Documentos de Académico
Documentos de Profesional
Documentos de Cultura
Curso Basico Hacienda Publica 9788491526230
Curso Basico Hacienda Publica 9788491526230
CIVtTAS
.•..·......
.
•. ::.::::.
••:::.;.-··~····
;:::• THOMSON REUTERS
... .....
·~····.,.··
•.:::·::·
•
··
ANTONIO BUSTOS GISBERT
CURSO BASICO DE ~
HACIENDA PUBLICA
CIVITAS
Cuarta edición, enero 2017
El editor no se hace responsable de las opiniones recogidas, comentarios y manifestaciones vertidas por
los autores. La presente obra recoge exclusivamente la opinión de su autor como manifestación de su
derecho de libertad de expresión.
La Editorial se opone expresamente a que cualquiera de las páginas de esta obra o partes de ella sean
utilizadas para la realización de resúmenes de prensa.
Cualquier forma de reproducción, distribución, comunicación pública o transfonnación de esta obra
solo puede ser realizada con la autorización de sus titulares, salvo excepción prevista por la ley. Diríjase
a CEDRO (Centro Español de Derechos Reprográficos) si necesita fotocopiar o escanear algún frag-
mento de esta obra (www.conlicencia.com; 9170219 70 / 93 272 04 45).
Por tanto, este libro no podrá ser reproducido total o parcialmente, ni transmitirse por procedimientos
electrónicos, mecánicos, magnéticos o por sistemas de almacenamiento y recuperación informáticos o
cualquier otro medio, quedando prohibidos su préstamo, alquiler o cualquier otra fonna de cesión de
uso del ejemplar, sin el permiso previo, por escrito, del timlar o titulares del copyright.
Thomson Reuters y el logotipo de Thomson Reuters son marcas de Thomson Reuters
Civitas es una marca de Thomson Reuters (Legal) Limited
PRESENTACIÓN 19
TEMAl
EL SECTOR PÚBLICO COMO SUJETO ECONÓMICO DE lA HACIEN-
DA PÚBLICA .. ...... ... .... ..... ............. ...... ... .. ... ... .................. ... .... ........... ... .......... 23
l. Introducción ............................................................................................ 23
II. Delimitación del sector público ............................................................. 25
III. El sector público en los presupuestos generales .. .. .... ... .. ...... ...... .. .. .. .... 26
IV. Principales índices de medida del sector público ................................. 29
A.Índices de tamaño del sector público basados en los gastos públicos .. ...... 29
B.Índices basados en los ingresos .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . 30
C. Otros índices de medida del sector público .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 31
V. Comparación internacional ................................................................... 32
VI. Recapitulación .. .... . .. ... ... . .. .. ....... .. .... ... .. .... . .. ... . .. ...... ... ...... ... .. ...... ... ....... . . 35
Lecturas recomendadas .. ....... ... ...... ... .... .. .. .... ... ... . .. ... ...... .. ..... .. .. .... ..... ........ .. .. 35
Ejercicios prácticos 36
TEMA2
LOS OBJETIVOS ECONÓMICOS DEL SECTOR PÚBLICO 41
l. Introducción ............................................................................................ 41
II. Asignación de recursos ........ .... ...... .. ...... ...... ................... ... ...... ........ ... .... 43
III. Distribución de la renta .......................................................................... 46
IV. Estabilidad económica ............................................................................ 47
V. Crecimiento económico ......................................................................... 51
VI. ¿Hay un tamaño óptimo para el sector público? .. .. .... .. .... ...... .... ...... .. ... 54
VIL Conclusión: proposiciones normativas y positivas en la Hacienda Pú-
blica ................................... ....................................................................... 55
Lecturas recomendadas .. ... ... .. ... .... . .. ... ... .. .. .. ... .. .. .. .. .... ... .. .... . .. . .. .. .... . ..... ... .. .. .. 55
Ejercicios prácticos .... ... ...... .. ..... .. ...... ...... ... ....... ... .. ............ .... .. .... .. .................. 56
12 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
TEMA3
ANÁLISIS POSITIVO DEL SECTOR PÚBLICO: COMPORTAMIENTO Y
EVOLUCIÓN .. ....... .. ... .... .. .... .. . .. ... ........ .. .. ....... .. . .. .............. .. .. ........ .. ... .. . .. .... .. . 59
l. Introducción ............................................................................................ 59
11. La teoría del Estado y de las constituciones .......................................... 60
111. Votantes, políticos, grupos de presión y funcionarios .......................... 62
A. Los votantes ... .... ...... ... ..... .. ........ ... ... ...... .. ... .... .. ....... ... ...... .. ...... ....... .. 62
B. Los políticos ......................................................................... .............. 63
C. Los grupos de presión .......................................................................... 64
D. Los funcionarios ... ............ ..................... ...... ....... ..... ........................... 66
IV. Las teorías sobre el crecimiento del gasto público ............................... 68
A. Explicaciones basadas en la demanda de gasto público ......................... 68
B. Justificaciones basadas en la oferta de gasto público ...... ................ ....... 69
C. Un enfoque basado en la interacción demanda-oferta ........................... 71
V. Una explicación del crecimiento del sector público en España .......... 72
A. Los hechos .. ........................................................................................ 72
B. Una explicación del crecimiento del gasto público en España ................. 75
VI. Conclusión ............................................................................................... 78
Lecturas recomendadas ... ... ... ....... ... ... .. .... .. .... .. ...... .. ........... ...... .. ... .... ... ... ....... 78
Ejercicios prácticos ............. .. ... ... ... .... .. ... ... ...... .... ... .. ... ....... ...... ...... ... ...... ... ... .. . 78
APÉNDICE TEMA 3
JA ADOPCIÓN DE DECISIONES: ANÁLISIS DE LOS SISTEMAS DE VO-
TACIÓN ........................................................................................................... 83
TEMA4
EL PRESUPUESTO ........ ... .. .. .. .. ... . .. ... ....... .. .... ...... .. .......... ... ... .. .. .......... .. ..... .. . 91
l. Introducción ............................................................................................ 91
11. El concepto de presupuesto ................................................................... 92
Ill. El ciclo presupuestario ............................................................................ 93
A. La Jase de elaboración ................ .................................. ....................... 94
B. Fase de discusión y aprobación ........................ ............ . ......... .............. 95
C. La Jase de ejecución .... ....... ..... ............. ........... ...... ...... ....... ................. 97
D. La fase de control ................................................................................ 97
IV. Los principios presupuestarios clásicos ............................................... .. 99
A. Los principios políticos ........................................................................ 99
B. Los principios contables .................. ........ .... .............. ...... .................... 100
C. Los principios económicos .................................................................... 102
V. La crisis de los principios presupuestarios clásicos ......... ...................... 102
VI. Las leyes de estabilidad presupuestaria: un cambio de orientación .... 105
SUMARIO 13
TEMAS
LOS FALLOS DEL MERCADO Y LA INTERVENCIÓN DEL SECTOR PÚ-
BLICO .............................................................................................................. 113
l. Introducción ............................................................................................ 113
11. Condiciones de eficiencia en la provisión de bienes públicos puros .. 114
Ill. Monopolio y competencia imperfecta: las formas de regulación del
monopolio ... ... .... .. .... .. ...... ....... ...... ...... .. .......... ..... ... ... ....... ............ ...... .... 119
A. No intervención .................................................................................. 123
B. La legislación antitrust ....................................................................... 123
C. El estab/,ecimiento de impuestos ............................................................ 124
v.·. . ' de un l'zmz"te a los bene¡.czos
D . r'l}aczon ,¡; . ................................................... . 124
IV. Los efectos externos y sus posibles soluciones ...................................... 124
A. Exigencia de responsabilidad extracontractual ...... ... . ..... ... ... ... ......... .... 126
B. La regulación administrativa ........... ....................... ..... .... ... .. .... ...... . .. 128
C. El delito ecológico ........ ...... ............................... ................................... 130
D. Impuestos y subvenciones .................................................................... 132
E. Permisos de emisión ........................................................................... . 133
Lecturas recomendadas ................................................................................. . 134
Ejercicios prácúcos 134
TEMA6
BIENES PREFERENTES Y LA REDISTRIBUCIÓN DE LA RENTA 139
l. Introducción ............................................................................................ 140
11. Bienes preferentes y bienes prohibidos ................................................. 140
III. El derecho a la salud y la sanidad pública ............................................. 142
A. Los efectos de la prestación gratuita de los servicios sanitarios .. ... . ......... 142
B. Centros públicos y centros privados ... ........... ......... . ......... .. ............... . ... 144
IV. Estudio de la educación .. ....... ...... ...... .. ... .... ........ ... ...................... ...... .. ... 145
A. Justificación de la intervención pública ................. ..... ..... ...... ... ...... . ..... 146
B. Principa!,es políticas en materia de educación ...... ......... .. . ... .. .... ............ 148
a. Centros públicos ...................................................................... 148
b. Centros privados concertados ................................................. 149
c. El sistema de cheque escolar ................................................... 150
d. Los créditos avalados por el sector público ............................ 150
V. Los bienes prohibidos: las drogas ilegales ............................................. 151
A. Políticas de oferta ............................................................................... 151
14 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
TEMA7
LOS INGRESOS PÚBLICOS 169
l. Introducción ............................................................................................ 169
11. Clasificación de los ingresos públicos .. .. .......... ........ ...... ... ......... ......... ... 1 70
III. Elementos básicos de un tributo ............................................................ 172
IV. Clasificación de los impuestos. Principales figuras tributarias ............. 174
V. Progresividad legal y progresividad real .... .. .. .. .. .. . .. ....... ......... .. . .. .. .. .. .... 178
A. Progresividad kgal ... .... .. . ... .. . ..... .. .. .. .... .. .. .. .. .. .. .. .... .. .. ..... .. . .. .. .. .. .. .. .. .. 1 78
B. Progresividad real ............................................................................... 181
VI. Los principios tributarios ........................................................................ 182
A. Principio de simplicidad ..................................................................... 182
B. Principio de suficiencia ... .. .. .. .... ..... .. ........ ........... ... ..... .. ........ .. .. ... .. .. ... 183
C. Principio de equidad ........................................................................... 184
D. Principio de neutralidad ..................................................................... 185
E. La compatibilidad entre los principios tributarios .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. ... .. .. 188
VII. Los ingresos extraordinarios .................................................................. 189
A. La deuda pública: la carga de la deuda y la sostenibilidad de la deuda
pública ............................................................................................... 189
B. La venta de patrimonio público .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .......... .. .. ... .. ...... 192
C. El señoreaje y la inflación como impuesto ...... .. .. .. .. .. .. .. .... ... ...... .... ........ 194
VIII. Recapitulación ....... ... ... ... .......... ..... ...... ... ............... .... .. ... ..... .. ......... ... .. ... . 196
Lecturas recomendadas .. ....... ......... ........ ... ... .... ......... ... ... ........ ....... ..... ...... ... ... 197
Ejercicios prácticos .. .. ... ... ....... ...... .. ..... ....... ... ............................ ... ..... ... ....... .. ... 197
SUMARIO 15
APÉNDICE TEMA 7
LA INCIDENCIA DE LOS IMPUESTOS 205
TEMAS
LA IMPOSICIÓN DIRECTA 215
l. Introducción ........................................................................................... . 215
11. L~s. i_nodalidades del impuesto sobre la renta y el problema de la defi-
n1oon de renta ....................................................................................... . 216
A. Imposición de producto o cedular ........................................................ . 217
B. Impuesto sobre la renta extensivo ......................................................... 218
C. Impuesto lineal sobre la renta .............................................................. 218
D. Impuesto personal sobre el consumo . ... . ...... .. ....... ...... ..... ... . ...... ........ ... . 219
E. La imposición dual sobre la renta ........................................................ 219
111. El tratamiento de las distintas fuentes de renta .............. ...................... 220
A. El tratamiento f avorablR de las rentas de trabajo . . . . .. . . .. . .. . . . . . . . .. . .. . .. . . . . . . 220
B. El tratamiento de los dividendos .......................................................... 221
C. El tratamiento de las rentas en especie .................................................. 221
D. Plusvalías y minusvalías .................................................................... 222
a. Plusvalías y minusvalías discutibles ......................................... 222
l. Plusvalías inexistentes total o parcialmente ..................... 222
2. Plusvalías gravadas en otros tributos ................................. 224
IV. Problemas planteados por la progresividad del impuesto ................... 225
A. El probwma de la unidad contribuyente . . .. . .. . . . . .. . . . . .. . .. . . . . . .. .. . ... .. . . . . .. . .. . 226
B. Las rentas generadas en un plazo superior a un año . . . . .. . .. . . . . .. . . . . .. . .. . . . . 228
C. Las rentas irregulares ......................................................................... 228
D. El efecto de la inflación en el impuesto. La progresividad en frío . . . . . . . . .. . 229
V. El impuesto de sociedades ...................................................................... 230
A. justificación ....................................................................................... 230
B. El problRma de la doblR imposición de los dividendos ............................ 231
VI. La imposición sobre la riqueza ............................................................... 234
A. Impuesto sobre el patrimonio neto (IPN) ............................................... 234
B. Impuesto de sucesiones y donaciones .................................................... 236
VII. Efectos económicos de la imposición directa ....................................... 238
A. Una cuestión previa: el problema del fraude . .. . . . .. . . . . . . .. .. . . . . .. . .. . .. . .. . . . . . . . . 238
B. Efectos sobre la oferta de trabajo . .. . . . . .. .. . . .. . .. . . . . . . .. . . . .. . . . . . . . . . .. . . . . .. . . . . . . . .. .. 238
l. Libre elección de horas ........................................................... 239
2. Modelos dicotómicos ............................................................... 239
C. Efectos sobre el nivel de ahorro ............................................................. 239
D. Efectos sobre la inversión ..................................................................... 241
Lecturas recomendadas .... .. ........ ..... ... ....... .. ...... ... ... ... ....... ......... ...... ......... ... ... 242
16 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
TEMA9
LA IMPOSICIÓN INDIRECTA 249
l. Introducción ............................................................................................ 249
11. Justificación y modelos de imposición indirecta ................................... 250
111. La elección entre impuestos indirectos generales ........ ...... ... ..... ... ... .. .. 251
A. El principio de neutralidad ................................................................. 251
a. El efecto piramidación ...... .... ...... ...... ......... ... .. ....... ...... ... .. ... ... 252
b. El efecto cascada ..... ..... ... ... ................ .. ... ...... ...... .... ...... ... ........ 254
c. El IVA y los efectos piramidación y cascada ........................... 256
B. El principio de suficiencia ................................................................... 257
C. El principio de simplicidad .................................................................. 257
IV. Sistemas alternativos en el diseño del IVA ............................................. 258
V. Los impuestos especiales ..... ...... ...... .. ... .... .... ..... ... ...... ..... ...... .... .. ... .. .. .... 260
A. justificación ....................................................................................... 261
B. Estructura de los impuestos especiales en España .................................. 262
a. Los impuestos sobre las bebidas alcohólicas .......................... 262
b. El impuesto sobre los hidrocarburos ...... .... .... ...... ...... ... ...... ... 263
c. El impuesto sobre ventas minoristas de determinados hidro-
carburos ......... .................... ................ ...... .................... . ... ......... 263
d. El impuesto sobre las labores del tabaco ................................ 263
e. El impuesto sobre la electricidad .. ....... ....... ..... ...... .. .......... ..... 263
f. El impuesto especial sobre determinados medios de trans-
porte ......................................................................................... 263
VI. El impuesto sobre transmisiones patrimoniales 264
VII. Efectos económicos de la imposición indirecta ... ...... ....... ...... .. .... ... ..... 264
VIII. Conclusión ..... ....... ...... ..... ....... ...... .. ... ....... ...... ...... .. ...... ... ... ....... ... ...... .. ... 265
Lecturas recomendadas ..... ....... ..... .................. ........................... ............ ....... .. 265
Ejercicios prácticos 265
TEMA 10
LA HACIENDA DESCENTRALIZADA Y LA HACIENDA EUROPEA 269
l. Introducción ................ ...... ........ ....... ..... .... ............ ............ ......... ... ...... .... 270
11. La distribución de funciones .. ... .. ... ....... ...... ...... .. ... ... ....... ...... .. .... .. .... .. .. 270
A. La asignación de recursos ................................................................... 271
l. Los bienes públicos puros ....................................................... 271
2. Distribución de funciones en el caso de los fallos del merca-
do .............................................................................................. 274
B. La distribución de la renta ... .. ........ ........ ...... ...... ... ...... ...... ...... ......... ... 276
SUMARIO 17
ANEXO
SOLUCIONES A LOS EJERCICIOS PRÁCTICOS 301
PRESENTACIÓN
«España, piedra estoica que se abrió en dos pedazos de dolor y piedra profunda
para darme; no me separarán de tus altas entrañas, madre»
M. Hernández, Madre España
l. INTRODUCCIÓN
Parece lógico comenzar un texto de Hacienda Pública con una defi-
nición de su contenido, que permita diferenciar a esta ciencia de otras
disciplinas que tienen el mismo objeto de análisis, o con la que existan
relaciones de proximidad suficientemente acusadas. En tal sentido, ha sido
una preocupación tradicional de los hacendistas distinguir su disciplina
del Derecho Financiero y Tributario, con la que tantos vínculos se han
mantenido.
Sin embargo, nuestro propósito es mucho menos ambicioso, pues trata-
remos, tan sólo, de dar una noción que permita al lector de estas páginas
situar los conocimientos que aquí se ofrecen, dentro del conjunto de las
disciplinas económicas. En este sentido, podemos considerar la definición
de Hacienda Pública desde dos perspectivas distintas.
De un lado, es posible partir del concepto tradicional de ciencia eco-
nómica, como el estudio de la satisfacción de las necesidades humanas a
partir de recursos escasos y de uso alternativo y entender, entonces, que
la Hacienda Pública estudia un subconjunto de esas necesidades, las lla-
24 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
las empresas públicas con los mismos criterios que se aplican en el análisis
microeconómico.
GASTOS INGRESOS
Operaciones corrientes Operaciones corrientes
Capítulo l. Gastos de personal Capítulo I. Impuestos Directos
Capítulo II. Compras de bienes y servicios Capitulo II. Impuestos Indirectos
Capítulo III. Gastos financieros Capítulo III. Tasas y otros tributos
Capítulo IV. Transferencias corrientes Capítulo IV Transferencias corrientes
Capítulo V Ingresos patrimoniales
Operaciones de capital Operaciones de capital
Capítulo V. Fondo de Contingencia Capítulo VI Enajenación de inversiones
Capítulo VI. Inversiones reales Capítulo VII Transferencias de capital
Capítulo VII. Transferencias de capital
Operaciones Financieras Operaciones financieras
Capítulo VIII. Variación de Activos Finan- Capítulo VIII. Variación de Activos Finan-
cieros cieros
Capítulo IX. Variación de Pasivos Financie- Capítulo IX. Variación de Pasivos Finan-
ros cieros
Millones de euros %
Servicios públicos básicos 16.715,56 4,80
Gasto social 188.130,09 53,50
Actuaciones de carácter 28.373,33 8,10
económico
Actividades generales 116.640,10 32,70
Intereses de la deuda 33.490 9,50
Transferencias entre Administraciones 48.794,04 13,90
TOTAL 351.859,09 100,00
Fuente: Elaboración propia a partir del Proyecto de Ley de Presupuestos Ge-
nerales para 2016.
V. COMPARACIÓN INTERNACIONAL
Una vez estudiados los diferentes instrumentos de medida del tamaño
del sector público, podemos realizar una comparación entre los datos co-
rrespondientes a nuestro país y el de las economías de otros miembros de
la Unión Europea. Estos datos se incluyen en la Tabla 1.3.
País (G/ PIB)·lOO (T'/ PIB)·lOO [(T'-G) / PIB] ·100 (Deuda/ PIB) ·100
Alemania 44,7 44,9 -0,2 79,8
Austria 51,1 49,8 -1,3 89,5
Bélgica 53,6 52,5 -1,2 105,6
Dinamarca 58,9 55,9 - 3,0 59,3
Eslovaquia 38,4 35,8 - 2,6 60,1
Eslovenia 48,3 45,7 - 2,6 89,7
España 41,9 37,4 -4,5 111,5
Estonia 37,1 37,0 -0,1 12,7
Finlandia 59,1 58,1 - 0,9 70,1
Francia 55,6 52,3 - 3,1 116,l
Grecia 46,0 44,5 -1,5 188,2
Hungría 48,3 45,4 - 2,9 90,1
Irlanda 39,3 36,2 - 3,1 132,0
Italia 49,9 47,8 - 2,1 147,4
TEMA l. EL SECTOR PÚBLICO COMO SUJETO ECONÓMICO DE LA HACIENDA PÚBLICA 33
País (G/ PIB) ·lOO (T'/PIB)·lOO [(T'-G) / PIB] ·100 (Deuda/ PIB) ·100
Luxemburgo 44,6 43,6 -0,9 33,5
Países Bajos 49,5 47,5 -2,0 87,7
Polonia 41,5 38,5 -2,9 58,4
Portugal 47,2 44,9 - 2,4 142,2
Reino Unido 45,2 41 -4,l 103,1
Rep. Checa 43,3 40,7 - 2,6 60,9
Suecia 51,4 50,6 -0,8 48,3
Zona Euro 48,7 46,9 -1 ,8 106,9
USA 36,8 32,1 - 4,6 106,5
OCDE 40,4 37,3 - 3,2 111 ,2
T* -hlicluye no sólo ingresos de naturaleza tributaria, sino también otros ingre-
sos corrientes de las administraciones públicas.
Fuente: OECD Economic Outlook, PreliminaryVersion, May 2014, n.º 95.
durante los años 2010 y 2011 (9,6% en ambos) y llega hasta el 10,6% en
2012. A partir de ese ejercicio se logra una senda de reducción paulatina
del déficit (7,1 en 2013, 5,5 previsto para 2014, y 4,5 para 2015) debido al
esfuerzo realizado por la sociedad española tanto en materia de ingresos
(elevación tanto de la imposición directa como de la indirecta) y de gastos
(recortes importantes en todas las partidas sobre las que el ejecutivo tenía
capacidad de acción). A pesar de la mejora en las cifras de déficit, la per-
sistencia de éste (y su cuantía en los años citados) explican sin dificultad
alguna el aumento extraordinario de la deuda acumulada, que se estima
que alcanzará en 2015 el 111,5% del PIB.
VI. RECAPITULACIÓN
En esta primera lección hemos comenzado definiendo la Hacienda Pú-
blica como aquella disciplina que estudia la intervención del sector público
en la resolución de los problemas económicos de una sociedad. Al utilizar
esta noción, resulta necesario dar un concepto de sector público, y, para
ello, en una línea muy similar a la utilizada por el Derecho Administrativo,
optamos por un criterio subjetivo, lo que entraña algunas dificultades, so-
bre todo en relación con el con trol de las empresas públicas.
Una vez que hemos presentado al protagonista de nuestra disciplina
interesa conocer de qué fuentes estadísticas disponemos y cuáles son los
principales índices que permiten comprobar su dimensión. Con tal pro-
pósito, hemos hecho alusión a una fuente básica para conocerla: los Pre-
supuestos Generales. Asimismo, se han definido los principales índices de
medida del tamaño del sector público y se ha hecho una aproximación,
muy genérica, a la situación comparativa de nuestro país y de los demás
miembros de la Unión Europea.
Este último apartado nos ha permitido comprobar la indiscutible im-
portancia del papel del sector público en las economías de mercado. Sin
embargo, no siempre, históricamente, el Estado ha tenido esta relevancia
económica, y, de hecho, podemos afirmar que esta importancia es, hasta
cierto punto, muy reciente, y propio de la segunda mitad del siglo XX.
Tampoco los economistas han mantenido posiciones unánimes sobre la
conveniencia de la intervención pública en la economía y al lado de po-
siciones críticas con este papel del Estado, se han defendido teorías clara-
mente intervencionistas. Esta cuestión resulta de una importancia capital
en nuestra ciencia y a ella dedicamos la lección siguiente.
LECTURAS RECOMENDADAS
M. T. LóPEZ y A. UTRILLA: Introducción al sector público español, Civitas, 1992.
J. M. LOZANO IRUESTE: «Economía Pública y Ciencia de la Hacienda», Ha-
cienda Pública Española, 1984.
36 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
EJERCICIOS PRÁCTICOS
1. Define brevemente, a ser posible en un párrafo
a) Ahorro del sector público
b) Transferencias corrientes y transferencias de capital
c) Clasificación orgánica del gasto público
d) Clasificación económica del gasto público
e) Clasificación funcional del gasto público
f) Capacidad o necesidad de financiación
g) Carga fiscal, presión fiscal y esfuerzo fiscal
SE PIDE:
A) Elaborar el presupuesto de ingresos y gastos del sector público de
este país, sabiendo que la diferencia entre ingresos y gastos se cu-
brirá en un 90% por emisión de nueva deuda y el resto mediante
privatización de empresas públicas.
B) Obtener la clasificación económica y la clasificación funcional del
gasto público, sabiendo que el 80% del personal se dedica a defensa,
seguridad y justicia, y el resto a actividades de regulación de los mer-
cados. Asimismo, sabemos que las compras a empresas 3 / 4 se dedica
a defensa, seguridad ciudadana y representación diplomática, 1/8 a
educación, sanidad y cultura y el resto a servicios económicos.
C) Calcular los principales índices de medida del sector público, sabien-
do que el PIB es de 6.000.000, el valor de los servicios públicos que
suministra el rey Elessar a sus súbditos es de 186.000 y el mínimo de
subsistencia se sitúa en 1.200.000. La deuda acumulada por el reino
de Góndor hasta la fecha es de 240.000.
l. INTRODUCCIÓN
Pocos hechos en las economías occidentales son indiscutibles. En casi
todos los casos, los economistas difieren en la apreciación de los fenóme-
nos, o en su interpretación. Sin embargo, parece que todos estamos de
acuerdo en decir que el sector público es cada vez mayor, que ocupa una
porción creciente de la actividad económica. En nuestro país, el gasto pú-
blico absorbe casi el 40% del PIB, los impuestos casi el 40% de la RN (al
que denominaremos con frecuencia Y siguiendo la terminología más habi-
tual), y uno de cada seis empleos se da en el sector público de la economía.
Estos hechos nos llevan a replantearnos cuál es el papel del Estado en
economías, que, como la nuestra, se califican de sistemas de mercado. Nos
preguntamos, entonces, qué hace el sector público y qué debería hacer, y
debemos anticipar, de antemano, que esta segunda cuestión se responde
de forma muy diversa, desde quienes defienden, a partir de un enfoque
liberal, una limitación de la actividad del Estado, hasta quienes, en una
visión más intervencionista, proponen un mantenimiento de las funciones
del sector público.
En esta segunda lección trataremos de dar una visión general del segun-
do tema citado, es decir, contestaremos a la cuestión de qué debe hacer el
sector público en una economía, cuáles deben ser sus funciones. Se trata
42 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
p o s
P=CMg
y, por tanto, que lo que el ciudadano quiere gastarse coincide, exacta-
mente, con lo que cuesta producir el bien, en la última unidad que sumi-
nistra el empresario.
Asimismo, la actuación privada resuelve el problema del cómo fabricar
los distintos bienes y servicios. El empresario, buscando su propio interés
individual, elegirá aquella combinación de los recursos (Tierra, Capital y
Trabajo) que le resulten más rentables, a partir de la productividad de cada
factor de producción, los precios de estos recursos, y el precio del bien o
servicio que él mismo ofrece.
44 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
Exclusión No exclusión
Consumo rival Bienes privados puros Bienes mixtos
Alimentos, ropa ... Calle congestionada
Consumo no rival Bienes mixtos Bienes públicos puros
Autopista de peaje, Defensa, seguridad ...
representación teatral
tados óptimos que predican los partidarios del enfoque liberal. ¿Cuándo
se da esta circunstancia? ¿En qué casos el mercado no genera resultados
eficientes? La respuesta a estas cuestiones constituye lo que denominamos
teoría de los fallos del mercado, que podemos resumir en los siguientes:
w=Px PMgN
Ms ·V=P·Y
oro de la Hacienda Clásica, que aplicaba al sector público las mismas normas
de comportamiento de un agente económico privado. El endeudamiento
del Estado sólo se justifica cuando se utiliza para financiar aquellas inversio-
nes públicas lo suficientemente rentables como para generar ingresos con
los que pagar los intereses de la deuda y devolver la cantidad prestada.
Por último, la balanza de pagos también presentará una situación de
equilibrio si dejamos que el tipo de cambio de las monedas se fije libre-
mente en los mercados de divisas. Para entender esta última afirmación,
consideremos el mercado de divisas representado en la Figura 2.2.
