Tema 1 Sistema Politico. Instituciones Partidos y Redes6

Tema 1: Sistema político: instituciones, partidos y redes.
Máster en Dirección Pública y Liderazgo Institucional

Análisis político: instituciones,

actores y procesos.
Tema 1: Sistema político: instituciones,

partidos y redes.

ÍNDICE
1. El desgaste del estado liberal democrático. ...............................................................5

1.1 Viejas y nuevas respuestas a las exigencias democráticas. .................... 7
1.1.1 ¿Democracia “postsocial” o “postestatal”? ....................................................9
2.1 El peso creciente del ejecutivo............................................................... 20
2.2 Decadencia y justificación de los parlamentos............................................ 22
2.3 Las reformas entre instituciones y las formas de gobierno. ....................... 25
2.3.1 Las formas de gobierno: los modelos clásicos. ..........................................26
3. Sistema electoral, partidos políticos y parlamento. .................................................32
3.1 Las consecuencias del parlamentarismo racionalizado, en España. .......... 32
3.1.1 El control parlamentario del gobierno, en España. ...................................36
4. Globalización y crisis política. .....................................................................................40
4.1 El estado de la cuestión: las transformaciones del mundo contemporáneo. 40
4.2 Los procesos de descentralización estatal: el surgimiento del mesogobierno.
42
4.2.1 Hacia la multilevel gobernance. ....................................................................44
4.3 El agotamiento del modelo Estado-nación................................................. 46
4.3. El federalismo pluralista y el proceso de transformación del estado nacional.
52
5. El estado-nación. ..........................................................................................................55
5.1 Los cambios en el Estado-nación. .............................................................. 56
5.2 Devolución de poder................................................................................... 59
5.3 Demandas territoriales. .............................................................................. 62
5.3. 1 La capacidad de las regiones. ......................................................................65
6. Legitimidad y representación en la crisis de la democracia actual. ......................69
6.1 La crisis histórica y política de la idea de la representación burguesa: el
problema de los partidos políticos. ................................................................... 70
6.1.1 Las posiciones ante la crisis de la representación. ....................................73
6.2 Legitimidad de origen y legitimidad de ejercicio en la democracia
representativa actual: el problema de la eficacia como criterio de legitimación. 77
6.2.1 Crisis de legitimidad y crisis de Estado. ................................................... 83
7. La comunicación política y la opinión pública. .........................................................88
7.1 Política y comunicación: una relación inevitable. ........................................ 88
7.2 El proceso de comunicación y sus componentes. ...................................... 89
7.2.1 Comunicación individual y comunicación de masas. .................................93

7.2.2 Nuevas tecnologías y comunicación en red. ...............................................95

7.2.3 Los efectos de la comunicación de masas: tres visiones. ........................96
7.3 Especularización de la política y fijación de la agenda.................................97
7.3.1 La opinión pública............................................................................................98
7.3.2 Encuesta y sondeos ¿Qué aportan al conocimiento de la opinión
pública? .....................................................................................................................100
7.3.3 ¿Qué importancia tiene la opinión pública para el sistema político? ....102
7.4 ¿Hay alternativa a los partidos? ............................................................... 104
7.5 La acción colectiva, los medios de comunicación. .................................... 106
7.5.1 ¿Instrumentos o actores?.............................................................................106
7.5.2 El medio y el mensaje: ¿Qué transmiten los medios de comunicación?
....................................................................................................................................107
7.6 Medios de comunicación y poder político: tensiones históricas y desarrollos
actuales.......................................................................................................... 109
7.6.1 Democracia contemporánea y medios de comunicación: nuevos
problemas. ................................................................................................................111
8. Concepto de partido político......................................................................................114
8.1 Debates y perspectivas teóricas. .............................................................. 114
8.1. 1 La organización de los partidos políticos. .................................................114
8.2 Ciudadanos y partidos. Cleavages, cultura política y marketing político. .. 121
8.2.1 Las técnicas nuevas y antiguas de competición electoral. .....................124
9. Los partidos políticos en una “democracia domesticada y confusa.” .................127
9.1 Observaciones generales sobre el control de los partidos: entre la utopía y la
realidad. ......................................................................................................... 129
10. “Democracia interna” y transformación de los partidos políticos. .....................134
10.1 Partidos de integración de masas y partidos catch- all y más allá. ......... 139
10.1.1 El argumento de Kirchheimer. ...................................................................139
10.1. 2 La reformulación de Panebianco. ............................................................140
10.2 El partido cartel. ..................................................................................... 142
11. ¿El fin de la política de partidos? ...........................................................................144
Bibliografía. .......................................................................................................................148

1. El desgaste del estado liberal democrático. ATENCIÓN!
Las páginas de
lectura básica son
El desgaste del estado liberal democrático. Ha de ser considerada como la 5-31, 40 -59 y 69-
124 lo cual no
adaptación más efectiva del ideal democrático a la forma política estatal, en quiere decir que
las otras páginas
comunidades humanas de gran dimensión y de elevada complejidad sean relevantes
para la
socioeconómica. Este modelo empezó a dar señales caras los años comprensión y
superación de la
setenta del S.XX. asignatura
 En lo económico se registró una creciente inestabilidad monetaria, un

estancamiento económico combinado con alta tasa de inflación, el
hundimiento masivo de sectores industriales tradicionales y, como
resultado, el crecimiento del paro crónico, especialmente ente
mujeres y jóvenes.
 En lo social aumentaron las expresiones de malestar y de protesta

frente a situaciones que hasta aquel momento se había aceptado sin
gran discusión: por ejemplo, la discriminación de la mujer en los
ámbitos laboral y familiar o la explotación incontrolada de losrecursos
naturales y la degradación del medio ambiente.
 Finalmente, en lo político, se hizo patente la creciente difícil del

estado para procesar otras nuevas demandas complejas. Con ello se
hacía más problemática la capacidad estatal para gestionar viejos y
nuevos conflictos y se dudaba por ello de la “gobernabilidad” de las
sociedades avanzadas. Al estado le costaba obtener recursos
suficientes para atender adecuadamente a su papel redistribuidor: el
rendimiento fiscal de la sociedad parecía haber llegado al límite y ello
le conducía a un creciente endeudamiento exterior, poniendo en
peligro las prestaciones sociales.
Estas reacciones de frustración y descontento permitieronafirmar que el

estado de bienestar había dado paso, paradójicamente, a un “estado de
malestar” (Cotarelo). Para explicar los síntomas anteriores, los analistas
han identificado algunos actores. Entre ellos pueden encontrarse los
siguientes:
 El efecto combinado de la caída demográfica y del incremento de la

expectativa de vida: la población de los países avanzados se estanca
o disminuye y, como consecuencia, envejece. Ello la hace menos
productiva y, a la vez, más necesitada de atenciones sociales,
especialmente pensiones y sanidad.

 El cambio gradual de los valores sociales, desarrollado como una

“revolución silenciosa” (Inglehart que ha puesto en primer plano la
preocupación por la identidad y la realización personal o la calidad de
vida, frente a estructuras familiares tradicionales, a la inercia del
crecimiento económico ilimitado o a la explotación incontrolada del
medio y los recursos naturales.
 La evolución del sistema productivo hacia una situación en la que el

conocimiento y la información se convierte en las “materias primas”
más valiosas. En esta “sociedad del conocimiento” se modifican las
formas de organización del trabajo propias de la sociedad industrial.
Una producción menos seriada y menos masiva altera la estructura
laboral de la vieja sociedad industrial.
 El impacto de las nuevas tecnologías de la comunicación, que reduce

distancias y encoge espacios territoriales. La internalización de las
finanzas, de la producción y del comercio establece ahora una
competición a escala planetaria, en la que disminuyen algunas
ventajas comparativas de las viejas sociedades desarrolladas. La
redistribución de recursos de todo tipo y los conflictos que esta
redistribución genera se plantean ahora en un plano mundial, en el
que los estados ceden parte de su protagonismo a otros actores no
estatales.
Las promesas incumplidas de la democracia.
En 1984, Roberto Bobbio, resumía lo que él denominaba promesas incumplidas de la democracia

individualista o liberal. Éstos eran algunos de los incumplimientos señalados por el autor:
1) El grupo y no los individuos, se han convertido en sujetos políticamente relevantes de una

“poliarquía” de poderes desiguales.
2) La representación política no da al representante la capacidad de decidir conforme a su libre juicio
(mandato representativo), sino que lo convierte en autómata sujeto a las instrucciones del partido,
del grupo de interés o del sindicato (mandato imperativo).
3) La democracia no ha alcanzado la identificación gobernantes-gobernados y ha reconstruido una
élite de profesionales de la política.
4) La democracia no ha conseguido llegar a ámbitos donde se toman decisiones que afectan a toda la
comunidad: economía, empresa, administración…
5) La democracia no ha eliminado completamente la capacidad del poder, el “secreto de estado”. En
lugar del ágora abierta predomina el aula cerrada de los despachos burocráticos, pasillos de
poder…
6) La democracia (en su versión actual) no ha conseguido extender la virtud cívica o el amor a la cosa
pública.
A estas críticas podríamos añadir alguna más: el crecimiento del poder incontrolado de los medios
de comunicación, confusas relaciones entre democracia y dinero…

1.1 Viejas y nuevas respuestas a las exigencias democráticas.
Los intentos de dar respuesta a la situación de crisis se inscriben en

diferentes líneas de interpretación, que revisan las relaciones entre el
estado, la democracia y la esfera de las relaciones socioeconómicas.
 Para los que se inspiran en antiguas o nuevas versiones del

pensamiento marxista o de las corrientes libertarias, el desgaste del
estado liberal-democrático es prueba de la imposibilidad de conseguir
una democracia política efectiva, mientras no sean eliminadas las
desigualdades provocadas por la estructura socioeconómica y,
especialmente, las que resultan de la propiedad privada de los medios
de producción. Si estas desigualdades no desaparecen, la
democracia política es sólo una fachada que oculta un sistema
permanente de exclusiones y marginaciones. Para obtener un sistema
de inclusión de todos en las decisiones se impone una transformación
radical del sistema económico capitalista: cuando las decisiones
económicas fundamentales sean compartidas en lugar de ser
monopolizadas por una sola clase social se darán las condiciones
para una democracia real o efectiva.
En opinión de los que sostienen esta visión, las experiencias fallidas

del estado socialista-soviético en la URSS (1917-1989) y de sus
diferentes adaptaciones en otros países no invalidan el análisis. En
todo caso revelan una desviación de sus líneas básicas, al haber
concentrado de nuevo la propiedad y la decisión política y económica
en unas pocas manos. Al someterla al poder político y no al poder de
los ciudadanos, dirigentes del partido único y burócratas usurparon la
capacidad de intervención que correspondía a toda la ciudadanía. Por
tanto, el fracaso económico y político de este intento histórico no
justificaría una descalificación definitiva del proyecto.
 En el extremo opuesto, otros sectores entienden que la evolución del

estado-liberal democrático ha confirmado los inconvenientes de
confiar la conducción de los asuntos públicos a los ciudadanos. Si se
admite que el individuo se mueve exclusivamente por su afán de
beneficio o utilidad personal, la mayoría ciudadana acabará
imponiendo su tiranía, en perjuicio de la libertad y aún a costa de
perjudicar el desarrollo general de sus propias comunidades. Para
curarse en salud, hay que reducir al mínimo el ámbito de la política y
reservarla a la decisión de una minoría de expertos. Ello comporta la
retirada del estado de toda acción económica y social exigiendo la

privatización total de empresas y servicios públicos, la inhibición

estatal en la regulación de las condiciones laborales, el recorte severo
en la prestación social a los colectivos más vulnerables… En paralelo
se propugna la reducción drástica de la fiscalidad, la simplificación de
las administraciones públicas y la congelación o supresión del
funcionariado: “menos estado equivale a mejor estado”.
 Esta visión manifiesta una fuerte desconfianza cara las instituciones

políticas y administrativas, hacia los partidos y sus representantes…
Quiere que algunas de sus funciones tradicionales sean transferidas a
actores privados, a organismos de constitución mixta público-privado
o a órganos públicos no sometidos al control electoral. La versión más
radical de esta aproximación se ha inspirado en autores neoliberales
(Nozick, Friedman), y en grupos catalogados como “libertarios o
anarquistas de derechas”. Las políticas conservadoras de los
gobiernos de M. Thatcher (1979-1990) en Gran Bretaña o Reagan en
EE.UU (1980-1988) responden a esta orientación, convencidos de
que los problemas sociales y económicos no podían ser resueltos por
el estado, porque era el propio estado liberal.-democrático el que
constituía el principal problema.
 Para otros analistas, la crisis y las insuficiencias del estado liberal-

democrático reclaman una revisión realista de sus posibilidades.
Desde esta perspectiva, hay que admitir la persistencia de una
desigualdad incorregible entre los ciudadanos cuando se trata de
intervenir en la política. Siempre ha habido y siempre habrá una
división entre una elite gobernante y una masa gobernada. Lo que
aporta la democracia es que permite a la mayoría gobernada
intervenga en la selección de la elite gobernante: las elecciones son el
mecanismo de la comunidad para seleccionar entre elites diversas
que se enfrentan para desempeñar la función de gobierno y ara
renovarlas periódicamente. Así los previeron autores como Webber,
Schumpeter… Para una versión menos pesimista de esta visión
“realista”, la democracia se caracteriza por facilitar la intervención en
las decisiones a grupos de todo tipo: político, empresariales,
sindicales… (Truman). Se reconoce que esta participación es
desigual en influencia: hay actores con mayor peso que otros. Pero
existe una cierta competición entre sectores sociales organizados:
como resultado se produce una pluralidad de poderes que se
organizan en “poliarquía” (Dahl). Esta poliarquía constituiría la
adaptación de la democracia a las complejas sociedades
contemporáneas.

Una versión menos conformista respecto de la situación actual del estado

liberal-democrático es la que aportan los sectores calificados como
realistas críticos. En ellos se incluyen quienes no aceptan como un dato
insuperable las deficiencias del estado liberal-democrático. Las toman
como punto de partida para revisar las actuales instituciones de la
democracia y ampliar la capacidad de intervención individual y colectiva en
los procesos de decisiones. Insisten en la necesidad de reforzar el
componente dialogante de la democracia, ampliando los momentos de
debate entre posiciones y alternativas: sólo de este modo sería posible
evitar la simplificación tecnocrática de los expertos, que convierten la
intervención ciudadana en simple aprobación o rechazo de los que tales
expertos han elaborado previamente (Habermas). Justifican la función
redistribuidora del estado en su intervención en los aspectos sociales y
económicos (Rawls, Dworkin). En otros casos, el acento reformador se
pone en el diseño de nuevas instituciones que potencien la intervención
directa de los ciudadanos acudiendo al auxilio de las nuevas tecnologías de
la información (Paterman). Para esta visión, se trata de desarrollar una
democracia participativa o “fuerte” (Barber) como alternativa a la
democracia indirecta o débil del estado liberal-democrático, que se basa
casi exclusivamente en la acción de los representantes elegidos. En esta
línea y en algunos países, se han experimentado nuevas técnicas de
intervención ciudadana en la decisión política, basadas en la noción de
democracia deliberativa o participativa, especialmente a escala local.
1.1.1 ¿Democracia “postsocial” o “postestatal”?
Las principales correcciones prácticas al modelo poliárquico o liberal-

democrático inspiradas en las revisiones críticas mencionadas han tenido
lugar en Europa occidental, Canadá, Australia y Nueva Zelanda.
 Durante los años ochenta y noventa, estos países han reducido

considerablemente la intervención estatal en la economía, llevando a
cabo la privatización de empresas y servicios públicos, la
liberalización de intercambios financieros y comerciales o la
desregulación parcial de las relaciones laborales. Pero no han
renunciado a una intervención reguladora pública que marque las

reglas básicas a las que deben someterse actores públicos, privados

y del “tercer sector” o asociaciones voluntarias. Con estas medidas se
han intentado combinar las exigencias de la economía postindustrial y
de la competencia internacional con la necesidad de conservar
equilibrios internos, nacidos del pacto social que dio origen al estado
del bienestar.
 Estos equilibrios rompen cuando la sociedad empieza a “dualizarse”,

mientras un sector conserva una situación razonablemente protegida
de riesgos e inseguridades, otra parte queda relegada a la
marginalidad y a la precariedad. Para salvar este riesgo se ha
propuesta la transformación del estado del bienestar clásico en un
estado de la solidaridad o postsocial, en el que las instituciones
públicas no abandonan sus funciones en el campo económico y social
,para las modifican. Así, en el modelo de estado social correspondía
al sector público el papel de protagonista-propietario en algunas
actividades económicas y condicionaba todas las demás mediante la
imposición de reglas de intervención y control. En el nuevo proyecto
“postsocial”, el estado se limita a garantizar la competencia eficiente
de los actores económicos privados, impidiendo las situaciones de
monopolio que pueden disminuir aquella eficiencia. Por su parte y en
el campo social, el Estado ya no sería proveedor exclusivo y casi
monopolista de servicios y prestaciones, ya que se convertiría en
promotor y habilitador de la previsión de estos servicios, confiados
indistintamente a instituciones públicas, mercantiles y no lucrativas.
La acción concertada del estado con empresas privadas,
organizaciones voluntarias o entidades religiosas sería la regla y la
acción estatal directa sería la excepción.
 Con el fin de legitimar esta nueva distribución de funciones se señala

que no basta únicamente el gran pacto entre capital y asalariados,
característico del estado social. La mayor complejidad de las
sociedades actuales y la diversidad de situaciones colectivas y
personales obliga a establecer una amplia serie de pactos que se
suman al viejo pacto social: pactos de solidaridad entre generaciones,
géneros, trabajadores ocupados y desempleados…
 Para dar mayor fuerza a los pactos citados se ha propuesto también

ampliar la participación ciudadana directa en la toma de decisiones de
interés público. Ello significa acercar los centros donde se toman las
decisiones a quienes son afectos por ellas y requiere, un acceso más
fácil a la información, agilidad y transparencia en los sistemas….Junto
10

al papel reconocido a organizaciones también debe quedar lugar para

la intervención individual de los ciudadanos no organizados.
Cuadro 1. Provisión de servicios y prestaciones sociales.
En régimen de En régimen de
monopolio estatal competencia plural
Por autoridad (1)Estado de bienestar (2)Estado postsocial

Regulación del del estado
régimen de
provisión de
servicios y Como efecto
--
prestaciones Del “mercado (3) Estado neoliberal
libre”
D
Con estas iniciativas, no se abandona el empeño de conciliar la vieja forma

políticaestatal con las exigencias de la democracia, en sus dimensiones
política y económica. Se intenta legitimar una nueva forma política que a
principios del S.XXI, tome relevo del estado liberal-democrático. En esta
direcciónse han movido algunos partidos y gobiernos socialdemócratas
europeos, que propugnan la exploración de una “tercera vía” o de un
“nuevo centro”.
Sin embargo, la crisis del estado liberal democrático afecta a menos del
15% de la población terrestre. Los restantes son ciudadanos de estados
donde no se dan ni las condiciones políticas ni sociales del modelo citado.
Pero en el mundo globalizado en el que vivimos, la situación de unos y
otros es interdependiente: ni los países más evolucionados pueden ignorar
la competencia parcial que representan algunos de los estados en
desarrollo, ni éstos pueden decidir autónomamente sobre su futuro sin
contar con las decisiones de los primeros.
 Todas las políticas económicas estatales están estrechamente

interrelacionadas: en los noventa, las crisis monetarias de México,
Brasil o la recesión en Japón o Rusia han afectado directamente a la
evolución de la economía norteamericana y europeas. Y viceversa.
De ahí la incapacidad de un solo estado para orientar decisivamente
el curso de su economía. El hecho es que en este mundo
económicamente interdependiente de finales del S.XX se ha
reforzado el papel de organismos internacionales que elaboran e
11

imponen políticas económicas y comerciales de aplicación obligatoria

para los estados. Ejemplos de esto sería la Unión Europea o el Fondo
Monetario Internacional.
 No ocurre lo mismo en el campo de las políticas sociales. Se admite a

menudo que ya no es posible desarrollar el “estado de bienestar en
un solo país”, pero no existe aún una instancia internacional para la
elaboración y aplicación de políticas sociales a escala planetaria. A
esta tarea se dedican un creciente número de organizaciones no
gubernamentales de carácter humanitario: las campañas
internacionales contra el trabajo infantil, a favor de la educación de la
mujer… han tenido alguna influencia sobre los estados y empresas
transnacionales repercutiendo positivamente sobre sectores
vulnerables de la población mundial. La presencia de estas
organizaciones no gubernamentales en algunas conferencias
internacionales ayuda a la gestación de un “pacto social” entre las
sociedades desarrolladas del “primer mundo” y las en desarrollo
“tercer mundo”.
Por todo ello podernos decir que la llamada “crisis” del estado de
bienestar o liberal-democrático coincide con una erosión del propio
estado como forma de organización política. Las características
atribuidas al estado se han ido desdibujando: a principios del S.XXI,
pocos estados son capaces de llevar a cabo por su cuenta y riesgo una
determinada política económica o una particular política de bienestar.
Su papel se ha visto disminuido progresivamente como efecto de la
globalización en todo tupo de relaciones e intercambios. Al examinar las
líneas de futuro de nuevas formas políticas, hay que plantearse se en
realidad no nos estamos moviendo hacia un modelo “post-estatal”.
2.Instituciones y constituciones.
El estado es un modo histórico de organizar la actividad política, que se

caracteriza por una fuerte tendencia a la institucionalización. Esto es así
porque toma cuerpo en una serie de instituciones: parlamento, gobierno,
ejército, sistema escolar público, tribunales de justicia… pero… ¿A que nos
referimos al hablar de instituciones? Hablamos de instituciones para
describir una serie de conductas que se ajustan a pautas o reglas
12

permanentes. Estas pautas definen qué posiciones ocupa cada uno de los
actores en sus relaciones recíprocas, como se acceder a dichas posiciones,
qué recursos y actividades están disponibles y cuáles no…
La institución se distingue de una actividad circunstancial o episódica.
Ejemplo:
Una actividad deportiva esporádica entre un grupo de jóvenes que coinciden casualmente y
que con el tiempo va convirtiéndose en una práctica frecuente y programada, naciendo la
institución “equipo deportivo”, dado que van definiéndose las posiciones que ocupan los
miembros, los instrumentos con los que cuentan…
Si extrapolamos el ejemplo anterior al ámbito político podemos comprobar

que también se dan secuencias de conductas repetidas. Con ellas se llevan
a cabo determinadas funciones de regulación social como: la identificación
de un conflicto, la aplicación de sanciones y premios… Las instituciones van
cristalizando cuando se definen pautas estables conforme a las cuales se
desempeñan dichas tareas (organización de asambleas, formación de un
tribunal, instauración de una alcaldía…).
Como hemos visto, la institución equivale a un conjunto de reglas (formales

e informales) a las que los diferentes actores (individuales o colectivos)
tratan de acomodarse. Sirve para incentivar o desincentivar determinadas
conductas y su conocimiento permite que cada actor pueda albergar ciertas
expectativas respecto del comportamiento de los demás.
Pero…¿qué ventajas ofrece la institucionalización de la práctica política

estatal? Estas son detalladas a continuación:
 Se ahorra esfuerzo al no tener que “reinventar” en cada ocasión los

procedimientos necesarios para llegar a un mismo resultado. Un claro
ejemplo sería la jurisprudencia, a la que acuden aquellos que
discrepan en la interpretación de un texto legal.
 Se disminuyen los riesgos de la imprevisibilidad y la incertidumbre: los

miembros de la comunidad esperan que el ejercicio de una función
13

política se ajuste a unas determinadas reglas con el fin de no estar

subordinados al capricho de quien la desempeña en un momento
dado.
 Se distingue entre la persona y la función pública, asegurando la

continuidad en el ejercicio de aquella función más allá de las
contingencias personales.
En el estado de articulan, por tanto, un conjunto de instituciones. Esta

multiplicidad institucional responde a un principio de especialización: cada
institución se ocupa de una o varias de las tareas necesarias para hacer
efectiva la regulación de conflictos propia de la política. Al mismo tiempo es
obligado establecer un cuadro de relaciones entre ellas para evitar
solapamientos o contradicciones. En general, son los cambios económicos,
sociales y culturales los que han llevado a un proceso de especialización en
una doble vertiente: territorial y funcional:
 El ámbito territorial de intervención política constituye un primer

criterio de especialización. La actividad política se sitúa e influye en el
cuadro general de un estado, pero también en el ámbito reducido de
una comunidad en el seno del mismo estado: habrá que examinar,
por tanto, las instituciones que se ocupan de la misma en ambos
escenarios. Notemos, sin embargo, que determinadas actividades
políticas implican a instituciones que actúan en más de un ámbito
territorial. Por ejemplo, para la promoción económica de un municipio
cooperan el ayuntamiento, la comunidad autónoma, el ministerio
estatal y mismo la unión europea.
 Junto a la especialización territorial se da también una diferenciación

funcional cuando se atribuye a instituciones diversas el ejercicio
principal de una o más funciones especializadas. Desde el
surgimiento del absolutismo hasta nuestros días se ha producido una
progresiva segregación de funciones que, en un primer momento, era
atribuidas a la Corona y hoy se reparte entre parlamentos, gobiernos,
tribunales, administraciones… Si bien, la especialización tiene límites
ya que una función determinada confiada inicialmente a una
institución en la práctica puede necesitar de la contribución de más de
una de ellas. Por ejemplo, el Parlamento es el encargado de aprobar
leyes pero estas no progresaran sin la intervención del gobierno y
administración.
14

Esta misma pluralidad institucional obliga a definir un marco de relación de

los ciudadanos con las instituciones y de las instituciones entre sí. ¿De qué
modo y en qué condiciones puede acceder un vecino a un servicio
municipal?, ¿Qué papel corresponde respectivamente al parlamento y al
gobierno en el control de la administración?
La respuesta a estas y otras cuestiones depende de dos factores: de la

definición contenida en un texto legal (constitución), donde aparecen las
reglas que marcan el campo de juego de las instituciones del estado y sus
relaciones recíprocas y de la dinámica política histórica que puede alterar la
definición constitucional.
Estas reglas básicas afectan a tres dimensiones de la estructura política

estatal:
1) La configuración de las instituciones: composición, recursos,

actuación…
2) La relación recíproca ente las instituciones: repartición de funciones

políticas, colaboraciones…
3) La posición del ciudadano frente a las instituciones: participación en

su funcionamiento, protección frente a eventuales abusos, derechos y
obligaciones ante instituciones estatales…
A partir del estado liberal se entiende que estas reglas básicas deben ser
resultado de un acuerdo colectivo y explícito entre todos los miembros de la
comunidad. Elementos como la tradición o la voluntad de un grupo
privilegiado no son suficientes para justificar de manera estable estas
normas, como pudo ocurrir en épocas anteriores.
Este acuerdo colectivo y explícito sobre “reglas de juego” se plasma

generalmente en una constitución, como texto legal fundamental. De este
texto bebe la validez de las demás normas estatales. La constitución señala
15

por tanto, el campo de juego y las posibilidades de los diferentes actores que
participan en la actividad política, debiéndose sujetar a esta todos aquellos
ciudadanos e instituciones que desean que sus actos sean aceptados por
los demás actores. En el estado de tradición liberal-democrática, una
constitución se aprueba después de un debate libre en el que participan
ciudadanos, los partidos y asociaciones que los encuadran. El punto de
partida de este debate es un acuerdo general sobre el principio del imperio
de la ley, que refleja la disposición de los actores a someterse a las reglas
de juego incluidas en la “ley de leyes” o norma de carácter superior.
Pero… ¿Cómo se elaboran las reglas constitucionales? Situaciones como

una situación de cambio radical del escenario político: acceso a la
independencia, derrocamiento de una dictadura, una revolución…, suele ser
el caldo de cultivo para la elaboración de normas fundamentales. Estos
cambios conllevan una redistribución de los recursos (económicos,
organizativos, simbólicos…) entre los diferentes actores. De ahí la necesidad
de redefinir las reglas de juego político que va a desarrollarse entre ellos. En
este contexto se pone en marcha un proceso constituyente (de elaboración
de la constitución) que se confía a una asamblea representativa. Esta
asamblea es la encargada de discutir el proyecto, enmendarlo si conviene y
aprobarlo. Generalmente, esta aprobación es sometida en último término a
una intervención popular directa por medio de un referéndum.
En realidad, el proceso constituyente es un momento de negociación política

sobre temas fundamentales de la convivencia social. Mediante la
negociación se intenta integrar en un “mínimo común denominador” las
posiciones y aspiraciones de los actores sociales relevantes.
Serán los actores que dispongan de más recursos los que podrán incluir un
mayor número de posiciones y aspiraciones en el “mínimo común
denominador”. Pero tampoco está en sus manos imponer todas sus
pretensiones, dado que corre el riesgo de provocar el rechazo de los demás
y de poner en peligro desde su mismo inicio la viabilidad de la constitución.
16

Si bien la constitución una vez aprobada, no se encierra en una urna Existen

sagrada al margen de la dinámica política propia de la comunidad, sino que constituciones no
escritas, en las
forma parte de los recursos que se manejan diariamente en la política. Es que las reglas
políticas básicas
por ello, que su continuidad, interpretación y vigencia dependen de factores no figuran en un
documento único,
extraconstitucionales que se presentan a lo largo de la historia de cada
sino que se
comunidad. A la vista de esto podríamos hacernos una serie de preguntas. deducen a una
serie de
disposiciones e
incluso de
¿Qué garantiza la estabilidad de una constitución? Este depende en convenciones o
prácticas
gran medida de la adhesión que es capaz de recoger entre la ciudadanía. No
tradicionales sin
depende únicamente de la calidad y precisión de su redactado: expresión
cultural. Ej.: Gran
constituciones técnicamente impecables han tenido corta o agitada vida. Lo Bretaña. Nueva
Zelanda e Israel
que asegura la continuidad y eficacia constitucional es la coherencia entre no cuentan con
un texto
los valores que protege y los valores que una determinada sociedad
constitucional
considera como fundamentales. La constitución es una transacción entre sistemático.
posiciones diversas que no puede satisfacer completamente a todos los que

intervienen en ella. Y, aunque refleje en mayor medida las propuestas de los
actores y grupos con más recursos, tiene mayor garantía de supervivencia
cuanto más favorable sea el eco que despierta en las actitudes y principios
compartidos por la mayoría ciudadana, en caso contrario la parte perdedora
no cesará de intentar su modificación por todos los medios. Un claro ejemplo
de esta situación es la historia constitucional española. En ella abundan los
textos constitucionales partidistas que eran apoyados por aquellos que
contaban con una mayoría política circunstancial y les situaba en una
posición ventajosa, si bien, al no contar con una aceptación suficientemente
amplia, el texto era muy frágil y sólo seguía en vigor al precio de continuos
incumplimientos por parte de los agentes políticos. Como contraste, la
constitución de 1978 ha sido el texto constitucional español con más
consenso entre sectores sociales y grupos políticos: razón por la cual se ha
mostrado como la constitución menos vulnerada y mejor recibida por parte
de los actores políticos a lo largo de su vigencia.
17

Cuando el consenso sobre los valores políticos constitucionales ha arraigado

durante generaciones en una comunidad política, la constitución puede
convertirse en un símbolo que inspira respecto e incluso veneración. Aún
reconociendo que sus previsiones no se cumplen de forma total, se la
presenta como compendio de objetivos dignos de ser perseguidos (libertad,
igualdad, justicia…). Por esta razón, en los debates políticos los diferentes
actores tratan de invocar en su favor el texto constitucional, porque
consideran que demostrando fidelidad a la misma les da cierta ventaja para
persuadir a los demás.
¿En qué medida se modifican las reglas fundamentales del juego

político? Las constituciones no son inmutables, a lo largo de su historia
sufren la reforma de partes o incluso la substitución por un nuevo texto. En
un sistema político estable no se producirán cambios frecuentes en sus
reglas básicas. Por el contrario, una revisión reiterada de estas reglas
muestra la dificultad de la comunidad de llegar a acuerdo a la vez que refleja
una situación política en conflicto permanente. Desde la revolución de 1789
y en menos de medio siglo, Francia contó con más de diez textos
constitucionales. En cambio al otro lado del charco, en Estados Unidos, han
mantenido el mismo documento constitucional.
Las transformaciones sociales, económicas y culturales también modifican

las reglas del juego. Estas modificaciones se pueden expresar de diversas
formas: reinterpretación de la norma, cambio formal de su redactado…
modificaciones que tiene como objeto prolongar la vida de la constitución
más allá de las condiciones originales en las que se forjó. Nuevamente la
constitución estadounidense es un buen ejemplo, dado que no sólo ha sido
reinterpretada con relativa frecuencia, sino que también ha sido enmendada
formalmente en veintisiete ocasiones, dando lugar a importantes cambios en
el texto original de 1787.
18

Los acuerdos constitucionales pueden ser modificados en su totalidad o en

alguna de sus partes. Estas revisiones (nacidas de cambios en las
circunstancias sociales y políticas) siguen procesos de reforma o mutación.
Una constitución se reforma cuando se pone en marcha un procedimiento
previamente establecido para ello en el mismo texto constitucional. Cuando
el procedimiento previsto facilita la reforma se habla de constitución
“flexible”, por el contrario, cuando dichas disposiciones son complejas y
rigurosas se habla de constitución “rígida”. En la actualidad la gran mayoría
de los textos constitucionales pueden calificarse de “rígidos”.
Por otra parte, una constitución muta cuando alguna de sus disposiciones es
reinterpretada en la práctica de tal manera que modifica sustancialmente su
contenido. Así, el papel de los partidos políticos ha hecho mutar el
funcionamiento de instituciones constitucionales, sin que se haya producido
una revisión del texto.
¿En qué medida son respetadas las constituciones? La mera existencia

de un texto constitucional no significa que se dé un automático y exacto
cumplimiento de la misma por parte de todos los actores. Al comparar las
situaciones de diferentes países encontramos un grado diverso de
cumplimiento. En ciertos casos, el que detenta el poder político modifica,
interpreta y aplica la norma constitucional en su propio beneficio. En estos
supuestos, la constitución ya no tiene la función servir como reglas de juego
abierto a todos en relativa igualdad de condiciones, sino que es un simple
instrumento al servicio del grupo o persona que ejerce el poder basado en la
fuerza. En otros países, el respecto de las reglas constitucionales es
incompleto e intermitente dado que son frecuentes las infracciones y
deformaciones de la misma por parte de autoridades y ciudadanos.
Finalmente, también se dan casos en los que los actores respetan las reglas
constitucionales y el juego político se ajusta a lo que la constitución
determina.
19

