Unidad 1 / Escenario 2

Lectura fundamental

Reforma en américa latina y su

impacto en la gestión pública

Contenido

1 Lecciones sobre las reformas realizadas en Colombia

2 Generaciones de reformas en América Latina

3 Evolución de la reforma y modernización en América Latina

Palabras clave: estado, modernización, reforma, gobierno abierto.

1. Lecciones sobre las reformas realizadas en Colombia
A lo largo de la historia en Colombia, se han presentado múltiples reformas en un intento de modernizar el
Estado para satisfacer las necesidades de los ciudadanos. Desde el gobierno de Pedro Nel Ospina, en donde
se contrató la misión Kremmerer para introducir cambios en materia de hacienda pública, contabilidad
y presupuesto, hasta la reforma constitucional de 1991, que estableció mecanismos de democracia
participativa, el plebiscito y la consulta popular, los gobiernos de turno han aunado esfuerzos por promover el
desarrollo del país y readecuar las instituciones para mejorar su funcionamiento.

Sin embargo, estos procesos de transformación demandan un compromiso ético por parte de las
instituciones y la sociedad que permita la efectiva prestación del servicio público. Para Uvalle (2014),
la aportación de la ética a la formación del valor público es importante en la vitalidad de la democracia,
la responsabilidad del servidor y en el desempeño de las instituciones públicas, pues es “en esos casos
[que] la desconfianza se nutre de la presunción de mala fe por el solo hecho de ser político o servidor
público” (Ochoa, 2012, p.34). Pero, en cuestión de factores que agobian el ejercicio de la función
pública, el tema del clientelismo y la corrupción no son los únicos presentes. El Estado también incide
en esta desconfianza ciudadana, al no garantizar la vinculación de personal idóneo, profesional y
capacitado para ejercer una gestión social.

El Artículo 1° de la Constitución Política dice que Colombia es un Estado Social de Derecho,

organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el
trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general. Además,
el Artículo 2° señala que uno de los fines del Estado es servir a la comunidad, por lo que la función
pública ejercida por el Estado se debe desarrollar teniendo en cuenta los principios constitucionales
de moralidad, eficacia, economía, imparcialidad, transparencia, celeridad y publicidad, buscando
siempre el beneficio y satisfacción del ciudadano que requiere de la prestación del servicio público.

Como es sabido, Alemania es la cuna de la Administración Pública como eje central dentro de un
Estado Social de Derecho. Allí, como en Francia, España y otros más, este término se incluyó dentro
de la esfera pública como un intermediario entre el actuar de la sociedad y del Estado, en donde lo
público debe estar al servicio de todos.

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En cuanto al servicio público, Fernández (2010) señala que:

toda actividad técnica destinada a satisfacer, de manera uniforme y continua, una necesidad
de carácter general, con sujeción a un mutable régimen jurídico exorbitante del derecho
ordinario, ya por medio de la administración pública, bien mediante particulares facultados
para ello por autoridad competente, en beneficio indiscriminado de toda persona. (p.83)

En este sentido, el Estado, en ejercicio de la función constitucional, legal y reglamentaria que le fue
conferida dentro de la esfera pública, tiene el deber de garantizar la excelencia en la prestación del
servicio público a la comunidad, así como satisfacer el interés general y la efectividad de los principios,
valores, derechos y deberes consagrados en la Constitución Política. De esta manera, ayuda a evitar
los vicios del clientelismo, favoritismo y el nepotismo, y aporta a la modernización y racionalización del
Estado (Corte Constitucional, 2014).

Los argumentos expuestos llevan a pensar que, en cuanto al cumplimiento de los principios
constitucionales, las reformas al Estado son productivas y benefician a sus asociados. Pero en
Colombia, las reformas sucedidas a lo largo de la historia son vistas como la oportunidad de “algunos”
para favorecer intereses particulares.

2. Generaciones de reformas en América Latina

La idea de “generaciones de reforma” versa sobre las divisiones analíticas construidas como
herramientas para comprender un largo proceso que lleva casi cinco décadas y sigue aún abierto. Es
decir, se trata de una forma de ordenar el estudio de un fenómeno complejo.