En este gráfico, la demanda de divisas representa a los distintos grupos
que desean adquirir moneda extranjera y está compuesta, por tanto, por
los importadores, por quienes desean viajar al exterior o por las personas
que están interesados en comprar títulos extranjeros.
Todos ellos acuden al mercado de divisas para comprar esas monedas que
les permiten, después, adquirir los bienes, servicios o títulos en los que están
interesados. Naturalmente, su deseo de comprar estas cosas dependerá de
variables tales como el precio que tengan, los ingresos de que dispongan es-
tos ciudadanos, el interés que ofrezcan esos títulos y, por supuesto, del precio
de las monedas extranjeras en pesetas, es decir, del tipo de cambio.
Cuanto mayor es el precio de la moneda extranjera, más caro será para
los ciudadanos españoles adquirir divisas y comprar en el exterior. Por ello,
la demanda de divisas presenta la tradicional forma descendente.
Los oferentes de divisas, por el contrario, son los exportadores españo-
les, que han recibido moneda extranjera a cambio de sus productos, y las
empresas (o el propio sector público) que han vendido títulos en el exte-
rior. La oferta presenta una forma creciente, para indicarnos que cuanto
mayor sea el tipo de cambio, más rentable será vender en el exterior nues-
tros bienes, servicios o títulos. De nuevo aquí debe tenerse en cuenta que
variables tales como el precio de los productos españoles, el interés de los
títulos o los ingresos de los ciudadanos extranjeros modificarán la oferta de
divisas, es decir son sus parámetros.
Tipo
de o.
cam io
s.
E
Q divisas
TEMA 2. LOS OBJETIVOS ECONÓMICOS DEL SECTOR PÚBLICO 49
Te
''
'
Dd' ',, .,,....__
''
''
'''
Tc0 A
V. CRECIMIENTO ECONÓMICO
Hemos definido los problemas de crecimiento económico como aque-
llos que hacen referencia a las posibilidades de aumentar la producción de
bienes y servicios a lo largo del tiempo. Si esta capacidad de producción
depende de la cantidad de' recursos de que dispone el país, parece lógico
centrar los temas de crecimiento en el examen de las causas que explican
un aumento en los recursos.
Ya sabemos que los recursos se resumen en tres factores fundamentales:
la tierra (L), el trabajo (N) y el equipo capital (K). Como es lógico, el factor
que más interés ha despertado ha sido el último citado, pues poco pode-
mos esperar del primero y el crecimiento del segundo amplía, al mismo
tiempo, el total de necesidades por atender. Se define la Inversión como
el incremento en el equipo capital de una economía, de ahí que el estudio
de los problemas de crecimiento haya estado unido, tradicionalmente, al
análisis de los procesos de ahorro e inversión.
A partir de las afirmaciones del párrafo anterior, resulta relativamente
fácil considerar qué respuesta se da desde una perspectiva liberal a los pro-
blemas de crecimiento económico y, una vez más, no resulta difícil justifi-
car que el mercado es capaz de solventar esta cuestión.
Para ello, basta con aceptar que los ciudadanos ofrecen sus ahorros en
los mercados financieros y que las empresas demandan tales fondos para
financiar sus proyectos de inversión. En el primer caso, es lógico suponer
que cuanto mayor sea el tipo de interés que se ofrece, mayor la disponi-
bilidad a ahorrar de los ciudadanos, que perciben así una compensación
mayor por sacrificar su consumo. En el segundo, tampoco es difícil com-
prender que cuanto más alto sea el tipo de interés, menos proyectos de
inversión llevarán a cabo los empresarios, pues si, por ejemplo, se debe
pagar un 10% por tomar dinero prestado, se exigirá una rentabilidad del
proyecto de inversión superior a esa cifra, para realizarlo. De esta manera,
tendremos una situación como la descrita en la Figura 2.4.
D(I) S(A)
D(I)
, , / s(A)' S(A)
,, ~
E~//
r,· - - -/ I
! ~ !!
i
I,' 1, Fondos de financiación
C;
LECTURAS RECOMENDADAS
EJERCICIOS PRÁCTICOS
l. Define brevemente, a ser posible en un párrafo:
a) Principio de exclusión
b) Bien público puro
c) Externalidad
d) Teoría de Bates Clark sobre la distribución
e) Teoría de Kaldor sobre la distribución
f) Estructura dicotómica de la economía
g) Proposiciones normativas y positivas en la Hacienda Pública
h) Enfoque liberal e intervencionista de la acción del sector público.
«No hagas muchas pragmáticas; y si las hicieres, procura que sean buenas y, sobre
todo, que se guarden y cumplan; que las pragmáticas que no se guardan, lo mismo
es que si no lo fuesen; antes dan a entender que el príncipe que tuvo discreción y
autoridad para hacerlas no tuvo valor para hacer que se guardasen»
Miguel de Cervantes, El ingenioso hidalgo D. Quijote de la Mancha,
capítulo LI
I. INTRODUCCIÓN
En este tema trataremos de dar una visión, forzosamente general, de
las principales aportaciones de la llamada escuela de la elección colectiva
al estudio de los comportamientos del sector público. Se trata de trasladar
el enfoque económico a cuestiones tales como la existencia de determina-
das instituciones, el comportamiento de los diferentes agentes que condi-
cionan los resultados de la acción pública. A partir de ese conocimiento
pretendemos resumir las principales teorías que se han defendido para
explicar el crecimiento del sector público. Para esta tarea, distinguiremos
entre quienes atribuyen el crecimiento del gasto público a presiones de la
demanda de servicios suministrados por el Estado, las de los partidarios
de buscar en la oferta una explicación para este fenómeno y, por último,
haremos referencia al intento de sintetizar ambos elementos.
60 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
B: Ovacas
8-3 = 5 Tm .............. . 1.000 u. m.
A. LOS VOTANTES
Cuando se intenta dar una interpretación económica a decisiones como
las de ejercer el derecho al voto o recabar información para que tal dere-
cho se ejercite de un modo más reflexivo, nos tropezamos con dos tipos de
dificultades. Las primeras son comunes a la extensión del análisis econó-
mico a materias que no estaban incluidas, tradicionalmente, en el campo
propio de la ciencia económica y su discusión nos llevaría demasiado lejos
de los propósitos de esta lección. Las segundas se refieren a qué tipos de
variables deben incorporarse al análisis y hasta qué punto puede explicarse
que efectivamente los ciudadanos se acerquen a las urnas. Esta última cues-
tión es la que más nos interesa, y para explicarla haremos uso del modelo
propuesto por DowNs.
El planteamiento de este economista considera que la acción del votante
(R) depende de la probabilidad de que su comportamiento afecte al resulta-
do de la elección (rr), de los beneficios que le reporte el hecho de que gane
el grupo político que prefiere (B), de los costes que le imponga acudir a las
urnas, en términos de las actividades a que debe renunciar para ejercer su
voto (C) y, por último, de los beneficios que le produzca el mero hecho de
TEMA 3. ANÁLISIS POSITIVO DEL SECTOR PÚBLICO: COMPORTAMIENTO... 63
B. LOS POLÍTICOS
Si en el caso de los votantes se trataba de explicar por qué estarán dis-
puestos a dedicar parte de su tiempo en recabar información y ejercer el
derecho al voto, cuando los economistas se han enfrentado al estudio del
comportamiento de los políticos, la cuestión parece más sencilla, pues la
presencia de un número limitado de partidos, disputando un mercado de
votantes potenciales, tiene parecidos indudables con la situación que se
califica en los estudios de Microeconomía como de oligopolio.
En principio, parece razonable aceptar que un dirigente de un partido
político quiera ser elegido. Que tal deseo se deba a su sincera voluntad de
servir al país, o al legítimo propósito de aplicar soluciones a los problemas,
desde su particular perspectiva, o a una voluntad menos confesable de ga-
nar prestigio social o medios económicos, no tiene relevancia alguna en el
análisis posterior. Sea cual sea el motivo, lo cierto es que el dirigente políti-
co, o su partido, pretenderán hacer máximo el número de votos.
64 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
D. LOS FUNCIONARIOS
Cuando se analiza el comportamiento de los funcionarios, que, en
definitiva, son quienes acaban proveyendo los bienes y servicios de la ac-
tividad pública en un buen número de casos, la referencia obligada son
las aportaciones de NrsKANEN, quien formula su modelo distinguiendo
entre el «burócrata» y la agencia que le entrega los fondos para su labor,
ya sea ésta el Parlamento o el responsable político de un órgano de la
Administración.
El análisis de NrsKANEN considera que existe una diferencia entre la
información disponible para la agencia y para el funcionario. Aquella sólo
observa el nivel de servicio público suministrado y asigna el presupuesto,
B, considerando que existe una relación entre éste y la calidad del servicio
prestado, pero desconoce el coste de entregar las distintas unidades de
bienes o servicios públicos.
El funcionario, por su parte, sí conoce el coste de suministrarlas y, ade-
más, tiene sus propios intereses en el proceso. En efecto, se considera que
el responsable de una sección dentro de un Departamento ministerial, o,
en general de una unidad de gasto, desea hacer máximo el presupuesto de
que dispone, pues su importancia en la organización burocrática o, incluso
su propia autoestima, depende de la cantidad de fondos que administra. A
partir de estas nociones, se produce una situación similar a la representada
por la Figura 3.1.
En el gráfico contenido en la Figura citada, el presupuesto que está
dispuesto a entregar la agencia para la provisión de servicios públicos es
creciente, pero a un ritmo decreciente, lo que se indica con la línea B. Los
costes, en cambio, son crecientes a una tasa cada vez mayor, lo que señala-
mos con la línea C. Por último, la línea de trazo más grueso representa la
diferencia entre el presupuesto recibido y el coste de producir el servicio
público.
TEMA 3. ANÁLISIS POSITIVO DEL SECTOR PÚBLICO: COMPORTAMIENTO... 67
B, C
e
B-C
a' aº Q
"Precio"
p• - --···-· -
aº a· a
72 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
A. LOS HECHOS
Normalmente, la fuente a que deberíamos acudir para comprobar cuál
ha sido la evolución real del gasto público en nuestro país serían las previ-
siones contenidas en las Leyes de Presupuestos. Sin embargo, existen dos
motivos por los cuales estos datos pueden damos una visión inexacta de la
realidad.
El primero es que, debido al proceso de descentralización que ha vivido
nuestro país, una buena parte del gasto público se lleva a cabo fuera de la
Administración Central del Estado y deberíamos utilizar, en tal caso, datos
que reflejen la evolución del gasto del conjunto de las Administraciones
Públicas.
El segundo hace referencia a que las diferencias entre el gasto inicial-
mente presupuestado y el que realmente se realizó alcanzan tal cuantía
que hoy tiene cierto sentido preguntarse para qué sirven los Presupuestos,
al menos en su definición habitual. En nuestro caso, haremos uso de los
datos suministrados en los diversos informes económicos del Banco de Es-
paña, aunque, como tendremos ocasión de comentar, también plantean
dificultades.
Una primera aproximación al estudio del comportamiento del gasto
público se contiene en los datos de la Tabla 3.3, que refleja la participación
TEMA 3. ANÁLISIS POSITIVO DEL SECTOR PÚBLICO: COMPORTAMIENTO... 73
de los gastos, los ingresos y el déficit público como un porcentaje del Pro-
ducto Interior Bruto.
BASE 1980
Años 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986
Recursos 30,45 31 ,92 32,09 34,23 34,08 35,70 36,80
Gastos 32,95 34,81 37,85 38,95 39,50 41 ,50 41,82
Déficit -2,50 - 2,88 -5,76 -4,72 -5,42 -5,80 -5,02
BASE 1985
Años 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994
Recur-
36,17 37,83 37,83 39,76 39,55 40,39 42,10 42,14 41,58
sos
Gastos 42,14 40,95 41,08 42,56 43,65 45,28 46,29 49,64 48,25
Déficit -5,97 - 3,13 -3,25 -2,80 -4,10 -4,89 -4,19 -7,49 -6,67
Fuente: Elaboración propia a parúr de los datos del Banco de España, Informe
anual (1986) y Cuentas financieras de la economía española (1985-1994).
Los datos contenidos en la Tabla 3.4 reflejan con absoluta claridad la mejo-
ra que se produce en los resultados de la actividad del sector público a partir
de 1995. Tal mejoría se puede sintetizar en la notable reducción del déficit
público, que pasa de ser un 6,3% del PIB a alcanzar el equilibrio presupues-
tario en el 2003 y el superávit a partir de esa fecha. Los datos, además reflejan
que estos resultados se han alcanzado más por la paulatina reducción del gasto
público que por un aumento en los ingresos del sector público. La situación
sufrió un fuerte deterioro a partir de 2008 cuando la crisis económica se ma-
nifiesta con toda su crudeza, aunque sobre cuya existencia o importancia se
llegó a dudar por responsables cualificados de nuestro gobierno. El deterioro
de las cuentas públicas es muy acusado pues afecta tanto a la reducción de los
ingresos (menor nivel de renta significa que la recaudación disminuya) como
al aumento del gasto (menor actividad económica produce un aumento en el
TEMA 3. ANÁLISIS POSITIVO DEL SECTOR PÚBLICO: COMPORTAMIENTO... 75
VI. CONCLUSIÓN
A lo largo de este tema hemos estudiado el comportamiento del sector
público como agente económico. Para ello, hemos empezado planteando
si existe una justificación económica a la existencia misma del Estado y si,
además, puede buscarse una explicación económica a determinadas reglas
de funcionamiento del proceso político, en un análisis que comparte al-
gunas de sus conclusiones con las aportaciones realizadas desde la Ciencia
Política.
Posteriormente, hemos incluido algunas reflexiones sobre el proceso
político en las democracias representativas y hemos señalado el origen de
posibles deficiencias en la acción pública, aunque muchas de ellas no pue-
dan ser consideradas exclusivas de lo público.
LECTURAS RECOMENDADAS
F. CORONA: Una introducción a la teoría de /,a el,ección pública, Instituto de la
Administración Pública, 1987.
J. L. RAYMOND y J. M. GONZÁLEZ-PÁRAMO: «¿Por qué tiende a crecer el gas-
to público?» Pape!,es de Economía Española, n.º 37, 1988.
C. WoLF: Mercados o gobiernos: eU!gir entre alternativas imperfectas, Instituto de
Estudios Fiscales, 1995.
EJERCICIOS PRÁCTICOS
1. Define brevemente, a ser posible en un párrafo:
a) Matriz de pagos de unjuego
b) Modelo de Hotelling aplicado al mercado electoral
c) Modelo de Niskanen sobre el comportamiento de la burocracia
d) Teoría del ciclo electoral del gasto público
e) Ley de Wagner
f) Efecto desplazamiento
g) Efecto inspección
h) La enfermedad de Baumol
i) Ilusión financiera
de los sondeos previos dudaba de la victoria del PP, al que algunos medios
(ABC, 29 de Febrero; El Mundo 4 de Marzo, el CIS 4 de Marzo, La Razón
7 de Marzo) atribuían una posible mayoría absoluta, sólo dos encuestas (El
País, 7 de Marzo, El Mundo, 8 de Marzo) excluían la posibilidad de una
victoria con esa mayoría.
B) El auge de los partidos populistas, tanto de izquierda como de dere-
cha en países como España, Francia, Reino Unido o Estados Unidos.
APÉNDICE TEMA 3
LA ADOPCIÓN DE DECISIONES: ANÁLISIS DE LOS SISTEMAS
DE VOTACIÓN
Los problemas planteados por los diversos sistemas de votación han justifi-
cado la aparición de numerosas aportaciones entre los teóricos de la Hacienda
Pública. Entre ellas, tan sólo haremos referencia a las que nos parecen más
interesantes: la paradoja del voto, el caso del votante mediano y el problema
del intercambio de votos. Concluiremos la exposición con una exposición,
forzosamente breve, de la cuestión de la intensidad de las preferencias.
Gloin
l."
2.ª
·.
3.º ··./ E nd
Preferencias l.ª 2: 3:
Partido Federal Intransigente Bajo Medio Alto
Partido Transversal Hipotenuso Medio Alto Bajo
Frente de Liberación Fumeta Alto Bajo Medio
nes. De nuevo aquí, un ejemplo nos ayudará a comprobar por qué se dan
estas circunstancias. Para ello supongamos que tenemos tres grupos políti-
cos que deciden sobre el nivel de gasto que debe realizar el sector público.
Si consideramos que el primero es un partido de corte liberal, el segundo
de centro y el tercero socialdemócrata, tendremos las preferencias que se
contienen en la Tabla 3.A3. que incluimos a continuación:
2.ª
Centro
Políticas
Votantes
XvsY WvsZ 1
A 90 10 42 58
B 45 55 10 90
e 45 55 60 40
Si se votara por separado entre entrar en el euro (X) o no (Y), saldría
que no (dos votos contra uno) y entre reducir el gasto en defensa (W) o no
(Z) saldría también que no (otra vez dos votos contra uno) pero ¿quiere
esto decir que si un partido político presenta un programa electoral en
el que no se entra en el euro y no se reduce el gasto en defensa (Y+ Z)
ganaría las elecciones? La respuesta no es tan sencilla ni mucho menos,
y para comprobarlo intentemos ver qué sucede si se presentan las cuatro
opciones electorales siguientes:
P.T.H.: Entrar en el euro+ Reducir el gasto en defensa (X+ W)
F.L.F.: No entrar en el euro+ Reducir el gasto en defensa (Y+W)
M.L.I.: Entrar en el euro+ No reducir gasto en defensa (X + Z)
P.F.I.: No entrar en el euro +No reducir el gasto en defensa (Y+ Z)
¿Cómo valoran los tres votantes las opciones? ¿Ganaría las elecciones el
P.F.I. que es el que defiende la opción Y+ Z? Para responder la pregunta
veamos cómo valoran cada una de las propuestas los tres tipos de votantes,
APÉNDICE TEMA 3. LA ADOPCIÓN DE DECISIONES: ANÁLISIS DE LOS SISTEMAS... 89
sumando las preferencias que les suscitan cada una de ellas. Al hacer esta
operación, obtenemos los resultados de la Tabla 3.A6:
EL PRESUPUESTO
«Parece y verá vuestra majestad, que yo he gastado de sus rea/,es rentas en las cosas
que para la pacificación de estas partes y ensanchamiento de los señoríos que en
ellas vuestra cesárea majestad tiene, sesenta y dos mil y tantos pesos de oro, es bien
que vuestra alteza sepa que no se pudo hacer otra cosa, porque cuando yo comencé
a gastar de ello fue después de no haberme a mí quedado qué gastar y aun de estar
empeñado en más de treinta mil pesos de oro»
Hernán Cortés, Cuarta carta-relación al emperador Carlos V
l. INTRODUCCIÓN
En este tema debemos cubrir cuatro objetivos distintos. En primer tér-
mino, es necesario elaborar una noción de este documento básico para el
conocimiento de la actividad del sector público en la economía; para ello,
partimos de un concepto aplicable a todo tipo de agente económico e in-
dicamos, a continuación, cuáles son las notas que lo singularizan en el caso
de la actividad pública.
Una de esas notas específicas hace referencia al proceso de elaboración,
ejecución y control de este documento; de ahí, que un segundo objetivo
de esta lección sea, precisamente, el análisis de lo que se denomina el ciclo
presupuestario, qué fases lo conforman, y quién tiene la iniciativa en cada
una de ellas. En nuestro análisis de estas cuestiones haremos referencia a
92 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
A. LA FASE DE ELABORACIÓN
En este primer momento de la vida de los Presupuestos, la iniciativa está
en manos del poder ejecutivo, quien atribuye la responsabilidad de la con-
fección del anteproyecto de ley de Presupuestos al Ministerio de Economía
y Hacienda. Se ha discutido la conveniencia de que la competencia de la
elaboración del documento presupuestario recaiga en una Oficina Presu-
puestaria, que dependería directamente de la Presidencia del Gobierno,
en el convencimiento de que la negociación entre los distintos departa-
mentos ministeriales a la hora de asignar las partidas de gasto es muy dura
y se necesita entonces todo el respaldo de la Presidencia del Gobierno a
la hora de imponer criterios, sobre todo en momentos de austeridad eco-
nómica. La experiencia española en esta cuestión ha puesto de manifiesto
que esta figura no ha llegado a consolidarse, y que, en todo caso, para esas
finalidades parece más eficaz atribuir al Ministro de Hacienda el carácter
de Vicepresidente del Gobierno.
En cuanto al proceso de elaboración propiamente dicho, debemos te-
ner en cuenta tres elementos fundamentales:
a) Las previsiones económicas durante el año de vigencia de los presu-
puestos. Estas estimaciones se suelen recoger en un cuadro macroeconó-
mico que refleja la evolución del nivel de renta, el empleo, la tasa de in-
flación o los tipos de interés. Es evidente que la recaudación de impuestos
depende de la actividad económica y que determinados gastos públicos,
como las prestaciones por desempleo, el sueldo del personal al servicio de
las Administraciones Públicas o el pago de los intereses de la deuda, están
íntimamente relacionados con las variables macroeconómicas citadas.
b) Los anteproyectos de gasto de los distintos Ministerios, entre los que
se tiene que establecer un orden de prioridades, pues exceden, casi siem-
pre, las posibilidades de los ingresos públicos. En este proceso juegan un
papel clave las distintas técnicas de evaluación de proyectos a las que hare-
mos referencia en la lección siguiente.
TEMA 4. EL PRESUPUESTO 95
a coincidir, normalmente, con el líder del grupo político que ostenta lama-
yoría en el Parlamento, de tal modo que resulta harto improbable que el le-
gislativo rechace las peticiones presupuestarias planteadas por el ejecutivo.
De otro, el análisis realizado en la lección tercera sobre los procedi-
mientos de toma de decisiones por parte del sector público, y el papel des-
empeñado en ellos por los políticos, explica un cambio muy significativo
en la actitud de los miembros del Parlamento ante el proyecto de ley de
Presupuestos, pues de estar preocupados por el excesivo gasto público, y
por los impuestos necesarios para financiarlos, se ha pasado a convertirse
en un foro donde se exigen gastos cada vez mayores, dada la rentabilidad
electoral de tales decisiones, y donde se plantean dificultades a la hora de
aumentar los impuestos, muy poco populares en unas elecciones.
Jurídicamente, las restricciones a la capacidad de decisión de los parla-
mentos aparecen consagradas en dos tipos de limitaciones en el proceso de
tramitación de este tipo de leyes:
l.ª La limitación del derecho de enmienda parlamentaria: aparece re-
cogida en al art. 134.6 de la CE, que establece que toda proposición o en-
mienda que suponga un incremento de los gastos o una reducción de los
ingresos requiere la aceptación del gobierno, para ser tramitada.
2.ª La prórroga automática del presupuesto, que también aparece refle-
jada en la CE, concretamente en el art. 134.4, tiene una lógica evidente,
pues no puede paralizarse la actividad financiera en los Estados mientras se
aprueba la Ley de Presupuestos. Se ha afirmado que esta norma incide en
la pérdida de importancia del Parlamento ya que, si no aprueba el presu-
puesto presentado por el gobierno, éste podrá seguir administrando sobre
la base del presupuesto del año anterior.
En nuestra opinión, resulta muy discutible que estas dos instituciones
jurídicas tengan, en la práctica, el calado que se les ha atribuido. En el caso
de la limitación del derecho a la enmienda en sede parlamentaria, creemos
más relevante la cuestión de si el grupo político que sustenta al gobierno
dispone o no de mayoría absoluta. Si la tiene, no hace falta usar la facultad
del ejecutivo, pues se pueden derrotar fácilmente aquellas propuestas que
aumenten el gasto o reduzcan los ingresos. Si, por el contrario, se disfruta
tan sólo de mayoría relativa, los grupos políticos que contribuyan a la es-
tabilidad del ejecutivo negociarán, posiblemente de un modo previo a la
presentación formal de los presupuestos, las enmiendas necesarias para
darle su confianza.
En cuanto a la presunta irrelevancia del rechazo de los Presupuestos,
con el argumento de que, a pesar de todo, el gobierno podrá seguir gober-
nando, ya nos hemos manifestado antes, al señalar que la incapacidad del
ejecutivo para sacar adelante este proyecto representa una retirada implíci-
ta de la confianza en el ejecutivo que lo aboca a la convocatoria de nuevas
elecciones.
TEMA 4. EL PRESUPUESTO 97
C. LA FASE DE EJECUCIÓN
Una vez que la Ley de Presupuestos ha sido aprobada por el Parlamento,
se puede proceder a su aplicación. De ahí que la ejecución presupuestaria
no sea más que la actividad de la Administración dirigida a la realización
de los ingresos y gastos previstos en el presupuesto.
Ahora bien, como ya se indicó en la definición de presupuesto, se trata
de una previsión, y ello nos obliga a plantearnos cuál es el grado de com-
promiso del ejecutivo con las disposiciones de esta norma jurídica. Para
ello, debemos distinguir entre los gastos y los ingresos.
Así, por lo que se refiere a los gastos, debe entenderse que el Parla-
mento autoriza un nivel máximo de gasto público. Ello supone que no hay
ningún impedimento para que el ejecutivo lleve a cabo un gasto inferior al
que le autorizó el legislativo y que, por otra parte, existan procedimientos
para corregir la cifra de gasto autorizada por el Parlamento, cuando las
previsiones fueron inexactas, en cuyo caso se habla de créditos suplemen-
tarios, o cuando se debe afrontar un gasto inesperado, para el que no se
había hecho previsión ninguna y, en este supuesto, se denominan créditos
extraordinarios. En la medida en que se produce un aumento de gasto por
encima de lo autorizado inicialmente, se deben aprobar mediante ley.
En cuanto a la vinculación del ejecutivo con la previsión de los ingre-
sos debemos distinguir entre los ingresos ordinarios (fundamentalmente,
pero no sólo, los de carácter tributario) y los extraordinarios (constituidos
en su mayor parte por las emisiones de deuda pública). En el primer caso,
el presupuesto se1i.ala una estimación de los ingresos por percibir a través
de esta vía, pero pueden producirse errores de estimación que generen
una cifra inferior o superior a la prevista. En cuanto a los segundos, el
Parlamento marca un límite máximo de endeudamiento para el ejecutivo,
y, lógicamente, no sucede nada si no se llega a ese nivel máximo; pero su-
perarlo exige una autorización del legislativo, a través del proyecto de ley
correspondiente.
Los condicionamientos de la actuación del ejecutivo en cuanto a esta
fase del ciclo presupuestario se ha modificado sustancialmente con motivo
de la aprobación de las leyes de estabilidad presupuestaria en el año 2001.
Sin embargo, dada la importancia de estas modificaciones, por el cambio
de orientación que suponen, hemos preferido dedicarles un epígrafe espe-
cífico más adelante.
D. LA FASE DE CONTROL
En esta última fase del proceso presupuestario, podemos distinguir dos
tipos de instituciones con finalidades diversas. Atañe la primera a lo que
podemos denominar como control interno de la propia Administración,
con la finalidad de garantizar que no haya despilfarros en la gestión de los
fondos públicos. Se refiere la segunda al control externo parlamentario
98 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
que trata de comprobar hasta qué punto se han cumplido las previsiones
presupuestarias o, lo que es lo mismo, si el ejecutivo se ha movido dentro
de los límites que le autorizó el Parlamento.
En cuanto al primero de ellos, podemos señalar que, al margen de que
cada dependencia ministerial o cada sección de la Administración lleve a
cabo las contrastaciones pertinentes sobre el cumplimiento de objetivos,
productividad, realización de actividades, que estime pertinentes, existe un
control desarrollado por órganos de la propia Administración, pero exter-
nos al centro de gasto concreto. Así, la Intervención General de la Admi-
nistración del Estado fiscaliza todos los expedientes de la Administración
de los que se deriven derechos y obligaciones con contenido económico.
De este modo, el propio ejecutivo pretende vigilar la legalidad de la eje-
cución del presupuesto, comprobando la regularidad de las operaciones
contables, es decir, si las operaciones se han clasificado correctamente, si
hay un registro exacto de las cuantías, si se ha seguido el procedimiento
establecido, etc.
Por lo que se refiere al segundo tipo de control, debe señalarse que, si
el presupuesto constituye una autorización del Parlamento al ejecutivo,
el órgano legislativo debe disponer de algún instrumento que le permita
comprobar hasta qué punto se han cumplido las previsiones establecidas
en el documento presupuestario. Ahora bien, esta tarea es extraordinaria-
mente compleja, de ahí que las Cortes Generales deleguen esta función en
un órgano especializado, el Tribunal de Cuentas, que aparece regulado en
el art. 136 de la CE, donde se establece que esta institución:
- Es el órgano supremo fiscalizador de las cuentas y gestión económica
del sector público.
- Depende directamente de las Cortes Generales y ejerce sus funciones
por delegación de éstas.
- Su misión es censurar las cuentas del Estado, es decir comprobarlas.
