo nivel de bienestar socio-económico en una base perdurable para
amplias capas de la población, con mayor gravedad en una muy elevada
proporción de los municipios del país. Es decir, existe un amplio ámbito
de política pública para avanzar hacia soluciones estructurales y duraderas
en clave territorial para la observancia de derechos fundamentales de la
población, especialmente la vulnerable.
(vi) Al analizar los eventuales factores determinantes de la generación de

Ingreso per Cápita a nivel municipal (VApC) llama la atención cómo el ré-
gimen de tenencia de la tierra impacta diferencialmente a la generación de
VApC, dado que mientras que el de Arriendo la promueve positivamente,
el de Propiedad de la tierra la desalienta relativamente.
Este comportamiento se enmarcaría en la persistencia de un acendrado

rentismo en las relaciones sociales de propiedad de la tierra como factor
especulativo y de acumulación de poder en sentido amplio. A diferencia de
los propietarios, los arrendatarios han de buscar explotar adecuadamente la
tierra para poder obtener un rendimiento suficiente para cubrir sus costos
variables y fijos, entre ellos el de arrendamiento, que responde, al menos en
parte, a un valor especulativo –no exclusivamente productivo– de la tierra.
Además, sobresale el hecho de que cuanto mayor sea el tamaño de las Uni-
dades Productoras en el caso agrícola y en menor medida pecuario, ceteris
paribus, mayor resulta ser el Valor Agregado per Cápita promedio a nivel
municipal. Lo que se refuerza con el hecho de que existe una relación es-
tadística positiva entre índice Gini de concentración de la tierra y el VApC
a nivel municipal.
A su turno, también se destaca la influencia positiva sobre la generación

de Ingreso per Cápita municipal el caso de las mujeres jefes de hogares
Productores Residentes en el territorio, lo que sugeriría la conveniencia
267
socioeconómica de implantar políticas activas incluyentes y diferenciales a

favor de los hogares productores residentes con responsabilidad a cargo de
mujeres en el territorio –dado que el 76.4% de UPs con responsabilidad a
cargo de mujeres cuentan con UPs de menos de 5 hectáreas, que ocupan el
9.4% del área agropecuaria censada, que apenas el 19.1% dispone maqui-
naria y que en su conjunto constituyen cerca de un 27% de todas las UPs
de hogares residentes–.
(vii) Entre los determinantes de la Pobreza Multidimensional Rural muni-

cipal sobresale cómo a mayor proporción del área dedicada a actividades
de agricultura y en menor medida pecuaria, se tiende a reducir la pobreza,
en sentido opuesto al caso del tamaño promedio de las respectivas UPs.
A su vez, si bien a mayor tamaño promedio de las Unidades Productoras

tiende a incrementarse el Ingreso per Cápita, paradójicamente al mismo
tiempo también a afectarse perversamente la Pobreza Multidimensional
Rural municipal.
Además, el régimen de Propiedad afecta perversamente los niveles de Pobreza

Multidimensional Rural, en sentido opuesto al régimen de Arrendamiento,
como también se constata en el caso del Ingreso per Cápita a nivel municipal.
A su turno, existe una relación positiva –significativa en términos estadís-

ticos– entre el índice de Pobreza Multidimensional Rural y el índice Gini
de concentración de la tenencia de la tierra a nivel municipal. Lo que se
relaciona con el hecho de que el Ingreso per Cápita municipal guarda una
relación inversa estadísticamente significativa con el respectivo índice de
Pobreza Multidimensional Rural.
Lo anterior sugiere, en buena medida, una elevada concentración de los

beneficios del uso del suelo a favor de unos pocos agentes como propietarios
y comercializadores, la imperancia de un marcado rentismo y una elevada
concentración de la tenencia de la tierra.
También debe resaltarse que el indicador de calidad de gestión/desarrollo

institucional a nivel municipal –indicador estimado por el DNP– está re-
268
lacionado directamente con el Ingreso per Cápita pero inversamente con la

Pobreza Multidimensional –en términos estadísticos significativos al 0.01%
de nivel de confianza–.
De ahí que la reducción de la pobreza requiera necesariamente de una po-

lítica pública para la desconcentración, formalización y democratización de
la propiedad y/o uso de la tierra, para el desmantelamiento del rentismo y
la creación de un verdadero mercado en condiciones de equidad bajo una
regulación incluyente en el sector rural. Ello aparte de la indispensable
complementación, coordinación y apoyo institucional y técnico en sentido
amplio por parte del Gobierno Nacional a los entes locales, todavía más en
cuanto menor sea la capacidad o eficacia de gestión de estos últimos.
(viii) El esfuerzo fiscal a nivel municipal medido como el Recaudo municipal

por habitante resulta influido directa y positivamente por el Ingreso per
Cápita, la Tarifa Efectiva promedio de tributación municipal respecto al
VA y las participaciones de los impuestos predial y de industria y comercio
en el Recaudo municipal total.
Ello implica que de no alterarse el patrón prevaleciente se tenderían a

profundizar brechas inter-municipales al punto que una gran mayoría de
municipios con bajo esfuerzo fiscal local dependerían crecientemente de las
transferencias de parte del gobierno central y de las regalías directas para
poder adelantar políticas sociales de bienestar y proyectos prioritarios para
el desarrollo local y regional.
Todavía más ante el comprobado fenómeno de la “pereza fiscal local”

reproducido por la recepción de regalías directas. Una de sus consecuen-
cias preocupantes en un entorno proclive a la corrupción en el manejo
de recursos públicos, como ocurre en amplias regiones del país, es que
las regalías por sí solas no han podido asegurar un debido mejoramiento
de la calidad de vida de los habitantes de los municipios eminentemente
mineros en el país.
(ix) Ante el rasgo estructural de una inadecuada utilización del suelo de

acuerdo con su aptitud –con una desmedida área dedicada a la ganadería
269
extensiva y una significativa subutilización de la tierra con aptitud agríco-

la–, de la existencia de elevados niveles de concentración de la tenencia de
la tierra en amplias zonas del país, de una alta proporción de informalidad
en la tenencia de la tierra a pesar de que una buena proporción de familias
campesinas han sido poseedores por un número suficiente de años como
para poder ser propietarios formalmente –de acuerdo con la ley vigente de
falsa tradición pero que por los costos notariales y otras barreras de índole
sociológica no se ha podido materializar la titulación del derecho de propie-
dad–, la baja proporción de UPs con residencia física en el propio predio y,
entre otros, la tendencia a que buena proporción de UPs bajo el régimen de
Propiedad no aporten tanto al Ingreso per Cápita (a nivel municipal) como
las Unidades bajo Arrendamiento en variados territorios, lleva a concluir
sobre la imperancia de un acendrado rentismo en las relaciones sociales en
torno a la tierra.
Este rentismo es consecuente con el hecho de que la tierra no es esencial-

mente un verdadero factor de producción sino, en buena medida, un factor
de acumulación de poder político, social y militar, aparte de un factor de
especulación, especialmente ante la reproducción de diversas formas de
ilegalidad vinculadas al aprovechamiento del territorio, tanto del suelo como
del subsuelo –por ejemplo, con el cultivo para usos ilícitos y el trasiego de
drogas ilícitas, y el desarrollo de actividades ilegales y criminales de minería,
respectivamente–, por lo que resulta necesario adoptar políticas públicas
activas que propicien un eficiente aprovechamiento del suelo y el subsuelo
en concordancia con su aptitud y en términos económicos y socio-ecológicos
bajo una perspectiva resiliente/sostenible.
Una de ellas consiste en la implantación de un impuesto a la tierra (según

uso y aprovechamiento) con tarifas que se compadezcan con el propósito
de motivar la adecuada explotación y mejoramiento del suelo y que reflejen
objetivos socio-ecológicos de mediano y largo plazo. Así, entonces, habría
que establecer tarifas diferenciales según tanto la aptitud como la produc-
tividad potencial del suelo: (a) Tarifas Efectivas inferiores –en algunos
casos especiales se podría justificar tarifas nulas e incluso hasta negativas,
por ejemplo, para desarrollar territorios ecosistémicos prioritarios en una
perspectiva de mediano y largo plazo– para aquellos suelos aptos y que se
270
aprovechen efectivamente para actividades de preservación de bosques y

