Universidad Autónoma de Nayarit

Unidad Académica de Contaduría y Administración

MAESTRIA EN CIENCIAS ADMINISTRATIVAS

Finanzas Públicas II

MODULO I
MARCO GENERAL DE LA HACIENDA PUBLICA ESTATAL Y
MUNICIPAL

“REFORMA DEL ESTADO Y

MODERNIZACIÓN DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA”

ABRIL DEL 2021

INDICE

1.1. REFORMA DEL ESTADO

1.1.1. Conceptualización
1.1.2. Contenido posible de la reforma del Estado.
1.1.3. Características de una reforma del Estado.
1.1.4. Los significados de la reforma del Estado en México.
1.1.5. El Estado como cuestión política.
1.1.6. ¿Qué se reforma en el Estado?

1.2. REFORMA ADMINISTRATIVA

1.3. MODERNIZACIÓN ADMINISTRATIVA

1.3.1. Condicionantes de la modernización administrativa.

1.4. INNOVACIÓN ADMINISTRATIVA

1.1. REFORMA DEL ESTADO

A la pregunta del por qué surge la necesidad de reformar una categoría tan
profundamente enraizada en la cultura política como es el Estado, la respuesta natural
es que las sociedades contemporáneas se transforman a gran velocidad, a un ritmo
más rápido que las propias instituciones fundamentales que les dan sustento, por lo
que periódicamente se torna necesario, en verdad indispensable, revisarlas.

Entre los factores que explican la rápida transformación de las sociedades se

incluyen1:
 Los cambios tecnológicos, especialmente en las áreas de la información y
las comunicaciones.
 El desarrollo económico, que se traduce en incrementos en los niveles de
vida; en particular, en aumentos en el ingreso personal disponible.
 El desarrollo cultural, que se transforma en mayor calidad y alcance de la
educación personal.
 La creciente madurez política del ciudadano, que exige cada vez mayor
representatividad, transparencia, responsabilidad; en una palabra, mayor
apertura democrática a las instituciones políticas.
 Las preocupaciones sociales de la última generación, si se permite usar
esta expresión; entre ellas: la preocupación por la protección de los
derechos humanos de todos los individuos; la preocupación por mantener
la calidad de la vida sobre base sustentable a largo plazo, incluyendo el
empleo y el ingreso; la preocupación por heredar a las siguientes
generaciones un medio ambiente al menos igual al que ahora se disfruta.

1.1.1. Conceptualización

La reforma del Estado es uno de los temas fundamentales de nuestro tiempo; seguirá
siéndolo, menciona Pichardo Pagaza, durante varias décadas del presente siglo. La
expresión es equívoca; no todos entendemos lo mismo al escucharla o al emplearla 2 .
Es preferible describir los contenidos atribuibles a una reforma del Estado que intentar
su definición. Agrega este autor que la reforma del Estado es el proceso consistente
en revisar los contenidos y relaciones de las categorías jurídico-políticas
fundamentales que componen el Estado en una sociedad determinada.

Huntington (1992, 303) señala que definir a la reforma es complicado, debido a que
la línea divisoria para diferenciarla de la revolución es muy vaga. Sin embargo, a la
reforma se le puede diferenciar en función de la velocidad, alcances y dirección de
cambio en los sistemas político y social.

Mientras que la revolución implica un cambio rápido, completo y violento de los

1
Pichardo Pagaza, Ignacio. Modernización administrativa. Propuesta para una reforma
inaplazable, México, El Colegio Mexiquense-UAEMEX, 2004, p.58
2
. Idem, p.57
valores, la estructura social, las instituciones políticas, la política gubernamental y el
liderazgo sociopolítico, por su parte, la reforma es un proceso de modificaciones de
limitado alcance y moderada velocidad en el liderazgo, la política de gobierno y las
instituciones políticas.

Entonces de acuerdo con este autor, las reformas son poco frecuentes debido a que
se requiere talento político para convertirlas en realidad. Asimismo, el reformador
debe poseer el control en el dominio del cambio social, pero este cambio debe ser
gradual y no convulsivo; debe ser selectivo y discriminar las áreas que serán
reformadas." Reforma se identifica generalmente con mejoramiento, con la
generación de una "buena administración" y consecuentemente tiene un matiz
claramente prescriptivo. Así, la reforma es concebida como un proceso de cambio
que en cuanto a velocidad, alcances y dirección se implementa de manera gradual
y limitada, por lo que afecta sólo determinados campos de las instituciones del
Estado.

Desde el punto de vista lingüístico, el Diccionario de la Real Academia de la Lengua

Española define el vocablo reforma como acción y efecto de reformar o reformarse;
para identificar esta acepción es indispensable recurrir al vocablo “reformar”.
Reformar es volver a formar, rehacer, reparar, restaurar, restablecer, reponer,
arreglar, corregir, enmendar o poner orden. Ahora, el Diccionario, en una acepción
secundaria, considera que reformar es lo que se propone, proyecta o ejecuta como
innovación o mejora de concebirse como creación, mejoramiento, perfeccionamiento
o innovación, para que sea una respuesta a los imperativos de un país en el
presente y en el futuro.

El término reforma del Estado se utiliza para describir un sinnúmero de

transformaciones, que en cada país adquieren modalidades distintas y
responden a causas diversas. Varias de esas causas son comunes y derivan
de las modificaciones de la economía internacional, así como de los
sistemas políticos del mundo, sobre todo en Europa Central y en América
Latina. Otras son internas y responden a la dinámica propia de la evolución
de cada nación. A fin de tener una base teórica sobre la reforma del Estado,
a continuación se presentan algunos conceptos que sobre ella se han hecho.

Por reforma del Estado, dice Aziz 3, vamos a entender el proceso de reacomodo
del Estado como poder y como aparato, para la resolución de dos factores
básicos: las condiciones de gobernabilidad de un régimen político que empezó
a ser obsoleto, y readecuar el desarrollo económico a las nuevas condiciones
internacionales, después del agotamiento del modelo sustitutivo proteccionista.

Bresser4 menciona que la reforma del Estado comprende cuatro problemas

que, aunque interdependientes, pueden subdividirse en: a) un problema
económico-político: la delimitación del tamaño del Estado; b) otro también
3
AZIZ Nasif, Alberto, “Reformar al Estado. Modernización sin modernidad”, en Transición a la
democracia y reforma del Estado en México, México, Miguel Ángel Porrúa, p. 77.
4
BRESSER Pereira, Luiz Carlos, La reforma del Estado de los años noventa. Lógica y
mecanismos de control, en
http://www.economicasunp.edu.ar/03-EPosgrado/posgrados/trelew/P%FAblica/EGob_AdmPub/
info/Bresser%20Pereira-%20La%20reforma%20del%20estado%20de%20los%2090.pdf,
consultado 03 febrero 2009.
económico-político, pero que merece una consideración especial: la
redefinición del papel regulador del Estado; c) uno económico-administrativo: la
recuperación de la gobernancia (governance) o capacidad financiera y
administrativa de implementar las decisiones políticas; y d) un problema
político: el aumento de la gobernabilidad o capacidad política de gobierno para
intermediar intereses, garantizar la legitimidad y gobernar.

1.1.2. Contenido posible de la reforma del Estado.

Enunciados de manera esquemática, tales contenidos serían entre otros los

siguientes 5 :

En relación con el Poder Ejecutivo del Estado:

 La reforma administrativa
 La reforma hacendaria:
 La presupuestal (incluido el control del gasto público)
 La fiscal (incluida la de la administración tributaria)
 La financiera (incluida la del sistema bancario)

En relación con el Poder Legislativo:

 La reforma parlamentaria (incluida la reforma de la administración del
Congreso o Parlamento y la verificación del uso de los fondos públicos
que efectúa el Ejecutivo).