Ahora bien, no existe un consenso explícito sobre la forma de ordenar este proceso complejo de
reformas. Según los diferentes teóricos y analistas del fenómeno en América Latina, se puede
encontrar una división del proceso en dos generaciones de reforma. Efectivamente, la reforma
del Estado tal como se ha definido, inicia lentamente en la década de los 70, se acelera en las dos
posteriores y entra en crisis y redefinición a fines de 1990.

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El Banco Mundial publicó en 1997 un informe en el que se replantean los postulados originales.
Incluso hubo una redefinición del Consenso de Washington en un segundo documento denominado
Consenso de Washington ampliado. Por último, es posible entender que, aunque existen importantes
diferencias entre los procesos de reforma adelantados por los diferentes países de la región, puede
dividirse el proceso en dos etapas: la primera antes de 1997, y la segunda después de ese año.

2.1. Primera generación: reformas promercado

La primera generación se caracteriza en América Latina por la urgencia que la crisis económica y fiscal
imponía a los Estados especialmente a partir de la crisis de la deuda que inició en 1982.

El concepto de “ajuste” o “ajuste estructural” fue ampliamente usado para dar cuenta de esta
generación. Efectivamente, estas reformas estuvieron signadas centralmente por la necesidad de
reducir el gasto público y mejorar la recaudación, la promoción de la desregulación, el desmonte de
los mecanismos de intervención estatal, la inclusión de mecanismos de mercado en el sector público,
la liberalización comercial y un programa de desarrollo orientado al mercado externo.

La lectura que sustenta la reforma hecha por el Estado parte de reconocer que las crisis
económicas, caracterizadas por inflación y estancamiento, eran generadas por las prácticas estatales
intervencionistas y el comportamiento improductivo de los actores sociales (especialmente
productores nacionales) que resultaban de estas (Cavarozzi, 1991). Para este autor, la reforma
significó la inversión de la concepción Estado-céntrica que había sido hegemónica hasta entonces, y
su sustitución por otra centrada en el mercado.

La reforma del Estado tenía, hasta ese momento, la función de reducir el papel de este en la
economía, por ser considerado nocivo para el buen funcionamiento del mercado. También debía
disciplinar a los actores sociales para evitar la ingobernabilidad.

A pesar de que se trataba de cambiar por completo el modelo de Estado y su relación con mercado
y sociedad, esta primera generación puso énfasis en un aspecto técnico-administrativo del Estado
(Zurbriggen, 2007) y en recomendaciones de tono político económico. Por consiguiente, aunque la
reforma planteaba implícitamente un nuevo modelo estatal, el debate se centró en los instrumentos
necesarios para la resolución de las problemáticas consideradas como más urgentes.

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Como se mencionó previamente, en América Latina las reformas estuvieron guiadas en esta primera
generación, especialmente después de 1990, por las recomendaciones del Consenso de Washington.
Estas recomendaciones estaban orientadas a lograr tres objetivos: disciplina fiscal, reforma fiscal e
inversión extranjera directa. Para esto, los gobiernos latinoamericanos implementaron un conjunto
de medidas destinadas a cumplir con lo propuesto. A través de estas medidas, las reformas de esta
primera generación buscaron la estabilización macroeconómica, la liberalización de los mercados de
bienes y de capitales, la desregulación y la privatización de empresas estatales.

La aplicación de dichas reformas condujo a una gran concentración de poder en la rama ejecutiva.
Esto sucedió por varias vertientes: disolución o suspensión del legislativo en los casos de Perú y
Colombia, delegación de facultades extraordinarias en el presidente en los casos de Argentina o
Bolivia, y la exclusión de los sectores populares. Según el propio modelo teórico neoliberal que
sustentaba el ajuste, este traería costos sociales y políticos que debían ser enfrentados y superados
por los gobiernos. Las consecuencias fueron muchas: tensión entre el poder ejecutivo y legislativo;
degradación de las instituciones, especialmente de las legislaturas y el sistema judicial; malestar social
y protestas populares.