fuentes de agua, reforestación, desarrollo de biodiversidad y resiliencia de
ecosistemas, y (b) Tarifas Efectivas superiores para suelos con clara apti-
tud y potencial productivo para actividades agropecuarias, especialmente
aquellas subutilizadas y desaprovechadas con otros fines diferentes a los
productivos o de sostenibilidad socioecológica.
Ante el poder de los terratenientes y otros agentes legales e ilegales enquis-

tados en el territorio (a los niveles local, municipal y regional) que impiden
la adopción de este tipo de política pública impositiva por contravenir y
afectar sus propios intereses rentistas, egoístas y excluyentes, convendría
explorar la posibilidad de implantar y recaudar el impuesto diferencial so-
bre la tierra –según criterios como los recién mencionados– por parte del
gobierno nacional y luego transferir el monto de recaudo que le corresponda
a cada uno de los municipios.
Por supuesto que otras políticas públicas como las de crédito, innovación
y tecnología, asistencia técnica, comercialización, infraestructura, forma-
lización, institucionalización y, en fin, de desarrollo territorial han de ser
diseñadas e implantadas en clave de eficiencia socio-económica y de sos-
tenibilidad y resiliencia socio-ecológica.
(x) Tomando en debida consideración que la elevada concentración en la

tenencia de la tierra ha tendido incluso a agudizar la Pobreza Multidimen-
sional municipal en gran número de casos, en medio de un entorno en el
que han proliferado la violencia –en particular, el desplazamiento forzado
de campesinos y el consecuente abandono y despojo masivos de tierras– y
la ilegalidad –por ejemplo, el cultivo de coca para uso ilícito y la minería
ilegal y criminal–, aparte obviamente de todas las demás perversas conse-
cuencias en términos de desigualdad, pobreza y exclusión social en contra
del campesinado que contraviene principios básicos de justicia social en un
régimen democrático, resalta a todas luces la necesidad de avanzar hacia una
drástica desconcentración y redistribución del uso y aprovechamiento de la
tierra bajo diversas modalidades –tanto convencionales como novedosas
según la idiosincracia y el tipo de organización de las comunidades propias
en el territorio, y la aptitud, clase y potencialidad del suelo y del subsuelo,
271
entre otros factores–, en una perspectiva de eficiencia socio-económica y

de resiliencia ecosistémica.
En este punto conviene recordar lo argumentado por Laval y Dardot (2015),

en el sentido de que “(el) acaparamiento de recursos naturales y de tierras
que se practica todavía en el mundo […] acarrea fenómenos masivos de
exclusión y de desigualdad, contribuye a acelerar el desastre ecológico, hace
de la cultura y de la comunicación un producto comercial, atomiza cada
vez más la sociedad en forma de individuos/consumidores con un destino
común” (pp. 115-118).
Ahora bien, lo cierto es que una reforma agraria tradicional no pareciera

por sí sola ser ni la única opción ni la más acertada a la luz de las realidades
sociales, económicas y ecológicas actuales, al menos en amplias regiones
del país, ya que existen otras opciones de gestión de los territorios que van
desde formas asociativas y cooperativas de diversa índole hasta formas de
uso y aprovechamiento de la tierra común y los recursos de carácter comuni-
tario en defensa de intereses comunales, que no están restringidas a la mera
dicotomía convencional: individual/egocéntrica o estadocéntrica, sino que
están enmarcadas en el paradigma de lo común25. Cualquiera sea el caso,
la opción seleccionada deberá resultar de un amplio proceso deliberativo y
democrático con la decisiva intervención de las comunidades involucradas
en el territorio mismo.
En este sentido, la primera clase de modalidad podría ser apropiada para

territorios con acendrada cultura campesina y con vinculación tradicional
a actividades agropecuarias con vocación al mercado interno, y con una
productividad actual, sino potencial, incluso superior a la de grandes y
medianos productores (Forero, Garay et al., 2013).
25 “Los comunes son instituciones que permiten una gestión común de acuerdo con reglas de
varios niveles, instauradas por los mismos “apropiadores”” (Laval y Dardot, 2015, p. 171).
Además, como lo agregan los mismos autores: “Lo común significa ante todo el autogo-
bierno de los seres humanos, de las instituciones y de las reglas que se dan para ordenar sus
relaciones mutuas” (Laval y Dardot, 2015, p. 519).
272
La segunda clase sería especialmente idónea para territorios con amplia

biodiversidad, ricos en fuentes de agua como páramos, con ecosistemas
frágiles y/o prioritarios cuya administración comunal puede ser eficaz bajo
propósitos societales de conservación y desarrollo resiliente de la riqueza
natural en una perspectiva perdurable. Esta opción podría surgir como la
más idónea en el caso colombiano ante la comprobada incapacidad del
Estado por preservar y desarrollar ecosistémicamente los baldíos de la
nación –debido a la masiva apropiación ilegal e ilícita de baldíos por parte
de agentes legales e ilegales– y en razón de que los intereses gubernamen-
tales –temporales, de turno– no necesariamente reflejan los intereses y
propósitos públicos permanentes ni menos aún los comunitarios o de los
comunes de carácter estructural y duradero.
Es de recordar que una elevada proporción de los territorios de bosques en el

país hacen parte de resguardos indígenas cuya administración corresponde
a las comunidades étnicas con una modalidad ancestral de gobierno que se
asimilaría en alguna medida a una gobernanza comunitaria de lo común26.
(xi) Dado el contexto de violencia, ilegalidad y exclusión social en el campo

colombiano surge la necesidad de relacionar estos factores como eventuales
determinantes de la concentración de la tierra a nivel municipal. En efecto,
el índice Gini municipal de concentración de la tierra en 2014 guarda una
relación directa –estadísticamente significativa al 0.1% de nivel de confian-
za– con el índice promedio de intensidad del conflicto armado en el periodo
2000-2018 (población desplazada/población total en el municipio) y con el
número promedio de hectáreas dedicadas al cultivo de coca en el periodo
2000-2017 a nivel municipal.
Complementando el análisis econométrico con la consideración de otros

factores de índole productivo y de régimen de tenencia, por ejemplo, se
encuentra que, al menos en principio, en la medida en que mayor sea el
26 Cabe recordar a este propósito que Benjamin Corial propone definir los comunes como
“conjuntos de recursos colectivamente gobernados, mediante una estructura de gobernanza
que asegura una distribución de los derechos entre los partícipes del común y tiene como
objetivo la explotación ordenada del recurso, permitiendo su reproducción a largo plazo”
(Laval y Dardot, p. 171).
273
tamaño promedio de las Unidades Productoras Agropecuarias (UPAs), ce-

teris paribus, tiende a ser más elevado el índice de concentración de tierras
a nivel municipal, con el ingrediente adicional de que esta tendencia se
atenuaría relativamente en cuanto mayor sea la proporción de UPAs bajo
el régimen de Arrendamiento, lo cual ratificaría el carácter rentístico del
comportamiento de buen número de propietarios.
De cualquier manera, es posible afirmar que el fenómeno de la alta concen-

tración está relacionado con esas formas de ilegalidad y violencia, ya sea
como condición de entorno propiciatorio para la reproducción de ilegalidad
y violencia o como condición resultante agravada a causa de las mismas
ilegalidad y violencia.
(xii) Por último, pero quizás lo más estructural socio-ecológicamente en

una perspectiva perdurable de mediano y largo plazo, se relaciona con la
búsqueda de un adecuado y comprometido balance entre aprovechamiento,
preservación, potencialización y desarrollo de la riqueza natural de Colom-
bia como país con una de las mayores biodiversidades y más apreciados
ecosistemas y fuentes de agua en el mundo. Búsqueda societal con el con-
curso amplio, participativo y deliberativo de comunidades, organizaciones
sociales, instituciones y ciudadanos en general –con la participación deci-
siva de las nuevas generaciones–, y bajo esquemas de fiscalización pública
y privada –con la intervención especial de comunidades, agrupaciones
ciudadanas y agremiaciones locales y regionales– sobre su cumplimiento
a través del tiempo.
Dada la riqueza socio-ecológica, medioambiental y de la biodiversidad del