En relación con el Poder Judicial:

 La reforma del sistema judicial que incluye la fase de la investigación de
los delitos (procuración), la fase jurisdiccional o reforma a la operación
de los tribunales, y la reforma administrativa del sistema judicial.

Reformas estructurales:
 Reforma de las relaciones entre los tres poderes nacionales o centrales
del Estado.
 Reforma de las relaciones entre los poderes central o nacional del
Estado y los poderes provinciales, locales o regionales (incluye
prominentemente la reforma a las relaciones financieras entre distintos
órdenes o niveles gubernamentales).
 Reformas para atender las “nuevas” demandas de los ciudadanos:
derechos humanos, reconocimiento a las ONG, participación en
procesos decisorios, transparencia y acceso a la información de los
poderes públicos, etcétera.

1.1.3. Características de una reforma del Estado

Entre las características de la reforma del Estado hay que tomar en cuenta las
siguientes 6 :
 Debe establecer prioridades entre sus posibles materias y contenidos.
5
Pichardo Pagaza, op cit., p. 60
6
Idem, p. 61
  Debe ser gradual, avanzando parcialmente hasta abarcar todas las
fases de la reforma.
 Debe distinguir entre las medidas o etapas de corto, mediano y largo
plazos.
 Debe ser producto del consenso entre las fuerzas políticas y los
principales actores sociales y económicos.

1.1.4. Los significados de la reforma del Estado en México

El concepto de reforma del Estado en el contexto mexicano tiene tres

significados básicos: por su orientación, por sus objetivos y por su enfoque.

a) Por su orientación. En la orientación de la reforma del Estado pueden

distinguirse cinco posiciones: 1) Posición económica; 2) Posición política; 3)
Posición social; 4) Posición administrativa; y 5) Posición jurídica.

a.1) La posición económica postula que la reforma del Estado conlleva la

nueva inserción del país en una economía globalizada, de creciente
interdependencia global, cuyos equilibrios económicos y políticos se
modificaron ante la caída del bloque socialista. La mayor parte de las
interpretaciones sobre las causas de la crisis económica que conducen a la
reforma del Estado se sustentan en la crisis del Estado Benefactor,
apoyado por políticas económicas keynesianas.

Otros autores sostienen que la reforma del Estado corresponde a la

influencia de la globalización y del entorno mundial, de la cual ningún país
puede escapar, por lo que la mejor manera de enfrentarla es vincularse
mediante la asociación con Estados Unidos a través de acuerdos
comerciales y de integración económica que logren las mayores ventajas
posibles para México en condiciones de asimetría en todos los órdenes.

a.2) La posición política sostiene que la reforma del Estado representa la

‘refundación’ del Estado mexicano, puesto que las reformas económicas del
Estado han significado el abandono del estatismo nacionalista que surge
después de la Revolución, por adopción de planteamientos ligados al
liberalismo clásico a través de la recuperación del papel del mercado
dejando al Estado de manera gradual la responsabilidad de la provisión de
satisfactores básicos. En otra interpretación política la reforma del Estado
es una necesidad ineludible de la reestructuración del capitalismo en el
país, lo cual requiere que el Estado en general y las relaciones de poder en
particular se acoplen a las necesidades de acumulación y regulación del
capitalismo en el ámbito nacional respondiendo de este modo a la dinámica
del capitalismo a escala global.

La reforma política pretende que el gobierno y la administración pública se

acerquen de manera eficiente a satisfacer las demandas de la población.
Lograrlo exige reglas transparentes en las competencias electorales y la
alternancia en el poder. Por tanto, la reforma del Estado abarca lo
económico y lo político. En la reforma política se promueve el reacomodo
 del Estado como poder y como aparato (administración pública) para la
atención de dos factores primordiales: en primer término, las condiciones de
gobernabilidad del régimen que exhibía su anquilosamiento y atraso y, en
segundo lugar, la “readecuación” del modelo de crecimiento económico a
las nuevas condiciones internacionales. El proceso de reformas estatales
en México inició a mediados de los setenta, empero es a partir de 1982
cuando inició una nueva etapa que ha modificado de manera profunda el
papel del Estado mexicano.

a.3) Desde una perspectiva social la reforma del Estado es un tema

singularmente complejo y en el que existe mucho menos acuerdo. En este
caso se percibe un equilibrio entre las posturas que buscan que la
intervención estatal no lleve al intervencionismo excesivo del pasado
reciente ni al Estado mínimo propuesto al comenzar los ochenta. En
general, la perspectiva social está muy ligada a la reforma política pues en
la medida en que se promueva y garantice la participación de la diversidad
de actores sociales y sus demandas se establece una participación
corresponsable de los ciudadanos en los asuntos públicos, es decir, se
alienta la recuperación de lo público.

a.4) La posición administrativa considera que, efectivamente, las grandes

transformaciones materiales han empujado al Estado hacia un nuevo papel,
al modificar las relaciones entre la sociedad y el Estado. Desde la
perspectiva administrativa pueden distinguirse tres momentos en las
reformas recientes del Estado: - En el primero se registra la transformación
del papel del Estado; -Durante el segundo, hay una reestructuración y la
reducción del sector público, y –En el tercero, determinan los recortes en la
asignación de personal.

a.5) Por su posición jurídica, la reforma del Estado suele mirarse como un
proceso de reformas constitucionales. Si bien una reforma del Estado puede
ir acompañada de cambios en la Constitución, no todas las reformas
estatales requieren de modificaciones jurídicas en ese nivel. Bajo
consideraciones jurídicas también se incluye una visión de reforma del
Estado de acuerdo al grado de eficiencia de la justicia. Esta es una
dimensión de suma importancia pues gran parte de la pérdida de legitimidad
del Estado y sus instituciones depende de la impartición de justicia que, en
el caso de México es fuertemente cuestionada por la gran mayoría de la
población. Las grandes transformaciones económicas mundiales también
son el origen de los cambios jurídicos, y el derecho contribuye a orientar y a
estabilizar el proceso de cambios que se dan constantemente. La dimensión
de la justicia es un área eminentemente del Estado y es de los ámbitos más
resistentes al cambio.

b) Por sus objetivos. La reforma del Estado puede plantearse de acuerdo a

un diagnóstico, a partir del cual se establecen los objetivos, no existe una
sola reforma estatal, sino que ésta avanza en diversas esferas en las que
existen deficiencias que ocasionan problemas al desempeño eficiente y
eficaz de las acciones estatales.
b.1) Modernización. La reforma del Estado es concebida como la vía para
alcanzar la modernización, elevar la eficiencia y la competitividad globales,
extender la democracia y la justicia social. La reforma se originó a partir del
diagnóstico de la crisis del Estado, en el cual las fallas de la intervención
estatal se tradujeron en ineficiencia económica y en la falta de justicia
social. Se dio una ‘sobrecarga’ de demandas y presiones políticas y
sociales que ocasionaron enormes déficit fiscales y propiciaron serios
problemas para lograr el crecimiento económico. Esta modernización es
dirigida ‘desde arriba’. La modernización es ante todo la capacidad para
responder con la creación de instituciones que respondan al cambio.

b.2) Inserción en la economía mundial. Los cambios en la economía

caracterizados por la aplicación de los avances científicos-tecnológicos a la
producción de bienes y servicios, la creciente interdependencia de las
economías con los mercados internacionales, el creciente comercio
interregional e intrafirma, las transformaciones en los mercados financieros
han empujado al Estado a adecuarse, y a modificar sus estructuras
económicas internas para no rezagarse ante la intensa competencia
internacional. Las tendencias de la globalización le restan al Estado áreas
de intervención pues los acuerdos comerciales y de integración limitan la
participación del Estado por diversos mecanismos.