Según el análisis de Acuña y Smith (2007), el ajuste se basaba en un modelo ortodoxo que tenía efectos
inmediatos como la caída de los salarios; aumento del desempleo; incremento de los impuestos al consumo;
reducción del gasto en salud, educación y políticas sociales con el consecuente costo para los sectores más
desfavorecidos que, naturalmente, serían los más afectados por las medidas.

Como efectos positivos (al menos en un principio) de la implementación de las medidas de reforma,
especialmente las referidas a la política económica, se destacan: la reducción de los índices de
inflación y del déficit fiscal, así como una modesta recuperación de las economías. Sin embargo:

los intentos de estabilización o bien fracasan o bien provocan recesiones tan profundas que
deprimen la inversión, minan las perspectivas de desarrollo futuro y generan costos sociales
que vuelven impracticable políticamente la continuación de las reformas en condiciones
democráticas (…) (Bresser-Pereira, L.C., Maravall, J.M. y Przeworski, citados por Acuña y
Smith, 2007, p.9).

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Las reformas administrativas, por su parte, aún donde lograron reducir el gasto en rubros tales como
salarios de funcionarios públicos y reducir el número de agencias estatales, no mejoraron en eficacia
o redundaron en una racionalización de la utilización de los recursos públicos. La privatización,
tercerización y publicitación de funciones estatales debía significar un ahorro fiscal pero también una
mejor y más eficiente provisión de bienes públicos. No obstante, este objetivo no fue alcanzado, y
la incorporación de actores privados a funciones públicas resultó una forma de gestión sumamente
costosa y poco transparente.

2.2. Descentralización y reformas de segunda generación

La descentralización puede ser entendida como una forma de recomposición territorial del poder estatal
que implica una transferencia hacia niveles de gobierno subnacionales. Desde el punto de vista de la reforma
del Estado, los estudios sobre descentralización se centran en las transformaciones sufridas por los Estados
latinoamericanos mediante la denominada “segunda generación”. En muchos casos, la descentralización de
funciones como educación, salud o políticas sociales estuvo vinculada a la necesidad de reducir el Estado, y
particularmente a la reducción de gastos públicos en el nivel central.

En materia de descentralización, América Latina fue la región del mundo que implementó la reforma
más radical. Dos indicadores principales son evidencia de esto. En primer lugar, la devolución de
gastos e ingresos al nivel subnacional (la cual se dobló entre 1980 y 2000); y, en segundo lugar,
la administración de servicios públicos esenciales como educación y salud fueron completamente
transferidos a niveles inferiores (Falleti, 2010).

Estas reformas estuvieron justificadas mediante razones políticas, democráticas y económicas de

orden neoliberal sustentadas en postulados teóricos desarrollados inicialmente en Europa. Desde
el punto de vista político, los defensores de la descentralización argumentaron que la delegación
de funciones en autoridades subnacionales era una forma de acercar el gobierno a sus ciudadanos
(democracia local, autogestión, etc.), adecuarlo a las demandas y cultura locales y, por consiguiente,
dijeron que este movimiento hacia lo subnacional significaría una mayor satisfacción de la ciudadanía
con el Estado y los gobiernos. En otras palabras, como se reconoce desde la ciencia política, la
delegación de poder o funciones contribuyó a profundizar o consolidar la democracia.

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Desde la perspectiva económica, las justificaciones parten de las recomendaciones de las teorías del
federalismo fiscal. Aquí se propone que la descentralización debe proveer la utilización de los recursos
públicos basada en un mejor conocimiento de las preferencias locales y una mayor competencia
entre jurisdicciones. Asimismo, supone un mayor control y participación popular en la administración
pública. Por tal motivo, la descentralización permite superar problemas de la gestión centralizada de
recursos como deseconomías, aumento del gasto y burocratismos, así como pérdida de coherencia y
de agilidad en los procesos.