- Debe remitir a las Cortes un informe anual en el que comunica las
infracciones o responsabilidades en las que se haya incurrido, en su caso.
- Sus miembros gozan de los mismos atributos de independencia e ina-
movilidad y están sometidos a las mismas incompatibilidades que los jueces
y magistrados.
Puede afirmarse que este órgano constitucional tiene, entonces, dos
funciones distintas. De un lado, la fiscalización de las cuentas del Estado, y,
de otro, el enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que puedan
incurrir quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públi-
cos. Esta doble función explica que existan dos Secciones en el seno del
Tribunal, la denominada Sección de Fiscalización, regulada en los artícu-
los 8 a 1O de la Ley, y la Sección de Ertjuiciamiento, a la que se refieren los
artículos 11y12.
TEMA 4. EL PRESUPUESTO 99
PRINCIPIOS PRINCIPIOS
POLÍTICOS CONTABLES
1---~ COMPETENCIA
1---~ ESPECIALIDAD
-1 Cuantitativa
- Cual ~ativa
-1 Temporal EJERCICIO
CERRADO
PUBLICIDAD
102 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
ello, se asevera que tiene un efecto procíclico y que, como tal regla de con-
ducta, debe ser abandonada.
En cuanto a la crisis de los principios políticos, ya hemos dicho, en apar-
tados anteriores de esta lección, que se ha producido un reforzamiento
de las competencias del ejecutivo en materia presupuestaria, como con-
secuencia del predominio actual de este poder del Estado en las moder-
nas democracias occidentales. Ahora bien, formalmente, este cambio no
ha afectado excesivamente al principio de competencia, que mantiene la
misma distribución clásica de funciones a la que hemos aludido antes. Del
mismo modo, y a pesar de algunos elementos que rompen su contenido,
puede decirse que el principio de universalidad aún conserva su valor y
vigencia.
Uno de los principios políticos clásicos que presenta más síntomas de
erosión es el de unidad. La extensión y creciente complejidad de las tareas
desempeñadas por el sector público imposibilita la elaboración de un úni-
co documento que recoja y discipline, con carácter uniforme, la enorme
variedad de actividades gestionadas por el sector público. En ese sentido,
puede defenderse la presentación de las previsiones de gastos e ingresos en
documentos diversos, gobernados por principios distintos, que faciliten al
legislativo el conocimiento cabal de la gestión pública.
También el principio de especialidad ha sufrido transformaciones im-
portantes. Recordemos que su finalidad era controlar la acción del ejecu-
tivo, mediante la imposición de un conjunto de cautelas que le impidieran
exceder la autorización recibida por el legislativo. Ahora bien, estas res-
tricciones pugnan con la necesaria flexibilidad en la gestión que exige, en
ocasiones, transferir fondos de unas partidas a otras, gastar por encima de
lo presupuestado o dejar para el futuro un importante volumen de gasto.
Ello se ha manifestado no tanto en el abandono del principio de especia-
lidad sino en el nivel de vinculación de ese principio (capítulo, sección,
partida ... ).
La quiebra de la anualidad del presupuesto, a la que se hace referencia
al final del párrafo anterior, es patente cuando se precisa realizar una obra
pública cuya ejecución se extiende a varios años, pero cuyo coste total no
puede valorarse y aprobarse antes de emprenderlas. Para solventar esta
cuestión, existen dos fórmulas presupuestarias:
- Los créditos de compromiso significan que el gasto previsto de in-
versiones del Estado se estima en un ejercicio presupuestario, el del año
en que comienza la ejecución de la obra. Ese año se permite al ejecutivo
comprometer el gasto total, pero no pagarlo totalmente en el ejercicio.
Los presupuestos sucesivos van incluyendo las cifras correspondientes a la
fracción de obra que se realiza anualmente.
- Las leyes de programa se aprueban en el Parlamento con independen-
cia de los presupuestos y autorizan la puesta en marcha de un programa de
gastos que durante varios años financiará la obra correspondiente, atribu-
TEMA 4. EL PRESUPUESTO 105
conviene en que, por mucha flexibilidad con que se dote a este mecanis-
mo, existen dificultades en el proceso para alcanzar el equilibrio y trabas
institucionales inevitables, entonces se puede afirmar que seguirán exis-
tiendo ciclos económicos causados por la acción del sector privado tendrá
sentido la defensa de una política presupuestaria activa, y será plenamente
lógico considerar que el equilibrio del presupuesto del Estado no es una
regla de obligado cumplimiento y que, por el contrario, es mejor la polí-
tica discrecional. En nuestros días, parece evidente que tanto la doctrina
como la práctica política parecen decantarse por la primera opción cita-
da, y, en el contexto de la Unión Europea, ese es el planteamiento que
subyace no sólo a los criterios de convergencia del Tratado de Maastricht,
sino también al Pacto por la Estabilidad y el Crecimiento que se aprobó a
iniciativa de la República Federal de Alemania. Sin embargo, la segunda
opinión recibe el apoyo de numerosos economistas. Como en tantas otras
cuestiones, no parece fácil que se alcance un acuerdo, y en este caso, por-
que la polémica se plantea sobre la base misma del funcionamiento de la
economía de mercado.
LECTURAS RECOMENDADAS
J. M. LOZANO: Introducción a la teoría del presupuesto, Instituto de Estudios
Fiscales, 1983.
J. SALINAS: Economía política constitucional de los Presupuestos Públicos, Tecnos,
1993.
EJERCICIOS PRÁCTICOS
l. Define brevemente, a ser posible en un párrafo:
a) Fiscalización interna y externa.
b) Principio de universalidad.
c) Principio de especialidad.
d) Principio de presupuesto bruto.
e) Principio de ejercicio cerrado.
f) Principio de equilibrio anual.
g) Principio de neutralidad.
«Hasta hace no mucho he soñado con frecuencia que tenía que volver al ejército.
Por equivocación me habían licenciado antes de tiempo, y me reclamaban de pron-
to, o bien a lo largo de mi servicio militar se había cometido un error administra-
tivo que lo invalidaba, un error de segundo orden pero tan grave al mismo tiempo
que hacía inevitable mi regreso al cuartel»
A. Muñoz Molina, Ardor guerrero
I. INTRODUCCIÓN
En este tema llevamos a cabo el estudio de los diferentes fallos del mer-
cado y la labor del sector público para solventarlos. En primer término
consideramos el caso de los bienes públicos puros, donde la cuestión clave
es determinar cuáles son las condiciones óptimas en su provisión, y donde
debemos reiterar algo que ya se ha indicado en un tema precedente: la
clave no es que los bienes públicos sean producidos por el sector público o
por el sector privado, sino cómo se financia esa producción. En los bienes
privados se hace a través del pago de un precio en el mercado, mientras
que en los bienes públicos, donde no existe mercado, debe hacerse me-
diante el pago de impuestos. Es obvio que cada vez con más frecuencia
observamos bienes públicos gestionados por empresas privadas, pero eso
no les hace perder en absoluto su carácter, ni los convierte en productos
susceptibles de su venta en el mercado.
114 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
100 100
50 50
20 40 a 10 30 a
A partir de estas dos demandas, es muy sencillo obtener la demanda to-
tal en el mercado. Si a un precio de 100, el grupo A demanda 20 unidades,
y el B, 1O, la demanda total en el mercado será 30. A un precio de 50, la
demanda del primer grupo es de 40 y la del segundo 30, luego la demanda
total es de 70. Gráficamente, tendríamos:
100
50
30 70 Q
Ds
Q Q Q
Da
100
70
60 ...................... "'··································· 40
¡'
5 11 Q 5 11 Q
170
100
5 11 Q
118 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
65 .......... ~
A ¡ Da
6 Q 6 Q 6 Q
<4.: =QA=~
CMg = p E= p A+ p B
Es decir, en el caso de los bienes públicos puros, las condiciones de asig-
nación se invierten con respecto a las estudiadas en el caso de los bienes
privados. Si allí la cantidad de equilibrio era igual a la suma de unidades
demandadas por los distintos consumidores, aquí es el precio de equilibrio
el que es igual a la suma de precios, y simultáneamente, al coste marginal
de producción. Por el contrario, la cantidad de equilibrio es la misma para
los distintos individuos que demandan el bien público .
Debe hacerse notar, en cualquier caso, que este mecanismo hipotético
plantea algunos problemas. Quizás el más complejo sea el de cómo deter-
minar las preferencias de los consumidores, o lo que es lo mismo, cómo
sabemos cuánto están dispuestos a pagar por el bien público. En el caso
de los bienes privados, tal problema no se plantea, pues el mero hecho
TEMA 5. LOS FALLOS DEL MERCADO Y LA INTERVENCIÓN DEL SECTOR PÚBLICO 119
S = CMg = CMe
Pe
A. NO INTERVENCIÓN
Desde un planteamiento cercano a las posiciones liberales, se ha defen-
dido que lo mejor es que el sector público deje tranquilo al empresario. La
idea es que si el monopolista obtiene grandes beneficios, tal hecho acabará
atrayendo a nuevos competidores al sector, lo que, finalmente terminará
convirtiendo d monopolio en un mercado competitivo. En apoyo de su
propuesta suelen citarse numerosos casos de mercados que inicialmente
eran monopolios, desde el bolígrafo a las fotocopiadoras, y que en la actua-
lidad son bastante más próximos a mercados de competencia.
Una variante de esta postura es la constituida por la llamada teoría de
los mercados disputables. En opinión de estos economistas basta con que
el monopolista se vea amenazado por la posibilidad de que entren otros
competidores en el mercado que le puedan arrebatar su posición de pri-
vilegio. En efecto, si suponemos que el empresario que suministra el bien
o el servicio es un monopolista en virtud de una concesión administrativa
(ejemplo típico en líneas de autobuses o líneas aéreas), pero sabe que en
cuanto haya una propuesta de servicio a un coste inferior, perderá la con-
cesión en favor de otra empresa, entonces procurará no subir los precios
para no perderla. Obviamente, si el monopolista no sube los precios por
encima del coste medio, entonces no se daría ninguna pérdida de exce-
dente para el consumidor.
B. LA LEGISLACIÓN ANTITRUST
Esta alternativa tiene sus orígenes en dos tipos de leyes norteamerica-
nas:
- La Sherman Act prohibía los monopolios y los abusos de una posición
monopolista. La prohibición inicial se vio matizada, enseguida, por la apli-
cación de la llamada ru/,e of reason, o regla de la razón, que defendía que la
prohibición sólo debía aplicarse a los monopolios que no fueran razona-
bles, es decir aquellos que no se justificasen por que el empresario fuera
más eficiente. En cambio, la prohibición de prácticas abusivas (discrimina-
ción de precios, contratos en los que se venden dos productos simultánea-
mente ... ), sí ha tenido continuidad y podemos encontrarla reflejada en la
legislación mercantil tanto europea como española.
- La Clayton Act y la Federal Trade Commission Act pretenden evitar la for-
mación de monopolios a partir del acuerdo o la fusión de empresas inde-
pendientes. En el primer caso se trata de impedir la creación de un cártel o
la existencia de acuerdos para la fijación conjunta de precios, el reparto de
los mercados en áreas geográficas servidas de forma exclusiva por un único
empresario, etc. En el segundo se someten las fusiones de empresas a una
evaluación por el sector público de las consecuencias de esa unión sobre el
grado de competencia del mercado.
124 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
C. EL ESTABLECIMIENTO DE IMPUESTOS
Una tercera alternativa es dejar que el monopolista disfrute de su po-
sición de dominio en el mercado pero, al mismo tiempo, someterle a un
impuesto que permita al sector público apropiarse de sus beneficios. De
este modo, el excedente del consumidor que había obtenido el empresario
podría serle devuelto, al menos en teoría, a través de la acción del Estado.
Esta solución explica que algunos impuestos se hayan denominado mono-
polios fiscales y está en el origen del nombre de algunas empresas privadas
que gestionaban el monopolio de algunos productos (por ejemplo Compa-
ñía Arrendataria del Monopolio de Petróleos S.A.).
Tabla 5.1. Beneficio total y perjuicio total generado por una actividad
contaminante
Q producidas Q total Beneficio marginal .:18/ .:1Q Daño marginal ID/ .:1Q
p s 10.000 10.000 600.000 100.000
2" 10.000 20.000 500.000 200.000
3" 10.000 30.000 400.000 300.000
4"' 10.000 40.000 400.000 400.000
5"' 10.000 50.000 400.000 500.000
5a.• 10.000 60.000 300.000 600.000
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de la Tabla 5.1.
Consideremos, inicialmente, que el derecho de propiedad corresponde
al dueli.o de la piscifactoría. En este caso, prohibirá totalmente la actividad
de la fábrica contaminante. Ahora bien, ésta última podría convencer al
perjudicado para que le deje fabricar, pagando una compensación.
En efecto, si el fabricante desea producir las primeras 10.000 Tm ob-
tendría un beneficio de 600.000 u.m., más que suficientes para compensar
el perjuicio de 100.000 u.m. causado al dueli.o de la piscifactoría. Una vez
obtenido el permiso para producir estas primeras 10.000 toneladas, podría
convencerle para fabricar 10.000 más, pues el beneficio marginal, 500.000
u.m., sigue excediendo el dali.o que causa al propietario de la piscifactoría,
200.000 u .m. Siguiendo este mismo argumento, el fabricante podría llegar
a alcanzar una producción total de 40.000 toneladas, pues al llegar a este
nivel, el beneficio de las últimas 10.000 unidades, 400.000 u .m., compensa
exactamente el daño causado. Más allá de este nivel de producción, sería
imposible que llegase el propietario de la empresa. Si el fabricante desease
producir el quinto grupo de 10.000 Tm, para alcanzar un nivel total de
50.000, obtendría un beneficio de 400.000 u.m. por esas últimas toneladas
fabricadas, insuficiente para compensar el dali.o de 500.000 u.m. causado
al propietario de la piscifactoría.
Si el derecho de propiedad corresponde al dueño de la planta química,
elegirá el máximo nivel de producción, 60.000 Tm., donde sus beneficios
totales son máximos. En tales circunstancias, el propietario de la piscifac-
toría intentará reducir el perjuicio causado. Así, puede ofrecerle una com-
pensación para que el industrial rebaje su nivel de producción, en 10.000
toneladas, pues las últimas fabricadas le causan un dali.o de 600.000 u.m.,
mientras que para el empresario químico sólo le aportan 100.000 u.m . de
beneficios. Con el mismo razonamiento, llegaríamos a la conclusión de
que el dueli.o de la piscifactoría podría convencer al fabricante para que
128 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
B. LA REGULACIÓN ADMINISTRATIVA
Una segunda solución corresponde a las diferentes normas, pertene-
cientes al campo del Derecho Administrativo, que regulan las actividades
nocivas, insalubres o peligrosas. En este caso, el sector público establece
un límite máximo a la emisión de agentes contaminantes por parte del em-
presario, de tal modo, que si la empresa los supera puede verse sometida a
algún tipo de sanción administrativa.
El análisis de la eficacia de este sistema debe partir de la posibilidad de
establecer algún tipo de relación entre cantidad producida y nivel de con-
taminación generado. En la Figura 5.10, reflejamos el caso normal en el
que a mayor producción corresponde a un grado mayor de contaminación
y el sector público establece un nivel máximo admisible G.
TEMA 5. LOS FALLOS DEL MERCADO Y LA INTERVENCIÓN DEL SECTOR PÚBLICO 129
Ce
C=g(Q)
c·
Q
ªº
En el gráfico contenido en la Figura 5.10, suponemos que la contami-
nación generada, e, depende de la cantidad producida, Q, a través de una
relación indicada por la función:
e= f (Q)
y que esta función es conocida por el sector público que regula el límite
máximo de emisión. Si el empresario elige fabricar la cantidad (4, genera-
ría un nivel de contaminación CE, que supera claramente el máximo fijado
por la Administración, C". En tales circunstancias, al empresario no le que-
dan más que dos alternativas:
1) Reducir su producción hasta Q.,, para que el nivel de contaminación
generada coincida con el máximo admisible.
2) Elegir un nuevo sistema de producción, menos contaminante, para
que la relación entre cantidad producida y nivel de emisiones venga esta-
blecido por la relación C = g (Q), es decir menos contaminación para la
misma cantidad producida. De esta forma, la cantidad de equilibrio, (4,
sería compatible con el límite establecido por el sector público.
Ambas respuestas tienen un diferente reflejo en los resultados obteni-
dos por el mercado. Recordemos que, al plantear el problema, en la Figura
5.9, llegábamos a la conclusión de que se trataba de reducir la cantidad
producida desde (4 hasta ~· Si el empresario opta por aceptar el límite
marcado por el regulador, y que, entonces, su producción no puede exce-
der la cantidad Q..., la curva de oferta se hace vertical en ese nivel máximo
de producción, tal' y como indicamos en el gráfico siguiente:
130 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
C. EL DELITO ECOLÓGICO
Una tercera alternativa consiste en la penalización de las conductas que
generan daños al medio ambiente. Su regulación básica se encuentra en
TEMA 5. LOS FALLOS DEL MERCADO Y LA INTERVENCIÓN DEL SECTOR PÚBLICO 131
los artículos 325 y ss. del vigente Código Penal. Para nuestros propósitos,
más que un análisis detallado .de los diferentes tipos delictivos, nos interesa
un planteamiento general de la eficacia de tales normas en la resolución
de los problemas medioambientales.
A la hora de valorar el sentido de este tipo de sanciones, partimos de
la base de una conducta racional del empresario, movido por el deseo de
alcanzar el máximo beneficio. Aplicando este criterio al caso que nos ocu-
pa, comprobamos que el incumplimiento de las normas de protección del
medio ambiente, genera unos beneficios y unos costes para el empresario.
El beneficio, B, vendría determinado por el coste de instalar las depu-
radoras necesarias para evitar los vertidos contaminantes. El coste estará
constituido por la sanción penal aplicable al caso, S, multiplicado por la
probabilidad, Il, de que el empresario sea condenado. La norma penal
será eficaz en la prevención de este tipo de conductas delictivas siempre
que se cumpla que:
Il. S>B
Es decir, siempre que el coste esperado sea superior al beneficio deri-
vado del incumplimiento de las normas de protección al medio ambiente.
Este planteamiento permite detectar las principales desventajas del uso
de sanciones penales en este campo. Entre ellas, podemos citar las siguien-
tes:
- El uso de las sanciones penales en este campo plantea las dificultades
habituales de lo que se ha venido en llamar huida al Derecho Penal, que
contrasta con la prescripción general de emplear esta rama del ordena-
miento jurídico como último recurso.
- Un segundo problema se plantea cuando el beneficio esperado por el
empresario es muy grande y la probabilidad de ser condenado muy peque-
ña. Si, en los términos de la fórmula empleada, B es muy grande y Il muy
pequeña, entonces la sanción penal, S, debería ser muy elevada, para que
se cumpla la desigualdad y la pena sea efectiva. Esto plantea dificultades
importantes, tanto en términos de posición comparativa de las distintas
penas como de constitucionalidad o simple admisibilidad ética de las nor-
mas penales (por ejemplo, la sanción penal eficaz para este caso podría ser
«pena de muerte por empalamiento » o «pena de muerte en la hoguera»
que resultarían totalmente inaceptables en una sociedad como la nuestra).
- Por último, si la sanción penal fuera muy grave, sin llegar a la exagera-
ción de los ejemplos anteriores, es posible que los jueces sólo apliquen la
sanción en caso de hechos probados con absoluta certeza. Dicho en otros
términos, la probabilidad de que te apliquen una determinada sanción pe-
nal no es independiente de la gravedad de ésta. De este modo, el aumento
en la penalización de determinadas conductas no se refleja inmediatamen-
te en un incremento del coste esperado para el empresario.
132 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
D. IMPUESTOS Y SUBVENCIONES
Una última solución consiste en la aplicación de impuestos sobre aque-
llas empresas que contaminan (normalmente se denominan ecotasas) o
la concesión de subvenciones a quienes incorporen tecnologías más «lim-
pias» en sus procesos de producción. Dada la naturaleza totalmente distin-
ta de ambos planteamientos, merece la pena discutir cada uno de ellos de
forma independiente.
El planteamiento en este caso es que si el empresario causa un daño a la
sociedad a través de vertidos contaminantes debe pagar un impuesto que
compense a los ciudadanos. Se trata por tanto de una clara atribución de
derechos de propiedad, de acuerdo con la cual, los ciudadanos tienen el
derecho a gozar de un medio ambiente limpio y quien vulnere ese derecho
debe pagar por ello. De ahí que se haya dicho que este sistema es una apli-
cación del principio «quien contamina, paga».
En cuanto a la eficacia de este sistema, deben hacerse las siguientes
consideraciones:
- Si el empresario se ve obligado al pago de un impuesto que compensa
los daños, entonces éstos son considerados como un coste más del proceso
productivo. En este sentido, el impuesto funciona exactamente igual que
la compensación por responsabilidad extracontractual y no es smo otra
forma de que los efectos externos sean intemalizados por el empresario.
- El planteamiento basado en impuestos medioambientales es además
particularmente adecuado en aquellos casos en que la solución civilista era
poco eficaz, es decir cuando el número de afectados es muy grande y no es
posible un acuerdo entre las partes.
- A pesar de lo anterior debe tenerse en cuenta que las ecotasas no
son igualmente equitativas, si las comparamos con la solución del Derecho
Privado. En el caso del art. 1902 del CC, el perjudicado recibe la compensa-
ción del causante del perjuicio, en el caso de los impuestos el que recibe el
pago es el sector público, y ya no es tan fácil asegurar que con esos fondos
se compense a los perjudicados.
- Por último, y llevando más lejos el argumento del párrafo anterior,
cabe preguntarse si el propio sector público no utilizará los ingresos proce-
dentes de los impuestos medioambientales para financiar actividades (por
ejemplo construcción de autovías, pantanos o centrales nucleares) que
causen daños aún mayores al medio ambiente, con lo que la efectividad de
este sistema sería más que discutible. Una posible solución a este inconve-
niente sería obligar al sector público a que la recaudación por este concep-
to se dedicara íntegramente a la solución de problemas medioambientales,
pero tal opción tropieza con las dificultades derivadas de la vinculación de
ingresos públicos a finalidades concretas.
El sistema de subvenciones es lógicamente la aplicación de la regla in-
versa al del establecimiento de impuestos. Aquí, el sector público intere-
sado en conseguir un nivel de contaminación inferior ofrece una subven-
ción al causante del daño para cubrir, total o parcialmente, los costes de
TEMA 5. LOS FALLOS DEL MERCADO Y 1.A INTERVENCIÓN DEL SECTOR PÚBLICO 133
E. PERMISOS DE EMISIÓN
Una alternativa innovadora en esta materia es la constituida por la crea-
ción de un mercado de permisos de emisión o de licencias transferibles.
El fundamento de esta técnica se encuentra en el mismo análisis que ex-
plicaba el pago de un impuesto: el empresario no tiene ningún derecho a
contaminar, y si lo hace se ve obligado a comprar un permiso para realizar
la correspondiente emisión de contaminantes. Hasta este punto, el pro-
cedimiento tendría los mismos efectos, sobre el precio y la cantidad de
equilibrio que una ecotasa.
Sin embargo, el sistema que analizamos en este epígrafe permite una
flexibilidad mucho mayor y, además, nos facilita el uso simultáneo de me-
canismos ya analizados en apartados anteriores de esta lección. Para ello,
explicaremos, con un ejemplo, cuál sería el funcionamiento de este siste-
ma y hasta qué punto significa ventajas importantes sobre otras posibilida-
des de actuación pública.
Supongamos que el objetivo del sector público es limitar el volumen de
depósitos contaminantes a una cantidad que se considera como un nivel
máximo compatible con la sostenibilidad del medio ambiente. Este máxi-
mo no depende sólo de la actividad de una empresa o de una industria
concreta sino que es función de la cantidad producida por empresarios
muy diversos y de la existencia de otras actividades económicas que ami-
noran el efecto sobre la contaminación ambiental. Consideremos, además
que existen dos grupos de empresas, uno que utiliza una tecnología poco
contaminante, que genera escasos efectos sobre el medio ambiente, y otro
que, al emplear un sistema de producción menos limpio, produce daños
importantes en términos de contaminación. Si asignamos derechos de con-
134 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
LECTURAS RECOMENDADAS
Ch. RowLEY: Políticas antitrust y eficiencia económica, McMillan-Vicens Vives,
1975.
D. LóPEZ BONILLO: El medio ambiente, Cátedra, 1994.
EJERCICIOS PRÁCTICOS
l. Define brevemente, a ser posible en un párrafo:
a) Provisión pública y producción pública.
b) Condiciones de eficiencia en la provisión de bienes privados.
c) Condiciones de eficiencia en la provisión de bienes públicos.
d) Mercado disputable
e) Rule of reason
f) Efecto Averch:Johnson
g) Efecto externo
h) Responsabilidad extracontractual
i) Impuestos pigouvianos
j) Licencias transferibles
TEMA 5. LOS FALLOS DEL MERCADO Y LA INTERVENCIÓN DEL SECTOR PÚBLICO 135
SE PIDE:
Q 5 = 800 + 20Px
Considera igualmente el «mercado » de un bien público en el que tene-
mos también dos grupos de demandantes y una única oferta que se resume
en las ecuaciones siguientes.
pct B = 90 - 0,05QX
P5 = 40 + 0,05Qx
SE PIDE
SE PIDE:
a) ¿A qué solución llegaría el mercado si se le dejase funcionar libre-
mente?
b) ¿Cuál sería la solución óptima?
c) Estudiar las diferentes alternativas de que dispone el sector público
para alcanzar la solución óptima.
I. INTRODUCCIÓN
En este tema estudiamos dos tipos de cuestiones, cuya única relación es
que, en ambos, hay algún tipo de juicio de valor por parte de la sociedad
que considera que determinados bienes y servicios deben ser accesibles a
todas las personas o que debe haber un mínimo nivel de renta para todos.
Se trata además de actuaciones que hemos relacionado con las funciones
sociales del sector público en el tema 1 y que constituyen la esencia del
modelo de Estado de Bienestar que es el prevalente en la mayor parte de
los países de Europa. Por supuesto, que lo que aquí se desarrolla no cubre
todos los aspectos de la cuestión, pues no sólo no hacemos referencia a un
bien preferente tan importante como la vivienda sino que tampoco nos en-
cargaremos de los bienes prohibidos, en los que se parte de la idea de que
la sociedad no los considera bienes, sino males, de ahí que su distribución
y venta se consideren actividades ilícitas. Ahora bien en las cuestiones que
serán objeto de análisis haremos referencia tanto a la justificación de la
presencia del sector público como a los medios de que dispone para llevar
a cabo sus políticas.
entre quienes hacen uso de las drogas no deja de ser un sarcasmo, dado
que su adicción les hace cualquier cosa menos libres.
ma. Si cada una de las pruebas necesarias supone un coste para el sistema
sanitario, pero no necesariamente para el paciente, podríamos observar
una demanda excesiva de pruebas médicas en relación con el beneficio
marginal, que en términos de diagnóstico, puede obtenerse de cada uno
de ellos. Por parte del médico no habrá inconveniente en realizar todas
estas pruebas, en la medida en que su prestigio dependa de su acierto en
la diagnosis y el tratamiento y el coste no recaiga sobre el usuario. Este tipo
de consideraciones de información asimétrica también explicarían porqué
resulta difícil para el gestor económico de un hospital público denegar la
adquisición de un material considerado como prioritario.
de los problemas del medio ambiente. Para ello, consideremos las situacio-
nes representadas en la Figura 6.1. En el panel de la izquierda se considera
el caso de la enseñanza básica, en la que los elementos redistributivos o de
externalidad positiva son muy acusados, lo que se indica por una gran dis-
crepancia entre la demanda, D, que refleja los beneficios individuales de
quienes perciben los conocimientos correspondientes, y la línea «D» que
incluye, además los beneficios sociales. Por el contrario, en el panel (B)
se representa gráficamente la situación de la enseñanza universitaria en la
que la discrepancia entre beneficios sociales y los apropiados individual-
mente es muy poco significativa.
p p o
"O"
\
s
\ Ps -···-····· -·········
\
\ ''
\ ''
Ps \
''
''
''
\ Q Q
\
\
\
Pp --·--·-·--······· \
148 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
a. Centros públicos
En su versión más radical, se propondría que todo el sistema educativo
se realizara a través de centros de titularidad estatal. Quienes defienden
esta opción señalan las siguientes ventajas:
1) Mayores posibilidades de desarrollar el aspecto redistributivo del
proceso de enseñanza.
2) Mejor control de la calidad del servicio que podría prestarse de un
modo más homogéneo, pues la Administración podría comprobar que las
instalaciones y medios disponibles en cada centro de enseñanza son simi-
lares, sin que las zonas más desarrolladas contasen con centros mejor dota-
dos que los de las zonas menos deprimidas.