b.3) Vigencia del Estado de derecho. En el marco de un Estado de derecho

las reformas deben realizarse conforme a las disposiciones jurídicas
vigentes. Se enfatiza la viabilidad de la participación democrática sin
modificar las normas fundamentales. Algunos de los ámbitos de la reforma
del Estado como búsqueda del Estado de derecho son el sistema de
partidos, los poderes y las instituciones que conforman la Federación y el
conjunto de libertades consagradas en la ley.

b.4) Adelgazamiento del gobierno. Para responder a los acelerados y

profundos cambios de la economía mundial y para resolver los graves
desequilibrios internos el Estado mexicano recurrió a la reducción del
tamaño del sector público (1982-1994). Se trata de un planteamiento
incorrecto pues se asocia eficiencia con tamaño, lo importante es que el
Estado funcione adecuadamente ante las nuevas condiciones económicas y
el avance de la democracia.

b.5) Cambio en la gestión gubernamental. Los cambios en la gestión

gubernamental “desencadenan” cambios en la política, provocando la
reforma del Estado. Cambia el aparato gubernamental (sector público) y su
modo de operación, cambia también el sistema político. “Desincorporar,
privatizar, desregular, liberalizar, corresponsabilizar a los ciudadanos, exigir
calidad y oportunidad en la provisión de los servicios públicos configuran
nuevas formas de calificar y participar en los asuntos públicos. Se va
incrementando progresivamente la participación de los ciudadanos en
materia de servicios públicos.

b.6) Transición a la democracia. Muchos autores confunden la transición

democrática como sinónimo de reforma del Estado, ambos conceptos tienen
 significados muy diferentes. Los cambios estructurales de la economía
mexicana, en el marco regulatorio y las transformaciones experimentadas
en el aparato estatal, si están vinculadas a un proceso de transición:
Transición y reforma del Estado son dos dimensiones que confluyen pero
son diferentes.

b.7) Liberalización económica y política. La reforma del Estado es vista

como un proceso simultáneo de liberalización económica y política, en
virtud de que son esferas sumamente interrelacionadas. Los procesos de
apertura comercial disminuyen la autonomía de los gobiernos nacionales,
pues la capacidad de controlar las variables económicas domésticas se
pierde ante la influencia de los mercados mundiales. La apertura económica
y comercial contribuyen a limitar el margen de maniobra de los factores de
la producción y del gobierno, los procesos económicos están sumamente
ligados a la economía mundial. La relación entre liberalización económica y
democracia no es directa, ni automática, pero se retroalimentan.

b.8) Ajuste estructural. El ajuste estructural fue aplicado con la finalidad de

lograr los desequilibrios macroeconómicos, promover el crecimiento y, a la
postre, avanzar en el desarrollo social y político de los países de menor
desarrollo. Las políticas de ajuste estructural fueron prácticamente las
mismas para todos los países de América Latina, por lo que no
respondieron a las especificidades de cada sociedad, por lo que sus
resultados no condujeron al crecimiento sostenido. El ajuste estructural ha
sido cuestionado por agravar la situación económica y financiera de los
Estados de los países en desarrollo y ante las negativas consecuencias
sociales del ajuste acentuaron la crisis de legitimidad del Estado.

c) Por su enfoque. Los tres enfoques más difundidos de las reformas

estatales son:

c.1) Enfoque neoinstitucionalista. El neoinstitucionalismo combina las

teorías económica y de las instituciones para analizar las interrelaciones
que existen entre la economía y las instituciones. Para esta teoría las
instituciones desempeñan un papel central, positivo o negativo, en la
dinámica del funcionamiento económico. Las instituciones generan
incentivos para los agentes económicos y los grupos sociales, generando
certidumbre y estabilidad económica política y social.

El neoinstitucionalismo critica la teoría económica convencional por atender

solamente los aspectos productivos, sin incluir como aspectos centrales los
costos de los derechos de propiedad (la propiedad es una institución) entre
los dueños de los recursos, los trabajadores, las mercancías y los
consumidores en general.

El Estado es una institución central para la sociedad, su organización

económica e institucional que produce reglas para todos los individuos, los
agentes económicos y actores sociales y políticos. El papel del Estado es
como institución, es diferente a otras instituciones porque tiene el derecho
exclusivo de fijar y modificar las reglas que rigen en el sistema o en los
subsistemas que lo integran. Es la única organización que articula las
múltiples instituciones estatales, paraestatales y sociales.

El mercado es una institución compleja, en el existen reglas y normas que

ordenan su funcionamiento para que las transacciones se realicen
eficientemente. Esto en el mercado se desarrolla en un marco institucional
en el cual se realizan todo tipo de intercambios. El Estado crea y refuerza
las instituciones del mercado para influir en la conducta de los agentes.

Para el Estado es indispensable un sector público bien desarrollado, y un

grupo gobernante con gran capacidad para impulsar la gestión pública
eficiente y para crear consensos para todas sus acciones, especialmente, si
se embarca en proceso de reforma.

Para el desarrollo del sector público es esencial la implantación de

modernas tecnologías en informática, avances en procedimientos
administrativos adecuados al entorno institucional, promover la
especialización de alto nivel para las múltiples tareas que desarrolla,
promover mecanismos de vinculación con grupos de la población y el sector
privado.

c.2) Enfoque neoliberal. Para el enfoque neoliberal la globalización impone

cambios en el papel del Estado y la apertura comercial. Tiene como
principales objetivos reducir la intervención gubernamental mediante la
privatización y la desregulación, medidas que redundan en el
fortalecimiento de las finanzas públicas; ejecución de la apertura comercial.

El crecimiento económico es un resultado del grado de libertad del

funcionamiento de los mercados, por lo que debe promoverse con diversas
medidas su óptimo desempeño.

La propuesta neoliberal sólo puede ser exitosa si cuenta con un aparato

gubernamental muy bien organizado, eficiente y eficaz para generar,
coordinar y promover las condiciones de los mercados. En este enfoque el
papel del Estado tiene un papel regulador y político. Suprime las funciones
de intervención directa en la economía y reduce sustancialmente las
redistributivas.

El enfoque neoliberal considera que la intervención estatal obstaculiza el

desempeño del mercado, por lo que su propuesta de reforma del Estado se
centra en fuertes reducciones del tamaño y en cambios sustanciales en las
funciones del Estado. Las transformaciones de Estado, entre las que se
ejecuta la modernización del sector público, incluyen la privatización o
liquidación de empresas públicas, la transferencia de ciertos servicios a
empresas privadas, y los cambios que se requieran para lograr y mantener
las finanzas públicas sanas.

c.3) Enfoque neointervencionista. Este enfoque resulta del balance de los

resultados de los dos anteriores. La reforma del Estado no es vista como
mera reducción de dimensiones de entidades, personal y funciones. Se
 preocupa por que estas medidas se justifiquen para la reestructuración y
asignación eficientes, defienden la privatización selectiva de empresas
públicas para que el Estado concentre recursos en áreas estratégicas.

La liberalización comercial debe ser regulada y gradual conforme al

comportamiento de la economía nacional y de los socios comerciales.

Dado que la apertura comercial y el mercado son insuficientes para lograr la

reestructuración económica, su propuesta apunta a fortalecer la capacidad
productiva interna, la élite burocrática debe coordinar ese esfuerzo,
corrigiendo fallas tanto del excesivo intervencionismo como de la apertura
indiscriminada y la acelerada desregulación.