En América Latina se recomendó la descentralización para terminar con el “centralismo autoritario”

(De Souza, 2005). Por consiguiente, la descentralización debía solucionar a la vez la ineficacia; la
burocratización de la gestión y rigidez de las grandes administraciones (objetivos compartidos con
los teóricos de la nueva gestión pública); responder a la demanda de participación de la ciudadanía y
de recuperación de la cultura local; evitar el despilfarro de recursos públicos y la inadecuación de las
inversiones sociales respecto de las necesidades diferenciales de cada región; y por último, mejorar las
posibilidades de desarrollo de las regiones, evitando grandes desigualdades territoriales.

Mediante el cumplimiento de estos objetivos, la reforma, se supone, debía recuperar la credibilidad

del Estado frente a la ciudadanía y el mercado. Sin embargo, estos supuestos teóricos difícilmente
tuvieron relación con los procesos empíricos de las reformas latinoamericanas. Es más, los procesos
de descentralización latinoamericanos hizo que los gobiernos subnacionales compartieran ingresos y
gastos con la nación, en particular, mediante la transferencia de servicios públicos como educación,
salud, transporte y programas sociales (Falleti, 2010).

Aunque estos son elementos comunes a las reformas que se desarrollaron en toda Latinoamérica,
cada país sufrió momentos que llevaron a la variabilidad en las reformas. Para Falleti (2010), un factor
explicativo de estas diferencias es el orden en que se dio el proceso en cada caso. Igualmente, es
necesario considerar el tipo de intereses territoriales (nacionales y subnacionales) que prevalecen
en las coaliciones reformistas como factor causal que lidera la adopción de los diferentes tipos de
políticas de descentralización (Falleti, 2010).

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3. Evolución de la reforma y modernización en América Latina
A comienzos del siglo XXI, la agenda de reforma del Estado en América Latina empezó a moverse
hacia una concepción menos instrumental y más “finalista” de los procesos. Las reformas de
primera generación adoptaron una visión más gerencial sobre la gestión pública, enfatizada en los
instrumentos de gestión, medición y control del desempeño estatal.

A partir del debate planteado a finales de los años 90 sobre la recuperación de las instituciones y de
la capacidad estatal, empieza a tomar forma un cuestionamiento sobre el “sentido finalista” de las
reformas, que implicaba volver a pensar en el papel del Estado en relación con el desarrollo social, e
introducir la cuestión democrática en la discusión. Se trató, esencialmente, de una crítica a la visión
instrumental y promercado que había alimentado las reformas de la primera generación. Esto se
recuerda en el documento “Gestión pública iberoamericana para el siglo XXI”:

Aunque la primera ronda de reformas haya sido positiva y relevante en algunos aspectos, como en
la racionalización presupuestaria y en la introducción de técnicas de eficiencia, ella contenía cuatro
grandes problemas El primero fue una visión meramente economicista de la gestión pública, sin
que se percibiera la necesidad de producir un nuevo modelo de desarrollo que debiera enfatizar la
ciudadanía social. El segundo fue la concepción minimalista del Estado y redentora del mercado,
un modelo neoliberal que resultaría equivocado en cualquier parte del planeta, pero aun peor para
una región marcada por las desigualdades sociales. El tercer problema fue la transferencia de un
prototipo único de aparato estatal, en circunstancias de que la región es altamente heterogénea.
Finalmente, se descuidó el mejoramiento de la gestión pública en términos de su democratización y
efectividad (CLAD, 2010, p.6).

A partir de este diagnóstico, el CLAD enfatizó en la necesidad de que las reformas tengan como
horizonte los fines de la acción estatal y, en particular, las necesidades de una región como
Latinoamérica en donde la presencia en el territorio y la capacidad estatal para la coordinación social
han sido históricamente deficientes:

La modernización de la gestión pública no puede ser vista como una mera selección de los medios
más adecuados. Ella depende de la selección de los fines que se busca obtener. En este sentido,
el objetivo más general de la administración pública es el desarrollo sustentable, considerado en
términos económicos, políticos, sociales y ambientales. Se debe poner especial énfasis en la búsqueda
de la ciudadanía social, de modo que la gestión pública de mejor calidad debe estar presente en las
políticas de Educación, Salud, Seguridad Pública, Combate a la Pobreza y la Desigualdad Social.