3) Igualmente se considera que el sector público podría garantizar una
mayor homogeneidad en las exigencias para la obtención de los títulos co-
rrespondientes, sin dejar espacio a centros privados donde se podría «com-
prar» el diploma acreditativo de determinados estudios.
Frente a estas ventajas, se han señalado un buen número de inconve-
nientes:
1) Se duda de que todas las ventajas señaladas en el párrafo anterior
lo sean realmente, pues la experiencia parece demostrar que el nivel de
exigencia y la calidad de las instalaciones de centros públicos es muy hete-
rogénea.
2) Las críticas, ya estudiadas en el tema 3, al comportamiento del sec-
tor público pueden aplicarse directamente a este tipo de política pública.
La masificación de la enseñanza en centros públicos, las dificultades para
medir la calidad de los docentes, etc., son críticas que se escuchan con
frecuencia entre los usuarios del servicio público de enseñanza, mientras
que por parte de los gestores, sean o no personal docente, se ponen de
TEMA 6. BIENES PREFERENTES Y LA REDISTRIBUCIÓN DE LA RENTA 149
A. POLÍTICAS DE OFERTA
El primer tipo de políticas consiste en dificultar el acceso al producto
por parte de los consumidores, incorporando el tráfico de estas sustancias
a un tipo delictivo, que en nuestra legislación se incluye entre los delitos
contra la salud pública.
La existencia de este tipo delictivo, que ha planteado notable contro-
versia entre los penalistas, unida a los esfuerzos represores por parte de los
responsables policiales de los distintos países, conduce a la evidente con-
clusión de que el empresario que vende este tipo de productos incluye la
posible sanción penal como un coste más del proceso de producción. Ello
explica por qué el precio de venta de estos productos supera, en mucho, el
coste de producción.
Además del factor señalado en el párrafo anterior, el carácter ilegal de
este mercado favorece la creación de monopolios en la distribución, pues
el mercado queda en manos de redes mafiosas a las que, obviamente, no
pueden aplicarse las reglas de la libre concurrencia. El carácter monopo-
lista de este mercado favorece que los precios se desvíen aún más del coste
de producción.
El aumento del precio no conduce a una disminución significativa del
consumo, pues al ser un producto de carácter adictivo, la demanda debe
considerarse bastante inelástica. Esta situación la describimos con ayuda
del gráfico de la Figura 6.2.
152 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
B. POLÍTICAS DE DEMANDA
Una segunda alternativa a la política pública en materia de drogas ile-
gales es la actuación sobre los demandantes del mercado. En este caso,
disponemos de tres instrumentos de diferente intensidad: las campañas
de información y disuasión del consumo, el suministro de sustitutivos (el
ejemplo más conocido es Ja metadona para usuarios de la heroína) y la
penalización del consumo (en unos casos, como se propuso en España,
mediante sanción administrativa pero en otros, como en algunos estados
de los EEUU, en tipos delictivos incluidos en el Código Penal). Cualquiera
de estas variantes tiene el mismo objetivo, una reducción de la demanda
del producto. Si la política pública de control de demanda tiene éxito, el
resultado, que es fácil de comprobar, tiene cuatro aspectos:
- una reducción en el consumo
- una disminución en el precio de venta
- como consecuencia de Jos dos efectos anteriores, el gasto de los con-
sumidores en drogas, disminuye.
- una disminución de los beneficios del empresario.
No deja de ser significativo que no se haya impuesto la opción de pe-
nalizar al consumidor en lugar de al vendedor, si los efectos son mucho
más eficientes. La explicación tiene que ver, a nuestro entender, con la
percepción que tiene la sociedad sobre esta cuestión en la que se tiende
a considerar al comprador (el adicto a Ja droga) como un enfermo, o, si
se quiere, como la parte débil de Ja relación, mientras que el traficante es
visto como el auténtico culpable de los males causados por Ja droga. En
esas circunstancias resulta muy complejo convencer a la opinión pública
que debe perseguirse al «débil» (el consumidor) porque es más eficiente.
En cambio, esta percepción es muy distinta en el caso de que se prohíba
la prostitución, donde al comprador (el cliente que adquiere los servicios
154 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
también a los medios empleados por el poder político para alcanzar sus
objetivos. En particular, hacemos referencia a la cuestión de si resulta más
apropiado efectuar una redistribución en especie, es decir permitiendo a
todos los ciudadanos alcanzar un nivel mínimo de productos esenciales
(alimentación, educación, sanidad o vivienda), o si, por el contrario, debe
hacerse a través de ingresos compensatorios.
No resulta demasiado fácil optar por una u otra fórmula, pues, a nues-
tro modo de ver, existen argumentos de peso que las avalan. De una parte,
parece indudable que la entrega de dinero resulta ser más eficiente en tér-
minos de capacidad de elección y menos proclive a generar fraude. De otro
lado, la distribución en especie también puede defenderse, al menos desde
dos puntos de vista diferentes. Atañe el primero a que efectivamente se dan
circunstancias en las que el perceptor de la ayuda carece de información
suficiente, lo que le impediría adoptar una conducta óptima. Pensemos,
en este contexto, en el caso de quien nunca ha recibido una educación
superior y no es consciente de las posibilidades que se le abren al dedicar
sus ingresos a la adquisición de capital humano. En estas circunstancias sus
decisiones no resultarían adecuadas, aunque las tomara con total libertad.
Se refiere el segundo al hecho, muy frecuente, de que la ayuda percibida
del sector público vaya dirigida no al individuo que la cobra, sino a los
menores que dependen de él, de tal modo que su actuación sea más bien
la de administrador de esos recursos. En este caso, puede suceder que los
fondos se destinen a la satisfacción de sus necesidades y no a las de quienes
iban dirigidas.
S = M(n) - R
donde M(n) es el mínimo prefijado y R la renta del ciudadano. De esta
forma, si el perceptor tiene una renta de 1.000 y se fija un mínimo de 2.500
u.m., el salario sería de 1.500 u.m.
Este procedimiento tiene un grave inconveniente, al que se conoce
como trampa de la pobreza. En efecto, supongamos que el perceptor de
la ayuda recibe una oferta que le permite aumentar su renta hasta 2.000
u.m., trabajando más horas. Lógicamente, no tendrá interés en aceptar-
la, pues si incrementa sus ingresos en esa cuantía, verá reducida la ayuda
hasta 500 u.m., con lo que sus ingresos totales no cambiarán. De hecho,
si renunciara a las 1.000 u.m. que obtenía trabajando, seguiría teniendo
los mismos ingresos totales, pues la subvención del Estado aumentaría en
la misma cantidad. Es decir, con este sistema, el perceptor de la ayuda no
tiene ningún motivo para insertarse en el mercado de trabajo, mientras el
ingreso sea inferior al mínimo preestablecido.
El mismo argumento de la «trampa de la pobreza» se puede utilizar
para criticar las propuestas de un salario público a favor de las amas de casa
que realizan el trabajo doméstico. Se ha afirmado que en este caso, se gene-
ran barreras a la incorporación de la mujer al mercado de trabajo, pues el
coste de oportunidad de trabajar incluye ahora la pérdida de los ingresos
obtenidos por desempeñar el trabajo doméstico. Tampoco estaría exento
de esta crítica el programa de Renta Mínima Garantizada que se defiende
por algunas fuerzas políticas.
En cambio, el impuesto negativo sobre la renta soluciona el problema
planteado por la trampa de la pobreza. La idea es establecer un impues-
to proporcional, digamos del 20%, pero con un mínimo, por ejemplo de
500.000 u.m., de tal modo que si el ciudadano tiene una renta R, deberá
pagar la cantidad:
o
10.000 Renta
- 800
A= número de activos
c =cotización
P = población pasiva
pr = prestación percibida
Si el número de activos sigue disminuyendo, por el escaso crecimiento
de la población y la lentitud en la creación de empleo, y el número de pasi-
vos crece, por aumento en la esperanza de vida y en la tasa de paro, llegará
un momento en que se produzca la quiebra financiera del sistema. En tales
circunstancias sólo hay tres alternativas para su mantenimiento:
- aumentar las cotizaciones
- disminuir las prestaciones
- que el sector público aporte cantidades cada vez mayores para que el
sistema se pueda mantener.
Esta visión tan pesimista se ha criticado por diferentes autores, quepo-
nen de manifiesto que la fórmula empleada en el análisis es, hasta cierto
punto, inadecuada y que debería sustituirse por
c. M 5 = pr. P
donde M5 es la masa salarial percibida por los trabajadores empleados.
Si utilizamos esta segunda fórmula, crecen las alternativas para evitar una
quiebra financiera del sistema, pues, los fondos obtenidos para financiar
las prestaciones pueden incrementarse, si aumenta la participación de los
salarios en el conjunto de la renta nacional, lo que puede conseguirse me-
diante un crecimiento de su remuneración por encima de las ganancias
de productividad, o a través de políticas de creación de empleo. En este
sentido, un reciente trabajo sobre la viabilidad del gasto en pensiones en
nuestro país se ha señalado que la evolución del gasto en pensiones como
porcentaje del PIB, y por ende su viabilidad, viene determinado por cuatro
factores: la tasa de cobertura del sistema (cuantos pensionistas sobre los
mayores de 65 años), la evolución demográfica (crecimiento de la pobla-
ción activa en relación a los mayores de 65 años), la tasa de desempleo
y, por último, la relación entre la pensión media y la productividad de la
economía.
Por último, parece evidente que las economías europeas han reacciona-
do de forma muy distinta a la norteamericana, en cuanto a la creación de
empleo. El crecimiento económico en los Estados Unidos lleva asociado
ganancias en la creación de puestos de trabajo que no son comparables a
las observables de este lado del Atlántico. En estas condiciones, y por ser el
paro el problema más perentorio de las economías europeas, parece lógico
que se vuelvan los ojos hacia el modelo norteamericano y que se someta
a revisión el modelo de Estado de Bienestar o que se atribuya esta incapa-
cidad para resolver el problema del paro a una supuesta «euroesclerosis»,
debida a un modelo de Estado excesivamente intervencionista. Pero, en
nuestra opinión no debe olvidarse, tampoco, que las desigualdades sociales
son más acusadas en el caso americano que en el europeo. Ello demuestra,
a nuestro entender, que, aun admitiendo el marco de la economía de mer-
cado, existen formas diferentes de organizar la sociedad y de repartir com-
petencias entre el mercado y el sector público. En cada país será la propia
sociedad quien adopte las decisiones correspondientes, pero, como suele
ocurrir en las cuestiones económicas, no hay un modelo único ni tampoco
un sistema superior a otro en todos los aspectos. La esencia de la discu-
sión económica es que podemos elegir entre alternativas de acuerdo con
nuestras preferencias. Esa capacidad de elegir no la elimina el éxito, más o
menos pasajero, de una forma determinada de concebir las prioridades o
de un análisis económico concreto. Si ayer no todos los economistas eran
keynesianos, aunque lo fuera la mayor parte de la profesión, hoy tampoco
todos los economistas son liberales, aunque en la actualidad la confianza
en los mecanismos del mercado sea mucho mayor que entonces.
LECTURAS RECOMENDADAS
J. ALBARRACÍN et alii: La larga noche neolibera~ Icaria, 1993
R. MuÑoz DE Bus TILLO LLORENTE (ed.): El Estado de Bienestar en el cambio de
siglo, Alianza Editorial, 2.000
J. TRIGO PORTELA: Bienestar social y mecanismos de mercado, Unión Editorial,
1996.
EJERCICIOS PRÁCTICOS
1. Define brevemente, a ser posible en un párrafo:
a) Bien preferente.
b) Centros concertados.
e) Cheque escolar.
d) Capital humano.
e) Riesgo moral.
TEMA 6. BIENES PREFERENTES Y LA REDISTRIBUCIÓN DE LA RENTA 167
f) Ticket moderador.
g) Relación principal-agente.
h) Criterio maximin en la distribución de la renta
i) Teoría de NozrcK sobre la redistribución
j) Trampa de la pobreza
k) Impuesto negativo sobre la renta
1) Sistema de capitalización en las pensiones
m) Sistema de reparto en las pensiones
n) Selección adversa
Periodo t Periodo t + 10
Población activa 15.000.000 20.000.000
Población de 65-70 años 3.000.000 4.000.000
Población mayor de 70 años 1.000.000 1.200.000
Tasa de paro 6,00% 12,00%
En t, la cobertura del subsidio de desempleo era del 80% de los afecta-
dos con un importe de 3.000 u.m. Las pensiones de jubilación cubrían al
60% de los mayores de 70 años, con un importe de 2.500 u.m. En el año t
+ 10 se pretenden cubrir los siguientes objetivos:
a) Adelantar la edad de jubilación a los 65 años
b) Ampliar la cobertura del desempleo hasta el 100%
c) Elevar a 6.000 u.m. y 5.000 u.m. respectivamente, el subsidio de des-
empleo y la pensión de jubilación
SE PIDE:
1. Analizar la viabilidad financiera de esta propuesta.
2. Imaginemos que en t + 15 la tasa de paro ha descendido al 5% y que
la población activa se ha incrementado en 1.000.000 de personas de-
bido a la inmigración. ¿Cambiaría tu respuesta al apartado anterior?
168 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
«El sexto preparatorio y aparejo de guerra ha de ser de dinero y thesoro, sin el qual
no se puede fazer guerra formalmente. Ca como dize el fiwsofo Aristóteles, el prín-
cipe pobre, aunque animoso, puede Jazer insulto, mas no guerra; pues solamente
para la necesidad de las guerras y cosas bellicas, debe el buen político tener wpia
pecuniaria»
Rodrigo de Arévalo, Suma de la política
l. INTRODUCCIÓN
Este tema, que inicia el estudio de los dedicados a los ingresos públicos,
tiene cinco objetivos fundamentales. El primero es presentar el conjunto
de los recursos del sector público, diferenciando entre los llamados ingre-
sos ordinarios y los extraordinarios. En segundo término, se definen los di-
ferentes elementos de un tributo, tal y como aparecen contemplados en la
legislación española. Una vez definidos estos elementos se puede proceder
a la clasificación de los impuestos, donde se analiza, en particular, el con-
cepto de progresividad y la diferencia que existe entre progresividad legal
y real. La cuarta sección se destina al estudio de los principios tributarios.
Finalmente se hace una exposición de los principales problemas genera-
dos por los ingresos extraordinarios.
170 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
samuráis heridos en acción, /,os mayores de 70 años o /,os parientes del emperador
hasta cuarto grado podrían restar 1O.000 piezas de plata de su deuda con el monar-
ca ( 1O.000 por cada una de estas tres circunstancias). Por cada día de retraso en el
pago del impuesto se debía satisfacer una multa de 200 piezas de plata. Por vivir en
la capital, Kioto, se establezca un recargo del 2 %.
El célebre samurái Miyamoto Mushashi era en el período citado el orgulloso pro-
pietario de 20 catanas, 20 wakizasis y 30 tantos. Perdió la movilidad del miembro
inferior izquierdo en la guerra y tenía 72 años. Vivía en Kioto y se retrasó 5 días en
el pago del impuesto».
A partir del ejemplo, podemos definir los siguientes elementos:
a) Hecho imponible (art. 20 LGT): es el presupuesto jurídico o econó-
mico que da lugar al nacimiento de la obligación de pagar el tributo; aquí
«ser propietario de espadas o armas blancas».
b) Sujeto pasivo (art. 36 LGT): es la persona natural o jurídica obliga-
da al pago del tributo como contribuyente o como su sustituto. Miyamoto
Mushashi es el contribuyente en este caso.
c) Base imponible (art 50 LGT): es la valoración económica del hecho
imponible; esto es, cómo convertimos «ser propietario de espadas ... » en
una cifra expresada en unidades monetarias. En nuestro ejemplo:
Renta Consumo
IMPOSICIÓ~ REAL IMPOSICIÓN DE PRODUCTO IMPUESTOS GENERALES
Contribución Urbana (IBI) Impuesto sobre Tráfico de Em-
Contribución rústica y pecuaria presas (ITE)
(IBI) Impuesto sobre el Valor Añadí-
Impuesto sobre el rendimiento do (IVA)
de trabajo personal
Impuesto sobre actividades em-
presariales, profesionales y arús-
ticas (IAE)
Impuesto sobre las rentas del
capital
IMPOSICIÓN SOBRE FUEN- IMPUESTOS ESPECÍFICOS
TES DE RENTA CONCRETAS Impuesto de lujo
Cotizaciones sobre los salarios a Impuestos especiales
cargo de los trabajadores Impuesto sobre los seguros
Cotizaciones sobre los salarios
a cargo de la empresa
IMPOSICIÓN PERSONAL Impuesto sobre la renta de las !mpuesw pl'Ysonal sobre el gasto
personas físicas (IRPF)
Impuesto sobre el beneficio de
la sociedades (IS)
A. PROGRESIVIDAD LEGAL
El concepto de progresividad legal se obtiene a partir de la relación
existente entre recaudación (T) y base liquidable (B), o lo que es igual
sobre los conceptos de tipo medio y marginal.
B B B
Resto base
Base liquidable Cuota íntegra Tipo aplicable
liquidable
0,00 0,00 12.450,00 19 %
12.450,00 2.365,5 7.750,00 24 %
20.200,00 4.225,5 15.000,00 30%
35.200,00 8.725,5 24.800,00 37%
60.000,00 17.901,5 En adelante 45%
8 665 5
tm e = 35.000
' ' 100 = 241 76o/c
O
TEMA 7. LOS INGRESOS PÚBLICOS 181
Para otro contribuyente que tenga una base imponible de 58.000 ten-
dríamos que empezar en la cuarta línea, calculando la cuota y tipo medio
de gravamen correspondientes:
B. PROGRESIVIDAD REAL
A lo largo de la exposición anterior hemos hecho referencia a la pro-
gresividad legal, es decir a la evolución de los tipos impositivos al cambiar
de base imponible. Sin embargo, al lado del concepto de progresividad
legal se ha definido el de progresividad real, que no usa la relación entre
el tipo impositivo y la base o la recaudación y la base. La progresividad real
se define a partir de la elasticidad-renta del impuesto, es decir, llamando Y
a la renta:
~o/oT ~T 0 Y
Er,Y --·-
~ 0/oY ~y To
A. PRINCIPIO DE SIMPLICIDAD
Indica, lógicamente, que el sistema tributario debe ser sencillo y cómo-
do tanto para el contribuyente como para la Administración. La idea fun-
damental que subyace a este principio es que el pago de los tributos genera
dos tipos de costes para el contribuyente. De un lado, satisfacer el impuesto
supone una reducción de los ingresos disponibles para el individuo. De
otro, el mero cumplimiento de las obligaciones tributarias también cau-
sa un conjunto de costes, no necesariamente monetarios. El principio de
simplicidad exige que estos últimos costes sean lo más reducidos posibles.
En cuanto a las implicaciones del principio de simplicidad para el dise-
ño del sistema tributario, podemos resumirlas en las siguientes:
- Las normas tributarias deben ser lo suficientemente claras y transpa-
rentes como para que el ciudadano conozca fácilmente cuáles son sus obli-
gaciones tributarias y pueda, en su caso, liquidar el impuesto. Esta conse-
cuencia se une al deseo de que tales normas no presenten contradicciones
que dificulten su comprensión por parte del contribuyente.
- La normativa tributaria debe tener una cierta continuidad y no ser ob-
jeto de reformas frecuentes. Tales reformas no sólo hacen más compleja la
regulación de los impuestos sino que además in traducen un elevado grado
de inseguridad jurídica para los ciudadanos.
- Los impuestos no sólo deben resultar fáciles para el contribuyente,
sino también para la propia administración tributaria. En efecto, si es difí-
cil la gestión del impuesto, puede ocurrir que, transcurrido un largo plazo
después de que el ciudadano haya liquidado el tributo, la administración
comunique al interesado que se han detectado errores o infracciones y que
debe completar o modificar la liquidación realizada. Ello, además, supone
una quiebra en la seguridad jurídica, con los consiguientes perjuicios para
el ciudadano.
TEMA 7. LOS INGRESOS PÚBLICOS 183
B. PRINCIPIO DE SUFICIENCIA
Hasta cierto punto, podemos afirmar que este principio se desprende
de la regla del equilibrio presupuestario. Señala que el conjunto de im-
puestos debe ser capaz de generar recursos capaces de cubrir los gastos
del sector público. Las principales implicaciones de este principio son las
sigui en tes:
- En primer término, si se cumple la llamada Ley de Wagner, la elasti-
cidad del gasto con respecto a la renta es mayor que 1, y de ello se deduce
que la elasticidad renta de los impuestos también deberá ser mayor que la
unidad. Por tanto, el sistema tributario debe ser realmente progresivo, por-
que, en caso contrario, el crecimiento del país llevaría indefectiblemente al
déficit público. Aunque esta conclusión parece bien fundamentada, debe
tenerse en cuenta que nuestro análisis de las funciones del sector público
arroja ciertas dudas sobre su validez. En efecto, el cumplimiento de la ci-
tada «ley» exige que la evolución del gasto sea coherente con los cambios
en la renta, creciendo al aumentar ésta y disminuyendo al bajar el nivel
de actividad económica. Ahora bien, los gastos de transferencias tienden
a aumentar, precisamente, en los momentos de recesión económica, y, si
el sistema tributario es realmente progresivo, podemos encontrarnos con
una situación en la que no se producirán déficits públicos cuando se incre-
mente la renta, pero sí cuando ésta disminuya.
- Si, como afirman PEACOCK y WISEMAN, existen circunstancias extraor-
dinarias en las que se produce un incremento en el nivel de gasto público,
el sistema tributario debe tener la suficiente flexibilidad para hacer frente
a esa contingencia, modificando alguno de los elementos básicos de la re-
lación tributaria.
- Una tercera consecuencia del principio de suficiencia es que los tri-
butos deben ser claramente percibidos por los ciudadanos. Ello se debe
a que, como ya expusimos en su momento, las presiones a favor de un
mayor gasto público se fundamentan, en ocasiones, sobre la idea de que
otros agentes económicos acaban suministrando los recursos necesarios
para financiarlos. Si los impuestos no son percibidos claramente por los
ciudadanos, es más fácil que se genere este fenómeno de ilusión financiera
y que el sistema tributario llegue a ser incapaz de financiar el conjunto del
184 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
gasto público. En tal sentido, son más defendibles los impuestos directos
sobre el nivel de renta que los indirectos sobre el consumo.
C. PRINCIPIO DE EQUIDAD
La noción de que el sistema tributario debe responder a las exigencias
de la justicia tiene una larga tradición en la doctrina hacendística. Este
principio, además, adquiere mayor importancia al ser el único que recibe
una referencia directa en la Constitución Española. La importancia que
atribuye nuestra ley fundamental a esta característica del sistema tributario
está plenamente justificada, al entenderse que los valores superiores de su
ordenamiento jurídico son la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralis-
mo político.
Ahora bien, no resulta tan sencillo dar un contenido específico a la
noción de equidad, cuando se aplica al análisis del sistema tributario. A
pesar de ello, se pueden avanzar algunas consideraciones, entre las que
reseñamos las siguientes:
- En primer lugar, una indudable exigencia de la justicia del sistema
tributario debe ser la generalidad en el pago de los impuestos. La propia
CE lo señala, en el art. 31 que hemos citado, al indicar que «todos» deben
contribuir al sostenimiento de los gastos públicos. La importancia de este
aspecto se hace más relevante al considerar el fenómeno del fraude fiscal,
al que podemos señalar como el más grave incumplimiento del principio
de equidad en la situación actual de nuestro sistema tributario.
- Una segunda consecuencia del principio de equidad es la igualdad de
los contribuyentes frente al sistema tributario. Igualdad que debe enten-
derse en una doble perspectiva; de una parte, como equidad horizontal,
tratando de idéntica forma a los que se encuentren en la misma situación,
y, de otra, como equidad vertical, dando un trato fiscal diverso a aquellos
que no se hallen en las mismas circunstancias. Ahora bien, las nociones de
equidad horizontal y vertical deben matizarse suficientemente con la fina-
lidad de que nos sirvan para extraer conclusiones en el diseño del sistema
tributario. En tal sentido deben tenerse en cuenta los siguientes aspectos:
1) El sistema tributario debe ser sensible a las diferencias en las situacio-
nes personales de los contribuyentes, pues sólo así puede dar un trato que
cumpla con las exigencias de equidad horizontal y vertical. Ello nos llevaría
a preferir la imposición directa a la indirecta y a considerar más adecuados
los tributos personales que los que tienen un carácter real. No es extraño,
entonces, que cuando las consideraciones de equidad son prioritarias en
una sociedad, se intente fundamentar el sistema tributario en la imposi-
ción personal sobre la renta.
2) Una segunda consecuencia de Ja aplicación del principio de equidad
es la idea de proporcionalidad en el reparto de la carga tributaria, es decir,
que el sacrificio causado por el pago del impuesto sea el mismo para todos
TEMA 7. LOS INGRESOS PÚBLICOS 185
los ciudadanos. Ahora bien, esta noción no lleva a todos los autores a las
mismas conclusiones, sino que podemos diferenciar dos líneas distintas:
D. PRINCIPIO DE NEUTRALIDAD
Indica que los impuestos deben alterar lo menos posible las decisiones
de los agentes económicos. La idea fundamental, en este caso, es que los
individuos eligen, de forma óptima, utilizando los precios generados por
el funcionamiento del sistema económico. Como estos precios se ven alte-
rados como consecuencia de los impuestos, se pretende que tales distorsio-
nes sean mínimas.
1
A lB
Po ·-·~·- ---.i-. ... . . . . . . . . . . . .... . 1
! !
Q, < ) Qo Q
~Q
Altura= impuesto= T = t · P0
d !J.Q Po !J.Q -
E=--·-=--
t · P0 Q0 t · Qo
de donde, calculamos que
Y2 E'· t 2 • (wo · No )
donde
Es = elasticidad de la oferta de trabajo.
t =tipo impositivo del impuesto sobre la renta.
w 0 =salario inicial
N 0 = número de horas de trabajo iniciales
Las conclusiones que obtenemos para el diseño de un impuesto sobre
la renta son similares a las expuestas en el caso de un gravamen sobre la
venta de los productos. En particular podemos afirmar que el exceso de
carga fiscal será mayor:
188 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
tud del principio de neutralidad, pero más criticables desde las exigencias
del principio de equidad.
a= d + e 0 (r - gv)
donde d es la relación existente entre el déficit primario del sector pú-
blico y el PIB, entendiendo como déficit primario aquél que no incluye
en los gastos el pago de intereses de la deuda, eQ es el nivel de deuda acu-
mulada sobre PIB, r es el tipo de interés en el mercado y gv la tasa de
crecimiento de la economía. Si a> O, la deuda sigue una senda explosiva,
mientras que en caso contrario, la deuda es sostenible. La ecuación indica
los elementos de los que depende que a sea positivo o negativo son:
- del valor del déficit primario como porcentaje de la renta nacional, de
tal modo que cuanto mayor sea d, más fácil que la deuda siga una senda ex-
plosiva. Por ello, no es difícil entender que la reducción del endeudamien-
to acumulado pase por la superación de los problemas de déficit público.
- del endeudamiento inicial, medido por la ratio deuda-renta e 0 , lo que
indica que una política de reducción del endeudamiento acumulado es
más dificultosa si se parte de un nivel inicial muy elevado.
- del tipo de interés, r, al que se emitan los títulos, pues si es muy eleva-
do representará una grave carga de gastos financieros y será más fácil que
la deuda siga una senda explosiva.
- de la tasa de crecimiento económico, gv, que actúa compensando al
tipo de interés, de tal modo que puede ocurrir que aun siendo d > O, el
endeudamiento acumulado pueda disminuir.
Ms ·V=P·Y
donde
M5 = oferta monetaria.
V = velocidad de circulación del dinero.
TEMA 7. LOS INGRESOS PÚBLICOS 195
P = índice de precios.
Y= renta nacional.
En el planteamiento monetarista, la velocidad de circulación del dinero
es constante y el nivel de renta puede crecer, pero por razones totalmente
ajenas al aumento de la oferta monetaria. En tal circunstancia, podemos
demostrar, aunque no incluimos la demostración en el texto, que:
g,,,, = P,+gy,
donde g• indica la tasa de crecimiento de la cantidad de dinero, pt la
tasa de inflación y gv1 el crecimiento de la renta nacional. La expresión án-
terior puede convertirse fátilmente en
P, = gmt-gYt
es decir, la tasa de inflación es igual a la diferencia entre el aumento
porcentual de la oferta de dinero y la tasa de crecimiento de la economía.
