DOCUMENTOS

DE TRABAJO

La Agenda de Gobierno, Plan Puebla 254

Panamá

Jaime Martínez Bowness

Septiembre 2006
 La Agenda de Gobierno, Plan Puebla Panamá

Jaime Martínez Bowness

Septiembre 2006

Fundación Rafael Preciado Hernández A.C.

Documento de Trabajo No. 254

Clasificación temática: Política>Ciencia política

RESUMEN

EL PLAN PUEBLA PANAMÁ (PPP), tiene una relevancia socio-política y una especial complejidad en su
evolución y/o en su propio contenido técnico. Por un lado, tanto la relevancia socio-política como la
complejidad o “tecnicidad” del asunto motivaría que una extensa variedad de actores se involucrasen en él,
poniendo así de relieve la contribución y alcance de los diferentes policy actors que aquí se estudian. El
examen del PPP sirve como campo de práctica para los conceptos que se presentan. Su función es poner a las
vertientes, subsistemas, modelos cobbesianos y ciclos de atención —entre otras categorías— a prueba en el
contexto del sistema político mexicano, pero lo es también demostrar la utilidad explicativa de esos
conceptos más allá de las conclusiones particulares del caso. En otras palabras, se pretende convencer al
lector del potencial analítico de estos conceptos—no necesariamente de las conclusiones a las que se llegan
en este caso. En ese sentido, el PPP, es un pretexto para exhibir con alguna elocuencia los conceptos y
modelos que motivaron este estudio.
Contenido**

I. Introducción 1

II. Justificación de la Relevancia de la Investigación 6

III. Objetivos 7

IV. Planteamiento y Delimitación del Problema 8

V. Marco Teórico y Conceptual de Referencia 16

VI. Formulación de Hipótesis 41

VII. Desarrollo de la Investigación 42

VIII. Conclusiones y Nueva Agenda de Investigación 75

IX. Bibliografía 83

**
La estructura del presente documento de trabajo se ajusta a los requerimientos establecidos en el punto 2.3 del Reglamento para el
Financiamiento Público de las Actividades Específicas que realicen los Partidos Políticos Nacionales como entidades de Interés Público
del Instituto Federal Electoral vigente a partir de octubre de 2005.
 I. Introducción

Uno de los proyectos más ambiciosos del sexenio de Fox, el plan “de las tres P”, Plan Puebla
Panamá, se hace de la atención del presidente electo como resultado de varios factores y
antecedentes. Por un lado, mientras que el ánimo detrás del Plan se remonta a una serie de
proyectos grandilocuentes que desde finales del siglo XIX han pretendido “llevar el
desarrollo” al sureste mexicano, la iniciativa recibe su pauta intelectual más reciente en el
diagnóstico que a finales del sexenio zedillista prepara Santiago Levy, subsecretario de
Egresos en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, acerca de los determinantes del atraso
social e industrial del sur-sureste mexicano. Se especula que ese mismo estudio llega a manos
del candidato guanajuatense a la Presidencia de la República durante su campaña, pues existe
en esas fechas un acercamiento entre Fox y Levy; no en balde este último es designado como
director del Instituto Mexicano del Seguro Social en la administración entrante.
El Plan Puebla-Panamá tiene un antecedente adicional en la infraestructura
diplomática que desde años atrás han ido construyendo los países centroamericanos. El
Sistema de Integración Centroamericano, el Grupo Consultivo Regional para la
Transformación y Modernización de Centroamérica y el Mecanismo de Tuxtla alientan y
sirven de plataforma para una mayor integración comercial en la región, idea emparentada, a
su vez, con el espíritu de creación de acuerdos de libre comercio que impera en México y el
resto de Latinoamérica. La disponibilidad de un maduro marco de cooperación económica y
política en Centroamérica significa, asimismo, que los trabajos para la creación de un polo de
desarrollo en la región no tendrán que comenzar desde cero.
El presidente anuncia el Plan Puebla-Panamá en septiembre de 2000 y sólo hasta
marzo de 2001 —siete meses después— lo presenta como programa oficial. Durante ese
tiempo, un vacío especulativo se apodera del proyecto, evocando una retahíla de críticas,
sospechas y teorías conspiracionistas. Aunque la noción in abstracto de hermanar la economía
del sureste mexicano a las de los vecinos sureños agrada por sus tintes latinoamericanistas a la
izquierda, se sospecha que el Plan será impuesto arbitrariamente sobre las comunidades
indígenas del sur, propiciará el saqueo de la riqueza natural de la región y se limitará, en
términos de desarrollo, a la instalación de maquiladoras y corredores manufactureros que
poco contribuirán al bienestar de las poblaciones locales.

Más todavía, el plan “de las tres P” es interpretado en varios círculos como un
artilugio del Banco Interamericano de Desarrollo para reforzar la influencia geopolítica de EE
UU sobre Latinoamérica. La animadversión al Plan llega a ser tal que aún tras su tardía
presentación oficial en Los Pinos, la iniciativa no consigue deshacerse de su imagen negativa.
Las marchas y manifestaciones en contra del proyecto culminan con el alzamiento de
ejidatarios en San Salvador Atenco contra el proyecto aeroportuario en la zona (mismo
proyecto que es indisolublemente asociado al PPP). Los gobernadores del sur-sureste, que
hasta ese momento habían visto con buenos ojos el proyecto, comienzan a distanciarse de él.
Por otro lado, en la corriente de las políticas hay una aridez de argumentos favorables al Plan.
La realidad es que no hay quién, en las filas de la intelligentsia nacional, defienda la
iniciativa. Ante el embate de una cobertura mediática escasa y negativa —“poca y mala”—, el
presidente y sus colaboradores se quedan solos a defender el proyecto. El tiro de gracia al
Plan Puebla-Panamá se lo propinan finalmente los fuertes recortes al presupuesto federal en
2002 y 2003.
Llama la atención que mientras el PPP se desploma en México, el proyecto se
mantiene en pie en Centroamérica. Aunque al sur del Usumacinta tampoco hay expertos o
intelectuales que abanderen el proyecto en masse, no priva entre los países centroamericanos
el clima de animadversión al Plan que surge en México. Incluso los partidos y sindicatos
locales que critican el proyecto no pretenden cancelarlo, sino ser “incluidos en él”.
La historia de la iniciación y devenir de las políticas públicas va más allá de lo
meramente político. Del reconocimiento de este hecho se desprende la necesidad de adoptar
perspectivas, categorías y modelos de acorde con esa realidad extra-política.

Sobre la teoría, sin tratarse de una selección exhaustiva o definitiva, los conceptos y
esquemas que conforman el aparato analítico de esta investigación convergen en un terreno
común que es temático y, en ocasiones, argumentativo. Se comienza con el que continúa
siendo, a la fecha, el modelo más parsimonioso y versátil para explicar el posicionamiento de
un issue en la lista de temas o proyectos prioritarios para el gabinete (proceso también
conocido como la formación de la agenda de gobierno): el modelo “de las tres vertientes” (the
three streams model) de John W. Kingdon, catedrático de la Universidad de Michigan que
saltó a la fama precisamente con este modelo. Le sigue lo que he denominado la “escuela” de
los subsistemas, clasificación que engloba aquellos conceptos que rompen con el análisis de
políticas limitado a actores tradicionales como los partidos políticos, la burocracia o las
cámaras legislativas, y en cambio enfatizan la interacción de esos mismos actores con otros
menos convencionales. En este rubro entran los “triángulos de hierro” o “subgobiernos”, las
“redes de asuntos” (issue networks), las “redes de políticas” (policy networks), “comunidades
epistémicas” y otras categorías, todas las cuales tienen en común la inclusión de actores
novedosos dentro del análisis político: expertos e intelectuales, organizaciones de la sociedad
civil, grupos de presión, cámaras empresariales, universidades y think tanks.
Se recurre subsecuentemente a Roger W. Cobb, profesor de la Universidad de Brown
y autor seminal sobre la formación de las agendas social y de gobierno, cuya contribución
teórica incluye la confección de tres modelos para la promoción de proyectos, así como la
identificación de las estrategias concretas que se ejercen en cada uno de esos modelos; la
relación entre la imagen o definición de un proyecto y su “ruta de implementación” (concepto
fácilmente vinculable con los subgobiernos que se señalan más arriba); el rol de los actores
excluidos de una “ruta de implementación” en la crítica hacia esta última; y la posible
existencia de un umbral temporal para la colocación de los temas en la agenda deseada. Este
último concepto evoca, a su vez, la teoría de los “ciclos de atención” propuesta por Anthony
Downs, autor del clásico An Economic Theory of Democracy (1957), misma teoría que
también se detalla en estas páginas.
La plataforma analítica es finalmente consolidada a través del análisis de la naturaleza
o atributos de los temas, la escala quizá más rudimentaria —pero no por ello menos
importante— en el recorrido. Aquí se tienen como autores básicos a Harold G. Zucker y
Barbara Nelson, decana, esta última, de la escuela de políticas públicas de la Universidad de
California en Los Ángeles. Las contribuciones de ambos autores son aderezadas por la
introspección de John R. Zaller sobre la polarización de la opinión pública en poblaciones
sofisticadas.
Cada uno de estos apartados teóricos es aplicado tanto al surgimiento como a la
evolución de las políticas (pese a que en el caso específico de Kingdon, el viejo alumno de
Aaron Wildavsky no haya previsto la aplicación de su modelo “de las tres vertientes” al
proceso post-formación de la agenda). Insisto aquí en la distinción artificial entre (a) el
proceso de colocación de los issues en la agenda gubernamental y (b) su devenir ya siendo
temas prioritarios para el gobierno como una manera de distinguir ambos episodios del
“diseño de políticas”, rama que sí ha sido abundantemente estudiada. No obstante, la
distinción es, como se menciona, artificial: como se va demostrando en los tres casos de
estudio en esta investigación, el proceso de evolución de las políticas nunca deja atrás, por
completo, la fase del nacimiento de nuevos proyectos, pues la promoción misma de un
proyecto suele evocar la confección de proyectos rivales o complementarios.
El caso que se presenta y examina en la investigación sirve como campo de práctica
para los conceptos aquí propuestos. Su función es poner a las vertientes, subsistemas, modelos
cobbesianos y ciclos de atención —entre otras categorías— a prueba en el contexto del
sistema político mexicano, pero lo es también demostrar la utilidad explicativa de esos
conceptos más allá de las conclusiones particulares. En otras palabras, pretendo convencer al
lector del potencial analítico de estos conceptos—no necesariamente de las conclusiones a las
que llego en este caso. En ese sentido, el Plan Puebla Panamá (PPP) es un pretexto para
exhibir con alguna elocuencia los conceptos y modelos que motivaron este estudio.
El caso es acompañado por una herramienta analítica con la que se intenta no sólo
contrarrestar la ausencia de encuestas de opinión, sino sondear también el tipo e intensidad de
la cobertura periodística que el tema fue recibiendo durante varios años en los tres principales
diarios del país: Reforma, El Universal y La Jornada. Los análisis de contenido de estos tres
diarios permiten diagramar, así pues, la evolución mediática del tema tanto en la frecuencia
como en el contenido de sus menciones. A través de los mapas mediáticos generados en
dichos análisis es más sencillo identificar ciclos de atención, comparar la intensidad de la
cobertura de distintos temas, percibir tendencias en el tratamiento mediático de estos últimos
—si, por ejemplo, la cobertura “negativa” de un asunto va a la alza o en qué proporción la
frecuencia de la cobertura “positiva” supera a la “neutral”—, cuantificar posibles sesgos
editoriales —la proclividad de los artículos de opinión en La Jornada por criticar las acciones
del gobierno federal en materia de derechos indígenas en comparación con los otros diarios—
y comprobar la proporción de artículos editoriales (es decir, el interés de los columnistas) que
prevaleció en el asunto.
Los análisis de contenido no están basados, por supuesto, en una recopilación de todas
las menciones aparecidas sobre un tema en los tres diarios. Por razones logísticas fue
necesario emplear una muestra durante un lapso determinado, mismo que en los tres casos de
estudio arranca en enero de 1997 y termina en junio de 2003. Las características de la muestra
—que condujo a la lectura de 1,500 diarios, de los cuales quedaron finalmente registrados
cerca de 800 textos periodísticos— se encuentran explicitadas en el capítulo de planeamiento
y delimitación del problema de esta investigación. Asimismo, fue analíticamente importante
catalogar el tratamiento de las menciones —el contenido propio del texto o de las citas que el
texto reproduce—, las cuales fueron tipificadas como “positivas” cuando su carácter fue
mayoritariamente laudatorio hacia (a) la postura del gobierno federal ante el tema en cuestión
o (b) el proyecto o la iniciativa siendo impulsada por el gobierno federal; “negativas” cuando
su contenido fue mayoritariamente crítico o escéptico respecto a (a) ó (b); o “neutral”, cuando
el asunto no fue enjuiciado por o dentro del texto, cuando el contenido de éste fue
equilibradamente positivo y negativo, o cuando la pieza periodística se centró más bien en
aspectos técnicos del tema a discusión (sin, de nuevo, enjuiciar la deseabilidad o viabilidad
general de este último).
Por último, es innegable que del recuento de estrategias, contingencias, aciertos y
errores en el caso de estudio aquí presentado puede sustraerse también una dimensión
prescriptiva—lecciones para quienes deseen promover políticas por cuenta propia. A ese
respecto, aunque la confección de una “guía de cabildeo” no fue uno de los objetivos del
estudio, sí procuro sintetizar algunas estrategias generales en el capítulo conclusivo. Quienes
deseen profundizar en la praxis de la promoción y negociación de las políticas públicas
podrán quizá derivar algún provecho de tales reflexiones.
II. Justificación de la Relevancia de la Investigación

Pocos proyectos políticos en la administración del presidente Fox han sido tan ambiciosos o
imaginativos como el llamado plan “de las tres P”, o Plan Puebla-Panamá. Encaminado a
impulsar el desarrollo económico-social del sureste mexicano, el proyecto busca enlazar la
economía de los nueve estados del sureste mexicano con la de las siete naciones
centroamericanas, extendiendo para tal fin —y con el apoyo de las propias entidades
federativas, naciones de la región y organismos financieros internacionales— una red de
infraestructura a lo largo de la zona. La iniciativa no carece de antecedentes: los hay, desde el
tren transístmico del Porfiriato hasta el proyecto “Alfa-Omega” —la abertura de un canal a lo
largo del istmo de Tehuantepec— de López Portillo, este último retomado, también sin éxito,
por Ernesto Zedillo. Sin embargo, lo que distingue al Plan Puebla-Panamá de sus
predecesores es su carácter supranacional, pues busca resolver el atraso económico del sureste
a través de la cooperación con Centroamérica, montándose para ello sobre de una compleja
arquitectura diplomática ya existente en la región.

El PPP sirve como campo de práctica para los conceptos aquí propuestos. Su función
es poner a las vertientes, subsistemas, modelos cobbesianos y ciclos de atención —entre otras
categorías— a prueba en el contexto del sistema político mexicano, pero lo es también
demostrar la utilidad explicativa de esos conceptos más allá de las conclusiones particulares
del caso. En otras palabras, pretendo convencer al lector del potencial analítico de estos
conceptos—no necesariamente de las conclusiones a las que llego en este caso. En ese
sentido, el PPP, es un pretexto para exhibir con alguna elocuencia los conceptos y modelos
que motivaron este estudio.
III. Objetivos

Del apartado anterior se desprenden los motivos en los que esta investigación se centra, no en
una perspectiva, sino en varias, con el doble propósito de (1) dar a conocer una galería de
conceptos y esquemas todavía novedosos para la ciencia política mexicana y (2) construir una
suerte de andamio analítico donde una y otra teoría se complementan y profundizan,
ofreciéndole al estudioso de las políticas una abundancia de claves sobre su objeto de análisis.
Por último, uno y otro objetivo son puestos a prueba en el caso paradigmático del Plan Puebla
Panamá.
 IV. Planteamiento y Delimitación del Problema

En la esfera de las políticas públicas en México participan actores cuya presencia cotidiana
reconocemos pero sobre cuya contribución al proceso de iniciación y promoción de políticas
hemos producido poca literatura académica nacional. Medios de comunicación, académicos,
especialistas, cámaras gremiales, asociaciones, grupos de presión y, por supuesto, legisladores
y partidos políticos abarrotan la crónica de cuanta política pública ha centelleado en el
firmamento de la administración pública federal. Sin embargo, poco se ha escrito en un ánimo
por sistematizar la contribución de esos actores al complejo fenómeno de las políticas.
Pareciera abatirnos la impresión de que, tras haber sido concebidas por un “hacedor de
políticas” primordial —un deus ex machina que introduce temas y proyectos en el debate
público—, las políticas públicas deben sujetarse a un impredecible vendaval político, social y
mediático que como puede llevarlas a buen puerto puede también arrojarlas contra las piedras.
Así pues, a ambos lados del diseño de las políticas ―terreno neutral sobre el que abundan
manuales y métodos― se extiende la geografía de lo desconocido: se ignora, por una parte, el
mecanismo a través del cual los issues cobran la atención del gobierno y devienen políticas
oficiales, y por otra, se desatienden los factores que rigen el camino de esas políticas a su
destino final como leyes o programas administrativos.
Importantes como son ambas cuestiones, ninguna admite una respuesta sencilla. No
existe una sola teoría que ofrezca, a mi parecer, una explicación única y satisfactoria sobre el
nacimiento, ascenso y caída de los proyectos de política rumbo a su legislación o
implementación.

El PPP parece inicialmente tan viable que el propio Banco Interamericano de

Desarrollo se torna su primer y más importante promotor, y mandatarios centroamericanos y
estatales mexicanos le aplauden al unísono.
Todo parece ir viento en popa. La implementación del proyecto ni siquiera debe pasar
por el Legislativo—dique frente al que zozobran sendas otras iniciativas del sexenio. Sin
embargo, el Plan Puebla-Panamá comienza también a hacer agua, y rápido. El proyecto
acabar por casi desparecer. ¿Por qué? ¿Qué obstáculos enfrenta? ¿Qué claves ofrece al
respecto el marco analítico de esta investigación?

El andamio analítico de esta investigación gravita en torno a una pregunta seminal:

¿cómo nacen y evolucionan los temas en la agenda de gobierno? Un adelanto —un indicio,
acaso— de respuesta lo ofrecen las vertientes kingdonianas, subsistemas, modelos
cobbesianos, ciclos de atención y teorías sobre la naturaleza de los temas descritos en párrafos
posteriores.
La selección de las teorías y autores no es casual. Las perspectivas que se incluyen
aquí son aquellas que, a juicio del autor de este trabajo, ofrecen las vistas más enriquecedoras,
completas e interesantes sobre el fenómeno que nos concierne. Aún cuando algunas de estas
aportaciones fueron formuladas décadas atrás, representan los cimientos del estudio del
agenda-setting. En la medida en que son también conceptos y esquemas aún novedosos para
la politología mexicana, su introducción no podría darse en estas latitudes académicas más
que por el principio, por lo básico.
En síntesis, el modelo de las tres vertientes, los subsistemas y los modelos de Cobb,
Ross y Ross coinciden en explicar la formación y evolución de las políticas de gobierno, no
como un ejercicio limitado a una u otra institución o agencia socio-política, sino como un
proceso abierto en el que concurren actores dentro y fuera de los poderes federales, así como
dentro y fuera de los tres niveles de gobierno. Lejos de circunscribirse a protagonistas
“convencionales” como partidos políticos, electores, funcionarios del gabinete y legisladores,
los conceptos y esquemas citados más arriba incorporan el papel de medios de comunicación,
universidades, centros de investigación, empresas, asociaciones gremiales y grupos de interés
en la promoción, manipulación u obstaculización de los issues.
Por otra parte, los ciclos de atención y las teorías sobre la naturaleza o atributos de los
temas complementan el análisis del surgimiento y evolución de los asuntos públicos en tanto
que, por un lado, ilustran la dinámica y psicología social a través de la cual aquellos van y
vienen —“viven, mueren y renacen”— en la opinión pública y medios de comunicación, y
por otro, le recuerdan al analista la importancia de considerar el perfil de los temas, pues el
contenido de las políticas, como lo argumentan Nelson y Zucker, es uno de los determinantes
de su evolución. Es ésta una perspectiva inusual en los estudios sobre políticas públicas —
habitualmente ocupados más de los procesos o estrategias de los agentes involucrados que de
la naturaleza per se de los temas— que, sin embargo, arroja luz sobre los factores que
intervienen en el ascenso y devenir de las políticas en la agenda de gobierno.
Existe, por último, una cierta complementariedad entre los modelos y conceptos
descritos en este capítulo y los análisis de contenido que acompañan este estudio. Hay aquí un
novedoso maridaje conceptual, pues aunque los autores originales no siempre previeron que
sus aportaciones pudiesen ser verificadas o patrocinadas mediante análisis de medios, dicho
ejercicio sí resulta —como se demuestra en los capítulos sucesivos— enriquecedor e
ilustrativo de cuanto se pretende indagar. No obstante y como dijese el refrán, la prueba de
cuanto se alega aquí está finalmente “en el pudín”. Cada uno de los conceptos, modelos y
perspectivas mencionados anteriormente son puestos a prueba en las siguientes páginas.