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Vale la pena repetir lo siguiente, ya que es una condición para poder librarse de una vez por todas del
legado histórico de América Latina: es en dichas áreas sociales en donde el Estado debe invertir sus
recursos financieros y sus competencias administrativas más valiosas (CLAD, 2010, p. 20).

En esta dirección, la expresión “Nueva agenda de reformas” pretendía agrupar diferentes principios,
estrategias y procesos que surgieron recientemente como resultado de esta reorientación “finalista”
de las reformas del Estado. No obstante, lejos de responder a una única concepción teórica y
política, o de promover un conjunto homogéneo de estrategias de reforma, se trató más bien de un
compromiso por incluir aquellas temáticas olvidadas en el período anterior. Debido a esto, buscaba
centrarse en aspectos como la búsqueda de transparencia gubernamental; el incremento de canales
efectivos de participación ciudadana; la cooperación público-privada; el trabajo en red al interior del
Estado y en relación con otros actores; la incorporación de nuevas tecnologías e instrumentos de
gobierno para facilitar la cooperación entre actores.

¿Sabía que...?
En Latinoamérica la reforma a los estados no ha funcionado por
estructurarse sobre intereses de clientelismo.

Cómo mejorar...
Una de las mejores expresiones de esta nueva agenda en América Latina
ha sido la incorporación de los principios de “gobierno abierto” en los
procesos de gestión pública a nivel regional.

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 3.1. Principios y prácticas de gobierno abierto

La noción de gobierno abierto –GA- reúne varias inquietudes democráticas y de gestión pública
que estaban presentes en el debate público. Lo anterior como consecuencia de estructurar una
perspectiva novedosa para la transformación de la administración y la gestión pública. El término
fue utilizado por primera vez por Wallace Parks en 1957 (fundamentalmente en relación con la
“disponibilidad de información gubernamental y la rendición de cuentas”) (Gascó, 2015, p.11). El
punto de partida reciente para la consolidación de esta idea en un conjunto estructurado de medidas
es la expedición del Memorando Obama en enero de 2009. Aquí se establecen cuatro áreas
prioritarias de intervención: “1) la publicación de información gubernamental en línea, 2) la mejora de
la información gubernamental, 3) la creación e institucionalización de una cultura de gobierno abierto
y 4) la creación de un marco de políticas públicas para el gobierno abierto” (Gascó, p.11).

En el debate contemporáneo, existen diferentes aproximaciones al concepto de gobierno abierto

y a los principios que lo estructuran. El Memorando Obama es un punto de referencia básico para
todos ellos. Igualmente, en 2011 la creación de la Alianza para el Gobierno Abierto (en el marco de
la Asamblea General de las Naciones Unidas) permitió avanzar hacia la articulación de las estrategias
nacionales en relación con los principios y estándares de gobierno abierto. Esta iniciativa agrupó
no sólo gobiernos nacionales, sino a organizaciones de la sociedad civil y organismos multilaterales
comprometidos con la generación de transformaciones en la gestión pública.

La declaración de septiembre de 2011 de la OGP –Alianza para el gobierno abierto- resume así su
visión de los principios básicos del GA: “Reconocemos que los pueblos del mundo entero exigen
una mayor apertura en el gobierno. Piden mayor participación ciudadana en los asuntos públicos y
buscan la forma de que sus gobiernos sean más transparentes, sensibles, responsables y eficaces”
(OGP, 2011, p.21). En otras palabras, reconocen como principios básicos propios la transparencia, la
rendición de cuentas y la colaboración/participación.

A partir de esta declaración de principios, los países que se adhirieron al marco de la OGP, se
comprometieron en sus planes nacionales de GA a realizar transformaciones en los siguientes ámbitos
(OGP, 2011):

»» Aumentar la disponibilidad de información sobre las actividades gubernamentales.

»» Apoyar la participación ciudadana.