La existencia de una constitución no garantiza su eficacia. Democracias y monocracias presentan una

amplia gama de situaciones en las que la constitución juega diferentes papeles. En las poliarquías de
tradición liberal-democrática, la vida política transcurre generalmente con arreglo a las disposiciones
constitucionales. En países como Estados Unidos, Canadá, Alemania o España, una actuación sospechosa
de vulnerar la constitución es denunciada y examinada por una instancia independiente que dicta una
resolución de cumplimiento obligado.
El punto intermedio los representan países que ofrecen situaciones en las que alguno de los actores
políticos más poderosos ignoran las normas constitucionales y otras leyes, sin que pueda sancionarse dicha
conducta mediante un control permanente y efectivo sobre los mismos, así ha ocurrido en Perú, Rusia,
Turquía o México.
En el extremo opuesto se encuentran países como Marruecos, Pakistán, Belarus o Kazajstán, en los que la
constitución es un instrumento al servicio del poder que lo manipula, modifica o ignora según le convenga.
Junto a estos países se sitúan otros sistemas políticos de carácter dictatorial en los que ni siquiera ha
llegado a promulgarse un texto constitucional (Arabia Saudí, Bhután) o donde, aún teniéndolo, ha quedado
sin efecto (Somalia, Sierra Leona) por el efecto de las disensiones internas o de la imposición de un poder
dictatorial.
Como hemos visto, la constitución no es un elemento aislado del sistema

político, dado que está influida por la dinámica propia del sistema en el que
se inserta. A su vez está limitada por las condiciones en que la práctica
política se desarrolla. Pero tampoco se puede ignorar que la constitución
puede repercutir a su vez sobre aquella dinámica. Una constitución que
contenga una amplia declaración de derechos o proclamación de valores
podrá ser empleada como recurso por quienes defienden estos derechos o
valores cuando intervengan en los conflictos de la política. Y, aunque este
recurso no sea siempre suficiente para orientar su resolución, su invocación
permanente puede hacer que una mayoría social los adopte de manera
progresiva como reglas irrenunciables de su vida política.
2.1 El peso creciente del ejecutivo.
El poder institucional de los estados contemporáneos se concentra en gran

medida ya sea en la presidencia de la república en los sistemas con
ejecutivo monista, ya sea en el gobierno y su presidente en los ejecutivos
dualistas. Esta concentración de poder se expresa actualmente en cinco
grandes funciones que acumulan y que se citan a continuación:
20

Imagen 1 . Funciones del ejecutivo.
Tomar la iniciativa política principal, orquestrando la elaboración,

aplicación y ejecución de políticas públicas.
Ejercer la dirección, coordinación y supervisión de todos los servicios y

agencias vinculados a las administraciones públicas a las que
corresponde la ejecución de las politicas públicas.
Ostentar la representación simbólica de la continuidad de una

comunidad política, a la que se suele identificar con los titulares de los
órganos ejecutivos mas que con los titulares de los órganos colegiados.
Gestionar crisis de cualquier tipo que dificilmente son asumibles por

órganos colegiados más amplios, decidiendo sobre las respuestas
inmediatas a los desafíos planteados por dichas crisis.
Desempeñar el ejercicio de un cierto liderazgo social, marcando la

agenda o selección de asuntos de interés general que han de
someterse a decisión política y movilizando desde el poder el apoyo
popular a determinadas alternativas de acción política.
Elaboración propia a partir de Vallés
Como se ha señalado anteriormente, en casi todos los sistemas

democráticos esta acumulación de funciones ha desplazado hacia el
ejecutivo el centro de gravedad de la intervención política, en detrimento del
papel que corresponde a los parlamentos o asambleas. Los factores que han
contribuido a este reforzamiento son los que recoge la imagen 2:
Imagen 2. Factores que contribuyeron al reforzamiento de los ejecutivos.
La complejidad de las tareas asumidas desde la estructura estatal, dificil

de tratar por órganos colegiados.
La rapidez exigida en la toma de decisiones.
El control sobre los recursos de conociminento y experiencia que

acumilan las administraciones públicas a su personal técnico.
El funcionamiento de los partidos como organizaciones disciplinadas de

apoyo parlamentario a los gobiernos y sus lideres.
La personalización extremada del liderazgo politico, ocasionada por las

exigencias audiovisuales de los medios de comunicación.
Elaboración propia a partir de Vallés.
21

La dinámica que ha llevado a la hegemonía de los ejecutivos no puede ser

vista como un hecho excepcional o singular: en la historia de las formas
políticas, los ejecutivos siempre ocuparon una posición dominante. Una
relativa hegemonía parlamentaria (1914-1918) no parece haber sido más
que un paréntesis de duración relativamente corta en algunos países de
tradición liberal en Europa occidental y en América del Norte. Este retorno
del ejecutivo al centro del escenario ha sido y sigue siendo objeto de debate
sobre sus ventajas e inconvenientes. Por un lado se coloca la mayor
efectividad que se atribuye al ejecutivo en comparación con el parlamento.
En el otro lado, se sitúa la creciente dificultad que presenta el control de un
ejecutivo fuerte, que puede afectar a la calidad democrática del sistema
político. Encontrar fórmulas que den lugar a un ejecutivo a la vez fuerte y
responsable es con frecuencia un gran desafío de los sistemas democráticos
contemporáneos.
Primer ministro: ¿investidura parlamentaria o elección directa?
En los ejecutivos duales, la figura del primer ministro ha adquirido una posición preponderante, debido a
que una misma persona suele acumular la dirección del partido mayoritario y la dirección del gobierno.
Además la acción de los medios de comunicación le sitúa en primer plano permanente. Esto explica que
las elecciones parlamentarias se presenten más como opciones entre líderes que como alternativas
entre partidos, reforzando con ello el liderazgo. De manera que, el voto de investidura no es más que la
ratificación de la elección popular, aproximándose cada vez más a la elección presidencial directa de los
modelos presidenciales.
2.2 Decadencia y justificación de los parlamentos.
A partir de los años veinte del pasado siglo, se extendió la percepción de

una crisis de los parlamentos como institución política, subrayando su
pérdida de importancia con respecto al ejecutivo y a las administraciones
públicas. Los cinco grandes factores responsables de este declive son:
 Los parlamentos dejaron de ser un exclusivo “club liberal” con la

aparición de los partidos de izquierdas tras las extensión del sufragio
universal. Desde aquel momento, la diversidad de posiciones y
tradiciones hizo cada vez más difícil ultimar en el parlamento aquellas
negociaciones, que se fueron desplazando a otros ámbitos.
22

 La aparición de partidos disciplinados y mayorías cohesionadas

reforzaron al ejecutivo. El contraste pasó a ser entre parlamento y
ejecutivo a ser entre gobierno y oposición.
 La expansión de la actividad estatal que irrumpió en muchos de los

ámbitos de la vida colectiva asumió la prestación directa de bienes y
servicios complicó la acción política. En estas condiciones, el
ejecutivo y las administraciones estaban más preparados que el
parlamento para analizarla y tomar iniciativas efectivas.
 El peso de los medios de comunicación como ámbito de información y

debate ha ido devaluando el papel parlamentario como tribuna
principal de discusión política. La repercusión de una declaración del
presidente o de la oposición en los medios es muy superior e
inmediata que la misma declaración realizada en el parlamento.
 La personalización de la política ha ido concentrando más atención

popular y mediática sobre las actividades y pronunciamientos de los
líderes que no sobre las resoluciones que los parlamentos producen.
A pesar de lo descrito anteriormente, el papel de los parlamentos no es

insignificante. Prueba de ello es que incluso en los sistemas políticos
dictatoriales constan de algún tipo de asamblea, aunque la someten a un
control riguroso para evitar que adquiera una dinámica política
independiente. La nutren con personas leales al régimen, designadas
mediante elecciones trucadas, y la convierten en dócil caja de resonancia
para revalidad lo que el ejecutivo ha decidido de antemano.
Paradójicamente, la eliminación del parlamento o su conversión en un burdo
instrumento de propaganda dictatorial revela que, a pesar de sus
limitaciones, la institución conserva su sentido y es vista con suspicacia por
su eficacia política potencial.
Por su parte, en las poliarquías contemporáneas la pérdida de influencia de

las cámaras en el proceso legislativo no anula forzosamente su función
representativa ni su capacidad de control y crítica sobre el ejecutivo o las
administraciones. Algunos parlamentos como el de Estados Unidos o
Suecia, han sabido actualizar su papel de enlace en el ámbito de las
decisiones políticas y los intereses sociales, intensificando el contacto
23

frecuente con otras organizaciones. Trabajando junto a ellas, los

parlamentos pueden examinar y debatir cuestiones de interés general que
más adelante han de ser sometidas a regulación legislativa. Por otro lado,
una mejor dotación de medios auxiliares (servicios de estudios, expertos
profesionales…) pueden aproximar la capacidad técnica de parlamento a la
del ejecutivo y hacer más efectiva la fiscalización de la labora de este último.
Subsisten, sin embargo, dos grandes desafíos a los que se enfrentan en la

actualidad instituciones como el parlamento. El primero es la superación del
ámbito estatal, la integración de los estados en organismos internacionales
(Unión Europea) ha vaciado algunas de las competencias de la acción
parlamentaria. El segundo reto consiste en transformar la relación de los
representantes parlamentarios con una ciudadanía mejor informada y con
mayor capacidad para intervenir por sí misma en algunas cuestiones que
antes se confiaban en exclusiva al parlamento y a sus miembros. Cuando los
ciudadanos se habitúan a establecer comunicaciones instantáneas a través
de la red, el procedimiento parlamentario resulta lento e inadecuado.
Los cambios apuntados (interconexión global, mayor formación ciudadana y

comunicación on-line) deberían ser aprovechados por el parlamento como
oportunidad para reforzar lo que justifica su existencia en un sistema
democrático: la idea de que sólo las decisiones adoptadas tras un
intercambio público de argumentos pueden obtener consentimiento general y
ser aceptadas por todos como obligatorias.
A diferencia de la democracia de la polis griega, las democracias que surgen en el siglo XIX son representativas, los
ciudadanos eligen delegados o diputados a los que confían la toma de decisiones políticas. El parlamento constituye el
órgano representativo por excelencia. Sin embargo, algunas democracias contemporáneas cuentan con instrumentos de
participación política directa, que permiten a los ciudadanos intervenir en los procesos de decisión política. El ejemplo
más extendido es el referéndum.
En algunos casos éste es obligado para adoptar determinadas decisiones como reformar la constitución, en otros, es
meramente facultativo. Sus efectos pueden ser meramente consultivos, la opinión que expresa la mayoría de los
electores no obliga a los órganos responsables de las decisiones políticas, aunque difícilmente podrán ignorarla; o
vinculantes, en este caso su resultado tiene un efecto inmediato sobre las decisiones políticas.
Del referéndum propio de las democracias se distingue el plebiscito, consulta popular convocada por un gobierno para
recabar la adhesión de la ciudadanía a sus orientaciones. Este es un instrumento utilizado en sistemas autoritarios con el
fin de enmascarar la ausencia de consultas electorales libres y para obtener cierta legitimación interna e internacional.
24

2.3 Las reformas entre instituciones y las formas de gobierno.
El estado se ha ido estructurando a través de instituciones que desempeñan

funciones diversas. A medida que las sociedades se hicieron más complejas
la regulación de sus conflictos internos y externos requirió una mayor
variedad de capacidades y recursos, como respuesta a esta necesidad
surgieron nuevas instituciones. Junto a razones técnicas y organizativas, se
dieron también factores propiamente políticos que han conducido a esta
diferenciación.
En el origen del estado liberal se manifestó una prevención contra la

concentración de funciones en pocas manos, tal como ocurría en los estados
absolutos, dado que esta concentración derivaba en una autoridad despótica
que amenazaba la libertad de los ciudadanos. Como reacción, Locke (1632-
1704) y, sobre todo, Montesquieu (1689-1755) elaboraron y pusieron en
circulación la doctrina conocida como “división de poderes”. Tras
experimentar los excesos de la monarquía absoluta, estaban convencidos de
que una comunidad debía atribuir el ejercicio del poder a más de una
institución con el fin de evitar el desequilibrio amenazador para el disfrute de
las libertades públicas, o dicho de otro modo “es necesario que el poder
detenga al poder” (Montesquieu).
Pero esta búsqueda de separación y equilibrios entre instituciones o poderes

del estado ha pasado por etapas diferentes, como resultado de fenómenos
no previstos por teóricos liberales de los siglos XVIII y XIX.
25

Imagen 3. Etapas de la separación de poderes.
Objeto: contrarestar el poder absoluto de Gradual expansión del derecho a En la segunda mitad del S.XX una nueva
revisión del principio de separación de
los monarcas herditarios. Búsqueda de la voto. El parlamento elegido por poderes tiene como lugar transformaciones
separación equilibrada de poderes y sufragio universal expresaba la políticas y económicas: conversión de los
funciones ente el rey y el parlamento vonluntad de l pueblo, al que se le partidos políticos en actores principales de
(representado por grupos sociales reconocía el poder político originario. las arenas políticas, intervención del estado
dominantes). Ejemplo: Constitución Imposición de la reinvindicación que en relaciones económicas, culturales
EE.UU de 1787. Compensación de reclamaba la supremación sociales...,protagonismo adquirido por la
instituciones a través del checks and parlamentaria, en algunos países coomunicación de masas. Situaciones que
sitúan el poder ejecutivo en una posición
balances. europeos a finales del s.XIX. central.
Elaboración propia
Observamos, pues, que las relaciones entre las instituciones estatales se

han ido modificando al compás de cambios en el contexto social, económico
y cultural. No puede hablarse propiamente de “separación de poderes”, dado
que sus actividades se encuentran en permanente relación. Lo que subsiste
es una tensión permanente entre ellas, en la que se combina cooperación y
conflicto. Si bien, la acción política ha cambiado en nuestros días de tal
modo que un control efectivo del poder ya no puede ejercerse únicamente
mediante la tradicional separación y equilibrio entre las tres instituciones
clásicas del estado, sino que para responder a estas nuevas circunstancias
ha de contar con otros agentes.
2.3.1 Las formas de gobierno: los modelos clásicos.
Siguiendo el planteamiento tradicional de la división en tres instituciones

clásicas (ejecutivo, legislativo y judicial), es posible construir una tipología
que nos da cuatro modelos ideales de relación entre instituciones, conocidos
generalmente como formas de gobierno. El criterio clave para la distinción
entre las mismas es la diferente relación que se establece en cada caso
entre el ejecutivo y el parlamento. En la figura se presenta e forma
esquemática las principales diferencias entre estos modelos.
26

Tabla 1. Modelos clásicos de las formas de gobierno.

Modelo Características Ejemplos
La asamblea interviene de modo decisivo y exclusivo en el
Modelo de nacimiento de un ejecutivo colegiado (a veces llamado “directorio”), Suíza (ejemplo
directorio o porque elige a cada uno de sus miembros por un período prácticamente único de este
asamblea determinado. El parlamento señala al ejecutivo colegiado las líneas modelo).
programáticas que han de orientar su actuación.
El parlamento interviene de manera decisiva y exclusiva en el Este modelo es típico de

Modelo nacimiento de un gobierno, a través del voto de investidura. países de tradición liberal-
parlamentario Supervisa sus actividad pudiendo poner término a su existencia con democrática. Parte de los
un voto de censura. En contrapartida, el ejecutivo puede disolver el Estados miembros de la U.E
parlamento y convocar nuevas elecciones. El jefe de estado siguen esta tipología.
desempeña un papel simbólico.
Francia desde 1958.
El parlamento influye parcialmente en el nacimiento de un gobierno, También se acercan a este
dado que el jefe de estado interviene también en su designación y modelo Finlandia o Portugal.
cese. El jefe de estado no es una figura meramente representativa, Después de la desaparición
Modelo es elegido por sufragio universal, participa en atribuciones del de la URSS, Rusia y parte de
semipresidencial ejecutivo, comparte con el gobierno la facultad de disolver el los estados de Europa
parlamento…El parlamento controla la actividad del gobierno central y oriental optaron por
pudiendo poner término a su existencia mediante un voto de esquemas semejantes,
censura. aunque la fragilidad de sus
hábitos democráticos les
acerca a esquemas más
autoritarios.
Parlamento y ejecutivo tienen existencias independientes. El El ejemplo más consolidado

parlamento no ejerce intervención en la designación del ejecutivo, es Estados Unidos. Las
elegido directamente por el pueblo mediante sufragio universal. El imitaciones de este modelo
parlamento no puede ser disuelto por el presidente, ni el presidente son especialmente
Modelo presidencial relevado de sus funciones por el parlamento (salvo caso de abundantes en América
actividades delictivas mediante el proceso “impeachment” o Latina, donde no han
imputación). Sin embargo, el parlmento supervisa las actividades conocido la misma
del ejecutivo, debiendo dar asentimiento en algunas de sus estabilidad.
iniciativas o nombramientos. Por su parte, el presidente puede vetar
leyes aprobadas por el parlamento.
Fuente elaboración propia a partir de Vallés(2000).
27

Figura1. Representación gráfica de los modelos de relación entre instituciones.
Fuente Vallés(2000).
Los cuatro tipos señalan grados diferentes de predominio del parlamento o

del ejecutivo. El modelo de asamblea presenta en principio un ejecutivo
sometido a la asamblea mientras que el presidencial establece una
separación entre ambos. Los modelos semipresidencial y parlamentario
ofrecen equilibrios de signo opuesto: el parlamentario se inclina del lado de
la asamblea y el semipresidencial del lado del ejecutivo.
Ante estos modelos quizás nos surja la duda. ¿Cuál es el mejor modelo?
Esta es una pregunta de difícil dado que desde la época de la Grecia Clásica
28

iniciaron un debate para hallar la respuesta que continúa en nuestros días,

por tanto dicha cuestión queda en el aire…
La tipología clásica que recoge la figura ignora algunos factores que ejercen
hoy una gran influencia sobre la dinámica de las instituciones, factores que
serán abordados a continuación.
Imagen 4. Factores actuales de influencia sobre las instituciones.
Tendencia a dispersión
territorial del poder,
refuerzo de la posición de
los gobiernos subestatales:
regiones, Länder,
Expansión de la comunidades autónomas. El papel de los
actividad del estado,
medios de
convertido en actor
comunicación y
económico y
técnicas de sondeo de
proveedor de
la opinión pública.
servicios.
Partidos como FACTORES DE

protagonistas en las INFLUENCIA El control judicial de
elecciones y en la SOBRE LAS las leyes.
acción parlamentaria. INSTITUCIONES
Elaboración propia a partir de Vallés (2000)
Todos estos factores moldean y transforman las funciones del parlamento y

del ejecutivo, alterando sus relaciones recíprocas y generando nuevos
equilibrios (o desequilibrios) entre ellos. Basta con examinar lo que ha
representado la influencia de la acción de los partidos para que nos demos
cuenta de ello.
Por ejemplo, en el modelo presidencial norteamericano, un presidente

teóricamente fuerte puede ver bloqueadas sus iniciativas políticas, en el
caso de que la mayoría del congreso pertenezca a un partido distinto al del
presidente. Como reacción, el presidente puede ejercer su derecho de veto
frente a propuestas legislativas de una mayoría parlamentaria de la que
discrepa. En esta situación, el pretendido equilibrio institucional se convierte
en impasse y el sistema político se paraliza, al menos momentáneamente.
29

Otro ejemplo de la influencia determinante de los partidos en funcionamiento

de las instituciones se da en el modelo parlamentario. En este modelo se
presupone la existencia de un intenso control parlamentario sobre el
ejecutivo. Sin embargo, cuando el parlamento alberga una mayoría
monocolor y ésta da lugar a la formación de un gobierno estable, la sintonía
entre el gobierno y el parlamento es tan directa y estrecha que el control
parlamentario sobre el gobierno no es efectivo y no pasa de ser una práctica
ritual. En estos casos, el parlamento se convierte en caja de resonancia de
las iniciativas del gobierno, que son aprobadas sin apenas enmiendas, por
muy ruidosa que sea la oposición minoritaria. En España, diez años de
mayoría absoluta socialista (1982-1993) devaluaron la actividad
parlamentaria.
Hay que tener presente que la dinámica social y económica contemporánea

ha llevado al reforzamiento de posición del ejecutivo, hasta el punto de que
el modelo parlamentario clásico ha derivado hacia el modelo “de gabinete” o
incluso “de primer ministro”, que subraya el papel protagonista que le
corresponde en el seno de este gobierno dominante.
En estas condiciones se nos pueden presentar dudas como, ¿cómo hacer

frente al riesgo de una excesiva concentración de poderes?, ¿Qué controles
pueden aplicarse para compensar este nuevo desequilibrio favorable al
ejecutivo? Pese a la existencia de análisis pesimistas, el predominio del
ejecutivo ha traído también la aparición de nuevos contrapesos: los poderes
territoriales, los tribunales de justicia y los medios de comunicación de
masas; con los que se pretende reequilibrar el peso de las diferentes
instituciones.
 En algunos sistemas de orientación democrática se ha registrado una

tendencia a la dispersión territorial del poder político, atribuyendo más
recursos y competencias a instituciones del ámbito subestatal. En
este proceso de federalización o semifederalización se establecen
nuevos equilibrios de poder ente el ejecutivo central y los ejecutivos
territoriales que a veces compiten y otras cooperan ente sí.
30

 En otros casos, la actividad del parlamento (supeditado a la disciplina

impuesta por un gobierno mayoritario) se ha visto sometida al control
del poder judicial. Este control se ha convertido en control de las
iniciativas del ejecutivo, de quien proceden la mayoría de decisiones
parlamentarias y en los últimos tiempos se ha extendido a otras
decisiones del ejecutivo. Esta “judicialización de la política” parece
querer compensar la debilidad de unos parlamentos que han pasado
de controladores a controlados, compensación no exenta de efectos
negativos.
 Finalmente y fuera del ámbito institucional estatal, los medios de

comunicación se han convertido en fiscalizadores permanentes de la
actividad del ejecutivo. En algunos casos actúan como tribunas
abiertas a las voces de la oposición y en otros se transforman en
antagonistas del ejecutivo sometiéndolo a examen y crítica
permanente. La importancia alcanzada por estos grupos mediáticos
puede ahora desequilibrar la balanza de poder en su favor, cuando
todavía no se dispone de un modo claro y efectivo de exigirles
responsabilidades por su actuación.
 Democracia mayoritaria y democracia de consenso.
 desequilibrios entre instituciones ha dado lugar a otras propuestas de clasificación. Así, los sistemas
Los nuevos

liberal-democráticos contemporáneos han sido clasificados en dos grandes categorías: democracias mayoritarias y
de consenso. De este modo se pretende recoger la mayor complejidad de las relaciones entre las instituciones del
sistema político en su conjunto y algunos rasgos de su realidad social. En la democracia mayoritaria (inspirada en
el sistema británico), la democracia equivale a la toma de decisiones por mayoría. En la de consenso (inspirado en
el sistema suizo o belga) la toma de decisiones se hace con la participación del mayor número posible de actores.
Se trata de dos modelos ideales que recogen trazos de las poliarquías contemporáneas. En la tabla se enumeran
las principales características.
Imagen 5. Democracia mayoritaria versus democracia de consenso.
Democracia mayoritaria Democracia de consenso
•Gobiernos mayoritarios y monocolores •Gobiernos de coalición variable

•Predominio del gobierno sobre el •Control del parlamento sobre el gobierno
parlamento •Bicameralismo asimétrico
•Bicameralismo asimétrico •Pluripartidismo
•Bipartidismo •Divisorias políticas diversas: cultural, social,
•Divisocial política socioeconómica religiosa...
•Sistema electoral mayoritario •Sistema electoral distributivo o proporcional
•Estado unitario y centralizado •Estado descentralizado o federal
•Soberanía parlamentaria en materia •Control judicial de la constitucionalidad
constitucional •Referéndum como método de decisión
•Ausencia de referéndum popular.
Elaboración propia a partir de Vallés (2000).
31

3. Sistema electoral, partidos políticos y parlamento.
3.1 Las consecuencias del parlamentarismo racionalizado, en España.
En las relaciones entre el Gobierno y el Parlamento, se han utilizado

diferentes técnicas para fortalecer la estabilidad y eficacia del primero. Este
es un riesgo serio, derivado del proceso de “racionalización” el que,
paralelamente al fortalecimiento del Gobierno, se produzca una degradación
de la función opositora y un debilitamiento de los mecanismos de control
político.
Esta “racionalización” se explica y justifica por la degeneración asamblearia

del sistema parlamentario, provocada fundamentalmente por la existencia de
débiles gobiernos de coalición fruto, a su vez, de la fragmentación partidaria
de las cámaras, que fuerza a gobiernos de coalición o a gobiernos en
minoría y que no suelen conocer las mayorías absolutas. Esta situación es
típica de las democracias consociativas (y no en las de alternancia u
oposición).
No parece aventurado afirmar que si se hubiera establecido en el continente

europeo una estructura bipartidista, al modo británico, el proceso de
“racionalización” hubiera sido, probablemente, innecesario: el sistema
parlamentario hubiera evolucionado constantemente, al hilo de los cambios
producidos en las necesidades políticas y en el sistema de valores. En Reino
Unido no se produjo esta crisis, ni se sintió la necesidad de rectificación
sustancial alguna, por lo que puede decirse que el parlamentarismo británico
es el parlamentarismo monista clásico.
Sin embargo, en los Estados con parlamentarismo racionalizado (como

España) el sistema de partidos ha evolucionado hacia el bipartidismo y este
bipartidismo, aunque imperfecto, ha producido habitualmente mayorías
absolutas y mayorías minoritarias muy fuertes, con nítida hegemonía y gran
capacidad de maniobra.
32

Estos casos de parlamentarismos racionalizados con fuertes mecanismos de

estabilización del Gobierno, producen mayorías absolutas y empiezan a
funcionar como democracias de alternancia u oposición. Esta circunstancia,
probablemente, sea una de las causas de las disfuncionalidades que
aquejan a nuestro sistema de gobierno. Y esto ha sucedido porque ni los
contribuyentes ni la cultura política de la época, jamás soñaron con la
democracia de alternancia basada en mayorías absolutas, acaso por
incomprensión del funcionamiento real de nuestro sistema electoral.
En la elaboración de la Constitución y los Reglamentos de las Cámaras

existía la voluntad de introducir la técnica racionalizadora y fortalecer la
posición del gobierno. El motivo fue posiblemente doble.
Por un lado, una cierta desconfianza sobre la capacidad de integración

política de la sociedad española y por otro, una valoración apresurada del
sistema electoral que se estaba estableciendo para el Congreso, más atenta
a la fórmula electoral proporcional (ley D´ Hondt) en principio de impecable
proporcionalidad, que al funcionamiento del conjunto del sistema y, muy
singularmente, al funcionamiento de la fórmula electoral en el contexto hostil
de un Congreso de escaso tamaño y numerosas circunscripciones con
escasísimos escaños que, inevitablemente, tienden a simplificar al máximo
la complejidad, evitando la fragmentación de partidos.
El resultado ha sido que las técnicas racionalizadoras, fortalecedoras del

Gobierno y su presidente, funcionando en el contexto de una democracia de
alternancia con mayorías absolutas, ha debilitado la capacidad de maniobra
de la oposición.
En resumidas cuentas se puede decir que el riesgo citado es, por tanto, que
una racionalización adecuada para combatir los excesos de la perversión
asamblearia, se convierta en un peligro cuando el sistema real de partidos
impide, en un sentido, que se produzca tal perversión y, en otro, amenaza
33

con una degeneración del parlamentarismo, como forma equilibrada de

separación de poderes, cara una exagerada preeminencia de un Ejecutivo
escasamente controlable. La consecuencia derivada de la combinación
mayorías absolutas-parlamentarismo racionalizado es el de la degradación
de la situación institucional de la oposición, hasta el punto de que la
cohesión política entre Gobierno y mayoría parlamentaria pueda mediatizar
la capacidad de control de minorías, hasta el punto de poner en riesgo una
verdadera división de poderes.
En democracias en las que las mayorías absolutas son frecuentes (caso de

España) se produce una fusión entre la mayoría parlamentaria y el Gobierno,
que la lidera y dirige, las únicas instituciones que mantienen en vigor el
imprescindible principio de separación de poderes son un Poder Judicial
independiente y una eficaz posición que, aunque carente de capacidad
última de decisión por exigencia de la regla de la mayoría y, por tanto del
principio democrático, esté dotada de posibilidad de iniciativa, de canalíes
procedimentales y suficiente información como para ejercer una efectiva
función de control. Sin embargo, la subordinación de la mayoría al Gobierno
junto a las transformaciones sufridas por el Parlamento, han agigantado dos
riesgos que, si bien no son nuevos, se dan con mayor intensidad.
34

Imagen 7. Riesgos de las mayorías absolutas.
- Parlamento, poder constituído

sometido a la constitución
- Protección de las minorías
parlamentarias, necesidad de un
marco más perfecto de sumisión a
Judicialismo derecho del parlamento
- Sistema judicial, el más perfecto
para la resolución de problemas.
Garantiza eficacia del ordenamiento y
efectiva tutela de los derechos.
Riesgos
- Potencial dirección política de la
mayoría por el gobierno
- Protagonismo del Ejecutivo en el
Necesidad de Estado sicial, visión ciudadano
"administrado"
intensa
protección de - Consideración del Parlamento como
minorías órgano de control que opera por el
principio de mayorías
- Contexto, Parlamento organizado en
grupos y parlamentarios rigidamente
encuadrados y disciplinados.
Elaboración propia.
En el caso del judicialismo se puede decir que la conclusión no puede ser
hacer a los jueces soberanos y degradar la posición institucional del
Parlamento, a fuerza de un indiscriminado control judicial que haga
imposible una relativa, pero indispensable, autonomía de las Cámaras
Parlamentarias.
Con respecto a esta cuestión, cabe señalar, que el vigente Ordenamiento ha

dado un importante paso en el perfeccionamiento de los medios de control al
posibilitar el control de constitucionalidad de los Reglamentos de las
Cámaras y el amparo constitucional frente a los actos parlamentarios.
En cuanto a la protección de minorías, se puede decir en conclusión, que ya

no es un problema respecto al pluralismo y a la esencia del régimen
representativo, con toda la evidente importancia que ello tiene, sino que es
también, hoy más que nunca, un problema que atañe a la propia
funcionalidad del Parlamento. Aún a riesgo de exagerar, se podría decir que,
a salvo la función legitimadora, es la acción de las minorías lo que des de un
punto de vista político justifica más intensamente la acción parlamentaria.
35

Bata decir que se trata del protagonismo en el procedimiento (participación

en el mismo) pero no en las resoluciones que son adoptadas por regla de la
mayoría.
Finalmente, realizamos tres consideraciones elementales sobre el

Parlamento:
1) Es preciso señalar que la necesidad más acusada, no es tanto en el

ámbito de control, como en el de la formulación normativa, es decir,
una modificación de los Reglamentos de las Cámaras que responda a
los nuevos principios, fortaleciendo la posición jurídica de las minorías
y potenciando los mecanismos de control parlamentarios del
Gobierno.
2) Con el fin de mantener el equilibrio entre poderes y no degradar el

principio de autonomía parlamentaria, quizás sea necesaria una
delimitación más precisa y amplia de los actos parlamentarios
susceptibles de control externo. En concreto y esencialmente, es
preciso delimitar el núcleo del derecho al ejercicio de la función
parlamentaria, como contenido esencial del derecho a la
representación y el control, en amparo, de las eventuales
transgresiones.
3) Rechazar la concepción judicialista del Derecho, garantizando la

efectividad de la norma cualquiera que sea el mecanismo de control.
Sin duda, el control judicial es el más depurado y el más eficaz, pero
si el objetivo se consigue por otras vías, como ocurre frecuentemente
en el Derecho constitucional, habremos llegado al mismo resultado.
3.1.1 El control parlamentario del gobierno, en España.
Partiendo de que el control ejercido por el Parlamento sobre el Gobierno es

un control político que, de acuerdo con la nítida distinción establecida por
Aragón Reyes1, reúne los siguientes caracteres:
 Es un control institucionalizado que realiza una valoración de

oportunidad sobre el Gobierno por el Parlamento.
1 Aragón Reyes, (1986), “El control parlamentario como control político” RDP nº 23, UNED pp 11-39.
36

 Es resultado negativo para quien recibe la valoración no lleva

aparejada inexorablemente, la sanción inmediata, pero activa otros
mecanismo de control a la posible sanción a largo plazo.
“El control jurídico, como el ejercido por los Tribunales, es también un

control institucionalizado pero, a diferencia del control político, realiza
una valoración de legalidad, desde una posición de independencia
respecto al objeto controlado, y el resultado negativo conlleva,
inexorablemente una sanción”
Como consecuencia de la situación política creada en un sistema

parlamentario “racionalizado”, con habituales mayorías absolutas, se dice
que el Parlamento actual es incapaz de controlar políticamente al Gobierno y
que, en una Asamblea que funciona con la regla de la mayoría, es imposible
que las minorías tengan la fuerza numérica suficiente para derribar al
Gobierno. Si bien es cierto que en los sistema parlamentarios actuales se
pretende esencialmente la estabilidad gubernamental y que es evidente la
subordinación de la mayoría al Gobierno, no lo es la inexistencia de control
político, aunque con acento diferente al clásico.
La moción de censura sigue siendo el medio más contundente para derribar

al Gobierno, sin embargo, es casi imposible el éxito de su aplicación, y la
consecuente sanción política inmediata. Pero, a través de toda la actividad
de la Cámara, los grupos parlamentarios debaten y dan publicidad a los
asuntos de interés público ante el electorado quien, en la mayoría de los
casos, es el que aplica la sanción política en las urnas.
“El funcionamiento actual del parlamentarismo en las democracias de
partidos, es electoralista, en el voto del electorado se inicia la
legitimidad del Parlamento y del Gobierno, en el voto electorado se cifra
la continuidad o el cambio de la mayoría. Es lógico que el norte de toda
actuación gubernamental o parlamentaria sea el mantenimiento o la
captación del electorado”
Torres del Moral
37

Ha variado, pues, el centro de la vida parlamentaria dado que no es la

decisión del Parlamento (decisión de la mayoría) sino el debate
parlamentario (con intervención de las minorías) lo que constituye hoy el
núcleo de permanente control parlamentario del Gobierno.
Hay que tener en cuenta que el control ejercido por la mayoría y llevado a
cabo por la minoría tiene distinto contenido y fines.
La mayoría parlamentaria apoya y mantiene al Gobierno, pero también vigila

su ejercicio mediante los mecanismos parlamentarios (preguntas,
comisiones de investigación, moción de censura, cuestión de confianza…) y
la colaboración en el procedimiento legislativo. Examina si su actuación se
adapta al programa político por el que le dio su confianza. La solidez,
disciplina y coherencia de la mayoría será el principal apoyo del Gobierno y
el definitivo freno de la oposición.
Más claro es el control en los casos en los que la mayoría está formada por
coalición, en estos casos, lo que se pretende es que el Gobierno respecte
los pactos con las diferentes fuerzas integrantes. La aplicación de una
moción de censura o la denegación de la cuestión de confianza no buscarían
el triunfo de la oposición sino la sustitución del primer ministro por otro líder,
dentro de la misma mayoría.
Distinto es el control ejercido por la minoría, controla a la mayoría que apoya

al gobierno y, a través de ella, al propio Gobierno, poniendo de manifiesto
permanente la existencia de una forma distinta de solucionar los problemas
de la comunidad, es decir, de otro programa político. La eficacia de este
ejercicio parlamentario paciente y continuado no está en convencer a la
mayoría, quien tiene el número de votos suficiente para hacer triunfar
cualquier proyecto o para evitarla aplicación de una moción de censura. La
eficacia está en desgastar al Gobierno y convencer al cuerpo electoral. La
publicidad de la actuación parlamentaria, impulsada por los medios de
comunicación y recibida por una ciudadanía interesada en los asuntos
38

públicos, es determinante pues activa numerosos controles sociales y, a la

postre, el control electoral.
La eficacia del control estriba en la habilidad de las preguntas, a los distintos

miembros del Gobierno, sobre cuestiones políticas concretas, en los debates
que se generan las interpelaciones sobre los motivos o propósitos del
Ejecutivo en asuntos de interés general, con intervención de los grupos
parlamentarios en confrontación con el Gobierno, el examen de la
información recibida y debatida en las Comisiones de Investigación, incluso,
las resoluciones de la Cámara, pese a ser decisiones de la mayoría, ponen
en relieve, en su discusión, los diferentes criterios políticos de los grupos
parlamentarios enfrentados a la mayoría.
Lo mismo puede decirse del debate parlamentario en la sesión de

investidura, en el estado de la nación, e incluso, en una hipotética
presentación de una moción de censura: el objetivo de la minoría no es,
habitualmente, derribar al Gobierno sino presentar un líder de un programa.
Por último y pese a que la función legislativa de la Cámara es la plasmación
de la política del Gobierno, respaldada por los votos de la mayoría, la
discusión de las enmiendas presentadas por la oposición aunque,
aparentemente ineficaces, activan numerosas veces controles sociales en
contra de la política del Gobierno en un determinado ámbito.
Para que esa continua crítica a la labor del Gobierno logre sus objetivos,
buscando cualquier resquicio de inoportunidad, de ineficacia o de corrupción
que pueda debilitar al Gobierno ante la opinión pública, ha de ser ejercida
por una oposición sólida y disciplinada, sin fisuras internas, con un líder que
pueda medirse con el Presidente del Gobierno en los debates de la Cámara,
con un programa coherente que presente alternativas razonables al ejercicio
gubernamental, capaces de atraer la atención del cuerpo electoral hacia otra
forma de gobernar. En estas circunstancias el control del Gobierno, ejercido
en el Parlamento, adquiere el significado que tiene el sistema político actual.
39