El Estado debe transformarse para responder a la nueva racionalidad

pública, apoya el saneamiento financiero de las empresas públicas pero no
a costa de la desaparición de áreas operativas importantes, ni del recorte
indiscriminado del gasto, ni con despidos de personal que incluyen
trabajadores especializados. Reconsidera el rol empresarial del Estado para
aceptarlo en empresas muy específicas, si las necesidades sociales y de la
economía así lo justifican.

La reforma del Estado surgió a mediados de los años 80’s del siglo pasado
como uno de los puntos centrales en la agenda de la reestructuración amplia
de las economías y las sociedades de América Latina, a partir de la
reconfiguración de la economía mundial y de la crisis regional. Con desigual
amplitud y profundidad ha sido llevada a cabo en prácticamente todos los
países de la región, aunque en México, dice Vilas, el proceso muestra
profundos desniveles. Usualmente referida al estallido de la llamada “crisis de
la deuda externa” en 1982, al modo en que los gobiernos la encararon y a las
transformaciones impulsadas en sus estructuras orgánicas, en las
corporaciones estatales y en la capacidad reguladora de las relaciones sociales
y de mercado de las agencias gubernamentales, la reforma del Estado debe
enfocarse e interpretarse ante todo en su sentido público más profundo; vale
decir, en lo que ella comporta de efecto y resultado de los cambios en las
relaciones de poder entre actores sociales y económicos tanto a nivel
doméstico como regional e internacional.

Tales cambios, referibles en último análisis a la aceleración de los procesos de

globalización económica y financiera, están en desarrollo desde la década de
1970 por lo menos y se aceleraron notablemente en la de 1980.Se trata de
transformaciones en la configuración y funcionamiento de la economía
internacional, en las sociedades y economías locales y regionales, en los
procesos de producción, en los recursos de poder de los actores, en sus
relaciones recíprocas, y en su eficacia para alcanzar sus objetivos y promover y
defender sus intereses. En conjunto, implican profundas transformaciones en
las bases sociales de los estados y, más en general, una reestructuración de
las relaciones entre Estados, mercados y sociedades. Las transformaciones en
las relaciones de poder significan cambios de y en los grupos que se expresan
en el Estado y sus políticas, y que encuentran en aquél y en éstas medios
privilegiados para promover sus intereses y objetivos. Al cambiar los actores
estratégicos en el funcionamiento y orientación de las agencias y recursos del
Estado, cambian también los intereses y objetivos promovidos, legitimados y
deslegitimados a través del Estado, de sus instituciones y recursos.

La reforma del Estado, dice Vilas, se refiere a sus elementos materiales

(población y territorio) y a la configuración, modo de ejercicio y orientaciones
del poder: aunque no siempre como parte de la intencionalidad reformadora,
por lo menos, como efecto de la misma. El poder político del Estado, tanto en
sus dimensiones institucional y simbólica como en la coactiva, es puesto al
servicio de intereses y objetivos distintos que los anteriormente promovidos, en
una matriz social y económica, espacial y poblacional, también ella modificada.
El cambio significativo en los intereses y en los actores obliga a cambios en las
agencias y en las políticas, en las instituciones y en los procesos.

1.1.5. El Estado como cuestión política.

Menciona Vilas7 que el Estado es la unidad suprema de decisión respecto de la

población en un territorio; el carácter supremo del poder decisorio deriva de su
monopolio de la coacción física. El contenido y el sentido de esa unidad de
decisión, la orientación efectiva con que puede llegar a ser ejercida la coacción
legítima, las fuentes de la legitimidad y los modos en que ella se expresa
dependen en definitiva de la matriz de relaciones de poder en la sociedad
(entendida ésta en sentido amplio, incluyendo la economía).

En su carácter de unidad suprema de decisión el Estado puede ser visto como

el escenario o espacio político institucional para el procesamiento y transacción
legítima de los conflictos entre actores. El Estado actúa como delimitación
paramétrica de intereses, actores y conflictos, definiendo qué es lo legítimo
(actores, recursos, procedimientos) y qué no, facilitando o entorpeciendo el
planteamiento de temas, el desenvolvimiento de los actores, sus márgenes de
maniobra, su acceso diferenciado a recursos. Así planteado, es claro que esta
dimensión de escenario es en sí misma un recurso de poder, en la medida en
que legitima las cuestiones que se procesan en él y pone al alcance de los
actores la capacidad de movilizar, en función de sus demandas y del modo en
que transan sus conflictos, su potencial de coacción y también para mantener
fuera del escenario y del juego institucional a actores y temas determinados:
por lo tanto, “no legítimos”. No se trata de un espacio neutral o abierto a todos
los actores de la sociedad. La ideología dominante a través de sus múltiples
agencias (medios de comunicación, siste3ma escolar, iglesias…) y el aparato
legal (sistema jurídico, tribunales, policías…) “administran” el ingreso y en
consecuencia dictaminan acerca de la legitimidad.

1.1.6. ¿Qué se reforma en el Estado?

1.1.6.1. Los elementos materiales del Estado

7
VILAS Carlos M, La reforma del Estado como cuestión política,
http://www.xoc.uam.mx/polcul/pyc08/147-185.pdf , consultada el 03 de febrero de 2009.
 Como quiera que se conceptualice al Estado, población y territorio son sus
elementos materiales constitutivos. La promoción de la globalización
financiera por el Estado, y la reforma de éste, afectan a ambos elementos
materiales en varios sentidos.

Población. El efecto combinado de la crisis económica y las políticas

ejecutadas para encararla en función del rediseño ya señalado de
relaciones de poder, impacta severamente en la población del Estado, tanto
en términos sociales (la población como materia sociodemográfica del
Estado) cuanto en términos político-institucionales (el “pueblo” del Estado,
su ciudadanía).

Territorio. La privatización de la infraestructura económica y social y la

contracción de los presupuestos de inversión pública generan un efecto de
“retirada” del Estado respecto de áreas amplias de su territorialidad, que
progresivamente adquieren la fisonomía de espacios vacíos de autoridad
pública,

1.1.6.2. El poder del Estado

1.1.6.2.1. Pérdida de autonomía del Estado respecto de las fracciones

hegemónicas del capital. La pérdida de hegemonía se advierte de
varias maneras:
a) Instrumentación abierta del Estado en función de los intereses y
líneas de expansión de las fracciones financieras y especulativas
del capital que conducen los procesos de acumulación en la
etapa actual: manipulación de instrumentos de política, definición
de políticas ad hoc; el Estado convierte en asuntos de prioridad
pública el lenguaje, los objetos y las prioridades privadas del
capital financiero.
b) Crisis de los modos previos de mediación clase-Estado. En primer
lugar, se advierte una creciente incorporación de grandes
empresarios a la gestión del Estado y a funciones de gobierno. En
segundo lugar, el mayor involucramiento directo de las élites
empresariales en la gestión estatal tiene lugar junto con el
retroceso de la participación de las organizaciones sindicales en
el diseño de las políticas económicas y en la gestión del mercado
de trabajo. Tercero, la integración directa de miembros de la clase
empresarial en la primera línea de las instituciones del Estado y
en cargos de representación, y la movilización de los recursos
públicos (instituciones, recursos económicos y financieros, etc.)
en función de intereses y objetivos de esta clase, e incluso de
grupos o fracciones particulares de la clase –es decir la
privatización del Estado y de la política institucional- lleva a
replantear la cuestión de la apropiación privada de recursos
públicos que se encuentra en el centro del debate en torno a la
corrupción política. En cuarto, se advierte un desplazamiento del
tratamiento de los temas más relevantes para la agenda estatal –
por ejemplo privatizaciones, rearticulación externa, reorientación
 de las políticas públicas, entre otros- desde las instancias
institucionales de la política representativa, a los ámbitos reclusos
de la administración central.