Respecto de la metodología a la que se recurrió para generar el análisis de contenido que

acompaña esta investigación.
En una nuez: un análisis de contenido sistematiza las menciones que se hacen de una
palabra, concepto o tema en un documento, medio o —como fuere— canal de información.
Se trata de una herramienta versátil a través de la cual puede cuantificarse lo cualitativo: ella
permite registrar el número relativo de ocasiones en que un concepto aparece en un
documento o la frecuencia con que un tema aparece en un diario, así como también posibilita
la identificación del sentido en que ese tema es abordado a lo largo de sus menciones, por
ejemplo. (Por supuesto que la clasificación del sentido o tratamiento que recibe un tema
requiere de reglas y puntillosos criterios.)
Esta investigación recurrió a los análisis de contenido con el doble propósito de
contrarrestar la ausencia de encuestas de opinión —limitadas en número en unos casos;
inexistentes en otros— y sondear la naturaleza de la cobertura periodística que los temas
fueron recibiendo durante varios años en los tres principales diarios del país: Reforma, El
Universal y La Jornada. El análisis del contenido de los tres diarios permitió diagramar la
evolución de los temas tanto en la frecuencia de sus menciones como en el contenido de éstas,
dando así pie a la creación de una suerte de “mapas mediáticos” donde se aprecian los picos y
valles en la cobertura de los temas y, paralelamente, la preponderancia relativa de los tipos de
cobertura: “positiva”, “negativa” y “neutral”.
Los tres diarios mencionados más arriba fueron seleccionados principalmente en
virtud de su tiraje y, en un segundo plano, por su presumible orientación político-ideológica,
pues juntos cubren buena parte del espectro ideológico izquierda-derecha en México. Tres de
los diarios de mayor reputación en el país, El Universal y Reforma poseen un tiraje diario de
150 mil y 145 mil ejemplares, respectivamente, mientras que La Jornada imprime
diariamente 100 mil ejemplares.* Respecto a sus sesgos político-culturales, pertenecen al
lugar común aquellas observaciones que identifican a Reforma con una postura de centro-
derecha, con el segmento social capitalino de ingreso medio, medio-alto y alto, y con un
grueso de lectores entre los 25 y 45 años. En cuanto a El Universal, este diario —fundado a
principios del siglo XX— tiende a ser asociado con el antiguo régimen priísta, con un sesgo

*
“Persiste pobre lectura de periódicos”, en Advertising Age, suplemento de El Asesor de México, octubre de 2003.
http://www.elasesor.com.mx/adage2/noticia3.html
político de centro y con una vieja generación de lectores (caracterizada por una edad
promedio entre los 50 y 60 años); interesantemente, es el diario que más íntimamente se
asocia con su actual director, Juan Francisco Ealy Ortiz, seguido en esta filiación personalista
solamente por La Jornada, al mando de Carmen Lira Saade. Respecto a este último diario, sus
inclinaciones ideológicas son claramente de izquierda o, acaso, de centro-izquierda, con una
vocación crítica y un segmento de lectores asiduos ubicado en la clase media capitalina y
entre numerosos círculos intelectuales y culturales.
El periodo de tiempo por el que se optó para el análisis de contenido va de enero de
1997 a junio de 2003. La intención fue dotar al análisis de un panorama temporal lo más
extenso posible, pudiendo así ubicar un mayor número de vaivenes en la historia de los issues
y que esos ciclos, a su vez, pudiesen remontarse, de ser necesario, hasta mediados de la
administración del presidente Ernesto Zedillo (pues dos de los tres casos son trans-sexenales).
Por otra parte, remontarse hasta antes de 1997 habría acarreado problemas logísticos respecto
a la calidad de los acervos documentales consultados, como también habría representado una
carga de trabajo no sobrellevable en esta investigación—o bien habría implicado la necesidad
de emplear un método de muestro más espaciado. Análogamente, mientras que los trabajos de
recopilación periodística en que se basó el análisis se efectuaron cuando el año 2003 aún no
concluía, hacia junio de ese año los tres temas ya habían llegado a su fin o, cuando menos, a
una etapa casi conclusiva. No fue necesario ir más adelante en el tiempo.
Dado que el plazo entre enero de 1997 y junio de 2003 supone 13,322 días que,
multiplicados por los tres diarios, arrojan casi 40 mil ediciones periodísticas, fue imperativo
extraer una muestra de esta vasta población de periódicos. Se optó así pues por registrar
solamente los diarios aparecidos los días 1°, 7°, 13°, 19°, 25° y 31° de cada mes. Esta
selección numérica aseguraría que eventualmente todos los días de la semana —de lunes a
domingo— fuesen registrados, redituando, asimismo, en un registro efectivo de alrededor de
20% de la población total (pues 6 de 31 días equivalen a poco menos de veinte por ciento).†
De manera que se revisaron alrededor de 1,500 diarios. Esta muestra no significó, por
supuesto, que en cada una de las publicaciones hubiese una o más menciones de los tres casos
que aborda esta investigación. Por el contrario, hubo largos silencios en la cobertura
mediática, seguidos por episodios de intensa cobertura que después volvieron a ceder,
reflejando así los ciclos endémicos al periodismo y al interés de la sociedad por los asuntos.

†
Ha sido sugerido un método alternativo para el muestreo, basado éste en la selección, al azar, de un día a la semana. Este método, aún
siendo válido, habría redundado en una muestra de mucho menor tamaño a la empleada en esta investigación, pues en vez de tomar cinco o
seis días de cada mes, se habrían utilizado solamente cuatro. Si una muestra de menor tamaño a la aquí empleada habría gozado de la misma
representatividad en el caso específico de los diarios y su cobertura de los temas es un punto metodológico abierto a discusión.
Por último, se eligieron los géneros y secciones de cada diario: por una parte, se optó por
incluir notas periodísticas, artículos editoriales, cartas al editor, desplegados, encuestas y
entrevistas. Por otro, se optó por revisar únicamente la sección nacional —la primera y,
finalmente, más importante— de los diarios.
Establecido el método de muestreo, se enfrentó la alternativa entre consultar los
diarios en su versión impresa o hacerlo de manera electrónica. Se optó entonces por la
impresa, pues las bases de datos que recogen las ediciones atrasadas de los tres diarios no
siguen la misma metodología (ni siquiera son producidas por una misma empresa), no llegan
todas hasta 1997, no en todos los casos permiten distinguir una sección de las demás, ni
incluyen todos los géneros —como cartas al editor o desplegados— de relevancia para esta
investigación. El acervo documental al que se recurrió fue el de la Hemeroteca Nacional, en
Ciudad Universitaria.
Como se detalla en el cuadro 4.1, se registraron un total de 51 textos periodísticos en
los que se hizo mención del asunto abordado. No dejan de ser interesantes, a su vez, los
sesgos en la intensidad de la cobertura que cada uno de los diarios le brindó al tema. Lo
mismo ocurre con el tratamiento del tema: los sesgos de los diarios tanto en el texto como en
el análisis de negatividad.

Cuadro 4.1. Frecuencia de menciones del tema en los diarios

Diarios
Tema Total
Reforma El Universal La Jornada
Plan Puebla-Panamá 5 (10%) 13 (25%) 33 (65%) 51

El caso es acompañado, además, por una gráfica sobre el tratamiento que el tema
recibió en los medios. A este respecto, las menciones fueron catalogadas como “positivas”
cuando su carácter fue mayoritariamente laudatorio hacia (a) la postura del gobierno federal
ante el tema en cuestión o (b) el proyecto o la iniciativa siendo impulsada por el gobierno
federal; como “negativas” cuando su contenido fue mayoritariamente crítico o escéptico
respecto a (a) ó (b); o como “neutrales” cuando el asunto no fue enjuiciado por o dentro del
texto, cuando el contenido de éste fue equilibradamente positivo y negativo, o cuando la pieza
periodística se centró más bien en aspectos técnicos del tema a discusión (sin enjuiciar la
deseabilidad o viabilidad general de este último).
 A continuación se cita un ejemplo de nota periodística y su clasificación de acuerdo
con los criterios mencionados más arriba.

Llama Fox a partidos a la madurez política

La Jornada
DOMINGO ¤ 19 ¤ AGOSTO ¤ 2001
¤ Aduce que se debe llegar a acuerdos para trabajar a favor de México
¤ Exhorta a países latinoamericanos a alcanzar convenios que hagan crecer la economía

ENRIQUE MÉNDEZ
A dos semanas de que presente su primer Informe de gobierno, el presidente Vicente Fox
Quesada hizo un llamado a "la madurez política y al buen entendimiento" de los grupos
parlamentarios "para trabajar a favor de México".
Dijo que a pesar de las diferencias ideológicas y de posturas entre él y los partidos,
"eso no debe impedir llegar a acuerdos". Así que, expresó, "todos juntos por México".
En el programa de radio Fox en vivo, Fox contigo, que una vez más grabó antes de su
viaje a Santiago, Chile, el mandatario resaltó: "De mi parte hago el compromiso de que
pondré todo lo que esté de nuestro lado para la búsqueda de consensos, para la búsqueda de
convergencias".
Puso como ejemplo de políticos de partidos diferentes que tienen un encargo público
el acuerdo que él y el jefe de Gobierno del DF, Andrés Manuel López Obrador, suscribieron
para el rescate del Centro Histórico capitalino.
"Por primera vez nos unió una alianza, una alianza estratégica para el rescate del
Centro Histórico. ¡Qué mejor motivo para unirnos en la pluralidad y en la diversidad que
rescatar este corazón, esta cuna de todo el quehacer del país!", exclamó.
También dijo que sus constantes viajes al extranjero "no son de turismo", sino de
"mucho trabajo", y al defender el Plan Puebla-Panamá, comentó que éste será el "hardware de
la relación, de la conectividad" entre México y el resto de los países de América Latina.
"Si los países latinoamericanos estamos dispersos, individualizados, no estamos
unidos, no tenemos acuerdos estratégicos, pues nos comen el mandado los otros continentes y
los otros bloques", argumentó.
Para que la economía crezca, agregó, es necesario, además del ahorro interno, atraer el
financiamiento externo, "ese animal anónimo gigantesco que es una masa fenomenal de
dinero que está por ahí. ¿Qué es lo que lo atrae? Es como el panal y la miel: las abejas van
donde hay miel. Esta masa de dinero va a lugares donde hay tranquilidad, seguridad, donde se
dan garantías y se obtiene una ganancia sin riesgos. Donde está a gusto, para ponerlo en
términos muy prácticos".
Durante el programa -que esta vez se aclaró no constituye un "instrumento político"
del Presidente, sino exclusivamente un foro de comunicación-, Fox se refirió también a la
economía del país, que de acuerdo con los propios informes oficiales llegó a un crecimiento
cero.
A pesar de ello, el titular del Poder Ejecutivo afirmó: "La economía sigue marchando.
Ya tenemos muy claro el problema de la desaceleración, de la pérdida de empleos. Estamos
trabajando para esos padres de familia, a fin de que puedan recuperar su fuente de ingresos, ya
sea por la vía de un empleo o de un changarro, de un microcrédito, de un impulso a
emprender".
 Afirmó que "por estricta justicia", el gobierno está obligado a reducir la cantidad de
pobres en el país, y que por lo pronto se ha comenzado con identificar "en dónde está la
pobreza en México".
Para el mandatario, el que el país tenga 100 millones de habitantes constituye una
"ventaja", pues son recursos humanos que si están preparados, "son talentosos y están
equipados" pueden "entrarle al crecimiento".
En esta emisión participó el coordinador de Políticas Públicas de la Presidencia de la
República, Eduardo Sojo, quien afirmó que los países latinoamericanos son los "campeones
en la mala distribución del ingreso", y en ese sentido dijo que si los gobiernos no dan "saltos
de rana en la conectividad", el reparto de recursos a los ciudadanos empeorará cada vez.

El diario La Jornada publicó esta última nota el 19 de agosto de 2001. El texto hace
un recuento de declaraciones sobre una variedad de temas, sólo uno de los cuales corresponde
al Plan Puebla-Panamá. No obstante, la mención es directa y sustantiva; de ahí que la nota
haya sido incluida en el registro de esta investigación. Por otra parte, aunque el presidente Fox
efectivamente menciona el Plan, no existe en sus declaraciones un enjuiciamiento lo bastante
sustantivo del proyecto para merecer su clasificación como “positivo”. La mención es, pues,
directa pero poco valorativa. Por esa razón la nota fue catalogada como “neutral”.
Los criterios para el análisis de contenido hicieron posible también elaborar los
análisis de negatividad que complementan el caso de estudio. En el cuadro de “análisis de
negatividad” se desgranó la cobertura negativa por diario, por género periodístico y por
periodo de tiempo—de enero de 1997 a la fecha en que el asunto “llegó a puerto”, o bien de
aquella fecha hasta junio de 2003, para que se siguiese cubriendo el debate sobre las
consecuencias de la aprobación del proyecto (cuando para entonces alguna iniciativa ya había
sido votada a favor), las movilizaciones de algunos grupos por modificar la ley aprobada, etc.
Las implicaciones de los análisis de negatividad se abordan en el capítulo octavo.
Aquí merece hacerse un caveat—una advertencia al lector: pese a los esfuerzos por
establecer criterios infalibles para el análisis de contenido, la clasificación del tratamiento de
los temas no está exenta de ambigüedades. Y es que en el esfuerzo por cuantificar lo
cualitativo, el analista acaba tomando siempre decisiones difíciles. ¿Valen lo mismo, en
términos de “negatividad”, un artículo de opinión y una nota limitada a reportar una
declaración o un evento? Se decidió aquí brindarles el mismo peso a ambos textos; de otro
modo se habría tenido que recurrir, por ejemplo, a un complicado sistema de “puntos”, donde
una pieza editorial especialmente crítica merecería más “puntos” que una nota con una o dos
citas cortas. Pero el cuestionamiento es, en principio, validísimo. Otro dilema: si una nota cita
tres declaraciones “positivas” y sólo dos “negativas”, ¿es predominantemente “positiva” como
resultado de una mayoría de citas de esa índole? Sí y no, pues finalmente dependería del
optimismo —o pesimismo— relativo de las citas. Aquí, no obstante, se optó por el criterio
“de mayoría” en un afán por la simplicidad. Empero, ¿qué sucede si hay un empate: tres citas
“positivas” y tres “negativas”? En esos raros casos se optó por clasificar la mención como
“neutral”.
Al comienzo de la evolución de un tema —cuando el gobierno todavía no adopta el
tema o no hace su propia propuesta al respecto—, no es raro que éste reciba manifestaciones o
declaraciones de apoyo in abstracto por parte de la sociedad (implicando así una cobertura
“positiva”) y que, más delante, al haber presentado el gobierno su proyecto oficial, la
cobertura gire bruscamente hacia lo “negativo” según el grado de inconformidad con las
acciones del gobierno. Eso fue lo que ocurrió, por ejemplo, en la discusión sobre el derecho a
la información: en un comienzo, todos los actores político-sociales apoyaban la creación de
una ley en la materia, pero a partir de que el Ejecutivo acaparó los trabajos de preparación de
la iniciativa, la cobertura se tornó crítica o, cuando menos, escéptica respecto a las labores
oficiales. En esas circunstancias no queda más remedio que hacerle notar al lector hasta qué
punto en el tiempo —especialmente si se cuenta con gráficas, como ocurre en este estudio—
perduró el issue como un asunto abstracto y a partir de qué momento la discusión mediática se
concentró en un proyecto concreto.
 V. Marco Teórico y Conceptual de Referencia

5.1. Donde todo empieza: la agenda

El estudio de la formación y evolución de las políticas de gobierno parte de un concepto
central: la agenda. Pese a una multitud de definiciones suyas, por “agenda” debe entenderse
el conjunto de temas o issues que son considerados prioritarios por la sociedad o el gobierno.‡
El concepto de agenda es importante porque es precisamente en la “agenda de gobierno”
donde culmina la primera mitad de nuestro objeto de estudio, la formación de las políticas. La
otra mitad, que veremos más adelante, se refiere a los ciclos e incidentes que sufren las
políticas una vez que ya están en la agenda gubernamental y se encuentran rumbo a su
negociación legislativa o implementación como programa oficial. Es en esta fase que
sobreviene la evolución de las políticas.
El concepto de agenda posee dos aristas: la social y la gubernamental. Los asuntos que
la conforman son a menudo aquellos que, siendo de importancia para la sociedad, han
conseguido ascender hasta la esfera de atención de alguna secretaría, dependencia o del
propio presidente. Pueden ser también temas que, ya siendo importantes para el gobierno,
están siendo canalizados entre la sociedad para conseguir su apoyo. Existe, en este sentido,
una relación versátil entre ambas aristas, donde asuntos van y vienen de una a otra, habiendo
siempre algún margen de disparidad entre sí. Por lo tanto, debe hacerse una distinción entre la
agenda del gobierno y de la sociedad, también conocidas, respectivamente, como agendas
“institucional” y “sistémica”, o bien como agendas “formal” y “pública”. §
La agenda “institucional” o “formal” es aquella que reúne asuntos concretos cuya
atención se encuentra programada por una cierta institución o asamblea: un tribunal, por
ejemplo sigue una agenda de casos por dictaminar, un recinto legislativo posee una lista de
iniciativas por debatir y una secretaría tiene una lista de tareas por efectuar. Se trata, en
cualquier caso, de un programa concreto y puntual de actividades prioritarias.**
En cambio, la agenda “sistémica” o “pública” siempre será la más abstracta y amplia de
las dos; ella incluirá un vasto número de temas que resultan de importancia para la sociedad,

‡
John W. Kingdon, Agendas, Alternatives, and Public Policies, Nueva York: Harper Collins, 1984.
§
La clasificación más temprana aparece en Roger W. Cobb y Charles D. Elder, “The Politics of Agenda-Building: An Alternative
Perspective for Modern Democratic Theory”, en The Journal of Politics, vol. 33, núm. 4, noviembre de 1971. La terminología sería
modificada por el propio Cobb y coautores pocos años después; véase Roger W. Cobb, Jennie-Keith Ross y Marc H. Ross, “Agenda Building
as a Comparative Political Process”, en American Political Science Review, vol. 70, núm. 1, marzo de 1976.
**
Puede argumentarse que algunos asuntos en la agenda institucional o formal no reciben, en los hechos, el nivel de atención que se
supondría. Así ocurre con, por ejemplo, iniciativas mal elaboradas —presentadas para provecho mercadotécnico de algún partido o
legislador— que son rápidamente desechadas en las comisiones o en el pleno. Por ello, aquí sólo se considerarán asuntos o iniciativas que sí
reciben o han recibido la atención rigurosa de sus actores.
indistintamente de si pertenecen a una agenda institucional o no. La agenda sistémica o
pública agrupa, en otras palabras, asuntos que sí son importantes para la opinión pública, al
margen de su prioridad para el gobierno.††
Algún rezago en la agenda formal frente a la pública es, por supuesto, inevitable: la
propia inercia de todo sistema o cuerpo de decisión mantendrá su programa de acción a la
zaga de la agenda pública, por definición más amplia y abstracta. De ahí que aún en el sistema
social más eficiente haya siempre algún atisbo de conflicto.‡‡
La agenda formal casi siempre se halla rebasada, además, por la tendencia natural a que
los asuntos viejos o heredados reciban prioridad. Ello incluye temas que llevan tiempo en la
agenda sin ser solucionados, o bien que ya han sido atendidos pero que periódicamente
requieren alguna modificación.§§