A partir de esta idea, se pueden identificar fácilmente los costes para
la sociedad de este procedimiento de financiación extraordinaria. En tal
sentido, podemos hacer las consideraciones siguientes:
1) Si la economía está en pleno empleo sin que se produzca crecimiento
en el nivel de renta, toda la creación de dinero se traduce en inflación. La
subida de los precios afecta a la demanda del sector privado, reduciendo el
consumo y la inversión, este efecto se produce porque, de un lado, los in-
gresos reales de los consumidores se pueden reducir, al menos en el corto
plazo, y, de otro, porque la tasa de inflación hace subir los tipos de interés,
lo que reduce el consumo de bienes duraderos y la inversión empresarial.
Sin embargo, si la economía tiene una tasa de crecimiento positiva, la emi-
sión de moneda a un ritmo similar no tiene por qué causar inflación, ni
imponer coste alguno en los agentes económicos privados. Ello explica
que el señoreaje pueda ser utilizado como fuente de financiación del sec-
tor público, pero de un modo limitado.
2) Cuando la emisión de moneda causa procesos inflacionistas, pode-
mos considerar que el gasto público expulsa al sector privado, pues como
ya se ha dicho, se reducen el consumo y la inversión. Ahora bien, si el gasto
público se hubiera financiado con impuestos, también se produce un caso
de expulsión del consumo privado, que se reduce por causa de la mayor
presión fiscal. Aparentemente, no haya grandes diferencias en que el sec-
tor privado reduzca su participación en la renta nacional por un motivo
o por otro. ¿Quiere esto decir que la inflación es análoga a un impuesto?
La respuesta es que si tan solo nos preocupamos de ese aspecto, podemos
observar una clara analogía entre ambas formas de financiación, pero si
nos interesan otros objetivos económicos, los dos sistemas son claramente
distintos. En tal sentido, puede comprenderse fácilmente que la inflación
es mucho más injusta que cualquier impuesto, pues no atiende a las cir-
cunstancias personales del contribuyente, ni a su capacidad económica,
196 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
sino que sus efectos serán más acusados para las personas que tengan ren-
tas menos flexibles o quienes mantengan su ahorro en forma de activos
líquidos, así como para aquellos ciudadanos que, por disponer de peor in-
formación, no previeron el proceso inflacionista y no tomaron las medidas
adecuadas para evitar sus consecuencias negativas.
3) Al margen de lo indicado en el apartado anterior, la inflación gene-
ra otros costes importantes para los ciudadanos. De un lado la inflación
afecta a la recaudación de los impuestos generando, en algunos supuestos,
un incremento de tributación para los contribuyentes, con el consiguiente
exceso de gravamen. De otro, obliga a cambiar los precios de las distin-
tas empresas, lo que también supone costes, y genera incentivos evidentes
para que el ciudadano se desprenda rápidamente de sus activos líquidos
para adquirir bienes y servicios antes de que suban los precios. Finalmente,
la inflación afecta a la sociedad, en la medida en que genera otros desequi-
librios económicos como los problemas en la balanza de pagos, el desem-
pleo o el freno al crecimiento económico.
VIII. RECAPITULACIÓN
A lo largo de este tema, hemos estudiado los principales conceptos de
la teoría general de los ingresos públicos. En primer término, hemos parti-
do de la diferencia entre ingresos ordinarios y extraordinarios, señalando
hasta qué punto es dificil encontrar un criterio útil para delimitar ambos
conceptos. En segundo lugar, se ha hecho referencia a los elementos bá-
sicos de un tributo, lo que nos ha permitido clasificar los impuestos entre
directos e indirectos (cuando se diferencia a partir de la base imponible),
y entre proporcionales, progresivos, regresivos y de cuota fija (cuando la
clasificación atiende al tipo impositivo), y en tal sentido se han estudiado
los conceptos de progresividad legal y real.
Igualmente, hemos analizado una cuestión fundamentalmente norma-
tiva, la de cómo debe ser el sistema impositivo más adecuado de un país.
Para ello, se han explicado cuáles son los principios tributarios más impor-
tantes, que hemos resumido en los de suficiencia, simplicidad, equidad y
neutralidad, a pesar de que la doctrina ha elaborado un catálogo mucho
más amplio.
Por último, hemos estudiado los ingresos extraordinarios del sector pú-
blico, que hemos identificado con la emisión de deuda pública, la privati-
zación de empresas y la emisión de dinero.
En tal sentido, se ha tratado de suministrar al lector con las claves fun-
damentales para entender las dos cuestiones teóricas más relevantes sobre
esta materia: el problema de la carga de la deuda y, en clara conexión con
esta polémica, el análisis de la sostenibilidad de la deuda. El tema también
analiza, con cierto detenimiento, los otros dos ingresos extraordinarios. En
ambos casos se ha tratado de dar una visión sencilla de la existencia o no
TEMA 7. LOS INGRESOS PÚBLICOS 197
de una carga para la sociedad actual o para las generaciones futuras. Nues-
tra exposición parte de un evidente paralelismo entre emisión de deuda y
privatización de empresas y, en cambio, lleva a la conclusión de que la emi-
sión de moneda sólo genera una carga si conlleva la aparición de procesos
inflacionistas.
LECTURAS RECOMENDADAS
E. FUENTES QUINTANA: «Opciones fiscales de los años 80» en Papeks de
Economía Española, 1986.
F. NEUMARK: Principios de la imposición, l. E. F., 1994.
J. L. RAYMOND y J. M. GONZÁLEZ-PÁRAMO, «¿Son equivalentes deuda públi-
ca e impuestos?», Papeks de Economía Española, n.º 33, 1987.
EJERCICIOS PRÁCTICOS
l. Define brevemente, a ser posible en un párrafo:
a) Tipo medio y tipo marginal.
b) Progresividad legal y progresividad real.
c) Error de salto.
d) Progresividad por clases.
e) Progresividad por escalones.
f) Principio de simplicidad.
g) Principio de suficiencia.
h) Principio de equidad.
i) Principio de neutralidad.
j) Criterio de la capacidad de pago.
k) Criterio del beneficio.
2. El ayuntamiento de la ciudad Z ha elaborado su presupuesto de gas-
tos para el próximo ejercicio económico y en él se prevén los siguientes
desembolsos:
Explicar cuál debe ser el método óptimo para financiar estos gastos
(precios privados, precios públicos, tasas, contribuciones especiales o im-
puestos). Razona la respuesta e indica, si procede, si en algún caso debe
utilizarse una financiación mixta.
3. Considera los textos siguientes:
1) «Habló Yaveh a Moisés diciendo: Cuando cuentes el número de los
israelitas para hacer un censo, cada uno pagará a Yaveh ... medio siclo. El
tributo reservado a Yave1! es medio siclo ... el rico no dará más ni el pobre
menos de medio siclo» (Exodo, 30, 11-15)
2) «El diezmo entero de la tierra, tanto de las semillas de la tierra como
el de los frutos de los árboles es de Yaveh: es cosa sagrada de Yaveh ... Todo
diezmo de ganado mayor o menor, es decir cada décima cabeza que pasa
bajo el cayado, será cosa de Yaveh» (Levítico, 27, 30-33)
3) «Nadie se presentará ante Yaveh con las manos vacías: sino que cada
cual ofrecerá el don de su mano, según la bendición que Yaveh tu Dios te
haya otorgado» (Deuteronomio, 16, 16-17)
SE PIDE:
Analizar la evolución del sistema tributario a lo largo de los cinco pri-
meros libro de la Biblia (el Pentateuco) y comentar que sistema te parece
más adecuado.
4. Buchardus Vormitensis (950-1025) fue un obispo de la ciudad de
Worms, santificado después y conocido como San Bucardo o San Burkhar-
dt de Worms. Autor prolífico, entre sus obras se encuentra un Penitencial
en el que encontramos la siguiente norma:
«22. El ayuno puede ser sustituido con limosna. Si uno eventualmente no de-
seara ayunar pero tiene los medios de sustituir tal penitencia, que ofrezca
una limosna de 20 sueldos si es rico, y así sustituirá 7 semanas de peniten-
cia; si en cambio no es tan rico como para dar tanto, que entregue la mitad;
y si es efectivamente pobre, que dé 3. Y ninguno se ha de escandalizar si a
uno se le imponen 20 y al otro la mitad; cuesta ciertamente menos al rico
dar 20 que al pobre dar 3. Pero cada uno de éstos debe decidir a quién o a
qué finalidad debe donar su limosna, sea que la dé para el rescate de cau-
tivos o para la iglesia o para el clero o para los pobres».
(Traducido de Giorgio Picasso et alii ( eds.), A pane e acqua, Peccati e peni-
tenze nel Medioevo, Europia, 1986, p. 115).
TEMA 7. LOS INGRESOS PÚBLICOS 199
Contribuyente A:
Renta percibida ........................ . 16.000 €
Pago alquiler casa ........................ . 1.000 €
Ahorro realizado ........................ . Ou.m.
Contribuyente B:
Renta percibida ........................ . 42.000 €
Pagos adquisición casa:
Intereses ........................ . 5.800 €
Amortización préstamo ........................ . 4.000 €
Ahorro realizado ........................ . 1.500 €
SE PIDE:
Elasticidad de la
Precio (u.m.) Cantidad
demanda
Alimentación 150 4.000 -0,05
Vestido 750 250 -0,50
Diversiones 50 1.200 -3,25
Viajes 420 2 -4,50
Bienes duraderos 1.000 50 -1 ,20
SE PIDE:
A) Completar los datos de la Tabla siguiente:
S= Coste
P2ct .. .. ..................... .
E c1 = ~Q .!l
Md QI
E 'if = ~Q .!l
M ºr Q1
y, lógicamente, que
E-!JP'=EJ'! .!Jp!
Tenemos, así, dos ecuaciones:
EJi".¿jpl=EJ'! .¿jp!
¿jp!= T-!JP'
B) El impuesto no es trasladable
Aunque los resultados obtenidos en el apartado anterior no sufren mo-
dificación alguna, cuando el impuesto no es trasladable, la representación
gráfica de la situación sí sufre variaciones. En efecto, si el impuesto no se
puede trasladar, no puede sumarse a los costes y no desplaza la curva de
oferta, pero sí afecta a la curva de demanda. El empresario observa que del
total pagado por el comprador, una parte no le llega a ser entregada, sino
que la ingresa el sector público, así la demanda «percibida» por el oferente
se desplaza hacia el interior, tal y como se indica en el gráfico siguiente:
Q
208 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
p ,, . .s.
/
/
/
/ p s
/
/
217,5
217,5
s
200
200
197,5
197,5
E" =0
Precio
o, o, Q
212 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
l. INTRODUCCIÓN
En este tema estudiamos los principales problemas que plantea la im-
posición directa. Para ello comenzamos con el análisis del Impuesto sobre
la Renta de las Personas Físicas (en adelante IRPF) De un lado, interesa
determinar qué entendemos por renta, y, a partir de ahí señalar las dife-
216 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
Desde este punto de vista, integrarían la renta del ciudadano los siguientes
elementos:
o los sueldos, salarios, y demás compensaciones del trabajo personal;
o los intereses percibidos por la titularidad de activos de renta fija;
o los alquileres y rentas de la tierra;
o los beneficios de las empresas individuales, así como de las actividades
profesionales o artísticas;
o los dividendos procedentes de la titularidad de activos de renta varia-
ble;
o las rentas pagadas en especie, tales como el uso de vivienda, disposi-
ción de vehículos automóviles, bienes cedidos, préstamos a interés inferior
al de mercado, etc.;
o las transferencias recibidas del sector público, como el seguro de des-
empleo, las pensiones, etc.;
o las plusvalías y minusvalías generadas por cambios en Ja composición
del patrimonio del contribuyente;
o los premios, de cualquier naturaleza;
o las donaciones y herencias recibidas por el sujeto.
De esta manera, el criterio fundamental para determinar si un ingreso
es o no componente de Ja renta del individuo no es si su procedencia está
ligada a la participación en los procesos productivos, sino si colabora o no
a incrementar la capacidad de consumo del contribuyente, dejando a salvo
su patrimonio.
Una vez que hemos señalado los dos modos posibles de definir la renta
que será objeto de gravamen, podemos diferenciar entre las siguientes for-
mas de diseñar el impuesto sobre la renta:
D. PLUSVALÍASYMINUSVALÍAS
Ya hemos dicho que en la noción de renta extensiva se incluyen las ga-
nancias (plusvalías) o las pérdidas (minusvalías) obtenidas al transmitir un
elemento del patrimonio del sujeto pasivo. Aceptando este hecho interesa
estudiar si en todos los casos estamos ante una auténtica renta que deba ser
incluida en la base imponible del contribuyente.
X· 0,08 = 1.000
X = 1.000 / 0,08 = 12.500
Patrimonio Rendimiento
Situación inicial 10.000 1.000
Situación final 10.000 800
A simple vista, es decir, si nos preocupa tan sólo la constancia del patri-
monio, es verdad que la plusvalía de 2.500 es una auténtica renta, pero si
al contribuyente le interesa no sólo el valor del patrimonio sino también el
rendimiento que se obtiene de él, resulta que no toda la plusvalía es una
renta en sentido estricto, pues no está en la misma situación que al princi-
pio, de ahí que se afirme que sólo parte de esta plusvalía debía ser gravada.
Resto base
Base liquidable Cuota íntegra Tipo aplicable
liquidable
0,00 0,00 12.450,00 19 %
12.450,00 2.365,5 7.750,00 24 %
20.200,00 4.225,5 15.000,00 30%
35.200,00 8.725,5 24.800,00 37%
60.000,00 17.901 ,5 En adelante 45 %
Debe hacerse notar que el nuevo IRPF establece que por cada contribu-
yente se computa un mínimo personal de 5.550, al que se añade 2.400 por
el primer hijo (salvo que sea menor de 3 años que serían 2.800), 2. 700 por
el segundo, 4.000 por el tercero y 4.500 por el cuarto y siguientes. Se aplica
la tarifa al mínimo personal y familiar y de este modo se obtiene una cifra
que se descuenta de la cuota íntegra.
Declaración separada
previsto darle una respuesta. Entre las propuestas para resolver el tema po-
demos destacar el sistema de las medias móviles. De acuerdo con este proce-
dimiento, el contribuyente cuyas rentas sean irregulares puede pedir un tra-
tamiento especial, de tal modo que para calcular el tipo medio de gravamen,
se calcula el valor medio de sus ingresos, por ejemplo, en los tres últimos
años. Este tipo medio se aplica, entonces, a Ia renta del año correspondiente.
La denominación de «media móvil» se debe a que al año siguiente se
volverá a obtener el ingreso medio, y para ello excluimos la cifra del año más
distante en el tiempo e incorporaremos los datos del más reciente. De este
modo, el numerador va cambiando cada año, mientras dure la opción por el
tratamiento de renta irregular. Al hacer la media de unos años con otros se
trata de que los de altos rendimientos compensen a los de bajo rendimiento,
pero, evidentemente este procedimiento no permite resolver el problema
de quienes obtienen su renta no tanto de un modo irregular sino muy con-
centrado en el tiempo (deportistas de élite, algunos actores o cantantes ... ).
tipo medio ot
donde:
tm 0 c = tipo medio no corregido
tm¡ = tipo medio corregido
La forma de corregir la progresividad en frío es bastante obvia. Basta
con que los responsables de la gestión de los impuestos actualicen, cada
año, la tarifa, de tal modo que, en nuestro ejemplo, a una base de 33.000
euros del año t + 1 le corresponda el mismo tipo impositivo que se aplicaba
en el año ta rentas de 30.000. A este procedimiento, que representamos en
la misma Figura 8.1, se le llama indiciación.
V. EL IMPUESTO DE SOCIEDADES
A. JUSTIFICACIÓN
A la hora de justificar el impuesto de sociedades podemos distinguir
dos tipos de teorías, de un lado las que defienden la hipótesis de la doble
personalidad, y, de otro, las que consideran que la sociedad no es sino un
conducto por el que determinadas rentas llegan a poder de los accionistas.
La teoría de la doble personalidad considera que la empresa mercantil
tiene un personalidad jurídica distinta de los socios, si existen dos personas
jurídicas, entonces tenemos dos capacidades contributivas distintas, que
son gravadas por dos tributos diferentes.
Para quienes proponen la teoría del conducto, la sociedad no es sino
una «tubería» por la que determinados ingresos, los dividendos, llegan a
personas físicas concretas. Desde este punto de vista, parece poco adecua-
do establecer un impuesto al comienzo del conducto, en la sociedad, y otro
distinto al final del mismo, en el socio.
A pesar de que esta última hipótesis hace difícil justificar la existencia
separada del impuesto de sociedades, se han elaborado algunos argumen-
tos para defenderlo. Entre ellos, podemos citar los siguientes:
1) El impuesto de sociedades existe porque si no habría una renta que
no estaría sometida a ningún tipo de gravamen: el ahorro empresarial. Este
argumento es muy discutible porque el ahorro empresarial aumenta las
TEMA 8. LA IMPOSICIÓN DIRECTA 231
t
p
D
donde S> representa el tipo impositivo del IRPF y D los dividendos per-
cibidos por el socio.
Sin embargo, cuando coexiste el impuesto sobre la renta de las personas
con el impuesto de sociedades, la situación cambia radicalmente. Por un
lado al socio ya no le llega un dividendo D, sino que éste queda reducido
por el impuesto de sociedades. Indicando el tipo impositivo de este tributo
con t5, tendríamos:
(1-t)D=D-t
s sD
232 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
tP (1 - t5 ) D
El gravamen soportado por el dividendo será la suma de lo pagado en el
impuesto de sociedades y en el impuesto sobre la renta de personas físicas:
t5 D + tp (1 - t 5 ) D
!
IS
!
IRPF
o lo que es lo mismo
tP D + t5 D - t5 tP D
En la expresión de la fórmula anterior hay tres sumandos, de los cuales,
el primero coincide con la cuota que hubieran pagado los dividendos en
caso de que sólo existiera el impuesto sobre la renta de las personas físicas.
Los otros dos son, por tanto, el exceso de gravamen generado por la doble
imposición. Este exceso de gravamen se puede resumir en:
t5 (1 - tP)D
Podemos comprobar que cuanto menor sea el tipo impositivo del IRPF,
mayor será el exceso de gravamen. Así, para un dividendo de 1.000 u.m. y
un tipo impositivo de sociedades del 35 %, el exceso de gravamen generado
respondería a los datos contenidos en la Tabla 8.3.
cierta cuantía, que era la solución vigente en España hasta la última refor-
ma, lo que significa que esta renta no estaría siendo gravada por la tarifa
del impuesto sobre la renta del ahorro sino al tipo impositivo de socieda-
des. La reforma prevista elimina tal deducción, de tal modo que volvemos a
la situación de doble gravamen de los dividendos sin ningún tipo de ajuste.
donde
1w = tipo impositivo del impuesto sobre el patrimonio neto
l¡, = tipo impositivo del impuesto sobre la renta de las personas físicas
r =tipo de interés o rendimiento del patrimonio en el mercado
Por tanto, si el tipo impositivo del impuesto sobre el patrimonio es del
0,5% y el tipo de interés es del 5%, el recargo equivalente sobre las rentas
del capital es:
y. tm
g
donde Y representa la renta defraudada y tm g el tipo marginal del im-
puesto sobre la renta.
• inconvenientes de defraudar:
íl(Y) . S(Y)
donde S representa la sanción por el fraude cometido y I1 la probabi-
lidad de ser sancionado y donde tanto una como otra variable depende,
positivamente de la cantidad defraudada.
El contribuyente defraudará siempre que el beneficio esperado sea ma-
yor que el coste en el que puede incurrir. Tal planteamiento señala tres
posibles vías para la acción del sector público, si quiere reducir la actividad
defraudadora de los contribuyentes:
- elevar las sanciones fiscales por fraude
- aumentar la probabilidad de detección del contribuyente
- reducir los tipos marginales del impuesto.
2. Modelos dicotómicos
Los casos en que la decisión del contribuyente es entre incorporarse
o no al proceso productivo se han estudiado fundamentalmente para la
participación de los segundos perceptores de renta en el mercado de tra-
bajo. En estas circunstancias, podemos representar las dos opciones para la
unidad familiar en los siguientes términos:
Opción 1: un solo perceptor de rentas que obtendría: YA -T(YA)
Opción 2: dos perceptores de renta obtendrían: YA+ YB - T(YA +YB) - e
donde Y indica el nivel de ingresos, T ( ... ) los impuestos que se satisfa-
cen y C el coste que debe asumir la familia en términos de cuidado de los
hijos o realización de labores domésticas.
De acuerdo con este esquema, el impuesto sobre la renta puede influir
en esta decisión a partir de dos elementos distintos. El primero se refie-
re a la solución que se aplique al problema de la unidad contribuyente
y la cuantía que suponga el impuesto recaudado por las rentas de ambos
miembros de la unidad familiar. El segundo atañe a la posibilidad o no de
deducir los costes, C, de la renta percibída por el sujeto.
LECTURAS RECOMENDADAS
E. ALBI: «La reforma del IRPF: los elementos del debate», Revista de Econo-
mía Pública, 1990.
A. BUSTOS y F. PEDRAJA, «La doble imposición de los dividendos: un análi-
sis comparado», Hacienda Pública Española, 147, 1999.
EJERCICIOS PRÁCTICOS
l. Define brevemente, a ser posible en un párrafo:
a) Concepto extensivo de renta.
b) Ganancia de capital.
c) Arbitraje fiscal.
d) Sistema del splitting.
e) Sistema del quotient.
f) Sistema de las medias móviles.
g) Rémora fiscal.
h) Indicación.
i) Efecto sustitución y efecto renta.
j) Impuesto personal sobre el gasto.
k) Impuesto dual sobre la renta.
l) Teoría de la doble personalidad.
m) Teoría del conducto.
n) Integración parcial.
ñ) Integración total.
o) Impuesto sobre el caudal relicto e impuesto sobre sucesiones y do-
naciones.
2. Comenta el siguiente párrafo, publicado en el diario ABC del lunes
30 de noviembre de 1987, por D. Javier GóMEZ-ACEBO, Letrado del Conse-
jo de Estado:
«Las plusvalías (sean mobiliarias o no) no pueden calificarse como ren-
ta de una persona, pues -en el mejor de los casos- se trata de una ficción
legal y, hoy, en Derecho español, una afirmación totalmente inexacta.
TEMA 8. IA IMPOSICIÓN DIRECTA 243
Resto base
Base liquidable Cuota íntegra Tipo aplicable
liquidable
o o 17.360 24,00
17.360 4.166,40 15.000 28,00
32.360 8.366,40 20.000 37,00
52.360 15.766,40 En adelante 43,00
fuera del 10%? ¿Y si el impuesto sobre el patrimonio fuera del 4%? ¿En qué
caso sería indiferente, para el sttjeto, el impuesto sobre el patrimonio y la
tributación de las rentas del capital?
9. En la república de Taxonia existe un impuesto sobre el caudal relicto
de carácter progresivo con la tarifa que se indica a continuación:
Resto base
Base liquidable Cuota íntegra Tipo aplicable
liquidable
6.000 o 6.000 10%
12.000 600 6.000 14%
18.000 1.440 6.000 18%
24.000 2.520 6.000 22 %
30.000 3.840 6.000 26%
36.000 5.400 6.000 30%
42.000 7.200 6.000 34%
48.000 9 .240 6.000 40 %
Supongamos que el gobierno de Taxonia sustituye el impuesto sobre el
caudal relicto por un impuesto de sucesiones y donaciones, con las siguien-
tes normas complementarias:
- Se establecen cuatro grupos de contribuyentes dependiendo del gra-
do de parentesco, estos grupos coinciden con los señalados en el art. 20 de
la Ley 29/ 1987 del Impuesto de Sucesiones y Donaciones. Se conceden las
siguientes deducciones en la base: 6.000 para los pertenecientes al primer
grupo, de 4.500 para los del segundo, 3.000 para los del tercero y sin dere-
cho a deducción alguna para los del cuarto.
-Se mantiene la misma tarifa que existía en el impuesto sobre el caudal
relicto.
- Se aplican Jos siguientes coeficientes para multiplicar la cuota íntegra:
Grupos de beneficiarios
Patrimonio previo
Grupo 1 Grupo 11 Grupo III Grupo IV
del beneficiario
0-100.000 1 1,2 1,5 2,2
100.001-200.000 1,1 1,4 1,7 2.4
200.001-300.000 1,2 1,6 1,9 2,6
más de 300.000 1,3 1,8 2,1 2,8
D. Fribonio EF. ha dejado una herencia de 32.000. La mitad de la cual
correspondería a su viuda y el resto se dividiría en partes iguales entre sus
cuatro hijos y su mejor amigo, dos de Jos cuales son mayores de 21 años .
La primera dispone de un patrimonio de 120.000, los dos hijos mayores
TEMA 8. lA IMPOSICIÓN DIRECTA 247
LA IMPOSICIÓN INDIRECTA
I. INTRODUCCIÓN
El análisis del sistema tributario español se completa con esta lección,
destinada a la imposición indirecta donde se analizan los aspectos más re-
levan tes de la imposición sobre ventas. Para ello, comenzamos explicando
las justificaciones que se han ofrecido para incorporar al sistema tributa-
rio este conjunto de ingresos, así como las posibles formas que pueden
250 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
A. EL PRINCIPIO DE NEUTRALIDAD
El cumplimiento del principio de neutralidad en lo que se refiere a la
elección entre las diversas posibilidades que ofrece la imposición general
sobre el consumo tiene un matiz distinto al empleado en otras ocasiones.
Es deseable, en este contexto, que el precio finalmente cargado al con-
sumidor no sea superior a la recaudación prevista por el sector público
y que se elimine, así cualquier incentivo para que las empresas empleen
formas de integración vertical. Sin embargo, dependiendo del diseño que
252 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
a. El efecto piramidación
El efecto piramidación se puede producir en todo tipo de impuestos
indirectos, cuando los empresarios fijan sus precios usando márgenes co-
merciales, es decir, cuando añaden al coste de las materias primas, un por-
centaje para cubrir los gastos de transformación y sus beneficios. Para com-
probar cómo se produce este efecto es conveniente hacer uso del ejemplo
que incluimos en la Tabla siguiente:
M. primas 60.000
M. primas
Margen (200%)
Fabricante
10.000
20.000 (100%)
'
/
Mayorista
33.000
33.000
5 (300%)
Minorista
66.000
198 000
Impuesto 3.000
para esta diferencia. Tal explicación puede verse si comparamos las cifras
de beneficios de los mayoristas y los minoristas. Los primeros han pasa-
do de ganar 30.000 euros a 33.000 euros, mientras que los segundos, que
percibían 180.000 euros pasan a cobrar 198.000. Este incremento en las
ganancias de los empresarios se genera porque el margen se aplica a una
cifra que viene incrementada por el impuesto pagado por los fabricantes,
de ahí que se denominen rentas fiscales.
En el caso de que el impuesto recaiga sobre los mayoristas, suponiendo
que se trata de un tipo impositivo del 5%, tendríamos la siguiente situa-
ción:
_F
Fabricante Mayorista Minorista
Impuesto 3.000
_F
Fabricante Mayorista Minorista
Impuesto 3.000
h. El efecto cascada
Al contrario de lo que sucedía en el efecto piramidación, el efecto cas-
cada sólo puede producirse en los impuestos plurifásicos y en su génesis
no juega ningún papel el modo en que los empresarios marquen sus pre-
cios. Se manifiesta en que el sector público recauda una cifra mayor de la
prevista, lo que encarece el producto para el consumidor sin que se lucre
ningún empresario. De nuevo un ejemplo ayudará a comprender cómo se
produce este efecto:
s"'"" }
~~::es ...... ... 40.000 80 .000 190.000
Alquileres
Beneficios
s"'"" }
~:~~::es ... .... .. 40.000 80 .000 190.000
Alquileres
Beneficios
pues, observamos que el sector público recauda 500 euros más en los
mayoristas y 1.850 euros adicionales en los minoristas.
En este caso, no se han producido rentas fiscales. La causa del efecto
cascada es la aplicación del impuesto a cifras que vienen incrementadas
por un tributo pagado en una fase anterior del proceso productivo. Ló-
gicamente, cuanto más largo sea el proceso productivo, o más empresas
intervengan en él, mayor será la cuantía del efecto cascada. Del mismo
modo, es fácil comprender que si todo este proceso se realiza dentro de
una misma empresa no puede darse el efecto cascada, de ahí que se haya
defendido que este tipo de impuestos in,directos favorece la concentración
de empresas. En cuanto a la valoración del efecto, resulta evidente que
cuanto mayor sea el número de fases, más pronunciado es el efecto cascada
de un impuesto plurifásico sobre las ventas.
Naturalmente el cálculo se complica si se producen simultáneamente
los efectos cascada y piramidación. Esto sucede si estamos ante un impues-
to plurifásico sobre las ventas y además las empresas fijan los precios usan-
do el sistema de margen comercial. Un ejemplo de esta situación se presen-
ta en la Tabla que incorporamos a continuación:
B. EL PRINCIPIO DE SUFICIENCIA
La discusión de las prioridades en materia de suficiencia económica no
reviste tanta dificultad como en el caso del principio de neutralidad. Como
ya se ha indicado en numerosas ocasiones, la idea de suficiencia está unida a
la existencia de bases imponibles amplias que además resulten ser flexibles.