país que cubre cerca de un 60% del territorio colombiano, más allá por
supuesto de extensas tierras aptas y con gran potencial para el desarrollo
de actividades agropecuarias, el enfoque de la política pública territorial y
de desarrollo institucional y productivo, además de su programática con-
vencional para abordar la problemática del desarrollo económico y social
regional en territorios aptos para la agricultura, ganadería, caza y pesca, en
los que habita la gran mayoría de la población, ahora más que en el pasado
ha de brindar prioridad especial a la administración societal de los variados
y preciados territorios socio-ecológicos y biodiversos, bajo principios y cri-
274
terios rectores, y arreglos institucionales formales e informales novedosos

de eficiencia socio-económica, resiliencia socio-ecológica y medioambiental
en una perspectiva de corto, mediano y largo plazo.
Con la peculiaridad de que ha de adoptarse como marco de referencia la vigen-

cia de un rasgo característico de la etapa actual de la globalización capitalista
consistente en la tendencia al acaparamiento del suelo y subsuelo para la
producción comercial extensiva de commodities para el mercado mundial y
para la explotación de recursos naturales no renovables por parte de capitales
nacionales e internacionales (Garay, 2013). Como lo señala Garay (2013, p.
xiii): “Aparte de que los esquemas tradicionales de regulación estatal van de-
jando de resultar eficaces, por lo que han de implantarse modelos regulatorios
innovativos, comprensivos e integrales, más allá de la mera órbita estatal/
pública doméstica, …”. Ello llevaría al riesgo de agravamiento de inequidades
e injusticias globales y glocales, por lo que agrega, “(e)n este contexto se exige
plantear nuevamente el cuestionamiento central introducido por Ricardo y
Marx: la economía política de la distribución en la explotación de la tierra
(suelo y sub-suelo) a nivel mundial y glocal” (p. xv).
Un ejemplo evidente sobre la necesidad de adoptar mecanismos novedosos

de coordinación institucional entre la nación y los territorios (municipios)
con la participación ciudadana es el diseño y la implantación de los Planes
de Ordenamiento Territorial (POT) a nivel local y la resolución de conflictos
en el uso previsto del suelo para la aprobación o desaprobación por parte
del gobierno central para la explotación de recursos naturales del subsuelo.
Problemática que se ha agudizado en el país no obstante los intentos de las
autoridades públicas nacionales por desconocer esta conflictividad de com-
petencias nación-territorio, al buscar imponer la condición del Estado central
como propietario del subsuelo (para un análisis de esta problemática, ver,
entre otros, Garay y Santacoloma, 2017). Recientemente la Corte Constitucio-
nal ha dispuesto que el Congreso de la República tendrá dos años para definir
los mecanismos y procedimientos para esa coordinación de competencias.
Queda por ver si se logrará acertar con soluciones efectivas y practicables.
Lo que es aún más necesario y pertinente en la medida en que han proli-

ferado serias amenazas e invaluables daños –casi irreversibles en muchos
275
casos– en contra de esa riqueza natural en diversas regiones del país como,
entre otros, la extensión de cultivos para uso ilícito en áreas de reserva, las
actividades ilegales y criminales de explotación de recursos naturales en el
subsuelo de zonas especiales como páramos y bosques, además de la apro-
bación desmedida y sin debido sustento técnico en la primera década de
este siglo de numerosos títulos mineros y de hidrocarburos en áreas frágiles
ecosistémicamente (Garay et al., 2003 y 2004), la deforestación masiva en
ciertas zonas naturales.
Para concluir ha de recabarse que el tipo de políticas, como el de las referidas

en este capítulo, son aún más necesarias en la medida en que ante la pro-
fundización de la crisis socioecológica con el avance del cambio climático, la
pérdida de biodiversidad y el deterioro irreversible de importantes ecosiste-
mas en el mundo, entre otros, se avizoran en un futuro previsible profundos
cambios en la hermeneútica antropocéntrica hasta ahora predominante de
la socioecología política para la gestión de la naturaleza, promovidos desde
algunos países del Norte global que habrán de privilegiar la conservación y
el desarrollo resiliente/sostenible de la riqueza natural y, por ende, afectar
la relación humana con la tierra/naturaleza con una perspectiva duradera.
Un país como Colombia con su amplia riqueza en términos de biodiversidad,

fuentes de agua –como función de vida– y ecosistemas privilegiados podría
tener una inigualable oportunidad en ese nuevo escenario pero, entre otros
factores, a condición de que lograra no solo desmantelar los fundamentos de
la economía política predominante del rentismo en sentido amplio y de sus
inherentes instituciones de “carácter extractivo” –utilizando la acepción de
Acemoglu y Robinson (2012)– o de naturaleza excluyente y discriminatoria a
favor de intereses poderosos (Garay, 2016), sino además implantar una nueva
socioecología política para la administración de la naturaleza y el desarrollo
socioecológico, urbano y rural, en clave territorial, con el compromiso insusti-
tuible por parte de agentes poderosos, comunidades diversas y amplias capas
de la población. De lo contrario, Colombia no sólo sufriría de los rigores de
la crisis ecológica generalizada hasta ahora en gestación, sino que además
dilapidaría su riqueza socioecológica, perdiéndose así la posibilidad de apro-
vecharla para el mejoramiento sustancial de las inaceptables condiciones de
vida prevalecientes para una elevada proporción de la sociedad.
276
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Editor.
278
Capítulo 5
A manera de síntesis reflexiva sobre
la economía y socio-ecología políticas
de la (Des-)Igualdad en Colombia
Dados los elevados niveles de desigualdad económica y de exclusión social

prevalecientes en Colombia, y las dinámicas imbricadas para su repro-
ducción e incluso su agudización en una variedad de relaciones societales
fundamentales, vale la pena presentar unas breves reflexiones tanto sobre
la economía política de la concentración, la desigualdad y la exclusión en
diversos ámbitos característicos de la constitución de la sociedad misma,
como sobre principios de política pública en campos clave para la transfor-
mación socio-económica y socio-ecológica del país.
Para comenzar redunda recabar que el problema societal de construir una

sociedad que pueda ser considerada “justa” e incluyente ha sido un tema que
ha concentrado la atención de manera casi permanente, especialmente en los
tres últimos siglos, desde muy variados principios éticos, heurísticos, alcances
paradigmáticos, enfoques teóricos y aproximaciones analíticas y metodoló-
gicas, en los campos de la economía política y de la filosofía del derecho y la
justicia. Que van desde una visión superestructural crítica desarrollada en
el marco del materialismo histórico con aproximaciones como la marxista
clásica o las neo-marxistas, a visiones de corte acríticas e incluso reformistas
como la clásica, neo-clásica o hasta la keynesiana, respectivamente, y hasta
una visión idealista de una sociedad referente u ordenada bajo una perspec-
tiva liberal como la rawlsiana, sin dejar de mencionar otras que pueden ser
catalogadas más bien como eclécticas de diversa índole.
Hoy en día se ha reavivado, tanto en países del Norte global como del Sur
global, el debate sobre la sociedad contemporánea y sus perspectivas de
evolución hacia una sociedad más incierta, riesgosa e injusta ante la evi-
dencia contundente de la profundización de: (i) una aguda desigualdad y
concentración de ingreso, riqueza y oportunidades, (ii) una creciente pre-
279
carización masiva de las condiciones de vida de amplios grupos de la pobla-

ción, (iii) una excesiva concentración de riqueza e ingresos a favor de unos
pocos privilegiados como los denominados superejecutivos y superricos, y
(iv) unos elevados niveles de desempleo, informalidad y nuevas formas de
privatización de riesgos sociales en cabeza de los trabajadores y empleados,
con énfasis en el caso de jóvenes, entre otros rasgos característicos en medio
del modelo de globalización capitalista predominante. Todavía con mayor
intensidad en la medida en que se retrocede en una verdadera movilidad
social intergeneracional ascendente en buena parte de los países del Norte
global y se aleja todavía más en muchos de los del Sur global (Ocde, 2018;
Garay, 2018), se produce una creciente inseguridad económica27 y se agudiza
la incerteza de naturaleza sistémica (Beck, 2009) e incluso miedo sobre el
futuro y sobre la posibilidad de desarrollar proyectos de vida dignos que ga-
ranticen mejores condiciones para las futuras generaciones, especialmente
en el caso de amplios espectros de las clases medias y de los más vulnerables
y menos favorecidos, y se da lugar al surgimiento de regímenes iliberales
radicales en una variedad de países del Norte y del Sur (Mounk, 2018).
Este clima social pareciera exacerbarse en tanto no se cuenta con claves