5.2. Las tres vertientes de Kingdon

Habiendo reformulado varios de los elementos del modelo de “bote de basura” (garbage can
model), elaborado por Cohen, March y Olsen para analizar la toma de decisiones,*** John
Kingdon acuñó el modelo “de las tres vertientes” (three streams model) para explicar la
formación de la agenda de gobierno.††† Para Cohen, March y Olsen, las organizaciones
sociales son una suerte de “anarquías organizadas” que funcionan, no con base en metas
claras y preestablecidas, sino por medio de, por un lado, acuerdos fugaces e imperfectos entre
sus miembros y, por otro, oportunidades repentinas. En su operación interna hay cuatro
“vertientes” (streams) con caudal y dirección propia: la de los problemas, la de las soluciones,
la de los participantes y la de las oportunidades de decisión.‡‡‡ Por ejemplo, en una
universidad podría presentarse una oportunidad de decisión (la elección de un nuevo rector),
para la cual habría diversos participantes, cada uno con sus preferencias y recursos. Se
estarían considerando varios problemas (mantener la calidad académica o ampliar la
universidad, entre otros), ante los cuales también se considerarían varias soluciones (aumentar
o restringir la lista de candidatos a la rectoría, eliminar o modificar el puesto, etc.). El

††
Cobb, Ross y Ross, op. cit.
‡‡
Se deduce, como lo hacen Cobb y Elder, op. cit., que a mayor disparidad entre ambas agendas, mayor será el número de conflictos
político-sociales y menor la legitimidad de la institución o agencia involucrada.
§§
Cobb y Elder, op. cit.
***
Michael Cohen, James March y Johan Olsen, “A Garbage Can Model of Organizational Choice”, en Administrative Science Quarterly,
núm. 17, marzo de 1972.
†††
Kingdon, op. cit.
‡‡‡
Ibid.
resultado final dependería, así pues, de la naturaleza e importancia de cada “vertiente” y su
convergencia en una misma dirección.
Fue así que Kingdon retomó la noción de las “vertientes” para explicar el proceso
errático detrás de la formación de la agenda de gobierno, si bien identificando actores y
dinámicas distintas. Tres son las “vertientes” en su modelo: la de los problemas (problem
stream), la de las políticas (policy stream) y la política (political stream). Cada una posee vida
y dirección propia.
En primer lugar están los problemas, que aparecen con mayor o menor fuerza en los
medios de comunicación y exigen ser solucionados. De hecho, su propia identificación como
“problemas” supone que, de hecho, poseen solución y es responsabilidad de alguien
resolverlos. En otras palabras, el problema puede estar ahí, pero necesita ser “activado” para
reunir la atención de la sociedad.
En segundo lugar se encuentra la vertiente de las políticas, habitada por expertos,
académicos, funcionarios e intelectuales que continuamente trabajan en ideas y proyectos de
políticas dentro de una pléyade de áreas científico-sociales. Un centro de investigación, por
ejemplo, puede llevar años insistiendo sobre los problemas de recaudación tributaria en el
país, habiendo incluso investigado y propuesto esquemas alternativos de tributación, reformas
a la normatividad fiscal, etc. Sus argumentos, proyectos y propuestas pasan a formar parte de
una bullente “caldera” de políticas, de contenido revuelto pero siempre disponible, de la que
los políticos echan mano cuando la ocasión es propicia.§§§
En tercer lugar se encuentra la vertiente política, de los políticos profesionales con sus
partidos y bancadas legislativas. Y al igual que las otras dos, esta vertiente posee su propia
dinámica e incentivos: campañas, cambios en la opinión pública, resultados y ciclos
electorales, reajustes en el gabinete, alineaciones en el Congreso, influencia de grupos de
interés, etc.
Cuando las tres vertientes convergen, un asunto goza de mayores posibilidades de
ingresar a la agenda de gobierno; en ese momento se abre una “ventana de oportunidad” para
que la política sea recogida e impulsada por el gobierno.**** En ese sentido, los académicos e
investigadores pueden llevar años estudiando un proyecto —una política o tecnología
aplicable a la sociedad—, pero en ausencia del problema apropiado en los medios de

§§§
La analogía de la “caldera” la hace Kingdon, quien también describe el conjunto pasivo de proyectos e ideas en la vertiente de las políticas
como un primigenio “potaje” en constante fluctuación (policy primeval soup). Véase ibid.
****
Sentencia Kingdon: “Si el proyecto o la propuesta no está lista cuando se abre la ventana de oportunidad [es decir, cuando la política y el
problema coinciden], es ya demasiado tarde para comenzar a formularla; habrá entonces que esperar hasta que aparezca la siguiente
ventana”. Véase op. cit.
comunicación o, al menos, en la percepción de la población, su propuesta o idea no tiene una
problemática a la cual “amarrarse”. De la misma manera, cuando un problema es
mediáticamente notorio, los políticos poseen incentivos a solucionarlo o buscarle solución,
que es cuando los expertos y académicos pueden “ofrecerles” sus proyectos y argumentos a
los legisladores, partidos y funcionarios. Un asunto puede incluso serle importante al
presidente o algún secretario, pero, si no existe una solución factible —porque la idea no es
viable en sí misma, no se dispone de suficiente presupuesto o bien hay grupos de interés que
la obstaculizan— o existen otros temas más apremiantes en los medios de comunicación en
ese momento, el asunto puede no prosperar.
Aún cuando cada vertiente posee sus propios actores y dinámicas, hay vínculos entre
ellas, así como momentos de influencia mutua. Numerosos funcionarios son o han sido
académicos y mantienen vínculos con la academia y la investigación; no en balde muchos son
expertos y poseen alguna trayectoria (a menudo no enteramente política) en el sector. Los
propios académicos y sus instituciones continuamente anticipan y se adaptan al horizonte
político y presupuestario del gobierno, tal como la vertiente de los problemas ejerce también
un impacto constante sobre las elecciones, el gobierno y los partidos. Sin embargo, y a pesar
de estas conexiones, cada vertiente sigue poseyendo sus propias reglas, prioridades y estilos.
Sin menoscabo de su utilidad o versatilidad, el modelo de las tres vertientes no carece
de limitaciones. Quizá la más importante de ellas radica en la que sería también su mayor
virtud: su parsimonia. En tanto que Kingdon buscaba ofrecer un marco teórico universal para
la formación de políticas, la enorme variabilidad de casos —tratándose de un proceso tan
impreciso y poroso— lo obligó a postular un esquema apenas elemental. De ahí la pertinencia
de complementar a este último con varios conceptos pertenecientes a la teoría de los
“subsistemas”, como se demuestra enseguida.

5.3. Los subsistemas de políticas

El término “subsistema de políticas” (policy subsystem) se refiere, en términos generales, a un
conjunto de actores, instituciones y recursos que operan dentro de un sector o tema de
políticas.†††† Los integrantes de un subsistema incluyen desde académicos, funcionarios y
legisladores hasta grupos de interés, cámaras empresariales y periodistas. Toda vez que el

††††
El tema de los energéticos en México, por ejemplo, reúne un subsistema formado por funcionarios de las secretarías de Energía,
Hacienda y Economía y de Petróleos Mexicanos, por legisladores en distintas comisiones —la principal de ellas siendo la de Energía— de la
Cámara de Diputados y de Senadores, por agencias de relaciones públicas y de cabildeo contratadas por empresas multinacionales orientadas
a, cuando menos, el procesamiento y distribución de bienes y derivados energéticos —amén de las oficinas de asuntos regulatorios de estas
mismas corporaciones—, por directivos e investigadores de cámaras empresariales como el Consejo Coordinador Empresarial y por un
cúmulo de periodistas en diarios de circulación nacional.
estudio de la formación de políticas se centra, no en actores o instituciones individuales, sino
en dinámicas que reúnen a una variedad de agencias,‡‡‡‡ los subsistemas sirven para tipificar
su alcance, objetivos e interacción. Existe un sinnúmero de tipos de subsistemas, si bien los
más importantes aparecen a continuación:
 “triángulos de hierro” (iron triangles) o “subgobiernos” (subgovernments)
 “redes de asuntos” (issue networks)
 “redes de políticas” (policy networks)
 “comunidades de políticas” (policy communities)
 “coaliciones de interés” (advocacy coalitions)
 “comunidades epistémicas” (epistemic communities).

Aunque el alcance e implicaciones de cada concepto son elaborados más adelante, el

cuadro 5.1, a continuación, sintetiza sus principales características.

Cuadro 5.1. Principales características de los subsistemas de políticas

Subsistema de políticas Principales características

Triángulos de hierro Los triángulos de hierro se componen de poderosas relaciones

o subgobiernos entre grupos de interés, comisiones legislativas y áreas del
gobierno. Motivados por intereses, los triángulos de hierro
vedan la participación de otros actores y operan alejados del
escrutinio público. Su perfil es conservador. Aunque su
ingrediente congresional es débil en México, la noción de
subgobierno, más general, aplica al caso nacional.

Redes de asuntos Las redes de asuntos reúnen a todos los actores involucrados en
algún tema de políticas, sin importar su postura, metas o grado
de compromiso. Pese a una composición fluctuante, sus
integrantes comparten una misma base de información. Las
redes de asuntos no reemplazan a los subgobiernos, pero sí
contrarrestan su poder de decisión. Son el subsistema más
amplio.

Redes de políticas Aunque similares a las redes de asuntos, las redes de políticas
se limitan a aquellos actores que interactúan directamente con
el gobierno. No se trata, sin embargo, de interacciones
formales, duraderas o que involucren información sensible.
Redes de este tipo se forman en torno a foros, consultas o
mesas redondas auspiciadas por el gobierno.

Comunidades de Las comunidades de políticas suponen una relación de trabajo

políticas formal, sostenida y usualmente discreta entre el gobierno y

‡‡‡‡
Paul A. Sabatier, “Toward Better Theories of the Policy Process”, en Political Science and Politics, vol. 24, núm. 2, junio de 1991.
 Subsistema de políticas Principales características

ciertos grupos. La coincidencia de posturas y metodologías

entre ambas partes es casi total. Se tiene acceso a información
confidencial o sensible. Las tareas del grupo de expertos no se
limitan al diseño de políticas; con frecuencia también
supervisan su implementación y seguimiento.

Coaliciones de interés Los integrantes de las coaliciones de interés comparten

posturas y metas respecto a alguna política. Aunque su
composición es plural e incluye a funcionarios o legisladores,
su única finalidad es conseguir la aprobación o implementación
de una política. Es común que utilicen campañas de difusión.
La duración de las coaliciones de interés se limita a la
consecución de su objetivo.

Comunidades Las comunidades epistémicas están compuestas por

epistémicas académicos e investigadores cuya única autoridad radica en su
conocimiento sobre algún tema. Sus integrantes comparten
metas, herramientas y valores, aunque no asumen labores de
cabildeo o promoción ni, en una primera instancia, trabajan con
el gobierno. Su influencia es mayor en momentos de crisis o
respecto a asuntos sobre los cuales hay incertidumbre. Las
comunidades epistémicas suelen rebasar fronteras nacionales.

Los “triángulos de hierro” o “subgobiernos”, detectados por los primeros estudios de

políticas agrícolas, hidráulicas y de obras públicas en los Estados Unidos, representan el
primero de una serie de conceptos basados en el carácter multilateral, aunque cerrado, de la
formación de políticas. Sus observadores buscaban explicar las poderosas relaciones entre
grupos de interés, comisiones legislativas y oficinas gubernamentales en la formación de
nuevas políticas o, con mayor frecuencia, en la conservación del status quo jurídico-político
en ciertos temas.§§§§ La noción de los “triángulos de hierros” arrojó luz sobre ciertas
dinámicas en algunos de los sectores más tradicionales de la política estadounidense, si bien
su pertinencia conceptual fue disminuyendo conforme surgieron nuevas y más difusas
configuraciones de poder e influencia en la formación e implementación de políticas. El viejo
énfasis en cerradas esferas de control ignoraría cada vez más las abiertas y vastas redes de
personas que influyen en la creación de políticas.

§§§§
La influencia de las comisiones congresionales en México es naturalmente menor, al no haber, hasta la fecha, carreras parlamentarias ni
un perdurable arraigo de los legisladores en torno a ciertos temas. Por lo tanto, la noción de “triángulos de hierro” en el sentido formal se
antoja inviable en suelo mexicano. Sin embargo, la existencia, en términos generales, de “subgobiernos” —áreas técnicas relativamente
alejadas del escrutinio público con una enorme trascendencia sobre la formulación de nuevas políticas y el mantenimiento de las ya
existentes— es evidente en dependencias como la secretaría de Hacienda y órganos desconcentrados suyos como el Instituto de Protección
para el Ahorro Bancario, y en organismos descentralizados como el Banco de México.
 En contraste con la rigidez de los “triángulos de hierro”, el concepto de “redes de
asuntos” (issue networks) se refiere a heterogéneas redes de influencia y participación
extendidas por todo el sistema político.***** Mientras que los “triángulos de hierro” suponen
un pequeño, cerrado y autónomo círculo de participantes en la formación de políticas —recios
“nichos” de gobierno con un enorme poder sobre la toma de decisiones—, las “redes de
asuntos” entrelazan a un gran número de actores con diversos grados de compromiso e
independencia, unidos informalmente por su interés o participación en algún tema de
políticas. La composición de estas redes fluctúa constantemente —sus participantes van y
vienen con la aparición de nuevos temas— y a menudo unas y otras redes se sobreponen, al
grado de ser casi imposible distinguir dónde una red termina y la siguiente comienza.†††††

Las “redes de asuntos” no proscriben a los grupos de interés, funcionarios o

legisladores. Los actores tradicionales pertenecen a estas redes, pero su influencia es
contrarrestada por individuos, muchos de ellos externos al gobierno, que son conocedores del
tema y poseen una reputación que lo confirma. No todos ellos comparten la misma postura,
como tampoco son todos apartidistas; incluso aquellos miembros que pertenecen a la
academia o a organizaciones no-gubernamentales suelen poseer vínculos con alguna
organización, partido político o figura pública. Sin embargo, lo importante no es su militancia
o lugar de trabajo, sino su calidad de expertos en el tema. Se trata, en otras palabras, de redes
cuyos partícipes comparten una misma base de información sobre algún tema o que poseen un
entendimiento similar sobre una política y sus problemas, aunque tal conocimiento no
necesariamente conduzca a acuerdos o posturas compartidas.‡‡‡‡‡
El concepto de las “redes de asuntos” nos acerca con más claridad al proceso de
formación de políticas, no como nos gustaría que fuese —puntual y centrado en pocos e
importantes actores—, sino como realmente suele ser: complejo, abigarrado y atendido por
una pléyade de agentes. Semejante noción no busca desplazar los referentes tradicionales para
el análisis de la formación de políticas, pero sí consigue rodearlos por fuerzas que “complican

*****
Hugh Heclo, “Issue Networks and the Executive Establishment”, en Anthony King (ed.), The New American Political System,
Washington, D.C.: American Enterprise Institute, 1978.
†††††
Escribe Heclo, comparando los “triángulos de hierro” con las “redes de asuntos”: “[los triángulos de hierro] suponen una serie de
participantes fijos, unidos para controlar programas públicos bastante estrechos y reducidos, y que guardan una relación directa con los
intereses económicos de cada una de las partes que conforman la alianza. Las redes de asuntos son lo contrario de esta forma de
organización: los participantes entran y salen constantemente de las redes; más que grupos unidos para tener dominio sobre un programa, no
hay nadie que de hecho controle las políticas y los problemas. Cualquier interés material inmediato está en un segundo plano; lo primero es
el compromiso intelectual o emocional”. Véase ibid.
‡‡‡‡‡
Una “red de asuntos” es la que hoy claramente reúne a todos los expertos o conocedores sobre la institución de la reelección legislativa,
municipal o presidencial y sus consecuencias sobre el sistema político mexicano. Sus integrantes, estén conscientes de ello o no, son todos
aquellos legisladores, académicos, funcionarios de partido, burócratas, intelectuales, analistas y periodistas que analizan y emiten juicios
serios y argumentados sobre la reelección en México, a menudo basándose en el ejemplo de otros países o sistemas políticos. Las posturas de
los integrantes de la red podrán ser diametralmente distintas, pero su “base de información” no lo es: unos y otros se leen mutuamente, se
escuchan en los medios, comparten información y a menudo también debaten, pública y privadamente, entre sí. En otras palabras, “hablan el
mismo lenguaje”.
los cálculos, disminuyen las posibilidades de predicción e imponen restricciones
considerables a los actores tradicionales”.§§§§§
Las redes descritas por Heclo son, sin embargo, apenas la unidad más general dentro
de los subsistemas. Un poco más concretas, aunque todavía difusas, las “redes de políticas”
(policy networks) tipifican la relación entre distintos grupos y el gobierno. Tales redes
incluyen al universo de conocedores o expertos en algún tema que conforman las “redes de
asuntos”, pero sólo en la medida en que éstos mantienen alguna interacción concreta con el
gobierno.****** A menudo, semejante interacción se reduce al intercambio de información o la
participación de los miembros de la red en foros, mesas redondas o eventos organizados por el
propio gobierno, o una colaboración activa entre distintas áreas del gobierno. En ningún caso
se trata, sin embargo, de una colaboración de larga duración, rutinaria o que involucre
información confidencial o sensible.
Las “comunidades de políticas” (policy communities) suponen ya una interacción
formal y sostenida entre individuos o grupos ajenos al gobierno y una o varias áreas de
éste.†††††† La coincidencia entre las posturas de los expertos y del gobierno es aquí casi total;
unos y otros componen un mismo equipo de trabajo y laboran sobre un mismo proyecto. No
se trata de una red descoordinada o cuyos partícipes entren y salgan continuamente, sino de
un selecto grupo de expertos, alejados de la mirada pública, con acceso a directivos del
servicio público y a información gubernamental sobre algún tema.‡‡‡‡‡‡ Su participación no se
limita al diseño e investigación de políticas, sino que usualmente incluye su implementación
e, incluso, monitoreo.
Aunque similar a una “comunidad de políticas”, una “coalición de interés” (advocacy
coalition) participa más activamente en la promoción de una cierta política. El motivo de la
cooperación entre agentes —pertenezcan o no al gobierno— no radica sólo en el estudio o la
investigación de un cierto tema, sino, sobretodo, en la difusión y negociación de un proyecto
político. Los integrantes de tales coaliciones, aparte de poseer en común posturas,
herramientas y objetivos, comparten una muy concreta agenda político-legislativa. En otras
palabras, sus miembros esgrimen la tarea de conseguir la aprobación de la política que les
§§§§§
Heclo, op. cit.
******
Martin J. Smith, Pressure, Power and Policy: State Autonomy and Policy Networks in Britain and the United States, Londres:
Harvester Wheatsheaf, 1993.
††††††
Ibid.
‡‡‡‡‡‡
No es raro que secretarías como la de Desarrollo Social liciten proyectos suyos a consultoras, facultades universitarias, centros de
investigación y otros círculos de expertos, quienes en adelante se reúnen con altos directivos de la secretaría y tienen acceso a información de
la dependencia. En incontables casos, la colaboración entre funcionarios y expertos rebasa la duración de un mero proyecto y se torna
rutinaria, personal y de enorme impacto sobre los trabajos de la dependencia. Una casi total coincidencia de posturas, herramientas y
objetivos, amén de una enorme confianza, son esenciales para la aparición de estas “comunidades de políticas”. En otras ocasiones, el
secretario se limita a verse informalmente con integrantes de alguna “red de políticas” atenta al quehacer de su dependencia; un día desayuna
con algún columnista y otro cena con investigadores.
concierne, a menudo enfrentándose a otras “coaliciones de interés”. §§§§§§ En semejantes casos
y como señala Lindquist, el conocimiento especializado deviene, no información objetiva,
sino “información disputada” (contested information).******* Las políticas se tornan un campo
de batalla cuyas municiones son ideas, cifras y argumentos.†††††††
Aunque similares a las “comunidades de políticas” en cuanto a la selectividad de sus
miembros y la uniformidad de éstos en metas, herramientas y valores (rasgo que también
comparten con las “coaliciones de interés”), el énfasis de las “comunidades epistémicas”
(epistemic communities) está puesto sobre la información y el análisis.‡‡‡‡‡‡‡ Sus integrantes
no asumen labores de cabildeo o negociación, ni forzosamente interactúan con el gobierno; en
sus filas no hay funcionarios, legisladores ni grupos de interés. Una “comunidad epistémica”
está conformada solamente por expertos, académicos e investigadores con una misma visión
sobre alguna política y sus problemas.§§§§§§§
Ya que no participan directamente en el gobierno, la influencia de las “comunidades
epistémicas” se limita a la reputación de sus miembros como cognoscenti sobre algún tema.
En ese sentido, la autoridad científico-intelectual de tales círculos es mayor en momentos de
incertidumbre o respecto a asuntos sobre los cuales hay poca información: es cuando surgen
temas nuevos e imprevistos que las autoridades y la opinión pública se vuelcan hacia el
conocimiento de los especialistas.******** Los miembros de las “comunidades epistémicas”
pueden entonces remontar a puestos en la administración pública, aunque su vínculo con el
resto de la comunidad no dejará de ser lo académico-intelectual. La centralidad del
conocimiento y de las credenciales académicas en tales comunidades les permite, además,
rebasar fronteras nacionales, hallándose a menudo integradas por científicos e investigadores
de distintos países. Esto es especialmente cierto en asuntos de alcance internacional (y sobre
los cuales hay información insuficiente), como el adelgazamiento de la capa de ozono, la
disminución de las reservas petroleras mundiales, la aparición de nuevas epidemias, etc.