Por tanto, habitualmente, no es el Parlamento quien aplica la sanción política

sino, a largo plazo, el electorado, aunque ha sido en el Parlamento donde se
ha ejercido el control basado, esencialmente, en el debate sobre los distintos
criterios políticos. Es lógico que el norte de toda actuación gubernamental o
parlamentaria sea el mantenimiento o la captación del electorado.
La doctrina actual admite la dinámica política señalada pero reivindica un

mayor protagonismo de las minorías, un reconocimiento de los derechos de
las minorías a participar en la actividad parlamentaria, posibilitándoles la
impulsión de algunos mecanismos parlamentarios con independencia del
número de votos, así la creación de Comisiones de investigación por un
grupo minoritario (como establece la constitución alemana) o la intervención
eficaz en el Orden del Día. Habitualmente estas posibilidades están en
manos de la mayoría, que impide la creación de comisiones incómodas o
dificulta la inclusión en el orden del Día de cuestiones comprometidas para el
Gobierno.
4. Globalización y crisis política.
4.1 El estado de la cuestión: las transformaciones del mundo

contemporáneo.
Nos ha tocado vivir en una época de transformaciones radicales, un

auténtica revolución global, que “afecta a la demografía, a la ciencia y
tecnología, a la conciencia y a la cultura, a las comunicaciones, a las
configuraciones geoeconómicas y geoestratégicas, a los distintos regímenes
y, en fin, a los propios valores” (Dror, 1994). Como consecuencia de ello se
producen discontinuidades, rupturas y tensiones que interactúan y se
refuerzan entre sí, originando nuevas y, a veces, graves perturbaciones y
turbulencias en distintos aspectos de la vida humana (Rosenau, 1990).
Los efectos de esta revolución son sobrecogedores a la vez que fascinantes,

pero sobre todo impensables hace poco tiempo. Ha destrozado, por ejemplo,
40

al llamado socialismo real, poniendo al descubierto su incapacidad de

adaptarse al cambio, así como su honda y endémica crisis económica,
derivando en un debate acerca de las dimensiones y funciones del Estado,
haciendo nuevamente atractiva la apuesta por el Estado mínimo hasta legar
a considerar como peligroso y contraproducente la existencia de sectores
públicos de la economía, los cuales, y por ser generalmente deficitarios, son
acusados de ser los culpables de los déficit de los Estados de bienestar y de
la propia crisis y derrumbe de los mismos.
A su vez, se ha convertido al planeta en una auténtica aldea global, debido a

la expansión e intensificación de los sistemas de información y
comunicación, que hicieron posible la difusión instantánea de los
acontecimientos, pautas culturales y toma de decisiones. Se ha producido el
vertiginoso desarrollo de toda clase de redes y vínculos transnacionales que
originan, a la vez, nuevos procesos y nuevas formas de toma de decisiones
con la participación conjunta de Estados, organizaciones
intergubernamentales y otros actores de la escena internacional.
La internacionalización y globalización de la economía supuso la aparición

de auténticos mercados mundiales capaces de generar y transmitir con la
rapidez de la luz innovaciones tecnológicas, cambios en la productividad,
movimientos financieros y convulsiones generalizadas, teniendo mucho que
decir en todo ello el llamado “capitalismo de casino” de la especulación
financiera internacional (Strange, 1986).
Las decisiones económicas traspasan las fronteras, viniendo impuestas

desde ámbitos ajenos y lejanos al propio Estado, por lo que la pretensión de
formular y controlar una política económica nacional cada vez aparece como
más ridícula e ilusoria. Esta revolución de dimensiones mundiales ha
producido, además, una sustancial transformación de la estructura social,
alterando los tradicionales roles ocupacionales, originando situaciones de
paro estructural y marginación, cambiando la distribución de tiempo de
trabajo y de ocio… (Mishra,1992).
41

Las relaciones internacionales también han experimentado mutaciones

espectaculares. Se ha puesto fin a las divisiones geopolíticas posteriores a
la Segunda Guerra Mundial, substituyendo la anterior estructura y dialéctica
bipolar entre bloques por una nueva realidad internacional multipolar,
multilateral y policéntrica, y por un auge y afianzamiento de las instituciones
de proyección y ámbito mundial. En definitiva, la multiplicación de grandes
empresas multinacionales que actúan simultáneamente en diversos países y
regiones del mundo; el surgimiento de diverso actores-redes internacionales
dedicados a llevar a cabo una determinada tarea en los diversos ámbitos de
la sociedad internacional, la emergencia de lo que se ha dado en denominar
ya como los problemas globales de la contemporaneidad (medio ambiente,
emigración, delincuencia, hambre…) y que resultan totalmente inmanejables
dentro del reducido espacio de las fronteras nacionales, la creación de
instituciones supranacionales, tanto del ámbito regional como mundial, y
tanto de carácter político como económico, militar, financiero, científico,
cultural… en fin, la multiplicación de conflictos, que derivan frecuentemente
en enfrentamientos armados, y cuya solución resulta mucho más difícil
desde una perspectiva y un ámbito estrictamente estatalista.
Indudablemente todos estos hechos tipifican de manera acusada la sociedad

actual, distinguiéndola de cualquier otra etapa del pasado.
De entre las transformaciones y realidades más impactantes que vienen
caracterizando últimamente a la sociedad mundial, y que tienen una
incidencia directa, erosiva y devastadora sobre la realidad estatal, cabe
destacar, sin género de dudas los procesos de globalización, integración
regional, descentralización intraestatal, así como de formación de modelos
de gobernación multinivel.
4.2 Los procesos de descentralización estatal: el surgimiento del

mesogobierno.
Otros de los signos de los tiempos actuales hace referencia a la

generalización de los procesos de descentralización política y administrativa
42

en el seno de los Estados, lo que ha producido en los mismos profundas

mutaciones que en algunos casos las hacen irreconocibles. En muchos
casos se ha puesto de manifiesto que el Estado, y como consecuencia de un
proceso continuado de centralización y asunción de más competencias y
tareas, se ha hecho demasiado grande, sobredimensionándose y sufriendo
una sobrecarga, que lo incapacitaría para procesar y dar respuesta efectiva
a las demandas de la sociedad.
Ha sido tal el grado de complejidad y engorde del Estado que se hace muy
difícil la coordinación entre todos sus componentes, viendo reducido así su
unidad de acción, lo que a su vez le convierte en un conglomerado
heterogéneo, disperso, inoperante y contradictorio en sus actuaciones. El
Estado, a fuerza de concentrar, acumular funciones y tareas, centralizar la
toma de decisiones, llega a una situación de tensión, asfixia y bloqueo,
mostrándose incapaz de responder a las necesidades y demandas de la
sociedad.
De esta situación de sobrecarga y bloque sólo se puede salir mediante el

reparto y división de tareas desde el punto de vista territorial, invirtiendo el
proceso centralizador por otro descentralizador y pluralista, “devolviendo” a
las entidades territoriales un protagonismo previamente arrebatado, y que en
muchos casos coincidió con el procesos de formación del Estado- Nacional.
La descentralización aparece, por tanto, como una solución a esas tensiones
y como una respuesta eficiente a la creciente demandad social, y como
única manera de evitar “la apoplejía del centro y la parálisis de las
extremidades” (Fernando Badía, 1978:45).
Por todo ello, la visión del Estado como estructura piramidal de poder
dirigida desde un vértice superior se debilita, y la centralización del poder
político, que durante largo tiempo fue beneficiosa, empieza a ser
considerada ahora como una grave disfunción y limitación, viéndose forzado
a invertir dicho proceso a través de la devolución, descentralización y reparto
de poder en favor de otras instancias públicas territoriales o diferentes
43

instancias privadas o corporativas (asociaciones sindicales, agrupaciones de

consumidores, entidades culturales o religiosas…).
4.2.1 Hacia la multilevel gobernance.
En el ámbito de la Unión Europea (UE) empiezan a detectarse hechos y

actuaciones que permiten hablar de la existencia de nuevas dinámicas de
gobernación en múltiples niveles. Como consecuencia del proceso de
integración europea y de los procesos de regionalización y descentralización
política llevados a cabo en distintos países miembros de la Unión, la
organización territorial de la toma de decisiones ha experimentado profundas
mutaciones en las últimas décadas
.
Por una parte, muchas de las competencias y funciones importantes
pertenecientes tradicionalmente al nivel estatal (moneda, mercado interior,
política agrícola…) han sido transferidas al nivel supranacional. Por otra
parte, en muchos países europeos, y como consecuencia de la
regionalización, parte de las competencias han sido traspasadas del nivel
central al regional o autonómico. En ambos casos ha sido el Estado, en su
dimensión centralista y unitaria, el que ha sufrido ese vaciamiento, tanto
hacia arriba como hacia abajo.
De esta manera, a la dominación y dirección uniforma y exclusiva por parte

de los Estados centrales, estamos asistiendo a la emergencia de un patrón
altamente complejo, variado y plural, no jerárquico, de interacción entre
actores diversos. En esta nueva política europea las relaciones entre los
actores políticos definidos territorialmente van a caracterizarse por su
estructura multipolar, en la que actores diversos participan e inciden de
manera directa en arenas supraestatales, estatales regionales o locales
(Llamazares y Marks, 1999). De manera que actores subestatales de un
Estado interactúan con actores subestatales de otros Estados (gobiernos
extranjeros, organizaciones transnacionales o internacionales….) dando
lugar a una intrincada, amplia y densa red de relaciones. En este contexto,
las arenas supranacional, nacional y subnacional ya no sólo tienen puntos
44

de contacto, sino que se entrelazan creando una situación de

interdependencia cada vez más densa y creciente (Jones y Keating, 1995).
Este nuevo modelo emergente de gobernación inaugura un nuevo escenario

de relaciones, más plural y multipolar, superando el tradicional monopolio
estatal en lo relativo a la política y acción exterior, y confiriendo a los actores
regionales, y a través de diferentes canales, acceso a los núcleos de
decisión política comunitarios.
Una nueva política está surgiendo, pues, integrada por múltiples y

heterogéneos sistemas de gobierno. Las fronteras y divisiones entre las
diferentes arenas políticas cada vez se difuminan más. Las barreras entre lo
regional, estatal y supraestatal han dejado de ser infranqueables, y densas
redes de comunicación atraviesan y entrelazan todas estas realidades,
situación que nos sitúa ante un proceso extraordinariamente dinámico, en
modo alguno coyuntural cuyos resultados son difícilmente previsibles. Sin
embargo, algunos hechos parecen indicar, que la nueva situación política
emergente avanzará en la dirección de un progresivo reforzamiento de las
instancias regionales y supraestatales, y a costa y en detrimento de los
Estados nacionales. Si bien, estos no desaparecerán, sino que procederán a
un riguroso proceso de redimensionamiento y redefinición de sus
estructuras, competencias y funciones tradicionales.
Frente a la noción de gobernabilidad2, el concepto de gobernanza3 se asocia

a la capacidad de autocoordinación, propia de redes constituidas por una
variada constelación de organizaciones y entidades tanto privadas como
públicas, tanto estatales como tranestatales, internacionales… En este
sentido, la gobernanza, no depende de instituciones o reglas más o menos
formales, sino que es el resultado de una permanente interacción y ajuste
ente todo tipo de sujetos colectivos e individuales. El concepto de
gobernanza no implica, por tanto, la existencia de un único centro de
2 Hace referencia de forma general a la aptitud de dirigir que es propia del sistema político.
3 Traducción del inglés governance.
45

impulsión y dirección política, ni se basa tampoco en una relación de

dominación jerárquica, sino que se sustenta en un constante intercambio de
recursos y en una acomodación, diálogo y negociación permanente entre los
diferentes actores e intereses que conforman e integran la sociedad-red. En
resumen, gobernación equivale a gobernar sin gobierno (Vallés, 2000).
La gobernación, entendida como mecanismo alternativo y substitutorio del

gobierno para coordinar actividades colectivas, es el resultado de los
cambios profundos experimentados por la sociedad actual. Se ha
incrementado el grado de complejidad y diversidad, el nivel de
especialización e influencia de muchos agentes económicos, sociales,
culturales y administrativos cada vez es mayor. A todo ello hay que añadir el
proceso imparable de la globalización en sus efectos inmediatos, tales como
la interdependencia, la permeabilidad y la superación de fronteras y espacios
nacionales, consiguiendo esa progresiva interpenetración entre los actores
locales, nacionales e internacionales.
Todo ello está condicionando de manera creciente el modo de gestionar los

interese y conflictos colectivos, tanto a estala local como global. La
diferencia entre lo público y lo privado es cada vez más difusa, el modelo
multipolar, multilateral y policéntrico va imponiéndose mediante la
constitución de redes de actores a la vez autónomas e interdependientes.
Las normas o reglas de juego ya no se imponen de manera unilateral por
parte del poder político, sino que es el resultado de la negociación y
concentración. En consecuencia, solo aceptando estos presupuestos, podrá
darse respuesta satisfactoria a los problemas, conflictos y tensiones de las
sociedades actuales.
4.3 El agotamiento del modelo Estado-nación.
Lo tratado con anterioridad pone de manifiesto que el Estado, y tras siglos

de andadura y progresivo afianzamiento a lo largo y ancho del planeta,
empieza a dar muestras evidentes de agotamiento, incapacidad e
46

insuficiencia para garantizar, al menos por sí solo, la gobernabilidad de las

sociedades humanas (Drord, 1994). Esta crisis afecta tanto a la estructura
tradicional del poder, como a la cultura, valores e ideologías políticas de
ámbito y referencia nacional, cada vez más inadecuadas para comprender y
orientar los procesos económicos, sociales, científicos, culturales de la
sociedad actual, una sociedad cada vez más transnacional y condicionada
por las lógicas de la globalización.
El poder político actual, aunque es predominantemente estatal y nacional, se

puede decir que lo es ya en fase de transición, debido a la aparición de
nuevos problemas, nuevas realidades y desafíos que, definitivamente, no
pueden ser abordados y resueltos exitosamente en el marco del Estado. De
hecho, las gigantescas transformaciones del mundo actual vienen de la
mano de los llamados problemas globales de la contemporaneidad, los
cuales desbordan los límites y la capacidad estatal, no reconociendo ya
frontera nacional alguna. Problemas como la destrucción del medio
ambiente, el terrorismo, el crimen organizado, el hambre…serían ejemplos
representativos de estos problemas globales.
Cada vez es mayor la percepción a escala mundial de que la era de la

soberanía exclusiva e incontestable del Estado está llegando a su fin, o ya
ha llegado, empezando a asomar en su lugar una nueva era postestatal,
caracterizada por una forma de gobierno cosmopolita, de múltiples niveles y
dominios de autoridad, conectados entre sí tanto vertical como
horizontalmente, y en cual los Estados continuarán desempeñando una
función importante respecto a la gobernabilidad de las sociedades, eso sí, no
ya de manera exclusiva y hegemónica. En palabras de Habermas (1992)
“Los Estados habrán de conservar y ejercer en el futuro una importante

función estructuradora a fin de evitar, así, que determinados espacios
geopolíticos de ámbito regional o continental, como el caso europeo,
estalle y se fragmente en una multitud de regiones, étnica o nacionales
que originarían una nueva poliarquía imposible de gobernar”
Habermas (1992)
47

Este hecho resulta totalmente contrastable en el seno de la Unión Europea,

dado que los Estados deberán compartir el escenario político con una
multiplicidad de otros actores tanto públicos como semipúblicos y privados.
Cierto es que algunos autores defienden y proclaman la plena vigencia y

funcionalidad de sistema estatal en relación a las finalidades básicas de las
sociedades humanas (Bull, 1995; Zolo, 2000). Desde el respeto que
merecen estas posiciones, es importante considerar que la era postestatal
ha comenzado y, constituyendo un hecho irreversible en el contexto de la
sociedad internacional. En este sentido, podemos referirnos a Denis de
Rougemont (1970:156) que considera que “los actuales Estados-Nacionales
constituyen restos y supervivencias arcaicas del pasado que no se
corresponden con las necesidades actuales de las sociedades calificadas de
posindustriales, y por ello son “trop petits et trop grand à la fois”.
Las insuficiencias del Estado son palpables en cuestiones que ocupan un

lugar destacado en la agenda actual de la humanidad. Han sobrevenido
problemas y desafíos nuevos que a semejanza de los fenómenos
meteorológicos se desplazan a gran fuerza y velocidad ignorando las
fronteras nacionales y desbordando las capacidades y recursos de los
Estados que se sienten inermes para afrontarlos aisladamente. Son
demasiado pequeños a escala mundial para asegurar la doble función de
toda autoridad: garantizar la seguridad y prosperidad de todos los miembros
de la colectividad y conseguir, al mismo tiempo, una eficaz participación en
los asuntos mundiales. Ningún estado puede en la actualizad garantizar por
sí sólo, y aislado dentro de sus fronteras, su independencia o integridad
territorial, ni hacer frente a las necesidades y aspiraciones de los ciudadanos
respecto al bienestar, progreso y plenitud de los derechos y libertades
fundamentales. Para lograr todos estos objetivos, considerados
fundamentales por el ciudadano actual, se requiere la cooperación, la
integración y la unidad ente pueblos, naciones y continentes.
48

Indudablemente lo procesos de formación de los entes políticos y su

evolución cara forma de organización más complejas y el proceso
contemporáneo de formación de las sociedades de Estado para la defensa
de intereses comunes obedecen a motivaciones y condicionamientos muy
análogos. En efecto, sabemos que en épocas pasadas el ser humano,
consciente de su incapacidad para hacer frente por sí solo a los retos de la
subsistencia, se vio obligado a constituir sociedades de ayuda mutua para
poder sobrevivir. De esta manera surgieron distintas comunidades políticas
que desde la primitiva hasta el Estado han ido evolucionando de acuerdo
con el ritmo y la dirección del movimiento universal que va de lo simple a lo
complejo, de lo indiferenciado a lo diferenciado, de lo homogéneo a lo
heterogéneo.
El estado, por tanto, no es más que el último eslabón de esta milenaria

cadena evolutiva de las formas de organización social, y en este sentido no
es más que una categoría histórica más, anclada en una etapa y contexto
determinado del proceso histórico del que no puede desligarse. Con toda
seguridad surgirán en el futuro formas de organización social y política más
eficientes y eficaces y probablemente también más legítimas para satisfacer
las necesidades de los seres humanos. Sin lugar a dudas, el Estado no
puede aspirar a una vida eterna y perdurable. Sería, además, antidialéctico.
Principales elementos que afectan a la crisis estatal.
Resulta innegable en los inicios del S.XXI la evidencia derivada de la

emergencia de elementos y factores nuevos de crisis que impactan
directamente en la estructura estatal, cuestionando severamente su
continuidad y su capacidad de adaptación. Entre estos factores y elementos
podemos enumerar los siguientes.
1) La pérdida de soberanía económica. Los tres pilares de la clásica

soberanía nacional eran la moneda, el ejército y la diplomacia. El
primer elemento, además de su fuerte carácter sentimental y
simbólico, representa de manera especial la soberanía que los
Estados detentan en el ámbito económico. Pero al igual que ocurre en
la Unión Europea, muchos Estados han perdido esa porción de poder
49

soberano; pero incluso en los países donde persiste la moneda

nacional, en la práctica ya no es soberano, debido a la extensión de la
dolarización como a la disminución de la capacidad de maniobra
monetaria gubernamental. La interdependencia de los mercados
financieros y la convertibilidad de las divisas de todo el mundo en
tiempo real, entre otros factores, hacen prácticamente inútiles las
actuales políticas monetarias nacionales. Por otra parte, la alta
movilidad del capital puede castigar de manera directa e inmediata
cualquier medida drástica adoptar de modo unilateral por un gobierno.
2) El debilitamiento de la política exterior y de defensa. La tradicional

percepción de la soberanía nacional tenía en la defensa de la
independencia y de la integridad del territorio, e incluso en la
expansión y acrecentamiento de éste a través de la conquista del
proceso colonizador, una de sus manifestaciones y referencias más
representativas, además de constituir un principio fundamental de la
teoría del Estado. De la misma manera, la política exterior era un
monopolio del Estado que se guardaba celosamente, lo que les
atribuía a los Estados la exclusividad en la capacidad y legitimidad
para actuar en el ámbito internacional como primeros actores. En
ambos casos, los Estados eran soberanos, y tenían todo el poder y
toda la capacidad de maniobra, excluyendo cualquier otra instancia.
La realidad actual está siendo notablemente distinta, ya que la política

exterior e internacional refleja una creciente interdependencia,
multilateralismo, policentrismo y transnacionalismo, surgiendo en el
escenario mundial una pluralidad de nuevos actores más allá del Estado,
procedentes algunos de ellos precisamente de los niveles infraestatales.
Estamos asistiendo al surgimiento de una política exterior de geometría
variable, fruto a su vez de la constitución de redes de intereses y constantes
negociaciones que ponen de manifiesto la incapacidad de los Estados para
actuar unilateralmente en el escenario internacional y global. Se están
imponiendo los procesos y dinámicas propias de un nuevo concepto de
gobernación. Ya nadie puede hacer nada solo, ni siquiera Estados Unidos
(Benjamin Barber, 2003).
La espectacular repercusión de la nueva tecnología en la guerra no

contribuye a fortalecer sino a debilitar a los Estados nacionales para poder
decidir en solitario. Ningún estado, salvo Estados Unidos, a costa de un
50

altísimo precio, es autosuficiente en la producción de armamento y equipo

bélico. Lo mismo ocurren con los ataques terroristas o grupos de
delincuencia internacional, frente a la incapacitación de los estados de
hacerle frente de manera aislada y unilateral se imponen las políticas
exteriores y de seguridad común.
1) La transnacionalización de la economía. Nuevos factores (niveles de

productividad, costes de producción…) están consiguiendo que la
movilidad empresarial experimente un incremento exponencial,
viéndose favorecida por la posibilidades de la intercomunicación
electrónica y el abaratamiento de los medios de transporte. Las
empresas persiguen sus propios beneficios e intereses, situando sus
centros de producción donde más barato y con menos trabas fiscales
para fabricar sus productos. En el mercado financiero, este fenómeno
alcanza mayor intensidad mediante la alta movilidad de los capitales
por procesos como el “capitalismo de casino”. Las bolsas del mundo
están interconectadas las 24 horas del día, convirtiéndose en
tribunales supremos inapelables respecto de la salud económica de
las diferentes áreas económicas y Estados del mundo. Ningún
Estado, por sí solo, puede hacer frente a un veredicto negativo e
incriminatorio de estas instancias, ni siquiera al altísimo precio de
perder todas sus reservas de divisas. La pérdida de soberanía
económica por parte del Estado constituye un hecho incontestable, y
todo apunta que en el futuro esta tendencia seguirá acentuándose.
2) La permeabilidad de las fronteras a los flujos informativos. El control

sobre las corrientes y flujos informativos ha sido a lo largo de la
historia uno de los elementos básicos tanto de la identidad nacional
como de su defensa, cohesión y control, estableciéndose para ello
“cordones sanitarios” y otras prácticas similares cuando las
circunstancias lo requerían. Con la irrupción de los medios de
comunicación de masas este sistema de control, uso y manipulación,
según los casos, llegó a alcanzar su expresión máxima. Pero este
control se ha desmoronado en las últimas décadas debido al avance
imparable de las nuevas tecnologías, así como a la convergencia de
tres factores principales: la flexibilidad y abaratamiento de la
tecnología, la globalización y privatización de la propiedad y del flujo
de los medios, y la autonomía y diversificación de estos últimos. En
estas circunstancias es prácticamente imposible que los Estados
puedan ejercer un control efectivo sobre esos flujos informativos que
de forma masiva e ininterrumpida invaden los espacios nacionales.
51

Las fronteras han sido perforadas ya de manera definitiva e

irreversible (I. Duchacek).
4.3. El federalismo pluralista y el proceso de transformación del

estado nacional.
Durante años se creía que el estado nacional unitario era el modelo ideal en
que basarse y que las formas federales habían sido desviaciones inevitables
del modelo ideal porque eran la única vía para conseguir la unidad de la
nación-estado. En la actualidad el acuerdo mayoritario va en la dirección
contraria. Los estados democráticos unitarios consideran los sistemas
federales como modelos a seguir, o como mínimo a tener en cuenta, de cara
a la necesidad de promover una mayor democracia territorial mediante la
descentralización política. Al mismo tiempo, los procesos transnacionales de
cooperación política y de creación de estructuras políticas supraestatales
necesitan igualmente de la experiencia federal para encontrar fórmulas
institucionales de articulación política y jurídica.
El espacio político está revolucionando en las sociedades económicas y

tecnológicamente avanzadas y ello afecta a todo el territorio mundial. La
tendencia histórica es clara: el mundo de los estados nacionales unitarios,
comprendidos como unidades de gobierno soberanas e independientes
sobre un territorio determinado, está terminado.
Si los fundadores del federalismo estadounidense no pudieron imaginar, sino
temer, una nación de un ámbito territorial continental bajo un solo gobierno y,
por esto, apostaron por la salida federal policéntrica y dualista, con más
razón en los inicios del S.XXI y cuando los procesos de unión política
continental se fueron generalizando, es todavía más necesario comprender
que sólo una concepción policéntrica y federal del gobierno puede haber
compatible la democracia con la formación de unidades políticas
territorialmente muy amplias o de ámbito continental.
La presencia política del federalismo irá, indudablemente, extendiéndose en

el futuro próximo, como la vía institucional y jurídica que hace posible la
52

articulación política de distintas entidades, sin que cada una de ellas pierda
su identidad, aunque sí parte de su soberanía como ámbito competencial de
gobierno.
La evolución y experiencia política de las federaciones nacionales

democráticas pueden servir de campo de observación para estudiar cómo
construir unidades políticas mayores o “estados mayores” para beneficio
común de todas las partes implicadas, pero también para comprobar la
tendencia centrípeta que ha tenido su funcionamiento como sistema. En este
sentido, los mínimos institucionales del federalismo señalados por Máiz, la
no centralización del poder político y la garantía constitucional del sistema
federal, se han cumplido más en su sentido estático o estructural que en su
sentido funcional o procedimental. Esto es importante destacarlo, dado que
si, por ejemplo, la construcción federal europea pudiera desembocar en una
federación centralizada, estarían plenamente justificadas las reservas,
temores o incluso oposición a un proceso constituyente federal.
Elazar habla de nueve puntos ideales, según los cuales quedan lejos del
funcionamiento real de las federaciones democráticas existentes, pero que
mantienen toda su validez normativa como orientación y horizonte de
profundización federal, democrática y republicana. Ésta es la primera razón
para proponer la denominación federalismo pluralista para referirnos a un
federalismo en construcción, que debe proteger al pluralismo como su seña
de identidad esencial. Un federalismo centralizado debilita, incluso anula, el
pluralismo. A su vez, una cultura federal es plural o no es federal. El
pluralismo es la savia que vivifica el federalismo. Alimenta el árbol federal, le
da vida, evita que se marchite. Sin pluralismo, el federalismo deriva en una
estructura federal por fuera y uniforme por dentro.
El pluralismo implica el reconocimiento de la diversidad social y cultural, y su

amparo como un valor positivo y enriquecedor de la sociedad civil, supone
una estructura y un funcionamiento policéntrico de los poderes públicos,
respetuoso con la autonomía y atribuciones de cada uno de ellos, promueve
53

la libre expresión de las distintas ideas políticas y su reflejo en la

composición de las instituciones parlamentarias si cuentan con apoyo
popular, es fundamento del gobierno democrático basado en la libre elección
y por sufragio democrático entre distintas opciones o alternativas políticas
que compiten en igualdad de condiciones, garantiza el amparo de las
minorías y de sus derechos, asegura la posibilidad futura de que las
minorías puedan alcanzar la mayoría, o bien impide que las mayorías no
perpetúen su condición por vías no democráticas, está abierto a la
posibilidad de un desarrollo democrático hacia la república deliberativa,
donde el gobierno democrático por mayoría deba entenderse dentro de una
democracia participativa con la posibilidad de la disputabilidad, y, por
supuesto, ampara la diversidad nacional y promueve una división de poderes
que permita la libre realización de las identidades nacionales mediante el
autogobierno dentro del federalismo.
El federalismo necesita del pluralismo para no perder de vista su razón de

ser, y porque les hace falta como su permanente compañero de viaje hacia
un modelo de organización política de la sociedad más justo y libre. Si bien,
existe un “apartado diez” que Elazar no tiene en cuenta, al menos en lo que
se refiere a una formulación directa, y que justifica especialmente la relación
entre pluralismo y federalismo: el reconocimiento e institucionalización de la
identidad cultural y nacional plural de las personas y pueblos o comunidades
de las que forman parte. El federalismo pluralista puede ser la vía de
regulación de la pluralidad nacional y el multiculturalismo.
Para que este objetivo sea posible, hace falta comprender el federalismo
pluralista dentro de las coordenadas definidas por los siguientes elementos:
54

Imagen 6. Elementos del federalismo pluralista.
Delimitación,
divisibilidad y
"secularización"del
demos.
Separación entre Organización

ciudadanía y institucional y funcional
nacionalidad, entre de las federaciones a
autogobierno y partir del policentrismo
autodeterminación. y de la asimetría.
Elaboración propia a partir de Vallés (2000).
5. El estado-nación.
El estado-nación en Europa occidental y América del Norte realiza algunas

funciones esenciales en materia de ideología, cultura, política y economía,
que están ahora cambiando en algunos aspectos importantes.
 Es una construcción ideológica, y un instrumento de movilización

política. Por supuesto, los nacionalistas consideran siempre que la
nación es una creación natural, pero la realidad es que es un proyecto
histórico con fines políticos y sociales, en especial el establecimiento
de un estado. La doctrina del nacionalismo del estado, desarrollada a
los largo de los siglos que ha culminado en el S.XIX, es una fuerza
poderosa. Es un instrumento importante de movilización no solamente
política, sino también para el desarrollo social y económico. Pero en si
mismo contiene contradicciones bien conocidas. Insiste en que la
humanidad está dividida en naciones pero no da criterios para definir
estas naciones. Como doctrina política, el nacionalismo es
ambivalente. Es una doctrina de liberación colectiva, pero puede ser
igualmente una doctrina de subordinación de individuos o de minorías
dentro de la nación definida por los nacionalistas.
 Fue el marco para el desarrollo de la democracia liberal. No era en

principio una necesidad histórica, pero en los hechos lo ha sido. No
ha habido democracias liberales sin estado-nación.
55

 Es una expresión de la identidad cultural, sostenida por mecanismos

de socialización, por sistemas de educación, por una regulación
cultural, y por toda la serie de ceremonias civiles.
 Durante el S.XX ha llegado a ser la expresión de solidaridad social.