1.1.6.2.2. La soberanía del Estado. En la medida en que los actores y procesos

de la globalización se “internalizan” y que se modifica el bloque de
poder al que el Estado expresa, también cambian las características,
alcances y contenidos de la soberanía. Puede señalarse varios
aspectos de esta cuestión. En primer lugar, las condicionalidades
impuestas por las agencias financieras multilaterales y por los
grandes inversores limitan el ejercicio de las funciones soberanas en
el terreno de la economía, el comercio y las finanzas, tipos de
cambio, tasas de interés, política de recursos y de gasto, régimen de
inversiones extranjeras, etcétera. En segundo lugar, la soberanía es
cuestionada por el avance de los grandes actores del mercado: por
ejemplo, la capacidad de las grandes corporaciones de negocios
para sortear las reglamentaciones ecológicas o de violentar
impunemente las normas de seguridad laboral, adicionalmente
favorecida por la difusión, a través de los medios de comunicación y
las propias instituciones educativas del Estado, de una ideología que
exalta la primacía de la racionalidad individualista por encima de las
responsabilidades sociales. Tercero, la formación de bloques
comerciales regionales, áreas de libre comercio, mercados comunes,
etc., que implican la delegación de atribuciones y funciones privativas
de los Estados, a cuerpos y entidades supra-estatales. Cuarto, el
repliegue espacial del Estado implica que un conjunto de funciones
públicas, como seguridad y recaudación, quedan en manos de
grupos privados y son asignados en atención a criterios privados.
Quinto, la privatización espontánea de espacios y funciones del
dominio público del Estado, es decir, del patrimonio del Estado en
tanto que poder público: por ejemplo, la privatización de las calles y
áreas de uso común en barrios de clases medias y altas, con facultad
autoasignada para autorizar o prohibir el ingreso de las personas
“ajenas”, o de reglamentar horarios de ingreso.
1.1.6.2.3. La reorganización del poder. La reforma del Estado incluye cierto
énfasis en la descentralización administrativa. Se busca con esto
compensar el burocratismo, la ineficiencia y la corrupción que
habrían sido fomentadas por la fuerte centralización que caracterizó
al esquema anterior Estado-sociedad.

El sentido de la intervención estatal. El sentido así reformado cambia el

sentido y las proyecciones de su intervención en el mercado y en la
sociedad. A través de la desregulación asimétrica y el manejo sesgado de
instrumentos de política económica, financiera y comercial (tipos de
cambio, tasas de interés, políticas crediticias, entre otros), el Estado crea
condiciones preferenciales y garantías para la rápida circulación del capital
financiero.
1.2. REFORMA ADMINISTRATIVA

La idea de reforma administrativa tiene por su propia naturaleza, un contenido

único y específico que la distingue de otros tipos de reforma. La reforma
administrativa no es una simplificación administrativa, tampoco una
desregulación económica en su más pura esencia. No implica necesariamente un
redimensionamiento de carácter administrativo, aunque puede significar
disminución en la presencia estatal. La reforma administrativa como proceso no
puede ser un periodo histórico aislado y determinado, debe realizarse dentro de
un contexto mayor como es la reforma del Estado, para ser viable, efectiva y
auténtica.

La reforma administrativa tiene un elevado sentido de consenso y acuerdos

para alcanzar los fines que se propone. Se concibe a la Reforma
Administrativa, menciona Carrillo (1980, 40), como un proceso permanente,
que persigue incrementar la eficacia y la eficiencia del aparato administrativo
gubernamental en la consecución de todos los objetivos del Estado. Tanto los
que coyunturalmente resultan prioritarios como de los que son consustanciales
a su propia existencia; bien sea que compitan a la administración pública en su
conjunto, o bien algunas de sus áreas principales de acción o de sus
instituciones específicas.

La reforma administrativa es un proceso permanente cuyo objetivo varía en

función de los cambios en el medio, como en función de los niveles de logro del
mismo proceso. Los éxitos en materia de reforma modifican el horizonte de
objetivos, tanto como el mismo se modifica con los fracasos administrativos.
Por tanto, el nivel de logros en materia de reforma administrativa aumentará en
medida que se enriquezcan los esquemas conceptuales a partir de los cuales
se derivan las estrategias de acción y que éstas respondan a la complejidades
de lo que se entenderá como reforma (Salinas, 1980, 7).

Según Carrillo (1975, 47-48), la reforma administrativa tiene dos acepciones

básicas. Primero, como medio indispensable para incrementar la eficacia y la
eficiencia del sector público, en la búsqueda de un mejor cumplimiento de
todos los fines legalmente atribuidos al Estado, tanto de aquellos que son
consustanciales a su propia existencia, como de los que la coyuntura política le
vaya demandando. Segundo, como un proceso permanente de adaptación y de
cambio de las estructuras y procesos, así como de las capacidades
administrativas de un Estado, para dar respuesta adecuada y oportuna a las
demandas que le plantea su medio ambiente y a la coyuntura que éste tiene
que enfrentar.

En suma, la reforma administrativa significa “aquellos esfuerzos que buscan o

inducen cambios importantes en el sistema burocrático de un país con el
propósito de transformar las prácticas, conductas o estructuras existentes y
establecidas en él” (Mohabbat, 2001, 257).

Interpretaciones de la reforma administrativa. En el ámbito de la administración

pública, el término "reforma administrativa" adquirió cada vez más una mayor
aceptación en la década de 1970. El concepto de reforma administrativa no tiene
un significado único. Caiden (1976) la define como "la inducción artificial de la
transformación administrativa que confronta oposición". Distingue la reforma
administrativa del cambio administrativo, el cual representa una respuesta
organizacional automática a las condiciones variantes, afirmando que la
necesidad de la reforma nace de aquéllas en razón de la disfunción de los
procesos naturales del cambio administrativo. Para diferenciar a la reforma
administrativa del simple cambio, debe tomarse en cuenta la participación del
nivel político en la maquinaria administrativa, junto con las presiones del medio
ambiente y la forma en que éstas son canalizadas al gobierno. Por su parte, para
Dror (citado por Leemans, 1976, 18) la reforma administrativa es "un cambio dirigido
de los principales aspectos de un sistema administrativo".

En ese sentido, la reforma administrativa tiene como propósito esencial tratar

de adecuar los objetivos de la administración pública, sus recursos humanos y
estructuras organizacionales, a las demandas del desarrollo económico y so-
cial, así como introducir tecnologías que permitan que esa adecuación se haga
con eficiencia. En suma, la r e f o r ma administrativa es un proceso social de
cambio en la administración pública, conducido a conciencia, de manera
intencional y dirigida (Campero, 1982, 11).

Para precisar el concepto de reforma administrativa existen dos notas esenciales: su

objeto institucional y su carácter discontinuo. En primer lugar, la reforma
administrativa ha tenido tradicionalmente como objeto el marco institucional. Su
afán, parcialmente frustrado en los años setenta, fue la renovación de las categorías
heredadas del Estado liberal al nuevo papel del Estado social. Fruto de un nuevo
contexto económico, las reformas de los años ochenta y principios de los noventa
vuelven a poner el acento en las instituciones administrativas, especialmente en
los países más desarrollados. Ya no se trata de reformar para gestionar la
expansión del estado de bienestar, sino su contracción o reducción. Los nuevos
reformadores se han concentrado en cambiar las instituciones a través de las
que el Estado descarga sus responsabilidades y reestructurando su tejido
institucional. La organización, los mecanismos de asignación de recursos, la
gestión del empleo público, las relaciones con el mercado, han sido ámbitos
institucionales prioritarios de estas reformas.