§§§§§§
Paul A. Sabatier y Hank Jenkins-Smith, “The Advocacy Coalition Framework: An Assessment”, en Paul A. Sabatier (ed.), Theories of
the Policy Process, Boulder: Westview Press, 1999.
*******
Evert Lindquist, “Think Tanks and the Ecology of Policy Inquiry”, en Diane Stone (ed.), Banking on Knowledge: The Genesis of the
Global Development Network, Londres: Routledge, 2000.
†††††††
La formación del así llamado “Grupo Oaxaca” en mayo de 2001 para impulsar no solamente la aprobación de una ley de acceso a la
información, sino su propia versión de dicha ley, es un claro ejemplo de una coalición de interés. Aunque el rango de integrantes de la
coalición incluía periodistas, académicos, activistas y editores de varios medios de comunicación, todos compartían un mismo propósito:
conseguir la apertura casi total de los expedientes de gobierno, impulsando, para ello, una misma iniciativa.
‡‡‡‡‡‡‡
Peter H. Haas, “Do Regimes Matter? Epistemic Communities and Mediterranean Pollution Control”, en International Organization,
vol. 43, núm. 3, verano de 1989; Peter H. Haas, “Epistemic Communities and International Policy Coordination”, en International
Organization, vol. 46, núm. 1, “Knowledge, Power, and International Policy Coordination”, invierno de 1992.
§§§§§§§
Una de tantas comunidades epistémicas en el país es la que reúne a genetistas y especialistas en alimentos genéticamente modificados,
a los que el gobierno y otros actores político-legislativos tuvieron que acudir, a mediados de los noventa, para establecer las primeras
regulaciones sobre el tema. La creciente importación y producción de variedades agrícolas transgénicas orilló al gobierno a establecer, poco
después, una Comisión Intersecretarial de Bioseguridad y Organismos Genéticamente Modificados (CIBIOGEM), cuyo Consejo Consultivo
incorporó a varios de estos expertos.
********
Ibid.
5.4. La interacción de vertientes y subsistemas: del surgimiento de los issues a su evolución
La complementariedad entre los subsistemas de políticas y el modelo de las tres vertientes es
fácil de encontrar, pese a que ninguno de sus respectivos expositores haya, hasta ahora,
combinado ambas perspectivas.†††††††† Con todo su énfasis en las ideas y su importancia, ni
los subsistemas ni la analogía de Kingdon sobre los riachuelos suponen que las ideas son
inherentemente persuasivas. Para ambos enfoques, es sólo hasta que se cumplen ciertas
condiciones que a los expertos se les escucha y que sus ideas son llevadas a la práctica.
El provecho de valerse de ambas perspectivas radica en que, por una parte, mientras
los subsistemas son conceptos estáticos, el modelo de Kingdon es dinámico y versátil. ‡‡‡‡‡‡‡‡
Por otra parte, los subsistemas se inclinan por explicar la formación de políticas como un
proceso más bien cerrado —delimitado a un número fijo de protagonistas—, mientras que el
modelo de las tres vertientes subraya su naturaleza abierta y fragmentaria.
Complementar el modelo de las tres vertientes con la perspectiva de los subsistemas
ofrece una tercera ventaja. A pesar de que Kingdon concibió su esquema con el propósito de
explicar la formación de la agenda de gobierno, su pertinencia no disminuye durante la
evolución posterior de las políticas. La convergencia de las vertientes política, de problemas y
de políticas abre una ventana de oportunidad para que un tema reciba la atención del gobierno
y devenga un proyecto de política, pero cada vertiente continúa siendo importante cuando ese
mismo proyecto está siendo promocionado, negociado entre distintos actores o discutido en
las comisiones o en el pleno de una cámara legislativa. La vertiente de los problemas puede
traer a flote otros asuntos más urgentes para la clase política o de mayor importancia para los
diarios, o bien los propios medios pueden evocar el surgimiento de sucesos políticos o
intelectuales que alterarían el rumbo del proyecto original. La vertiente política puede limitar
los tiempos de negociación —como cuando el periodo de sesiones en el Congreso llega a su
fin o se aproxima una elección federal— o puede socavar las alianzas legislativas que una
iniciativa requiere para su aprobación. A su vez, la vertiente de las políticas puede ofrecer
más de un proyecto para un mismo problema o fallar en brindar los argumentos técnicos que
requiere una política para su aprobación definitiva. El mismo sector de especialistas que
promocionó un tema para que fuese recogido por el gobierno puede después sentirse
decepcionado por la “versión oficial” del proyecto, optando así por restarle su apoyo. Incluso

††††††††
Diane Stone, “Knowledge, Power and Policy”, en Diane Stone (ed.), Banking on Knowledge: The Genesis of the Global Development
Network, Londres: Routledge, 2000.
‡‡‡‡‡‡‡‡
Ibid.
en la medida en que la promoción de un tema o política es, con frecuencia, testigo de la
aparición de iniciativas rivales, la promoción nunca se deslinda del proceso de formación. De
esta manera, las mismas vertientes que favorecieron el surgimiento de un proyecto pueden
después impedir su aprobación o implementación.
Por su parte, los subsistemas permiten también inspeccionar con más detalle tanto el
proceso de formación de políticas como su evolución. Por las mismas razones que el modelo
de Kingdon continúa siendo útil en esta segunda etapa (de promoción y negociación), los
subsistemas también permiten entender el surgimiento y subsecuente devenir de las políticas.
Tan sólo durante esta segunda fase, el enfrentamiento entre grupos de expertos con visiones
distintas sobre un mismo tema puede, si la propuesta de uno no es claramente más persuasiva
(técnica y electoralmente) que la del otro, demorar indefinidamente las negociaciones; una
coalición de interés puede fracasar en publicitar una política; ante un problema nuevo, puede
no haber una comunidad epistémica que oriente al gobierno o a los legisladores; la “curva de
aprendizaje” de un gobierno puede no ser lo suficientemente sucinta si no dispone de una
comunidad de políticas que lo apoye (resultando en políticas mal diseñadas), etc.
El cuadro 5.2 desglosa cada uno de los subsistemas aquí considerados y sus
principales puntos de intersección con el esquema de Kingdon.

Cuadro 5.2. Relación entre subsistemas de políticas y las tres vertientes

Subsistema de políticas Modelo de las tres vertientes

Triángulos de hierro La naturaleza política de los “subgobiernos” los aísla de la

o subgobiernos influencia de los medios; la aparición de nuevos
“problemas” depende de que sean percibidos al interior de
los subgobiernos y no tanto por la población. Sólo aquellas
políticas compatibles con las prioridades e intereses del
subgobierno son consideradas, pero cuando una de ellas es
adoptada, su implementación es casi segura.

Redes de asuntos Las redes de asuntos aceleran el flujo y caudal informativo

de las “vertientes”, aumentando así sus puntos de
convergencia. Sin embargo, la misma variedad de
miembros de una red genera obstáculos para la articulación,
coherente y sostenida, de un mismo proyecto.

Redes de políticas La colaboración entre gobierno y grupos sociales facilita la

convergencia de las vertientes “política” y “de políticas”,
aún cuando el “problema” no es notorio entre la población.

Comunidades de políticas Una comunidad de políticas liga duraderamente las

 Subsistema de políticas Modelo de las tres vertientes

vertientes “política” y “de políticas”, pese a que también

sujeta las políticas emanadas de esa colaboración a la
popularidad del área de gobierno involucrada. La cercanía
entre el gobierno y algún grupo de expertos puede vedar la
aparición de “soluciones” ajenas a la metodología y
objetivos de la comunidad.

Coaliciones de interés Las coaliciones de interés reúnen las vertientes “de

problemas” y “de políticas” mucho antes, incluso, de que
las condiciones políticas sean propicias para la aprobación
o implementación de una cierta política. Semejantes
coaliciones buscan comunicar la existencia o importancia
de algún “problema”.

Comunidades epistémicas Las comunidades epistémicas permanecen pasivas en el

plano político y sólo reciben atención hasta que un
problema o crisis aparece, a menudo por sorpresa. La
vertiente “de políticas” es su único nicho y fuente de
autoridad.

A manera de resumen, Kingdon y los subsistemas coinciden en (1) la interrelación de

actores políticos, socio-económicos e intelectuales en la articulación y promoción de los
asuntos públicos, (2) la importancia del conocimiento especializado o técnico, no sólo como
insumo para el diseño de políticas, sino como arena de incesante disputa y redefinición entre
actores,§§§§§§§§ y (3) la naturaleza variable —en ocasiones oscilante— de la discusión sobre
los asuntos, unas veces limitada a un pequeño círculo de expertos y grupos de interés y otras
extendida al grueso de la población y una variedad de grupos sociales.
El modelo de las tres vertientes y las distintas redes o comunidades de expertos
consiguen arrojar algo de luz sobre los tres puntos mencionados más arriba. Sin embargo,
poco o nada contribuyen a nuestra comprensión sobre la naturaleza específica de los temas y
las estrategias que conducen al éxito en su formación y evolución como políticas. Es aquí que
entran en juego varios autores, cada uno de los cuales aporta, desde una sistematización de las
etapas por las que pasan los temas y una serie de modelos para la formación de la agenda de
gobierno, hasta una tipología de temas según su disposición a ser “manipulados” por los
medios y un modelo sobre los “ciclos de atención” que un tema transita en la opinión pública.
Se trata de una serie de elementos que traen a un plano más concreto el esquema de Kingdon

§§§§§§§§
Lindquist, op. cit.
y la operación de los diversos subsistemas, al tiempo que le aportan una dimensión más
prescriptiva (de la que se pueden extraer “lecciones”) a ambos enfoques.

5.5. Los modelos cobbesianos: expansiones, redefiniciones y rutas de implementación

De una manera particularmente esquemática, Cobb et al ofrecen —al igual que Kingdon—
tres modelos universales para la formación de agenda, sintetizados en el cuadro 5.3. Cada uno
depende, a su vez, de las distintas etapas por las que transitan los temas: iniciación,
especificación, expansión y entrada.*********

Cuadro 5.3. Principales características de los tres modelos de Cobb et al

Modelo Principales características

Externo (outside initiative) El tema es promocionado por grupos no gubernamentales

que buscan posicionarlo en la agenda de gobierno. El
tema puede o no pertenecer a la agenda pública. Los
actores involucrados buscan sensibilizar a la población o
al propio gobierno sobre la importancia de su tema y
conseguir la adhesión de otros grupos. El proyecto es
especificado rumbo a su inclusión en la agenda formal.

De movilización Aquí el protagonista es el gobierno, quien busca promover

(mobilization) un tema entre la población. El tema se dirige de la agenda
formal a la pública. El proyecto es rápidamente
especificado por el gobierno y sufre, a menudo, una o
varias redefiniciones como resultado de su proceso de
expansión.

Interno (inside initiative) El tema surge al interior del gobierno y su promoción se

limita a otros sectores o niveles gubernamentales. Su
expansión es discreta y, junto con su especificación,
ocurre al interior de un selecto círculo de expertos,
funcionarios y legisladores. Pese a su origen, su inclusión
en la agenda formal no está garantizada. Se rehuye la
participación de otros grupos sociales o la difusión del
tema en los medios de comunicación.

El primer modelo, el externo, es llevado a cabo por grupos no gubernamentales que

buscan colocar algún tema dentro de la agenda pública —si no se encuentra ahí ya— y,
posteriormente, llevarlo hasta la agenda formal o de gobierno. La etapa de iniciación

*********
Cobb, Ross y Ross, op. cit.
comienza con algún grupo agraviado o preocupado que asume la iniciativa y costos de
impulsar un tema o política en términos generales (cuando los detalles de ésta a menudo aún
no están definidos). Su labor es promover el tema y “educar” a la población o gobierno
respecto a él, volviéndole, si no un asunto de prioridad para el gobierno, al menos uno de
relativa importancia entre la ciudadanía. El tema sigue entonces una fase de especificación, en
la que distintas interpretaciones o posibles soluciones suyas son descartadas en aras de una
sola o un número más reducido de ellas; expertos u observadores calificados se acercan al
proyecto, con el resultado de que criterios de viabilidad técnica, económica o política
comienzan a ser considerados. La expansión de la base de apoyo —una etapa a veces
simultánea o incluso previa a la de especificación— requiere que otros grupos se adhieran a la
promoción del tema rumbo a la agenda de gobierno. La adhesión tiene, no obstante, un precio:
el tema o su enfoque debe ser ajustado hasta abarcar los intereses u objetivos de sectores
potencialmente simpatizantes, lo cual a menudo consigue evocar conflictos en el seno del
grupo original. Las rupturas no son raras. En todo caso, la meta aquí es no sólo engrosar las
filas del sector “movilizable”, sino además crear los incentivos políticos para que el tema sea
adoptado por el gobierno o algún partido. La última etapa consiste en la entrada del tema en la
agenda formal, momento a partir del cual el tema deviene una política concreta, si bien
todavía falta el largo camino de su negociación, discusión e implementación (trayecto del que
ninguno de los modelos de Cobb et al se ocupa).†††††††††
El modelo de movilización tiene como protagonista al gobierno, quien, en la
promoción de una cierta política, busca conseguir el apoyo de la población. En estos casos, el
tema ya se encuentra en la agenda formal pero necesita colocarse en la agenda pública. El
gobierno carece del apoyo político suficiente para conseguir la aprobación de la política —la
población desconoce o incluso se opone espontáneamente a ella, situación que la oposición
política no desaprovecha— y requiere, por lo tanto, transmitirle su importancia y beneficios a
la ciudadanía. La iniciación del tema ocurre cuando el gobierno anuncia la próxima
presentación de su proyecto como iniciativa legislativa o como programa oficial de pronta
implementación. Ante la expectativa generada, el gobierno debe entonces rendir una
explicación pormenorizada de su contenido: cuáles son sus objetivos y estrategias, qué
intereses serán afectados, qué sacrificio deberá hacer la población o algún sector de ella, qué

†††††††††
Las reformas en material electoral y la concesión de cierta autonomía a los municipios indígenas del país son acaso los dos temas más
importantes que fueron posicionados por diversos grupos sociales en la agenda de gobierno durante los noventa (si bien el segundo tema sólo
se concretó, y parcialmente, en mayo de 2001). Sin embargo, otros ejemplos de temas promovidos por grupos sociales, si bien de menor
alcance mediático, abundan: uno de ellos es el de las comunidades pesqueras del país, que a través de la Confederación Nacional de
Cooperativas de Pesca han promovido desde los años ochenta un más efectivo ordenamiento y supervisión de la pesca comercial en las
costas nacionales. El resultado sería, una década después, un creciente nivel de atención gubernamental hacia el problema de la pesca furtiva
y la sobreexplotación de los recursos marítimos nacionales.
se gana y qué se pierde, etc. Ocurre así una especificación de la política, etapa en la que
concurren criterios tanto técnicos como sociales. Le prosigue entonces una búsqueda de
adeptos; el gobierno va construyendo una base de apoyo entre grupos sociales y actores
políticos, cada uno con intereses y objetivos distintos. Esta expansión suele implicar una
cierta re-especificación de su política en un juego de “estira y afloja” entre el gobierno y los
posibles simpatizantes de su proyecto. Por último, el tema ingresa —se consolida, si las
etapas anteriores no lo habían ya colocado ahí— en la agenda pública.‡‡‡‡‡‡‡‡‡
El tercer modelo, el interno, resulta de los esfuerzos de un sector u oficina de gobierno
por posicionar un tema en la agenda formal de la manera más discreta posible y, a la vez, por
conseguir su eventual aprobación o implementación con el menor número de cambios. En
tales casos, no hay una etapa de expansión de un grupo a otros ni se busca colocar la política
en la agenda pública; lo que se busca es mantener las negociaciones dentro de un estrecho
círculo de funcionarios, legisladores y especialistas, impidiendo la divulgación del tema en los
medios de comunicación. El uso de este modelo es frecuente cuando la política promovida es
de contenido muy técnico, cuando su aplicación afectaría los intereses de grupos sociales o si
su perfil es polémico y podría —de recibir una interpretación ideológica— incentivar su
oposición en el Congreso. La primera etapa, de iniciación, ocurre cuando un sector del
gobierno busca persuadir a otros actores gubernamentales (desde el ministerio de recaudación
y presupuesto hasta el propio presidente) sobre la importancia o bondades de alguna política.
La fase de especificación es, con frecuencia, simultánea a la de iniciación: más que proponer
las generalidades de algún tema, el grupo involucrado hace un planteamiento concreto. Aún
perteneciendo al sector público, las posibilidades de éxito del grupo no son elevadas; los altos
directivos del gobierno enfrentan enormes restricciones de tiempo y recursos, no pudiendo
considerar sino un pequeño porcentaje de los proyectos que les son sugeridos. Por lo tanto, la
fase de expansión de la base de apoyo continúa siendo necesaria, aunque de manera selectiva;
existe en estos casos la percepción de que el apoyo de un número reducido de actores es
preferible a la presión de amplios segmentos de la sociedad, lo cual sometería al tema al
escrutinio público y les arrebataría a los autores del proyecto su control sobre él.§§§§§§§§§