Desde este punto de vista, los impuestos plurifásicos tienen ventajas sobre los
monofásicos, siendo la base mayor para el que recae sobre todas las ventas,
incluyendo así los consumos intermedios, que el IVA, que al aplicarse sobre
la suma de valores añadidos, está gravando, en definitiva, la renta nacional.
Entre los monofásicos, el impuesto de minoristas estaría recayendo sobre la
variable macroeconómica de consumo, el impuesto sobre mayoristas tendría
una base inferior, y el menos aceptable sería el impuesto sobre fabricantes.
C. EL PRINCIPIO DE SIMPLICIDAD
También hemos tenido ocasión de señalar que el principio de simplicidad
está unido tanto a la ausencia de costes de cumplimiento para los contribu-
yentes como a la facilidad de administrar el tributo por parte del Ministerio
de Hacienda. Desde ese punto de vista, un impuesto que afecte a un número
muy elevado de pequeños empresarios supone costes mayores, tanto para el
contribuyente como para la Administración. Los primeros porque pueden
no disponer de los medios necesarios para llevar a cabo la gestión contable
que exige la correcta aplicación del impuesto, la segunda porque se enfrenta
a la difícil tarea de asegurar el correcto cumplimiento de las obligaciones
tributarias por parte de una gran cantidad de contribuyentes.
Por ello, no puede ser extraño que desde la perspectiva de la simplici-
dad el impuesto sobre fabricantes sea el más adecuado. Recae sobre un
258 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
Como su propio nombre indica, este tributo recae sobre el valor aña-
dido por cada empresa en el proceso productivo. Ahora bien, como se
explica al estudiarse el cálculo de las variables macroeconómicas, existen
dos procedimientos para calcular el valor añadido.
Por un lado, podemos sumar las remuneraciones a los distintos factores
de producción (sueldos y salarios, alquileres, intereses y beneficios), tal y
como se hace para obtener el concepto de Renta Nacional, y en este caso,
tenemos un cálculo del valor añadido por el método de la adición. Por
otro, el cálculo de esta magnitud puede obtenerse restando de la produc-
ción de la empresa, se haya vendido o no, y restando las compras a otras
empresas, este es el procedimiento que se emplea para calcular el Produc-
to Nacional y se conoce, en el contexto que nos ocupa, como método de
la sustracción.
Un segundo elemento diferenciador en cuanto al procedimiento de ob-
tención del valor añadido se refiere al tratamiento de los bienes de equipo
y de las existencias. En este sentido, puede optarse entre una de las tres
posibilidades siguientes:
- No permitir ningún tipo de deducción ni por la depreciación de la
maquinaria ni por las existencias acumuladas por el empresario. En este
caso, estamos ante un cálculo del Valor Añadido Bruto o Valor Añadido
tipo Producto.
- Permitir una deducción por el desgaste del equipo capital, o depre-
ciación, en cuyo caso, estamos calculando el Valor Añadido Neto o Valor
Añadido tipo Renta.
- Autorizar la deducción de todas las compras de la maquinaria y del
aumento en las existencias, pero en tal caso no se permite restar el importe
de la depreciación. Si se opta por esta fórmula, se está utilizando un con-
cepto de Valor Añadido tipo Consumo.
Combinando ambos elementos, podemos presentar el siguiente cuadro
de procedimientos.
A. JUSTIFICACIÓN
A la hora de justificar la existencia de este conjunto de impuestos es-
peciales, se han presentado un conjunto de razones, si bien no todas ellas
resultan totalmente convincentes. En esa dirección, podemos formular las
siguientes reflexiones:
1) Los impuestos especiales se mantienen en el sistema tributario por-
que pretenden gravar consumos que generan costes externos. Como ya se
tuvo ocasión de señalar en su momento, una solución posible al problema
de los efectos externos es someterlos a un impuesto. Es posible que ésta
sea una de las argumentaciones más convincentes para estos gravámenes,
pues en el caso del automóvil o los hidrocarburos resulta indudable la ge-
neración de daños al medio ambiente, e igualmente, aunque en menor
escala, el consumo de tabaco empeora la calidad del aire respirado. Ocu-
rre, sin embargo, que los mayores daños al medio pueden ser causados
por otros productos o procesos productivos que no están sometidos a estos
impuestos, con lo que la justificación pierde algo de su base. Además, no
es demasiado convincente considerar que también en el caso del alcohol se
produce un efecto externo negativo, salvo en un sentido muy lejano.
2) Un segundo argumento que se ha utilizado con frecuencia es que los
impuestos especiales pretenden evitar el consumo de determinados pro-
ductos porque la sociedad, como conjunto, considera que causan un daño
al usuario. En la terminología empleada en el tema 2, estaríamos ante un
caso de fallo del mercado porque éste no refleja adecuadamente las pre-
ferencias de la sociedad, que optaría por evitar la adquisición de este tipo
de bienes. Dicho en otros términos, nos encontraríamos ante un caso de
bien prohibido al que no se le aplica el rigor de las drogas ilegales. Esta
argumentación no es tampoco totalmente convincente, por diversos moti-
vos. Atañe el primero a que podríajustificar el impuesto sobre las labores
del tabaco o sobre las bebidas alcohólicas, pero desde luego no parece muy
adecuada para los impuestos sobre hidrocarburos o sobre la adquisición
de vehículos. Se refiere el segundo a que existen otros productos adictivos,
con posibilidades de causar daños a la salud y que, en cambio, no están
sometidos a impuesto especial alguno.
3) Una versión modificada del argumento anterior, pero que merece
ser tratada separadamente, es la que defiende que estos impuestos pue-
den utilizarse no tanto para evitar un consumo indeseable sino para dirigir
al consumidor hacia aquellas variedades del producto que o son menos
adictivas o causan un daño menos grave. Así tendría sentido gravar menos
a la cerveza que a los alcoholes de mayor graduación, y realizar un pro-
cedimiento similar con el caso de las labores del tabaco. Este argumento
puede criticarse desde la defensa de la libertad del individuo para elegir el
producto que mejor satisface sus preferencias y sólo podría justificarse una
actitud del sector público de información al consumidor, y no de tratar de
modificar sus pautas de comportamiento. A esta crítica se añade otra que
se basa en la relativa rigidez de la demanda de los productos adictivos, que
262 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
tipo consumo permite deducir una cifra superior al coste en el que incurre
el empresario, con lo que el IVA soportado estaría actuando aquí como
una auténtica subvención.
VIII. CONCLUSIÓN
En esta lección hemos repasado las principales cuestiones que suscita
la imposición indirecta, con lo que podemos dar por terminado el análisis
del sistema tributario vigente en nuestro país. Como ha sido habitual en
los demás temas dedicados a esta tarea no hemos tratado de dar una visión
completa de todas cuestiones jurídicas que plantea la imposición sobre el
consumo, pues ello es más bien el objeto de la disciplina del Derecho Tri-
butario. Sí se ha pretendido, en cambio, reflejar los problemas económicos
o hacendísticos que se suscitan.
Por ello, en primer término se ha analizado lajustificación de la impo-
sición indirecta así como las fórmulas sobre las que se puede articular. El
estudio de los modelos de imposición general sobre las ventas, y el cumpli-
miento por cada una de estas figuras de los principios de la imposición que
hemos utilizado sistemáticamente en esta obra, nos ha llevado a describir
los dos efectos de distorsión más importantes causados por estos tributos:
el efecto piramidación y el efecto cascada.
Una segunda cuestión tratada en este tema ha sido las formas de diseño
que puede adoptar el IVA y la existencia de los denominados impuestos
especiales, deteniendo nuestra atención en los motivos, discutibles, que
pueden justificar su establecimiento.
LECTURAS RECOMENDADAS
J. A. GrMENO ULLASTRES: Imposición sobre el consumo y distribución personal
sobre la renta, Instituto de Estudios Fiscales, 1980.
J. A. GrMENO ULLASTRES: La fiscalidad del tabaco en la CEE, Civitas, 1994.
EJERCICIOS PRÁCTICOS
l. Define brevemente, a ser posible en un párrafo:
a) Impuestos generales y sobre consumos específicos.
b) Impuestos monofásicos y plurifásicos.
c) Efecto cascada.
d) Efecto piramidación.
e) Rentas fiscales.
f) IVA repercutido.
266 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
g) NA soportado.
h) Sistema cuota menos cuota.
2. Comenta la siguiente afirmación: «Si el IRPF recae sobre la renta
de las personas, está gravando la renta nacional, y si el NA se aplica a los
valores añadidos por las distintas empresas, entonces también recae sobre
la renta nacional. Por consiguiente, en nuestro sistema tributario, la renta
nacional está gravada dos veces».
SE PIDE:
A) Completar los datos del cuadro
B) Estudiar el efecto piramidación producido por los tres tipos de im-
puesto monofásico que conoces, así como por los dos plurifásicos, si el
Estado pretende una recaudación de 2.500 u.m. %
C) Estudiar el efecto cascada que puede producirse.
GASTOS INGRESOS
Compra materias primas 80.000 Ventas totales 550.000
Publicidad 45.000 Aumento de existencias 50.000
Energía 25 .000
Sueldos 250.000
Intereses 5.000
Depreciación 15.000
Beneficios 180.000
TOTAL 682.500 TOTAL 682.500
TEMA 9. lA IMPOSICIÓN INDIRECTA 267
SE PIDE:
A) Si el tipo impositivo del IVA es del 15%, calcular la cuota que le co-
rrespondería ·a esta empresa aplicando el concepto de IVA tipo producto,
utilizando tanto el sistema de la adición como el de la sustracción.
B) Con el mismo tipo impositivo, aplicar el IVA tipo renta, por los dos
procedimientos citados.
C) Para el mismo tipo de gravamen, aplicar el IVA tipo consumo, tanto
por vía adición como sustracción.
D) Utiliza el sistema cuota menos cuota y comprueba que tus resultados
son los mismos que en el apartado anterior.
E) Cómo deberían cambiar los datos de la contabilidad de la empresa
para tener en cuenta el pago del IVA. Considera sólo el último caso seña-
lado.
must be remembered that taxation for fiscal purposes is absolutely inevitable; that in
most countries it is necessary that a considerable part of that taxation should be indi-
rect; that the State, therefore, cannot help imposing penalties, which to some persons
may be prohibitory, on the use of some articles of consumption. It is hence the duty
of the State to consider, in the imposition of taxes, what commodities the consumers
can best spare; and a fortiori, to select in preference those of which it deems the use,
beyond a very moderate quantity, to be positively injurious. Taxation, therefore, of
stimulants, up to the point which produces the largest amount of revenue (supposing
that the State needs ali the revenue which it yields) is not only admissible, but to be
approved of>.
John Stuart Mill, On Liberty, Cap IV
TEMA 10
l. INTRODUCCIÓN
A lo largo de los temas anteriores, hemos estado considerando, implíci-
tamente, que el sector público es un único agente que realiza determina-
das funciones en la actividad económica para lo que debe proveerse de los
recursos necesarios, fundamentalmente a través de los impuestos. Sólo en
algunas ocasiones nos hemos referido a la presencia de diferentes niveles
de gobierno, al señalar el hecho que determinados impuestos han sido
cedidos a las Comunidades Autónomas o que tienen una naturaleza de
gravamen local.
Sin embargo, en la situación actual de nuestro país, es absolutamente
necesario hacer una referencia a la coexistencia de diversas esferas de ac-
tividad del sector público, o dicho en términos más técnicos, no nos en-
contramos con una única Hacienda, sino que estamos en presencia de una
Hacienda con pluralidad de jurisdicciones, que podemos concretar en la
Hacienda Central, la de las Comunidades Autónomas, las Haciendas Loca-
les y la correspondiente a la Unión Europea.
En este tema analizamos las cuestiones generales planteadas por la coe-
xistencia de diferentes niveles de gobierno en la acción del sector público.
En primer término, repasamos la distribución de funciones, analizamos
los principios generales que debe cumplir la financiación de los distintos
niveles de gobierno y, en íntima conexión con este problema, las reglas
que debe cumplir la transferencia de fondos entre unas entidades y otras.
Y seli.alamos los límites que deben imponerse al endeudamiento de las di-
ferentes unidades de gobierno. En el caso de la Unión Europea explicamos
con un mayor detenimiento tanto los rasgos específicos de su presupuesto,
como las cuestiones relacionadas con la armonización fiscal.
A. LA ASIGNACIÓN DE RECURSOS
Nuestra discusión, en la lección segunda, del papel del sector público
en las funciones de asignación de recur:sos, distinguía entre el enfoque li-
beral, que restringe su campo de actuación a los bienes públicos puros, y la
perspectiva intervencionista, para la que se amplía considerablemente esta
esfera de actuación, que cubre también los denominados fallos del merca-
do. Lógicamente, en los términos de este tema, debemos repasar el papel
de los diferentes niveles de gobierno en cuanto a cada uno de estos casos.
T* Tamaño jurisdicción
Nuestra discusión de este tema sugiere que los costes no son idénticos
en encontrarnos con funciones de coste total muy diversas, dependiendo
del bien público que estemos tratando. Esta situación se refleja en la Figura
10.2, donde se comprueba que para el bien público 1, el tamaño óptimo
sería T 1, para el bien público 2, el tamaño óptimo sería T 2 y para el bien
público 3, el tamaño óptimo sería T 3•
V : ........
.. ~ .. -----
1
\
' ><
,,
Jurisdicción
r,· T3*
Este planteamiento parece sugerir que cada bien público debería atri-
buirse a una jurisdicción distinta, con el resultado lógico de que el número
de niveles de gobierno tendería a crecer, en principio de un modo ilimi-
tado. Obviamente tal conclusión parece muy poco razonable, pues cuanto
mayor sea el número de unidades de gobierno mayores serán los costes
274 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
para situarse en el país cuya política ambiental sea menos dura, con una
ventaja comparativa con respecto a las que estén ubicadas en naciones más
exigentes, donde podrán vender sus productos en virtud de la libre circu-
lación de mercancías. De otra, porque la contaminación generada en un
país miembro puede acabar afectando a los ciudadanos de otro país, de tal
modo que todos los esfuerzos de una nación para resolver el problema de
la contaminación atmosférica pueden ser inútiles al recibir las emisiones
de otros países.
Ahora bien, en lo que respecta a la vigilancia del cumplimiento de esas
normas, parece más lógico que se ejerza desde aquellos niveles de gobier-
no que tienen un acceso más fácil a la información correspondiente. Dicho
en otros términos, si una industria papelera está realizando un vertido a un
río, que excede los límites permitidos por la legislación comunitaria y que
además causa un daño a otro país, posiblemente sea más sencillo que esta
infracción la detecte el ayuntamiento donde esté situada dicha empresa o,
si los medios de vigilancia presentan economías de escala, la Comunidad
Autónoma correspondiente.
El último caso de fallo de mercado al que debemos hacer referencia es
el supuesto de los bienes preferentes, que hemos circunscrito a los supues-
tos de la educación y sanidad. En este tipo de servicios es donde podemos
encontrar una más clara afinidad con respecto a la discusión que se ha
realizado sobre los bienes públicos puros, y, por tanto, carece de sentido
reiterar aquí la exposición correspondiente. Ahora bien, aún en el caso de
que lleguemos a la conclusión de que las Comunidades Autónomas tengan
ventajas claras en las competencias en estas materias, deben tenerse en
cuenta algunos aspectos relevantes:
- En los bienes preferentes que hemos señalado, aparecen evidentes
características de carácter distributivo. Tales rasgos plantean dificultades
adicionales que estudiaremos con mayor profundidad a la hora de discutir
las competencias en materia de distribución de la renta, pero que podemos
anticipar ahora. En efecto, supongamos que una Comunidad Autónoma
opta por una combinación de elevada presión fiscal y buena provisión de
bienes preferentes, mientras que otra elige una imposición más reducida
pero con menor cantidad ofrecida de este tipo de bienes. En estas circuns-
tancias, el proceso defendido por Tiebout podría llevar a que la primera
comunidad atrajera a los individuos de rentas más bajas mientras que la se-
gunda recibiera a los de altos ingresos, con lo que la política de la primera
acabaría siendo inviable.
- Un segundo elemento digno de ser considerado se refiere al hecho de
la libre circulación de factores de producción, y concretamente de la mano
de obra, entre los distintos países miembros de la Unión Europea. Para
mantener tal libertad resulta imprescindible que, en materia de educación,
existan normas comunes que permitan dar validez mutua a los títulos aca-
démicos correspondientes.
276 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
B. LA DISTRIBUCIÓN DE LA RENTA
Ya hemos tenido ocasión de señalar que las competencias del sector
público en materia de distribución de la renta son una cuestión más que
discutida y que para un importante número de economistas no está dema-
siado fundamentada la idea de que el poder político pueda decidir sobre
la distribución de rentas realizada por el mercado.
Ahora bien, si aceptamos, como punto de partida, que en las economías
de mercado se producen indudables desigualdades en la distribución de
la renta y que su propia pervivencia exige eliminar las disparidades más
llamativas, aunque sólo sea para garantizar la estabilidad misma del orden
social, entonces la pregunta de qué nivel de gobierno se debe hacer cargo
de las principales políticas redistributivas resulta ser relevante.
En tal sentido, hay un cierto grado de consenso en que las grandes polí-
ticas de redistribución de la renta tienen una mayor eficacia cuando se lle-
van a cabo a escala del país o, dicho en otros términos, si son competencia
del gobierno central y que, por el contrario, llevarían a situaciones insos-
tenibles si se pretenden realizar en el marco de la Comunidad Autónoma
o mucho más si lo pretenden los propios entes locales. En ese sentido se
pueden apuntar las siguientes reflexiones:
- En primer término, el análisis realizado por TIEBOUT, y que hemos
denominado «votación con los pies», demuestra que si una Comunidad
Autónoma elige realizar una política muy redistributiva, basada en tipos
marginales muy altos en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físi-
cas y el pago de pensiones y seguros de desempleo muy generosos, puede
verse enfrentada a la situación en la que la libre circulación de personas y
recursos productivos haga inviable su política. Ello se debe a que los ciu-
dadanos de rentas muy altas tratarán de salir de esa jurisdicción, mientras
que los posibles beneficiarios de este tipo de ayudas tratarán de emigrar a
esa Comunidad Autónoma, con lo que el resultado final sería financiera-
mente inviable. Este argumento, que constituye la defensa fundamental
TEMA 10. l.A HACIENDA DESCENTRALIZADA Y l.A HACIENDA EUROPEA 277
C. LA ESTABILIDAD ECONÓMICA
En el caso de las políticas de estabilización económica, también hemos
tenido ocasión de señalar la diversidad de planteamientos sobre su efica-
cia. De lo que se trata en este caso es de analizar, aun en el supuesto de
que se acepte la viabilidad de estas políticas, a qué nivel de gobierno debe
asignarse. En tal sentido, podemos distinguir entre cada uno de los instru-
mentos de las políticas de estabilización económica.
1. Política monetaria
En un contexto de unificación monetaria dentro de la Unión Europea,
con la introducción del euro como moneda común, parece obvio que las
competencias en cuanto a este instrumento de la política económica de-
ben quedar en manos de las instituciones comunitarias, que encomien-
dan esa misión al Banco Central Europeo y al Sistema Europeo de Bancos
Centrales. En caso contrario, si cada país miembro de la Unión Monetaria
pudiera emitir moneda libremente, existiría un indudable incentivo al cre-
cimiento de la oferta monetaria considerando que los posibles costes, en
términos de inflación, acabarían repartiéndose entre los diferentes países.
Este mismo argumento explicaría por qué dentro de un mismo país, la
capacidad de emitir moneda es competencia del gobierno central y no se
atribuye a los territorios o a las entidades locales. La atribución de la polí-
tica monetaria a un ámbito de decisión supranacional plantea inmediata-
mente el problema de qué intereses se tendrán en cuenta a la hora de fijar
TEMA 10. lA HACIENDA DESCENTRALIZADA Y LA HACIENDA EUROPEA 279
las prioridades de la política económica y hasta qué punto será útil este
instrumento si se producen crisis asimétricas en los distintos países.
2. Política cambiarla
La fijación de los tipos de cambio son una competencia unida a la polí-
tica monetaria, por ello, no merece la pena insistir que esta cuestión debe
quedar en manos de las instituciones de la Unión Europea. Tan sólo debe
tenerse en cuenta que esta competencia había sido ya muy restringida des-
de que, tras el fin del orden económico internacional fijado en Bretton
Woods, los países miembros de la Unión Europea apostaron por la estabi-
lidad de los tipos de cambio, la creación del Sistema Monetario Europeo y,
finalmente, el establecimiento de la moneda común.
3. Política presupuestaria
Como es bien sabido, la política presupuestaria se refiere a los efec-
tos sobre la demanda agregada de los gastos públicos, ya sean en bienes
y servicios o en transferencia, y de los impuestos. Aun a riesgo de simpli-
ficar excesivamente la cuestión podemos afirmar que la efectividad de la
política fiscal puede medirse a través de su efecto inicial en el nivel de
renta demandada por los distintos agentes económicos y que tal efecto se
evalúa a través del proceso multiplicador correspondiente pero si estamos
en presencia de economías con un amplio volumen de intercambios con
el exterior, no hay ninguna garantía para que los efectos de la política
fiscal beneficie al nivel de gobierno que la lleve a cabo. Es decir, si una Co-
munidad Autónoma hiciera una política de incremento de gasto público
para crear empleo, no se puede asegurar que esos efectos se circunscriban
a su territorio, porque los beneficiados por el eventual aumento de renta
podrían dedicar su consumo adicional a los productos fabricados en otra
jurisdicción, con lo que los efectos se acabarían difuminando por todo el
país y, en cambio, el coste de la política recaería sobre los ciudadanos del
territorio que la lleva a cabo.
4. Política de rentas
Este último instrumento de la política económica hace referencia a la
conclusión de acuerdos entre las organizaciones sindicales, empresariales
y gobierno con la finalidad de controlar el crecimiento de los precios a tra-
vés de la regulación de los aumentos salariales y el control de otras rentas.
En este caso, el carácter centralizado de los procesos de negociación, en los
que los interlocutores sociales normalmente tienen una dimensión nacio-
nal, avala que este tipo de política se formule a escala estatal. No obstante,
las situaciones diversas de las Comunidades Autónomas, que pueden sufrir
TEMA 10. 1A HACIENDA DESCENTRALIZADA Y 1A HACIENDA EUROPEA 281
D. EL CRECIMIENTO ECONÓMICO
Aunque las cuestiones de crecimiento y desarrollo económicos se han
tratado, en numerosas fuentes bibliográficas, como un elemento más de
las políticas de estabilización económica, nuestra discusión del capítulo se-
gundo de esta obra sugiere, más bien, que se puede considerar un proble-
ma distinto. Podemos señalar, brevemente, que, en este caso, los principa-
les instrumentos disponibles por parte del sector público son las medidas
de fomento al ahorro privado, en las que el elemento clave son las normas
tributarias, y las políticas de gasto público en inversión o de investigación
básica. Ello obliga a discutir, separadamente, ambos instrumentos.
Así, en lo que se refiere al gasto de infraestructuras podemos observar,
de nuevo, la presencia de dos elementos contrapuestos. Por un lado, la
presencia de economías de escala en la realización de obras de infraes-
tructura avala la centralización de estas competencias, y así, determinados
gastos para mejorar las comunicaciones pueden afectar a varias jurisdiccio-
nes y siendo más adecuada su realización por parte del gobierno central o
incluso la presencia de competencias compartidas por la Unión Europea.
Por otro, las haciendas subcentrales disponen de ventajas de información
a la hora de diseñar los planes concretos que permitan alcanzar el objetivo
de desarrollo económico, al conocer de forma más inmediata cuáles son
las causas que impiden el crecimiento de una zona o una comarca. Estas
ventajas en cuanto a la información avalarían, en cambio, una tendencia a
la descentralización de estos gastos. En estas circunstancias, la atribución
de las competencias a uno u otro nivel de gobierno dependerá, como en el
caso de los bienes públicos, de la importancia relativa de estos dos costes.
En cuanto a la formulación de los planes de investigación básica de
nuevo aquí pueden apreciarse importantes economías de escala en cuan-
to al gasto público que justifica no sólo la coordinación de estos planes
no sólo a escala nacional sino incluso europea y debe recordarse, en ese
sentido, que numerosas innovaciones técnicas con procedencia en algún
país europeo han perdido posibilidades con respecto a las desarrolladas
en los Estados Unidos, por la ausencia de financiación pública suficiente o
porque el mercado nacional en el que podría aplicarse era excesivamente
estrecho. Dicho en otros términos, la pluralidad de esfuerzos no coordi-
nados entre equipos de investigación de distintas instituciones europeas
puede conducir a soluciones ineficientes. Ahora bien, igualmente en el
caso de la investigación puede ocurrir que los intereses de una Comunidad
Autónoma difieran de los de otra jurisdicción y líneas de investigación muy
prometedoras para resolver sus problemas económicos no tengan utilidad
alguna para los de otra. En este supuesto, volvemos a estar en presencia de
ventajas para los entes subcentrales basadas en economías de información.
282 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
Condicionale{ { No compensatorias
Específicas {Acotadas
Compensatorias
Sin límite
Participación en ingresos
Igualadoras de previsió
{
No relacionadas
con el esfuerzo fiscal
no supera el 1,20% del PIB. Poco puede esperarse de unas cifras tan bajas
para atender a un número tan amplio de programas de gasto.
- Una segunda nota distintiva en cuanto a las funciones realizadas es
el peso decisivo de las políticas de mantenimiento de los precios agrarios,
recogido, como ya se ha indicado por las acciones del FEOGA, sección ga-
rantía. En condiciones de libre circulación de los bienes y servicios, la úni-
ca política agraria efectiva para mantener los precios de los productos es la
elaborada a escala comunitaria, y ello explica su génesis y su importancia
en cuanto al gasto total.
- Por otro lado, podemos pensar que las políticas de redistribución de
la renta, entre las diversas regiones europeas, pueden ser más efectivas
cuando se realizan desde la Unión Europea. Ello no sólo se debe a que
las diferencias entre regiones son mucho más acusadas en nuestro caso
que en el de otros países de estructura federal, lo que exige un esfuerzo
comparativamente mayor, sino también porque las grandes inversiones en
infraestructuras, destinadas a reducir estos desniveles de riqueza, son más
efectivas cuando se diseñan a escala comunitaria que cuando se llevan a
cabo por los distintos estados miembros, donde el gasto realizado puede
ser ineficaz si los países implicados no coordinan sus esfuerzos. Por último,
debe recordarse que determinadas acciones de la Unión pueden resultar
generadoras de desigualdad, lo que exigiría un esfuerzo compensador a
través del presupuesto y las políticas de reequilibrio regional.
- En cuarto lugar debe señalarse que el cumplimiento de objetivos mar-
cados por las directivas comunitarias pueden suponer un desembolso ex-
cesivo para algunos de los países miembros, al que no podrían hacer fren-
te con sus recursos financieros. Por ejemplo, consideremos que la Unión
adopta una política de defensa del medio ambiente que obligan a un país
miembro a realizar inversiones muy cuantiosas, sin que disponga de los
recursos necesarios. En este caso, sólo se tienen dos opciones, o dotar de
financiación adicional a este país o aceptar el fracaso de esa política.
a. Derechos de aduana
Uno de los rasgos definidores del proceso de integración seguida por
los países europeos ha sido la de constituir una Unión Aduanera, lo que
exige el establecimiento de un arancel común frente a terceros. En estas
circunstancias, los recursos obtenidos por la aplicación de este arancel se
consideran un ingreso propio de la Unión, si bien la gestión de estos ingre-
sos corresponde a cada Estado miembro, la recaudación debe entregarse a
la Hacienda europea, salvo un 10% en concepto de gastos derivados de las
funciones de administración del impuesto.
TEMA 10. LA HACIENDA DESCENTRALIZADA Y LA HACIENDA EUROPEA 291
Thibutarios
Imposición directa Imposición indirecta
Impuesto sobre la renta de personas físicas Impuesto sobre el valor añadido
- Impuesto sobre rentas de trabajo Impuestos especiales
- Impuesto sobre rentas del capital Impuesto sobre el C0 2
Impuesto de sociedades Impuesto sobre intercambios de divisas
Impuesto sobre el patrimonio Impuesto sobre las comunicaciones
TEMA 10. LA HACIENDA DESCENTRALIZADA Y lA HACIENDA EUROPEA 295
No tributarios
Emisión de moneda
Sanciones pecuniarias previstas en el PEC
res, no existen graves dificultades para que coexistan dos tipos impositivos
del IVA, pues al realizarse el trámite aduanero en la frontera, se resta el IVA
nacional al producto procedente del país de origen, y luego se le aplica
el tipo impositivo de la nación de destino con lo que estaría en igualdad
de condiciones para competir con los productos nacionales. Una ventaja
adicional de este procedimiento es que el impuesto será pagado por un
importador del país de destino e ingresado por su propio gobierno, con lo
que no se produce ningún tipo de exportación fiscal.