sustentadas sobre la durabilidad y ulterior evolución de las democracias
formales iliberales –democracia del voto sin derechos o con recorte de de-
rechos ya conquistados–, o bien hacia eventuales sociedades poscapitalistas
posdemocráticas en un mundo más globalizado, o bien hacia regímenes
iliberales posdemocráticos, o bien hacia estados liberales posbenefactores,
para no citar sino algunos posibles.
En medio de este entorno global ha de enmarcarse la problemática societal

de un país como Colombia en su condición de una sociedad atravesada por
una profunda desigualdad y exclusión social –en sus diversas acepciones
y dimensiones–, en marcado contraste con los principios rectores consa-
grados en la Constitución de 1991, mediadas en diferentes ámbitos por la
27 La inseguridad económica como la define el Banco Mundial (2000), se refiere al ambiente

incierto que enfrentan los trabajadores y los hogares a raíz de los movimientos erráticos de
las cantidades y precios económicos clave, como el empleo, el ingreso y el salario real. La
incertidumbre que se reproduce sobre sus valores futuros en medio de una alta variabilidad
del entorno, constituye la esencia de la inseguridad económica.
280
imposición de intereses egoístas, excluyentes en detrimento de intereses

y propósitos colectivos y sin corresponsabilidad social, con el uso no poco
frecuente de la intimidación y el recurso a prácticas ilegales y grises –entre
la legalidad y la ilegalidad pero con indebida legitimidad–, delatando la alta
vulnerabilidad en que se encuentran muy diversos sectores de la sociedad,
y en buena medida, la indiscutible debilidad institucional y la precaria re-
presentatividad democrática del Estado, especialmente en amplias regiones
del país (Garay, 2002 y 2002a).
Algunas de las expresiones del nivel de exclusión en las dimensiones eco-

nómica y social son: (i) la profunda inequidad distributiva del ingreso y
la riqueza, permeada y agudizada por la inserción de cuantiosos capitales
ilegales provenientes de diversas actividades ilícitas –al punto de que hoy
está entre los tres países con mayor concentración en América Latina y el
Caribe, a propósito la región más desigual en el mundo–; (ii) la persistencia
todavía de altos e inaceptables niveles de pobreza e indigencia; (iii) la pre-
cariedad del sistema de protección social existente que impide la adecuada
garantía de derechos sociales no solamente de los grupos desfavorecidos
por ser excluyente e ineficaz, con serias falencias en términos de calidad, y
por no regirse por los principios de equidad, progresividad y solidaridad en
todos y cada uno de sus componentes como salud, educación, pensiones; (iv)
el predominio de la informalidad y el alto desempleo abierto –superiores
al 50 y al 10%, respectivamente–, y (v) la la indebida –si no prácticamente
inexistente para amplios grupos poblacionales– movilidad social interge-
neracional ascendente (Garay, 2002, 2002a y 2018).
Con el agravante de que la corrupción –en sus diversos estadios que van
desde la pequeña corrupción tradicional a la corrupción sistémica y hasta la
macro-corrupción y cooptación institucional (Garay Salamanca y Salcedo-
Albarán, 2018)– y las fallas administrativas del Estado pueden alcanzar
montos anuales superiores al 7% del PIB. No sobra destacar que entre las
nuevas formas de interacción público-privada alrededor de la gestión pu-
blica, se han reproducido formas de desviación de recursos públicos a favor
de intereses privados, que sin que constituyan conductas abiertamente al
margen de la ley, son no sólo un claro favorecimiento de intereses particu-
lares en detrimento del erario público, sino además un quebrantamiento
281
de la ética ciudadana y de la responsabilidad en la gestión de recursos de

interés colectivo. Es así como alrededor de las nuevas formas de contratación
pública y de administración de servicios públicos –con inadecuados marcos
regulatorios y de fiscalización pública y ciudadana–, vienen reproduciéndose
diferentes tipos de graves irregularidades de esa naturaleza (Garay, 2002
y 2002a). Ello innegablemente ha contribuido como marco de referencia a
la reproducción de diversos estadios de corrupción que inflige cuantiosos
daños sociales a muy diversos sectores de la población y no solamente al
Estado en Colombia (Garay et al., 2019).
La dimensión territorial muestra cómo varias regiones del país se encuentran

claramente marginadas del acceso a bienes y servicios que no sólo restringen
su situación a niveles muy precarios –al punto en que, por ejemplo, en 17
departamentos el IPMR supera el 80%–, y padecen inaceptables grados de
concentración de la tierra y de informalidad en su tenencia –incluso superiores
a unos índices de Gini de 0.82 y unos niveles de informalidad del 60% o más
en buen número de municipios–, sino que además les impide integrarse a
relaciones sociales, económicas y políticas modernas e incluyentes.
En estas circunstancias la sociedad colombiana se enfrenta a serios dilemas y

escogencias con innegables repercusiones sobre el ordenamiento económico,
político, social y ecológico en una perspectiva perdurable. La tarea societal
de definir propósitos fundacionales y estrategias comprehensivas de carácter
perdurable ha de sustentarse, entre otros factores, no sólo en un análisis de
la economía política de la transformación social, sino especialmente en la
configuración de una “economía política del poder favorable a la transforma-
ción social” hacia una democracia incluyente y moderna en el marco de un
Estado Social de Derecho (Garay, 2002a), probablemente posbenefactor en
congruencia con una eventual evolución del capitalismo globalizado.
Así, entonces, ante la profundidad de desigualdades de diversa índole re-

sulta ineludible avanzar hacia la construcción de un verdadero Contrato
Societal sobre la estrategia de desarrollo social y económica en la que la
Agenda de Protección social y el Pacto fiscal sean dos de sus elementos
constitutivos centrales, sustentado en amplios consensos con la activa
participación deliberativa de agentes económicos, políticos y sociales.
282
Su propósito consistiría en la búsqueda de la estricta observancia de los

derechos de igualdad jurídica, libertad civil y de la progresiva observancia
de los derechos económicos y sociales (contra la desigualdad en derechos
fundamentales) (Garay, 2002).
Otro elemento nuclear del nuevo Contrato ha de centrarse en un Pacto So-

cietal alrededor de la naturaleza/tierra y su aprovechamiento con criterio
societal, económico y ecológico bajo una perspectiva sostenible y duradera,
especialmente en términos de la conservación, resiliencia y desarrollo de la
biodiversidad, de los ecosistemas y del medioambiente.
Específicamente, en el campo económico y social se requiere instituir un

verdadero sistema integral de protección y seguridad social en el marco de
una estrategia comprensiva de lucha contra la pobreza y la promoción de la
inclusión social, que dedique y focalice un monto importante de recursos
públicos a la satisfacción de derechos sociales y económicos, especialmente
en términos de acceso efectivo a servicios de calidad y pertinencia –a manera
de ilustración es necesario avanzar, por ejemplo, hacia una educación univer-
sitaria y tecnológica pública universal y con estándares competitivos, hacia
una salud pública preventiva, oportuna y de calidad– (Garay, 2002 y 2002a).
En el campo de la democracia como ordenamiento social se ha de progresar

necesariamente en la democratización económica como una condición inelu-
dible de la democratización política y social, con el concurso de responsabili-
dades estatales indelegables bajo propósitos de inclusión social y política. La
democratización económica en una sociedad con profunda exclusión parte
necesariamente de: (i) el desmonte de todos los privilegios injustificados so-
cialmente y a “espaldas del mercado”, que están enquistados en la estructura
e institucionalidad excluyente, extractiva del poder económico y político,
(ii) la imposición de obligaciones tributarias que respondan debidamente
a los criterios rectores de un Estado Social de Derecho como el instituido
en la Carta de 1991: equidad horizontal, progresividad vertical y eficiencia
administrativa, (iii) la implantación efectiva de los principios de equidad,
solidaridad y eficiencia como criterios rectores del sistema de protección
integral en todos y cada uno de sus componentes –lo que no se ha logrado
en el país, antes por el contrario, por ejemplo, en el régimen prevaleciente
283
de pensiones–, y, entre otros, (iv) la aplicación de políticas públicas bajo la

responsabilidad en última instancia del Estado en la búsqueda por reducir
tanto la exagerada concentración del ingreso, la riqueza, la propiedad de
la tierra y, en general, de oportunidades, como los inaceptables grados de
exclusión social en el país –como los que afligen a la población rural y a los
amplios grupos desaventajados de la sociedad–.
En palabras de Garay (2002a): “Es posible avanzar en ese proyecto colec-