Los estados de bienestar están fundados sobre el principio de
solidaridad nacional que aporta la motivación para la redistribución
social. Como es bien conocido, el altruismo dentro de la nación,
aunque a veces difícil, es políticamente más fácil que el altruismo
entre naciones.
 Es igualmente marco para la regulación de relaciones entre las clases

sociales. Es el marco dentro del cual la lógica del mercado se
reconcilia con las reivindicaciones sociales en una serie de
compromisos sociales y políticos.
 Es un mecanismo de intervención en la economía. Desde la

revolución keynesiana las responsabilidades económicas del estado
se han ampliado. A parte de instrumentos como tarifas, políticas
fiscales, el estado dispone de mecanismos de intervención directa,
como subvenciones, nacionalizaciones y planificación. Tras la
segunda guerra mundial, estados en Europa y América del Norte
aceptaron la responsabilidad de mantener el pleno empleo. Desde los
años sesenta, han asumido responsabilidades en el desarrollo
equilibrado y la ordenación del territorio. Las políticas de desarrollo
regional han estado motivadas por consideraciones económicas
(utilización óptima de recursos), sociales (igualación de niveles de
vida) y políticas (reforzamiento del estado nación, conciliación entre
regiones periféricas).
 La defensa extrema y la seguridad interna con el monopolio del uso

legítimo de la violencia.
5.1 Los cambios en el Estado-nación.
En la época contemporánea, el estado-nación, se ha debilitado en cuanto a

su capacidad para cumplir estos roles. En Europa occidental el nacionalismo
de estado, la base ideológica de los estados, se ha deslegitimado en gran
parte por sus excesos durante la era fascista. Incluso en América del Norte,
56

el nacionalismo se ha reducido a gestos jingoístas más que una capacidad

para movilización nacional.
Ejemplo:
La respuesta a la competencia industrial japonesa fue la adopción de un tono

polémico en vez de un proyecto de modernización económica nacional.
El estado-nación, como escenario para la identidad y para la democracia

liberal, es disputado por las identidades territoriales, regionalismo y neo-
nacionalismos. En algunos casos, los nuevos nacionalismos aparecen con la
misma imagen que los antiguos, es decir, quieren establecer un nuevo
estado-nación, con identidad exclusiva, como el antiguo, aunque con
distintas fronteras. Pero más a menudo, el neo-nacionalismo representa la
afirmación de una identidad pluralista, un rechazo de la teoría según la cual
la humanidad está dividida en naciones. En contraste con la idea jacobina
representa una concepción de la democracia en que los individuos
mantienen relaciones no sólo con el estado sino también con una multitud de
instituciones intermedias.
Es posible que en los países de la Comunidad Europea se produzca también

una erosión de la identidad nacional, pero los indicios de ello son menos
fuertes.
La cultura nacional recibe presiones contradictorias. Existe una globalización

de la cultura debido a la hegemonía cultural norteamericana en lengua
inglesa. Pero al mismo tiempo las culturas y leguas de los estados-nación se
enfrentan con un renacimiento de las culturas y las lenguas de las regiones y
las naciones sin estado. Los efectos de la tecnología en estos procesos son
relevantes en dos sentidos. Por una parte, estas pueden estimular la
globalización y reforzar la dominación de América del Norte y de la lengua
inglesa (en su versión americana). Por otra parte, la flexibilidad y el coste
económico de los nuevos medios de comunicación de masas hacen posible
una más amplia pluralidad cultural. El resultado dependerá de los sistemas
57

de control y regulación del mercado cultural a nivel mundial, nacional y

regional.
El papel del estado en la dirección de la economía se sitúa entre direcciones:

desde arriba, desde abajo y enfrente. Desde arriba, la libertad de acción del
estado y las posibilidades de seguir políticas nacionales o autárticas son
frenadas por la globalización de la economía, la libre circulación de capital,
las empresas multinacionales y los regímenes internacionales. En países
como Francia o España, la política económica de los gobiernos es dictada
en gran parte por la necesidad de mantener la competitividad en Europa y
mantenerse dentro de las normas del sistema monetario europeo. Incluso
fuera de la Comunidad Europea, las posibilidades de seguir una política
económica autónoma son limitadas.
Desde abajo, el rol del estado en materia de política económica viene

marcado por los cambios económicos territoriales, ya que el desarrollo
económico es un proceso localizado que depende de específicas
combinaciones de factores en cada territorio. Al mismo tiempo, las políticas
de distribución de inversiones en regiones menos avanzadas y de
ordenación del territorio se encuentran con las dificultades de un mundo
caracterizado por la libre circulación internacional de capital. Las políticas de
desarrollo regional (importantes en los años 1960s y 1970s) han sido
recortadas en la mayoría de países europeos al igual que en América del
Norte, y la ordenación del territorio es sustituida por la competencia entre
regiones.
En frente, la intervención del estado en la gestión de la economía tiene como

referencia el resurgimiento de la ideología del mercado y la privatización.
Esta ideología es ahora dominante no sólo entre partidos de la derecha neo-
liberal sino también en la socialdemocracia.
Como contraste, el estado de bienestar, la solidaridad social y la integración

social justifican el mantenimiento del intervencionismo del estado nacional,
58

aunque en algunos casos los estados, a causa de sus dificultades fiscales,

intentan descentralizar diversos gastos sociales.
La seguridad militar en Europa occidental y América del Norte hasido

transferida desde la segunda guerra mundial a organizaciones
multinacionales, como la OTAN, la UEO. La seguridad interna se mantiene
como responsabilidad del estado, aunque en algunos casos es compartida
con gobiernos subnacionales.
Como consecuencia de estos cambios en el rol del estado, los modelos de

“gestión del territorio” (territorial management) resultan cada vez más
difíciles.
Ejemplo:
El hundimiento del sistema italiano, basado en subvenciones al Mozzogiorno y redes

clientelista gestionadaspor los partidos políticos, debido al auge de las ligas en el norte
del país.
5.2 Devolución de poder.
La forma institucional de estado también está experimentando cambios por

arriba y por abajo. Por arriba, se produce un crecimiento de regímenes
internacionales, a nivel continental, por ejemplo: la Comunidad Europea,
OTAN, NAFTA…En la literatura sobre relaciones internacionales, existen
muchas controversias sobre la definición de los regímenes internacionales4,
sobre su importancia y sobre la cuestión de si poseen un poder autónomo e
independiente de los estados que comprenden.
Al mismo tiempo, existe una tendencia en la mayoría de los estados hacia la

descentralización política y administrativa. Los estados europeos han
establecido regiones o comunidades autónomas, y los estados federales de
América del Norte se han descentralizado más.
4Se entiende régimen internacional una organización de estados con su sistema propio de reglas
con capacidad para la acción.
59

A continuación se verán los efectos de los procesos de internacionalización

a nivel continental y de descentralización interna, sobre el estado nación.
 Debilitan el estado, reduciendo sus competencias y recursos.
 Refuerzan el estado-nación. Esto es posible en la medida en la que la

internacionalización y la descentralización permita a los estados
desembarazarse de las tareas más difíciles, o con menos ganancias
políticas. De esta manera el estado puede reforzar su autoridad y su
propia autonomía de acción. También, la necesidad de cumplir las
reglas y directrices del régimen internacional puede estimular
intervenciones por parte de los estados en los asuntos de
competencia jurídica de los gobiernos subnacionales.
El criterio concreto depende del régimen internacional, de la resistencia del

estado y de la capacidad de las regiones. Los efectos estáticos pueden
reforzar los estados (porque éstos no han empezado los procesos para
debilitarse) pero a largo plazo se producen efectos dinámicos. Pueden
aparecer nuevos sistemas de acción, nuevos actores y nuevas relaciones
para transformar el sistema de poder y limitar la libertad de acción de las
elites estatales. También debe tenerse en cuenta la forma que asumen los
regímenes internacionales actuales. La integración continental por la
Comunidad Europea y el Acuerdo de libre comercio norteamericano no sólo
afecta a los estados como actores internacionales, si basan también en los
principios neoliberales del mercado y de la reducción de la esfera de acción
estatal.
Existen numerosas interpretaciones de los efectos políticos de la integración

económica. Los adversarios canadienses al Acuerdo de libre comercio,
norteamericano, insisten en que la integración económica acarrea la
integración política y que la independencia del país está amenazada. Los
partidarios del Acuerdo, por su parte, niegan esta tesis e insisten en que el
estado cómo sistema de acción política puede permanecer intacto. En
contraste, la teoría de la Comunidad Europea se fundamenta en la
vinculación entre las dimensiones política y económica. Pero también existen
60

diversas interpretaciones de esta nueva realidad política. Para algunos la

integración europea es una especie de internacionalismo, que señala el fin
del estado-nación. Para otros representa la construcción de un nuevo
estado, la culminación a nivel europeo de los procesos de integración y
difusión que produjeron el estado-nación histórico.
Se puede decir que ambas perspectivas son erróneas, dado que la

Comunidad Europea no es una forma de internacionalismo sino de
construcción continental. La Comunidad no significa la construcción de un
nuevo estado-nación. El estado-nación fue el producto de una época
histórica específica y no se inscribe en la lógica económica o social de
finales del S.XX.
En efecto, la Comunidad Europea y el nuevo orden el América representan

nuevas formas de régimen político. En el mundo emergente no hay estados
con autoridad exclusiva, sino un orden variado de estados, regímenes
continentales, regiones, sistemas sociales y mercados. Sin creer en la
reinvención del Sacro Imperio Romano o la Liga Hanseática, se puede hacer
comparaciones entre el nuevo orden político y el sistema europeo antes de
la emergencia del estado-nación.
Esta situación crea un nuevo contexto para la autonomía territorial. Algunos

creen que se pueden desmontar los estados, para hacer estados más
pequeños dentro de los nuevos regímenes. Este es el escenario de la
Europa de las Regiones, propuesta por dos tipos muy distintos de
observadores. Por una parte, existen románticos y nacionalistas étnicos, que
prefieren unidades “naturales”, más homogéneas que los estados
“artificiales” existentes (creados por maniobras políticas). Por otra parte,
observadores más racionalistas, economistas, tecnócratas creen que el
estado-nación es funcionalmente anticuado como consecuencia de la
transferencia de competencias a las unidades de dimensiones óptimas, a
nivel continental y regional. Pero existen proyectos políticos basados en la
vinculación de integración continental y nacionalismo periférico.
61

En Escocia y Quebec, los partidos nacionalistas proponen la independencia

de Europa, o la independencia dentro del sistema de libre comercio
norteamericano. Esto es visto como una manera de evitar los costos de
independencia, y al mismo tiempo como una forma de matizar el
independentismo y hacer frente a las acusaciones de “separatismo”, palabra
difícilmente admisible en el debate político. Pero esta política no es en
realidad un compromiso entre la independencia y la autonomía regional,
porque, antes de entrar en la Comunidad Europea, o en el sistema de libre
comercio norteamericano, es preciso establecer la independencia. Así no se
pueden evitar los costos (económicos y políticos) de la transición mediante la
adhesión al régimen internacional sin pasar por el separatismo.
Se puede también preguntar a los nacionalistas, ¿Qué sucede con la

independencia si se cede control en la política macroeconómica, monetaria,
de inmigración, de defensa…? El escenario de la Europa de las Regiones
subestima también la resistencia del estado-nación. No va a desaparecer
tranquilamente, ya que existen intereses políticos, burocráticos y
económicos (sin mencionar los militares) vinculados a los estados
inexistentes y cuyos poderes dependen de la permanencia de las estructuras
estatales.
Sin embargo, según los sondeos hay mucha gente que desea alguna
combinación de independencia e integración en el estado. ¿Es una
contradicción o existen posibilidades para nuevas formas de autonomía que
satisfagan estos deseos? Para dar respuesta a esta cuestión, es necesario
examinar las demandas territoriales con más detalle y, como su contexto
cambia a consecuencia de la nueva coyuntura internacional, también es
preciso examinar los estados y los regímenes internacionales.
5.3 Demandas territoriales.
Existe un conjunto de demandas culturales, económicas y políticas que

sirven de base para la demanda de autonomía territorial y que pueden
62

satisfacerse con mayor o menor facilidad en varios regímenes políticos

nacionales e internacionales. Primero, hay demandas culturales, sobre todo
lingüísticas. La cuestión lingüística es compleja, pero nos podemos limitar a
comentar el problema de la protección y promoción de lenguas minoritarias
en el nuevo contexto internacional. De manera simplificada, se puede
comparar la existencia de tres tipos de lenguas: regionales, de estado e
internacionales. Estas categorías coinciden en parte y varían según el
contexto.
Ejemplo:
El francés el francés es lengua regional de Canadá, lengua de estado en Francia y lengua

internacional. El castellano también es lengua minoritaria en Estados Unidos, lengua de
estado en España y lengua internacional.
Es bien conocido que una política de multilingüismo es peligrosa cuando la

lengua regional es menos prestigiosa que la lengua de estado. Cuando la
lengua amenazante es una lengua internacional, hay una tentación a
proteger la lengua regional por una política de unilingüismo, como en
Quebec. Esta política en el pasado se combinaba con una política de
conservación de la sociedad tradicional católica, de rechazo de la
modernización y proteccionismo económico. Sin embargo, para las regiones
y naciones son estado que quieren establecer una autonomía real dentro del
nuevo sistema de regímenes internacionales, además de la protección de la
lengua regional, es necesario el conocimiento de la lengua internacional
dominante en las relaciones con el exterior.
Pero cuando la lengua de estado que amenaza la lengua regional es

también la lengua internacional, hay dificultades. Ahora que la línea de las
fuerzas políticas quebequeses es la proyección de Quebec en América del
norte y en el mundo, esta política misma viene dificultada por la política de
unilinüismo del gobierno quebequés. En este contexto, las relaciones del
territorio con el mundo exterior serían monopolizadas por la minoría bilingüe,
es decir, en el caso de Quebec, los anglófonos o inmigrantes del exterior. En
63

el caso de las nacionalidades minoritarias de España, por el contrario, las

relaciones con Europa pasan por lenguas (inglés, francés, alemán) que no
compiten directamente con las lenguas de estas nacionalidades.
En materia económica, hay una serie de estrategias practicadas por

gobiernos e intereses regionales. En el pasado, la más importante fue la
estrategia de presión sobre el estado para obtener protección y
subvenciones. Ésta es ahora más difícil, a causa de las presiones de la
competencia internacional y de las reglas de los regímenes internacionales
de libre comercio que limitan las subvenciones permitidas. Por otra parte,
regionalistas/nacionalistas en países como Quebec, Cataluña y Escocia han
abandonado el proteccionismo por una política de libre comercio. Existe una
tentación a concentrar la intervención eficaz por parte de las regiones a
través de subvenciones ocultas en capitales móviles, o de operaciones
inmobiliarias. La evidencia parece indicar que la mayoría de intervenciones
económicas por parte de gobiernos regionales y locales son ineficaces, pero
las políticas más eficaces (como la inversión en educación o el estímulo de
la iniciativa local) son menos espectaculares y políticamente menos
atractivas. Existe un proceso de aprendizaje a través de la experiencia y un
conocimiento creciente en materia de economías regionales.
Existen demandas sociales por parte de ciudadanos, que solicitan protección

contra los efectos desestabilizadores del mercado. Es una tarea difícil para
las regiones porque falta una base presupuestaria suficiente y, a menudo,
también el sentido de solidaridad necesario. En los regímenes
internacionales la protección social es muy débil, el capítulo social en la
Comunidad Europea es un reconocimiento de que el libre comercio puede
ser una amenaza a la protección social. Por esta razón, el estado es hoy el
ámbito más importante de protección social. Esto plantea un dilema para
regionalistas y neo-nacionalistas que quieren al mismo tempo la autonomía y
la protección social.
64

Finalmente hay demandas simbólicas, como la independencia formal, las

banderas, los equipos deportivos internacionales. Es fácil creer que, siendo
simbólicos, no son importantes, pero muchos conflictos políticos conciernen
a asuntos simbólicos, y los compromisos son a menudo difíciles de hacer.
Por otra parte, hacer concesiones a lo simbólico es también un modo de
reglar conflictos.
5.3. 1 La capacidad de las regiones.
La capacidad de las regiones de aprovecharse de estos cambios en el

estado y a nivel internacional depende de algunos factores. Las instituciones
son, por supuesto, importantes, así como la existencia (y competencias) de
gobiernos regionales y su capacidad de decisión autonómica. Importa
también el peso político en el sistema de relaciones intergubernamentales, y
la facilidad con que el estado puede estar penetrado por los intereses
territoriales. Los enlaces entre estado y región son múltiples y comprenden
partidos políticos, burocracias, redes clientelares. En algunos casos la
autonomía regional y la influencia en el estado central son alternativas hasta
allí donde el estado puede conceder autonomía para zafarse de presiones
territoriales en las instituciones centrales, o regionalistas periféricas, que
pueden preferir una influencia del estado central a la autonomía territorial
(como en Escocia hasta la década de los setenta).
Pero la autonomía no es sólo una cuestión de instituciones

gubernamentales, sino también de la capacidad de la sociedad regional de
formular proyectos autonómicos, de regularse y de proyectarse en el
exterior. Un aspecto muy importante es el potencial económico y la
estructura de la economía regional. Un proyecto de autonomía dentro del
sistema de libre comercio necesita una independencia del estado central,
que no puede seguir proporcionando protección arancelaria o subvenciones.
Es importante también la existencia de una clase capitalista regional, de
empresas regionales y una orientación de las exportaciones.
65

Es igualmente importante la estructura de la sociedad regional y su sentido

de identidad. Con frecuencia la identidad étnica es citada como factor
determinante de la identidad común y muchos observadores han insistido en
que un proyecto de autodeterminación no es posible allí donde falta una
etnicidad común.
El problema analítico se plantea en la etnicidad que no se define, y no puede

definirse, como factor independiente de movilización política. Allí donde hay
una movilización política para conseguir autonomía, se dice que existe una
etnicidad. Es decir, la etnicidad no es una variable independiente sino
dependiente del análisis. La etnicidad no existe como causa sino como
consecuencia de la movilización. El segundo problema que se plantea es
que la etnicidad es inventada y utilizada. La etnicidad (movilización étnica)
es siempre contextual. Es decir, un grupo de personas que se define en un
contexto específico como etnicidad por contraste con otras, para
confrontarse con las otras o para extraer recursos en sistemas donde las
recompensas son dadas según criterios étnicos. De esto puede derivarse
que todo proyecto de autonomía basado en criterios étnicos provoca nuevos
separativos dentro del territorio por parte de los grupos que se autodefinen
como étnicos.
Los casos extremos son el Líbano y los países balcánicos. El problema

histórico de Irlanda es que a finales del S.XIX una concepción estrecha,
étnica y católica del nacionalismo triunfó sobre la tradición más antigua del
nacionalismo liberal inspirada en modelos europeos. Este nacionalismo
exclusivo ha provocado una reacción por parte de los protestantes en Irlanda
del Norte. En Quebec también, la movilización por parte de los francófonos
sobre bases puramente étnicas provoca movilizaciones en contra, de
anglófonos e indígenas.
Una base alternativa de movilización es el “nacionalismo civil”, o

“nacionalismo secular”, basado en la comunidad territorial y en la existencia
de una sociedad civil distinta. Ésta red compleja de relaciones sociales y
66

económicas que diferencia la sociedad regional dentro de la sociedad más

grande del “estado-nación”. No es una reducción analítica sino una
construcción compleja, arraigada a la historia, pero con capacidad de
modernización. Esta idea fue reconocida por Toqueville:
“Existe otro (amor al país) más racional que éste, no tan generoso y,
quizás, menos apasionado pero más fecundo y perdurable. Este amor
nace de la ilustación se desarrolla con la ayuda de las leyes, crece con
el ejercicio de los derechos y termina, de alguna manera,
identificándose con el interés personal. El hombre comprende la
influencia que tiene el bienestar, y se identifica con la prosperidad del
país5, primero como un hacho útil para él y después como una tarea
propia”.
Toqueville
Esta identidad racional/secular no sólo es un símbolo de identidad colectiva,

sino que proporciona una serie de recursos económicos y sociales. Se
puede facilitar la cohesión social para enlazar las racionalidades individuales
y colectivas. Puede también resolver problemas de acción colectiva, de
producción de bienes públicos y costos externos. Estudios sobre “regiones
industriales” (Italia por ejemplo) han mostrado la conexión entre estructuras
sociales territoriales y éxito económico. Las relaciones entre clases sociales
son importantes. El regionalismo puede ser la propiedad de una burguesía
regional y el instrumento importante para establecer la disciplina en el
mercado de trabajo, por la subordinación de prioridades sociales a las
necesidades de competencia en un mercado abierto. Igualmente puede ser
la propiedad de sectores en declive y un modo de rechazar la modernización
económica. Pero hay regiones donde existen “coaliciones de desarrollo”
capaces de llevar a cabo un proyecto de sociedad más extensiva.
Por supuesto, no se trata de que todas las regiones, o los nacionalismos

posean estas características. Algunos poseen una identidad
5 País aquí adquiere el significado de comunidad en la que el debate político es posible, y en la que
se pueden tomar decisiones sobre asuntos políticos y que estas decisiones sean reconocidas como
legítimas.
67

regional/nacional pero carecen de sociedades civiles o de capacidad para la

acción colectiva. Otras poseen movimientos nacionalistas exclusivos,
basados en criterios exclusivos, étnicos o incuso raciales. Existen también
regiones con problemas económicos pero sin identidad o sentido de
solidaridad territorial. Existe una diferencia notable entre ella en cuanto a su
capacidad para la movilización política y social.
Y existe una gran diferencia también entre los estados en cuanto a su

capacidad para resistir las presiones regionales o neo-nacionalistas y
estados débiles, como Bélgica o quizá el Canadá, donde los regionalismos
están transformando el estado.
Finalmente lo regímenes internacionales son distintos. En el Acuerdo de libre

comercio norteamericano no se recoge un rol para los gobiernos
subnacionales, aunque éstos están afectados por las estipulaciones del
tratado. Estados (en los Estados Unidos) y provincias (en el Canadá) deben
actuar indirectamente para presionar en el sistema. En la Comunidad
Europea las posibilidades para la acción por parte de las regiones no son
aún muy importantes, pero existen. Hay en primer lugar, una serie de
enlaces simbólicos entre algunas regiones y la Comunidad. Europa puede
servir como cuadro para la definición de una identidad regional (nacional y
proyección fuera del territorio. Es destacable, por ejemplo, que la identidad
galesa, difícilmente definible dentro del Reino Unido, se exprese ahora en
términos de competencia económica en Europa. En Cataluña y el País
Vasco, Europa sirve como marco de legitimación de demandas nacionalistas
.Por supuesto, Europa puede servir igualmente como mecanismo para la
proyección de los políticos regionales, que gocen de la oportunidad de
presentarse como estadías internacionales, con “embajadas” en Bruselas y
otras capitales. La Comunidad también es una fuente de recursos (los
fondos estructurales), aunque las sumas generalmente no son grandes. Las
luchas para el control de los fondos estructurales alían a las regiones y la
Comisión frente a los estados. Las regiones son también socios obligatorios
en el cumplimiento de varias políticas comunitarias y la Comisión ha insistido
68

en la creación de una comisión consultiva de regiones, confirmada en el

tratado de Maastricht. Aunque los estados se reafirman como los actores
principales en la Comunidad, esta actividad crea nuevas redes de actores
políticos que, en algunos casos y a largo plazo, pueden ser importantes.
6. Legitimidad y representación en la crisis de la democracia actual.
El cúmulo de circunstancias contradictorias que gravitan sobre la democracia

constitucional en la actualidad hace que las palabras de Ortega y Gasset
tomen fuerza:
“En las grandes crisis históricas no sabemos lo que nos pasa, y esto es precisamente
lo que nos pasa, no saber lo que nos pasa. El hombre se siente en ellas desorientado
respecto a sí mismo, dépaysé, está fuera de su país, arrojado a una circunstancia
nueva que es como una tierra incógnita”.6
Ortega y Gasset
Son muchos los acontecimientos en que esta sensación generalizada de

crisis se manifiesta. Por fortuna o desgracia, somos testigos de una serie de
cambios en el rumbo de la historia de notable envergadura. Asistimos, por
un lado, a consecuencia de la revolución tecnológica y de la mundialización
de la economía, a un proceso de cosmopolitización inevitable de la vida
política, cultural y social. Leemos los mismos libros, participamos y sufrimos
de idénticos acontecimientos. Los avatares económicos y financieros de
Tokio repercuten inmediatamente en las Bolsas de América y Europa, y los
conflictos bélicos de los Balcanes o países asiáticos se proyectan en Nueva
York con similar o mayor intensidad que en París o Londres.
Por otro lado, sin embargo, contemplamos igualmente, acaso como lógica y
comprensible reacción, los procesos de descentralización a todos los niveles
6 Ortega y Gasset, e ensayo sobre Esquema de las crisis.
69

que permiten hablar ya a algunos teóricos, de una vuelta a la Edad Media 7.

La necesidad de encontrar ámbitos más reducidos en los que el hombre
pueda dominar y controlar mínimamente su propio espacio vital, potencia el
resurgimiento cada vez con más fuerza de los valores de lo particular y lo
concreto.
Diríase que nos hallamos condenados a desarrollar nuestra existencia en la

esquizofrenia de dos utopías antagónicas (la utopía de la cosmopolitización
y la utopía del localismo) que terminan generando dos realidades
contradictorias excluyentes: la realidad del uniformismo y la homogeneidad,
propia del universalismo, y la realidad de la diferenciación y la diversidad
propia del localismo y la refeudalización.
Paralelamente presenciamos, como espectadores de excepción, el singular

cataclismo de las grandes concepciones del mundo que hasta hace todavía
pocos años sirvieron para organizar política e ideológicamente la
convivencia de millonesde hombres. La crisis irremediable y definitiva de los
países del llamado socialismo real, se ha visto acompañada de la crisis del
Tercer Mundo, en el que, el colosal fracaso del proceso de descolonización,
permite seguir hablando de él, como lo hiciera Fanon, hace ya cuarenta
años, como el mundo de los “Condenados de la Tierra”. Lo que significa que
si la utopía socialista ha fracasado, la vieja utopía liberal, por mucho que se
empeñen, Kristal o Fukuyama, tampoco nos ha redimido.
6.1 La crisis histórica y política de la idea de la representación

burguesa: el problema de los partidos políticos.
El problema surge cuando la existencia de una verdad social única se pone

en duda y cuando la noción de opinión pública se muestra como una
invención ideológica. La que los ingleses denominaron civil society, y que la
concepción liberal del mundo intenta legitimar bajo los auspicios de la
7 El libro de Alain Minc “Le nouveau Moyen Age” constituye todo un símbolo y un magnífico
testimonio de esta situación.
70

doctrina del orden natural, como expresión de la racionalidad de la

convivencia humana, en vez de aparecer como el lugar donde los hombres
desarrollan armónicamente su existencia, no tarda en presentarse como un
ámbito de competencia, luchas y tensiones que nada tienen que ver con sus
formulaciones teóricas. La Bürgerliche Gesellschaft, la sociedad burguesa
que el mismo Hegel describiera, en nada se corresponde con la definida por
el primer liberalismo. Y, como es natural, en una sociedad fragmentada,
dividida y recorrida por intereses distintos e irreconciliables, hablar de una
opinión pública común, y unánimemente compartida como criterio
fundamental de legitimación, no pasará de ser, como apuntara Habermas,
una ficción irradiante. Existirán, cuando menos, tantas opiniones como
grupos e interese operan contradictoriamente en el seno de la sociedad.
Pretender, además limitar el derecho de sufragio en nombre de la opinión

pública se hace históricamente cada vez más difícil, en la medida en que las
contracciones sociales se acentúan, tenía que resultar por fuerza una
operación imposible. Es entonces cuando en la historia moderna de la
democracia representativa, la lucha por la realización de la democracia se
convierte en la lucha por la conversión del sufragio restringido en sufragio
universal, y el momento representativo, esto es, la participación de todos en
el proceso político, pasa a ocupar, desde la óptica de la legitimidad del
sistema, el lugar preeminente que antes se había conferido al momento
ideológico de la verdad, la justicia y la razón, que la burguesía articulara en
torno al concepto de opinión pública.
No se puede obviar el papel de los partidos políticos en este proceso, dado

que fueron estos los principales protagonistas en la ampliación primero, y en
la generalización, después, del derecho de sufragio, transformandoel
sufragio entendido como función en el sufragio concebido ya como derecho
político fundamental.
No obstante, el protagonismo adquirido por los partidos en el seno de la

democracia representativa no podía dejar de producir consecuencias. Para
71

ello basta con recordad el curioso y paradójico fenómeno de la

“descolocación de la política” que hace referencia a la sustitución en el
Estado actual de los Parlamentos y Gobiernos, como centros y lugares de
decisión, por los Comités y las Ejecutivas de los Partidos. Como describe
Trotta:
“Repetimos ciertas fórmulas por costumbre y tradición sin darnos

cuenta del engaño en que incurrimos. Hablamos de soberanía del
Parlamento, y sabemos perfectamente que ésta ya no existe.
Hablamos de división de poderes y sabmoes que ésta ha desaparecido
desde el momento en que los gobiernos se han convertido en Comités
de acción de las mayorías parlamentarias, y más aún, desde que
aquellos y éstas dependen de las Secretarías y Comisiones Ejecutivas
de los partidos”.
Trotta
Es cierto que los partidos políticos han dado al traste con los presupuestos y
principios sobre los que la burguesía construyó la noción de representación.
Seguir hablando, por ejemplo, del mandato representativo, cuando todos
sabemos que los diputados obedecen órdenes de los partidos, o continuar
sosteniendo que los representantes representan a toda la Nación y no
intereses particulares concretos, equivaldría a seguir manteniendo un
concepto de representación y de democracia representativa que, en fase de
Marstein-Marx, hace ya tiempo que forma parte de la arqueología
constitucional.
Sin embargo, constituiría una distorsión radical de la realidad y de la historia

el inculpar a los partidos de la destrucción de los esquemas jurídicos y
políticos sobre los que se edificó la estructura del Estado liberal. Dicho con
contundencia, no son los partidos los que aniquilan la noción de
representación clásica, sino que es la crisis anterior y más profunda de los
supuestos en los que esa noción se fundamentaba, la que determina la
presencia de los partidos. Por ello, lejos de contemplar al Estado de partidos
como el gran causante de la destrucción del orden jurídico político liberal
72

clásico, acaso tengamos que empezar a entenderlo como la manifestación

más fehaciente y la consecuencia más clara de las contradicciones internas
de un sistema llamado históricamente a periclitar.
Al fin y al cabo lo que los partidos políticos realizan es reflejar en el plano

político y estatal la contradicción y la fragmentación producida previamente
en el ámbito social. No se rompe la coherencia interna de la concepción
liberal del mundo porque aparezcan los partidos, sino que los partidos
surgen como una necesidad histórico-política porque esa concepción liberal,
cuya grandeza y empaque doctrinal nadie puede negar, empieza a mostrar
sus limitaciones y debilidades. Lo que no obsta para que se haga recaer
sobre los partidos culpabilidades que no tienen, y se les convierta en
destructores del sistema de principios y creencias en las que el Estado
liberal cimentó la legitimidad política de la democracia representativa.
Ahora bien, que los partidos políticos no sean causantes ni culpables de la

destrucción del orden liberal, sino una mera consecuencia de esa
destrucción, no significa que su actuación política deje de ser por ello un
elemento decisivo que colabora a la aceleración de la crisis, y el
epifenómeno más significativo y gráfico en que la propia crisis se manifiesta.
Las contradicciones entre las grandes formulaciones teóricas y la práctica
política que fueron, en definitiva, las que provocaron el aniquilamiento de la
concepción liberal, acabaron convirtiendo a los partidos en los primeros
protagonistas y en los centros básicos de referencia en los que aquellas
contradicciones se hacían más palpables y evidentes.
6.1.1 Las posiciones ante la crisis de la representación.
Aparecen, en primer lugar, aquellos que apelando a un democraticismo

radical de origen rousseauniano, y ante la crisis de legitimidad de la
democracia representativa, preconizan la vuelta a la democracia directa
como única forma de democracia posible. Todos sabemos a lo que conduce
la condena de la democracia representativa y de los partidos en nombre de
73

la democracia suprema de la identidad, y las nefastas consecuencias que

este tipo de democracia tiene para la libertad de los ciudadanos 8 . A la
postre, lo que la experiencia enseña es que la crítica a la democracia
representativa y la defensa de la democracia directa como único mecanismo
de legitimidad, para lo que ha terminado sirviendo siempre ha sido para
justificar la democracia plebiscitaria, y para sustituir el Estado de partidos por
la organización totalitaria del Estado-partido9.
En segundo lugar, se presentan aquellos que, en el deseo de recuperar las

legitimidades perdidas, reclaman la vuelta a los esquemas y principios del
liberalismo clásico10.
En un prodigioso ejercicio de prestigitación histórica, política y social, le

neoliberalismo pretende reconstruir la legitimidad democrática colocando,
como el liberalismo inicial, la problemática de la legitimidad política, no en el
ámbito del Estado, sino en la órbita de la sociedad. Nada proclive a buscar
criterios para legitimar al Estado lo que se hace es abominar de él y
condenarlo. “La acción del estado es el mejor camino hacia la esclavitud”
(Van Hayek), añadiendo inmediatamente que no es el mercado el que
justifica el Estado, sino que, a la inversa, son el Estado, la libertad y la
democracia los que adquieren su explicación y legitimidad desde el
mercado.
El retorno al esquema de un Estado abstencionista y de raquítica estructura

no se realiza, sin embargo, desde la ingenuidad y la inocencia. En la
actualidad sabemos que la imagen del Estado liberal débil fue una pura
construcción ideológica y una perfecta falsedad. El Estado liberal hizo
guerras, construyó imperios y tuvo el suficiente poder para reprimir sin
piedad las protestas que se generaron en su seno. Conocemos igualmente
8 Con razón Talmon, pudo sostener las tesis, en su trabajo “Los orígenes de las democracias
totalitarias”, de que las recientes dictaduras tiene su génesis en algunas ideas defendidas por
Rousseau.
9 “La atmósfera espiritual del parlamentarismo” de Schmitt, es la obra más relevante que defiende
esta posición.
10 La obra más notable es “La reconstrucción de la Europa burguesa” de Mayer. Otros importantes
teóricos de esta posición son Fukuyama con “El fin de la historia” o Hayek, Nozick.
74

que la idílica sociedad liberal tampoco existió, y que la doctrina del orden
natural tampoco se tradujo en unas formas de convivencia sin conflictos ni
tensiones. Pretender reconstruir la legitimidad de un sistema apelando a
unas premisas y unos supuestos que históricamente demostraron su
insuficiencia y su incapacidad, no pasa de ser por ello, en cierta medida, in
sarcasmo.
No deja de ser significativo que la condena del Estado por parte del
neoliberalismo, y la consiguiente divinización del mercado y de la sociedad,
se haya visto acompañada en la actualidad de ese singular fenómeno
enmarcado en la aparición de grupos y poderes privados que han permitido
a los sociólogos11 designar a la sociedad del presente como una sociedad
corporativista. Lo que supone que la preeminencia que el neoliberalismo
confiere a la sociedad frente al Estado, y al mercado sobre la política, en
términos realistas, en lo que efectivamente se traduce es en la consagración
de las corporaciones y los grupos de presión.
La pretensión de reconstruir un orden liberal en el que las instancias políticas

cedan su puesto a las instancias sociales, terminará convirtiéndose de esta
forma en una crítica directa e injusta a los partidos políticos, de los que sin
pudor alguno se denunciarán sus males, y en una apologética indirecta, pero
no por ello menos decidida, de los grupos de presión. Se condena a los
partidos políticos y se critica su acción, para que en su lugar se desarrolle la
actividad de los grupos y de los poderes privados. Constituye un hecho
perfectamente verificable que en aquellas democracias donde los partidos
todavía gozan de un mínimo prestigio, los grupos de presión tienen una
acción mucho más limitada que en aquellas otras donde han perdido
definitivamente su legitimidad. Hablar en estas circunstancias, de una
reconstrucción de la sociedad liberal, dando por buena la hipótesis de que
nos enfrentamos a una sociedad presidida por la acción de los grupos de
presión, obliga a conferir la razón al discípulo de Heguel que decía que los
grandes acontecimientos históricos se repiten siempre como farsas.
11 Schmitter, Panitch, Winker…
75

Finalmente, habría que recordar la posición de aquellos que conscientes de

los peligros que para la libertad encierra el radicalismo de la democracia de
la identidad, y sabedores de la falsedad que implica la sacralización del
mercado y los intentos de recuperación del orden liberal, se enfrentan a la
situación actual desde el sano y juicioso relativismo en el que Kelsen
encuadraba las más honestas y verdaderas posturas democráticas. Es ese
relativismo el que permite ahorrar las acervas críticas a los partidos, y el que
ayuda a situación con corrección la problemática de la democracia
representativa en el presente. Como aporta Leibholz:
“Hoy se habla de los partidos como el gran peligro de la verdadera

democracia, en la medida en que se contemplan como grupos
oligárquicos que actúan de muros de contención entre el ciudadano y el
Estado. Se ha creado así un nuevo romanticismo político,
extraordinariamente peligroso, ya que, tras formulaciones más o menos
impactantes, lo que en realidad se esconde es una situación muy
compleja. Es un romanticismo peligroso porque, enarbolando objetivos
y finalidades confusas, logra unificar, en una común oposición al
sistema, a elementos bastante heterogéneos: en primer lugar a
liberales ingénuos que, desde ideas del S.XIX, desearían frenar al
estado de partidos. En segundo término, a conservadores más
sagaces, proclives a entendimientos autoritarios del Estado. Y,
finalmente, a los enemigos declarados del Estado liberal-democrático,
que, en nombre del neorromanticismo, quieren abrir el paso al nuevo
Estado totalitario. Son estos últimos, sin duda los más peligrosos,
habida cuenta de que no existe positilidad alguna de un retorno del
Estado de partidos al parlamentarismo representativo de tipo liberal, o a
un Estado autoritario conservador. Y como estar posibilidades no
exsiten, la única alternativa que se ofrece de forma democrática del
Estado, de partidos, es la del Estado-partido, o sea, el Estado
dictatorial de partido único, en sus versiones fascistas o comunistas”.
Leibholz
Forzosamente hemos de admitir que en la democracia actual la
representación solo puede canalizarse a través de los partidos. La
76

experiencia nos enseña que cuando los partidos desaparecen, los que les
sustituyen son los grupos de presión, los magnates de las finanzas o los
demagogos con vocación de dictadores.
En cualquier caso, es necesario recordar que a pesar de las inconveniencias

y distorsiones que para la teoría de la representación supone el
establecimiento de mecanismos intermedios entre la sociedad y el Estado,
entre el representado y el representante, la democracia actual siempre podrá
alegar, frente a la democracia individualista liberal clásica, a efectos de su
legitimidad política, el hecho de que con la generalización del derecho de
sufragio nadie queda excluido del proceso democrático. En problema
empieza cuando los partidos políticos,, en lugar de simples intermediarios
que traducen a nivel estatal la voluntad política de la sociedad, se convierten
en muros de separación entre electores y elegidos, haciendo buena la ley de
hierro de las oligarquías formulada por Michels, y dando pleno sentido a la
afirmación de que “la organización traiciona siempre la voluntad del pueblo”
(James Bryce).
En este momento nos enfrentamos de nuevo al interrogante formulado por

