Administración Pública (2 año, LCP-FTS)

CLASE 15

Mitos y realidades en los Procesos de Reforma del Estado

En la clase de hoy nos ocuparemos nuevamente del tema de la Reforma del Estado en
Argentina para lo cual nos serviremos del texto de Oscar Ozslak “El mito de Estado
Mínimo: Una década de Reforma Estatal en Argentina”.
En las clases anteriores nos preguntamos acerca de qué estado se encontraba en crisis
y cuáles fueron las respuestas a esta crisis tanto a nivel mundial como en América
Latina. Analizamos el contexto político, económico y también ideológico que dieron
sustento a estos procesos de profunda transformación en la forma de intervención del
Estado.
Nos ocupamos de estudiar, además, los procesos de Reforma en nuestro país a partir
de una mirada conceptual y contextual de los mismos, e indagando ¿quien llevó
adelante estas medidas?, ¿cuáles fueron los ejes centrales de transformación? y sus
consecuencias en el aparato estatal.
En esta clase y a partir de la lectura indicada intentaremos proveer algunos elementos
para evaluar el proceso que estuvimos estudiando a lo largo de esta unidad.
Tenemos que recordar que en el momento en que la Reforma del Estado entra en la
agenda de los países latinoamericanos, nos encontramos con algunas características
principales que hemos hecho mención anteriormente, a saber:
• Agotamiento del modelo de desarrollo económico
• Problema de la deuda externa
• Estancamiento económico
• Altas tasas de inflación
• Procesos de redemocratización
Este es el marco, para que en la década del noventa en nuestro país se propicie una
gran reestructuración del rol del estado y de sus funciones, apelando a las
privatizaciones, descentralización de servicios y desregulación de distintas actividades,
lo que ¿condujo en un achicamiento del aparato estatal? Interrogante que trataremos
de responder más adelante.
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La estrategia del modelo implantado respondía a un intento de integración a la

economía mundial como fuente de crecimiento económico. Dicha integración requería
un aumento de participación de las exportaciones e importaciones en la actividad
económica, y esto se concretó a través de políticas de apertura para el comercio
exterior y políticas para el aumento de la competitividad.
Las políticas de competitividad se orientaron a aumentar la eficiencia productiva y
reducir los costos de producción y comercialización para conquistar y mantener los
mercados externos.
El aumento de la eficiencia se busca fomentando una mayor competencia interna,
adoptando medidas tendientes a recuperar el papel del mercado como mecanismo
para la asignación de recursos económicos. Para esto era necesario reducir
sustancialmente la intervención del Estado en los mercados y la desregulación fue una
de las herramientas principales para el logro de este objetivo.
Es así que este proceso de Reforma del Estado, se sustentó en principios de eficiencia y
rentabilidad, apuntando a una reestructuración del aparato productivo y
administrativo del estado.
Desde una perspectiva oficial se argumentaba la necesidad de mejorar la calidad de los
servicios y eliminar la corrupción vinculada con el aparato estatal. Cabe resaltar que
este proceso se caracterizó por una firme decisión del Poder Ejecutivo nacional, y
ciertos autores critican que expresó una mayor preocupación por garantizar las
transferencias de las empresas a los privados que por establecer una efectiva
presencia reguladora y garantizar inversiones acordes con un proyecto de desarrollo y
expansión productiva.
La intención del texto de Oszlak radica en observar qué cambios se produjeron en el
Estado nacional argentino durante la década de los años 90, cómo se relacionaron
estos cambios con otras transformaciones en los estados subnacionales y en la
sociedad en general, tratando de prefigurar los rasgos del Estado nacional resultantes
de este proceso.
Para lo cual pone en duda un supuesto que muchas veces se utiliza para plantear las
consecuencias de estos procesos de reforma y también los anhelos de la ideología
orientadora de la misma: El Estado Mínimo.