tivo en la medida en que se vayan transformando relaciones de poder que
reproducen el statu quo y se erigen como obstáculo para cualquier proceso
renovador incluyente en la sociedad”. A lo que agrega: “Un requisito indis-
pensable para ello es la configuración y consolidación de una “economía
política del poder favorable a la transformación social” hacia una demo-
cracia incluyente y moderna en el marco de un Estado Social de Derecho.
Es claro que la “aritmética social” permite deducir que sí es posible ir
abordando progresivamente la inclusión y el desarrollo, siempre y cuando
se altere fundamentalmente la “aritmética del poder” a favor de la equidad,
la solidaridad y la eficiencia en un régimen de mercado. Solo con una ver-
dadera transformación social será dable pensar en la construcción de una
democracia política, económica y social, en el sentido estricto del término”.
Para este propósito resulta indispensable asegurar la superación de la eco-

nomía y la socio-ecología políticas predominantes que han propiciado la
desigualdad, la exclusión y la minusvaloración/dilapidación de la riqueza
natural, con la implantación comprometida de otras alternativas con una
concepción de justicia que valore decididamente la inclusión y la equidad
social consecuente con la garantía de una vida digna universal, la poten-
ciación y aprovechamiento eficaz de los recursos productivos disponibles,
la resiliencia y desarrollo de la riqueza natural, y la sustentabilidad socio-
ecológica en una perspectiva duradera.
Ahora bien, con referencia específica a los Pactos Societales en torno a la

tributación y alrededor de la propiedad, la tenencia, la gestión y el aprove-
chamiento de la naturaleza/tierra, por haber sido los campos particulares
de estudio del presente libro, conviene profundizar en algunos de sus com-
ponentes básicos.
284
Con respecto al Pacto sobre la tributación debe reiterarse sobre algunos

rasgos característicos del contexto colombiano, analizados en detalle en los
capítulo 2 y 3, en el sentido de que:
(i) Según las declaraciones de renta de las Personas Jurídicas (PJ) para el
año 2017, el 10% constituido por las más ricas (decil 10) concentró el 95.4%
de la riqueza total de las PJ, consecuente con un índice Gini de concentra-
ción del 0.974, siendo los sectores que concentraron la mayor porción de
Ingresos Netos de las Personas Jurídicas en 2017, el de Comercio (26%), el
Financiero (18%), el Manufacturero (17%) y el de Actividades de la admi-
nistración pública (14%).
Con el agravante de que al desglosarse el decil 10 de las empresas ricas en

sub-deciles, el conglomerado en el que se agrupan las Personas Jurídicas
superricas (esto es, el 1% de las PJ que son las consideradas superricas del
país, pertenecientes al sub-decil 10 del decil 10,) aglutina el 88% del Pa-
trimonio bruto total de las Personas Jurídicas, con una alta concentración
patrimonial –con un índice Gini del 0.839128–. Destacándose el hecho de
que cerca de 500 empresas serían las Personas Jurídicas súper superricas
del país (esto es, el 0.1% de las PJ que son las consideradas súper superri-
cas del país, pertenecientes al sub-decil 10 del sub-decil 10 del decil 10) al
concentrar el 63% del Patrimonio Bruto Nacional de las Personas Jurídicas,
con un índice de concentración Gini entre ellas de hasta el 0.7437.
(ii) La Tarifa Efectiva promedio del Impuesto a la Renta para las Personas
Jurídicas declarantes en Colombia para el año 2017 fue de menos de la
dieciseisava parte de la Tarifa Nominal promedio –cercana esta última al
31.4%–, resultado de la multiplicidad de exenciones, deducciones y tratos
diferenciales especialmente a favor de las empresas ricas del país (de los
deciles 9 y 10). Ahora bien, la Tarifa Efectiva del impuesto sobre la Renta
según Ingresos Brutos alcanzaría hasta el 2.1% y 2.2% para los deciles 4 y
7, y el 2.1% y 1.9% para los deciles 9 y 10, con una promedio cercana al 2%.
28 Es de recalcar en este punto que los índices Gini de concentración aquí estimados, tanto
para PN como para PJ, se refieren al conjunto de los declarantes de renta ante la Dian para
el año 2017, por lo que los índices para el conjunto de la población colombiana, incluidas la
personas no declarantes, serían más elevados.
285
Este tipo de comportamiento diferencial no varía con la base de estimación

de la Tarifa Efectiva (por ejemplo, según Ingresos Operacionales Netos en
lugar de Ingresos Brutos).
(iii) En el año 2000 el índice Gini de concentración para las Personas

Naturales declarantes alcanzó el 0.5621 respecto al Patrimonio Bruto y el
0.5595 con relación al Patrimonio Líquido, en comparación con el 0.5615
y el 0.5789 en 2014, respectivamente. Ello al punto de que en 2017 las
300 mil Personas Naturales declarantes pertenecientes al decil 10 según
Ingreso líquido –esto es, el 10% de las PN declarantes que son conside-
radas las ricas del país– concentraron más del 30% del Patrimonio Bruto
total de las PN, en tanto que las Personas Naturales del decil 9 otro 11%,
en contraste con las PN de los deciles 1 y 2 que en su conjunto participaron
con menos del 17%.
En términos del Ingreso Líquido, en 2017 al decil 10 de las 300 mil Personas
Naturales ricas le correspondió el 38% del total de las Rentas laborales, el
32% de las Rentas de capital, el 28% de las Rentas no laborales y el 77% de
los dividendos y participaciones. En marcado contraste, a los deciles 1, 2 y
3 de las Personas Naturales relativamente más pobres les correspondieron
en su conjunto participaciones del 3% de las Rentas laborales, 13% de las
Rentas por pensiones, 21% de las Rentas de capital, 15% de las Rentas no
laborales y 4% de los Dividendos.
Al pormenorizar el análisis sobre las 300 mil PN ricas del país –pertenecientes
al decil 10–, se encuentra, entre otras características, que: (a) el sub-decil
10 compuesto por las 30 mil PN denominadas como superricas –esto es, el
1% de las PN que son las más ricas del país– alcanzó una participación de
hasta el 86% del Patrimonio Bruto de las 300 mil PN declarantes del decil
10, con un índice de concentración Gini del 0.83 en el caso de Patrimonio,
siendo que para los restantes sub-deciles los índices Gini resultaron infe-
riores a 0.07, lo que muestra la elevada concentración aún al interior de las
30 mil PN superricas, y (b) para aquellas PN del sub-decil 1 de las 300 mil
PN declarantes ricas del país se requeriría, con su nivel de ingresos anuales,
cerca de 223 años para alcanzar su Patrimonio Bruto actual, en tanto que
para las PN de los respectivos sub-deciles 8, 9 y 10 se necesitarían apenas
286
entre 17 y 25 años, lo que muestra el muy elevado nivel de ingresos anuales

para las PN de los sub-deciles más ricos y superricos.
(iv) La Tarifa Efectiva promedio según Ingresos Brutos del Impuesto a la

Renta para las 300 mil Personas Naturales ricas del país fue apenas una
quinta parte de la Tarifa Nominal media con la peculiaridad de que el in-
cremento de las Tarifas Efectivas entre sus sub-deciles fue sustancialmente
inferior al de las Nominales –es decir, menos progresivo aún–, y con el
agravante que se torna regresivo a favor de las PN superricas (especialmente
a partir del sub-decil 3 del sub-decil 10 del decil 10) y súper superricas, en
la medida que las Tarifas Efectivas promedio descienden sustancialmente
a favor de las PN superricas y súper superricas, de una del 3.53% para las
PN más ricas a unas del 2.58% y 2.26%, respectivamente.
Además, la Tarifa Efectiva media sobre Ingresos Laborales para las PN más
ricas del país superó en más de cinco veces la correspondiente a Rentas de
Capital y No Laborales, lo que muestra un evidente tratamiento tributario
preferencial a favor de las Rentas de Capital respecto a las de Trabajo para
las PN ricas.
Aún más, estos rasgos tienden a replicarse para el caso de las 300 PN súper
superricas del país –esto es, el 0.01% de las PN declarantes–, destacándose
cuán regresivas e inequitativas a favor de las PN superricas y súper supe-
rricas resultan ser las exenciones y los descuentos fiscales29.
(v) La multiplicidad de tratamientos tributarios preferenciales a favor es-