Rousseau, y recordado por Hegel, ¿Cómo controlar al poder concreto por el
poder simplemente posible encarnado en la voluntad general? ¿Cómo
impedir la separación y el hiatus entre gobernantes y gobernados, entre el
poder efectivo y el poder posible?.
6.2 Legitimidad de origen y legitimidad de ejercicio en la democracia

representativa actual: el problema de la eficacia como criterio de
legitimación.
La obra “El gobierno popular y la opinión pública” de Lawrence Lowell,

afrontó este problema con notable precisión. Puesto que la legitimidad de
origen en la democracia ya no se discute, de lo que se trataría sería de
arbitrar los mecanismos para solventar los problemas afectos a la legitimidad
de ejercicio.
77

Ahora bien, habida cuenta de que esa legitimidad de ejercicio no puede

fundamentarse, como quería Rousseau, a través del mandato imperativo,
por la aniquilación que éste implica del propio concepto de representación
política, se hará necesario apelar otra vez a la noción de opinión pública. De
esta forma, sometiendo la acción política del representante a ese definitivo
control y supremo tribunal de la opinión, del que hablara Burke, la legitimidad
de la representación quedaría definitivamente satisfecha.
Ante los posibles enfrentamientos que este planteamiento pudiera generar

entre representación y opinión (es decir, entre la actuación de los
representantes y los criterios que esa actuación merece a los representados)
surge, una grave dificultad nada fácil de superar. Ciertos es que mientras ya
nadie cuestiona la legitimidad de origen de la representación, como
consecuencia de la ampliación del derecho de sufragio y pulcritud formal de
procesos electorales, en lo que los abusos caciquiles tienden a desaparecer
en el mundo entero, no lo es menos que la legitimidad de ejercicio se hace
cada vez más confusa y problemática. A fin de cuentas, el interrogante sin
resolver en el ejercicio de poder democrático es el que se plantea en los
siguientes términos: ¿Qué valor se puede conferir como criterio y supuesto
de legitimación a una opinión de la que se sospecha que ha perdido las
notas de racionalidad, generalidad y liberta, que fueron, como advierte
Habermas, las características sobre las que la burguesía pretendió dar
sentido y grandeza al concepto de opinión pública?
En un mundo fragmentado en grupos e intereses contrapuestos, la opinión

pública en cuanto opinión general y común se convierte en una ficción
irritante, dado que habrá tantas opiniones como grupos o sectores se
definen en el seno de la sociedad. Deberemos añadir que esa opinión
pública que ha dejado de ser general pierde sus caracteres de libertad y
racionalidad. Todos somos conscientes de que el proceso de mundialización
del mercado y de cosmopolitización de la vida social y política, se ha visto
acompañado por la aparición de los grandes monopolios de la comunicación
y la información, capaces no sólo de crear las culturas del uniformismo, sino
78

de general una opinión pública uniforme, manipulada e impuesta, que dista

de la opinión libre y racional que soñara el primer liberalismo.
Esta situación provoca que la agenda 12 ya no venga determinada por los

hechos y las circunstancias que realmente acaecen, sino por los criterios,
intereses y conveniencias de esos monopolios, dueños de los centros
generales de información, pudiendo sostener que lo que no está en esos
centros no está en el mundo.
Por otro lado, los comunicólogos advierten de que el peligro reside en la

circunstancia de que el peso y la influencia de los grandes medios de
comunicación termina siendo tan importante y tremendo, que la
interpretación y el sentido de los contenidos informativos (priming), no puede
ser otro que el que los mismos medios les confieren. Cualquier interpretación
disidente es considerada subversiva.
Llevando el razonamiento hasta sus últimas consecuencias, se puede decir

que lo que hoy en día impropiamente denominamos opinión pública, el
último reducto legitimador del ejercicio del poder democrático, quedan
definitivamente contradichos por la propia praxis político-social. No es la
opinión pública el gran tribunal social capaz de controlar y legitimar el
ejercicio del poder, sino que son los grupos y grandes monopolios que
generan en la sociedad mediática del presenta una opinión pública
manipulada, los que terminan estableciendo sus propios principios y criterios
legitimadores. Con lo cual, el enfrentamiento entre representación y opinión,
en el que teóricamente quedaría expresado el posible conflicto entre la
legitimidad de origen y la legitimidad de ejercicio en la democracia
contemporánea, lo que realmente manifiesta cuando se produce es la
confrontación entre poderes públicos (surgidos de la representación
democrática de los ciudadanos) y poderes privados (creados en la
competencia del mercado). Tendrá que ser, por tanto, esa confrontación
12 Conjunto de informaciones que se ponen en circulación en la sociedad (agenda-setting).
79

entre poderes la que termine necesariamente recurriendo para plantear y

resolver con rigor la discusión sobre la problemática de la legitimidad.
En líneas anteriores, recalcamos que a consecuencia de la acción de los

poderes privados y los grandes medios de comunicación social, el concepto
burgués de opinión pública quedara destrozado dado que la opinión pública
es general, en cuanto opinión que todos contribuyen a crear, ni racional, en
cuanto a opinión en la que prevalecen los criterios e intereses comunes los
concretos, particulares y egoístas. Pese a esto, es claro que las opciones
valorativas de la sociedad, considerada globalmente, dejan de tener sentido.
En su lugar aparecerán valoraciones impuestas por la lógica del mercado y
de la competencia, conforme a la cual operan y se imponen los poderes
privados, y que no podrán expresarse políticamente más que en términos de
eficacia. Dicho en otras palabras, el poder se legitima su es eficaz.
En esta línea se debe poner de manifiesto la eliminación de las valoraciones

políticas en el ejercicio del poder, o lo que es lo mismo, la sustitución de la
idea de legitimidad por la idea de eficacia en el ámbito de la legitimidad de
ejercicio, nunca podría llegar a consumarse plenamente sin la eliminación
previa, o deterioro absoluto, de la noción de legitimidad de origen.
En las democracias con sufragio universal, elecciones libre y competitivas, y
con niveles de participación aceptables, en las que la representación
consagra la legitimidad de origen del poder, difícilmente se podrá decretar el
fin de la política, en aras de la racionalidad tecnocrática, sin dar previamente
al traste con el propio concepto de representación. A fin de cuentas, el
conflicto tradicional entre legitimidad de origen y ejercicio continuará
subsistiendo, aunque la colisión entre representación y opinión se presente
ahora como una confrontación entre representación y eficacia, entre poderes
públicos (surgidos de la representación) y poderes privados (creados en las
reglas y la lógica del mercado).
Los juristas, apelando en el fondo, a la vieja consideración weberiana, según

la cual en el Estado Constitucional y Democrático de Derecho los términos
80

legalidad y legitimidad terminan siendo expresiones coincidentes, en la

medida en que el cumplimiento de la legalidad otorga a sí mismo legitimidad
a la acción del gobernante, se acabará concluyendo que de la única forma
de legitimidad posible de la que cabe hablar en la democracia posmoderna
es de la legitimidad por el ejercicio. De esta suerte, la tensión entre los
supuestos políticos y valorativos que definen la legitimidad de origen y los
criterios de eficacia que caracterizan la legitimidad de ejercicio quedaría
resulta definitivamente con la desaparición de un de los términos del dilema.
La eliminación, sin embargo, de la legitimidad de origen como problema

jurídico-político de la democracia, y la apologética indirecta de la ideología
tecnocrática de la eficacia que este pobre modo de razonar comporta, no
presentaría mayores dificultades si no fuera porque ese pretendido
abandono de las nociones de legitimidad y representación está dejando de
ser, a pasos agigantados, una mera cuestión teórica para convertirse en un
problema real de la vida democrática.
Constituye una evidencia que en los enfrentamientos entre representación y

eficacia, entre poder público y poderes privados, la tensión se resuelve cada
vez con más claridad, y en todos los países, a favor de los poderes privados,
como consecuencia, de la reducción en los Estados actuales de los ámbitos
democráticos en los que opera la representación y por la sustitución del
contenido y el alcance de la idea de representación política clásica.
En este sentido, y en relación al estrechamiento de las esferas

representativas en el Estado actual, de todos es conocida la proliferación de
las Administraciones independientes que, por el grado de especialización de
sus servicios, se consideran ajenas en su actuación a cualquier tipo de
motivaciones procedentes de la mecánica representativa y responden
únicamente a las reglas de la racionalidad instrumental.
Ejemplo
Centros Estales de Energía Nuclear, Bancos Centrales, Administraciones Bursátiles… donde los
criterios de neutralidad técnica prevalecen para bien o para mal, sobre las motivaciones políticas.
81

En esta línea la propia fragmentación de la acción política del Estado

(politics) en múltiples políticas públicas (policy), constituye la expresión más
patente de un proceso en el que el debilitamiento de la representación y la
sustitución de la razón política por la razón técnica comienza a adquirir
proporciones alarmantes.
Paralelamente, y en segundo lugar, la incidencia de los medios de

comunicación en el funcionamiento de la democracia del presente,
determina la configuración de una representación sin contenidos que, en el
mejor de los supuestos, adquiere solamente proyecciones simbólicas.
Según el modelo liberal-burgués clásico de representación, correspondía al

representante, aunque no estuviera sometido a mandato imperativo alguno,
atender a las reclamaciones, peticiones y solicitudes de los presentados que,
genéricamente, se veían expresadas en el concepto burgués de opinión
pública, y que eran las que daban contenido a los mensajes de las
campañas electorales orientando posteriormente la acción del gobierno.
Frente a ese modelo clásico lo que los medios de comunicación social
imponen, es un sistema de relaciones entre representantes y representados
en el que los contenidos políticos, las formulaciones ideológicas, los
programas de acción, pierden toda relevancia, para ser sustituidos por los
mensajes en los que se hacen valer, ante todo, las cualidades personales de
los hombres públicos. De esta forma, la adaptación escandalosa de la
propaganda política a los más estrictos moldes de las técnicaspublicitarias
del mercado, termina convirtiendo a la representación en un simple
mecanismo de selección de líderes con connotaciones carismáticas en el
que las valoraciones políticas sencillamente desaparecen.
Como apunta Antonio Porras:
82

“La relación política no pasa de ser una relación de fascinación y

manipulación, que acaba haciendo operar a la representación como un
efecto placebo, en el que cuentan más las proyecciones simbólicas que
las funciones políticas y legitimadoras que realmente estaba llamada a
desempeñar”.
Porras
Ni que decir tiene que cuando en el Estado se produce la reducción cada

vez más notoria de los ámbitos representativos, y la selección y adecuación
de los representantes, se desarrolla conforme a las reglas del marketing
comercial, es cuando bien puede comenzarse a proclamar que, en la tensión
entre poderes públicos y privados, estos últimos están logrando la victoria.
Pero es entonces cuando la crisis de representación y los vacías de
legitimidad política que esa crisis provoca, terminan generando una crisis
aún más alarmante y de mayor envergadura como es la crisis del mismo
concepto de Estado.
6.2.1 Crisis de legitimidad y crisis de Estado.
Al referirnos a la crisis de estado debemos hacerlo con cautela, dado que es

muy difícil calificar como crítica la situación de unas organizaciones con la
capacidad destructora absorbente como la que presentan los Estados
modernos. Lo que sucede, es que en la integración de las fuerzas que
fundamentan su estructura, determinan su funcionamiento y establecen sus
fines, se están produciendo cambios y alteraciones notables. Con razón
sostuvo Schmitter que en la sociedad corporativa del presente, presidida por
los poderes privados de las corporaciones, el Estado, como el tiempo
atmosférico, está sometido a vaivenes incontrolables.
En la confrontación normal entre poderes públicos y privados, estos últimos

aprovechan las disfuncionalidades y problemas que encierra la
representación democrática para establecer sus criterios e imponer su
voluntad. La crisis de la representación y los vacíos de legitimidad política
que esa crisis provoca, y que contribuyen a crear, constituyen argumentos
83

bastantes y plataformas suficientes para que el poder privado colme sin

traumas sus aspiraciones.
Situación diferente es cuando el conflicto entre poder público y privado

estalla en términos beligerantes de abierta y decidida incompatibilidad. La
todavía obligada supeditación en esas circunstancias extremas del poder
privado a las exigencias del poder público, no hace más que poner de
manifiesto la pervivencia y la importancia de la propia realidad estatal. Es
entonces cuando la crítica deslegitimadora de la representación, y su
sustitución por la idea de eficacia, deja de ser operativa y el poder privado se
lanza al asalto del último reducto del poder público, transformando la crítica
de la representación en crítica deslegitimadora de la misma noción de
Estado. Frases como “que la acción del Estado es el mejor camino hacia la
exclavitud” (Hayek) o “para librarnos de los males y miserias del presente, lo
que tenemos que hacer es librarnos de “esa plaga del bien” (Beneton),
constituyen testimonios elocuentes de una actitud cada vez más
generalizada y hostil.
Basta con recordar que los procesos de mundialización de la economía y las

consiguientes reacciones descentralizadores, los desajustes económicos, la
generación de una marginación social de los ciudadanos cada vez más
alarmante…son fenómenos que cada vez hacen más complejo y difícil el
establecimiento del contrato social sin el cual ninguna realidad estatal puede
asentarse y consolidarse con firmeza.
Lo que aquí importa es recordar con claridad las falacias más significativas
en las que la polémica ideológica contra el Estado ha asentado su
argumentación.
Dejando al margen el abigarrado conjunto de protestas románticas contra el

Estado que, anacrónicamente, repiten la vieja utopía anarquista, es lo cierto
que la argumentación crítica contra la realidad estatal teóricamente más
relevante, y con implantación social más efectiva, es la que acudiendo a los
84

esquemas del liberalismo clásico, pretende hacer valer las virtudes y logros
del mercado frente a los riegos y peligros que encierra el Estado.
Sobre dos presupuestos fundamentales pivotará el razonamiento. Conforme

al primero, de naturaleza político- moral, se entenderá que la sociedad es el
ámbito de la libertad, mientras el Estado se presenta como su mayor y única
amenaza. Conforme al segundo, de carácter técnico-económico, se
ensalzarán las ventajas y rendimientos de la libre empresa y el mercado,
frente a los desastres y desmanes que propicia la intervención estatal en la
economía.
Sin entrar a discutir en detalle el rigor y fundamento de estos grandes

principios de la concepción neo-liberal, si conviene señalar al menos, con
relación a la condena del Estado como el gran peligro de la libertad, que se
trata de una condena interesada en la que la palabra libertad se utiliza
cargada de contenido ideológico más que de significación práctica. Es
verdad que el Estado, el poder político, es el gran riesgo para la libertad. Lo
ha sido siempre. No obstante, deja de ser sorprendente y contradictorio que
cuando el Estado Constitucional Moderno cimienta su estructura en unos
mecanismos limitadores y controladores del poder, establece un sistema de
Derechos del Ciudadano y crea unas garantías jurídicas de la libertad sin
precedentes en la historia, sea cuando, precisamente en nombre de esa
libertad que el mismo Estado quiere garantizar, se pronuncie su irremediable
condena.
El hecho resulta paradójico y extraño cuando se piensa que ese Estado, al

que se le quiere enfrentar con una sociedad radicalmente libre, sobre la
sociedad en la que en realidad opera es, la sociedad corporatista del
presente, presidida por la acción de unos poderes privados que, como
cualquier otro tipo de poder, constituyen una amenaza para la libertad, tan
grave y peligrosa como la que representa el propio Estado. En palabras de
Norberto Bobbio:
85

“No importa que el individuo sea libre políticamente si después no es

libre socialmente. Por debajo de la “no-libertad”, como sujeción al poder
del príncipe, hay una “no-libertad” más profunda…y más difícilmente
extirpable: la “no-libertad” como sumisión al aparato productivo y a las
grandes organizaciones del consenso y del disenso que la sociedad
corporativa inevitablemente genera en su seno. El problema actual de la
libertad no puede restringirse ya al problema de la libertad del Estado y
en el Estado, sino que afecta a la misma organización de la sociedad
civil, afecta no al ciudadano en cuanto tal, esto es, al hombre público,
sino al hombre entero en cuanto ser social”.
Bobbio
Preconizar en una situación como ésta la eliminación del Estado como único
medio de defensa de la libertad, olvidando la “no-libertad” que la sociedad
corporatista genera en su seno, constituye al menos una utilización
interesada e ideológica de la palabra libertad, por no decir que se trata de un
auténtico sarcasmo.
Otro tanto cabría aducir con relación al segundo presupuesto de la

argumentación neo-liberal. Cuando se diviniza el mercado y la libre
competencia, como criterios racionalizadores de la vida productiva, y frente a
ellos se sitúan los desastres y desmanes que genera la intervención estatal
en la economía, lo que intencionadamente se olvida es que el mercado no
funcionó nunca sin los correctivos y apoyos del Estado. En la pasada
centuria, al tiempo que se creaba la imagen del Estado abstencionista y de
raquítica estructura, se potenciaba su fuerza para crear imperios que
asegurasen la expansión económica. La idea de un Estado comercial
cerrado, tal y como List lo concibiera no pasó de ser una romántica
ensoñación frustrada. Y ahora, como consecuencia de la Crisis fiscal del
Estado, denunciada por OĆonnor en 1973, se comienza a hablar de la crisis
generalizada del Welfare State, y el Estado se bate en retirada (Ronald
Reagan, Margaret Thatcher), disminuyendo los impuesto y la acción
asistencial, no por ello se renuncia a que deje de prestar su auxilio a
empresas en bancarrota destrozadas por el propio sistema de mercado.
86

Son muchos y variados los ejemplos que podrían mencionarse para poner
de manifiesto el carácter contradictorio y ambiguo de la argumentación
liberal respecto a la confrontación Estado-mercado. Si bien, la contradicción
más notoria, es la que viene determinada por la necesidad que al mercado y
a los poderes privados se les presenta de apelar in extremis al Estado como
instancia legitimadora para poder asegurar así su propia supervivencia
estructural.
En la tensión ente legitimidad y eficacia, poder público y privado, Estado y

mercado, en la medida en que las opciones de la razón instrumental de los
poderes privados se imponen a las opciones valorativas de la razón política,
el alejamiento de los ciudadanos de los quehaceres públicos se convierte en
un corolario inevitable. En este sentido a escrito Habermas con acierto, que
“la ausencia de opciones valorativas para la sociedad, implica también la
eliminación real de los ciudadanos del proceso político, con la consiguiente
pérdida de legitimidad.”
La única legitimidad imaginable es la que la razón instrumental, a través de

la eficacia, puede proporcionar. Lo que no crearía mayores problemas si el
mercado, funcionando como una máquina perfecta, no generase tensiones y
desastres. Pero si la protesta y el conflicto social estallan, el criterio
legitimador de la eficacia muestra su perfecta inoperabilidad como concepto
político. Se ha dicho, y con razón, que el mercado, que ha demostrado
siempre enormes capacidades para producir conflictos sociales, ha
demostrado también sobradamente su notable incapacidad para resolverlos.
Ante la amenaza de un conflicto social sin solución política, y ante el riesgo
permanente del caos, nada tiene de particular que la misma lógica del
mercado imponga recurrir al Estado que, como mecanismo de regulación y
control, es el que únicamente permite crear las condiciones para que el
sistema económico obtenga la necesaria “lealtad de las masas” (Offe), sin la
que su funcionamiento resultaría imposible. Es entonces cuando el neo-
liberalismo se ve obligado a emprender la gran operación de taumaturgia
87

política de recuperar al Estado, no sólo como aparato represor que resuelva

los conflictos y tensiones sociales que el mercado inexorablemente produce,
sino, además, como instrumento de legitimidad y consenso que los evite. He
aquí el dilema. ¿Cómo reconstruir la legitimidad del Estado, sin recuperar la
legitimidad de la representación que es, precisamente, la que sirve de
fundamente en el Estado democrático a la legitimidad estatal?
7. La comunicación política y la opinión pública.
7.1 Política y comunicación: una relación inevitable.
La mayor parte de la experiencia política de los ciudadanos es indirecta:

nos llega por medio de alguna forma de comunicación, que nos aproxima
datos y opiniones alejados de nuestro entorno inmediato. Como toda
actividad social, la política no es concebible sin comunicación. Cuando hay
que describir una situación que reclama una acción política, cuando hay
que reivindicar, persuadir o movilizar es indispensable un proceso de
comunicación. Los antiguos asociaban la política a la retórica como arte de
persuadir, mientras que algunos politólogos contemporáneos han
identificado el sistema político como un sistema de comunicación (Karl
W.Deutsch).
¿Qué es por tanto, la comunicación política? Se puede decir que este es el

intercambio de mensajes de todo tipo que acompaña necesariamente a la
toma de decisiones vinculantes sobe conflicto de interés colectivo. La
comunicación está presente en todas las fases del proceso político:
88

Imagen 7. Fases del proceso político.
En la expresión
de demandas.
En la elaboración y En la definición
negociación de de la cuestión
propuestas de que es objeto de
intervención. conflicto.
En la movilización de En la adopción y
apoyos para cada una aplicación de una
de dichas propuestas. de ellas.
Elaboración propia a partir de Vallés(2000).
Pero es también consustancial en los procesos de socialización de

actitudes, difusión de culturas políticas y creación de instituciones: de ahí la
importancia de conocer cómo funcionan los flujos de intercambio de
mensajes, cómo se forman e interpretan, qué grado de eficacia les son
atribuidos…
7.2 El proceso de comunicación y sus componentes.
El proceso ideal de comunicación integra los siguientes elementos: emisor,

receptor, mensaje y los canales de retroalimentación y transmisión. La
siguiente figura los representa de forma esquemática
Imagen 8. Esquema simplificado del proceso comunicativo.
Fuente: Vallés (2000).
A continuación veremos detalladamente cada uno de estos elementos:
89

 El emisor selecciona (en la medida de sus posibilidades y recursos) el

contenido y el formato del mensaje, el destinatario del mismo y el
canal de transmisión. Los emisores de los mensajes políticos pueden
ser ciudadanos individuales, grupos organizados, titulares de
autoridad pública…Los medios de comunicación son medios o
instrumentos a través de los cuales se transmiten los mensajes de los
demás. Pero de modo progresivo los medios se convierten ellos
mismos en transmisores de sus propios mensajes.
Ejemplos:
Un dirigente político puede utilizar varios medios para dirigirse a sus seguidores y
reforzar su apoyo a una determinada propuesta política: entrevista en radio o televisión,
prensa, anuncio…
Un grupo de vecinos acuerda trasladar a las autoridades una determinada reivindicación,

puede optar por: carta colectiva, visita a las autoridades, manifestación…
 El receptor del mensaje es, en teoría, su destinatario principal. Pero el

mensaje alcanza también a otros receptores que interceptan o
registran comunicados inicialmente destinados a otros. Los mensajes
son filtrados por las orientaciones previas y por las culturas políticas
de pertenencia de los receptores: así, el mismo gesto o las mismas
palabras serán interpretados de modo diferente según el receptor
simpatice con el emisor o le profese una animadversión más o menos
profunda.
Ejemplo:
Los gestos de un líder que se dirige a sus seguidores son también percibidos por sus
adversarios o cuando un grupo de ciudadanos protesta ante las autoridades, la oposición
inmediatamente toma nota y registra aquella comunicación.
 El mensaje político contiene información en su sentido más amplio:

datos, opiniones, argumentos, sentimientos, valoraciones,
críticas…En todos los casos, sobre el contenido del mensaje opera la
interpretación que del mismo hace su receptor. Esta doble
intervención hace que el contenido efectivo del mensaje sea en último
término el resultado de la acción combinada del emisor y el receptor.
Así, cuando un líder hace una llamada al patriotismo de la ciudadanía,
el receptor puede entenderla como la respuesta a una amenaza de
90

agresión externa. O como un pretexto para distraerle de otros

problemas internos que su mismo gobierno no ha conseguido
resolver.
Los mensajes se expresan mediante la palabra o el gesto. La

discusión política entre compañeros, la negociación entre
diplomáticos, el debate entre parlamentarios, las declaraciones de
prensa escrita y audiovisual están hechos de palabras. Pero también
existen mensajes no verbales: la exhibición de una imagen, la
interpretación de un himno, la visita a un lugar o una persona…actúan
como destinatarios específicos o a la comunidad en general. Cierto es
que, la fuerza de un gesto o de una imagen puede ser tanto o más
potente que mil palabras.
 El canal más simple e inmediato de transmisión de un mensaje

político es el contacto personal o cara a cara, que sigue operando en
los ámbitos más reducido. Pero cuando la política llega a ser un
ejercicio de masas, son los mass media, lo que canalizan gran parte
de los mensajes políticos, dirigidos a un destinatario colectivo. Por
medios de comunicación de masas entendemos, por tanto, los
instrumentos de comunicación que pueden alcanzar simultáneamente
a gran número de receptores.
A lo largo de los últimos doscientos años, diferentes soportes técnicos

han posibilitado la expansión de esta comunicación masiva. En el
S.XIX, la imprenta y el papel dieron lugar a una prensa diaria con
audiencia general. Posteriormente, la transmisión eléctrica por cabe
(fax, teléfono..) favoreció una comunicación instantánea, en tiempo
real, inicialmente bilateral, pero potenciada por su alianza escrita. La
transmisión de ondas de voz e imagen por ondas terrestres (radio,
televisión) permitió que un solo emisor alcanzara en tiempo real a una
audiencia masiva. 13 Poco después, la transmisión de imagen y voz
desde satélite superó los límites territoriales de las ondas terrestres y
facilitó que un mismo mensaje llegara a todo el planeta, en una
globalización de las comunicaciones políticas. Finalmente, la
integración de todos estos medios ha acabado estructurando Internet,
la red global que comunica en tiempo real y de forma multilateral a
infinidad de emisores-receptores.
13 La política utiliza la radio desde los años veinte del S.XX y la televisión desde los sesenta.
91

Así pues, la trama de canales de comunicación se ha hecho mucho

más densa y penetrante, constituyendo la llamada “aldea global”
(MacLuhan) de la que forma parte la humanidad entera. Sin embargo,
esta aldea sigue albergando grandes desigualdades en el acceso a la
comunicación política.14
 La retroalimentación del circuito de comunicación se produce cuando

un emisor pasa a ser receptor y viceversa. Así ocurre en la réplica
que un estudiante hace a la observación sobre un hecho político que
ha formulado un compañero de clase. En la comunicación de masas,
la retroalimentación más estructurada se da cuando un sondeo de
opinión registra las reacciones de la población a las actividades y
manifestaciones de un dirigente político. Este constante movimiento
de ida y vuelta entre emisores y receptores hace que la comunicación
sea un ejercicio ininterrumpido que nunca cesa y en el que multitud de
participantes están permanentemente implicados, aunque sea a
ritmos y con intensidades diferentes.
Se desprende de la descripción anterior que el proceso de

comunicación puede ser entendido de dos maneras diferentes,
calificadas respectivamente como “modelo telégrafo” y como “modelo
orquestra”. Ambos son representados en la siguiente tabla
Imagen 9. Modelo telégrafo vs modelo orquesta.
• La comunicación se concibe como una relación lineal: los

Telégrafo emisores elaboran el mensaje que es descirado por el receptor
• Pueden existir "ruidos ambientales" que pueden deformal el
contenido, si bien la comunicación es contemplada como un
ejercicio bilateral.
• Relación más compleja, intervienen multitud de actores. Estos emiten

mensajes simultáneos, accesibles en tiempo real y reinterpretados por los
Orquesta receptores, que pueden reaccionar sobre la marcha e intervenir de nuevo.

• Este modelo se ajusta más a la situación política real, en la que los actores y
los canales de comunicación acaban tejiendo una red de intercambio
multilaterales, en la que tiene lugar gobernantes, ciudadanos, partidos,
medios de comunicación....
Elaboración propia a partir de Vallés (2000)
14 No hay que olvidar, por ejemplo, que a finales del S.XX lo habitantes del continente africano
disponían en su totalidad del mismo número de líneas telefónicas que la ciudad de Tokio.
92

Ejemplo:
El modelo de orquestra se puede ejemplificar con un concierto ofrecido por una orquesta. O
por un conjunto de jazz en el que cada instrumentista interviene con su aportación y, al mismo
tiempo, replica a las intervenciones de los demás instrumentos, en un constante ir y venir
entre ellos.
Comunicación desde el poder y desde la oposición.
La política, tanto en sus procesos regulares, como en circunstancias de crisis, ha ido acudiendo a
los diferentes canales de comunicación que la técnica ponía a su alcance. Con este recurso, cada
actor político intenta hacer llegar sus mensajes al mayor número de receptores.
- Mussolini, Goebbels y Roosevelt fueron los primeros dirigentes en hacer uso sistemático
de la radio para divulgar sus ideas. Durante la Segunda Guerra Mundial el papel del
medio se reforzó con la intervención de líderes como Churchill y De Gaulle.
- El punto de arranque de los debates televisados se sitúa en la campaña electoral
norteamericana de 1960 y en los debates televisados entre Nixon y Kennedy. Poco
después se extendía a otros países.
En situaciones políticas en las que prensa, radio y televisión están sujetas a control directo de las
autoridades, la oposición ha acudido a los medios alternativos disponibles.
- En 1989, los estudiantes chinos que reclamaban la democratización del régimen político
usaron el fax para comunicarse entre sí y con el extranjero, hasta que las autoridades
aplastaron el movimiento de protesta en la plaza de Tian-an-men.
- En 1994, el subcomandante Marcos (dirigente de la guerrilla zapatista en México) acudió
a Internet para emitir sus proclamas, argumentar posiciones y obtener apoyos.
- En 1999, los teléfonos móviles sirvieron para organizar a los disidentes iraníes que pedían
la liberación de la República Islámica.
Es fácil de entender, por tanto, la tensión existente entre los actores políticos que se esfuerzan por
controlar y regular todo lo que hace referencia al sistema de medios de comunicación: disponer de
ellos es esencial para intervenir con eficacia en los procesos de decisión política .
7.2.1 Comunicación individual y comunicación de masas.
La comunicación puede, concebirse como una relación entre individuos.