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Han escuchado hablar en un sin fin de oportunidades y en slogans de la época algunas

frases como “Achicar el Estado es agrandar la Nación” o “El Estado debe intervenir sólo
en lo indispensable, y no interferir en el desarrollo del mercado”, ¿lo recuerdan?
Bueno, la hipótesis que persigue Oszlak en el trabajo citado es poner en
cuestionamiento la existencia de un Estado Mínimo en Argentina. Esto lo hace a partir
del análisis de una serie de datos e indicadores que permiten evaluar y medir la
naturaleza de las transformaciones ocurridas poniendo en tela de juicio los significados
conceptual y práctico que se desprenden de la noción del mismo. Preguntándose en
última instancia qué tipo de Estado quedó en Argentina luego de estas
transformaciones.
Parte del análisis de cuatro indicadores:
1. Empleo Público Nacional
2. Nuevo Perfil de la dotación del Estado Nacional
3. Evolución y Composición del Gasto Público
4. Variaciones en el número y composición de las Unidades Organizativas
Si analizamos la primer dimensión Empleo Público Nacional lo que se puede observar
es una disminución de los agentes públicos nacionales. Observemos algunos datos:
Al comienzo del Gobierno de Alfonsín en 1983 la Administración Pública Nacional
empleaba un total de 981.012 personas, este número se ve retrotraído en 1999
cuando el número había descendido a unos 270.000 empleados, casi un 30% de la cifra
anterior.
Las razones se vinculan con el traspaso de personal al Gobierno de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, la exclusión estadística del personal de universidades
nacionales como agentes estatales, también la descentralización educativa y de salud;
a lo que debemos agregar, una gran cantidad de empleados que pasaron a trabajar en
las ex empresas públicas que fueron privatizadas, así como también debemos incluir
en este punto los retiros voluntarios y jubilación anticipada, que ocuparon un punto
fundamental.
Estas modificaciones produjeron en palabras de Oszlak un “nuevo esquema de división
del trabajo entre el estado nacional, los estados subnacionales, el mercado y la
sociedad”.

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Dentro de este punto, el impacto en el empleo público provincial debe ser considerado
como un eje fundamental de la retrotracción en un área y el crecimiento en la otra.
Este traspaso de funciones, implicó la asunción de nuevas responsabilidades por parte
de los gobiernos provinciales y administrar un aparato institucional mucho más denso
y extendido, sin haber adquirido las capacidades de gestión requeridas. Lo que
evidenció, además, una fuerte disparidad territorial en cada jurisdicción y una
dependencia de estos estados subnacionales a la coparticipación impositiva, las
transferencias y adelantos del gobierno nacional y un creciente endeudamiento.
En estos términos, lo que podemos observar es una virtual desaparición de la
presencia del Estado Nacional en los Estados Provinciales. Las provincias y municipios
se han constituido en fuertes empleadores, forzados por las transferencias unilaterales
de gestiones desde la Nación, por las crisis de sus economías y por la continuada
vigencia del nepotismo político. Considerar que se está en presencia de un “estado
mínimo” por el hecho de que el gobierno nacional se ha desprendido de dotación y
funciones es negar, simultáneamente, la estatidad de los estados subnacionales.
En relación al nuevo perfil de la dotación del empleo del Estado Nacional, podemos
remarcar:
- Fueron contratados nuevos agentes para la realización de nuevas funciones
como por ejemplo en organismos de control, como la Auditoría General de la
Nación y el Consejo de la Magistratura.
- Inexistencia de una Administración Pública burocrática extensa en el nivel
nacional salvo las Fuerzas Armadas, la Policía Federal, Gendarmería y AFIP.
- Contratos de trabajo por tiempo estipulado.
- Creación de empleos precarizados a la luz del aumento de planes sociales y
seguro por desempleo.
Cuando se observa el Gasto Público, vemos que:
- Para 1989: USD 61.5 mil millones
- En 1999: USD 97,5 mil millones
Así, el gasto público consolidado (3 niveles) no disminuyó, sino que creció
significativamente en términos “reales” (ajustado por inflación).