»» Aplicar los más altos estándares de integridad profesional en la actividad gubernamental.

»» Aumentar al acceso a nuevas tecnologías para la apertura y la rendición de cuentas.

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Además del ámbito de la OGP, el debate sobre el GA ha permeado igualmente otros espacios de
impulso a la innovación en la gestión pública como el Centro Latinoamericano de Administración
para el Desarrollo (CLAD). Este, en la XVII Conferencia Iberoamericana de Ministras y Ministros de
Administración Pública y Reforma del Estado realizada en Bogotá el 7 y 8 de julio de 2016, adoptó
la Carta Iberoamericana de Gobierno Abierto -CIGA- con el propósito de proponer un “marco de
referencia común, no vinculante jurídicamente, para que los gobiernos y Estados de la región puedan
adaptar sus pilares, principios, mecanismos y orientaciones al particular contexto institucional y de
idiosincrasia propias de cada país” (CLAD, 2016, p.2).

Si bien esta carta no generó obligaciones jurídicas a los países firmantes, recuperó buena parte del
debate latinoamericano sobre conceptos, principios y prácticas del GA, y estableció un marco tanto
de referencia como de acción para las reformas que ahora se están realizando en la región en materia
de gestión pública.

La CIGA entiende el gobierno abierto como:

(…) el conjunto de mecanismos y estrategias que contribuye a la gobernanza pública y al buen

gobierno, basado en los pilares de la transparencia, participación ciudadana, rendición de cuentas,
colaboración e innovación, centrando e incluyendo a la ciudadanía en el proceso de toma de
decisiones, así como en la formulación e implementación de políticas públicas, para fortalecer la
democracia, la legitimidad de la acción pública y el bienestar colectivo (CLAD, 2016, p.5).

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Referencias
Acuña, C. y Smith, W. (2007). La economía política del ajuste estructural. La lógica de apoyo y
oposición a las reformas neoliberales. En Acuña, C. (Comp.). Lecturas sobre el Estado y las políticas
públicas: retomando el debate de ayer para fortalecer el actual. Buenos Aires, Jefatura del Gabinete de
Ministros: Publicación del Proyecto de Modernización del Estado.

Cavarozzi, M. (1991). Más allá de las transiciones a la democracia en América Latina. Revista de
Estudios Políticos, 74, 85-112.

Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo -CLAD-. (2010). Gestión Pública

Iberoamericana para el Siglo XXI. Recuperado de http://www.clad.org/images/declaraciones/
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Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo -CLAD-. (2016). Carta Iberoamericana

de Gobierno Abierto. Recuperado de https://www.funcionpublica.gov.co/eva/admon/files/empresas/
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Corte Constitucional. (2014). Sentencia C-288/14 Recuperado de: http://www.corteconstitucional.

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De Souza, B. (2005). Reinventar la Democracia. Reinventar el Estado. Buenos Aires: Editorial

Florencia Enghels - CLACSO.

Falleti, T. (2010). Decentralization and Subnational politics in Latin America. Cambridge: Cambridge
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Fernández, R. (2010). Disertación sobre el servicio público. Foro Revista De Derecho, 13.

Gascó, M. (2015). Qué es y qué no es el Gobierno Abierto. Recuperado de http://www.

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Ochoa, L. A. (2012). Presunción de mala fe. La confianza en los servidores públicos. El Tiempo. p.16.

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Zurbriggen, C. (2007). La «falacia tecnocrática» y la reforma del Estado. A 10 años del Informe del
Banco Mundial. Revista Nueva Sociedad, 210, 156-172.

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 INFORMACIÓN TÉCNICA

Módulo: Desarrollo Organizacional Público

Unidad 1: La reforma y modernización del Estado
Escenario 2: Concepto de progreso

Autor: Sandra Liliana Salazar Peña

Asesor Pedagógico: Adriana Alexandra Bolaños Contreras

Diseñador Gráfico: Eveling Peñaranda
Asistente: Laura Andrea Delgado Forero

Este material pertenece al Politécnico Grancolombiano.

Prohibida su reproducción total o parcial.

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