‡‡‡‡‡‡‡‡‡
Cobb et al no reparan en que el anuncio oficial de un proyecto es usualmente suficiente para colocarle grosso modo en la agenda
pública. De ahí su insistencia en que las varias etapas —iniciación, especificación, etc.— sean recorridas para que el tema consiga
posicionarse entre la ciudadanía. En realidad, la influencia y prestigio del presidente (o de su gabinete) son tales que un par de declaraciones
a los medios de comunicación pueden bastar para atraer la atención sobre una política, si acaso en términos todavía vagos e, incluso,
desfavorables. En tales casos, la fase final del modelo no es la entrada del tema a la agenda pública, sino su posicionamiento en esta última
en términos más o menos específicos y políticamente favorables para el gobierno. Instancias de este modelo en suelo mexicano las ofrecen
varias de las reformas estructurales impulsadas por la actual administración, cuya promoción entre la población y numerosos grupos sociales
han encabezado el presidente, su gabinete y su partido (con algún apoyo del sector empresarial, asociaciones profesionales y organismos
internacionales).
§§§§§§§§§
La discreción y opacidad que distinguen a este modelo pueden notarse en el manejo de ciertos temas al interior del gobierno o entre
un reducido número de involucrados al negociarse, por ejemplo, la designación del titular o integrantes de algún organismo descentralizado,
desde el Banco de México hasta el Instituto Federal Electoral.
 Los tres modelos de Cobb et al divergen del esquema de Kingdon en tanto que se
componen de etapas más o menos rígidas que deben ser transitadas. En el primer modelo, el
externo, los temas surgen en el seno de algún grupo social, mientras que en los otros dos, el
de movilización y el externo, los temas emanan del gobierno; en ninguno de los tres hay un
papel desempeñado específicamente por los intelectuales, académicos o expertos. Acaso en la
fase de especificación de las políticas, en cualquiera de los tres modelos, se vislumbra la
influencia de algún experto que ayuda a “concretar” la política, pero nada más. El modelo de
Kingdon, por el contrario, resalta el rol de los intelectuales e insiste en la versatilidad del
proceso de formación de temas en la agenda de gobierno: una idea puede comenzar en
cualquiera de los tres “afluentes” y desde ahí fluir erráticamente hasta los demás. Un asunto
puede aparecer primero como problema, luego ser atendido por la clase política y sólo
después recibir una alternativa de solución viable; puede también comenzar como proyecto
académico que sólo hasta la irrupción de un problema es seriamente considerado por algún
partido; o bien puede tratarse de un asunto que pasa de ser un problema a una propuesta de
solución, deviniendo, por último, en una política. Cualquier punto de origen es válido; lo
importante es la convergencia, tarde o temprano, de las tres variables.
El impasse en la transición de un tema, de la agenda pública a la formal o viceversa, es
una posibilidad que debe considerarse aquí. A este respecto, Cobb et al estiman que la
relación entre la duración de un tema en la agenda pública y la probabilidad de que ingrese a
la agenda formal o de gobierno es curvilineal, hallándose finalmente constreñida por un límite
horizontal infranqueable. En otras palabras, que si un asunto no se posiciona en la agenda de
gobierno dentro de un cierto plazo de tiempo (cuya duración varía en cada caso), difícilmente
podrá hacerlo después. Se trata, por supuesto, de una afirmación robusta a la que se le podrían
hallar numerosas excepciones y cuyos expositores no detallan con evidencia específica. Sin
embargo, su énfasis en la duración del esfuerzo promocional de un tema continúa siendo
novedoso, sólo comparable con las consideraciones de John R. Zaller sobre la naturaleza de
los asuntos y la polarización o convergencia de la opinión pública en torno a ellos.********** Lo
que Zaller nota es que la convergencia o polarización de las elites sociales frente a algún tema
produce un efecto análogo entre la población, intensificándose, sin embargo, en aquellos
individuos de mayor sofisticación. La consecuencia de su hallazgo sería que, al aumentar la
sofisticación de la población —o de algunos sectores suyos— como resultado de campañas
promocionales o periodos de discusión más largos, su propensión a reproducir la opinión de
las elites (ellas mismas unidas o enfrentadas en torno a algún tema) sería también mayor. De

**********
John R. Zaller, The Nature and Origins of Mass Opinion, Cambridge: Cambridge University Press, 1992.
tal modo que aquellos temas polémicos que se retrasan en ser admitidos dentro la agenda
formal difícilmente llegarán ahí jamás, ello debido a una suerte de fatiga ciudadana y
mediática (Cobb et al), y a que ellos mismos amplifican, entre la población, la discordia entre
las elites (Zaller).
Pese a su rigidez, los modelos descritos más arriba coinciden en su dimensión
prescriptiva. A diferencia del esquema de Kingdon, que captura la anarquía del proceso de
formación de políticas pero dificulta la obtención de “lecciones” para quienes deseen trazar o
implementar sus propias estrategias, Cobb et al consiguen ofrecer casos ideales que sintetizan
su objeto de estudio pero también sugieren la mejor manera de participar en él. De la sucesión
de etapas —iniciación, especificación, etc.— que integran los tres modelos, pueden extraerse
dos estrategias centrales: por un lado, la expansión de los temas, y por otro, su redefinición.
La primera estrategia consiste en conseguir el apoyo de un número creciente de actores
hacia el tema o política en cuestión. Cobb et al encuentran, de hecho, que la facilidad con que
un tema puede ser expandido a distintos grupos depende de que sea ambiguo, importante para
la sociedad, coyunturalmente relevante, poco técnico y falto de antecedentes.†††††††††† Sin
embargo, la expansión de la base de apoyo de un tema no se limita al proceso de formación de
la agenda de gobierno. Aquellos grupos que han sido excluidos de la implementación de una
política también pueden modificar el status quo prevaleciente apelando a otros actores
omitidos en el proceso. En ese sentido, la ampliación o modificación de los participantes en
una política puede debilitar o, incluso, destruir los subsistemas establecidos. En ese sentido,
los perdedores de un enfrentamiento en torno a alguna política poseen incentivos a cambiar el
repertorio de participantes, enlistando, para tal fin, a actores hasta entonces ajenos al
conflicto.‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡
No obstante, la expansión de la base de apoyo de una política también depende de sus
redefiniciones a lo largo del tiempo. Un mismo tema puede ser planteado de muchas maneras,
cada una con implicaciones y costos distintos. De ahí la segunda estrategia que advierten
Cobb y sus coautores: es en aras de acomodar al mayor número de grupos que uno o varios
aspectos de un mismo tema son resaltados, atenuados o descartados durante su
expansión.§§§§§§§§§§ Los promotores de una política deben estar conscientes del “ángulo”
desde el cual ésta es percibida y hallarse en capacidad de replantearlo si las circunstancias lo
ameritan. En ese sentido, la redefinición de un asunto durante su promoción es una estrategia

††††††††††
Cobb, Ross y Ross, op. cit.
‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡
Elmer E. Schattschneider, The Semi-Sovereign People, Nueva York: Holt, Rhinehart, and Winston, 1960.
§§§§§§§§§§
Deborah A. Stone, “Causal Stories and the Formation of Policy Agendas”, en Political Science Quarterly, núm. 104, 1989.
que atiende la importancia de su imagen como política (policy image).*********** Tal imagen
tiende a ser una representación más o menos fidedigna, basada en hechos comprobables
acerca del proyecto. Sin embargo, la atención ciudadana y mediática usualmente no alcanza a
cubrir todo el contenido, todas las perspectivas o todas las implicaciones de una política. De
ahí que sea necesario que los promotores del tema o proyecto seleccionen algún aspecto que
resaltar sobre los demás, hecho que a su vez dará pie —si la iniciativa es finalmente exitosa—
a la participación de un conjunto específico de actores políticos. Pues cuando la imagen de
una política resalta su dimensión técnica, su diseño e implementación se prestan a la
intervención de expertos; si su acento está puesto sobre una dimensión más social, otra gama
de actores tenderá a participar.
La imagen de una política es importante, además, porque ella apunta hacia una “ruta
de implementación” (policy venue) específica.††††††††††† Es decir, que el contenido de una
imagen suscita una manera concreta de implementar la política en cuestión, ya sea por medio
del gobierno federal, de los estados o municipios, de mecanismos de mercado o de cualquier
gama de instituciones. Eso sin detenernos en la enorme variedad de dependencias y oficinas a
elegir en el gobierno federal o en cualquier gobierno estatal. Cuál agencia debe hacerse cargo
de la implementación y seguimiento de una cierta política es una cuestión que usualmente va
implícita en su imagen. En ese sentido, los reajustes en la imagen de una política suelen traer
cambios en su ruta de implementación. Cuando la ruta de implementación cambia, el
repertorio de participantes que antes dominaban el proceso de formación e implementación de
esa política probablemente será reemplazado por otra gama de actores, y viceversa: un cambio
en la ruta de implementación también traerá cambios en la imagen de una política.‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡
De ahí los ajustes organizacionales que, con frecuencia, ocurren en el gobierno durante o justo
después del apogeo de atención pública en torno a un tema.§§§§§§§§§§§ Las rutas de
implementación, sin embargo, no se limitan a una u otra institución, sino que también suelen
entrañar la participación de algún subsistema de políticas que puede o no existir de antemano.

***********
Frank R. Baumgartner y Bryan D. Jones, “Agenda Dynamics and Policy Subsystems”, en The Journal of Politics, vol. 53, núm. 4,
noviembre de 1991.
†††††††††††
Ibid.
‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡
Sin embargo, así como la complementariedad entre la imagen y ruta de una política puede apuntalar un cambio en ambas, su
relación puede también reforzar el status quo. Véase ibid.
§§§§§§§§§§§
Puede argumentarse que el gobierno tiende a realizar ajustes en su organización burocrática durante o casi inmediatamente después
de episodios de descollante atención pública en torno a algún asunto. Véase B. Guy Peters y Brian W. Hogwood, “In Search of the Issue-
Attention Cycle”, en The Journal of Politics, vol. 47, núm. 1, febrero de 1985. El artículo no repara, sin embargo, en que los temas a menudo
comienzan dentro del propio gobierno; en esos casos, los cambios organizacionales ocurren antes de que el tema (formulado ya más
concretamente como una política) sea “iniciado” entre la población, donde, si hay ajustes después, éstos se deben a una creciente atención
pública negativa. Así sucedió, por ejemplo, con el Plan Puebla-Panamá, cuya coordinación fue transferida de la Oficina de la Presidencia a la
Secretaría de Relaciones Exteriores en agosto de 2002 como resultado de una galopante cobertura negativa en medios. Una precaución
adicional respecto a la hipótesis de Peters y Hogwood es que la correlación entre atención pública y ajustes organizacionales sólo aplicaría
para temas de índole doméstica o de corta duración; guerras, incidentes internacionales o depresiones macroeconómicas no cabrían en esta
teoría.
De hecho, los subsistemas se forman —o refuerzan— cuando la imagen de una política es
eminentemente positiva; es cuando una política goza del mayor entusiasmo de la elite o de la
población que el gobierno delega su supervisión a alguna red de expertos y funcionarios, o
bien que ratifica las responsabilidades de estos últimos.************ Inversamente, es cuando la
imagen de una política se está deteriorando que su respectivo subsistema es más vulnerable,
ya que otras rutas de implementación pueden ser ensayadas.

5.6. Los ciclos de atención de Downs

Mientras que Cobb et al buscan explicar la formación de la agenda de gobierno por medio de
etapas que varían entre sus distintos modelos, Anthony Downs ofrece un esquema que hace
énfasis, no en una trayectoria por sí misma, sino en la evolución de la atención pública sobre
los asuntos o problemas.†††††††††††† Su teoría acerca de los “ciclos de atención” se basa en la
periódica renovación y caída del interés público por ciertos asuntos, los cuales al inicio
reciben una intensa atención pero paulatinamente ceden ante el creciente desinterés de la
sociedad.
Cada ciclo consta, según Downs, de cinco etapas por las que un tema forzosamente
transita en su relación con la opinión pública, siendo en alguna de esas etapas que el asunto
consigue ser aprobado como ley o implementado como programa oficial. Sin embargo, si el
tema llega al final del ciclo y se desvanece de la atención del público sin haber tenido éxito,
deberá recorrer todas las etapas de la travesía —de inmediato o tiempo después— cuantas
veces sea necesario hasta ser solucionado definitivamente por el gobierno, o hasta que los
promotores del tema desistan de sus esfuerzos. De ahí que un mismo asunto pueda transitar,
según el autor de An Economic Theory of Democracy (1957), por varios ciclos de atención,
con la ventaja de que, con cada ciclo nuevo, aquél recibirá “un mayor grado de atención,
esfuerzo y preocupación” que en la ocasión anterior o que otros temas más
recientes.‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡
Las fases del ciclo de atención son: (1) la etapa previa al problema (Pre-problem Stage);
(2) la etapa de alarmado descubrimiento y entusiasmo eufórico (Alarmed Discovery and
Euphoric Enthusiasm); (3) la etapa de percepción de los costos del progreso (Realizing the
Costs of Significant Progress); (4) la etapa de gradual descenso en la intensidad del interés

************
Baumgartner y Jones, op. cit.
††††††††††††
Anthony Downs, “Up and Down with Ecology: The Issue Attention Cycle”, en Public Interest, núm. 32, 1972.
‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡
Ibid.
público (Gradual Decline of Public Interest); y (5) la etapa posterior al problema (Post-
problem Stage)
La primera etapa ocurre cuando existe un problema real, del que están conscientes algunos
especialistas o actores sociales, pero que aún no recibe la atención pública. La segunda etapa
ocurre cuando esa situación o asunto sale a la luz pública debido a algún reportaje
periodístico, un incidente, el informe de alguna prestigiada organización internacional, etc.
Sucede entonces que el descubrimiento del problema evoca el entusiasmo de la población por
resolverlo o “hacer algo” a la brevedad posible. A esa etapa le sobreviene la creciente
percepción de que el costo de solucionar el problema es alto e importante; que la puesta en
práctica de un remedio exigiría un cuantioso presupuesto, sacrificar otras prioridades o
perjudicar a un cierto grupo o estrato de la población. Con frecuencia, el problema también
supone algún arreglo que inadvertidamente beneficia a la sociedad, elevando así los costos de
cambiar el status quo. La cuarta etapa trae consigo la incipiente frustración y desinterés de la
sociedad ante los enormes obstáculos que entraña resolver el problema. En esta fase surgen
asuntos más novedosos que también reclaman la atención popular, relegando al problema
original al olvido. En la última etapa, el problema pudo ya haber conseguido que se creara una
institución o programa oficial para atenderlo, pero de cualquier manera cae en un “limbo” de
poca o ninguna atención pública. Para re-capturar el interés de la población, el tema deberá
comenzar nuevamente el ciclo desde un principio.
Los problemas que tienden a recorrer el ciclo de atención más rápidamente sin ser
solucionados, atendidos por el gobierno o aprobados por el Congreso son aquellos que reúnen
tres condiciones: en primer lugar, una mayoría de personas no padece el problema con la
misma intensidad que la minoría más afectada; en segundo lugar, el malestar ocasionado por
el problema proviene de arreglos sociales que benefician a una mayoría o a una minoría
poderosa; y en tercer lugar, el problema no ofrece una dimensión particularmente atractiva a
la sociedad o ésta no perdura lo suficiente (el tema se vuelve aburrido o tedioso).§§§§§§§§§§§§ Si
dos o tres de estas circunstancias están presentes en un tema, mayor será la probabilidad de
que éste concluya el ciclo y desaparezca sin haber producido resultados concretos—se trate
del primer o enésimo ciclo.

5.7. La naturaleza de los temas

§§§§§§§§§§§§
Ibid.
Aquí se considerarán dos esquemas acerca de la naturaleza de los temas. El primero,
elaborado por Barbara Nelson y que aparece en el cuadro 2.4, hace una distinción entre, por
un lado, la naturaleza técnico-científica o social de un asunto y, por otro, su perfil
controversial o consensual, donde a esta última categoría le corresponden dos posibilidades:
asuntos de valencia (valence issues) y asuntos de posición (position issues).************* Por
“asuntos de valencia” deben entenderse cuestiones que suscitan respuestas afectivas intensas y
unánimes, de manera que no se les podría clasificar como controversiales o polarizantes de la
opinión (de masas o de elite). En cambio, los “asuntos de posición” suscitan dos o más
posturas divergentes, a cada una de las cuales se adhiere, a menudo con fervor, un grupo
distinto. Estos últimos son, en otras palabras, asuntos conflictivos.
La dimensión de lo técnico-científico o social distribuye asuntos que, por una parte,
versan sobre la minuciosa administración de cosas y, por otra, repercuten sobre la sociedad de
una manera inmediatamente tangible para sus miembros. Se trata, aunque la autora no lo
menciona, de una distinción más de forma que de sustancia; el contenido de innumerables
temas es técnico y social a la vez, siendo la diferencia entre uno y otro una cuestión de mero
enfoque o, como ya vimos, imagen o definición. En la medida en que casi todas las políticas
eventualmente repercuten sobre la vida cotidiana de la población, todas ellas pueden ser
clasificadas dentro de lo “social”, mientras que el contenido cada vez más especializado de los
asuntos que se discuten en el gobierno o Congreso amerita que se les identifique como
“técnicos”. La diferencia entre una y otra categoría es, así, más temporal —un tema puede ser
planteado desde un inicio en términos burdamente sociales y, sin embargo, recubrirse de
aspectos técnicos conforme se le plantea como iniciativa de ley— y de estrategia —según los
intereses de distintos agentes sociales y políticos— que objetiva o permanente. Una vez más,
la manera en que un tema es planteado tiene una relación directa con su base de apoyo entre la
población, entre los partidos o al interior del mismo gobierno, con su ruta de implementación
y los subsistemas involucrados y, por supuesto, con su evaluación por la opinión pública.
La definición de un tema como “de valencia” o “de posición” (la otra dimensión de
Nelson) no es ajena a estas mismas consideraciones. La importancia práctica o estratégica de
presentar una política de la manera socialmente menos conflictiva es invaluable.†††††††††††††
Ello al tiempo que varios actores o grupos opositores buscan redefinir el mismo tema según
sus intereses o con el único fin de obstaculizar la viabilidad político-legislativa del proyecto.

*************
Barbara Nelson, “Setting the Public Agenda”, en J. May y Aaron Wildavsky (eds.), The Policy Cycle, Londres: Sage Publications,
1978. En la construcción de su tipología, Nelson emplea definiciones tomadas de A. Campbell, Review of Legislation to Protect the Battered
Child: A Review of Laws Enacted in 1963, Denver: inédito, 1966.
†††††††††††††
Ibid.
 Cuadro 5.4. Clasificación de temas por su naturaleza (con ejemplos)

Social Técnico-científico

Valencia ― La instalación, en manos del ― Crear estímulos fiscales

gobierno, de más plantas de
tratamiento de agua.
― Los estados que recaudan
más impuestos deben poder
gastar más.
para la inversión privada en
plantas de tratamiento de
agua.
― Los estados deben poder
emitir deuda pública
(bonos).

Posición ― Elevar las tarifas por cobro ― Obligar a las empresas a

de agua a toda la población.
― Los estados que recaudan
más impuestos no deben
subsidiar a aquellos que
recaudan menos.
tratar el agua contaminada
por ellas mismas.
― El aval de toda deuda
contraída por los estados
debe ser la Federación.

El otro esquema para la clasificación de temas es el que ofrece Harold G. Zucker

según su “notoriedad” (obtrusiveness) en la vida cotidiana de los individuos.‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡ Los
temas más notorios son aquellos que la población percibe a diario, sin intermediarios políticos
o mediáticos, en el transcurso de sus actividades rutinarias: al ir de compras al supermercado,
cuando se circula por carreteras y vías públicas, al requerir atención médica de algún tipo, etc.
Asuntos de este tipo son, por ejemplo, el crimen, la inflación, la conservación de áreas verdes,
la oferta de servicios básicos, infraestructura pública, etc. Por otra parte, los temas menos
notorios son aquellos que no son fácilmente percibidos por los individuos en su vida diaria: la
deuda externa, un déficit fiscal, el agotamiento de algún recurso natural, alguna regulación
electoral o bursátil, etc.
Para el autor del esquema, la notoriedad es importante porque de ella depende la
posibilidad de que los medios de comunicación “manipulen” un tema; los ciudadanos son
menos receptivos a información brindada por los medios sobre asuntos que aquellos advierten
directa y concretamente, mientras que se muestran más receptivos hacia esa información
mediática que versa sobre asuntos con los que usualmente no entran en contacto.
Zucker no sistematiza ni busca exhaustar las fuentes de información posibles sobre un
tema; su estudio se limita a identificar dos grandes canales de información: los medios y la

‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡
Harold G. Zucker, “The Variable Nature of News Media Influence”, en Brent D. Ruben (ed.), Communication Yearbook, vol. 2,
Nueva Jersey: Transaction Books, 1978.
vida diaria.§§§§§§§§§§§§§ Ahí donde un tema es notorio, la influencia mediática es casi nula,
mientras que la información originada en la vida cotidiana es preeminente. En cambio, cuando
se trata de un tema poco o nada notorio, la influencia cotidiana es casi nula y la mediática es
preeminente.
En términos del modelo de las tres vertientes, la información mediática y la cotidiana
conformarían la vertiente de los problemas, mientras que la vertiente política contendría
aquella información generada por los actores políticos. Sólo quedaría por identificarse la
vertiente de las políticas, omitida en el esquema de Zucker. En virtud de que los académicos,
investigadores y especialistas normalmente requieren de la intervención de otros actores para
influir sobre los asuntos públicos, su rol en la generación de información depende de que
formen subsistemas o, al menos, interactúen con medios, grupos sociales o políticos con
intereses o metas compatibles. En esa medida, la información generada por expertos sería una
subcategoría, o de la información generada por medios, o bien de la información generada por
actores políticos; no así de la información cotidiana, claramente más directa e influyente que
la información ofrecida por expertos o académicos.