pecialmente de las Personas Jurídicas y Personas Naturales más ricas –en
especial las superricas y súper superricas–, privilegiando a las Rentas de
Capital y a los Dividendos y participaciones con respecto a las Rentas Labo-
rales, y diferenciando entre sectores de actividad, entre otros, mediante una
variedad de exenciones, deducciones y tratos diferenciales, que conducen
no sólo a un bajo esfuerzo fiscal efectivo para la economía en su conjunto,
a drásticas inequidades a nivel tanto horizontal como vertical y sectorial,
a elevados grados de opacidad e ineficiencia administrativa y a exagerados
29 He ahí una razón contundente por la que resulta necesario extender el análisis de desigualdad
incluso hasta el 0.01% de las Personas declarantes consideradas como las súper superricas.
287
niveles de evasión y elusión tributarios, sino además a que la desigualdad

de ingresos en Colombia no disminuya con la tributación.
Ello se ve reflejado en el exagerado y rechazable a todas luces Gasto tributario

en beneficio especialmente de las Personas Naturales y Jurídicas superricas
de Colombia, que erosionan al erario público por un monto anual superior
a a unos $23 billones por concepto del Impuesto sobre la Renta y Comple-
mentarios –equivalente, por ejemplo, a tres reformas tributarias como la
aprobada con la Ley de Financiamiento de diciembre de 2018–.
Todo lo anterior lleva a que en la práctica la política tributaria contribuya

decididamente, y no sólo de manera directa, a reproducir y perpetuar la
desigualdad de Ingresos y Riqueza en el país, sino también indirectamente a
limitar perversamente la capacidad del Estado30 para financiar la prestación
de servicios sociales, adelantar planes y proyectos de desarrollo estratégicos
y políticas redistributivas para reducir sustancialmente la pobreza, mejo-
rar las condiciones de vida de la población, especialmente la vulnerable,
y progresar decididamente en el goce efectivo universal de los derechos
fundamentales como debiera lograrse en el marco de un Estado Social de
Derecho pregonado por la Carta Constitucional de 1991.
Claramente, la estructura tributaria colombiana viola principios rectores

básicos de equidad horizontal, progresividad vertical y eficiencia administra-
tiva como los estipulados constitucionalmente, por lo que con el propósito
societal de progresar hacia una decisiva reducción de las desigualdades, de
la concentración de poder y oportunidades y de la exclusión social, en el
ámbito socio-económico sobresale el papel potencialmente protagónico y
pro-activo de una política tributaria y fiscal.
Para avanzar en esa dirección habría que realizar un serio replanteamiento

sistémico/estructural de lineamientos básicos que han guiado en buen me-
dida sucesivas reformas tributarias en el país durante las últimas décadas,
30 En este punto es de mencionar a manera de referencia que en un país como España la pro-
porción de la tributación en el PIB alcanza al 21.7%, cerca de cinco puntos porcentuales por
encima de Colombia. Esta diferencia se amplía sustancialmente al considerar los aportes al
sistema de seguridad social en los dos países.
288
consistente en: (i) brindar prioridad al incremento de la Tributación directa

con respecto a la Tributación indirecta, particularmente con énfasis en una
progresiva Tributación Efectiva tanto sobre el Impuesto sobre la Renta de las
PN y PJ –con Tarifas Efectivas marginales significativamente crecientes para
las más ricas del país, con acento especial a las consideradas como superricas
y súper superricas, sin que por ello se pueda poner en riesgo su capacidad de
ahorro e inversión en el caso de las PN, ni de acumulación y expansión, como
tampoco de competividad internacional en el caso de las PJ, al disponerse de
un amplio espacio fiscal–, como sobre los Impuestos al Patrimonio y a Divi-
dendos y participaciones. Incrementos impositivos compatibles incluso con
una reducción importante en las Tarifas Nominales dado el exagerado Gasto
tributario a favor de los más ricos; (ii) desmontar drásticamente exenciones,
deducciones y tratos tributarios diferenciales y discriminatorios sin debida
justificación socio-económica, mediante un recorte “a través de la mesa” del
Gasto tributario, y entre otros, (iii) evitar la ampliación de la base tributaria
tanto del Impuesto sobre la Renta a PN con ingresos medianos-bajos por
razones de su baja productividad recaudatoria, como del IVA a la canasta
familiar por su claro impacto regresivo y por la insuficiente eficacia de las
compensaciones gubernamentales a algunos segmentos de la población más
vulnerable (como se mostró en el capítulo 3). (Una propuesta considerada
como una primera etapa ilustrativa de la reforma estructural del Estatuto
Tributario se ilustró en la última sección del capítulo 3).
Sin duda alguna, medidas en el sentido propuesto contribuirían a mejorar la

estructura tributaria según los criterios rectores constitucionales, así como
a aumentar el esfuerzo tributario en su conjunto para poder contribuir no
solamente a reducir claramente las desigualdades de ingreso y riqueza pre-
valecientes en el país, sino además a financiar políticas, planes y proyectos
de innegable prioridad social en una base perdurable.
Pero para poder reformar estructuralmente el tipo de estructura tributaria

que ha venido prevaleciendo en el país resulta necesario acordar e implan-
tar un verdadero Pacto Societal sobre la tributación y la fiscalidad con el
mayor compromiso de la sociedad, especialmente con el decidido concurso
de un amplio espectro de grupos poblacionales, para así asegurar su mayor
legitimidad democrática y su perdurabilidad en el tiempo.
289
De otra parte, con relación al Pacto Societal alrededor de la naturaleza/

tierra y de su gestión/administración es de comenzar recordando algunos
rasgos característicos del contexto nacional, como:
(i) El patrón espacial de especialización agropecuaria contradice abier-

tamente la vocación de uso del suelo. En efecto, mientras que las áreas
apropiadas para la ganadería alcanzarían menos de 8 millones de hectáreas,
el Censo Nacional Agropecuario (CNA) 2014 reporta un área ciertamente
utilizada de 24 millones de hectáreas, esto es, tres veces más de la adecua-
da. Entre tanto, el área apropiada para la agricultura ascendería hasta 15
millones de hectáreas, casi el doble del área efectivamente reportada por
el Censo de apenas 8.5 millones (el 56%). Esto lleva no solamente a un
sub-aprovechamiento de la capacidad productiva del territorio sino, peor
aún, a atentar contra su sostenibilidad eco-sistémica y medioambiental
con perversas y en ocasiones irreversibles consecuencias socio-ecológicas
de mediano y largo plazos.
(ii) Esta inadecuada especialización espacial se relaciona, en buena medida,

con una tenencia de la tierra altamente concentrada en pocos agentes sociales
a nivel territorial. Es así como, de acuerdo con el CNA 2014, el 0.25% de las
Unidades Productoras (UPs) concentran el 73% del territorio nacional y, aún
más en contraste con el 70% de UPs que cuentan con menos de 5 hectáreas y
que su extensión acumulada cubre apenas un 1.98% del área total del territorio
nacional. La distribución de la tenencia de tierra es tan concentrada que el
índice Gini a nivel nacional supera el 0.829 (en términos de las cantidades
de UPs por tamaño). Ello lleva a posicionar a Colombia entre los tres a cinco
países en el mundo con mayor desigualdad en la tenencia de la tierra, lo que
se compadece con el hecho de que Colombia es uno de los pocos países que
no ha adelantado hasta ahora una verdadera política de redistribución para
la tenencia o para la gestión/aprovechamiento de tierras.
Debe recordarse en este tema que aquellos municipios con elevada con-
centración de la tenencia de la tierra en 2014 corresponden –en términos
estadísticamente significativos– a los que observaron mayor intensidad
relativa del desplazamiento forzado en la década y media precedente
por causa del conflicto armado, lo que implica que la concentración de
290
la tierra o bien al menos constituyó un entorno propicio para el despla-

zamiento forzado o bien se agudizó como consecuencia de dicho proceso
de victimización.
(iii) Tradicionalmente se ha reconocido que la tenencia de la tierra en el país

es predominantemente informal. Según la Unidad de Planificación Rural
Agropecuaria (Upra), cerca del 54.3% de los predios rurales se explotarían
sin títulos de propiedad. Después de realizar ajustes a resultados del Censo
2014 sobre el régimen de propiedad –por no haber contrastado el Censo
la información subjetiva dada por los responsables de las UPs–, sería de
prever que actualmente la informalidad de la tenencia cubriría alrededor
de la mitad de las UPs censadas en el país.
(iv) Como agravante a lo anterior, se constata que el índice Gini de desigual-