Bien es verdad que esto sólo es cierto en el caso de que ambos países
utilicen el mismo tipo de impuesto general sobre el consumo, pues si el
país exportador emplease un impuesto sobre ventas, tipo ITE, no sería fácil
determinar cuál es el tributo realmente satisfecho y cuya devolución hay
que realizar ahora, pues dependerá no sólo del producto exportado sino
también de la estructura del proceso productivo y el grado de integración
vertical de la empresas fabricante. Ello explica que, desde un primer mo-
mento, se intentaran armonizar las figuras de la imposición general sobre
el consumo de los distintos países miembros y que se impusiera la fórmula
del IVA a todos los candidatos sucesivos a la adhesión.
Ahora bien, si se eliminan las fronteras entre los dos países, se produ-
cen dos efectos distintos, En primer término, si el IVA utilizado en el país
de destino es superior al que se establece en el de origen, entonces el im-
portador del producto tendría ventajas comparativas de origen puramen-
te fiscal. Obviamente tales ventajas desaparecerían si se unifican los tipos
impositivos del impuesto entre ambos países, de ahí que un elemento im-
portante en el proceso de armonización fiscal haya sido ir aproximando
los tipos de gravamen. La supresión de las fronteras plantea un problema
adicional, relacionado con la exportación fiscal. Pues el producto exporta-
do incluye un impuesto que cobra el país exportador y paga el consumidor
de otro país. Este problema obliga a un segundo núcleo de normas que
permitan un proceso de compensación por el cual los exportadores netos
de productos devuelvan parte de los ingresos tributarios obtenidos de los
ciudadanos de otros países miembros.
Como resulta evidente, los mismos problemas causados por la elimina-
ción de fronteras en el Impuesto sobre el Valor Añadido se pueden predi-
car con respecto a los impuestos especiales, con la particularidad de que si
se trata de impuestos monofásicos sobre fabricantes, se produce un posible
efecto piramidación que hace más difícil realizar los ajustes correspondien-
tes. No es extraño que, por su mayor dificultad, el terreno recorrido en este
campo sea muy inferior al registrado en la armonización del IVA.
VIII. RECAPITULACIÓN
En esta lección hemos analizado las cuestiones fundamentales plantea-
das por la coexistencia de diferentes niveles de gobierno en la acción del
sector público. En primer término, hemos repasado la distribución de fun-
ciones, manteniendo la clasificación entre problemas de asignación, distri-
bución, estabilidad y crecimiento, si bien han sido los dos primeros los que
han centrado nuestro interés. En segundo término, hemos analizado qué
cambios debemos introducir en los principios generales que debe cumplir
la financiación de los distintos niveles de gobierno. En ese sentido hemos
tratado de simplificar la cuestión considerando, de una parte la introduc-
ción de nuevos principios de la imposición y, de otra, las modificaciones
que deben incorporarse a los que ya habían sido estudiados. Finalmente,
hemos estudiado las cuestiones relacionadas con los ingresos no tributa-
rios, tanto lo que se refiere al recurso al endeudamiento como a las reglas
que debe cumplir la transferencia de fondos entre unas entidades y otras.
La segunda parte del tema hace referencia a las principales implicacio-
nes de la actividad de la Unión Europea, no sólo como un agente econó-
mico que obtiene ingresos y realiza gastos que afectan a las decisiones de
los consumidores y empresarios, sino también como regulador que acaba
condicionando la capacidad normativa en materia fiscal de los distintos
estados miembros.
LECTURAS RECOMENDADAS
c. MONASTERIO ESCUDERO y J. SuÁREZ PANDIELLO: Manual de hacienda au-
tonómica y local, Ariel, 1998.
W. E. ÜATES: Federalismo fiscal, Instituto de Estudios de la Administración Loca~
1977.
l. VEGA MocoROA (coordinadora): La integración europea: curso básico, Lex
Nova, 1998. Especialmente los capítulos VI Q. SALINAS SÁNCHEZ), VII y
VIII (1. VEGA MüCOROA).
EJERCICIOS PRÁCTICOS
l. Define brevemente, a ser posible, en un párrafo:
a) Bien público local.
b) Votación con los pies.
c) Teorema de la descentralización.
d) Compqrtamiento free rider.
e) Exportación fiscal.
f) Transferencia condicional, específica, compensatoria y acotada.
300 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
TEMAl
EL SECJOR PÚBLICO COMO SUJETO ECONÓMICO DE LA HA-
CIENDA PUBLICA
Ejercicio 2
A) Elaboración del presupuesto
GASTOS 24634 INGRESOS 24634
Operaciones corrientes 20976 Operaciones corrientes 18728
Cap. I Gastos de personal 6154 Cap. I Impuestos directos 9786
Cap. II Compras 5979 Cap. II Impuestos indir. 7550
Cap. III Gastos finan. 737 Cap. III Tasas y otros ingr. 330
Cap. IV Tr. corrientes 7647 Cap. IV Tr. corrientes 891
Cao. V Fondo Contin¡r. 459 Cao. V In¡rresos oatrim. 171
Operaciones de capital 1968 Operaciones de capital 1950
Cap. VI Inv. reales 1863 Cap. VI Enaj. Inversiones 394
Cao. VII Tr. caoital 105 Cao. VII Tr. de capital 1556
Operaciones financieras 1690 Operaciones financieras 3956
Cap. VIII Var. activos fin 345 Cap. VIII Var. activos fin 2967
Cap. IX Var. pasivos fin 1345 Cap. IX Var. pasivos fin 989
Notas:
Gastos: En el valor de las transferencias corrientes se han sumado las
subvenciones a empresas (847), las pensiones (4600) y el seguro de desem-
pleo (2200). El fondo de contingencia debe ser un 2% del gasto total, ex-
cluidas las operaciones financieras. Es decir, una cifra X que cumpla la
condición:
X = 0,02 · (22.485 + X)
X= 449,7 + 0,02X
X - 0,02X = 449,7
0,98X = 449,7
X= 449,7 = 459
0,98
302 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
En el resto de las partidas, solo hay que poner cada una de las cifras que
viene en el supuesto.
Ingresos: En los datos de ingresos deben tenerse en cuenta los siguien-
tes elementos:
a) En Impuestos directos se ha incluido el IRPF ( 4.125) más el Impuesto
de Sociedades (2.400) y más las Cotizaciones Sociales ( 4.875).
b) En los impuestos indirectos se ha incluido el IVA (4375) y los impues-
tos especiales (3.175)
c) El resto de las cifras se pueden ir agregando directamente salvo los
capítulos VIII y IX. Para calcular el importe de éstos, hemos de sumar el
total de los capítulos I a VII de ingresos que nos da la cifra de 20.678 y
comparar con el total de gastos que es 24.634, hay una diferencia entre in-
gresos y gastos de 3.956 que se reparte en un 75 % por variación de activos
financieros (2.967) y el 25 % restante por emisión de deuda pública (989).
B) Clasificación económica y clasificación funcional
Clasificación económica:
Gasto en consumo público (caps. I a V): 20.976
Gasto en inversión pública (caps. VI y VII): l. 968
Clasificación funcional:
Desagregados
a) Económica:
_S_IOO= º·
2 976
100=91,42%;Í100= 1.
968
100=8,58%
GTOTAL 22.944 GTOTAL 22.944
b) Funcional:
17 866 12 000
Car Fiscal= T -V 100 = · - · 100 = 1 7015
ga R- M 52.500 - 5.000 '
Desagregados
Ejercicio 5
A) Elaboración del presupuesto
En primer lugar clasificamos la información de la que disponemos y
completamos los datos del capítulo V de gastos, correspondiente al fondo
de contingencia.
Capítulo I 2620000
Capítulo II 1350000
Capítulo III 30000
Capítulo IV 1410000
Capítulo V 340000
Total operaciones corrientes 5750000
Capítulo VI 755000
Capítulo VII 290000
Total operaciones de capital 1045000
Capítulo VIII 100000
Capítulo IX 115000
Total operaciones financieras 215000
TOTAL GASTOS 7010000
ANEXO. SOLUCIONES A LOS EJERCICIOS PRÁCTICOS 305
Capítulo I 2550000
Capítulo II 2100000
Capítulo III 120000
Capítulo IV 177000
Capítulo V 32000
Total operaciones corrientes 4979000
Capítulo VI 72000
Capítulo VII 47000
Total operaciones de capital 119000
Capítulo VIII 21000
Capítulo IX 104500
Total operaciones financieras 125500
TOTAL INGRESOS 5223500
Agregados:
Desagregados
a) Económica:
b) Funcional:
G G .
~ J00 = 44,72%; soctal J00 = 29,49%
G TOTAL GTOTAL
Ejercicio 6
A) Elaboración del presupuesto
Notas:
b) Funcional:
Desagregados
Ejercicio 7.
En las fases finales del imperio romano los principales capítulos de gas-
to serían:
Capítulo I: salario de los legionarios, sueldo de los funcionarios
Capítulo II: compra de aprovisionamientos para los soldados
Capítulo IV: transferencias corrientes, pues el suministro en las capita-
les era gratuito
Capítulo VI: inversiones reales, que reflejaría la realización de obras
públicas
Tras la formación de los nuevos reinos, se reducirían considerablemen-
te los siguientes capítulos:
Capítulo I: pues no se paga a los soldados, que realizan su actividad sin
contraprestación (eran propietarios de tierras en cambio) y la administra-
ción se reduce considerablemente (muchos menos funcionarios civiles)
Capítulo II: a pesar de que el aprovisionamiento de las tropas cuente con
apoyo del gobierno, es mucho menor, los soldados llevan sus propias armas.
Capítulo IV: desaparece la entrega gratuita de alimentos
312 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
TEMA2
LOS OBJETIVOS ECONÓMICOS DEL SECTOR PÚBLICO
Ejercicio 2
Se trata de discutir la conveniencia de la intervención pública en los
problemas que se citan; por ello tan sólo se señalan las claves que permitan
la interpretación, sin entrar a discernir hasta qué punto son totalmente
convincentes:
a) Uso obligatorio de cinturón de seguridad: los costes causados a la
salud por no llevar el cinturón no recaen sobre el individuo totalmente
al ser la sanidad una prestación social por su carácter de bien preferente.
b) Emisión de contaminantes: es un caso claro de efecto externo que el
mercado no tiene en cuenta necesariamente.
c) Seguro de desempleo: La justificación se basa, en este caso, en el con-
vencimiento de que el mercado no asegura, por sí mismo, la consecución
del pleno empleo, aunque esta idea no es aceptada por todos los econo-
mistas. En estas circunstancias el seguro de desempleo permite mantener
los ingresos de los parados y, por ende, su consumo, lo que a su vez evita
excesivas fluctuaciones en la actividad económica. Por otro lado, se desta-
ca que el sector privado exigiría unas primas excesivas para determinados
colectivos, cuyo riesgo de desempleo sea alto, y que carecería de recursos
para hacer frente a un supuesto de paro masivo
d) Sanidad: La intervención pública en este caso se puede defender
tanto desde su carácter de bien preferente, como desde la idea de que un
buen estado de salud no sólo beneficia al individuo sino al conjunto de la
sociedad (es decir hay efectos externos positivos que el mercado no tiene
en cuenta).
e) Defensa: No es difícil justificar este caso pues se trata de un bien pú-
blico puro.
f) Instituto de Meteorología: El problema es más complejo pero puede
entenderse la intervención pública porque en este caso la información no
tiene consumo rival, y puede transmitirse a un coste muy bajo sin que el
suministrador de los datos pueda impedir que se difundan, con lo que no
sería rentable para una empresa privada explotar esta actividad.
g) Prohibición de la heroína: Se trata de un bien prohibido y por tanto
nos encontramos con un juicio de valor por parte de la sociedad. Sobre
esta cuestión se vuelve más adelante en la lección 11.
h) Exigencia de titulación para ejercer como abogado: La forma más
fácil de justificar la intervención pública es la de que nos encontramos ante
un caso de información asimétrica y que el cliente se fía de la existencia
314 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
Ejercicio 3
El texto de Margaret Thatcher claramente defiende el planteamiento
liberal sobre el papel del sector público, pues considera que el Estado tan
sólo debe establecer un marco seguro en el que los particulares actúen.
Si se pretende defender la posición de la ex premier británica, es lógico
acudir a los diversos argumentos utilizados en el enfoque liberal que se
han expuesto a lo largo de la lección, mientras que los oponentes de esta
postura encontrarán bases de discusión en la perspectiva intervencionista.
Ejercicio 4
El texto de Ian Gough considera insuficiente al Estado de Bienestar,
empleando una perspectiva marxista. Por un lado, las ventajas sociales que
otorga, deben ser defendidas por su carácter redistributivo, así la sanidad
o educación públicas, las prestaciones del desempleo o las pensiones. Por
otro, en la medida en que eliminan las mayores desigualdades de la socie-
dad capitalista conducen a una falta de movilización de las clases trabaja-
doras e impiden la sustitución del sistema por una sociedad socialista, que
erradicaría las causas de la desigualdad. En una línea similar, los teóricos
de la crisis fiscal del Estado, como O'Connor, llegan a la conclusión que a
largo plazo resulta imposible para el sector público cumplir con los gastos
de legitimación del sistema, los de carácter social, y los de acumulación de
capital, los de carácter económico, y que ello llevará a una crisis presupues-
taria que se acabará saldando con una reducción en los gastos sociales.
ANEXO. SOLUCIONES A LOS EJERCICIOS PRÁCTICOS 315
Ejercicio 5
El texto de J. Stiglitz pretende hacer un análisis objetivo del papel del
sector público en las economías de mercado. Para ello, se pregunta qué
ventajas tiene este agente económico frente a otros de carácter privado y
responde que su capacidad de coerción y de garantizar la universalidad de
la prestación de servicios. Si aplicamos estas dos características a los proble-
mas de asignación de recursos, podríamos concluir que el sector público
puede utilizar estas ventajas en los casos de los bienes públicos puros, en
los bienes preferentes y prohibidos y en el supuesto de efectos externos
que afecten a una colectividad amplia de ciudadanos. En otros aspectos
de la intervención pública, estas virtudes no son tan notorias y ello parece
avalar un menor papel del sector público en tales terrenos.
Ejercicio 6
Se da respuesta conjunta a los dos apartados, porque lo que se pide es
un comentario. Naturalmente la propuesta de solución es sólo un ejemplo
de cómo podría hacerse, pero no debe considerarse como la única alter-
nativa posible.
El texto que se nos presenta refleja claramente un enfoque liberal en
cuanto al papel del sector público en la vida económica. En opinión del au-
tor, el aumento en su importancia, indudable según los datos que maneja,
se debe a los gastos sociales y tal hecho es potencialmente peligroso para
la libertad de los ciudadanos, no sólo para la libertad económica sino las
propias libertades públicas. Son opiniones con las que no estoy de acuerdo
por las razones que indico a continuación.
En primer lugar, el autor solo parece ver efectos negativos en los gastos
sociales y eso es discutible. Los gastos sociales incluyen las transferencias
y los bienes preferentes, las primeras se justifican para mantener la capa-
cidad de obtener rentas de quienes no pueden incorporarse a un puesto
de trabajo, ya sea por su edad o por estar en paro). Los programas de
pensiones o seguros de desempleo no sólo permiten mantener el consumo
a quienes no perciben un sueldo, con consecuencias favorables en mo-
mentos de recesión económica, sino que permiten la cohesión social y que
los conflictos sociales no desemboquen en auténticos problemas de orden
público, pues crean una red de seguridad para todos, lo que ayuda a que
el Estado se legitime. En cuanto a los bienes preferentes, me parece im-
posible aceptar que el acceso a la salud, a la educación o a la vivienda esté
condicionado por la capacidad de pagar un precio, y que una parte impor-
tante de la población quede al margen de estos bienes esenciales para la
dignidad de una persona. Para Pipes resulta contrario al progreso, en mi
opinión es un claro avance de nuestra sociedad.
La segunda razón que puede aducirse se refiere a la opinión de Pipes
sobre que el crecimiento del sector público es un peligro para la libertad.
316 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
Nada más erróneo. Los derechos sociales que han propiciado el crecimien-
to del sector público han servido sobre todo para que el ejercicio de nues-
tros derechos y libertades sea más efectivo. Por solo poner el ejemplo más
obvio, ¿acaso no es más libre el ciudadano que ejerce su derecho al voto
con un nivel de educación mínimo garantizado que el que lo hace en con-
diciones de ignorancia o incluso analfabetismo? La visión de Pipes opone
crecimiento del sector público y libertad, pero en mi opinión los gastos
sociales permiten un ejercicio más auténtico de la libertad.
Podrían aducirse más razones, que no incluyo por no ser objeto de la
exposición de Pipes, y que justificarían el papel público en las infraestruc-
turas o el desarrollo tecnológico. Baste recordar que no hace falta ima-
ginarse como sería ese mundo ideal sin apenas Estado que nos propone
Pipes. La humanidad ya lo ha vivido y autores como Dickens nos lo han re-
tratado con todo detalle. Ese paraíso ya lo conocemos, pero sinceramente,
no querría ir a visitarlo, si mi bienestar coexiste con la miseria y privaciones
de la mayor parte de mis conciudadanos.
Ejercicio 7
Un comentario del art. 40.l de la Constitución Española que refleje lo
estudiado en esta lección debería incluir, al menos los siguientes aspectos:
a) El precepto señala un protagonismo para el sector público en tres
ámbitos muy claros de la actividad económica:
El crecimiento y desarrollo económicos
La distribución de la renta
La estabilidad económica, donde se hace hincapié en el desempleo
b) En materia de crecimiento económico el comentario debería incluir,
en primer lugar, cómo lo determina el mercado (papel del ahorro y la in-
versión) y después señalar qué razones se han dado desde una posición in-
tervencionista para defender un protagonismo público. El alumno debería
ser capaz de argumentar que el artículo permite tanto una interpretación
liberal como intervencionista.
c) Con respecto al tema de la distribución de la renta, hay una referen-
cia a que sea más equitativa, en este caso, sí parece que la interpretación
puede estar más próxima a los postulados intervencionistas, aunque debe
recordarse que para autores como Bates Clark la distribución a la que llega
el mercado es justa
d) Por último, el comentario debería explicar las visiones liberal e inter-
vencionista en materia de paro e inflación y cuáles son las consecuencias
que conllevan para la actividad pública. Puede reiterarse aquí lo dicho en
materia de crecimiento económico sobre que el artículo puede ser inter-
pretado desde ambos puntos de vista.
ANEXO. SOLUCIONES A LOS EJERCICIOS PRÁCTICOS 317
Ejercicio 8
Sin duda, el planteamiento de Carlos Rodríguez Braun responde al
planteamiento liberal en materia de distribución de la renta. El comenta-
rio debería incluir una exposición sucinta de ese planteamiento y de sus
consecuencias. Igualmente, debería hacerse un resumen de los plantea-
mientos intervencionistas en esta cuestión.
318 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
TEMA3
ANÁLISIS POSITIVO DEL SECTOR PÚBLICO:
COMPORTAMIENTO Y EVOLUCIÓN
Ejercicio 2
El texto de Lucas Beltrán incluye dos ideas diferentes. De una parte, se
afirma que el sector privado está sometido a un excesivo número de regu-
laciones por parte del Estado. De otro, se considera que en el sector públi-
co, al no haber un responsable claro, nadie parece ejercer el control. La
primera afirmación puede defenderse utilizando las ideas expuestas en el
enfoque liberal en la lección anterior. La segunda se argumentaría sobre la
base de cómo se toman las decisiones en el caso del sector público y cómo
los intereses de los votantes, grupos de presión, políticos y funcionarios
pueden combinarse para que el resultado final tenga poco que ver con el
interés general, al que, teóricamente, sirve el Estado. En una línea diferen-
te, puede emplearse el análisis de los sistemas de votación para considerar
si el interés colectivo puede ser satisfecho siempre.
Ejercicio 3
El texto de Borrell parte de un planteamiento intervencionista en cuan-
to al papel del Estado en el sistema económico. Esto se observa fácilmente
si tenemos en cuenta que defiende que el gasto público no debe disminuir
en el futuro, debido a cuatro elementos que, a su juicio, impulsarán una
mayor actividad pública: el gasto en pensiones, el gasto en educación, el
subsidio de desempleo y las infraestructuras públicas. La mera enumera-
ción de estos gastos señala el componente redistributivo de dos de ellos y
el papel de la inversión pública en capital humano (educación) y capital
físico (infraestructuras) en los otros dos. La defensa de la posición sosteni-
da por Borrell debe basarse en las consideraciones del enfoque interven-
cionista (incapacidad del mercado para generar el pleno empleo, papel
de las pensiones para mantener la capacidad de consumo de los jubilados,
efectos sobre el consumo y la actividad económica de las políticas redistri-
butivas, como señala el modelo de Kaldor, papel del sector público en el
crecimiento económico, etc.). Las críticas que se pueden dirigir al texto
de Borrell (véase el de Lagares del ejercicio siguiente) se deben apoyar
en un enfoque más liberal del papel del sector público en la economía de
mercado. ¿Hasta qué punto esas funciones que señala el político socialista
no pueden desarrollarse por el sector privado? ¿Qué tipo de fallos o inefi-
ciencias se pueden observar cuando las lleva a cabo el sector público?
Ejercicio 4
El contenido del texto de Lagares marca una clara contraposición con
las ideas defendidas por Borrell. La clave del análisis se encuentra en la
ANEXO. SOLUCIONES A LOS EJERCICIOS PRÁCTICOS 319
TEMA4
EL PRESUPUESTO
Ejercicio 2
El precepto indica que los presupuestos de la Universidad deben cum-
plir tres principios políticos: publicidad, unicidad y universalidad y uno de
los principios económicos: equilibrio.
Ejercicio 3
Los preceptos legales incluidos en este ejercicio hacen referencia a di-
versos principios presupuestarios estudiados en la lección. Así puede com-
probarse fácilmente la existencia de las siguientes menciones:
art. 27.1. Anualidad: Especialidad temporal, principio de ejercicio ce-
rrado
Especialidad cuantitativa y cualitativa
Excepciones al principio de especialidad en determinados organis-
mos públicos
Principio de presupuesto bruto
art. 34.1 Principio de especialidad temporal
2. y 3. Excepciones a principio de especialidad temporal
art 46. Especialidad cuantitativa
art. 47. Excepciones al principio de anualidad en el caso de planes plu-
rianuales.
Una vez identificadas las referencias, el comentario debería explicar
qué son los principios presupuestarios, cuáles son los más importantes y
cómo se ven reflejados en la legislación española.
Ejercicio 4
El artículo plantea varias cuestiones de interés que deberían incluirse
en el comentario, aunque por supuesto es no agota todas las posibilidades.
La primera hace referencia a un tema que se trata en la lección, las conse-
cuencias políticas de la no aprobación de los presupuestos y que tal hecho
aboca a la celebración de elecciones. La segunda cuestión importante se
relaciona con las referencias que hace el artículo a la estrategia política de
PSOE y PP, el comentario de esta cuestión debería relacionarse con lo estu-
diado en la lección 3 sobre el comportamiento de los políticos, en donde
puede encontrarse material muy relevante. Por último, debe destacarse
una afirmación errónea que aparece en el artículo:
«Una prórroga presupuestaria seria inviable porque el Gobierno tiene que recortar
un 7, 77 % las cuentas del Estado respecto al año anterior para alcanzar los objetivos
322 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
de reducción del déficit que ha trazado. Unos Presupuestos prorrogados que no tuvie-
ran eso en cuenta serían falsos e irrealizab/,es».
La afirmación es errónea, porque no son irrealizables. El presupuesto
marca un máximo de gasto, pero no obliga a llegar a él. Por tanto si se
prorrogaran los presupuestos del año pasado, bastaría con que el gobierno
no alcanzara sus cifras, con lo que de hecho reduciría el gasto. Cuestión
distinta es que eso no cambia la clave de la cuestión (el gobierno ve recha-
zada su política expresada en cifras), y que si es cierto que resultarían ser
unos presupuestos ficticios, pero no son irrealizables.
Ejercicio 5
El comentario de la noticia puede incluir dos tipos de cuestiones. La
primera hace referencia a los cambios que propone el líder de la oposición
para la Ley de Estabilidad Presupuestaria, cuyo origen y sentido se explica
en el último apartado de esta lección. La segunda se refiere a los proble-
mas de la eficiencia de los gestores públicos y a la duplicación de servicios
públicos (para lo que sería de utilidad volver sobre los argumentos analiza-
dos en la lección 3).
ANEXO. SOLUCIONES A LOS EJERCICIOS PRÁCTICOS 323
TEMA5
LOS FALLOS DEL MERCADO Y 1A INTERVENCIÓN
DEL SECTOR PÚBLICO
Ejercicio 2
a) En el caso de que sean bienes privados, para cada precio, sumamos
las cantidades que está dispuesto a demandar cada individuo. Tendremos
así, los datos de la siguiente tabla:
700
400
;
Oe= 250 i
''
100 150 400 Q
400 CMg
100
Ejercicio 3
a) Para obtener el precio y la cantidad de equilibrio en el caso de un
bien privado, debemos sumar las cantidades que demandan ambos grupos,
y obtenemos
Qd = 2800 - 30 p X
La oferta es la misma que viene en el ejercicio, Q5 = 800 + 20 Px· En
equilibrio, la cantidad demandada es igual a la ofrecida, y por tanto se
cumple que:
800 + 20 p X = 2800 - 30 p X
Despejando y sacando factor común, tenemos:
20 p X + 30 p X = 2800 - 800
ANEXO. SOLUCIONES A LOS EJERCICIOS PRÁCTICOS 325
Ejercicio 4
A) Resulta útil comenzar el problema realizando la representación grá-
fica que se pide y, a partir de ella, comparar los resultados.
p
\
\
\
800
\
,
··-···--·..........\ ..................... .
\
\
\ ¡
\ ¡
i\ !
600 - - - - - . - - - - - - - - - - - (CMe = CMg)
\
\
\
\
\
\
\
IMg ' D
400 800 Q
600 800 Q
80.000
60.000 ········-··································-·-·····································-·········-········· 0
20 .000
Demanda
o 100 300 Q
TEMA6
BIENES PREFERENTES Y LA REDISTRIBUCIÓN DE LA RENTA
Ejercicio 2
El artículo 27 hace referencia a algunas de las cuestiones que se han
comentado en el análisis de la educación. Por ello, tan sólo aludiremos a
las conexiones que se aprecian con mayor facilidad:
- El carácter de bien preferente de la educación aparece en el primer
apartado del art. 27 al reconocerse el derecho de todos a este servicio.
- La presencia de fuertes extemalidades positivas en los primeros ni-
veles de enseñanza justifican que el apartado 4 señale que la enseñanza
básica sea obligatoria y gratuita. Es evidente que la obligatoriedad no exige
necesariamente la gratuidad y, de hecho puede discutirse si esta gratuidad
debe aplicarse a todo el mundo, con independencia de su nivel de renta.
- La posible prestación del servicio educativo a través de centros concer-
tados está reflejada en los apartados 7 y 9. Se debe comprobar que la recep-
ción de estos fondos públicos se vincula más al modo en que se gestionen
los centros que a la función redistributiva que lleven a cabo. A pesar de los
intentos por introducir esa consideración en el debate del texto constitu-
cional en el Senado, por parte de algunos senadores no adscritos a los dos
grandes grupos que protagonizaron el debate constitucional.
- Por último, debe comprobarse cómo el apartado 8 del art. 27 hace re-
ferencia a la función inspectora del sector público, fácilmente defendible
con las consideraciones realizadas sobre el papel de señal de la educación
en el mercado de trabajo.
El artículo 41 establece que el sector público mantendrá un régimen
de Seguridad Social en situaciones de necesidad, especialmente en caso
de desempleo. Trata, por tanto algunas de las cuestiones examinadas en
el apartado VIII de la lección, y se encuentra material de sobra tanto para
justificar su existencia como para formular críticas a esta opción.
El artículo 43 se refiere al derecho a la protección de la salud. El co-
mentario del artículo debe incluir las distintas razones que se han aducido
para defender la intervención pública en esta materia (efectos externos,
elementos redistributivos) y no debe olvidar algunas de las principales
críticas que se le han formulado y que están relacionadas tanto con los
efectos de la gratuidad como con el hecho de que se haga en centros de
tipo público.