5.8. Los análisis de contenido

Además de entretejer las anteriores teorías en un extenso tapiz conceptual, en esta
investigación se recurre a análisis de contenido con el propósito de (1) suplir una carencia de
encuestas y, aún más importante, (2) ilustrar tanto los casos que se diseccionan como el
alcance de las teorías que se emplean en esa disección. Lejos de que sean incompatibles, las
perspectivas en este trabajo y los análisis de contenido mantienen sendos puntos de contacto.
En primer lugar, las gráficas que se desprenden de los análisis de contenido
proporcionan evidencia visual sobre la importancia social o “visibilidad” de los temas. Esa
visibilidad es crucial, pues de ella depende el contenido e ímpetu con que fluye la vertiente de
los problemas, misma que le presenta a la sociedad una siempre cambiante galería de
problemas que esperan solución. Como señala Kingdon, la consideración de esta vertiente es
imprescindible, pues cuando un tema es notorio, hay más incentivos para que la clase política
lo atienda (vertiente política) y eche mano de soluciones o proyectos generados por los
expertos (vertiente de las políticas). Y en efecto, esos momentos de mayor o menor
notoriedad son exhibidos a través de los análisis de contenido.

§§§§§§§§§§§§§
Ibid; Stuart N. Soroka, “Issue Attributes and Agenda-Setting by Media, the Public, and Policymakers in Canada”, en International
Journal of Public Opinion Research, núm. 3, vol. 14, septiembre de 2002.
 El flujo de la vertiente de las políticas es ilustrado también a través de los análisis
mediáticos. La popularidad de un proyecto es, huelga decir, importante en un régimen de
competencia electoral, ya que hay pocos incentivos a promover o implementar una política
que desagrada a la sociedad. Más aún, la promoción de un proyecto impopular puede
fomentar —si existe un consenso sobre la urgencia del problema, pero no en torno las
medidas siendo impulsadas— la aparición de iniciativas rivales. De ahí también la
importancia de identificar el tipo de cobertura que está recibiendo un proyecto en los medios.
Respecto a los modelos de Cobb, Ross y Ross, los análisis de contenido son
importantes por razones similares. En el modelo externo —cuando un actor social lleva un
tema a la agenda gubernamental—, la notoriedad de ese tema favorece su atención por el
gobierno. O bien, el tipo de cobertura mediática que ese tema o proyecto está recibiendo
puede truncar, por ejemplo, su adopción por el Ejecutivo si es predominantemente negativa.
Por otro lado, si el gobierno está intentando posicionar un proyecto en la sociedad —como
ocurre en el modelo de movilización— y la iniciativa no es favorecida por los medios en la
intensidad o tratamiento de las menciones que recibe, el esfuerzo probablemente será fútil.
Por último, las negociaciones discretas que comprende el modelo interno pueden fracasar si el
proyecto llega a oídos de los medios de comunicación y la cobertura del tema se dispara. Los
análisis de contenido son analíticamente valiosos en todos estos casos.
Cabe aquí, sin embargo, una pregunta: ¿por qué emplear análisis de contenido de
medios y no sencillamente encuestas de opinión? La respuesta es que muchas veces los
análisis de contenido no son sustituibles por encuestas. Ello se debe a una o varias de las
siguientes razones: (1) porque —como se ha reiterado— no siempre se dispone de encuestas
lo suficientemente frecuentes para establecer un continuum cronológico en torno a un mismo
tema; (2) porque no siempre hay una congruencia total entre lo reportado por los medios y la
opinión pública; (3) porque aún cuando la opinión pública sí refleja lo señalado por los
medios, la reacción en aquella no es instantánea, de modo que hay un rezago entre una y otra
esfera; (4) porque acudir al análisis directo de un fenómeno u objeto social es a menudo más
conveniente que preguntarle a la gente su opinión sobre ese fenómeno u objeto; (5) porque los
análisis de contenido permiten diseccionar más fácilmente las aristas —géneros, sesgos,
autores, frecuencias, sub-temas, etc.— en la cobertura de los medios; (6) porque en los diarios
suelen escribir esos mismos expertos que conforman la vertiente de las políticas,
permitiéndole así al analista identificar los proyectos y posturas exactas que intervienen en su
tema de estudio.
 Continuando con el recorrido del marco analítico, quizá ninguna teoría es tan
compatible con los análisis de contenido como la downsiana. Toda vez que en el esquema de
Downs, un tema transita —mientras aún no haya sido resuelto— por ciclos de atención
numerosos y cada vez más cortos, las gráficas de los análisis de contenido representan
nítidamente esos recurrentes altibajos mediáticos. Graficar la frecuencia de menciones que
recibe un tema a lo largo del tiempo permite literalmente esbozar la “biografía” de ese tema—
ciclos y todo. Aquí también la evidencia visual de la dinámica que describe el autor es
proporcionada por el escrutinio de los medios.
Por su parte, el vínculo entre los análisis de contenido y la clasificación de temas que
formula Nelson se encuentra en el perfil controversial o consensual de estos últimos. En este
caso, los análisis de contenido sí son intercambiables por encuestas de opinión, pues el grado
de controversia que incita un asunto es aprehensible mediante una y otra herramienta
cognoscitiva. Mientras que los análisis de contenido reflejan la polarización de la cobertura
que recibe el tema, las encuestas de opinión capturan esa polarización de manera directa:
recurriendo a los individuos. Una y otra herramientas son aquí igualmente válidas.
Por último, si en la teoría de Nelson los análisis mediáticos y encuestas son bienes
sustitutos, en Zucker unos y otros son bienes complementarios. Y es que, según este autor, la
poca “notoriedad” de los temas en la vida cotidiana de los ciudadanos provoca que aquellos
sean más susceptibles a la información proporcionada por los medios. De ahí que el análisis
zuckeriano de los asuntos públicos exija el escrutinio de la información que están proveyendo
los medios y, simultáneamente, la identificación de los efectos que esa información está
produciendo en la opinión pública. En ese sentido, tanto los análisis de contenido como las
encuestas de opinión son necesarios en Zucker.
 VI. Formulación de Hipótesis

Ho: Las vertientes kingdonianas, subsistemas, modelos cobbesianos, ciclos de atención y

teorías sobre la naturaleza de los temas descritos NO son un andamio analítico que ayuda a
dilucidar cómo nacen y evolucionan los temas en la agenda de gobierno, específicamente el
caso del Plan Puebla Panamá.

Ha: Las vertientes kingdonianas, subsistemas, modelos cobbesianos, ciclos de atención y

teorías sobre la naturaleza de los temas descritos son un andamio analítico que ayuda a
dilucidar cómo nacen y evolucionan los temas en la agenda de gobierno, específicamente el
caso del Plan Puebla Panamá.
VII. Desarrollo de la Investigación

7.1. Actores, teorías y estrategias

7.1.1. RECUENTO DE LOS HECHOS: EL ASCENSO Y CAÍDA DEL PLAN PUEBLA-PANAMÁ

Anunciado por el presidente electo Fox durante una gira por Centroamérica en septiembre de
2000 —pasados apenas dos meses de su histórico triunfo electoral—, el Plan Puebla-Panamá
(PPP) busca la generación de un polo de desarrollo económico-social en la región
mesoamericana, conformada ésta por nueve entidades mexicanas en el sureste del territorio
nacional y siete países centroamericanos.************** El plan “de las tres P”, como entonces se
le conoce, haría de México un puente entre Centroamérica y los países del Tratado de Libre
Comercio con América del Norte (TLCAN), poniendo así solución al abrumador atraso social
y económico tanto del sureste mexicano como de la región mesoamericana en su
conjunto.†††††††††††††† Basta señalar que de la población total en la región (64 millones de
personas), la mitad vive en áreas rurales, alrededor de 40% se dedica a actividades agrícolas y
casi 20% es indígena, resultando así en que 60% de la población total regional sea
pobre.‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡ Tan sólo en el caso específico del sur-sureste mexicano, los estados de la
región concentran 72% de la población indígena del país, registran los índices de pobreza más
elevados y aportan apenas 17.5% del PIB.§§§§§§§§§§§§§§ Se trata, en todo caso, de una
problemática extendida a lo largo de la franja mesoamericana, misma que durante los años
sesenta, setenta y ochenta hubo de fomentar la inestabilidad política en la región, realidad que
nuevamente se hizo patente con el alzamiento zapatista en enero de 1994.
La idea de un macroproyecto para el desarrollo del sur causa revuelo entre los
mandatarios centroamericanos, quienes se apresuran en brindarle su apoyo. Incluso actores
usualmente críticos del libre mercado, como el Frente Sandinista de Liberación Nacional, en
Nicaragua, elogian la iniciativa. En suelo mexicano, la noticia sorprende a los propios
gobernadores, a quienes no queda más remedio que aplaudir la posibilidad de una oleada de

**************
Los nueve estados son Puebla, Veracruz, Oaxaca, Guerrero, Tabasco, Campeche, Quintana Roo,
Yucatán y Chiapas; las siete naciones centroamericanas son Guatemala, Belice, Honduras, El Salvador,
Nicaragua, Costa Rica y Panamá.
††††††††††††††
La eventual función de México, bajo el Plan Puebla-Panamá, como “puente” entre ambas regiones,
la hace Fox en la ocasión de los primeros 100 días de su gobierno.
‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡
Gabriel J. Terrés Cruz, Las políticas de desarrollo regional y de cohesión social europea frente al
Plan Puebla-Panamá, Tesina en Especialidad sobre Estudios de la Integración Europea, ITAM, 2002.
§§§§§§§§§§§§§§
Véase el portal electrónico del Plan Puebla-Panamá en la Secretaría de Relaciones Exteriores:
http://ppp.sre.gob.mx/.
inversión pública y privada en sus estados. ¿Qué gobernador se opondría a una mayor
dotación de infraestructura en su entidad—o a su participación en un esquema regional para
atraer mayor inversión privada? El proyecto del presidente electo es música a los oídos de las
entidades federativas, incluso de aquellas encabezados por partidos distintos al PAN.
En medio del revuelo desatado por sus declaraciones,*************** Fox pone manos a
la obra y convoca a los gobernadores de Puebla, Veracruz, Oaxaca, Guerrero, Tabasco,
Campeche, Quintana Roo, Yucatán y Chiapas —los nueves estados que serán involucrados en
el PPP— a firmar un plan integral para el desarrollo del sureste. Pese a sus vaguedades, el
documento servirá de insumo para la posterior redacción del Plan. Siguen otras giras por
Centroamérica, donde Fox es vitoreado por ministros y presidentes, los cuales reiteran su
entusiasmo por el proyecto. Ya en octubre, el Banco Interamericano de Desarrollo, en voz de
su titular, Enrique Iglesias, anuncia que apoyará los proyectos que conforman el Plan con
hasta 1,500 millones de dólares anuales en créditos. Al mes siguiente, el presidente electo
designa a un expriísta, Florencio Salazar Adame, como coordinador general del PPP—una
oficina integrada directamente a la Presidencia de la República. Salazar procede entonces a
organizar el Grupo Intersecretarial de Gran Estrategia, distribuyendo funciones entre las
secretarías de Comunicaciones y Transportes, de Economía, de Desarrollo Social y de
Relaciones Exteriores. Comienza la elaboración de un documento base que será presentado en
marzo de 2001; los trabajos cuentan con la participación directa del Banco Interamericano de
Desarrollo.†††††††††††††††
Hacia diciembre, a la oferta de apoyo financiero del BID se han sumado la
Corporación Andina de Fomento (CAF) y el Banco Centroamericano para la Integración
Económica (BCIE). Al menos en términos de know-how, el Plan también recibe el apoyo de la
Comisión Económica para América Latina (CEPAL), del Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD) y del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA). La
gráfica 5.1 comienza a registrar menciones del Plan en los tres principales diarios nacionales
—Reforma, La Jornada y El Universal— a partir de este mes.

***************
La voluntad del presidente por echar a andar el proyecto está ahí; no así la sustancia técnica de este
último. Semanas antes de que el Banco Interamericano de Desarrollo anunciara su apoyo al proyecto —y ante un
tumulto de preguntas sobre cómo sería financiado el Plan—, Fox elucida que el presupuesto para el PPP podría
tal vez provenir de “excedentes petroleros”. En otras palabras, el proyecto fue anunciado sin que se supiera
siquiera cómo financiarlo.
†††††††††††††††
No puede subrayarse de más el papel central que juega el BID en el Plan Puebla-Panamá. El Banco
apoya los trabajos del gobierno, desde la concepción y desarrollo del proyecto, hasta su financiamiento por
medio de líneas de crédito que —al momento de redactar estas líneas— suman más de 7 mil millones de dólares.
 Pero no todo es miel sobre hojuelas: el contenido exacto del Plan sigue siendo un
misterio, y ya los gobernadores de Campeche y de Chiapas —en una actitud sintomática del
resto de sus homólogos— se adelantan a ofrecerle a Florencio Salazar un programa de
desarrollo para sus respectivos estados. A pregunta expresa sobre los montos de inversión
requeridos por el Plan, Salazar reconoce “aún no hay una cifra de inversión bien establecida,
ya que los estudios aún no concluyen”.‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡ Por su parte, el presidente hubo de
anunciar el Plan cuando se encontraba en su punto más álgido el debate sobre la aprobación
de la Ley de Derechos y Cultura Indígena (véase el primer caso de este estudio), ocasionando
que los censores del gobierno federal en materia indígena arrojaran uno y otro asunto en la
misma cazuela. A la vuelta del año, el EZLN anuncia que marchará pacíficamente hacia la
capital del país en pos de la aprobación tout court de los Acuerdos de San Andrés —mismos
que el nuevo gobierno, a juicio de la dirigencia zapatista, no muestra intenciones de hacer
cumplir—, pero también para oponerse al Plan Puebla-Panamá. Pese a que todavía carece de
todo contenido programático, el proyecto es visto por el zapatismo como una embestida más
del “gran capital” en contra de las comunidades indígenas del sureste y los recursos naturales
que corresponderían a éstas. Así pues, el EZLN se pronuncia oficialmente en contra del Plan y
exige que las comunidades de la región sean consultadas antes de que los gobiernos federal o
estatal emprendan cualquier acción. El PRD se apresura en agregar que el PPP “busca poner
de rodillas a México frente a los intereses de EE UU”.§§§§§§§§§§§§§§§ Aunque sin obtener un
número elevado de menciones en los diarios —la presencia del Plan en los medios es y
seguirá siendo exigua—, el tema comienza a padecer una cobertura abrumadoramente
negativa (gráfica 5.2.2).
Salazar Adame rechaza las acusaciones de la oposición y anuncia que el proyecto será
presentado formalmente el 12 de marzo—seis meses después del primer anuncio del
presidente. Tanto los gobernadores como el propio Secretario de Estado Adjunto de EE UU
para los Asuntos Latinoamericanos salen a la defensa del proyecto. Sin embargo, el Congreso
Nacional Indígena convoca a un levantamiento pacífico nacional en contra del Plan, y un
centenar de campesinos se manifiestan en Puebla en contra la construcción de varias
autopistas en el estado. La manifestación surte efecto: los proyectos poblanos son cancelados.

‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡
“Incentivos fiscales, la clave en el Plan Puebla-Panamá”, El Economista, 26 de febrero de 2001.
§§§§§§§§§§§§§§§
El dirigente perredista Fidel Robles describe al PPP como “un trampolín para integrar [la economía
estadounidense] con la zona Este, aprovechar los puertos del Pacífico, crear maquiladoras, contar con mano de
obra barata y encima desplazar a [la población de la región], saquear su1s recursos y establecer basureros sólidos
(sic) en zonas ecológicas (sic)”.
 El Plan Puebla-Panamá es presentado por fin en Los Pinos el 12 de marzo (véase el
enorme repunte en la gráfica 5.1; en la gráfica 5.2.2 el tema recibe —en el que será su
momento más positivo— tantas menciones positivas como negativas y neutrales). Al evento
acuden el gabinete federal, gobernadores de los estados del sur-sureste, ministros de
Relaciones Exteriores de Centroamérica, diplomáticos, organizaciones sociales y medios.
Ocho son las iniciativas del Plan: desarrollo sustentable (supervisada por Nicaragua),
desarrollo humano (México), prevención y mitigación de desastres (Panamá), Turismo
(Belice), facilitación comercial (Honduras), integración vial (Costa Rica), interconexión
eléctrica (Guatemala) y telecomunicaciones (El Salvador). La meta de largo plazo del Plan es
contar no sólo con carreteras, ferrocarriles, puertos, oleoductos, gasoductos, aeropuertos,
plantas hidroeléctricas y termoeléctricas a lo largo de Mesoamérica —toda la infraestructura
necesaria para atraer un mayor volumen de inversiones—, sino también con una población
capacitada, saludable y satisfecha con las oportunidades en su país de origen. Con todo, el
presidente aclara durante el evento que el Plan no es una propuesta terminada, y que por lo
tanto se encuentra abierta al examen público. En efecto, entre abril y mayo se lleva a cabo una
consulta ciudadana en los nueve estados del sur-sureste, pero el resultado es
ambivalente.**************** Miembros de la extinta Comisión Nacional de Intermediación
(CONAI) descalifican las consultas en tanto que en ellas “no se da el debate”. En Chiapas, la
consulta estatal coincide con una manifestación de más de 1,500 campesinos e indígenas
auspiciada por la Coalición de Organizaciones Autónomas de Ocosingo (afiliada al PRD),
cuyo coordinador señala que el Plan “posee una mentalidad (sic) de mercado y, por lo tanto,
de explotación”. Ese mes se reúnen organizaciones mexicanas y guatemaltecas opuestas al
PPP para firmar la “Declaración de Tapachula sobre el Plan Puebla-Panamá”.
La oposición continúa cobrando fuerza en junio y julio. El tema vuelve a recibir
cobertura positiva pero ésta ni siquiera alcanza el número de menciones negativas (gráfica
5.2.2). Los flancos del Plan atacados una y otra vez son, en palabras de sus detractores, los
siguientes:
― su carácter antidemocrático, toda vez que el proyecto será impuesto por el Ejecutivo
sobre las poblaciones pobres del sureste (las consultas realizadas por el gobierno
habrían sido una farsa, supuestamente);

****************
La consulta realizada en Chiapas, por ejemplo, resulta un fiasco. Los representantes del gobierno
federal son abucheados y deben abandonar el recinto.
 ― su desdén por los esquemas económicos propios de las comunidades indígenas, pues
donde hoy hay recursos comunales de los que viven los indígenas en armonía, mañana
habrá transnacionales explotándolos para provecho propio;
― su propensión a establecer plantas ensambladoras, resorts turísticos y valles
agroindustriales que en nada contribuirán al verdadero desarrollo de las poblaciones
mesoamericanas y, por el contrario, agravarán la ya sumamente inequitativa
distribución del ingreso en la región;
― su anhelo por abrirle las puertas del sureste a las grandes transnacionales a través de
un metralleo de expropiaciones y ventas forzadas de tierras campesinas e indígenas;
― sus desastrosas implicaciones sobre el medio ambiente, pues se trocarán las selvas,
bosques, manglares, cañadas, playas y ríos del así llamado Corredor Biológico
Mesoamericano —una de las cinco regiones de mayor biodiversidad en el mundo—
por plantas hidroeléctricas, complejos hoteleros, parques manufactureros, autopistas y
canales con desechos industriales.