dad entre Ingresos per Cápita municipales en el país es superior al 0.4, con
la característica de que si bien mostró una ligera disminución entre 2011
y 2016, llegaría a tomarse más de 13 años para poder reducir a la mitad la
brecha inter-municipal existente en términos de Ingreso per Cápita. He
ahí la conveniencia de aplicar políticas públicas redistributivas e impulsar
iniciativas de índole proactiva –bajo modalidades de cooperación público-
privada, por ejemplo– en clave territorial para asegurar una mayor celeridad
y efectividad en la reducción de diferencias en Ingreso per Cápita entre los
extremos de la distribución inter-municipal.
Además, en términos de Pobreza Multidimensional (IPM), también se

destaca la muy elevada heterogeneidad existente entre departamentos y
municipios en el país, e incluso en el caso de diversos departamentos entre
sus propios municipios, aparte de la marcada diferencia entre las zonas
rurales y urbanas, al punto que el IPM promedio de las primeras duplica
el IPM promedio de las segundas.
(v) Al analizar algunos de los factores determinantes de la generación de

Ingreso per Cápita a nivel municipal llama la atención cómo el régimen de
tenencia de la tierra impacta diferencialmente a la generación de VApC,
dado que mientras que el régimen de Arriendo la promueve positivamente,
el de Propiedad de la tierra la desalienta relativamente. Además, sobresale
291
la significativa relación inversa –a un nivel de confianza del 0.1%– entre

el índice Gini de concentración de la tenencia de la tierra y el VApC a nivel
municipal. Este comportamiento se enmarcaría en la persistencia de un
acendrado rentismo en las relaciones sociales de propiedad de la tierra
como factor especulativo y de acumulación de poder en sentido amplio.
También se destaca la influencia positiva sobre la generación de Ingreso per

Cápita municipal el caso de las mujeres jefes de hogares productores resi-
dentes en el territorio, lo que sugeriría la conveniencia socioeconómica de
implantar políticas activas incluyentes y diferenciales a favor de los hogares
productores residentes con responsabilidad a cargo de mujeres en el territorio.
A su vez, entre los determinantes de la Pobreza Multidimensional munici-

pal sobresale cómo a mayor proporción del área dedicada a actividades de
agricultura y en menor medida pecuaria, se tiende a reducir la pobreza –es-
pecialmente la rural–, en sentido opuesto al caso del tamaño promedio de
las respectivas UPs. Además, el régimen de Propiedad afecta perversamente
los niveles de Pobreza Multidimensional, en sentido opuesto al régimen de
Arrendamiento, como también se constata en el caso del Ingreso per cápita
a nivel municipal.
Sobresale también la relación inversa –siginificativa en términos estadís-

ticos– entre el Ingreso per Cápita y la Pobreza Multidimensional rural, así
como la relación directa entre el índice Gini de concentración de la tenencia
de la tierra y la Pobreza Multidimensional rural a nivel municipal.
Además, debe resaltarse que la calidad de gestión/desarrollo institucional

a nivel municipal está relacionada directamente con el Ingreso per Cápita
pero inversamente con la Pobreza Multidimensional –en términos estadís-
ticamente significativos–.
De ahí, entonces, que la reducción de la pobreza y la desigualdad requiera

necesariamente de una política pública para la desconcentración, formali-
zación y democratización de la propiedad y/o aprovechamiento/uso de la
tierra, y para el desmantelamiento del rentismo y de la consecuente ins-
titucionalidad imperante de naturaleza extractiva/excluyente. Ello aparte
292
de la indispensable complementación, coordinación y apoyo institucional

y técnico en sentido amplio por parte del Gobierno Nacional a los entes
locales, todavía más en cuanto menor sea la capacidad o eficacia de gestión
de estos últimos.
(vi) Se constata que de no alterarse el patrón de esfuerzo fiscal municipal pre-

valeciente en el país, se tenderían a profundizar brechas inter-municipales
al punto que una gran mayoría de municipios con bajo esfuerzo fiscal local
dependerían crecientemente de las transferencias de parte del gobierno
central y de las regalías directas para poder adelantar políticas sociales de
bienestar y proyectos prioritarios para el desarrollo local y regional. Todavía
más ante el comprobado fenómeno de “pereza fiscal local” reproducido por
la recepción de regalías directas.
Como consecuencia de rasgos estructurales como los recién descritos, entre

otros, resulta necesario adoptar dos ejes nucleares para el Pacto sobre la
(re-)distribución y gestión societal de la naturaleza/tierra en el marco de
un paradigma transformador de justicia socio-ecológica.
Un primer eje sería el idóneo para la implantación de políticas públicas

activas y de acciones público-privadas que promuevan un eficiente aprove-
chamiento del suelo y el subsuelo en términos económicos y socio-ecológicos
bajo una perspectiva sostenible, cuyo espacio territorial de acción sería cerca
de un 40% del territorio nacional conformado por áreas preferentemente
propicias para el desarrollo de actividades agrícolas, ganaderas y algunas
agroforestales.
Entre los campos de políticas prioritarias en el marco de este eje sobresalen

algunos como:
(i) Uno de ellos consiste en la implantación de un impuesto a la tierra

(según uso y aprovechamiento) con tarifas diferenciales según tanto la
aptitud como la productividad potencial del suelo que se compadezcan
con el propósito de motivar la adecuada explotación y mejoramiento del
suelo y que reflejen objetivos económicos y socio-ecológicos de mediano
y largo plazo.
293
Por supuesto que otras políticas públicas como las de crédito, innovación
y tecnología, asistencia técnica, comercialización, infraestructura, forma-
lización, institucionalización y, en fin, de desarrollo territorial han de ser
diseñadas e implantadas en clave de eficiencia socio-económica y de sos-
tenibilidad y resiliencia socio-ecológica.
(ii) Otro campo reside en la necesidad de avanzar hacia una drástica des-
concentración, redistribución y formalización del uso y aprovechamiento de
la tierra bajo diversas modalidades –tanto convencionales como novedosas
según la idiosincrasia y el tipo de organización de las comunidades propias
en el territorio, y la aptitud, clase y potencialidad del suelo y del subsuelo,
entre otros factores–, en una perspectiva de eficiencia socio-económica y
de resiliencia eco-sistémica.
Ahora bien, lo cierto es que una reforma agraria tradicional no pareciera

por sí sola ser ni la única opción ni la más acertada a la luz de las realidades
sociales, económicas y ecológicas actuales, al menos en amplias regiones
del país, ya que existen otras opciones que van desde formas asociativas
y cooperativas de diversa índole hasta formas de uso y aprovechamiento
de la tierra común y de los recursos de carácter comunitario en defensa de
intereses comunales, que no están restringidas a la mera dicotomía conven-
cional: individual/egocéntrica o estadocéntrica, sino que están enmarcadas
en el paradigma de lo común.
Un segundo eje nuclear del Pacto sería de carácter estructural socio-ecológico

en una perspectiva perdurable de mediano y largo plazo, relacionado con la
búsqueda de un adecuado y comprometido balance entre aprovechamiento,
preservación, potencialización y desarrollo de la riqueza natural de Colom-
bia como país con una de las mayores biodiversidades y más apreciados
ecosistemas y fuentes de agua en el mundo –una riqueza invaluable a la luz
de la aguda degradación del medioambiente, de la ocurrencia de desastres
eco-sistémicos y del acelerado deterioro de fuentes de agua a nivel mundial–,
que llegaría a cubrir hasta casi el 60% del territorio nacional.
Hoy más que en el pasado ha de brindarse prioridad especial a la adminis-

tración societal de los variados y preciados territorios socio-ecológicos y
294
biodiversos, bajo principios y criterios rectores, y arreglos institucionales

formales e informales novedosos de eficiencia socio-económica, resiliencia
socio-ecológica y medioambiental en una perspectiva de corto, mediano y
largo plazo. Una modalidad alternativa para ciertos casos específicos podría
ser la de “los comunes”, entendida como la promoción de prácticas de pues-
ta en común que pueden desarrollarse sobre la base de recursos comunes
existentes, con el rediseño de las instituciones para la gobernanza de la
gestión socio-ecológica y “ […] promover formas de control democrático
sobre recursos comunes” (Laval y Dardot, 2015, p.123).
En efecto, en amplios territorios de este tipo resultaría necesario superar la