En segundo lugar, la reforma administrativa en su sentido restringido aparece

más como un cambio continuo que discontinuo, ligado a la expresión
"modernización", como rejuvenecimiento físico, organizativo o tecnológico,
que no supone un verdadero cambio institucional. Su margen de maniobra es,
sin embargo, muy estrecho y está tan condicionado por el marco
institucional que no es extraño que llegue a frustrarse.

La "verdadera reforma", dice Echeverría (2002, 1) supone considerar a la

Administración como un sistema abierto y diverso, enmarcado en el conjunto
de los poderes públicos y de la sociedad; supone reconocerla como algo más
que un asunto técnico, reconociendo su dimensión política; supone, por último,
ser consciente de que la eficacia de una estructura o un procedimiento no es
universal y varía en función de las condiciones en las que se aplica. De ahí la
necesaria discontinuidad con el statu quo que significa su puesta en práctica.

En este contexto, puede afirmarse que no hay una relación causa-efecto entre
reforma política y reforma administrativa. Puede haber reforma política sin
reforma administrativa, como la realidad de numerosos países pone de
manifiesto y también puede haber reforma administrativa, no sólo sin reforma
política, sino como un freno a la reforma política como ha ocurrido en no pocos
regímenes autoritarios. Esto significa que la reforma administrativa tiene una
autonomía no sólo conceptual, sino también fáctica con respecto a la reforma
política y obedece a una lógica que hay que captar separadamente, para
intervenir sobre ella con eficiencia.

Otra manera de concebir la reforma administrativa en América Latina y el Caribe

es mediante la informalidad. Una característica fundamental del comportamiento
político y burocrático dentro del gobierno es la informalidad. La informalidad está
profundamente arraigada en la estructura de la sociedad y ha penetrado tanto en
el sector público como en el sector privado. De ello se desprende que la reforma de
la administración pública en los países latinoamericanos no es meramente, y ni
siquiera, una cuestión técnica. La modificación de las normas formales no servirá
de nada si no cambian los incentivos. El suministro de equipo físico para mejorar
la información y aumentar la transparencia producirá también un efecto marginal
en el contexto de las reformas administrativas.

Por lo anterior, puede afirmarse que la reforma administrativa como categoría y

como estrategia para transformar a la administración pública latinoamericana
continúa vigente con más o menores énfasis conceptuales. Frente a otras
interpretaciones de cambio en las organizaciones públicas, la reforma
administrativa tiene un enorme caudal de experiencias que deben tomarse en
cuenta en las próximas transformaciones que sean previstas para mejorar el
aparato gubernamental.

1.3. MODERNIZACIÓN ADMINISTRATIVA

Para adentrarnos a la definición de modernización administrativa, es necesario

primero aproximarnos a la noción de modernización. Esta noción es tan compleja
y tan vasta que sólo nos interesa en este curso, referirnos a la modernización
administrativa, la cual ha quedado marginada de una buena parte de los estudios
en la materia y se le ha dado mayor relevancia a la categoría modernización
política. Guerrero (1992, 7) dice que esto se debe a que la modernización tendió
a enfocar su atención prioritaria en el Estado, al que se le concedían las
potestades suficientes para estimularla y conducir sus procesos, de modo que los
aspectos políticos tendieron a ser los preferentes o centro de confluencia de otros
aspectos de modernización, incluidos los administrativos.

Hay concepciones que aluden a la modernización como un proceso global que

atañe a todas las sociedades contemporáneas y que encierra ciertos aspectos
específicos, tales como la modernización económica, la modernización social, la
modernización política y la modernización administrativa. Por otra parte, hay
versiones con mayor pertenencia histórica que definen a la modernización como
un proceso relativo, como un continuo en el cual uno de sus extremos muestra a
sociedades relativamente modernizadas. La diferencia entre uno y otro tipo de
sociedades yace en el uso del poder humano y el desarrollo tecnológico como
sustituto del esfuerzo físico.

Cabría decir que la modernización es un acontecimiento histórico singular. La

modernización es el proceso de dirigir y gobernar conscientemente las
consecuencias sociales, las crecientes diferencias de papeles y el complejo de
la organización dentro de la sociedad. Para Guerrero (1992, 20) la
modernización es un caso particular de desarrollo que consiste en la habilidad
de desarrollar capacidades y requiere tres condiciones: 1) un sistema social
capaz de realizar innovaciones constantes, sin desfallecer y aceptar la
posibilidad del cambio; 2) estructuras sociales diferenciadas y flexibles; y 3)
una organización social que brinde la capacitación y el conocimiento
necesarios para vivir en un mundo tecnológicamente avanzado.

Por su parte, para Huntington (1992, 40) la modernización permite identificar

transformaciones en diversos campos, cuyos efectos visibles se han vinculado
a cambios tales como la urbanización, la industrialización, la secularización, la
democratización, la participación de los medios de comunicación, entre otros
Sin embargo, la modernización no es un proceso lineal y monolítico. La
centralización y la autoridad racional cumplieron su cometido pero empezaron a
ser disfuncionales; países con poco desarrollo político-económico carecieron
de la fuerza necesaria para impulsar un proceso modernizador. Sólo los
movimientos revolucionarios, como el de México en 1910, dice Pardo (1993,
18) han dado lugar a cambios fundamentales.

Existen dos condiciones básicas para alcanzar la modernización. La primera

condición establece que se requiere innovar la política, es decir, promover las
reformas económica y social por medio del Estado. La segunda condición es la
necesidad que tiene el sistema para lograr asimilar las fuerzas sociales
producidas por la modernización (Huntington, 1992, 125). Las contradicciones
aparecen cuando se confirma que la centralización acentúa la capacidad del
Estado para producir reformas modernizadoras. Pero la centralización del
poder se ha convertido en un atributo de la burocracia, que obtiene de ello sus
privilegios y, por consiguiente, se opone a cualquier cambio. La modernización
administrativa implica una transformación de la burocracia y su papel con la
sociedad.

Probablemente una de las más completas definiciones de modernización es la

que expone Eisenstadt (1992, 7), en el sentido de que la modernización es la
creación de capacidades para absorber el cambio constante. Las facultades
que tiene una sociedad para dotarse de instituciones que sean capaces de
absorber el cambio, signo de nuestro tiempo, es el quid de la modernización.
Parafraseando este autor, entonces la modernización administrativa sería la
creación de capacidades administrativas que el Estado requiere absorber para
adaptarse al entorno cambiante (Sánchez, 2004, 59).
De manera más precisa, para Pardo (1993, 11) la modernización administrativa
se define como la adecuación y ajuste de la gestión estatal para lograr que el
flujo de acciones sociales predominantes en una sociedad logre la coherencia y
organización necesarias. Por ello, el Estado negocia y renegocia
constantemente, según los cambios sociales que se presentan. Su redefinición
interna se identifica con las transformaciones y cambios en la actuación
gubernamental. En sus palabras la autora dice: “Parto de la modernización
administrativa, entendida como la adecuación y ajuste que hace el Estado para
que el flujo de acciones predominantes en una sociedad tengan la coherencia y
organización necesarias. La administración pública se entiende así, como un
vehículo útil para hacer: más coherentes las medidas que toma el Estado y
ampliar; los consensos necesarios sobre las decisiones políticas incluidas en
los proyectos gubernamentales”.