Cada uno de ellos participa en ella con su filtro de predisposiciones: con
ellas, selecciona e interpreta las fuentes de comunicación a las que se
expone con mayor facilidad y a las que presta mayor atención. Sus
mensajes son los que retiene también selectivamente en su memoria. Así,
es sabido que cada sujeto atiende con preferencia a algunos emisores con
respecto a otros y, en último término, registra de modo más duradero
determinado tipo de mensajes, según sean sus actitudes previas y la
cultura política a la que pertenece.
93

También hemos visto que la comunicación se desarrolla en un entorno

colectivo: es una actividad degrupo. En este grupo destaca la existencia de
actores más atentos a los mensajes que circulan por el espacio político y
que (después de interpretarlos, seleccionarlos y reelaborarlos) los “re-
emiten” hacia su círculo de contactos. Con gran frecuencia, pues, el flujo de
comunicación suele desarrollarse en dos etapas (two step-flow): del emisor
a un líder de opinión y de este líder de opinión al ámbito en que él mismo
se sitúa.
Ejemplo:
Un lugar de trabajo en que una determinada persona difunde entre los menos interesados una
serie de datos y opiniones que ha recogido de los medios y reinterpretado a su manera. Pero
también puede desarrollarse en un ámbito más amplio: un articulista de prensa o el conductor
de un programa de radio desempeñan un papel parecido, si bien, su campo de influencia es
más amplio.
El papel de los llamados líderes de opinión es reconocido por los emisores

de mensajes, porque saben de su capacidad para multiplicar la difusión de
los mismos. Así, una asociación de vecinos se dirige al director de un
programa de radio para dar difusión a sus reivindicaciones de barrio. O un
líder político en campaña electoral se reúne con responsables sindicales o
empresariales para conocer sus opiniones y transmitir sus propuestas. En
ambos casos, los emisores tratan de ampliar la eficacia de sus mensajes
contando con la actividad y la presunta credibilidad de estos
“intermediarios” o líderes de opinión. Cualquier análisis del proceso de
comunicación, por tanto, ha de tener en cuenta que los intercambios
individuales y de grupo se combinan permanentemente.
Exposición selectiva a los medios de comunicación y líderes de opinión.
Es frecuente que un sujeto se exponga de forma preferente o exclusiva a los medios de

comunicación que le son afines y que refuerzan sus predisposiciones políticas: lo revela la
fidelidad de muchos individuos a un mismo periódico o a una emisora de radio o televisión.
Conociendo las inclinaciones políticas de un amigo o familiar es posible reconstruir de

manera aproximada los medios de comunicación (diario, emisoras de radio y televisión)
que prefiere.
Por su parte, los líderes de opinión aparecen en ambientes muy diferentes. Entre sus
relaciones personales o de trabajo.
94

7.2.2 Nuevas tecnologías y comunicación en red.
A finales del S.XX, el desarrollo acelerado de las TIC impactó de lleno

sobre la comunicación política. La constitución de una red universal virtual
facilita en principio una relación permanente y multilateral entre todos los
emisores y receptores de mensajes políticos.
 Instituciones públicas, partidos y organizaciones sociales han

ocupado su espacio en la web, mediante páginas propias, boletines
electrónicos, correos personales y circulares. Los ciudadanos a su
vez pueden emitir sus mensajes. De la misma manera, la red permite
a los medios de comunicación tradicionales estén siempre a
disposición de sus usuarios a escala global y no sólo local.
Los mensajes de impacto político no se limitan a los que se identifican

directamente como tales. Tambiénexiste comunicación de
trascendencia política en los mensajes que emiten a través de la red
los actores financieros, las instituciones educativas, la publicidad
comercial…
 No está claro de qué modo ha alterado esta gran densidad

comunicativa el papel de los medios ni hasta qué punto ha
transformado las conductas de ciudadanos y ciudadanas. Para
algunos, aumenta la libertad de estos últimos al ofrecerles la
posibilidad de intervenir directamente y sin intermediarios en el debate
político. Para otros, en cambo siguen siendo los actores organizados
los que mejor aprovechan este recurso técnico para influir sobre los
individuos y sus reacciones.
En todo caso, los nuevos instrumentos de acceso a la comunicación

política no están a disposición de todos, hablamos de la llamada
“brecha digital”. Si la información y sus instrumentos se convierten en
factores de ganancia económica y poder político, se genera una división
entre los que poseen los recursos para ser actores efectivos en este
gran mercado de la información y los que carecen de ellos. Se configura
de esta manera una nueva desigualdad (la digital), que al igual que
otras desigualdades general conflictos social. Corresponde ç, por tanto,
a la política y a las instituciones públicas a gestionar dichos conflictos.
95

7.2.3 Los efectos de la comunicación de masas: tres visiones.
El impacto político de la comunicación de masas se convirtió en objeto

de análisis de cara a 1920. La Primera Guerra Mundial, la revolución
bolchevique en Rusia o la agitación nazi-fascista en Italia y Alemania
pusieron de relieve la importancia de recientes tecnologías para una
propaganda política que hasta entonces se había basado en el contacto
directo o en la prensa escrita. Dos líneas de análisis se desarrollaron
desde entonces:
 La más antigua pone el acento en el papel del emisor y en su

presunta capacidad ilimitada para manipular al receptor y forzarle a
comportamientos inicialmente no deseados. Las masas receptoras
son, desde esta perspectiva, un elemento pasivo, un objeto de
manipulación: “La violación de las masas (Tchakhotine, 1939)15
 Más adelante la atención se ha ido desplazando hacia la relación

emisor-receptor. En esta visión, el receptor no es pasivo: en cierto
modo se comporta como cómplice de la acción comunicativa de
masas. Porque es este receptor quien la busca e incluso la necesita,
para compensar la disolución progresiva de los grupos primarios y de
los contactos cara a cara. En esta aproximación, el efecto de los
medios es ante todo un efecto de fortalecimiento de las actitudes y
opiniones previas del sujeto: la comunicación no modificaría, sino que
consolidaría posiciones previas.
 Finalmente, la irrupción de la comunicación audiovisual ha trasladado

la atención desde el contenido del mensaje a la forma en que
adquiere. De acuerdo con esta visión, es la forma la que acaba
configurando la misma capacidad de percepción y de análisis del
sujeto receptor. Lo importante no es el mensaje, sino el medio que los
transmite. Aplicado de manera especial a la hegemonía de la
televisión, lo que se pone de relieve es la virtud de este medio para
alterar una serie de variables del proceso de comunicación. En
función de sus características y exigencias, el medio televisivo tiene,
entre otros, los siguientes efectos que son expresados en la siguiente
imagen:
15La violación de las masas” (S. Tchakhotine, 1939) es el expresivo título de una de las primeras
obras sobre el fenómeno de la propaganda política desarrollada a través de la comunicación de
masas
96

Imagen 9. Efectos de la televisión.
Delimita el
principal
escenario de
la
cominicación,
suplantando al
parlamento.
Selecciona y
Seleccióna a los filtra las
actores del cuestiones
proceso sobre las que
comunicativo. se transmiten
mensajes.
Impone un
determinado
lenguaje verbal
y gestual, que
luego traslada a
otros medios.
Elaboración propia a través de Vallés (2000).
El medio televisivo, acaba condicionando la forma de percibir y comprender

la política: se nos presenta como un combate dialéctico entre personajes
telegénicos, que sintetizan posiciones complejas e intercambiaban
interpelaciones muysimples y esquemáticas. Quienes no cumples con
estas condiciones impuestas por el medio de comunicación son
marginados. Éste es un afecto a medio y largo plazo: va más allá del
impacto inmediato de algunos mensajes concretos y se incorpora a las
culturas políticas de muchas sociedades.
7.3 Especularización de la política y fijación de la agenda.
El resultado es que la presencia dominante de los medios audiovisuales ha

alterado en gran manera el panorama de la comunicación política. Ha
limitado progresivamente el papel de la prensa escrita: es general el
estancamiento o la caída de lectura de prensa, pese a la creciente
alfabetización de muchas sociedades. Y al mismo tiempo ha modificado el
tratamiento que esta prensa hacía de la actualidad polaca, llevándola a
adoptar pautas importadas de los medios audiovisuales.
97

Por otra parte, la omnipresencia de los medios y su aptitud para configurar

el escenario político. De aquí que la teoría de la agenda-setting o del orden
del día: son los medios los que pueden fijar las prioridades de la atención
de políticos y ciudadanos, al seleccionar cuestiones e insistir sobre ellas. A
esta agenda u orden del día acaban sometiéndose unos y otros.
Esta configuración de la agenda por parte de los medios no significa que la

opinión de la ciudadanía se ajuste simpre a las opiniones que sustentan los
medios.
Ejemplo:
El “caso Lewinsky” que ocupó una atención preferente de la política norteamericana entre 1998 y
1999, la valoración generalmente negativa que los medios emitieron sobre los efectos políticos
de la relación del presidente Clinton con la señorita Lewinsky no fue seguido por la opinión
pública, que diferenció las aficiones eróticas del presidente de su actividad política.
Por tanto, no se le puede conceder una capacidad irresistible a la influencia

de los medios. Pero tampoco puede ser ignorado su papel como actores
principales en la política. Como hemos comentado, toda práctica política se
basa en el intercambio de mensajes. En cada uno de estos momentos, los
actores son emisores- receptores constantes de mensajes, mediante los
cuales formulan su visión de la situación y pretenden que sea compartida
por otros. Por ello, no es concebible en las sociedades actuales una política
sin la intervención intensísima de los medios de comunicación, convertidos
en actores políticos de primer plano.
7.3.1 La opinión pública.
En este proceso incesante de comunicación quizás nos salte la duda

¿cómo relacionamos la opinión de un ciudadano o de un titular de la
autoridad con sus actitudes o predisposiciones políticas? Puede decirse
que una opinión equivale a la traducción verbal de una actitud política en
un momento dado. Con la manifestación verbal que expresa una opinión se
hace perceptible una predisposición anterior: de esta predisposición surge (
98

a veces) un pronunciamiento a favor o en contra de una situación, una

propuesta o un personaje.
Ejemplo:
Una predisposición favorable a valores de jerarquía y de orden conduce normalmente a

una opinión desfavorable a una huelga o a una manifestación callejera, porque son
percibidas como síntomas de desorden o protesta. Por el contrario, una actitud
tolerante y respetuosa con las diferencias llevará a expresar opiniones negativas ante
episodios de racismo o de sectarismo religioso.
Pero, ¿a qué denominamos opinión pública? Al hablar de opinión pública

nos referimos a una determinada distribución de las opiniones individuales
en el seno de una comunidad, que (en su conjunto) adopta una inclinación
determinada ante los mensajes recibidos de los medios de comunicación.
Por tanto, opinión pública, no equivale a la opinión unánime de una
comunidad. Un análisis preciso de la misma revela su carácter segmentado
y la necesidad de analizarla detalladamente, tal y como veremos a
continuación.
La opinión pública, es por tanto, el resultado de la combinación de los

factores: el sistema de actitudes predominantes en la sociedad (cultura
política de esa comunidad) y por otro, la intervención de los medios de
comunicación. Así, mientras que el concepto de cultura política describe
una pauta estable de actitudes básicas que duran en el tiempo, la noción
de opinión pública alude a la reacción de este sistema de actitudes frente a
elementos circunstanciales de la política (hechos, propuestas,
personajes…) que surgen en el día a día político y que son difundidos a
través del sistema comunicativo, razón por la cual la opinión pública debe
entenderse como un fenómeno cambiante. Es precisamente el análisis de
sus variaciones lo que ha aumentado la importancia de los estudios de
opinión, atentos a comprobar si los mensajes que se intercambian en la
comunidad refuerzan o alteran los estados de opiniones anteriores.
99

7.3.2 Encuesta y sondeos ¿Qué aportan al conocimiento de la opinión

pública?
Si se admite la importancia de la opinión pública en la política de masas

ese necesario averiguar dónde y cómo se expresa esta opinión agregada.
En las democracias y de manera regular, es el conjunto de la ciudadanía el
que se pronuncia en el momento de las elecciones. El veredicto de las
urnas es el decisivo de la opinión pública.
 Pero ¿qué ocurre entre las convocatorias electorales? ¿Cómo pulsar

el estado de la opinión? Durante casi siglo y medio, los medios de
comunicación se adjudicaron este papel, ofreciendo su tribuna a
personajes relevante de la sociedad a quienes se atribuía (y sigue
atribuyendo) la capacidad de auscultar el estado de la opinión y las
oscilaciones que experimenta: periodistas, intelectuales o profesores.
Esta capacidad es también una cualidad (el “olfato político”) que se
presume en los dirigentes políticos, obligados a valorar los indicios
que recogen en sus frecuentes contactos con grupos e individuos y a
extrapolarlos hasta convertirlos en un retrato de las tendencias
generales de la opinión.
 Entendida de este modo, la opinión pública no es más que una

reconstrucción fabricada por profesionales de la comunicación y
política, junto con intelectuales, académicos y otros personajes
públicos. Pero, ¿responde esta opinión pública “construida”16 a lo que
efectivamente piensan los ciudadanos de una comunidad política?
 Para resolver el problema se recurre desde hace años a encuestas y

sondeos de opinión, convertidos en instrumento central de
comunicación política en todas las democracias liberales. Con estos
instrumentos se pretende averiguar las orientaciones políticas de los
ciudadanos sobre determinadas cuestiones de actualidad política,
escrutar futuras intenciones de voto…17.
 En la década de los treinta, el norteamericano George Gallup (1901-

1984) extendió la política el uso del sondeo de opinión, que se venía
empleando ya en la investigación de mercados para productos
16
A veces denominada “opinión publicada” para diferenciarla de la “opinión pública”
17Suele utilizarse el término encuesta para referirse a estudios de opinión sobre temas de mayor
calado, por ejemplo, encuesta sobre las actitudes antes la emigración. Mientras que el término
sondeo es utilizado para designar una prospección breve sobre asuntos de la actualidad: la intención
de voto ante una convocatoria electoral…
100

comerciales. Hacia 1960, los estudios de opinión política empezaron a

abundar en las demás democracias occidentales. La informativa y las
nuevas tecnologías de la comunicación dieron finalmente un gran
empuje a este instrumento, al acelerar los procesos de tratamiento y
difusión de los datos.
 En la actualidad, la combinación de sondeos y encuestas con la

prensa y la radiotelevisión se ha convertido en una de las armas de
comunicación política más utilizadas. Algunos observadores han
señalado que encuestas y sondeos deberían advertir del daño que
pueden ocasiones a la política. En algunos países se denuncia con
frecuencia que no todas las encuestas respetan requisitos básicos
para obtener resultados fiables: una muestra estadísticamente
representativa, un trabajo de campo profesional y debidamente
controlado. Se señala también que los conceptos y las preguntas que
figuran en los cuestionarios son elaborados por las elites políticas y
que no siempre coinciden con las prioridades o las categorías de los
ciudadanos. Se critica a menudos que los entrevistados se ven en la
tesitura de responder a cuestiones sobre las que carecen de
información o sobre los que no han tenido la oportunidad de
reflexionar. De este modo, encuestas y sondeos acabarían
modelando o influyendo sobre la opinión pública en lugar de reflejarla
fielmente.
 Sin embargo, este riesgo cierto de deformación disminuye a medida

que aumenta la competencia profesional y el control sobre el rigor de
los estudios de opinión, cuyos resultados son (en general) un buen
reflejo de la realidad. Por otra parte, la eventual deformación imputada
a estos estudios puede ser atenuada, completando su uso con otros
métodos de análisis que reducen algunos de sus inconvenientes.
 En todo caso, hay que reconocer en beneficio de encuestas y

sondeos que su empleo permite compensar la voz excesiva de
algunos sectores, grupos y personajes cuyas voces se oyen con gran
insistencia en la escena pública y que se atribuyen a veces el papel
de portavoces de una imprecisa opinión pública. Lo cierto es que la
información que suministran las encuestas se ha convertido en un
mensaje que los diferentes actores políticos se intercambian
constantemente para dar fuerza a sus posiciones respectivas,
especialmente cuando los datos les son favorables.
101

7.3.3 ¿Qué importancia tiene la opinión pública para el sistema

político?
En una monarquía absoluta no era concebible la existencia de la opinión

pública, esta era un concepto extraño en un sistema político donde sólo
una minoría reducida tenía un papel activo. La opinión pública como
fenómeno social ganó importancia cuando se amplió el espacio para el
debate político abierto. Fueron los avances en el reconocimiento de la
libertad de expresión los que la convirtieron en una de las principales
fuentes de legitimación del poder político.
De manera que, desde finales del S.XVIII, la libertad de expresión está

íntimamente asociada a la capacidad de los gobiernos de responder a los
mandatos de la opinión.
Ya hemos señalado que en una democracia, la expresión indiscutible de la

opinión pública reside en la voluntad electoral. Se ha definido a la
democracia como el gobierno de la opinión. No ocurre lo mismo, en
regímenes dictatoriales, pero sus gobernantes también se ocupan de la
opinión pública y se preocupan por ella, aunque sea para evitar su libre
manifestación y para condicionarla con mensajes engañosos a través de la
censura y el control de los medios.
Es lógico, por tanto, que en la política de masas se dé una relación

estrecha entre gobernantes y opinión. Los ciudadanos tienen mayores
oportunidades para expresas públicamente sus demandas y aspiraciones.
Por su parte, los dirigentes políticos se esfuerzan por captar las tendencias
de la opinión, intentando evitar errores de apreciación que puedan
costarles el apoyo popular. Cuando un partido prepara su programa
electoral o cuando un gobierno desarrolla una política, la repercusión sobre
la opinión pública ejerce una influencia anticipada. A veces, esta influencia,
se expresa más como una “capacidad de veto anticipado” que de otra
forma.
102

Ejemplo:
Dificultar que partidos y gobiernos avances en sus propuestas impopulares: es bien

sabido que hace más difícil a un gobierno aumentar los impuestos que reducirlos o
disminuir los beneficios sociales que aumentarlos.
Se señala también que los ciudadanos desconocen en ocasiones datos

básicos para formarse una opinión consistente sobre determinado
problema, especialmente cuando se trata de cuestiones n las que inciden
factores cada vez más complejos. Pero esta ignorancia respecto de los
medios técnicos no quieta valor a lo que los ciudadanos expresan
respecto a los grandes objetivos de la política: mejor calidad
medioambiental, aunque pueda haber desconocimiento o desacuerdo
sobre los métodos a emplear para conseguirla. Así pues, los estudios de
opinión pueden facilitar sobre todo el conocimiento de las prioridades
colectivas de la ciudadanía.
En todo caso, los protagonistas de la vida política recurren constantemente

a los medios de comunicación y a los estudios de opinión para conseguir el
favor público a sus propuestas para erosionar la credibilidad de sus
adversarios. Ello hace que se incremente cada vez más la densidad de la
red de intercambio de mensajes. Esta mayor densidad aumenta la
probabilidad de interferencias y distorsiones. De ahí la importancia de
analizar con cuidado lo que esta red transmite y de aprender a discriminar
en medio de esta abundancia de “ruido” comunicativo aquello que puede
tener sentido en cada circunstancia para cada actor.
103

¿A favor o a contracorriente de la opinión pública?
Se ha dicho que los dirigentes políticos democráticos son, en realidad, dirigidos por las tendencias de la
opinión. Pero hay ocasiones en las que los titulares de poder se empeñan en ir en contra de esa
opinón, cuando esta opinión contradice lo que el líder considera del interés general para el país.
- Entre 1936-1939, la opinión pública británica se manifestaba partidaria del apaciguamiento de

las relaciones del Reino Unido con el régimen nazi de Hitler. Sólo algunos dirigentes y medios
de comunicación sostenían posiciones combativas frente al dictador alemán y criticaban las
cesiones del primer ministro Chamberlain a las reivindicaciones hitlerianas.
- Entre 1955-1960, la mayoría de la opinión pública francesa se oponía a la independencia de

Argelia: en esta circunstancia Charles de Gaulle acabó dirigiendo un proceso de
descolonización del territorio norteafricano que fue aprobado en referéndum.
- El PSOE, en concordancia con la opinión pública española de los años 1975-1980, se había
manifestado contrario al ingreso de España en la OTAN: sin embargo, cuando los socialistas
llegaron al poder en 1982 reorientaron su posición e impulsaron una campaña favorable al
ingreso condicionado en la organización atlántica, que fue aprobado en referéndum en 1985.
- En buena parte de los países occidentales donde la pena de muerte ha sido abolida, la opinión
pública se manifiesta favorable a ella en casos de atentados terroristas con víctimas mortales,
violación con asesinato…Sin embargo, la gran mayoría de los partidos y líderes políticos no
atienden a esta opinión y siguen sosteniendo la abolición.
7.4 ¿Hay alternativa a los partidos?
Como hemos comentado, los partidos han recibido desde siempre

abundantes críticas provenientes de todos los horizontes ideológicos. Se
les ha reprochado ser factores de división de la unidad nacional o de la
unidad de clase. Se les ha acusado de ser instrumentos de opresión del
individuo, al que imponen una dirección burocrática, cada vez más aislada
de la sociedad y más preocupada en su propia supervivencia. Más
recientemente se denuncia que los partidos se muestran incapaces o poco
eficientes en la elaboración de las políticas públicas que han de responder
a las necesidades ciudadanas, hasta el punto de que dichas políticas
reciben poca atención de los partidos y son elaboradas en su mayor parte
por grupos de interés, expertos y funcionarios. Todo ello explica que los
partidos pierdan afiliación y crédito ante la opinión pública frente al papel de
otros actores colectivos (grupos de interés, medios de comunicación…)
Ante esta situación, es lícito preguntarse si ya ha pasado su momento y si
104

existe alternativa a los mismos. ¿Qué respuestas cabe dar a estos

interrogantes?
 La historia del S.XX nos revela que la eliminación de los partidos ha

conducido generalmente a su sustitución por un partido único, que
condensa sus peores defectos y no permite su corrección por medios
de la competencia y el relevo. En otros casos, algunas funciones de
los partidos han sido asumidas por el ejército o por coaliciones entre
civiles y militares, que han ejercido el poder sin dar opción a la crítica
y a la alternancia pacífica. En épocas más recientes, el discursos
antipartidista ha conducido al “partido-empresa” o “empresa electoral”,
convertido en instrumento directo de los intereses de grupos
económicos.
 Por otra parte, hay que reconocer el efecto negativo de la excesiva

presencia de los partidos: al ocupar casi en exclusiva el escenario
político- institucional han dificultado la comunicación sociedad-estado
en lugar de facilitarla. Una ciudadanía más instruida y mejor
informada es más exigente cuando se trata de debatir problemas de
interés común y explorar soluciones. Aunque sigan confiando en los
partidos como agentes de reclutamiento y formación de personal
político, los ciudadanos rechazan que los partidos tengan la exclusiva
de otras funciones políticas. Acuden ahora a la participación por
medio de los grupos de interés, los movimientos sociales y las
organizaciones no gubernamentales. Al mismo tiempo se señala que
el ciudadano actual están en condiciones de utilizar mecanismos
complementarios de mediación social y elaboración de propuestas
políticas… consulta directa a la ciudadanía, clubes de reflexión,
discusiones abiertas on-line… Se han abierto, pues, nuevos espacios
de discusión política y de intervención social, aprovechando las
nuevas condiciones sociales y tecnológicas, del mismo modo que los
abrieron los partidos en las condiciones finales del S.XIX.
 Al mismo tiempo, los partidos pueden reformar algunos aspectos

negativos de su funcionamiento interno, haciéndose más permeables
a los cambios sociales y generacionales. Por ellos se han sumergido
y puesto en marcha iniciativas para limitar los mandatos de sus
dirigentes, para facilitar la participación de los simpatizantes en su
designación o para hacer más transparente la financiación que
requieren.
En última instancia, la mejor alternativa a los partidos en su condición

actual no puede ser su eliminación. Aunque unas sociedades complejas
105

con demandas más diversificadas hacen cada vez más difícil la formulación
del discurso globalizador propio de los partidos, el sistema político sigue
reclamando la presencia de mediadores entre sociedad e instituciones que
articules algunas grandes propuestas de carácter integrador. Estas
propuestas transcienden los intereses sectoriales presentados por grupos
de presión o movimientos sociales y van más allá de la movilización
esporádica de algunas intervenciones cívicas circunstanciales. Siempre
que sean capaces de renovarse en la dirección mencionada arriba, esta
visión general y sostenida a lo largo del tiempo la que da sentido a los
partidos y puede asegurar su continuidad futura.
7.5 La acción colectiva, los medios de comunicación.
7.5.1 ¿Instrumentos o actores?
Basta con un sencillo ejercicio de imaginación para darse cuenta de lo

extraño que sería un mundo político sin prensa, radio o televisión dado que
los medios están constantemente presentes siendo los transmisores de la
mayoría de mensajes que se entrecruzan en el escenario de la política.
Con ello contribuyen a la identificación de las cuestiones políticas, a la
elaboración de propuestas alternativas de regulación y al éxito o fracaso de
su aceptación y aplicación.
 Actualmente, estos medios no son simples instrumentos pasivos,

accesibles por igual a todos los miembros de la comunidad política. A
mediados del S.XIX era relativamente sencillo poco costoso poner en
marcha un diario, de hecho, la mayoría de los grupos o partidos
políticos (incluso de relevancia secundaria) contaban con el para
divulgar sus propuestas entre partidarios y simpatizantes. En esta
situación, el diario hacía las veces de boletín interno o de circular que
se difundía entre amigos y militantes y era financiado mediante la
contribución de sus lectores y algunos donantes más generosos. En
la actualidad, la gran inversión requerida para poner en marcha un
medio de comunicación de difusión general no está al alcance de los
partidos políticos y sólo es rentable si produce resultados económicos
mediante su venta masiva. ¿Qué venden por tanto los medios? Estos,
además de información convertida en mercancía, venden publicidad
comercial. Prácticamente todos los medios (salvo algunas
radiotelevisiones públicas) basan su financiación en la publicidad.
106

Todo ello da a los medios un papel propio, dejando de ser simples

canales de transmisión y convirtiéndose en actores del sistema
político. Defienden los intereses de los grupos empresariales de que
dependen y elaboran estrategias particulares para hacerlo, ejerciendo
su influencia sobre los demás actores.
 Es posible, pues, identificar tres posibles papeles que los medios de

comunicación han ido acumulando y que representan en la actualidad
en diferente medida. Los tres papeles pueden identificarse como eco,
comparsa y protagonista y son detallados en la siguiente tabla.
Tabla 2. Papeles de los medios de comunicación.
Papel Características
Eco Los medios emiten ecos (más o menos fieles) de los mensajes
emitidos por los actores políticos.
Comparsas Los medios apoyan o critican las posiciones de los partidos,

movimientos y organizaciones sociales, del gobierno o la oposición.
Protagonistas Cuando deciden desarrollar una estrategia propia de la escena
política, por ejemplo, promoviendo una campaña de
oposiciónsistemática al gobierno o de apoyo permanente a algún
partido o candidato con el que se alían.
Elaboración propia.
Si bien, no todos los medios asumen los tres papeles mencionados ni los
ejercen a la vez con la misma intensidad. Pero en los tres supuestos su
influencia sobre el proceso político en las sociedades contemporáneas es
de primera magnitud y no puede ser ignorado.
7.5.2 El medio y el mensaje: ¿Qué transmiten los medios de

comunicación?
Un examen de los medios nos revela los diversos componentes de su

contenido. En un diario, en un programa de radio o televisión aparecen
generalmente elementos informativos y de opinión, que se dosifican de
manera variada.
 Por un lado, los elementos informativos suministran datos sobre

hechos que se presuponen de interés para la opinión pública en
general o para alguno de sus sectores.
107

 Por otra parte, los elementos de opinión trasladan al público

apreciaciones o juicios que el medio formula sobre hechos.
 Pero en el periodismo contemporáneo no siempre es sencillo

distinguir la información de la opinión: la selección de materiales
disponibles, la atención relativa que se les presta, la titulación y
adjetivación que les acompaña casi siempre trasladan al destinatario
a una cierta valoración del suceso y no una mera descripción del
mismo. Es cierto que los medios audiovisuales permiten transportar a
domicilio y en tiempo real un acontecimiento. Su impacto resude en la
aparienciaobjetiva de lo que transmite: una imagen, una voz. Pero
esta transmisión también ha sido precedida de una selección y ha
sido sometida a un tratamiento propio del medio. En este tratamiento
el impacto visual y sonoro predomina sobre el análisis y el gesto
personal se impone sobre los argumentos.
 Ello hace que la influencia de los medios audiovisuales se exprese

doblemente. Por una parte, los medios seleccionan el material que
ofrece. Pero al mismo tiempo, la influencia menos explícita de estos
medios deriva de la manera mediante la cual nos aproximan los
fenómenos políticos: simplificación de las situaciones y de los
conflictos, apelación a las emociones más que a los argumentos…
 Ello hace que las intervenciones de los demás actores políticos se

sometan con frecuencia a las exigencias del medio: el continente
acaba determinando el contenido del mensaje.
Ejemplo
Los mítines electorales y las intervenciones d los oradores políticos que participan en los
mismos se diseñan de acuerdo a las condiciones y los horarios de los telediarios de las
grandes cadenas de televisión. Incluso algunas acciones militares de Estados Unidos
(durante la Guerra del Golfo (1991)) se han visto condicionadas por las características del
medio televisivo.
Esta influencia del medio sobre el contenido explica también que las
opciones políticas estén obligadas a encarnarse en un rostro: el personaje
que abandera una propuesta política adquiere mayor relieve que el
contenido de la misma. Lo que importa a los medios es disponer de las
declaraciones de un personaje, a menudo replicando las declaraciones del
108

otro, lo que importa transmitir son las reacciones de los personajes políticos
a los hechos y cuestiones. También se refuerza hasta el límite la
simplificación y esquematismo de los mensajes 18 .Del mismo modo, los
medios acentúan los antagonismos entre personajes y alternativas, en
lugar de presta atención a las zonas de coincidencia.
Todo ello hace que en la mente de los ciudadanos expuestos

constantemente a los medios audiovisuales se construya una determinada
concepción de la política: simple, emocional, caricaturesca… Los medios
contribuyen a convertir la política en un espectáculo o “gran guiñol” y, acto
seguido se aprovechan de ello para ridiculizar el efecto de su propia
influencia mediante la difusión de sectores y programas humorísticos.
7.6 Medios de comunicación y poder político: tensiones históricas y

desarrollos actuales.
Está claro, pues, que entre poder político y medios de comunicación se ha

dado siempre una íntima relación a la vez cargada de tensiones. Todo
poder político ha visto siempre a los medios como instrumentos de control
e intervención en las relaciones sociales: en otras palabras, como recurso
para reforzar su legitimidad y erosionar la de sus contrincantes. Cuando los
púlpitos de los predicadores eran el medio de mayor audiencia entre masas
analfabetas, las monarquías se esforzaron por controlar a la iglesia. Desde
hace medio siglo, cualquier intento de golpe de estado prevé la toma
inmediata de las emisoras de radio y televisión, cuya importancia
estratégica es igual o superior a la de los aeropuertos, las instalaciones
militares…En el desarrollo de la relación entre poder y medios pueden
señalarse etapas diferentes.
 La aparición de la prensa de masas coincide aproximadamente con la

construcción del estado liberal: la libertad de imprenta es una de las
reivindicaciones fundamentales de los liberales del S.XIX, en
contraste con el régimen de concesión regia para publicaciones
impresas que se daba en los regímenes absolutistas. En la primera
etapa del estado liberal, la puesta en marcha de un periódico solía ser
18En las campañas electorales televisadas de EE.UU se considera demasiado larga una frase que
supere nueve segundos.
109

iniciativa de los particulares y de los partidos, aunque a veces fuera

también promovida indirectamente desde el gobierno. Cuando este
gobierno era conservador coartaba la libre expresión de los medios,
suspendiendo temporalmente el derecho a la libertad de prensa,
introduciendo la censura o aplicando medidas sancionadoras, incluida
la prisión de los llamados “delitos de imprenta”. Cuando gobernaban
los liberales se ampliaba la esfera de la libertad de expresión. Pero no
era raro que el gobierno intentara influir sobre los medios mediante la
presión, la compra o el soborno de directores o periodistas, con el fin
de que apoyaran la política gubernamental. Progresivamente, una
gran parte de la prensa escrita se fue haciendo más dependiente de
la publicidad que se insertaba que no de otras fuentes de financiación.
La relación entre medios y grupos con capacidad de compra de
publicidad empezó entonces a tener importancia, no sólo económica,
sino también política.

En el momento en que se intuyeron las posibilidades políticas de los
medios electrónicos de comunicación, los gobiernos organizaron sus
propios centros emisores en lugar de dejar el campo libre a la
iniciativa privada. A partir de los años treinta, el estado intervino
directamente en este ámbito. ¿De qué modo se ha producido esta
intervención? Por una parte, el estado se reservó el derecho a
conceder a los particulares la autorización para emitir por radio o
televisión. Por otra, creó emisoras públicas que con frecuencia
ocuparon una posición monopolística. Desde entonces es constante
el debate político en torno al grado de independencia y neutralidad
que los gobiernos de turno conceden a los medios de titularidad
pública. Las situaciones difieren según los países. En algunos casos,
los medios de titularidad pública no son contralados por los gobiernos,
ni por los parlamentos: se confían a la tutela de las instituciones
sociales o de consejos integrados por personalidades independientes,
que ofrecen en principio una mejor garantía de pluralismo.19 En otros
casos, estos medios de titularidad pública quedarán más
estrechamente unidos a la mayoría política del momento, provocando
por tanto la cítrica permanente de la oposición por su presunta
parcialidad a favor del gobierno.20
 Qué cambios se han producido en los últimos años? Las últimas

décadas del S.XX han experimentado una intensa transformación
derivada de la evolución de las tecnologías de la comunicación. En
gran parte de los países democráticos, se ha producido una notable
concentración de la propiedad de prensa escrita cuya difusión se
19 Así ocurre en Gran Bretaña, Países Bajos, Alemania Federal, países escandinavos.
20 Es el caso de España, Francia, Italia…
110

estanca o desciende. La publicidad, como se ha dicho, se ha

convertido en su principal ingreso. En lo que respecta a los medios
económicos, la propiedad privada se hace con ellos, ya sea porque
aumenta el número de autorizaciones estatales, ya sea porque los
estados “privatizan” los medios de titularidad pública y los ceden a
grandes grupos económicos, En cierto modo, este proceso significa
un reconocimiento de la incapacidad del poder político para limitar la
difusión de emisiones, que la transmisión por satélite sitúa fuera del
alcance estatal.
 Finalmente, la irrupción de Internet como un ciberespacio de contacto

ilimitado ha significado una nueva transformación en las relaciones
entre política y comunicación. Millones de ciudadanos pueden
convertirse con acceso internet en potenciales interlocutores
potenciales de este ciberespacio. Pero en él se sitúan también los
agentes políticos organizados. Finalmente, lo ocupan los medios de
comunicación de masas, tanto convencionales como los nacidos en
soporte electrónico. Se ha producido en los últimos años un proceso
de concentración de la propiedad de dichos medios. Han aparecido
los grandes conglomerados mediáticos, capaces de controlar los
flujos principales en el intercambio de mensajes de todo tipo. Dichos
grupos integran medios escritos y audiovisuales, pero también
buscadores en la red, editoriales, productoras cinematográficas,
musicales… Su peso económico y su influencia política superan en
mucho a la de los grandes diarios abriendo nuevos interrogantes
sobre la capacidad de la sociedad para reclamar un uso responsable
y transparente de su enorme poder.
7.6.1 Democracia contemporánea y medios de comunicación: nuevos

problemas.
En una perspectiva histórica, la relación entre medios y poder siempre ha

diferenciado a las monocracias de las democracias. En las monocracias, el
poder político se propone poner a su servicio cualquier instrumento de
comunicación. Para ello recurre al monopolio de los medios públicos y la
fiscalización directa de los privados mediante personal de su confianza
política, a la censura gubernativa previa o las amenazas directas a sus
titulares y profesionales. La función de los medios en estos sistemas está
básicamente limitada a la propaganda y al adoctrinamiento ideológico de la
población. En las poliarquías o democracias, el poder político está
111

comprometido a respetar la libertad de prensa en todas sus

manifestaciones: renuncia a controlar los medios de comunicación y
protesta en principio el derecho de todos a disponer de medios y a acceder
a los mismos. Pero no se ha alejado de ellos. Como hemos visto, el declive
de los parlamentos ha ido convirtiendo a los medios en los instrumentos
fundamentales de la controversia política.
Pero en el mundo de hoy y allí donde predominan las grandes

concentraciones de poder mediático, el sentido de esta estrecha relación
entre poder y medios se ha alterado. Con frecuencia son ahora los medios
los que son capaces de poner a su servicio al poder político. La llamada
“mediocracia” puede llegar a marcar la agenda del proceso político:
seleccionando los asuntos a los que los demás actores se ven obligados a
prestar atención, establecen la llamada agenda política. Favorecen
determinadas formas de abordar dichos asuntos y prescinden de otras.
Pueden potenciar a determinados partidos y dirigentes y pueden ignorar o
disminuir a los demás. Pueden resaltar exclusivamente los aciertos de unos
y los errores de otros, presentando una pintura en blanco y negro de la
escena política y de sus personajes principales.21 Sin embargo, a finales
del S.XX, la situación se ha invertido: el temor actual es que sean los
grupos que controlan los medios de comunicación los que manipulen a los
poderes políticos y los sometan a su dictado.
 Que justifica ese temor? La irrupción de las nuevas tecnologías

digitales impulsa la combinación de medios hasta ahora separados:
edición de prensa y libros, radio, cine, teléfono…Todo ello privilegia a
quienes tienen mayor capacidad de inversión y conduce a la
concentración del control de los medios en unos pocos grupos, con
ramificaciones que se extienden por todo el planeta. En estos grupos
participan tanto los productores de contenidos, como quienes
suministran la tecnología para difundirlos: es decir, asocian
empresarialmente a Disney o a la CNN, por un lado, con Microsoft e
Intel, por otro. Los contenidos disponibles y los medios para su
difusión mundial, quedan en pocas manos. Y de ahí la paradoja de
que la aparente multiplicación de oferta mediática acabe
21 La novela “1984” de George Orwel supone un interesante ejemplo.
112

presentándonos con frecuencia la misma selección de noticias e

incluso la misma selección de imágenes.
 Algunos sostiene, en cambio, que los nuevos medios conectados a la

red global de comunicación favorecen un flujo constante de
información en todas las direcciones, y no sólo “de arriba abajo “como
sucedía con los medios tradicionales. Y, aunque grandes sectores de
la población siguen marginados de esta red, se han dado situaciones
en las que las nuevas tecnologías han permitido movilizaciones “de
abajo arriba” incluso en sistemas autoritarios. Así, opositores y
exiliados de Chiapas (México, Malasia, Indonesia… han recurrido
recientemente a la red para protestar contra la política de los
gobiernos en sus países, mediante la organización de páginas web, el
uso del correo electrónico o las redes sociales.
 Por otra parte, constituiría también una simplificación excesiva otorgar

a los grandes grupos mediáticos un poder irresistible. Tanto en los
sistemas democráticos, como en los dictatoriales, los medios de
comunicación se enfrentan con otros actores políticos, en una tensión
permanente que se resuelve de modo diferente según los momentos
y las circunstancias de cada sociedad. En esta tensión, la
concentración de medios ha modificado los equilibrios anteriores. Y
ha obligado a las organizaciones sociales, a las instituciones públicas
y a los propios ciudadanos a buscar otros instrumentos de
compensación: por ejemplo, construyendo asociaciones de usuarios
de los medios o creando órganos o consejos independientes de
vigilancia y supervisión de su actuación.
Todo ello revela que en las democracias actuales sigue planteado el

problema de conciliar las libertades de información y expresión a las que
tienen derecho los ciudadanos y los requisitos de veracidad y
responsabilidad que deben satisfacer los medios de comunicación,
especialmente cuando se han erigido en actores políticos de primera
magnitud.
Episodio político-mediático
En 1997, el gobierno conservador español de José Mª Aznar, completó la privatización de telefónica cuyo presidente había
sido nombrado por el Gobierno Aznar. Una de las primeras decisiones de la nueva Telefónica privada fue hacerse con el
control de una importante cada de televisión (Antena 3) y varias emisoras de radio. A los pocos meses, Telefónica lanzó un
canal de televisión digital por satélite, compitiendo con Canal Plus, controlado por el Grupo Prisa, el gran complejo
empresarial propietario del diario madrileño El País, una cadena de radio y varias marcas editoriales. Mientras que el grupo
Telefónica se manifestaba favorable a las posiciones del gobierno de Aznar, el grupo Prisa y sus medios adoptaron una
posición crítica ante el mismo. En 1997, los dos grupos se enzarzaron en una gran disputa sobre los derechos exclusivos de
transmisión de futbol en emisión de pago, fuente fundamental de ingresos para dichos grupos. En la llamada “guerra digita”,
los dos grupos se intercambiaron acusaciones de prácticas ilegales que provocaron intervenciones judiciales en las que no
era fácil separa la pugna empresarial de la polémica política.
113