Es en el tenor de las anteriores críticas que Cuauhtémoc Cárdenas se pronuncia contra

el Plan y que el PRD en su conjunto le sigue, convocando a las organizaciones sociales del
país a obstaculizar el proyecto. Por su parte, el autodenominado Ejército Revolucionario del
Pueblo Insurgente (cualquiera que fuese su poder de convocatoria) llama también a un
alzamiento contra el PPP; el grupo conocido como la Coordinadora de la Sociedad Civil en
Resistencia realiza bloqueos de carreteras en Chiapas, exigiendo la cancelación de la
iniciativa; la Confederación Nacional Campesina, en voz de Heladio Ramírez, reprueba el
proyecto; y hasta la Comisión de Estudios del Sector Privado para el Desarrollo Sustentable
—el think tank ambiental del otrora conservador Consejo Coordinador Empresarial—
cuestiona la viabilidad ambiental del plan “de las tres P”. Finalmente, hacia agosto, el propio
Florencio Salazar, coordinador del Plan, admite ante los medios que las movilizaciones en el
sureste podrían afectar la realización de la iniciativa.
No que el PPP haya carecido de adherentes o apologistas durante este periodo. En
estos mismos meses el gobierno español se compromete a apoyar financieramente al Plan;
Fox continúa reuniéndose con mandatarios centroamericanos para afinar los proyectos en la
región; Enrique Iglesias, titular del BID, prosigue su defensa de la iniciativa; Xóchitl Gálvez,
comisionada federal para la atención de los pueblos indígenas, se reúne —acompañada por el
titular del Instituto Nacional Indigenista— con líderes indígenas del sur para convencerlos de
que sus comunidades no serán barridas por el Plan; y algunos cuantos académicos se
pronuncian a favor de la iniciativa. Pero así como la cobertura mediática del tema (en
términos de notas periodísticas) no llega a ser sustanciosa en ninguno de los tres diarios aquí
analizados, tampoco hay editoriales que reivindiquen el Plan. La mayor cobertura de opinión
en torno al proyecto ocurre en La Jornada, precisamente el medio que critica la iniciativa con
mayor vehemencia, como se aprecia en el análisis de negatividad al final del capítulo.
Por otro lado, la gráfica 5.4 reúne el total de menciones de los tres casos analizados en
esta investigación. Nótese la diferencia entre la Ley de Derechos y Cultura Indígena —que en
el mes más álgido de la muestra recibe 61 menciones— y el Plan Puebla Panamá, con un
máximo de 9 menciones en la muestra de marzo de 2001. La diferencia es, mínimo, de 6 a 1,
cuando no de 7 a 1.
Limitada como podrá ser la exposición mediática del tema, la oposición al Plan sigue
acumulándose: durante los últimos meses de 2001, la sección latinoamericana del Foro
Mundial de Organizaciones No-Gubernamentales señala que el PPP pretende “exterminar a
los pueblos indígenas” de la región; Rigoberta Menchú se suma a las críticas del proyecto; y
varias organizaciones internacionales advierten el supuestamente desastroso impacto
ambiental del Plan.
Además del debate en torno a la legislación indígena, mencionado más arriba, el año
resulta fatídico por razones adicionales: es también en 2001 que el gobierno federal emprende
el desarrollo de un nuevo aeropuerto internacional, el cual habrá de ubicarse en el municipio
de San Salvador Atenco, estado de México. Hacia noviembre, sin embargo, se levantan en
armas medio centenar de campesinos de la localidad, rechazando la expropiación de sus
tierras y exigiendo la cancelación del proyecto aeroportuario. Lo logran. A estos
acontecimientos se suma, por supuesto, la desaceleración económica internacional desatada
por los ataques terroristas en EE UU en septiembre.
2002 es inaugurado por varios miles de indígenas y campesinos adheridos al
zapatismo, quienes “toman” simbólicamente San Cristóbal de las Casas. A lo largo del año,
las movilizaciones en contra el Plan arrecian, y los mandatarios estatales comienzan a
preocuparse por los recortes presupuestarios en el gobierno federal—el resultado del
incipiente periodo recesivo en la economía mexicana. El presidente asegura que mantendrá la
asignación de fondos para el PPP siempre y cuando aumente la recaudación tributaria en los
próximos meses. Aún se guarda la esperanza de una reforma tributaria más o menos profunda.
(La reforma no llega; las partidas presupuestarias requeridas por el Plan sufren importantes
reducciones.) Los proyectos anunciados por el Plan Puebla-Panamá —esencialmente en los
rubros carretero†††††††††††††††† y eléctrico— parecen detenidos.‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡ En julio de ese
año, el propio Herminio Blanco, secretario de Comunicaciones y Transportes en la
administración de Zedillo y a la postre funcionario del BID, sale a defender el proyecto. El
titular del Banco, Enrique Iglesias, también lo hace por repetida ocasión, señalando que el
organismo financiero no se opone a las comunidades indígenas, ofreciendo como prueba de
ello la creación, por el BID, del Fondo de Desarrollo Indígena (ubicado en La Paz, Baja
California Sur), dirigido por y para indígenas en Latinoamérica. Mientras tanto, 12 mil
indígenas provenientes de 40 municipios en Chiapas marchan en oposición al PPP, en agosto,
a San Cristóbal de las Casas. El obispo de San Cristóbal se les une.§§§§§§§§§§§§§§§§ Ese mismo
mes, el PRD organiza en Quintana Roo el “Foro de información y análisis del Plan Puebla-
Panamá”.
En contraste con la virulencia de la oposición en suelo mexicano al PPP, las
organizaciones centroamericanas críticas del Plan no le rechazan por completo. Incluso
aquellos actores que participan en los Foros Mesoamericanos Frente al Plan Puebla-Panamá,
celebrados en Managua, Nicaragua, advierten “que el proceso [de integración] es inevitable”,
y que por lo tanto buscarán, no cancelar el proyecto, sino ser incorporados en él.*****************
Aunque el documento básico del Plan estipula que la opinión de las comunidades
involucradas en el Plan será considerada en la modalidad que cada país considere pertinente
—o quizá precisamente por la ambigüedad de la cláusula—, la Federación Internacional de
los Derechos Humanos acusa al Ejecutivo mexicano, en agosto de 2002, de violar el llevado y
traído convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo en detrimento de las
comunidades indígenas, ya que éstas no fueron consultadas al momento, ni siquiera de
implementar, sino apenas de diseñar el proyecto. Es la gota que derrama el vaso: Florencio
Salazar es destituido de su cargo como coordinador del PPP ese mismo mes; sus funciones
son absorbidas por Miguel Hakim, subsecretario para América Latina y el Caribe en la
Secretaría de Relaciones Exteriores. Las últimas declaraciones de Salazar: “lo que no tuvimos

††††††††††††††††
Tan sólo en este tema, el Plan contempla la construcción y/o modernización de 7,500 kilómetros de
vialidades en tres ejes estratégicos: Golfo de México-Atlántico, Pacífico y complementarios.
‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡
El impasse es evidente. El Parlamento Centroamericano sesiona por primera vez en México y
exhorta a los gobiernos de la región a retomar cuanto antes la implementación del Plan.
§§§§§§§§§§§§§§§§
Su posición parece ser sintomática de la del resto de la jerarquía católica en el país. Ya en febrero
de 2003 la Conferencia del Episcopado Mexicano expresa su “grave preocupación” por las consecuencias
sociales del PPP y del ALCA.
*****************
Mientras la izquierda mexicana se opone a pie juntillas contra el Plan, la izquierda
centroamericana —que se esperaría fuese más doctrinaria, en virtud de la convulsa historia político-social de la
región— en raras ocasiones descalifica al proyecto en su conjunto. Hasta el propio Daniel Ortega, otrora líder de
la revolución sandinista en Nicaragua, elogia inicialmente la iniciativa. ¿Será que desdeñar una posible
oportunidad de desarrollo es un lujo que los centroamericanos no pueden darse?
[en el gobierno federal] a nuestro alcance, fue realizar una gran tarea de información [sobre el
Plan Puebla-Panamá]”.
El análisis de negatividad que aparece al final del capítulo resume fielmente el clima
de escepticismo —cuando no de franca animadversión— que rodeó al Plan Puebla-Panamá
casi desde un inicio. De diciembre de 2000 (cuando se registran las primeras menciones
sistemáticas del proyecto) a junio de 2003 existe en los diarios una cobertura negativa de
45.1%, la mayor de los tres casos presentados en esta investigación (además del Plan Puebla-
Panamá, los otros dos son la Ley de Derechos y Cultura Indígena y la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información). Tan sólo en La Jornada, 90% de todos los
artículos editoriales y otros géneros distintos a las notas periodísticas (desplegados,
entrevistas, encuestas y cartas al editor) son críticos del plan “de las tres P”. En Reforma, 60%
de todas las notas periodísticas publicadas en este mismo periodo poseen un contenido
negativo hacia el proyecto.
Es septiembre de 2002. El gobernador de Puebla nuevamente cancela un proyecto en
su estado —el proyecto carretero a Tecamachalco— debido a movilizaciones y protestas de
campesinos opuestos a la expropiación de sus tierras. Tras adherir la coordinación general del
Plan a la cancillería mexicana, Fox designa a Herbert Taylor, exdiputado federal por Jalisco,
como nuevo titular del proyecto. Taylor señala que el proyecto “inició bien pero careció de la
participación de la sociedad”. Su nombramiento coincide con la aportación del BID de
créditos por 2 millones de dólares para modernizar las aduanas de los países integrantes del
Plan. Al mes siguiente, se realiza en El Salvador el Primer Foro Mesoamericano de
Telecomunicaciones del Plan Puebla-Panamá. Ya en diciembre de ese año la Secretaría de
Relaciones Exteriores anuncia que no podrá hacerse cargo del PPP debido al estrecho
presupuesto aprobado por la Cámara de Diputados para 2003.
Ya sólo como coordinador del programa en México, Taylor prosigue con las
actividades de inversión en carreteras. En marzo de 2003 inician las acciones de integración
regional en materia de telecomunicaciones y electricidad. Habiéndose desgajado el liderazgo
mexicano del proyecto, algunos gobernadores comienzan a criticar el Plan.††††††††††††††††† En
julio se crea el Grupo Consultivo de Expertos Indígenas el PPP —encabezado por una
especialista panameña—, montándose sobre del ya existente Consejo Indígena de
Centroamérica. Hacia octubre, Herbert Taylor declara que se han firmado ya todos los
acuerdos y convenios para la etapa primera del Plan (centrada en carreteras y energía). Le

†††††††††††††††††
El más notorio de ellos es José Murat, gobernador de Oaxaca por el PRI: el PPP “sólo existe en la
imaginación de quienes impulsaron el proyecto”.
sigue una etapa “de generación de contenido humano y social, particularmente de prevención
y mitigación de desastres y epidemias”, que será asistida por hasta 3 mil 800 millones de
dólares en créditos del BID.
En 2004, Colombia expresa su interés por unirse al Plan Puebla-Panamá y España
completa el proceso de unirse al Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE).
Algunas críticas siguen apareciendo, pero son ya escasas. Taylor anuncia que el Plan está
cerca del 60% de avance en obras ejecutadas y presupuesto ejercido, y que el PPP, lejos de ser
un conjunto definido de proyectos, es “un consenso político de los países que se va
convirtiendo en proyectos específicos conforme van llegando”. En otras palabras, el plan
detrás del Plan Puebla-Panamá ha sido suplantado por un apenas un consenso y una
disposición para implementar proyectos “conforme van llegando”. En cuanto al porcentaje
ejercido que señala Taylor, la mayor parte se ha dado en Centroamérica y no en México. Julio
es el mes en que se designa a San Salvador como nueva sede el Plan Puebla-Panamá,
confiriéndole así a El Salvador la titularidad de la Comisión Ejecutiva del PPP. México
entrega los guantes: el proyecto del presidente ha resultado demasiado para el gobierno
federal.

5.3. Actores, teorías y estrategias

5.3.1. Las tres vertientes de Kingdon
Desde la perspectiva del modelo kingdoniano, existe en el caso del Plan Puebla-Panamá una
sorprendente confluencia de las vertientes política y de políticas. Sin embargo, dicha
confluencia es, primero, dinámica —nada garantiza su permanencia— y, segundo, no ocurre
en todas partes: hay variables geográficas de por medio. La cambiante fuerza o debilidad de la
convergencia entre las variables política e intelectual respecto al PPP en una sub-región
mesoamericana frente a otras determinará la evolución del liderazgo internacional del
proyecto. Por su parte, la vertiente de los problemas fluirá inicialmente en la dirección
deseada por el gobierno federal mexicano, pero acabará por descarrilarse y, de hecho,
obstaculizar la viabilidad del proyecto.
En el plano de las ideas (la vertiente de las políticas), hay quien señala el origen del
Plan Puebla-Panamá en nada menos que un estudio preparado por Santiago Levy y coautores
al final de la administración de Zedillo.‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡ Reza el ensayo: “Argumentamos que es

‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡
Santiago Levy, Enrique Dávila y Georgina Kessel, El Sur también existe.Un ensayo sobre el
desarrollo regional de México, México: Subsecretaría de Hacienda y Crédito Público, Subsecretaría de Egresos,
julio, mimeo, 2000.
factible y deseable complementar las acciones de política social [del gobierno federal] con
una corrección de los factores que han reprimido el aprovechamiento de las ventajas
comparativas naturales del sureste, lo que se traduciría en un desarrollo autosostenido de la
región.” ¿Cuáles son esos factores? Infraestructura y mano de obra calificada, básicamente. Se
especula que el estudio habría sido encargado a Levy, entonces subsecretario en la secretaría
de Hacienda y Crédito Público, por el titular de la dependencia, José Ángel Gurría, quien a su
vez habría recibido la instrucción desde la Oficina de la Presidencia.§§§§§§§§§§§§§§§§§ Si dicha
versión es cierta, sin embargo, ¿qué sentido tuvo haberle encargado a Levy un estudio sobre
estrategias de desarrollo para el sureste en 2000—el último año de la administración? Lo que
es irrefutable, en todo caso, es que el reporte —o por lo menos sus ideas centrales— llegaron
a oídos del candidato panista a la Presidencia, quien posteriormente designa al ex-
subsecretario de Hacienda como director del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS).
No que el Plan Puebla-Panamá se haya desprendido íntegramente del estudio de Levy. De ser
así, no habría habido razón para el retraso de seis meses entre el anuncio del proyecto por el
presidente en septiembre de 2000 y su presentación hasta marzo de 2001. Se sabe, además,
que durante ese tiempo hubo numerosas reuniones de trabajo coordinadas por Florencio
Salazar en el marco del Grupo Intersecretarial de Gran Estrategia, a varias de las cuales
asistieron funcionarios del BID. Aún así, toda la evidencia documental apunta hacia la
contribución seminal del estudio de Levy.
Atribuirle a una sola investigación el origen de un proyecto tan extenso y ambicioso
como el PPP es, sin embargo, irrealista. El punto alfa —el origen primordial— del plan “de
las tres P” antecede a la administración de Zedillo. Estuviesen sus autores conscientes de ello
o no, el Plan Puebla-Panamá desciende de una genealogía de proyectos grandilocuentes
concebidos para “llevar el desarrollo” al sur mexicano, desde el tren transístmico planteado
durante el Porfiriato hasta el proyecto “Alfa-Omega” —la abertura de un canal a lo largo del
istmo de Tehuántepec— de López Portillo, este último retomado, también sin éxito, por el
propio Ernesto Zedillo. Incluso en una vena más burocrática, numerosos proyectos
administrativos han desfilado también por la región desde los años cuarenta: las Comisiones
del Papaloapan (1947) y del Grijalva (1951);****************** el Plan Chontalpa en Tabasco

§§§§§§§§§§§§§§§§§
Alejandro Álvarez Béjar, “El Plan Puebla-Panamá: ¿para el desarrollo regional o de un enclave
trasnacional?”, en Memoria, núm. 148, julio de 2001. Véase también Wendy Call, “Plan Puebla-Panama: Done
Deal or Emerging Flashpoint?”, Americas Program/ Interhemispheric Resource Center, 9 de abril de 2002,
www.americaspolicy.org/pdf/articles/0204puebla.pdf.
******************
Ambos programas serían los primeros en el país en basarse en el desarrollo de cuencas
hidrológicas —nutridas por presas y distritos de riego—, un modelo inspirado en el estadounidense Tennessee
Valley Authority, organismo que reactivó la economía agrícola en el sur de ese país durante la Gran Depresión.
(1966); el Programa de Reordenación Henequera y Desarrollo Integral de Yucatán (1982); el
Programa de Desarrollo de la Región Sureste (1982); el Programa de Desarrollo Rural
Integral de las Mixtecas Oaxaqueñas Alta y Baja (1984); y más recientemente, el Programa
Nacional de Atención a Regiones Prioritarias (1999).††††††††††††††††††
Pero los antecedentes no se quedan ahí. Las políticas de las que abreva el Plan Puebla-
Panamá van más allá de las fronteras nacionales. En el marco de las relaciones México-
Centroamérica, quizá el primer antecedente de importancia para el PPP es el Pacto de San
José, suscrito en 1980 por México y Venezuela con el fin de asegurarles el suministro de
petróleo, sin lucro, a los países caribeños y centroamericanos. El Pacto después da pie a que
en la década de los noventa se reúnan en Tuxtla Gutiérrez, Chiapas, los mandatarios de varios
países centroamericanos y de México con el propósito de acordar una variedad de
mecanismos de cooperación económica. Las reuniones se repetirán en años posteriores,
llegando a ser bautizadas como el “Mecanismo de Tuxtla”.‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡ De hecho, el Plan
Puebla-Panamá es integrado como un capítulo del Mecanismo en junio de 2001, en la ocasión
de la cumbre de jefes de Estado latinoamericanos y gobernadores del sur-sureste del país,
realizada en México. Durante el evento se instala también la Comisión Ejecutiva del PPP —
presidida por Florencio Salazar— y otras comisiones de apoyo al plan “de las tres P”.
Por otra parte, mientras que la articulación de políticas para la creación de
infraestructura en el sur-sureste mexicano podía considerarse una idea novedosa (aunque no
carente de importantes precedentes, como ya se señaló), Centroamérica llevaba una década
trabajando en el desarrollo del Sistema de Integración Centroamericano (SIC).§§§§§§§§§§§§§§§§§§
De igual manera, la región contaba con el Grupo Consultivo Regional para la Transformación
y Modernización de Centroamérica, formado en mayo de 1999 a partir de la devastación
provocada por el huracán Mitch. El primer fruto del Grupo Consultivo devino de cuando, a
raíz de las labores de reconstrucción en que participaron España, Canadá, Alemania, EE UU y
Japón —entre otros países—, las potencias indujeron a los gobiernos de la región a redactar
una iniciativa de desarrollo regional que sería después conocida como el “Planteamiento de

††††††††††††††††††
Un recuento de políticas y proyectos que anteceden al PPP aparece en José Gasca Zamora, “El
sur-sureste de México en la estrategia del Plan Puebla-Panamá: ¿una oportunidad de desarrollo para las regiones
olvidadas?”, en Diversa, Revista del Instituto Electoral Veracruzano, diciembre de 2001.
‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡
Terrés Cruz, op. cit., p. 27.
§§§§§§§§§§§§§§§§§§
El SICA entró en vigor en 1993, tras la firma dos años antes del Protocolo de Tegucigalpa entre
Guatemala, Panamá, El Salvador, Costa Rica, Nicaragua y Honduras. El sistema es regido por un documento-
plan titulado “Estrategia para la transformación y modernización de Centroamérica hacia el siglo XX”. Véase, al
respecto, Sara Rapoport, México frente a Centroamérica, México: UNAM-Instituto de Investigaciones Sociales,
1993.
Madrid”. Se trataba de un componente más del andamiaje de cooperación político-económica
centroamericana que mantendría localmente alineadas las vertientes política y de políticas.
La confluencia de ideas y antecedentes programáticos —uno reciente en México y
otros tantos, más o menos sustanciosos, en la región— sirvió de telón de fondo para que, en
un acontecimiento inédito, la primera visita internacional del presidente electo mexicano no
fuese a EE UU, sino a Centroamérica, que es cuando, en septiembre de 2000, el Plan Puebla-
Panamá es anunciado. El suceso no pasa inadvertido: es, de hecho, uno de los factores que
más contribuye entre los mandatarios centroamericanos al entusiasmo con el aparente golpe
de timón en la diplomacia mexicana y a su receptividad al plan “de las tres P”. En el
entramado político, intelectual y económico de la región, si bien Centroamérica iba por
delante en términos diplomáticos y de infraestructura político-regional, México tenía
finalmente su economía y, al menos en un principio, presupuesto gubernamental que aportarle
a la región. En las labores de promoción del PPP, los trabajos de México no partirían de cero,
toda vez que la idea de la integración regional ya había sido “comprada” por los gobiernos
centroamericanos. Éstos, a su vez, aplaudirían la participación mexicana en la región en tanto
que conectaría la red de comercio de estos países con el más importante motor económico en
la franja meridional latinoamericana,******************* y además les abriría de par en par las
puertas del financiamiento internacional a los países centroamericanos. A este respecto, el
respaldo del Banco Interamericano de Desarrollo al proyecto hizo del Plan una iniciativa a
todas luces creíble, pues contó desde un principio con su aval técnico.
Lo más sorprendente, quizá, del Plan Puebla-Panamá es que el BID le haya dado el
espaldarazo cuando el proyecto todavía se encontraba en las mesas de diseño—mesas en las
que, por cierto, también participaba el Banco.††††††††††††††††††† Pero aún el apoyo incondicional
del organismo financiero resultó insuficiente cuando los meses de espera y especulación en
torno al contenido del proyecto fueron socavando la paciencia de los actores político-sociales
mexicanos, brindándoles la pauta a los precoces críticos del plan “de las tres P”. Entre el
anuncio que Fox hace del proyecto y su presentación en Los Pinos se abre un vacío
especulativo que el Plan después no consigue superar. Fue en esos seis meses que comenzó la
cobertura negativa de la iniciativa, una inercia mediática y de opinión pública que
acompañaría el proyecto hasta años más adelante.