La autora identifica al menos tres formas de modernización administrativa, que

se han presentado en la historia de México:

1) como criterio jurídico-técnico para normar la extensión del campo de

intervención del Estado y justificar la centralización de decisiones políticas
fundamentales; 2) en su relación con el desarrollo económico (administración
para el desarrollo), en donde actuaron la programación y la planeación del
Estado, para aprovechar su función no sólo como unidad administrativa, sino
como elemento sustantivo para servir al desarrollo; y 3) cuando la
modernización administrativa se entendió como recurso útil no sólo para el
desarrollo, sino para la distribución de sus beneficios es como adquirió cierta
autonomía. (Pardo, 1993, 11-12).

En este contexto, la modernización administrativa se integró a las decisiones

del Ejecutivo como un elemento mediante el cual se podía alcanzar la
legitimidad necesaria. Así, la normatividad se incorporó como el elemento
racionalizador para después considerar a la planeación y la programación
gubernamentales como primeros intentos de rasgos racionales del Estado que
permitieron conciliar intereses. Estos intentos no fueron suficientes debido a la
politización de la administración pública que empezó la discusión en los propios
cuerpos burocráticos en torno al proyecto político de los gobiernos. De esta
manera, las reformas administrativas de distintas magnitudes representaron
esfuerzos modernizadores en busca de mayor legitimidad.

La conveniencia de adoptar el término modernización administrativa en esta

perspectiva, reside en que permite describir con mayor propiedad la clase de
cambio que los países desean para sus sistemas administrativos. Puesto que
por modernización administrativa se entiende: “el proceso de cambio a través
del cual los organismos públicos incorporan nuevas formas de organización,
tecnologías físicas y sociales y comportamientos que les permitan alcanzar
nuevos objetivos de una manera más adecuada. Visto desde este ángulo, el
fenómeno de modernización consiste en un proceso de creación y
transformación institucional, a través del cual la administración pública eleva su
desempeño para hacer frente a las demandas que sobre ella inciden”
(Campero, 1982, 20).
Como podrá inferirse, la modernización administrativa se encuentra vinculada a
un proceso mayor de modernización integral. Incluso existen autores que
afirman que una modernización administrativa sólo puede ser producto de una
modernización política. Aunque por otro lado, ya se ha dicho que en otra
posición se afirma que un conjunto de reformas puede alcanzar un mayor
grado de modernización administrativa. Por lo que como categoría de análisis,
la modernización administrativa tiene una mayor connotación temática que la
reforma administrativa. La dificultad estriba en que un solo programa de
modernización puede no representar una reforma de mayores alcances, sino
sólo modernizar un ámbito o campo de acción de la administración pública. La
categoría reforma administrativa sigue siendo en la actualidad, la voz más
empleada para referirse a las transformaciones que se realizan en la
administración pública (Sánchez, 2004, 61).

1.3.1. Condicionantes de la modernización administrativa

La experiencia en materia de programas de reforma del servicio público indica

seis factores que se supone contribuyen a ejecutarlos exitosamente. Luego que
se hayan preparado los respectivos informes nacionales, los autores deben
considerar en qué medida estos factores de “éxito” están presentes o ausentes
en sus países. Los seis factores de “éxito” son8:
1. Apoyo político explícito durante un período amplio para dar credibilidad
al ejercicio y suscitar la aceptación del hecho de que la reforma será
introducida.
2. Un propósito claramente definido y una estrategia para alcanzarlo
teniendo en cuenta el ambiente político e institucional.
3. Una comunicación eficaz entre todos los actores y las partes que tienen
que ver con los objetivos y estrategias del programa.
4. Una agenda responsable de la puesta en ejecución de la estrategia con
un “peso” suficiente para aplicar el programa así como la capacidad
intelectual y táctica necesaria para ejecutar su tarea eficazmente.
5. Participación de los ministerios y agencias en la identificación de las
cuestiones a tratar, el desarrollo y ejecución de las mismas.
6. Diseño de un proceso de “retroalimentación”, de seguimiento y de
evaluación.

A partir de los puntos anteriores Pichardo Pagaza hace mención de otros

aspectos igualmente importantes (2004, 73-79):

a) Apoyo político del más alto nivel. La decisión de iniciar un proceso de

modernización deriva de una decisión de los altos niveles políticos de un
país; dicha decisión puede tener origen en factores sociales o políticos
exclusivamente internos o bien estar impulsada por factores externos.
b) Capacidad para conducir la reforma. Todo proceso de reforma de
carácter institucional, y con mayor razón si es global, necesita disponer
de la capacidad para concebirlo y ejecutarlo.
8
Estas son recomendaciones de un seminario comparativo sobre la gestión de la reforma del
sector público organizado por el Instituto de Ciencias Administrativas con sede en Bruselas.
 c) Dominio y alcance del proceso. Una de las decisiones estratégicas
previas al inicio de los procesos de reforma es determinar el dominio y el
alcance de la misma. Al hablar del “dominio” se alude al ámbito de
aplicación de la reforma; al hacer referencia al “alcance” del proceso, se
quiere aludir a la o las funciones administrativas que se incluirán en el
mismo.
d) Creación de un órgano encargado de los procesos de modernización. Es
ésta una recomendación sensata que formulan algunos expertos
considerándola indispensable para el éxito de la reforma. La oficina
especial encargada de la reforma debe reunir al menos dos requisitos
importantes: estar colocada en el más alto nivel dentro de la jerarquía
del aparato; y quedar encabezada por una personalidad de gran
prestigio y peso políticos o bien estar presidida por una comisión de
ministros o secretarios que se reúna con frecuencia y que actúe con
prontitud y eficacia.
e) Dificultades de toda reforma gubernamental. Es conveniente que los
dirigentes que conduzcan los procesos estén conscientes de las
dificultades con las que habrá de tropezar el ejercicio.
f) Referencia permanente a los principios de la modernización. La
modernización habrá de ser entendida como respuesta a una demanda
social; por tanto, se torna indispensable la participación de los
ciudadanos. Con mayor razón la de los funcionarios gubernamentales,
quienes debe mirar el programa de modernización como algo propio que
les favorece y beneficia; no como un esquema cuya paternidad y
responsabilidad corresponde a otros.

1.4. INNOVACIÓN ADMINISTRATIVA

A diferencia de los conceptos de reforma y modernización, la voz innovación

prácticamente es de reciente utilidad en nuestro país, aunque existen diversas
investigaciones anglosajonas que han desarrollado su análisis y estudio. La
innovación es el medio para mejorar el desarrollo de la administración pública,
es decir, el desarrollo es el fin a alcanzar en las innovaciones administrativas
(Ospina, 1993). La innovación comprende aspectos como una mejoría en la
coordinación, tanto entre las unidades administrativas en los niveles horizontal
y vertical. La coordinación permite una mejora en la jerarquización de la gestión
pública. En el proceso de innovación se requiere un mejoramiento en la gestión
de los recursos humanos.

Para Arellano, Cabrero y Amaya (2000,) La innovación organizacional ha

venido siendo objeto de numerosos estudios que desde diversas ópticas se
preocupan por los cambios en las organizaciones, ya sea como resultado de
una dinámica del conflicto que obliga a nuevas formas, estructuras o procesos
en la organización, o bien como cambios internos para lograr un mejor
desempeño.