8. Concepto de partido político.
En términos minimalistas un partidos es “cualquier grupo político

identificado por una etiqueta oficial que presenta a las elecciones y puede
sacar en elecciones (libres o no) candidatos a cargos públicos” (Sartori,
1980). Sobre este tema se ha publicado abundante literatura 22 . Las
preguntas planteadas al respecto son inmensas, pero las más importantes
remiten a la relación de los partidos con la democracia y sus condiciones
de durabilidad y efectividad. De hecho, los partidos van indisolublemente
asociados a la democracia y son actores esenciales para asegurar su
funcionamiento gracias a la competitividad entre ellos.
A pesar de esto, se han repetido frecuentemente algunas críticas relativas

a los partidos. Se ha señalado que existe un círculo vicioso en el estudio de
los partidos, derivado de un desarrollo insuficiente de la parte teórica, que a
su vez dificulta el avance de las investigaciones empíricas (Sartori, 1980,
Gunther y Montero, 2002). También se han defendido argumentos sobre la
crisis o el declive de los partidos, tomando como indicadores aspectos
como el descenso de la afiliación de los partidos tradicionales europeos o
el incremento de la volatilidad electoral. La respuesta a estas críticas ha
sido que los partidos, en efecto, están cambiando desde hace décadas,
pero que no hay que confundir los síntomas de cambio con los de declive
(Daalder, 2002). A continuación daremos un recorrido por la evolucińo de
la organización de los partidos así como el sistema de partidos y formas de
medición y comparación.
8.1 Debates y perspectivas teóricas.
8.1. 1 La organización de los partidos políticos.
Antes de la instauración del sufragio universal, los partidos políticos

estaban organizados en torno al liderazgo de diversos grupos de
22Desde 1945 se han publicado aproximadamente 115000 libros sobre los partidos y sistemas de
partidos, únicamente de Europa Occidental (Gunther y Montero, 2002).
114

notables23. Se caracterizaban por no tener amplias organizaciones de base

estables, ni tenían que ganar el favor de los electorados anónimos. Su
funcionamiento político dependía en gran medida de las relaciones
personales entre esos hombres (la mujer no participaba de forma
organizada en la política). Eran los denominados partidos de cuadros
(Weber, 1922), de notables (Duverger, 1951) o de élites (Katz y Mair,
2002), caracterizados por estar organizados en torno a los líderes del
partido. En gran medida, estos partidos estaban vinculados a sus grupos
parlamentarios, a partir de los cuales empezaron a surgir grupos de
influencia estables, proceso descrito por Ostrogorski para Reino Unido y
Estados Unidos a finales del S.XIX.
Con el paso del tiempo los notables fueron remplazados en ladirección de

los partidos por los políticos, convirtiendo a los partidos en organizaciones
permanentes dirigidas a políticos profesionales. Las motivaciones que
explican estos cambios tenían que ver con el afán de conseguir ganar
electoralmente y mantener el poder de los dirigentes de los partidos, con su
ambición. Es precisamente el objetivo de ganar el poder y mantenerlo lo
que explicaría la lealtad política y el mantenimiento de las estructuras
organizativas de los partidos.
En estas nuevas condiciones de competición, ningún individuo podría llevar

a cabo un proyecto políticamente relevante sin integrarse en las nuevas
estructuras de partidos. La indiferencia e ignorancia de los electorados, así
como el que hacen los políticos de los medios de comunicación,
asegurarían el predominio de los partidos. A falta de democracia interna, la
tendencia a la oligarquización y la tentación de la corrupción en los partidos
son algunas de sus críticas a los partidos estudiados por Ostrogorski. Al
crearse estructuras estables, los partidos de comienzos del S.XX se hacían
progresivamente más eficientes que sus antecedentes, más capaces de
competir efectivamente y ganar elecciones. Sin embargo, no cnseguían ser
partidos internamente democráticos.
23personas de renombre social, vinculadas por redes de influencia económica y política, que se
reunían informalmente para apoyar a un político o grupo concretos.
115

La aportación de Ostrogorski tuvo gran influencia sobre las obras de Max

Web y Robert Michels. Este último vivió dentro del desarrollo del partido
socialdemócrata alemán (SPD), escribiendo sus experiencias al respecto.
En la obra “Political parties”, Michaels parece hablarle a otros afiliados
socialistas, destacando las virtudes y advirtiendo sobre los problemas de
los partidos de masas. La imagen típica del organigrama de un partido de
masas es la de una pirámide, con una gran base de afiliación, un estrato
algo menor de dirigentes intermedios y una pequeña cúspide elegida y
controlada en un principio por los niveles inferiores. Al fundarse un partido
de estas características, las bases debaten los asuntos del partido, los
votan, participando así en la toma de decisiones democrática, de abajo
arriba. Los líderes surgen de esa masa, para defender sus intereses, y
dependen de la misma.
No obstante, la realidad vivida por Michels dentro del SPD no se

correspondía exactamente con esta visión idealizada de los partidos de
masas. Tras haber contribuido al crecimiento de este partido vio con
sorpresa que se producían cambios importantes en la estructura y
funcionamiento del mismo. Con el paso del tiempo este sistema
participativo, parecido a una democracia directa, cambió gradualmente.
Poco a poco los líderes elegidos por las bases fueron contando menos con
éstas para la toma de decisiones del partido, excepto para legitimarse en
sus posiciones de poder dentro del mismo. Se convirtieron poco a poco en
una oligarquía que no quería renunciar a sus privilegios. Tomaron
conciencia de que su carácter de élite dependía de la permanencia del
partido y de que ellos siguieran dirigiéndolo. Sufrieron un desplazamiento
de sus objetivos24, pasando a considerar al partido como un medio para
conseguir fines políticos a un fin en si mismo, de cuya pervivencia y control
dependía su propia supervivencia.
Todos los partidos de masas, según Michels, están abocados a

experimentar cambios. Esta es la Ley de Hierro de las Oligarquías: todo
partido tiende a producir una oligarquía que busca por encima de todo
24Garvía, R (1997). “En el país de los ciegos”, La ONCE desde una perspectiva Comparada.
Barcelona: Hacer.
116

garantizar su propia supervivencia y que defiende la organización del

partido para conseguir este objetivo por encima de cualquier otro objetivo
organizativo. Todo partido dejaría de ser democrático. Ya no se tiene en
cuenta a las bases, se evita además que puedan acabar con la oligarquía
dirigente, pero lo hacen de modo disimulado. Se convierte así el típico
partido de masas en una burocracia centralizada, jerarquizada, dirigida por
una oligarquía que intenta sin embargo mantener por todos los medios la
apariencia democrática. La apatía de las masas, su necesidad de guía y
ansia del poder de los líderes sin las casas que permiten el mantenimiento
de esta situación.
Los libros de Ostrogorsi y Michels analizan los partidos en sus dinámicas

internas, aislados de sus respectivos entornos. Los presentan como
organizaciones en cuyo interior ocurren acontecimientos políticos
significativos. Sin embargo, lo que ocurre fuera de ellos no merece apenas
atención para ellos. Serían sin embargo los cambios socioeconómicos
acaecidos en las democracias europeas posteriores a la II Guerra Mundial
los responsables del surgimiento del llamado partido catch-all (Otto,
Kirchheimer, 1966).
Kirchheimer se inspiró para su artículo en el partido demócrata cristiano

alemán (CDU). A pesar de proponer este modelo de partido en un único
artículo, estando poco definidas algunas de sus características, éste tuvo
un gran impacto. El autor identificó algunos cambios socio-económicos
ocurridos principalmente tras la II Guerra Mundial (mejora del nivel de vida
que conllevaba reducción de las contradicciones de clase, mayor
secularización de los electorados y cambios relevantes en los medios de
comunicación de masas). En las democracias europeas se habían
extendido las clases medias, cada vez las poblaciones de las democracias
europeas eras más homogéneas desde del punto de vista económico,
fenómeno acentuado por la extensión de las ventajas del Estado del
Bienestar de posguerra.
Esta situación provocó que las condiciones de vida de las poblaciones se

homogeneizasen, haciendo sus demandas parecidas. Consecuentemente
117

los partidos tuvieron que cambiar su estrategia de defensa de grupos

concreto. Ante electorados cada vez menos cautivos era necesario alterar
las formas de hacer política, convenciéndolos para que acudiesen a votar,
porque ya no disfrutaban de su apoyo condicional como había ocurrido en
el pasado. Los partidos de masas se habían especializado en defender los
intereses de los trabajadores, mientras que los partidos conservadores
representaban primordialmente los sectores más acomodados. Podían
contar con su voto de forma incondicional, ya que se había creado un
sistema de representación de intereses estable. Este orden de cosas
cambió después de la II Guerra Mundial y los partidos catch-all fueron la
respuesta a estas nuevas necesidades de presentación de electorados
más independientes.
Los dirigentes de los partidos habrían reaccionando a estos cambios dando

lugar a un nuevo tipo de partido ajustado a la competición a través de los
nuevos medios de comunicación social. Como consecuencia del uso de los
nuevos medios de propaganda, la imagen de los líderes cobró fuerza,
acentuando su centralidad. Este nuevo partido contribuyó a personalizar los
liderazgos, a fortalecer los grupos de líderes dentro del partido y a reducir
el papel de los afiliados de base del partido. Era un partido más
pragmático, con una relación más estrecha con los medios de
comunicación, confiado en la imagen de sus líderes, más heterogéneo
socialmente y abierto a la penetración por parte de los grupos de interés.
Los nuevos partidos deberían convencer a votantes que deciden su voto en

cada convocatoria electoral y que son más homogéneos económica y
educativamente. Con este objeto los partidos catch-all redujeron
drásticamente la importancia de la ideología. Este es el rasgo más
conocido de este modelo de partido, la disminución del contenido
ideológico de su discurso. Como en ocasiones anteriores, parece que el
éxito de los partidos organizados siguiendo estasideas tuvo un efecto
contagioso sobre los otros partidos europeos.
118

Desde los años setenta del S.XX se habría desarrollado el último tipo ideal
de partido: el partido cártel25 (Kartz y Mair, 1992,1994). La innovación más
importante que habría tenido esta tipología tendría que ver con su relación
con el Estado, en concreto, su interpenetración. En esta nueva etapa los
partidos serían, por una parte, agentes del Estado, es decir trabajarían por
éste. Por otra utilizarían los recursos estatales para asegurarse su
supervivencia, a través de medios como la financiación estatal de los
partidos políticos. En cualquier tiempo anterior los partidos políticos habían
asumido una separación clara respecto del Estado, que ahora los partidos
cártel habrían roto. De hecho, éstos se habrían convertido en agencias
semi-estatales.
La palabras “cártel” viene de la situación de ventaja que adquieren algunos

agentes económicos que deciden negociar las reglas de determinados
mercados para conseguir evitar la entrada de competidores en los mismos.
La interpenetración con el Estado ayuda a los partidos que ya están dentro
del sistema a permanecer dentro del mismo, dificultando la entrada de
nuevos y contribuyendo a mantener el cártel que han formado los
principales partidos. Unos pocos partidos ser ponderan de este modo de
acuerdo para limitar la entrada de otros competidores en la arena estatal,
llegando a ciertos acuerdos sobre políticas públicas que todos los partidos
relevantes respectarían y que dificultarían la entrada de nuevos partidos
con éxitos en la arena política, limitando de este modo la competición
electoral. Los partidos cártel tendrían como fuente principal de recursos las
subvenciones estatales. Otra vía para establecer diferencias sería la de
asegurarse el acceso privilegiado a los canales de comunicación regulados
por el Estado.
Este modelo, es predominantes a comienzos del S.XXI, se caracteriza por

estar dirigidos por políticos profesionales, que basan su imagen en su
capacidad de gestión y eficiencia. Así, se han profundizado algunos rasgos
ya señalados en el modelo anterior: reducción del peso de la afiliación,
25Existen otras aportaciones que se solapan con lo expuesto como el cambio de partidos de
representación individual a partidos de integración de Neumann (1956) o de partidos burocráticos de
masas a profesional-electorales de Panebianco (1982).
119

profesionalización de la política y personalización del liderazgo. Sus

campañas electorales se basan en el uso del capital. La contribución de los
afiliados se orientaría de este modo sobre todo a dar legitimidad a los
dirigentes de los partidos, una vez que su papel como fuente de
financiación y como recurso para las campañas electorales fuera
secundario. La estructura de este modelo de partido ya no sería piramidal,
sino estratárquica, es decir, habría estratos de la organización con sus
propios líderes y recursos compitiendo estre si. Katz y Mair consideran que
el partido cártel es la versión emergente del modelo de partido en nuestro
tiempo.
Desde su punto de vista, habría tenido lugar una evolución de unos

modelos de partido a otros, desde el partido de élites, de masas , catch-all
y cártel. Los autores mantienen una visión evolucionista de los modelos de
partido, a pesar de reconocer importantes diferencias en los partidos de
varios países, o entre los de un determinado país. Los modelos servirían
como referentes ideales que permitirían identificar algunas regularidades,
independientemente de las diferencias entre unos y otros.
Al contrastar sus hipótesis con los datos de la realidad, los resultados no

han sido concluyentes. Las evidencias empíricas sugieren que no ha
habido una substitución de unos modelos por otros, sino más bien la
coexistencia de varios modelos al tiempo e incluso la superposición de
características propias de cada uno de los partidos históricos. En todo
caso, su aportación ha conseguido romper el círculo vicioso que
denunciaba Sartori en los años setenta: que la falta de conceptualizaciones
sobre la organización de los partidos políticos hacía difícil su análisis
empírico, mientras que la carencia de datos sólidos dificultaba el avance de
conceptos útiles de su análisis. La preocupación por las causas y
consecuencias del cambio organizativo en los partidos políticos se ha
mantenido como un tema crucial de análisis en ciencias sociales.
A continuación mostramos una tabla con el resumen de las características

principales de las tipologías tratadas:
120

Tabla 3. Modelos organizativos de partido.
Fuente: Gangas
8.2 Ciudadanos y partidos. Cleavages, cultura política y marketing

político.
A mayores de la clasificación de los sistemas de partidos vista

anteriormente, existen otras formas de comparar los sistemas políticos
entre sí. Estas son las líneas de fractura, “cleavages” o clivajes del
electorado correspondiente, haciendo referencia a la otra de Lipset y
Rokkan. El objetivo de los autores era analizar la génesis de las
oposiciones y divisiones en una comunidad nacional, así como las
condiciones para el desarrollo de un sistema estable de divisiones y
oposiciones. Ofrecieron una explicación histórica para entender la
configuración de posiciones estables en los sistemas de partidos, así como
la estabilidad de sus apoyos electorales. Habrían tenido lugar, según Lipset
y Rokkan, una congelación de las líneas de fracturade los sistemas
políticos europeos desde comienzos del S.XX.
Estos teóricos (1992) defendieron que había ocurrido una solidificación o

“congelación” de los sistemasde partidos, que trataron de comprender a
través de los alineamientos de los votantes. Según los autores, se pasaron
dos revoluciones, la nacional y la industrial, que contribuyeron a configurar
121

los grupos sociales que antes se habían opuesto a casa de estas mismas
revoluciones. De esto, de acuerdo con Lipset y Rokkan, surgieron
divisiones importantes:
 Centro-periferia.
 Estado laico-Iglesia, ambas derivadas de la revolución nacional, es

decir, de la revolución liberal originada en Francia.
 Terratenientes-empresarios.
 Patronos-obreros, oposición económica vinculada a la Revolución

Industrial iniciada en Gran Bretaña.
Se fueron creando partidos que defendían el centro y la periferia, la causa

laica y la religiosa, con sus respectivos grupos de apoyo social, y así
sucesivamente. La oposición entre estos partidos se fue haciendo estable,
produciéndose lo que estos autores denominan “Verzuiling”, es decir, la
“pilarización” de los apoyos sociales y políticos a lo largo de las
dimensiones mencionadas. Se crearon pilares, es decir, apoyos a las
causas encontradas se institucionalizaron, creando redes verticales de
asociaciones e instituciones. El sistema de divisiones sociales se tradujo en
sistema de división de los sistemas de partidos.
La historia de los partidos de masas europeos, dicen Lipset y Rollan, ha

sido de la superación de los umbrales de la legitimación, incorporación,
representación y poder de la mayoría mediante la adopción de
determinados sistemas electorales en Europa. Tras analizar con cierto
detalle dos obstáculosencontrados en su camino para acabar con los viejos
privilegios censitarios, los autores concluyen que:
“Los sistemas de partidos de la década de 1960 reflejan, con escasas

pero significativas excepciones, las estructuras de división de la década
de 1920 […] Las alternativas partidistas, y en un considerable número de
casos, las organizaciones partidistas, son más viejas que las mayorías
de los electorados nacionales”.
122

En los sistemas políticos de masas de los años sesenta habría por tanto
muy poco margen para nuevas opciones políticas. Ha habido otras formas
de analizar las relaciones entre ciudadanos y partidos. Almond y Verba,
fueron dos autores pioneros en el estudio de las actitudes políticas.
Concluyeron que la cultura cívica, en la que se apoyan lasdemocracias, es
una cultura políticas mixta. Hay en ella muchos individuos activos en la
política, pero también hay muchos otros que desempeñan el rol más pasivo
de súbditos. El ciudadano democrático ha de ser activo, informado,
responsable, pero también capaz de ser pasivo en ocasiones y deferente
con las decisiones políticas.
Esta contradicción se soluciona de la siguiente manera. Por una parte, en

las sociedades democráticas algunos individuos son activos y otros
pasivos. Por otra, las personas son inconsistentes con las expectativas
expuestas en ellos. Es decir, en las encuestas se descubría que aunque
muchos sentían que participar era un deber cívico, poco de ellos lo ponían
en práctica. Estos hechos, que podrían ser considerados por algunos como
negativos, tienen una influencia beneficiosa sobre la marcha de las
democracias. La poca frecuencia relativa de participación política, su
relativa falta de importancia para el individuo y la debilidad objetiva del
hombre ordinario permiten actuar a las élites gubernamentales. .Ambos
componentes, el ideal participativo y la poca participación real, son
elementos fundamentales de la cultura cívica. El primero hace que los
ciudadanos se intereses por la política y controlen las decisiones de los
políticos. El segundo permite un margen de acción razonable para la acción
política. El ciudadano democrático, según Almond y Verba, no es el
ciudadano activo, sino el potencialmente activo.
Las teorías vinculadas con la escuela de cultura política ofrecen diferentes

explicaciones para entender el comportamiento político de los ciudadanos,
se tendencia a afiliarse o las decisiones trascendentes de votar o no votar y
a quién votar. Parece bastante generalizada la idea de que se está
reformulando constantemente la relación entre partidos y ciudadanos, una
vez que la mayor parte del mundo es democrática. La democracia es el
123

régimen político preferido sobre otros en el mundo, pero al tiempo coexiste

esta legitimidad democrática con una creciente desafección ciudadana,
identificada por diversos autores (Diamond, 1999, Norris, 1999, Pharr y
Putnam, 2000). Las evidencias sugieren que entre las instituciones
políticas, los partidos son los que despiertan un mayor rechazo por parte de
los ciudadanos. Cada día más, éstos se muestran conformes con sus
democracias, pero descontentos con sus partidos, a los que ven como
ineficientes, corruptos o simplemente desconectados de su realidad y
problemas cotidianos. Las evidencias son múltiples, una vez que se están
ampliando las encuestas que se llevan a cabo a los ciudadanos del mundo
y que se van realizando series temporales sobre cuestiones de cultura
políticas como éstas también fuera de Europa.
En el actual entorno, los partidos, que se han ido haciendo más

sofisticados para captar la atención de electorados gradualmente menos
atentos y confiables, han desarrollado en las últimas décadas en gran
medida su orientación electoral, lo que suele denominarse con la expresión
marketing político. Pasquino (2001)denomina la “nueva política de
campaña”, haciendo referencia a que los partidos habrían cambiado su
orientación hacia llevar a cabo campañas permanentes, capaces de captar
el apoyo de los ciudadanos, cada vez más independientes y descontentos
con sus instituciones políticas. El artículo de Pasquino se refiere
únicamente al sur de Europa y el autor señala que las transiciones a la
democracia de la tercera ola que han experimentado los tres países han
podido favorecer la adopción de este nuevo estilo político, ya que era
necesario conquistas a estos nuevos votantes en un entorno político en
gran medida desconocido. El uso de técnicas electorales nuevas era por
tanto razonable desde el punto de vista de los partidos. En todos los países
cabe no obstante esperar encontrar mezclas en diferentes proporciones de
8.2.1 Las técnicas nuevas y antiguas de competición electoral.
Las técnicas antiguas estaban centradas en los partidos, siendo éstos

totalmente responsables de la formulación, comunicación y propuestas
124

programáticas de las campañas electorales. Los medios de comunicación

de masas tenían una influencia, pero limitada, destacando aspectos
concretos de los programas o de los liderazgos. La personalización de los
liderazgos era limitada, siendo considerados más importantes las
posiciones políticas de los candidatos y partidos que las características
personales y cualidades de los candidatos. Este orden de cosas se
mantuvo hasta al menos mediados de los años ochenta del S.XX,momento
en el cual todavía los ciudadanos mostraban un fuerte apoyo por sus
partidos y un alto nivel de identificación con ellos.
Gradualmente, habría tenido lugar el descenso del papel de los partidos,

una vez que éstos han tendido a contratar consultorías externas para llevar
a cabo sus campañas de forma más eficiente, aplicando las técnicas de
venta propias del marketing a la política. Los candidatos y partidos se
ofrecen a los ciudadanos como cualquier otro producto comercial, usando
los servicios de profesionales de la venta en masa. Habría tenido lugar un
descenso de la afiliación y habría desaparecido la conexión estable y
privilegiada con una clase social de determinados partidos, haciendo que
estos necesitasen apelar a sectores cada vez más amplios del electorado.
Para alcanzar este objetivo, los consultores externos podrían ser muy
útiles.
De la misma manera, los partidos intentarían asegurar su conexión con

grupos de interés. De todos modos, los más destacado de los cambios
tendría que ver con el uso de los medios de comunicación de masas. En el
nuevo contexto de competición, la mayor parte de la información que
reciben los votantes llegaría a través de televisión y los partidos se estarían
especializando en este tipo de comunicación política. Los medios de
comunicación de masas serían cada vez más importantes, ante el
incremento de la población que ve la televisión diariamente. Este hecho
contribuiría a la personalización del liderazgo.
Cabe añadir otros efectos a los ya señalados por Pasquino, como el

importante incremento de los gastos electorales, ya que la mayoría de los
partidos han tendido a combinar elementos de la campaña tradicional con
125

elementos de la nueva, sumándose los esfuerzos en ambas direcciones y

por tanto, los gastos. Los mensajes tenderían a ser cortos, repetitivos y en
ocasiones más subjetivos o emocionales, que racionales, mientras que se
acentuaría mucho la personalización del liderazgo, identificando las
virtudes del líder con las de su partido. Estos hechos han despertado
preocupación por parte de algunos autores, como Sartori (1997). Su tesis
es que el vídeo está transformando al homo sapiens, productos de la
cultura escrita, en un homo videns para el cual la palabra está destronada
por la imagen. La televisión modificaría radicalmente y empobrecería el
aparato cognoscitivo del homo sapiens.
Por el contrario, otros autores, han rechazado culpabilizar a los medios de

comunicación de los cambios y han advertido del peligro de olvidar algunos
efectos positivos que estos cambios en la relación entre partido y
ciudadanos haya podido tener. Así, Norris (2001) explicaría que en la
última década habría ido creciendo el número de quienes, a ambos lados
del Atlántico, habrían acusado a los medios de comunicación del aumento
de la pasividad del público, de su desinformación sobre cuestiones políticas
y de su desconfianza hacia el gobierno. Un punto de vista relacionado con
esta idea consideraría que el desarrollo de marketing político profesional
también habría contribuido al cinismo político de los ciudadanos. La autora
argumenta que el proceso de comunicación policía que realizan los medios
y partidos no será responsable de la pasividad cívica. Se estaría acusando
erróneamente al mensajero de problemas y defectos que estarían
profundamente enraizados en los sistemas de gobierno representativos.
De hecho, las personas que ven más informativos de televisión, leen más
periódicos, usan internet y prestan atención a las campañas electorales,
tendrían consistentemente más conocimiento, confianza en el gobierno y
serían más participativos. El público no respondería pasivamente a las
comunicaciones políticas que se le presentan, según un modelo ingenuo de
estímulo-respuesta, sino que filtraría, descartaría e interpretaría crítica y
activamente la información disponible. Habría, de hecho, un círculo virtuoso
entre consumo de medios informativos y compromiso cívico. Quienes más
126

noticias consumen serían los más dispuestos a participar. Los medios de

comunicación, incrementarían el interés por el conocimiento del gobierno.
Sería un proceso bidireccional, un círculo virtuoso. Los medios informativos
y las campañas servirían para activas a los activos, reforzando la
participación democrática.
9. Los partidos políticos en una “democracia domesticada y confusa.”
Existe indudablemente una apreciable distancia entre la tesis del pluralismo

partidista como expresión de la democracia y la que sostiene que “la
privatización del Estado por parte de los aparatos de los partidos y por los
políticos profesionales con el consiguiente eclipse del ciudadano,
constituye la ya operante amenaza contra la democracia en Occidente”
(Flores DÀrcais. P).
Lo que era y es condición necesaria de cualquier instauración de la

democracia se convierte, paradójicamente, en un factor de riesgo de la
propia práctica democrática.
El polinomio pluralismo-partidos políticos-democracia revela así una

compleja relación interna, que escapa generalmente a los planteamientos
lineales sobre el mismo. Por un reflejo subconsciente del pasado, la
doctrina al uso emplea unos enfoques que, a modo de reiterado e inocuo
ejercicio académico, comienzan ritualmente pidiendo perdón de antemano
por su supuesta crítica a los partidos. Quizás también por que olvidan que
la fuerza del frágil sistema democrático está en su propia debilidad
estructural.
Actualmente nos impide afirmar que el pluralismo favorece y garantiza la

expresión autónoma de los distintos grupos políticos y sociales, pero a su
vez, es cierto que en las sociedades complejas el individuo, sujeto a base
de la democracia liberal, cede sistemáticamente ante la prepotencia del
grupo. Conocida es la tendencia del Estado pluralista de masas de reducir
al individuo a su esfera privada, a la que vez que se le exige todo tipo de
lealtades, que se presentan como asumidas con un mayor o menor grado
127

de voluntariedad. De igual manera es sabido que lafunción de los partidos

se traduce en un cierto escamoteamiento de los distintos intereses de la
sociedad pluralista. Literatura sobre la materia ha insistido rotundamente
sobre la devaluación que sufren los partidos como lugar de identificación
colectiva (De Cabo, 1986). Se fomenta incluso la apatía política, excepto en
las épocas electorales, como condición necesaria para el equilibrio y
estabilidad del sistema político democrático.
Sin referencia a ningún ordenamiento jurídico vigente, la cuestión de los

controles sobre los partidos remite inexorablemente al tipo de democracia
que se pretende: competitiva, participativa, consociacional, militante…
Se hace por ello necesario, antes de descubrir un sistema constitucional

de controles sobre los partidos, fijar (como marco de referencia) el modelo
de democracia que da sentido a las distintas respuestas adoptadas en esta
dificilísima cuestión.
Para fijar el marco teórico en dos palabras, es apropiado tildar la

democracia del sistema de partidos como “confusa y domesticada”. La
confusión se origina en la reprensión de abarcar bajo el prestigioso marco
de la democracia cualquier versión y significado de la misma (Sartori,
1987).
Se entiende la democracia como el “poder en público”, es decir, como el

conjunto de los medios institucionales que constriñen a los gobernantes a
tomar sus decisiones a la luz del sol permitiendo a los gobernados “ver”
cómo y dónde las toman (Bobbio). Pero para el ciudadano siguen
resultando incomprensibles y opacas las relaciones de poder. Se niegan
los imperativos de la razón del Estado, entendida al modo clásico como el
conjunto de medio aptos para fundar, conservar y ampliar un dominio
político. Pero al mismo tiempo no funcionan los mecanismos que hagan
transparentes y explícitos los comportamientos de los poderes. Se alude
por ello con razón, a la creciente impermeabilidad del mundo político y a la
disminución de su umbral de visibilidad (Flores dÁrcais).
128

También contribuye a esta situación de confusión, la pérdida de apoyos

valorativos que requiere todo régimen democrático. El exacerbado
pragmatismo como forma de gobierno y forma de vida, termina por debilitar
el substrato ético de la democracia. La doctrina más atenta viene
advirtiendo sobre la deficiente precaria administración de los ideales y
termina diciendo que estamos viviendo por encima de nuestra inteligencia,
por encima del entendimiento de lo que estamos haciendo (Sartori, 1990).
Dejando de lado la advertencia de clásicos como Tocqueville o Stuart Mille,

se propicia en el seno de las democracias actuales un ambiente de
conformidad social extrema y sofocante. El principio mayoritario sirve para
legitimar cualquier tipo de decisiones, sin explicación de sus costes y sin
respecto a las minorías. El vigor de éstas disminuye con rapidez, al ser
consideradas en la práctica como dóciles correas de transmisión de los
comités ejecutivos de los partidos. Se multiplican hasta cotas nunca
alcanzadas los mecanismos de protección de derechos de ciudadano, y sin
embargo, crece un estado de intimidación difusa que se traduce en una
situación de indefensión real frente a los poderes establecidos. Dentro de
este panorama se entiende así, que se pueda hablar de democracia
“domesticada” en sus procedimientos, “lobotomizada” en cuanto a
derechos de la ciudadanía y reprimida en suma. (Flores DÀrcais).
9.1 Observaciones generales sobre el control de los partidos: entre la

utopía y la realidad.
No es imprescindible compartir la concepción elitista de la democracia para

entender que la cuestión se torna imposible. Evidente es que si por control
de partidos entendemos la verificación de su democracia interna, entonces,
ya no se trata de un problema que se pueda resolver con un dato normativo
sino que mas bien remite a un proceso destinado a permanecer abierto. Y
si la democracia, como se ha comentado, consiste en un ideal inalcanzable
y sólo aproximable, la democracia en el seno de los partidos sólo admitiría
una aproximación asintótica tan difícil como necesaria. La dificultad se
acrecienta dada la coincidencia entre los que dictan las normas sobre
partidos o los propios estatutos que se rigen por ellas. Si las leyes quieren
129

poner coto al dominio de los dirigentes, poco a poco cederán las leyes,
pero no los dirigentes (Michels).
La cuestión de la democracia interna, expresada en estos términos, no ha

dejado desde entonces de producir abundantes respuesta de distinto signo.
Para algunos autores (Sartori) hay hoy más razones que a principios de
siglo para temer que sus predicciones estuvieran bien fundadas. Para otros
(Stern, 1987) la ley de hierro de la oligarquía no expresa una tendencia
inexorable. Quizás ambas afirmaciones sean menos compatibles de lo que
pudiera parecer. En todo caso se trata de un debate abierto e inacabable
dada su naturaleza, desde el momento que pueden existir muchos tipo de
medida para ponderar las exigencias democráticas de los partidos.
Otra dificultad que surge en este punto, es el tremendo poder adquirido por
los aparatos dirigentes de los partidos. Es conocida la opacidad que rodea
a los procesos internos y a las cuestiones capitales de la organización y
funcionamiento de los mismos. Sería ingenuo pretender que el
ordenamiento jurídico iluminara con nitidez estas zonas obscuras de la
política, que aparecen con frecuencia vedadas al principio de legalidad y a
los valores del Estado de Derecho.
“Hay que tomar en consideración de manera especial, que la

organización interna de un partido político está influída y conformada de
manera más o menos fuerte por perosnalidades políticas, que no se
dejan meter por unos estatutos en un lecho de Procusto”
(Stern, 1987)
Incluso podemos admitir que algún tipo de corrupción político-

administrativa aparece lamentable como un elemento del sistema, en
cualquier administración pública. En consecuencia “es un presupuesto
importante del funcionamiento del sistema de partidos la existencia y
preservación de un área de poder no sólo democrática, sino
tendencialmente ilegal” (Zolo, 1945). Es el campo de la ocupación en
beneficio propio de las instituciones y poderes del Estado, de las
colusiones mafiosas y de las tramas ocultas. Se expresa así una
concepción conspiratoria de la política, que bien como mito o realidad
130

produce desmoralización cívica y sentimientos de resignada impotencia

(Rodota, 1981).
Desde estos supuestos no parece fácil establecer un sistema de control

frente a quién controla las candidaturas electorales, la selección de los
altos cargos del Estado y los medios de financiación, es decir frente a lo
que Kirchheimer llamó la “voluntad de omnipotencia” de los aparatos
políticos y partidistas del Estado moderno. Lo que procede aquí es perfilar
bien el diagnóstico. En esta dirección cabe apuntar que la lógica
partidocrática conduce a la profesionalización corporativa de la política,
sustrayéndola progresivamente a la participación ciudadana, con el
correspondiente déficit de legitimación. Se puede hablar con rigor de una
auténtica carrera política, que se recorre en sentido ascendente no por
motivos objetivos o en atención a criterios ideológicos, sino por el
patronazgo de algún personaje con poder y fuerza dentro de la
organización del partido. Otras consecuencias vinculadas a esta lógica son
el debilitamiento de la carga ideológica, la colonización de importantes
entes y sociedades públicas por la burocracia del partido y el relieve que
adquieren las personas encargadas de resolver los problemas financieros.
Lo que Guarino resume como “la clase política nacida para servir al Estado,
va devorando gradualmente este panorama”.
La cuestión sin embargo adquiere toda su complejidad cuando uno no

puede menos de admitir la conclusión a la que llegó Negri, al analizar con
inusitada lucidez el tema del control de los partidos: “la partitocrazia fa
vivere il sistema: male, forse, ma vivo” (Negri, 1964). Lo cual no implica
aceptar que son inevitables las tendencias degenerativas del sistema sino
simplemente ser consciente de las dificultades que entraña el cambio de
tendencia. Aunque es cierto que la democracia supone siempre una
tensión dialéctica entre hechos y valores, la democracia del Estado de
partidos manifiesta un funcionamiento real que resulta difícil de corregir. En
él, juegan un papel fundamental los partidos políticos. Por eso se dice que
son los factores motrices y rectores, que participan decisivamente en la
“preformación de la constitución de la voluntad política del pueblo”
131