tradicional dicotomía propiedad y gestión privada egocéntrica vs. propiedad y
gestión estadocrática por una concepción de gestión/administración comunal
u otras afines por una multiplicidad de razones, entre otras: la inhabilidad de
representar adecuadamente el valor eco-sistémico intertemporal de la natura-
leza por parte del sistema imperante de precios de mercado, la incapacidad o
la falta de compromiso demostradas por el Estado colombiano para proteger
y administrar eficazmente las tierras baldías y territorios estratégicos, la signi-
ficativa proporción de territorios eco-sistémicos frágiles y/o prioritarios bajo
propiedad colectiva u otras formas de organización comunitaria, la amplia
dispersión geográfica de tales territorios en referencia.
Ello se hace aún más necesario y pertinente en la medida en que han venido
proliferando serias amenazas e invaluables daños –casi irreversibles en
muchos casos– en contra de esa riqueza natural en diversas regiones del
país como, entre otros, la extensión de cultivos para uso ilícito en áreas de
reserva, la proliferación de conflictos entre el uso adecuado del suelo y la
explotación del subsuelo en muy diversos territorios, las actividades ilegales
y criminales de explotación de recursos naturales en el subsuelo de zonas
especiales como páramos y bosques, además de la deforestación masiva en
ciertas zonas naturales.
Una condición clave insustituible para todo ello consiste en: (i) erigir a la tierra
como un factor no exclusivamente de producción sino también –y en buen
número de casos especialmente– de conservación y desarrollo eco-sistémico
sostenible y, a la vez, de reproducción resiliente de la riqueza natural –su-
295
perando la concepción de la tierra como un factor de acumulación de poder

político, social y militar, marcada por un acendrado rentismo y una institu-
cionalidad extractiva/excluyente, como ha predominado tradicionalmente
en el país (Garay, 1999; Garay et al., 2016; Acemoglu y Robinson, 2012);
(ii) progresar tanto hacia la democratización y desconcentración en el uso y
aprovechamiento de la tierra con la innovación de regímenes de propiedad/
tenencia y de usufructo –que a su vez podría contribuir a desactivar un en-
torno propicio para la violencia y la ilegalidad–, como a la priorización de
la conservación y desarrollo de bosques, ecosistemas y biodiversidad bajo
formas organizacionales/institucionales apropiadas a su carácter común-
comunitario/societal, y (iii) privilegiar a la eficacia del aprovechamiento de la
tierra con una adecuación de su uso a su aptitud y con propósitos de resiliencia
socio-ecológica en una perspectiva perdurable, entre otros propósitos básicos.
Para terminar no sobra recalcar que tanto un Pacto Societal para una
Tributación justa, equitativa, progresiva y eficiente como un Pacto So-
cietal para una (re-)distribución, gestión y desarrollo socio-económico y
socio-ecológicamente resiliente/sostenible de la tierra/naturaleza en una
perspectiva de corto, mediano y largo plazo en el contexto de Colombia,
constituyen un componente clave, mas no el único, tanto para avanzar en
la transformación de la sociedad hacia una democracia justa, moderna e
incluyente –con una perspectiva perdurable en medio de una profunda
transformación socio-ecológica a nivel mundial posible de avizorar para el
próximo futuro–, como para progresar en el desmantelamiento de factores
determinantes de la desigualdad, la exclusión social y la pobreza, y, por ende,
avanzar hacia la garantía del goce efectivo de derechos fundamentales para
la población, como ha de corresponder a un Estado Social de Derecho como
el pregonado por la Carta Constitucional de 1991.
296
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Ocde (2018). A broken social elevator? How to promote social mobility.
Ocde Publishing. Paris.
298
Para la diagramación se utilizaron los caracteres
Georgia y Gill Sans
Octubre de 2019
El conocimiento es un bien de la humanidad.

Todos los seres humanos deben acceder al saber.
Cultivarlo es responsabilidad de todos.

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Dinámica de las desigualdades

En torno a la economía política en los

En torno a la economía política en los

Ediciones desde abajo

Portada: Eduardo Esparza, “Visibles”, 2014.

Diseño y diagramación: Difundir Ltda.

El conocimiento es un bien de la humanidad.

Al mismo tiempo, en estas páginas se pretende evaluar el tratamiento

Del análisis detallado desarrollado en los capítulos 2 y 3 con base en las

Y ello con un rasgo diferencial, discriminatorio en el tratamiento dado a

En otras palabras, la tributación efectiva en Colombia configura una diná-

En el capítulo 4, con fundamento en el Censo Nacional Agropecuario 2014,

(v) la baja proporción de Unidades Productoras –unidad básica de análi-

Ante la realidad prevaleciente en el país en estos dos campos de política

Ahora bien, en la medida en que el debate amplio y deliberativo de la ciuda-

El presente capítulo tiene como propósito realizar una revisión panorámica

Si bien en principio pudiera pensarse que se trata de un objetivo demasiado

Ello, básicamente, con miras a ilustrar por qué la problemática de la (des-)

1.2. Desde la economía política

Sin embargo, esta inquietud ya había tenido un precedente fundamental

Su posición contra la desigualdad era radical al punto de defender que “[...]

Rousseau, y (iv) promover una sociedad política con ciudadanos iguales

Así, en este contexto la desigualdad es injusta en la medida en que la sociedad

Como lo señala Galbraith (2016), “Rousseau estableció un estándar bas-

1.2.2. Smith y la “seudo-distribución” de la renta nacional

La preocupación central de Adam Smith en su libro Una investigación sobre

Su propósito era establecer los principios explicativos de la distribución de

En la primera parte de su libro, Smith argumenta que la renta total y como

tárea y las rentas agregadas tendían históricamente a subir, la proporción

En el mismo contexto, en palabras de Hollander (1973), “argumentó que

“La esencia de la posición de Smith es reflejada en dos aproximaciones.

Ahora bien, un aporte sustancial de Smith hace relación con la quiebra de

Este dilema que es tratado contradictoriamente por Smith, es abordado

para la gente o garantizar un ingreso adecuado al Estado, sino desarrollar

No obstante, su análisis pionero contribuyó a avanzar en el estudio de las

1.2.3. Malthus y la ley de los salarios

En este contexto, este autor (1798) argumentaba además la necesidad de

No sobra señalar que Malthus realzaba en su análisis la existencia de

En general, la teoría de Malthus prescribe que la distribución de la renta

1.2.4. Ricardo, teoría del valor y distribución.

Ricardo prestó atención a la teoría del valor y la distribución de Smith; “acep-

En este punto Ricardo resaltó la necesidad de que existiera una adecuada

La relación inversa salarios-beneficios, destacada en su obra, constituye

Un aporte invaluable de Ricardo a la teoría de distribución atañe a la evo-

Al reconocer las diferencias de calidad de la tierra, Ricardo introdujo una

Como lo argumenta Piketty (2014), el interés de Ricardo “se concentraba en

1.2.5. Marx, la explotación del proletariado

Para comenzar es de resaltar que un aporte fundamental de Marx lo cons-

En ese contexto, la teoría del valor-trabajo de Marx busca explicar la existen-

Aquí reside la concepción de Marx sobre la explotación del trabajo, que, a

Para ello Marx, además de rechazar la posición de Malthus sobre la Ley de

Además, Marx brindó especial atención al análisis de la tasa de ganancia para

Así, entonces, se reproduce una tendencia secular a la acumulación amplia-

del excedente del trabajo como el valor de lo producido por el trabajador

En efecto, en su famoso libro El capital, volumen III El proceso de la pro-

La profundización de esta tendencia sistémica del capitalismo conduce

Como lo concluye Marx en El Manifiesto Comunista: “[…] Lo que la Bur-

El esquema analítico de Marx adolece de diversos vacíos y falencias que han

Otro de ellos es el criticado por la visión neo-ricardiana sustentada en el

Un tercero de ellos es el relacionado con la teoría de la evolución de clases

A pesar de sus evidentes limitaciones, como lo argumenta Piketty (2014),

1.2.6. La aproximación neo-clásica

La aproximación neo-clásica busca explicar tanto la formación de los precios

Su análisis de la distribución parte de supuestos básicos como: (i) los agentes