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Lo mismo sucedió con el gasto federal, que pasó de 38 millones a 51 millones; así se
evidencia un crecimiento Neto del Gasto Público Federal de un 32%.
En las variaciones en el número y composición de las unidades organizativas, lo que
observamos es una variación. Por ejemplo, para finales de los ochenta el Estado
Nacional contaba con aproximadamente 150 unidades (secretarías y subsecretarías).
Este número se relativizó con la idea de una “regla de tres” durante en 1990. Es decir
que, por cada ministerio debería existir tres secretarías, dentro de ellas solo tres
subsecretarías y en cada subsecretaría sólo tres direcciones.
En los años siguientes, sucesivas reestructuraciones “celulares” y espontáneas fueron
modificando este número, elevándose hasta el punto de alcanzar casi 200 secretarías y
subsecretarías, cuando ya se había reducido sustancialmente el papel del estado
nacional y rebajado considerablemente la dotación de su personal. El Decreto Nº
660/96 dispuso una nueva reducción en el número de organismos, que esta vez fue
llevado a un total de 125 secretarías y subsecretarías.
En esta década podemos destacar la preponderancia de Presidencia y del Ministerio de
Interior por sobre otras instituciones sectoriales del estado. Aumentando
notablemente el crecimiento en el número de sus órganos.
También resulta interesante remarcar otras instituciones que pasaron a adquirir
importancia relativa muy alta y crítica en el mapa institucional del estado nacional,
como AFIP, ANSES, y CONICET.
Otros organismos se crean en esta década: los entes reguladores (de los que hablamos
la clase anterior).
Frente a estas cuestiones observadas podemos afirmar que:
- El Estado Argentino se ha transmutado más que minimizado.
- Ha mostrado “ausencia” en diversas áreas de la gestión pública.
- Ha adquirido una serie de rasgos y atributos que marcan una clara
metamorfosis en su fisonomía, dominio funcional y papel frente a la sociedad.
- Se observa una deliberada renuncia o incapacidad para cumplir con ciertas
funciones.
- Reencarnación institucional del Estado Nacional en otros niveles territoriales y
políticos.

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Estas transformaciones produjeron un nuevo esquema de distribución de

responsabilidades:
Esto significa que si el estado nacional se despoja de sus funciones ejecutoras de
producción de bienes o prestación de servicios, debe asumir en el mismo acto otras
funciones cualitativamente distintas, que suponen asimismo modalidades diferentes de
relación con los niveles subnacionales.
Esta nueva interpretación del papel del estado nacional, es caracterizada por Oszlak
como Estado transversal, poniendo el énfasis en el hecho de que la división del trabajo
entre los diferentes sectores de la sociedad ha pasado a ser cualitativa y
cuantitativamente distinta a la del pasado reciente. Si bien el sector privado, el sector
público no estatal y los niveles subnacionales de gobierno se han hecho cargo de
funciones ejecutoras que antes eran propias del Estado Nacional, este último no se ha
despojado de toda responsabilidad dado el carácter público de los bienes y servicios
entregados a esas otras manos. Pero no ha conseguido asumirla plenamente.
De esta manera, dispone de un poderoso mecanismo subrogante: la “llave de la caja”.
El “Estado cajero” que concentra y asigna gran parte de los recursos del gobierno
general, puede ejercer de hecho un cierto poder de veto sobre el destino de esos
recursos, cumpliendo de este modo un papel de orientación y control no
necesariamente fundado en criterios de racionalidad técnica como los que deberían
informar el desempeño de tales funciones.
En conclusión, la capacidad de controlar la asignación de los recursos se convirtió en
un precioso mecanismo de negociación política, que permitió al gobierno nacional atar
el financiamiento público a acuerdos de transferencia de fondos basados en
contraprestaciones, favores políticos, búsquedas de alianzas y aceptación de
compromisos.
Esta interesante perspectiva planteada por Oszlak, nos da pie para que en la próxima
clase analicemos el proceso de Reforma del Estado en un espacio subnacional: la
provincia de Entre Ríos.
¡Hasta el martes que viene!