Ejercicio 3
La argumentación de KALDOR explicada en la lección segunda, lleva-
ba a la conclusión de que una redistribución de la renta, en favor de los
menos favorecidos permitiría un aumento en la renta nacional suficiente
332 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
Ejercicio 5
El comentario al texto que se propone no reviste especial dificultad. El
autor, fiel a su planteamiento liberal (del que el alumno habrá encontrado
otros ejemplos en el libro), se refiere a dos temas distintos.
Por lo que atañe al papel del sector público en materia de educación,
el texto aborda dos cuestiones. Un primer tema es la diversajustificación
del papel del sector público dependiendo del nivel educativo al que nos
estemos refiriendo, una cuestión que recibe suficiente espacio en el texto
de la lección y donde el alumno podrá encontrar argumentos para ampliar
lo que defiende el texto que debe comentar. Un segundo aspecto es la crí-
tica al hecho de que el servicio de educación se preste por funcionarios, en
donde seguramente la consulta de las cuestiones que se estudiaron en la
lección 3 ofrece datos adicionales para la argumentación.
En el tema de la legalización o no de las drogas, se pueden encontrar
materiales tanto en el apartado II del tema, en el que se plantean los prin-
cipales argumentos a favor y en contra de mantener la penalización del
comercio de determinados productos, como en el apartado V donde se
analizan las distintas posibilidades de llevar a cabo la persecución de las
drogas ilegales, así como las consecuencias de su legalización.
ANEXO. SOLUCIONES A LOS EJERCICIOS PRÁCTICOS 335
TEMA7
LOS INGRESOS PÚBLICOS
Ejercicio 2
Si aplicamos estrictamente las definiciones de precios públicos, tasas,
contribuciones especiales e impuestos, parece que podría establecerse el
siguiente cuadro de financiación:
Precios: apartados (f) y (g)
Tasas: apartados (d) y (e)
Contribuciones especiales: apartados (b), (c) e (i)
Impuestos municipales: apartados (a), (h) y U)
Sin embargo, una estructura de financiación de este tipo parece atribuir
los distintos ingresos públicos a los grupos que se benefician del gasto que
se trata de sufragar, pues los impuestos sólo se emplean cuando los benefi-
ciarios son claramente indeterminados. Tal planteamiento supone que el
sector público, municipal en este caso, renuncia a cualquier tipo de polí-
tica redistributiva. Por poner tan sólo el ejemplo más evidente, si el casco
antiguo está habitado por personas de renta baja, ¿cómo pueden hacer
frente al pago de una contribución especial? Igualmente, debe tenerse en
cuenta que cuando hay un grupo de beneficiarios directos y, además, un
conjunto de posibles beneficiarios indirectos (el parque del barrio T no
sólo beneficia a los vecinos sino que genera externalidades positivas para
todo el conjunto de la ciudad Z), debería optarse, si se emplea la contribu-
ción especial, por una financiación mixta, en la que también se empleasen
los impuestos, al menos en la parte que correspondiera a los efectos exter-
nos de esa actuación municipal.
Ejercicio 3
Claramente, la evolución del sistema tributario en los cinco primeros
libros de la Biblia representa el paso de un impuesto de cuota fija (medio
siglo para todos los contribuyentes) a otro de carácter proporcional (el
diezmo o un 10% de todos los ingresos o de la riqueza de los contribu-
yentes) a uno de tipo progresivo (cada uno ha de entregar según lo que
haya obtenido), o al menos basado en alguna relación con los beneficios
obtenidos de Yaveh.
En cuanto a qué impuestos serían más adecuados, desde el punto de
vista de los principios tributarios estudiados en la lección, parece claro que
la neutralidad y la simplicidad harían preferibles al de cuota fija, mien-
tras que la equidad y la suficiencia nos harían decantarnos por el de tipo
progresivo. El proporcional ocuparía un nivel intermedio en los cuatro
principios tributarios. Por supuesto cada persona tiene su propio sistema
de valores para ponderar cuáles de estos principios deben tener una mayor
importancia, o deben atenderse con prioridad.
336 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
Ejercicio 4
El texto del Penitencial es muy fácil de comentar, pues en la norma
que se señala se hace uso del principio de capacidad de pago y, si se puede
incluso apuntar la idea de la utilidad marginal decreciente que se explicó
en la lección anterior. También es notable reparar en que se especifica el
destino que debe darse a la cantidad satisfecha y que ello corresponde a
quien hace el pago, no a quien lo recibe.
Ejercicio 5
Antes de la reforma, los contribuyentes A y B tendrían los siguientes
datos tributarios:
CONTRIBUYENTE A:
CONTRIBUYENTE B:
; l.740
tnl'=--·100=116%
' 15.000 '
8 4 844
fm = · ·100 = 12 76%
e 36.200 '
ticidad - renta del impuesto; para ello, consideramos como renta inicial la
del contribuyente de menores ingresos:
E =!).T.J'o = 2.879 .16.000 = l 018
T.Y /),f To 26.000 1.740 '
R0 = RA = 16.000
T 0 =TA= 1.740
Lff = TB - TA= 2.879
6.Y = YB - YA= 26.000
Al ser la elasticidad renta mayor que la unidad, se trata de un impuesto
realmente progresivo, aunque está tan cerca de la unidad que casi sería
realmente proporcional.
Después de la reforma, la situación del contribuyente A no cambia, por
lo que carece de sentido repetir los cálculos. En cambio, para el contribu-
yente B, suponiendo que su ahorro se dedique al plan de pensiones sí hay
modificaciones:
CONTRIBUYENTE B:
Base Imponib/,e 42.000
Deducciones en la Base 7.300 (Intereses+ Fondo de Pensiones)
Base Liquidab/,e 36.200
Cuota Íntegra 5 .140 (Aplicando Tabla 7.3)
Deducciones en la cuota 600 (15% Amortización préstamo)
Cuota Líquida 4.540
Y0 =YA= 16.000
T 0 =TA= 1.740
~T=TB-TA=2.800
Ejercicio 6
Para completar los datos de la Tabla, basta hacer las operaciones si-
guientes:
Cuota inicial= T 11. = 0,30 (Y;-100.000)
1
2
Recaudación 2 = T 1
. • n.
1
Ejercicio 8
a) Si el dueño tiene una tierra muy productiva, paga 3,2 artabai sobre
un rendimiento de 12, lo que supone un tipo impositivo del 26,67 %, si
tiene una tierra poco productiva, de rendimiento de 10, el tipo impositivo
es el 32%. El impuesto es claramente regresivo, pues a mayor base, menor
el tipo impositivo.
b) Si usamos el rendimiento como criterio, tenemos que distinguir los
siguientes casos:
Renta al Tipo
Caso Producción Siembra Rendimiento
dueño impositivo
Propietario 10 1 o 9 35,56%
Colono 10 1 4 5 64,00 %
Propietario 12 l o 11 29,10%
Colono 12 1 6 5 64,00%
Ejercicio 11
Tan sólo hay que comprobar cuál es el valor de a para las dos situaciones
que se describen. Recordemos que:
a = d + e 0 (r - g)
donde des el déficit primario, e0 el endeudamiento inicial, r el tipo de
interés y g la tasa de crecimiento económico. De forma que si a > O, el en-
deudamiento aumentaría.
Aplicando esta fórmula a los datos del problema, tendremos que en la
situación representada por los datos iniciales:
a= 0,02 + 0,75 o (0,02 - 0,05) = - 0,0025
con lo cual el endeudamiento acumulado se irá reduciendo, aunque
muy lentamente.
Si los datos cambian en el sentido indicado por el texto, tendremos que
ahora:
a= 0,02 + 0,75 o (0,06- 0,01) = 0,0575
y la deuda inicia una senda explosiva.
Para que, con estos datos, Ja senda no sea explosiva debería cambiar el
valor de d de tal modo que le nuevo déficit primario d* cumpla:
d * + 0,75 o (0,06- 0,01) <o
d * + 0,0375 <o
Es decir d * debería ser negativo, lo que significa que en lugar de déficit
primario, tenemos que alcanzar un superávit primario, y ello obligaría a
recortes en los gastos o incrementos en los impuestos, o una combinación
de ambos.
Ejercicio 12
Para llevar a cabo la evaluación de los tres países, debemos partir de la
fórmula siguiente:
a = d + e 0 (r - g)
Con los datos que nos presenta el problema, podemos construir la Tabla
siguiente:
ANEXO. SOLUCIONES A LOS EJERCICIOS PRÁCTICOS 345
d e 9 (r-g) a
Halls tatia 0,04 0,8(0,03 - 0,04) 3,20%
Tartessia 0,08 0,5(0,045 - 0,01) 9,75%
Tesalia 0,06 1,3 (0,07 - 0,03) 11,20%
La tabla nos señala que los tres países siguen una senda expansiva en su
endeudamiento, pero mucho más moderado en el primer caso que en el
segundo o tercero. Estos dos países tendrían que hacer un esfuerzo impor-
tante en la reducción del déficit primario, lo que supone, como sabemos,
reducción de gastos o incremento en los impuestos.
346 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
TEMAS
LA IMPOSICIÓN DIRECTA
Ejercicio 2
El comentario de este texto debe roner de manifiesto algunos de los
errores en los que incurre el autor de mismo. En primer lugar, el letrado
confunde la plusvalía entendida como ganancia de capital con el concepto
de plusvalía propio de la teoría económica marxista, cuando ambas nocio-
nes no tienen nada que ver en absoluto. En segundo término, se equivoca
el autor del texto cuando afirma que las plusvalías no son un componente
del concepto de renta, pues las definiciones de renta extensiva, habituales
en los sistemas impositivos, consideran como tal la capacidad máxima de
consumo, manteniendo constante el patrimonio, y una ganancia de capi-
tal sí puede dirigirse al consumo del individuo, sin sacrificar el valor total
de su fatrimonio. Una cuestión distinta, es si se produce una ganancia de
capita en todas las circunstancias, o si no han sido gravadas ya en algún
otro tributo o si resulta más conveniente crear un impuesto propio para
esta fuente de renta, pero el autor no señala nada de estos aspectos y, en
cambio, demuestra no conocer el tema del que escribe.
Ejercicio 3
A) Un impuesto dual
Contribuyente A:
Como sus rendimientos de trabajo superan los 13.000 euros tiene dere-
cho a una deducción en la Base Imponible de 2.600 euros, la Base Liquida-
ble es 45.400 €. Aplicamos la tarifa progresiva:
8.366,40 €
4.824,80 €
Cuota Íntegra: 13.191,20 €
Para obtener la cuota líquida, aplicamos la tarifa al mínimo de 5.050, es
decir un tipo del 24% lo que nos da una cifra de 1.212
Cuota Líquida: 13.191,2-1.212 = 11.979,2
Contribuyente B:
Como sus rendimientos de trabajo superan los 13.000 euros tiene dere-
cho a una deducción en la Base Imponible de 2.600 euros, la Base Liquida-
ble es 21.400 €.Aplicamos la tarifa progresiva:
4.166,40 €
1.131,20 €
ANEXO. SOLUCIONES A LOS EJERCICIOS PRÁCTICOS 347
Contribuyente C:
Solo tiene rendimientos del ahorro, que se gravan con un 20%, por
tanto tenemos la cuota:
48.000 . 20% = 9.600 €
Cuota Íntegra= 9.600 €
Restamos la misma deducción de antes, de 1212, y nos queda
Cuota Líquida: 9.600 -1.212 = 8.388 €
Podemos resumir los resultados del modo siguiente:
Porcentaje de rentas de trabajo Cuota ingresada
Contribuyente A 100,00% 11.979,20 €
Contribuyente B 50,00% 8.885,60 €
Contribuyente C o 8.388,00 €
Los datos son absolutamente elocuentes, el sistema fiscal de ese país,
a pesar de la deducción que pretende dar un tratamiento favorable a las
rentas de trabajo, éstas quedan peor tratadas que las de capital. Pero claro
siempre se puede argumentar que si la deducción desapareciera la situa-
ción aún sería peor.
B) Un impuesto sobre la renta extensiva
Contribuyente A:
No habría ningún cambio. Su cuota líquida es por tanto la misma que
antes 11.979,2 €
Contribuyente B:
Como sus rendimientos de trabajo superan los 13.000 euros tiene dere-
cho a una deducción en la Base Imponible de 2.600 euros,
Base Imponible: 48.000 €
Base Liquidable: 48.000 - 2.600 €
348 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
Ejercicio 4
A) Declaración conjunta:
Base Imponible: Es la suma de los ingresos de ambos cónyuges:
45.000 + 14.000 + 1.500 + 4.500 + 8.200 = 73.200
Aplicamos la tarifa:
52.360 15.766,40
20.840. 43% 8. 961 ,20
Cuota Íntegra 24.727,60 €
32.360 8.366,40
18.440. 37% 6.822,80
Cuota Íntegra 15.189,20 €
Contribuyente B
Base Imponible: 14.000 + 4.500 + 4.100 = 22.600
17.360 4.166,40
5.240. 28% 1.467,20
Cuota Íntegra 5.633,60 €
32.360 8.366,40
14.140. 37% 5.231,80
Cuota Íntegra 13.598,20 €
Contribuyente B
Base Imponible: 14.000 + 4.500 + 8.200 = 26. 700
17.360 4.166,40
9.340. 28 % 2.615,20
Cuota Íntegra 6.781,60 €
Deducciones en la cuota: 1200 + 800 = 2.000 €
Cuota Líquida 6.781,60- 2.000 = 4.781,60 €
Cuota total pagada= 11.598,20 + 4.781,60 = 16.379,80 €
Ejercicio 5
A) Para calcular la rémora fiscal tenemos que averiguar qué tipo im-
positivo corresponde a los ingresos de t + 1 en términos monetarios y en
términos reales. El primero es sencillamente el que salga de aplicar la tarifa
sin más a los datos (38.000 €).
32.360 8.366,40
5.640. 37% 2.086,80
Cuota Íntegra 10.453,20 €
tipo medio= (10.453,20/38.000)· 100 = 27,51 %
El tipo medio correspondiente a los ingresos en términos reales exige
calcular primero la Base Imponible real, para lo que tenemos que deflac-
tarla:
Base Imponible en términos reales= (38.000/ 108) · 100 = 35.185,18
352 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
Ejercicio 6
A) La sanción es un porcentaje, k, de las base ocultada (consideramos
que Base Imponible y Base Liquidable coinciden). Denominamos BIº a las
Bases ocultadas.
S=k·BIº
Beneficio de defraudar = tmg · BIº
Coste de defraudar = n · S
para que la sanción sea disuasoria debe darse la condición
n · S > tmg · BIº
sustituyendo la S
n · k ·BIº > tmg · BIº
eliminando BIº en ambos lados de la desigualdad, nos queda
k > tmg/ 7t
Basta sustituir los datos y obtener el valor de k en cada uno de los su-
puestos. Los rendimientos del trabajo y los profesionales suman 84.000 eu-
ros, lo que sitúa al contribuyente en el escalón más alto de la escala, con un
tipo marginal del 48%, así tendremos:
rentas del trabajo. k = 0,48/ 0,95 = 50,53%
En las actividades empresariales:
rentas de actividades empresariales: k = 0,48/ 0,10 = 480 %
ANEXO. SOLUCIONES A LOS EJERCICIOS PRÁCTICOS 353
Ejercicio 7
El texto del profesor Corona incluye dos ideas distintas. De un lado, se
mantiene la tesis del conducto, que hace difícil justificar el impuesto de so-
ciedades como tributo independiente. Sobre esta primera idea, el texto de
la lección incluye algunas posibilidades de defensa del impuesto, aunque
no todas sean igualmente admisibles. De otro, se vincula la existencia de la
doble imposición de los dividendos con la traslación o no del tributo.
354 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
Ejercicio 8
Si el patrimonio de la persona es de 10.000.000 y obtiene un interés del
5%, la renta percibida del capital será de:
5% 10.000.000 = 500.000
8.a) Si el impuesto sobre las rentas del capital se reduce en un 8%, el
contribuyente se ahorra:
8% 500.000 = 40.000
En cambio, debe pagar una cuota del 2% sobre el valor de su patrimo-
nio, lo que significa:
2% 10.000.000 = 200.000
Lógicamente, al contribuyente no le interesa esta modificación en las
normas tributarias.
8.b) Si el rendimiento del patrimonio es del 10%, cambia la renta obte-
nida, ahora será 1.000.000 y la cuota que se ahorra del IRPF, en este caso se
eleva a 80.000, pero tal rebaja sigue sin compensarle el pago del impuesto
sobre la riqueza.
8.c) Naturalmente, si el IPN se incrementa hasta un 4%, el cambio le-
gislativo resultará aún más gravoso para el contribuyente, pues la cuota de
este impuesto alcanzará 400.000 (el 4% de 10.000.000), lo que no puede
compensar ni el ahorro de 40.000 ni el de 80.000 en el pago del IRPF.
8.d) Para obtener en qué casos es indiferente para el contribuyente una
reducción del 8% en el impuesto sobre las rentas del capital y un impuesto
sobre la riqueza del 2%, debemos hacer uso de la relación:
tw
tp = -
r
Ejercicio 9
A) Si se aplica un impuesto sobre el caudal relicto, la herencia de
32.000€ se somete a la tarifa que se incluye en el ejercicio. Tendremos:
ANEXO. SOLUCIONES A LOS EJERCICIOS PRÁCTICOS 355
TEMA9
LA IMPOSICIÓN INDIRECTA
Ejercicio 2
El texto tiene dos lecturas posibles. Si entendemos que la capacidad eco-
nómica de un país se mide por el nivel de renta que ha alcanzado, entonces
es obvio que, en definitiva, todos los tributos acaban recayendo sobre esta
macromagnitud económica, y, en tal sentido, es cierto que la renta está
gravada no sólo dos sino incluso más veces por el sistema tributario. Ahora
bien, si por doble imposición consideramos que un mismo hecho imponi-
ble, obtener ingresos por la participación en los procesos productivos, está
gravado dos veces, una en el IRPF y otra en el IVA, entonces, la afirmación
es falsa, porque en el primer caso el sujeto pasivo es el perceptor de la ren-
ta y en el segundo el consumidor de los productos correspondientes.
Ejercicio 3
A) Completamos los datos del cuadro:
C.2) Impuesto sobre el valor añadido. El margen aplicado por los dis-
tintos empresarios coincide, en este caso, con el valor añadido por las dis-
tintas empresas. Para saber cuál debe ser el tipo impositivo, comprobamos
que la suma de los valores añadidos es de 190.000, luego el tipo impositivo
debe cumplir la siguiente relación:
190.000 . t ~ 2.500
de donde t = 1,32%, lo que nos permite una recaudación de 2.508. En
este caso, y aplicando el sistema cuota menos cuota, tendremos el siguiente
cuadro de resultados:
Observamos que el consumidor paga 2.640 u.m. sobre el precio sin im-
puesto y que lo recaudado por el sector público es:
132 (pagado por el suministrador de lAKURDA)
198 (pagado por lAKURDA S.A.)
330 (pagado por PRIVA S.A.)
1.980 (pagado por TELEBOTELLÓN)
Comprobamos, entonces, que no se ha producido ni efecto piramida-
ción ni efecto cascada, pues cada empresario considera que el IVA soporta-
do no es un coste en el proceso de producción.
Ejercicio 4
l. IVA producto
1.a) Sistema adición: Sumamos sueldos + intereses + depreciación +be-
neficios. Los beneficios no están calculados en los datos de la empresa pero
sabemos que es la diferencia entre la cifra de ingresos (600.000) y el total
de gastos reflejados en la contabilidad (420.000), lo que da un total de
180.000. Por tanto, la base imponible del IVA será:
250.000 + 5.000 + 15.000 + 180.000 = 450.000
La cuota es el 15% de la base imponible, por tanto 67.500.
1.b) Sistema sustracción: Para obtener la base imponible restamos a los
ingresos totales las compras a otras empresas (materias primas, publicidad
y energía). Tendremos:
600.000 - (80.000 + 45.000 + 25.000) = 450.000
La cuota será idéntica a la del supuesto anterior.
2. IVArenta
La diferencia fundamental con el procedimiento de IVA producto es
que a la hora de obtener la base imponible del impuesto, podemos restar la
depreciación. En estas circunstancias tendremos que la base imponible es
450.000 - 15.000 = 435.000
y la cuota del IVA será de 65.250.
3. IVAconsumo
En este caso, el procedimiento se distingue del IVA producto en que
podemos deducir de la base imponible el incremento de existencias, pero
no la depreciación. Tendremos:
450.000 - 50.000 = 400.000
y la cuota del IVA será de 60.000.
ANEXO. SOLUCIONES A LOS EJERCICIOS PRÁCTICOS 361
GASTOS INGRESOS
Compra materias primas Ventas totales
Coste 80.000 Precio venta 550.000
IVAs 12.000 92.000 IV~ 82.500 632.500
Publicidad Aumento de existencias
Coste 45.000
IVAs 6.750 51.750 50.000
Energía
Coste 25.000
IVAs 3.750 28.750
Sueldos 250.000
Intereses 5.000
Depreciación 15.000
IVA a ingresar 60.000
Beneficios 180.000
TOTAL 682.500 TOTAL 682.500
Ejercicio 5
a) En cuanto a las críticas que se pueden formular a esta nueva figura
tributaria empleando los distintos principios tributarios, podemos indicar
que desde el punto de vista de la suficiencia esta figura es adecuada pues
permite que el sector público obtenga más ingresos. En cambio no resulta
tan defendible desde la simplicidad, pues añadimos un impuesto más al
cuadro de tributos de nuestro sistema, ni desde la neutralidad, pues evi-
dentemente se genera exceso de carga fiscal (aunque si el nuevo impuesto
se crea para reducir otro tributo habrá que comparar el exceso de carga
fiscal generado con el que se elimina al rebajar el tipo impositivo de la otra
figura tributaria) ni sobre la base de la equidad, ya que ni tener un seguro
supone una mayor capacidad económica (en algunos casos es obligatorio),
ni parece que estemos en presencia de una aplicación del criterio del be-
neficio.
362 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
b) Por lo que hace referencia a los efectos económicos de las dos medi-
das citadas, por un lado la eliminación de la deducción por seguros de vida
en el IRPF disminuye la demanda de este tipo de aseguramiento, mientras
que, por otro, el establecimiento del impuesto del 4% sobre los seguros
desplaza hacia arriba la oferta de este producto. Ambos factores, tomados
conjuntamente, generan una reducción en la cantidad total de seguros
contratados, mientras que las consecuencias sobre el precio dependerán
de si el efecto sobre la oferta es mayor, menor o igual que el observado en
la demanda. En tal sentido, sabemos que:
- efecto sobre la oferta> efecto sobre la demanda: precio aumenta
- efecto sobre la oferta > efecto sobre la demanda: precio disminuye
- efecto sobre la oferta = efecto sobre la demanda: precio no cambia
Ejercicio 6
En primer lugar, incluyo una traducción del texto
"Una cuestión adicional es si el Estado, aunque lo permita, debe, a pesar de ello,
disuadir una conducta que considere contraria a los mejores intereses del sujeto;
si, por ejemplo, debe tomar medidas para hacer los medios de emborracharse más
costosos, o añadir dificultades para conseguirlos, limitando el número de lugares de
venta. En ésta, como en la mayoría de las otras cuestiones prácticas, se requiere hacer
un buen número de consideraciones. Gravar a sustancias estimulantes con el único
propósito de hacerlas más difíciles de obtener, es una medida que difiere solo en grado
con respecto a la prohibición total; y sería justificable solo en el caso de que fuera jus-
tificable. Cada aumento de coste supone una prohibición, para aquellos que carecen
de medios para hacer frente al precio incrementado, y para los que disponen de ellos,
es una penalización que recae sobre ellos por disfrutar de un gusto determinado. Su
elección entre posibles consumos y el modo en que gasten su renta, tras satisfacer sus
obligaciones legales y morales con el Estado y con la sociedad, son de su incumbencia
y deben confiarse a su propio juicio. Estas consideraciones parece que a primera vis-
ta condenan el uso de las sustancias estimulantes como un objeto especial para ser
gravadas con el prüpósito de obtener ingresos. Pero debe recordarse que la imposición,
con propósitos recaudatorios, es absolutamente inevitable; que en la mayor parte de
los países, es necesario que una parte considerable de la imposición sea indirecta; y
que, por tanto, el Estado no puede evitar la penalización de algunos artículos de
consumo, que para determinadas personas pueden convertirse en prohibitivas. Es,
pues, el deber del Estado considerar, en el establecimiento de los impuestos, de qué
bienes pueden privarse los consumidores con más facilidad, y a fortiori, seleccionar
aquellos cuyo uso, más allá de una cantidad muy moderada, puede ser claramente
nocivos. El gravamen de productos estimulantes, hasta el punto de generar la mayor
parte de los ingresos (suponiendo que el Estado necesita todo el ingreso que generan),
no es sólo admisible, sino que debe considerarse con aprobación».
En el comentario, debe tenerse en cuenta que el autor señala dos ideas
diferentes que incluso pueden ser contradictorias. De una parte, rechaza
ANEXO. SOLUCIONES A LOS EJERCICIOS PRÁCTICOS 363
TEMA 10
LA HACIENDA DESCENTRALIZADA Y LA HACIENDA
EUROPEA
Ejercicio 2
El artículo 4 de la Carta Europea de Autonomía Local hace referencia a
cuestiones muy diversas:
1) Que las competencias básicas de los Entes locales vengan fijadas por
la Constitución o por la Ley.
2) La posibilidad de actuar en aquellas materias que no estén excluidas
de su competencia ni atribuidas exclusivamente a otra autoridad
3) En la atribución de competencias se debe preferir la autoridad más
próxima al ciudadano, pero teniendo en cuenta la naturaleza o amplitud
de la tarea y las necesidades de eficacia y economía
4) Las competencias de los Entes locales deben ser normalmente plenas
y completas
5) En el caso de competencias delegadas, en la medida de lo posible, los
entes locales podrán adaptar su ejercicio a las condiciones locales.
6) Las Entidades locales deben ser consultadas, en los procesos de pla-
nificación, en aquellas cuestiones que les afecten.
De entre todos estos aspectos, el que guarda más con el contenido del
tema es, evidentemente, el tercero, donde se reflejan claramente los dos
costes mencionados en la lección. Los costes de información sobre las
preferencias explican la atribución de la competencia a la autoridad más
próxima al ciudadano, los costes de producción del servicio explica que se
suministren a una escala mayor (y a ello hace referencia las expresiones
«amplitud de la tarea» o «necesidades de eficacia y economía»).
Ejercicio 3
Los dos artículos de la Constitución Española señalan que la compe-
tencia es de la Comunidad Autónoma cuando los efectos de su ejercicio se
circunscriben al propio ámbito territorial, mientras que las competencias
del gobierno central se asocian a las materias que afectan a más de un ente
subcentral o a la totalidad del país. El comentario del alumno debería in-
cluir algún ejemplo en el que se observe con facilidad este criterio.
Ejercicio 4
a) Si el gasto se descentralizase, cada Comunidad Autónoma realizaría
aquel nivel de actividad que tuviera en cuenta los efectos sobre su propio
territorio, olvidando los que se generan sobre otros. Se produciría una
ANEXO. SOLUCIONES A LOS EJERCICIOS PRÁCTICOS 365
¡ENHORABUENA!
USTED ACABA DE ADQUIRIR UNA OBRA QUE YA INCLUYE
LA VERSIÓN ELECTRÓNICA.
DESCÁRGUELA AHORA Y APROVÉCHESE DE TODAS LAS FUNCIONALIDADES
••
Estimado cliente,
Para acceder a la versión electrónica de este libro, por favor, acceda a http://onepass.aranzadi.es
--
"One Pass"(**), en la siguiente pantalla se le ·eo.i•.,·..-i.~ttt<So!a:_ ..... lt)te
---
~-1a..-.i:'"11l .... · ff'•tpllt•d*I•
1l*T-ltt.,...Etipao\apaoa•~1..q1M
u--~•lot...,.rlct
en""'_,,..ftllCIO........_..,~~·
~..stfl!U~V<ll'•t.\.-
· ;:-.,,!:""·""~'oln
biblioteca. • S-t!MllOHC9~deT-oan~
llrl...,,~Nladont•~
•N:ti.~.or-.--.~~ ...
C-l>'l!tt-eClllOCMl,JOOIO ....... ./r'I
--....-,._.
~
.
_..........
.,.... _. .......
...
~.,.. ...-
(')Si ya se ha registrado en Provlew'" o cualquier otro producto de Thomson Reuters (a través de One Pass), deberá introducir el mismo correo electrónico
que utilizó la primera vez.
('') One Pass: Sistema de clave común para acceder a Thomson Reuters Proview" o cualquier otro producto de Thomson Reuters.
El precio de esta obra incluye la publicación en formato DÚO sin coste adicional
(papel+ libro electrónico).