Las investigaciones en materia de innovación han ocupado la atención de gran

número de científicos sociales en diversas disciplinas. Al respecto, se afirma
que en ambientes ajenos al mercado, los medios para innovar consisten en tres
elementos básicos:
2. Las motivaciones de las organizaciones en el sector.
3. Los modos en que los usuarios (por lo general votantes) y los financieros
(por lo general legisladores) limitan la conducta de las dependencias.
4. Los mecanismos para compartir información y valores entre
organizaciones en el proceso de inversión e imitación (Perry et all, 1998,
394).

Algunos estudiosos han identificado, en general, cinco motivaciones para

innovar en la gestión pública (citados por Sánchez, 2004, 63-64)

a) La primera motivación es la que se distingue entre eficiencia de

producción y eficiencia de servicio. La primera incluye el grado en que
una innovación aumenta la eficiencia de la producción (reducir el costo
para aumentar el nivel de producción). La otra motivación es la eficiencia
en el servicio, es decir, se adapta la innovación sin reducción de costo,
pero se mejora o intensifica los servicios y potencialmente se
incrementa.
b) Una segunda motivación se refiere a que algunas innovaciones incluyen
intercambios entre los intereses de los ciudadanos y el control
burocrático. Aquí se identifican dos modelos para la adopción de
sistemas de computadoras. Según el modelo racionalista, la tecnología
computacional sirve a los ciudadanos ofreciéndoles más servicios en
forma más equitativa. De acuerdo con el modelo de la política de
refuerzo, las computadoras son instrumentos para los intereses más
poderosos. Por ello, otra dimensión de la motivación para innovar es la
toma de decisiones y el control. En ese sentido, la adopción de
tecnologías no es impulsada básicamente por consideraciones de
eficiencia, sino que sugieren que la eficiencia en el servicio resulta
menos importante que el reforzamiento de las disposiciones de poder
existentes.
c) Una tercera motivación es que se afirma que el control es la motivación
básica de la innovación. Así, el crecimiento se debe más a la atención
de los administradores hacia las preocupaciones inmediatas que a
cualquier maximización de la utilidad.
d) Una cuarta motivación para innovar se da en el sentido de que las
organizaciones públicas la realizan para buscar el estatus profesional.
Se descubre que en las organizaciones de salud, los grandes
departamentos deciden adoptar un gran número de programas, en lugar
de disminuirlos. Esta situación se debe a una innovación motivada por el
prestigio y el estatus profesional de parte del funcionario y de otros
miembros de los departamentos de salud.
e) Una quinta motivación para innovar, puede residir en la novedad de un
proceso o producto, es el simbolismo de la innovación. Los funcionarios
pueden favorecer un nuevo producto o proceso simplemente porque es
nuevo y representa un modo alternativo de hacer las cosas. Una
innovación puede atraer la preferencia por la modernidad de las cosas o
el cambio por el cambio mismo. La moda de la innovación parece ser
una de las razones por lo que algunas organizaciones gubernamentales
 llevan a cabo acciones innovativas.

La concepción de innovación ha sido diversa, ya que para algunos se le

concibe como una idea mecánica que asume simplemente que ciertas técnicas
o métodos de gestión, son en sí portadores de un potencial innovador. Hasta
visiones en las que se asume que la innovación es un proceso social complejo
en el que participan una variedad de factores individuales, organizaciones y
contextuales, los cuales afectan su adopción.

Una definición mínima de innovación la relaciona con el hacer nuevas cosas,

lograr nuevas combinaciones de recursos o hacer las cosas de una nueva
manera. En este sentido se aclara, “nos referiremos específicamente a
estructuras y formas organizativas no convencionales, formas novedosas de
organización de trabajo, estructuras organizacionales no jerárquicas y
programas de cambio planeado en el contexto de una organización en
particular. Es decir, innovación entendida como ruptura de los patrones
tradicionales de funcionamiento y comportamiento de una organización”
(Castillo, 2000, 285).

Una primera distinción que se hace es entre innovación técnica e innovación

administrativa. La innovación técnica se entendería como aquella que afecta el
sistema técnico de la organización, relacionada con la actividad primaria del
sistema. Por innovación administrativa se entendería aquella que ocurre en el
sistema social de la organización, es decir, el sistema de relaciones entre los
miembros de la organización.

Para estos autores, existen tres tipos de transformación organizacional

relativos a la innovación: 1. funcional-estructural; 2. de procesos de decisiones;
3. institucional. La innovación funcional-estructural comprende dos aspectos:
primero, el integrar nuevos procesos, sin antecedente alguno en la
organización analizada; y segundo, el adoptar nuevas formas organizacionales
o un nuevo orden de referencia en la toma de decisiones. La innovación
funcional generalmente surge de la dinámica del contexto (competencia,
dinamismo tecnológico y nuevas disposiciones gubernamentales). Por su parte,
la innovación estructural se caracteriza por la existencia de un "momento de
cambio" en el que se puede identificar con precisión la situación anterior y la
situación posterior.

Por su parte, la innovación en su nivel de comportamiento (comportamental) se

refiere al ámbito de las expectativas individuales, la modificación de patrones
de conducta, los nuevos arreglos organizacionales entendidos como
rearticulaciones en la red de influencias, alianzas y coaliciones en estructuras
de poder amorfas y disímbolas entre actores. Aquí cabe igualmente la
aceptación de nuevos valores, es decir, de una nueva cultura laboral, así como
los trabajos recientes que ponen énfasis en los valores y las percepciones de
quienes deberán implementar la innovación.

La innovación en su nivel relacional es aquel en que las complejas

vinculaciones entre contexto y organización, en su mutua dependencia y
efectos recíprocos, procrean necesidades y factores innovadores donde éstas
reconfiguran incluso la relación con las redes de actores externos y las
agencias de poder e influencia que las enmarcan. En este nivel se da lugar a
conceptos como procesos de implementación y vínculos interorganizacionales.

En este contexto, se supone que los elementos detonadores de un proceso de

innovación se ubicarán en el nivel funcional-estructural, incluso en el relacional,
y que en un proceso de desdoblamiento de la dinámica innovadora podrán
arraigarse en el nivel de actitudes o de comportamiento individuales. Para el
caso de estudios empíricos de innovaciones organizacionales es conveniente
detectar los procesos innovadores originales, su gestación y naturaleza, para
luego abarcar su desarrollo, es decir, el grado de profundidad (funcional-
estructural, comportamental y relacional) al que llegó a implementarse el
proceso de cambio asociado al detonador de la innovación.

Así, el objeto de estudio de la innovación organizacional se centra en entender

los procesos derivados de la innovación y las variables situaciones que
permiten un desdoblamiento amplio o restringido del proceso (elementos
fundamentales que hacen la diferencia). A partir de lo anterior, el concepto de
innovación organizacional como el elemento detonador de un conjunto de
procesos de reconfiguración y cambio de uno o varios elementos de una
organización (funciones, estructuras, comportamientos y relaciones con el
contexto) que pueden ser capaces de afectar sus procesos.

El concepto de innovación es restringido y más aplicable a cambios

microadministrativos en el aparato gubernamental, que los referidos a las
reformas administrativas o a los programas de modernización. En ese sentido,
pareciera demasiado pretencioso promover una innovación gubernamental a
escala federal, sin haber realizado antes diversas innovaciones específicas en
los diversos ámbitos de la administración pública. La razón esencial es que la
innovación surge por necesidades particulares de cada organización pública
que difícilmente pueden repetirse o reproducirse en otras organizaciones con
actividades diferentes. Asimismo, existen diversos niveles de innovación que
algunas organizaciones pueden alcanzar como parte de las acciones para su
mejora miento administrativo, mientras que otras sólo podrán realizar algunas
medidas innovativas, en parte por su carencia de capacidad administrativa,
recursos y entorno en que se desenvuelven.
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