(Stern).Se observa un incremento de las demandas sociales exigibles al

sistema político de partidos y se responde con una ocupación
tendencialmente ilimitada de la esfera pública e indirectamente de la
privada.
Si en otros tiempos cabía entender al partido político como inmediata

expresión del derecho de asociación política de los ciudadanos, hoy su
fisionomía se puede confundir con “empresas dedicadas a la gestión y
aprovechamiento de la cosa pública” o con un grupo de individuos que
presentan candidatos a cargos públicos (Salvadori, 1988). La realidad
muestra que los partidos miran hoy más al Estado que a la sociedad y
terminan convirtiendo en muros de separación entre electores y elegidos (P
de Vega). El diagnóstico de Kirchheimer denunciando el peligro de la
entropía de los sistemas políticos por la reducción drástica de la tase de
innovación y el numero de sujetos capaz de producirla, sigue siendo
certero. Los partidos corren con gusto el riesgo de identificarse funcional e
institucionalmente con el Estado. Se pliegan en un mundo de complacidas
autorreferencias a través de las que tienden a mantener y ampliar si
pueden, sus propios espacios de poder. Prácticamente cabe decir que todo
lo que ocurre extramuros del sistema de partidos, es políticamente
irrelevante. La mediatización que se opera sobre los medios de
comunicación contribuye a confirmar esta idea. Inciden, con conocimiento
de causa, sobre la sociedad considerada como mercado electoral, y
algunos partidos parecen interpretar correctamente comportamientos y
actitudes políticas. No parece probable, por todo ello, que nuevos
movimientos sociales o recientes ligas regionales vayan a poner en peligro
el modelo imperante del estado de partidos.
Bajo estos supuestos no es posible encontrar las medidas pertinentes para

corregir la partidocracia. En primer lugar porque ya sólo el planteamiento
de este propósito resulta metodológicamente desacertado. Este es uno de
los campos de análisis, donde la óptica del jurista cobra conciencia más
fácilmente de su radical insuficiencia y modestia. Pensar en la figura del
juez constitucional u ordinario, o ambos, como la magistratura “natural”
132

para el citado cometido, acaso deba entenderse como una ingeniosa

sugerencia académica, pero con escasa y problemática verificación
práctica. Quizás por ello, en materia tan contradictoria y ambigua, las
medidas de política legislativa invocadas con excesiva facilidad y
frecuencia, por los propios partidos, tengan tan escasa relevancia, en
cuanto no pasan de ser una decisión sobre sí mismos.
En segundo lugar las reformas que paliarían las deficiencias democráticas

del Estado de partidos, y por lo tanto su preocupante deterioro de
legitimidad es, como se ha dicho, mucho más que in tema institucional,
confiable a los ciudadanos de la ingeniería política.
Y ello porque en definitiva las propuestas de reformas institucionales de los

partidos, son propuestas de auto-reforma sobre cuya problemática
viabilidad no es necesario insistir. Parece absurdo proponer una regulación
jurídica en profundidad, para que luego termine traduciéndose en medidas
de autocontrol. El cumplimiento y la mejora de la calidad democrática de
los procesos decisorios no tienen todavía un adecuado sistema de
fiscalización. Esta deficiencia, por lo que respecta al control de la
financiación de los partidos, adquiere su máxima expresión.
Otra razón que explica la cautela con el ordenamiento jurídico suele

abordar la intervención en la vida interna de los partidos, se basa en el
límite que supone el respeto a la autonomía de los partidos. Aunque,
equivocada e interesadamente, se entienda la citada autonomía como
ausencia de control, no se puede minusvalorar la importante corriente
doctrinal favorable a la reconduccióndel régimen jurídico interno de los
partidos a las normas de derecho privado. A veces ocurre que se invoca la
autonomía del grupo, como coartada de una férrea disciplina interna o de
llamadas a la unidad del partido, desde su vértice organizativa. Aparece de
nuevo el carácter contradictorio que supone reclamar el código civil la
autonomía privada y del erario público los recursos financieros.
El sometimiento de los actores principales del proceso político democrático

a la disciplina de la Constitución y el Derecho, quizás no deba considerarse
133

un utopía, pero está claro por lo ya dicho, que dista mucho de ser una
realidad.
10. “Democracia interna” y transformación de los partidos políticos.
Michels y Duverger toman como referencia el prototipo de partido de

masas, o partido socialista. Sin embargo, los partidos políticos han
continuado evolucionando hacia formas más modernas de organización al
objeto de adaptarse a un entorno cada vez más cambiante que exisge
estructuras más flexibles y, en todo caso, distintas a las que caracterizaron
a los partidos de masas de base clasista o confesional, que fueron
considerados tradicionalmente como el final del trayecto evolutivo de los
partidos. Sin embargo, esta interpretación se mostró errónea cuando en
1966 O Kircheimer hizo referencia a un modelo emergente (que va a
denominar catch all party), que habría venido a substituir al “partido de
integración”, caracterizado por su función de agregación de intereses
sociales, la cual habría ido perdiendo con el desarrollo de dicha evolución.
En definitiva, a juicio de este autor, hay que proclamar el fin del partido de
integración caracterizado por ser el modelo propio de una época de
diferencias sociales profundas, de forma que el nuevo partido catch all,
fuertemente desideologizado, ha venido a sustituirlo, pretendiendo para ello
abarcar capas de electorado cada vez más amplias. Con tal objetivo, los
“nuevos” partidos, necesariamente, han tenido que dulcificar sus mensajes
políticos más radicales para poder ser asumidos, no sólo por quienes
tradicionalmente han sido sus bases electorales, sino por quienes pretende
sean sus nuevos votantes en el futuro.
El propio Kircheimer señala los elementos característicos del “partido de

todo el mundo o “partido escoba” (Panebianco):
 Proposición radical de los componentes ideológicos del partido,

primando las consideraciones tácticas a corto plazo.
 Fortalecimiento de los políticos que se encuentran en la cúspide del

partido, cuya valoración depende, no de la coincidencia de su
134

actuación con los fines de la organización, sino de su aportación a la

eficacia de todo el sistema social.
 Desvalorización del papel a desarrollar dentro del partido por le

miembro individual, que pasa a considerarse como un residuo
histórico o como un obstáculo para la construcción del nuevo partido.
 Rechazo de la “clase gardée” de un electorado de base confesional o

clasista, y su substitución por una propaganda electoral dirigida a
abarcar a toda la población.
 Establecimiento de lazos con los más diferentes grupos de interés,

especialmente medios financieros y de comunicación, que constituyen
instrumentos de mediación para la obtención de más votos.
Por su parte, Panebianco, tomando como referencia la literatura más

reciente sobre partidos, completa la enumeración de las características
señaladas por Kircheimer con las siguientes:
1) Progresiva profesionalización de las organizaciones del partido, de

forma que la burocracia, el “aparato”, deja de desempeñar el papel
vital que desarrolló durante la época de los partidos de masas, a favor
de los “expertos” o dominadores de conocimientos especializados
dentro del partido y que se han convertido en insustituibles. Esta
circunstancia permite a Panebianco hablar de partido profesional-
electoral, en una terminología distinta a la de Kircheimer, pero que
intenta referirse al mismo fenómeno de transformación, constituyendo,
en todo caso, un modelo opuesto a lo que él denomina “partido
burocrático de masas”.
2) Grado de fragmentación del sistema de partidos, de forma que los

grandes partidos son los que más presiones recibirían para adaptarse
al modelo del catch all. Por el contrario, en un sistema de partidos
excesivamente fragmentado, en el que no existan grandes
organizaciones, el fenómeno de transformación sería más lento.
Para Panebiaco, este proceso evolutivo en el que recientemente se han

visto envueltos los partidos tiene su explicación en el cambio en la
estratificación social de los miembros de base (electorado y militancia), de
forma que se han hecho socialmente más heterogéneos y menos
controlables a la organización y por el impacto que los medios de
135

comunicación, provocan en la organización de los partidos políticos, dado

que sus mensajes se dirigen a un público cada vez más instruido y de
intereses diversos, por lo que el partido debe valerse de expertos en
muchos temas para despertar los intereses de éstos y así poder articular
sus propuestas en la forma correcta.
Además, este fenómeno de transformación provoca una suerte de peligros

por las consecuencias perniciosas que ello puede producir en el
funcionamiento del sistema democrático, debido a la importancia de los
nuevos modelos de partido para desarrollar funcionestradicionalmente
encomendadas a ellos (selección de los candidatos a cargos públicos,
colaboración en la determinación de la política estatal…), de forma que se
estaría produciendo una sustitución en el ejercicio de las mismas por los
llamados “nuevos movimientos sociales”, tales como el ecologismo,
feminismo… que parecen aventurar un horizonte de cambio en las
estructuras tradicionales sobre las que, aún hoy, se asienta el sistema
democrático, y abre el interrogante acerca del futuro de los partidos en
cuanto a instrumentos de representación de intereses sociales, y sobre la
gobernabilidad del sistema a través de esas nuevas formas de
participación.
Pese a todo, parece que todavía es pronto para aventurar el fin de los
partidos políticos, entre otras razones porque los nuevos movimientos
sociales no han sido capaces de substituir a los partidos tradicionales
logrando tan sólo asumir algunas de las demandas sociales por aquellos
atendidas, por lo cual no puede sostenerse que la forma del “Estado de
partidos” haya tocado su fin.
Una vez señaladas las circunstancias del cambio de modelo organizativo

en los partidos, resulta interesante destacar las consecuencias que esta
evolución provoca en el respeto de los principios derivados de la exigencia
de “democracia interna”, y en las mayores o menores dificultades que las
nuevas “reglas de juego”producidas como consecuencia de esta
transformación generan en este ámbito. En este sentido, puede decirse que
son varios los obstáculos que esta moderna configuración añade para el
136

desenvolvimiento de aquélla. Ello supone que, si en la forma de partido de

masas las posibilidades de participación interna de los afiliados y de control
de quienes ejercen el poder dentro del partido eran escasas como
consecuencia de la consolidación en su interior de tendencias oligárquicas,
hoy, en el nuevo modelo de partido catch all, están aún más limitadas, y la
verificación práctica de la exigencia de “democracia interna” está más
cuestionada por la necesidad vital que tienen los partidos de aparecer de
cada al exterior, esto es, de cara al electorado, como una unidad de acción
en la que la disidencia no tiene razón de ser por los eventuales costes
electorales que ello puede acarrear por la necesidad de los partidos de
conseguir el mayor número de votos posible.
En este sentido, todas las variables que de alguna manera se opongan al

éxito electoral o que constituyan una rigidez organizativa que actúe de
lastre para que el partido pueda dar una rápida respuesta a los continuos
retos que impone el entorno, son eliminadas, aunque ello suponga
incumplir la exigencia constitucional de la “democracia interna”, pues
constituyen una desventaja competitiva que puede incluso hacer peligrar la
supervivencia del partido que, a diferencia de sus oponentes, decidiese
cumplirla a rajatabla.
Esta situación explica la resistencia de los partidos actuales a organizarse

internamente de forma democrática si no es con garantías de que todos los
demás van aceptar esas mismas reglas de juego. Y de ahí también nuestro
convencimiento de que, para asegurar el cumplimiento efectivo de la
exigencia de “democracia interna”, sólo serán realmente eficaces aquellas
medidas que vengan impuestas coercitivamente a los partidos “desde
fuera”, fundamentalmente mediante instrumentos normativos, pues
difícilmente ellos mismos, sin un impulso externo, van a caminar por una
senda que les causa prejuicios frente a sus rivales.
En definitiva, dentro de la tradicional tensión entre los valores de eficacia y

democracia presentes en todo el momento de la evolución de los partidos
políticos, hoy por hoy la balanza está sustancialmente inclinada hacia el
lado de la eficacia, pues el partido es una máquina de conquista votos y el
137

militante ha perdido peso específico e influencia dentro del partido, que se

ve obligado a mirar “hacia fuera”, esto es, considerando preferentemente
las variables que le imponen el entorno competitivo en el que desarrolla sus
funciones, sacrificando a cambio intereses generados “por dentro” de la
organización, especialmente, el del funcionamiento democrático.
Esta situación repercute en dos fenómenos opuestos a la “democracia

interna” señalados por Lamo de Espinosa: por un lado, el fortalecimiento
del un liderazgo profesionalizado aportado en los conocimientos de los
“expertos” cada vez más insustituibles. Por otro lado, la militancia acaba
por convertirse en clientela, de forma que no se ingresa en el partido para
colaborar de forma desinteresada en un proyecto social común, sino para
obtener algo a cambio, lo cual no resultaría problemático si no fuera por el
hecho de que para ascender dentro del partido los aspirantes deben contar
con el apoyo de las burocracias intermedias, que a su vez dependen de la
cúpula dirigente. En definitiva, esto provoca que no sea la militancia la que
controla al partido, sino al revés.
Cuales son por tanto las conclusiones que se pueden extraer de este
“nuevo escenario”? En primer lugar la absoluta necesidad de proceder a la
democratización de las nuevas formas de partidos al objeto de no pervertir
el funcionamiento del sistema democrático en su conjunto, que depende
para el correcto desenvolvimiento de los principios sobre los que se
asienta, que la exigencia de “democracia interna” impuesta por la
constitución en su artículo sexto no sea simple “papel mojado”, sino una
previsión con contenido práctico vinculante. Lo contrario, supondrá seguir
avanzando en el fenómeno del descrédito político y, por ende, de sus
principales agentes, así como la profundización en lo que constituye el
principal cáncer de los sistemas democráticos actuales: la apatía de los
ciudadanos hacia todo lo que tenga que ver con la política. En todo caso,
ha quedado en evidencia la oportunidad y necesidad de tomarse en serio el
problema de la “democracia interna” en los partidos políticos y el peligro
creciente de deslegitimación democrática del sistema si ello no se produce,
138

independientemente de que el futuro de los patitospolíticos esté o no

asegurado.
10.1 Partidos de integración de masas y partidos catch- all y más allá.
La tipología de Neumann ha suministrado la base para una tipología

histórica más amplia. Kirchheimer (1966),Katz y Mair (1995) se han
apoyado en Neuman (1956) y, hasta cierto punto en Duverger. Como
mínimo, la diferenciación entre partidos de cuadros, de masas, catch-all y
cártel ofrece un dispositivo heurístico adecuado para examinar los cambios
experimentados por algunos tipos de partidos. La cuestión sería, entonces,
si esta distinción es válida para diferenciar entre los partidos
contemporáneos. Para evaluar esta posibilidad es preciso considerar el
argumento de Kirchheimer, la reelaboración de Panebianco y la última
incorporación, el partido cartel.
10.1.1 El argumento de Kirchheimer.
Kirchheimer (1966) arguyó que estábamos siendo testigos de una

transformación crucial de los partidos europeos occidentales, los partidos
de integración de masas estaban transformándose por sí solos en partidos
catch-all, mucho más comedidos ideológicamente. Sujetos a los
imperativos del mercado electoral, los partidos empezaban a abandonar los
esfuerzos previos por “encuadrar moral e intelectualmente a las masas”,
cercenando o renunciando a su ideología, apostando por el patrocinio de
los grupos de interés, enfatizando la cualidades de sus líderes y buscando
apoyos allí donde pudieran encontrarse. A pesar de que no todos los
partidos seguirían este rumbo, el autor sostuvo que el éxito de un partido
atrapa-todo forzaría a otros partidos a imitarlo, resultando en una
transformación de los sistemas de partidos europeos occidentales.
Aunque existen dudas sobre el alcance de la transformación y su impacto

en los sistemas de partidos (Wolinetz 1979 y 1991), la tesis del partido
catch-all se convirtió en una metáfora útil para describir los cambios en los
139

partidos políticos y los nuevos modos de su relación con el electorado.

Utilizado para diferenciar a los partidos contemporáneos de los anteriores
partidos de integración de masas, el partido atrapa-todo es un instrumento
efectivo. Este tipo de partido se encuentra operacionalizado de forma
imperfecta (Dittrich, 1983), y su caracterización es exagerada e
incompleta26 (Smith 1989); en cierto modo, tenemos una mejor idea de lo
que no es un partido de integración de masas de lo que es. Dependiendo
de cómo lo interpretara Kirchheimer, el partido catch-all puede traducirse
como un oportunidad partido buscador de votos, un partido centrado en el
líder, un partido unido a los grupos de interés o la suma de todo lo anterior.
No estamos seguros de que el término describa una estrategia o una
orientación (Wolinetz 1979), o de que sea una forma organizativa en la que
los miembros hayan sido marginados y los expertos en marketing político
hayan asumido un papel preponderante o una combinación de todas estas
características.
El teórico mantuvo que no todos los partidos se verían obligados a afrontar

esta transformación; algunos podrían seguir siendo partidos de masas,
defendiendo los intereses de un grupo o de una clase social en particular.
Sin embargo, no todos los partidos fueron en sus orígenes partidos de
masas o de integración de masas. Aunque algunos puedan ser etiquetados
como partidos de cuadros, necesitamos, además un esquema para
clasificarlos, un criterio que permita apreciar el resto de cambio que han
podido suceder.
10.1. 2 La reformulación de Panebianco.
Panebianco (1988) trata de resolver las ambigüedades en la especificación

del partido atrapa-todo interpretando la caracterización de Kirchheimer en
términos organizativos. La transformación crucial se convierte en un
cambio del partido burocrático de masas a un partido electoral profesional.
Ambos se definen como tipos ideales en el cuadro que sigue:
26 El autor murió antes de que pudiera completar su trabajo, en el que no trataba de construir una
tipología, sino más bien caracterizar los cambios de que era testigo en sólo algunos partidos.
140

Cuadro 2. La distinción de Panebianco entre partido burocrático de masas y

partidos profesionales electorales.
Panebianco (1988:264).
El partido burocrático de masas, equivalente al partido de masas de

Duverger o al de integración de masas de Neuman, está caracterizado por
el papel central que ocupa una burocracia representativa o electa, la
importancia de la afiliación, el liderazgo interno colegiado, la financiación a
través de grupos de interés y el acento en la ideología. Por el contrario, el
partido electoral profesional está caracterizado por el papel dominante de
los profesionales, su orientación electoral y la debilidad de sus vínculos
verticales con los afiliados, la financiación mediante los intereses
organizados y el énfasis en temas específicos más que en la ideología.
Al definir los tipos ideales y perfilar sus dimensiones específicas,

Panebianco proporciona una base para ubicar cada partido y para
considerar la medida en la que pueda ajustarse cada tipo. Esto supone un
paso importante, pero está insuficientemente desarrollado para permitir una
comparación completa de los partidos contemporáneos. A lo largo de su
obra, el autor, subraya la importancia del origen del partido y desarrolla un
número de tipos genéticos diferentes que en su opinión, seguirán diferentes
rutas de desarrollo. No obstante, sus conjeturas sobre el cambio, no
141

prestan suficiente atención a los tipos genéticos (partidos de gobierno,

oposición…).
Sorprendentemente a pesar de que Panebianco sostiene que las tasas de

cambio y el alcance de la transformación variarán, no considera la
posibilidad de que los partidos puedan cambiar hasta el punto de producir
tipos significativamente distintos o, modalidades distintas del partido
electoral profesional. En vez de ello, asume que las tendencias
homogeneizadoras son un hecho. Esto es particularmente llamativo a la luz
de la vehemencia con que sostiene su argumento sobre la posibilidad de
efectuar distinciones entre tipos de partidos.
No está claro por qué los partidos que empezaron siendo carismáticos, como Francia, deberían
acabar siendo partidos profesionales electorales en lugar de parecerse, por ejemplo, a partidos
centrados en sus líderes. Lo mismo se podría decir de los partidos de extrema derecha, como el
Frente Nacional en Francia o el Partido del Progreso en Dinamarca y Noruega.
Como apunta Ware (1996:104), Panebianco no tiene en cuenta las muchas

y diferentes maneras en las que los partidos podrían adaptarse a las
presiones de la competición electoral. En lugar de ello, presume que los
partidos, sin importar sus orígenes genéticos y sus diferencias iniciales,
sucumbirán a la tentación de convertirse en partidos profesionales
electorales.
10.2 El partido cartel.
La última aportación a la tipología de Neumann es la de Karz y Mair (1995).

El partido cartel es un nuevo tipo, definido por su relación con el estado. Al
competir por los votos en base a sus líderes y a la efectividad de sus
políticas, los partidos atrapa-todo delatan progresivamente su
vulnerabilidad ante los vaivenes de electorados que se han librado de
anclajes políticos anteriores (Mair 1997: cap 2). Incapaces de conservar la
lealtad de sus miembros, que se han vuelto más distantes, los partidos se
destinan a sí mismos subvenciones cada vez mayores y se hacen
dependientes de los subsidios estatales para garantizar su supervivencia.
142

A diferencia de los partidos atrapa-todo, estos apelan a un electorado más

amplio y difuso, se involucran principalmente en campañas costosas,
subrayan sus habilidades para la gestión y la eficacia, sus lazos
organizativos son más débiles y se alejan de sus afiliados, que en poco o
nada se distinguen de los no afiliados. Y sobre todo, más que competir
para ganar o conservar apoyos a toda costa, se conforman con
garantizarse el acceso al Estado compartiendo poder con otros partidos.
Según los autores, los partidos cártel han dejado de operar como
intermediarios entre la sociedad civil y el estado, convirtiéndose en agentes
del Estado.
Los argumentos de Katz y Mair son interesantes, pero problemáticos. El

enunciado central es que la ayuda estatal ha cambiado la orientación y
dirección de los partidos políticos. Sin embargo, al margen de señalar que
la mayor parte de los partidos ha gobernado o formado coaliciones en un
momento u otro, aportan escasas evidencia sobre cómo los partidos
pueden haber cambiado a consecuencia del incremento de la financiación
pública. Es más fácil reconocer que ciertos partidos se han mostrado más
preocupados por gobernar que por ganar elecciones. Y que el partido
atrapa-todo ha sido redefinido de forma menos exagerada o estereotipada
que la versión de Kirchheimer, y se han concretado una serie de
dimensiones de clasificación de los partidos. Aún cuando algunas de estas
últimas sean características de una periodo de tiempo específico (como de
la proporción del electorado con derecho a voto), otras (como la naturaleza
del trabajo de partido, las fuentes de ingresos…) pueden utilizarse para
diferenciar entre los partidos.
Aunque los teóricos han sido bastante explícitos en la especificación de

cada tipo de partido, existen dificultades al emplear bien el tipo cártel de
manera aislada o la tipología en su conjunto como mecanismo
diferenciador de los partidos políticos contemporáneos. La tipología
presenta una amplia transformación desde los partidos de cuadros y de
masas a los atrapa-todo y cartel. Como tal, resulta eficaz para distinguir a
los partidos contemporáneos de sus predecesores. Menos claro parece el
143

hecho de que todos o casi todos los partidos se hayan convertido en

atrapa-todo o cartel, existen coetáneamente o hayan evolucionado hacia
los partidos cartel. Katz y Mair argumentan que el partido cartel no es el
punto final del desarrollo de los partidos, sino mas bien que su estilo tiende
a general su propia respuesta en la forma de sentimiento antipartidista y de
partidos capaces de fomentarlo abriendo las puertas a los partidos
antisistema, así como a los partidos populistas de extrema derecha. Pero
plantea también la posibilidad de que, si todos los partidos son tan
parecidos, puede que no merezca la pena efectuar distinciones entre ellos.
11. ¿El fin de la política de partidos?
El estudio de los partidos políticos consta de una larga tradición que se

remonta a las obras de Ostrogorki, Michels y Weber, publicadas en las
primeras décadas del S.XX. Desde entonces, los partidos han sido
analizados en numerosos trabajos atendiendo a sus múltiples funciones
(articulación y agregación de intereses, reclutamiento de elites y
socialización política…) y dimensiones (como partes de un “todo” o sistema
de partidos, como instrumentos expresivos, como organizaciones
complejas), desde diferentes enfoques de investigación y distintos
métodos. Sin embargo, los partidos se han resistido a la teorización
(Montero y Gunther) Si se buscara alguna tesis que, por su amplia
circulación, tal vez se aproximara a la condición de teoría, ésa sería
probablemente la del creciente desdibujamiento ideológico de los partidos
en las democracias contemporáneas. Pero tampoco esa tesis, que
encuentra respaldo en los conceptos “partido atrapa-todo” “partido cártel”,
resiste la prueba de la comprobación empírica.
En los años sesenta, Kirchheimer acuñó el concepto de “partido atrapa-

todo”, categoría hacia la que habrían ido evolucionando los partidos de
“clase” o “masas” tras la Segunda Guerra Mundial. Según el autor, a
medida que las desigualdades sociales agudas se atenuaban en el marco
de las sociedades de consumo, con sistemas de protección social
desarrollados y niveles educativos más altos que en ningún otro momento
144

de la historia, los partidos de masas tendían a aligerar su carga ideológica,

a reducir el papel militante individual y a reforzar sus relaciones con
diversos grupos de interés. Deseosos de atraer al “votante mediano”
situado en el centro del espacio electoral, los partidos atrapa-todo
convergían supuestamente cada vez más en sus mensajes debilitándose
ideológicamente.
De acuerdo con Katz y Mair, en las últimas décadas del S.XX estos
partidos todavía habrían reforzado más su imprecisión ideológica en su
evolución hacia grandes maquinarias burocráticas aisladas de las
preferencias del electorado, en gran medida como consecuencia de su
creciente financiación mediante recursos públicos. Del mismo modo que los
cárteles empresariales restringen la competencia económica, los partidos
se caracterizan reduciendo la competición programática, cada vez más
preocupados por su inserción en las estructuras del estado y más
independientes de las preferencias de sus electorados. Esta evolución
explicaría la creciente desconfianza de los ciudadanos hacia los partidos y
los síntomas de malestar social que a menudo se hacen ostensibles en las
democracias de partidos.
Sin embargo, esta visión de los partidos como integrantes de cárteles

políticos que dan la espalda a los votantes y se interesan
fundamentalmente por asegurarse nichos de poder en las estructuras del
estado choca con la evidencia de la fuerte competición partidista que
domina el debate político en muchas democracias y de la enorme inversión
que hacen los partidos en campañas electorales, esforzándose por marcar
las diferencias entre su oferta y las de sus rivales. Según se hallen en el
gobierno o la oposición y perciban sus propias fortalezas y debilidades y las
de sus adversarios, los partidos diseñan campañas tratando de estimular el
“voto por resultados” o “voto retrospectivo” (basado en la valoración de las
políticas ejecutadas durante la legislatura), el “voto ideológico”, el “voto
temático” o el “voto por candidato”. Estas decisiones y otras son
cuidadosamente estudiadas por los equipos de campaña, cuyo trabajo ha
adquirido un valor creciente para partidos y candidatos.
145

Queda claro, por tanto que la tesis de los partidos cartel infravalora la
extensión e intensidad de la competición partidista. En contra de esta tesis,
Kitschelt ha mantenido que en los últimos años se ha producido, una
descartelización de los partidos.
A su juicio este proceso tuvo lugar en las décadas posteriores a la Segunda

Guerra Mundial cuando la creciente intervención del estado en las
economías y la participación de los partidos en la gestión económica del
sector público favorecieron la creación de cárteles clientelistas basados en
las relaciones de intercambio entre los partidos políticos y el electorado.
Las estrategias de los partidos de intercambiar votos por recompensas
selectivas a grupos de ciudadanos (empleos en empresas públicas, acceso
a la vivienda o prestaciones sociales) alimentaron el crecimiento del
colectivo de “votantes buscadores de rentas”. Excluidos otros grupos del
electorado estos beneficios, su frustración fue manifestándose en
respuestas de “salida” (abstención electoral) o “voz” (voto a partidos de
protesta). El debilitamiento de los vínculos clientelistas entre partidos y
ciudadanos con la liberalización de la economía pública y la insatisfacción
de muchos votantes con la “vieja política” llevaron, de acuerdo con el autor,
en los años ochenta y noventa a la crisis de los sistema de partido
convencionales.
De esta manera, las sociedades democráticas contemporáneas no estarían

asistiendo a un declive de partidos ideológicos o a un fin de la política de
partidos, sino a una adaptación de unos y otra en respuesta a tres tipos de
desafíos que se han venido acelerando con el final de siglo (Montero y
Gunther).
146

Imagen 10. Desafíos.
Cambios sociales,
secularización,
incorporación de
la mujer al
mercado laboral...
Desarrollos
tecnológicos gracias
El aumento de los
a los cuales los
recursos cognitivos
medios de
de los votantes, lo
comunicación han
que les permite
abierto nuevos
acceder a canales
canales de
de información
comunicación entre
independientes...
ciudadanos y líderes
políticos.
Elaboración propia a partir de Montero y Gunther.
Estos desafíos han creado nuevas condiciones de competición política

exigiendo de los partidos una atención constante al entorno social en el que
se mueven y a la oferta de sus rivales. Como aporta Wolinetz:
“Los partidos pueden responder de modo diferente a ls presiones que

supuestamente conducen a la emergencia de partidos atrapa-todo o,
más recientemente, partidos carte. Cómo responden los partidos
depende en gran medida de sus características internas, el entrono
competitivo en el que operan y las decisiones de sus dirigentes y
seguidores adoptan”.
Wolinetz
Los cambios en los sistemas de partidos que han experimentado muchos

países en las últimas décadas pueden interpretarse como resultados
provisionales de los procesos de adaptación de los partidos. Dos hechos
relevantes marcan esta transformación de los sistemas de partidos. Por
una parte, los partidos “tradicionales” o establecidos han tenido que
redefinir sus mensajes programáticos, por otra, han entrado en escena
nuevos partidos. En efecto, desde los años ochenta los sistemas de
147

partidos institucionalizados han crecido por sus extremos. A la izquierda de

los partidos socialdemócratas que tradicionalmente apelaban a la clase
Ver vídeo
trabajadora, han irrumpido partidos opuestos al avance de la liberalización Manuel Castels
(faitic).
de los mercados y favorables a la inclusión de nuevos temas en la agenda
política. A la derecha de los partidos liberales, defensores de derechos
individuales y las libertades económicas, han surgido en algunos países
partidos radicales que combinan mensajes de defensa de la identidad
nacional y rechazo a otras culturas con otros más ambiguos sobre el papel
de los estados en la provisión de seguridad y el funcionamiento de las
economías. Estos cambios no siempre polarizan los sistemas de partidos,
pero sí complican la competición entre sus integrantes por los votos de los
ciudadanos. En un mundo más abierto e inseguro, la política se vuelve más
intrincada, dinámica y arriesgada también para los partidos.
148

Bibliografía.
Aguilar S y E. Chuliá (2007) “Identidad y opción dos formas de entender la

política” Pp 11-14.
Cascajo, JL (1992) “Partidos políticos y Constitución: sistema de controles

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Working Paper, nº 60. Pp 1-7.
Fernández-Miranda, C y A. Fernández-Miranda (2003) “Sistema electoral,

partidos políticos y parlamento”.
Gangas, P “Los partidos políticos”.
Keaking. M (1993) “Regionalismo, autonomía y regímenes internacionales.”

Pp 2-13).
Navarro, J.I (1999)”Partidos políticos y “democracia interna.” Pp 142-150
Rojo, A “Globalización y crisis de la política: la necesidad de instaurar el

espacio público” VII Congreso Español de Ciencia Política y de la
Administración. Democracia y buen gobierno. Pp 1-2,6-10.
Vallés, J.M (2010); “Ciencia Política una Introducción.” Pp.165-173,192-

193,218-220,229-236, 289-301, 354-355, 361-370.
Vega. P. (1998), “Legitimidad y representación en la crisis de la democracia

actual.” Pp. 2-4, 13-29).
149

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Tema 1: Sistema político: instituciones, partidos y redes.

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Análisis político: instituciones,

Tema 1: Sistema político: instituciones,

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1. El desgaste del estado liberal democrático. ...............................................................5

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7.2.2 Nuevas tecnologías y comunicación en red. ...............................................95

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1. El desgaste del estado liberal democrático. ATENCIÓN!

 En lo económico se registró una creciente inestabilidad monetaria, un

 En lo social aumentaron las expresiones de malestar y de protesta

 Finalmente, en lo político, se hizo patente la creciente difícil del

Estas reacciones de frustración y descontento permitieronafirmar que el

 El efecto combinado de la caída demográfica y del incremento de la

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 El cambio gradual de los valores sociales, desarrollado como una

 La evolución del sistema productivo hacia una situación en la que el

 El impacto de las nuevas tecnologías de la comunicación, que reduce

Las promesas incumplidas de la democracia.

En 1984, Roberto Bobbio, resumía lo que él denominaba promesas incumplidas de la democracia

1) El grupo y no los individuos, se han convertido en sujetos políticamente relevantes de una

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1.1 Viejas y nuevas respuestas a las exigencias democráticas.

Los intentos de dar respuesta a la situación de crisis se inscriben en

 Para los que se inspiran en antiguas o nuevas versiones del

En opinión de los que sostienen esta visión, las experiencias fallidas

 En el extremo opuesto, otros sectores entienden que la evolución del

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privatización total de empresas y servicios públicos, la inhibición

 Esta visión manifiesta una fuerte desconfianza cara las instituciones

 Para otros analistas, la crisis y las insuficiencias del estado liberal-

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Una versión menos conformista respecto de la situación actual del estado

1.1.1 ¿Democracia “postsocial” o “postestatal”?

Las principales correcciones prácticas al modelo poliárquico o liberal-

 Durante los años ochenta y noventa, estos países han reducido

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reglas básicas a las que deben someterse actores públicos, privados

 Estos equilibrios rompen cuando la sociedad empieza a “dualizarse”,

 Con el fin de legitimar esta nueva distribución de funciones se señala

 Para dar mayor fuerza a los pactos citados se ha propuesto también

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al papel reconocido a organizaciones también debe quedar lugar para

Cuadro 1. Provisión de servicios y prestaciones sociales.

Por autoridad (1)Estado de bienestar (2)Estado postsocial

Con estas iniciativas, no se abandona el empeño de conciliar la vieja forma

 Todas las políticas económicas estatales están estrechamente

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imponen políticas económicas y comerciales de aplicación obligatoria

 No ocurre lo mismo en el campo de las políticas sociales. Se admite a

El estado es un modo histórico de organizar la actividad política, que se

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La institución se distingue de una actividad circunstancial o episódica.

Si extrapolamos el ejemplo anterior al ámbito político podemos comprobar

Como hemos visto, la institución equivale a un conjunto de reglas (formales

Pero…¿qué ventajas ofrece la institucionalización de la práctica política

 Se ahorra esfuerzo al no tener que “reinventar” en cada ocasión los

 Se disminuyen los riesgos de la imprevisibilidad y la incertidumbre: los

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política se ajuste a unas determinadas reglas con el fin de no estar

 Se distingue entre la persona y la función pública, asegurando la

En el estado de articulan, por tanto, un conjunto de instituciones. Esta