*******************
La relación asimétrica entre México y sus vecinos centroamericanos es tal que por cada dólar en
mercancías que los siete países exportan a México, éstos importan bienes mexicanos por cuatro dólares.
†††††††††††††††††††
La participación del BID en el desarrollo de Plan fue un secreto más o menos bien guardado
hasta la segunda mitad de 2001. A este respecto —y en un tenor similar al de varias consultoras que en EE UU
solían asesorar a empresas que ellas mismas después auditaban—, el organismo financiero puede ser criticado en
tanto que ayudó a preparar un proyecto que él mismo hubo de financiar después.
 Como se argumenta a lo largo de la investigación, la utilidad del modelo de Kingdon
reside no solamente en la luz que arroja sobre el proceso de formación de la agenda de
gobierno —cómo el Plan Puebla-Panamá, en este caso, devino un proyecto del presidente
Fox—, sino también en las pautas que ofrece para el análisis de la evolución que sufren los
proyectos una vez que han sido impulsados por el Ejecutivo federal. Se trata de un alcance
que su autor no previó pero que queda ilustrado en los tres casos —incluido el presente—
aquí abordados.
Justo después de que el megaproyecto golpea las primeras planas de los diarios, el
vacío especulativo que se apodera de él permite que diversos actores sociales lo asocien con
prácticas “neocoloniales”, explotadoras de los recursos naturales de la región (pues la zona
concentra, en efecto, más de 70% de la biodiversidad en la América Septentrional) y
antagónicas a los intereses de las comunidades del sur-sureste. Incluso aquellos actores
sociales que ven con buenos ojos el proyecto desesperan ante su carácter
indefinido.‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡ Sin embargo, aún tras la presentación del Plan en marzo de 2001 y
la distribución del documento oficial en que habría de basarse, el proyecto —en los términos
planteados por el Ejecutivo— no consiguió ser creíble. O lo fue, pero solamente en términos
de la supuesta nocividad de su impacto. Pese a que el documento mismo aseguraba que las
comunidades serían consultadas antes de que el gobierno emprendiese acciones concretas, la
cláusula cayó en oídos sordos. Las organizaciones preveían en el proyecto poco más que
expropiaciones masivas a lo largo de la región.§§§§§§§§§§§§§§§§§§§ Y en efecto, en noviembre de
ese año estallaría el conflicto en torno a la construcción del nuevo aeropuerto en San Salvador
Atenco y la negativa de un centenar de campesinos a cederle sus tierras al gobierno federal,
hecho que sólo atiza los temores de los detractores del Plan. Para entonces la imagen del Plan
habría dejado de corresponder a la vertiente de los problemas (se comienza a prever que lejos
de resolver la pobreza endémica en el sur-sureste, el PPP la empeorará). El problema y el
proyecto que habría de atender a este último ya no embonan.
Mientras que en suelo mexicano sobreviene una tormenta, en Centroamérica subsiste
una relativa apacibilidad entre la mayoría de las organizaciones sociales y políticas. Salvo
algunas escasas protestas, reuniones y declaraciones antagónicas al Plan en los medios, no

‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡
“Exigen información sobre Plan Puebla-Panamá y su impacto en Chiapas”, Notimex, 7 de marzo
de 2001.
§§§§§§§§§§§§§§§§§§§
En una suerte de lógica perversa, el anuncio de apoyos financieros para el desarrollo del sur-
sureste sólo parece contribuir a la desconfianza de varios actores sociales. Así sucede —entre muchos otros
casos— con el anuncio que hace el mexicano Banco de Comercio Exterior (BANCOMEXT) sobre la
disponibilidad de 300 millones de dólares para el desarrollo de hoteles y plantas textiles y manufactureras en la
región. Noticias como esta parece no aportarle ni un ápice de aceptación al proyecto.
existe en la región el clima de animadversión que surge en México. Incluso aquellas
organizaciones que protestan en contra del Plan tal cual ha sido formulado, no lo rechazan hic
et nunc, sino que exigen meramente ser “tomadas en cuenta” dentro de él. El plan “de las tres
P” continúa siendo considerado una solución a varios de los problemas de la región; como
consecuencia de ello, los incentivos políticos a oponerse al proyecto no son tan intensos o
persistentes como los que se presentan en la sociedad mexicana. Los caudales político y de las
políticas son mutuamente más afables en Centroamérica.
Desde la perspectiva mexicana, la idea de impulsar una mayor integración económica,
social y diplomática con los vecinos al sur podría haber parecido blindada contra críticas de la
izquierda, todavía aturdida por la histórica renovación en el Ejecutivo federal a manos de un
candidato de derecha y en cuyo imaginario los “hermanos centroamericanos” tienen un lugar
especial. Se podría haber pensando, a su vez, que el carácter “latinoamericanista” del Plan no
habría podido más que salir fortalecido por el apoyo del Banco Interamericano de
Desarrollo—así como del Banco Centroamericano para la Integración Económica. Sin
embargo, ni el cariz regionalmente solidario del proyecto ni la participación de ambos
organismos financieros resguardaron a la iniciativa de sus críticos. Lo que ambos elementos
más bien lograron es que el escepticismo en torno al programa se dirigiese al flanco del
impacto que éste tendría sobre las comunidades indígenas, los ecosistemas del sureste
mexicano o el desarrollo industrial (permanentemente maquilizado, según sus críticos) de la
región. Se hizo que el Plan pareciese un lobo envuelto en piel de oveja.
El mismo entusiasmo del BID por el Plan hace de éste el blanco de sospechas. El afán
por las conspiraciones, tan arraigado en el imaginario de la izquierda mexicana y, en general,
latinoamericana,******************** hace de los organismos financieros internacionales el
instrumento de conspiraciones urdidas por elites extranjeras. De ahí también que aún cuando
el PPP contase ya con un documento rector y con la promesa del Ejecutivo mexicano acerca
de la inclusión de las comunidades locales, sendos actores socio-políticos hayan perseverado
en su propia interpretación de los motivos “ocultos” del Plan.
No hubo grandes defensores del Plan Puebla-Panamá entre los intelectuales mexicanos
o centroamericanos. En este mismo sentido, y como se anota página atrás, la presencia
mediática del Plan se caracterizó por una casi total ausencia de columnistas o artículos de
opinión favorables a la iniciativa. Y ahí donde las hubo, las esporádicas voces académicas que
se alzaron a favor del proyecto fueron, en modo alguno, proporcionales a la avalancha de

********************
Una exposición sobre los vínculos entre el subdesarrollo y las teorías de corte
“conspiracionista” se encuentra en Daniel Pipes, Conspiracy, Nueva York: Free Press, 1997.
críticas que sobrevinieron a la iniciativa en México. Tales circunstancias, aunadas a las
limitaciones presupuestarias (en la vertiente política) que sobrevivieron en 2002-2003 al
gobierno federal, sellaron la discordancia de las tres vertientes de Kingdon en lo concerniente
al plan “de las tres P”.†††††††††††††††††††† Por su parte, los gobiernos centroamericanos hubieron
de conformarse con la asistencia financiera que el BID y otras instancias pudiesen brindarles,
así como con un clima de opinión mucho más benigno que el mexicano. De esta manera, la
exigüidad de la oposición al Plan en Centroamérica permitió que la ausencia de especialistas
favorables a la iniciativa no fuese un impedimento. La única voz centroamericana que
descolló en torno al PPP fue la de la clase política local, que aún decepcionada por el flaco
desempeño mexicano mantuvo su apoyo a la iniciativa. La confluencia de las tres vertientes
kingdonianas, ya no en México, sino en Centroamérica, provocaría que en julio de 2002 la
coordinación del proyecto en su conjunto fuese transferida a El Salvador.
Como le ocurrió a otros proyectos orientados a impulsar la economía del sureste
mexicano, el Plan Puebla-Panamá obtuvo la atención prioritaria del gobierno federal —siendo
que fue anunciado por el propio presidente— pero se vino abajo poco después. A diferencia,
sin embargo, de los demás proyectos, el liderazgo del plan “de las tres P” fue retomado por
Centroamérica, donde hoy la iniciativa se mantiene en pie. A la luz del modelo de las tres
vertientes, puede concluirse lo siguiente:
― Si bien el atraso socio-económico de la franja meridional latinoamericana representaba
un problema cuya existencia era reconocida por todos los actores regionales, así como
en cuya explicación —falta de infraestructura, carencia de acceso a instituciones
financieras, mano de obra poco capacitada, etc.— convergía casi todomundo, el Plan
Puebla-Panamá rápidamente dejó de ser percibido en México —no así en
Centroamérica— como una solución viable a dicha problemática.
― La vertiente política, que comenzó fluyendo en la dirección correcta (en México la
iniciativa es recibida y en ocasiones defendida por los gobernadores de la región sur-
sureste; entre los mandatarios centroamericanos, la iniciativa es aplaudida y siempre
defendida ante las críticas que surgen mayoritariamente en suelo mexicano), acaba por
generar incentivos políticos contrarios conforme la oposición se galvaniza y la
popularidad del Plan se desploma (affaire San Salvador Atenco, entre otros). Los

††††††††††††††††††††
“SRE no podrá asumir Plan Puebla-Panamá”, en Notimex, 19 de diciembre de 2002;
“Relaciones Exteriores no puede con el Plan Puebla Panamá”, en Milenio Diario, 20 de diciembre de 2002;
“SRE Steps Back From Puebla-Panama Plan Due to Debts”, en Corporate Mexico, diciembre de 2002.
 recortes presupuestarios en el gobierno federal en 2002-2003 son el tiro de gracia a la
viabilidad del proyecto en México.
― Aunque la idea de una mayor integración diplomático-económica con Centroamérica
apetece a la izquierda de todos los países en la región, una visión “conspiracional”,
anti-industrial, indigenista y ultra-ambientalista se apodera del Plan durante el medio
año que transcurre entre el anuncio del proyecto por el Ejecutivo mexicano y su
presentación oficial en Los Pinos. Posteriores sucesos en México —conflicto
aeroportuario, expropiaciones para construir autopistas, etc.— parecen confirmar las
sospechas de los detractores del PPP. Por otra parte, la iniciativa carece de voces
académicas que la abanderen. En Centroamérica, la docilidad de la opinión pública en
torno al Plan impide que la ausencia de una militancia intelectual sea un obstáculo—
como sí ocurre en México.

5.3.2. Los subsistemas de políticas

El ascenso y caída del Plan Puebla-Panamá es la historia de un proyecto que tuvo un
importante expertise en su origen, pero que a falta de una comunidad nacional de especialistas
e intelectuales que lo defendiese de sus críticos no tuvo una defensa creíble. A la ausencia de
voces a su favor se añadirían poco después las restricciones presupuestarias del resto del
sexenio de Fox, condenando así al proyecto a una muerte lenta en suelo mexicano y
suscitando que su coordinación fuese finalmente transferida a Centroamérica.
Desde la perspectiva de los subsistemas, el plan “de las tres P” partió de una estrecha
comunidad de políticas integrada inicialmente por la Oficina de la Presidencia y varios
funcionarios del Banco Interamericano de Desarrollo, y a la que después se sumaría una
mayoría de los gobiernos centroamericanos (a través de sus respectivos mandatarios,
cancilleres y/o vicepresidentes) involucrados en el Plan. Reunidos en una asociación formal y
duradera, los integrantes de la comunidad de políticas intercambiarían información, se
apoyarían mutuamente —como cuando los mandatarios salieron a defender el proyecto al
calor de las críticas en México— y velarían por los intereses del conjunto. La articulación de
dicha comunidad de políticas sería estimulada por los mecanismos económicos y
diplomáticos que ya existían en la región: el Sistema de la Integración Centroamericana
(SICA); el Mecanismo de Tuxtla, mencionado páginas atrás, que daría a pie a las cumbres de
mandatarios en Tuxtla, Chiapas (1991), en San José, Costa Rica (1996), en San Salvador, El
Salvador (1998), en Guatemala, Guatemala (2000) y en Mérida, Yucatán
(2002);‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡ así como las sucesivas ediciones del Foro de Vicepresidentes
Centroamericanos y Designados a la Presidencia de la República. Los proyectos emanados de
una comunidad de políticas son usualmente tan populares o impopulares como lo son los
integrantes de la comunidad, pues hay una identificación importante a los ojos de la población
entre la iniciativa y sus autores. De ahí que la participación del BID —en sí misma una
institución recelada por la izquierda latinoamericana— haya contribuido al ánimo de
desconfianza que privó en torno al Plan desde su inicio.
En suelo nacional, el Plan Puebla-Panamá tuvo a su disposición un subgobierno
creado específicamente para sacar adelante el proyecto. La Coordinación General del PPP,
apoyada, a su vez, en el Grupo Intersecretarial de Gran Estrategia —conformado en su
primera etapa por cuatro secretarías de Estado—, fue una estructura especializada y más o
menos reservada en su funcionamiento interno que dependía directamente de la Oficina de la
Presidencia. Aunque los subgobiernos generalmente rehúyen a los reflectores mediáticos y
buscan trabajar con cierta discreción, la Coordinación General del Plan estuvo rodeada por
medios desde su creación hasta que, después de varias dificultades, fue trasladada a la
subsecretaría para América Latina y el Caribe en la Secretaría de Relaciones Exteriores.
Aunque en ningún país centroamericano se crearía una estructura tan especializada como la
mexicana para el seguimiento del proyecto —con la posible excepción de El Salvador al
recibir definitivamente, a mediados de 2002, la coordinación regional—, el Plan sí contaría en
Centroamérica con una red de políticas en la que participarían holgadamente y sin
compromisos el Grupo Consultivo Regional para la Transformación y Modernización de
Centroamérica, el Banco Centroamericano para la Integración Económica (BCIE), la
Comisión Económica para América Latina (CEPAL) y la Corporación Andina de Fomento
(CAF).
Pese a algunas movilizaciones importantes en suelo nacional, el PPP nunca despertó
grandes pasiones entre la población mexicana. Una de varias pruebas de ello radica en que la
red de asuntos que se formó en torno al Plan no haya conseguido producir aquí una sola
coalición de interés: un grupo coordinado, formal y enfocado de promotores o detractores de
la iniciativa que buscasen afectar su curso, y que, desde la óptica de Kingdon, pudiesen haber
ayudado al “problema” y a la “solución” a embonar entre sí. La oposición al Plan fue
instigada en un comienzo por la dirigencia del Ejército Zapatista de Liberación Nacional —en

‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡
La más reciente cumbre se realizó en Managua, Nicaragua, en marzo de 2004.
el contexto de su marcha a la capital en pos de la aprobación de una ley indígena— y ésta se
ramificó a través de varias organizaciones sociales que, en su mayoría, habían sido formadas
años atrás en torno a la temática indígena; la aparición del Plan no indujo la creación de
organizaciones sociales nuevas. Por su parte, la crítica medioambiental al proyecto, cuando la
hubo, provino principalmente de organizaciones y foros internacionales. §§§§§§§§§§§§§§§§§§§§
Otros sucesos de importancia fueron el bloqueo de carreteras, la obstaculización de proyectos
de construcción de autopistas (como ocurrió en Puebla), marchas en estados del sureste y, por
supuesto, la cancelación del proyecto aeroportuario en el estado de México—el incidente que
quizá más que cualquier otro encendió un “foco rojo” en el gobierno federal. Efectiva como
fue la oposición, sin embargo, en ningún momento operó a través de una red coordinada, con
comunicación constante entre sus miembros o una agenda política formal.
Con todo, debe reconocerse que las posiciones sociales en torno al PPP probablemente
no maduraron debido, en buena medida, a que el propio proyecto nunca produjo una serie de
acciones concretas e inmediatamente reconocibles. El Plan Puebla-Panamá se quedó corto de
las expectativas de muchos actores, y en esa medida no alcanzó a suscitar grandes reacciones.
Se impulsaron algunos proyectos carreteros; el BID facilitó fondos para la adecuación de
oficinas aduaneras; se impulsaron pláticas y convenios para la integración eléctrica de la zona;
y se sostuvieron numerosas reuniones de trabajo para atender temas de trascendencia
mesoamericana. ¿Pero cuántas de esas acciones no se habrían realizado de cualquier
manera—con o sin el anuncio del Plan?
En sintonía con la débil participación de actores sociales en la discusión sobre el PPP,
no hubo una sola comunidad epistémica —un círculo de cognoscenti— que ofreciese una
opinión independiente y creíble sobre el proyecto. Hubo voces académicas aisladas que
opinaron en uno u otro sentido acerca del Plan, pero fueron infrecuentes y aisladas. Ni en los
corredores académicos del desarrollo industrial o social, ni en los círculos intelectuales
abocados a la integración México-Centroamérica hubo una camada de intelectuales que
salieran a la defensa del proyecto del Ejecutivo. Como se ha señalado repetidamente, aún
entre quienes argumentaron a favor del Plan, ningún elogio provino de un columnista,
académico o líder de opinión destacado. Por otra parte, si la intención del gobierno federal al
realizar los foros de consulta entre abril y mayo de 2002 fue trocar el escaso respaldo de

§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§
Greenpeace, Trópico Verde, la Sociedad Interamericana de Educación y Capacitación
Ambiental, Trópica Rural Latinoamericana, International Rivers Network, Acción para la Comunidad y Ecología
en las Regiones de Centroamérica, International Development Exchange, Global Exchange, la Sociedad
Mesoamericana para la Biología y la Conservación y Bank Information Center son sólo algunas de las
organizaciones o agencias internacionales que denuncian los perjuicios ambientales que devendrán del Plan.
expertos por un entusiasta apoyo popular, no se obtuvieron ninguna de las dos cosas, pues en
primera instancia ambas participaciones sociales sirven diferentes propósitos —no son
intercambiables—, y por otro lado, los foros fueron ignorados o bien abucheados en la
mayoría de los casos.
El análisis de los subgobiernos que intervinieron en el caso del Plan Puebla-Panamá
apunta hacia la aridez de opiniones académico-intelectuales favorables al proyecto, ya no sólo
en México, sino quizá en toda la región. Esta carencia de expertise cobró especial relevancia
en territorio nacional, donde no hubo diques contra la andanada de críticas —aquí también
especialmente agudas— al PPP. La iniciativa dispuso inicialmente del conocimiento y
experiencia que cupularmente pudo proveerle el Banco Interamericano de Desarrollo, pero no
encontró refugio intelectual alguno en los corredores de la academia, la investigación o el
periodismo. Y si bien este panorama fue endémico a la región en su conjunto, la relativa
docilidad de las críticas centroamericanas al proyecto alentó que éste siguiese en marcha allá.
Hubo un factor en el desarrollo del Plan que por su naturaleza coyuntural —no
estructural ni organizacional— no recoge el radar del análisis de subgobiernos: las
limitaciones presupuestarias del gobierno federal en 2002-2003, cuya importancia es
subrayada páginas atrás. Se trata de una eventualidad que no escapa a la versatilidad del
modelo de Kingdon, pero que aquí merece ser mencionado, puesto que aún si el Ejecutivo
mexicano hubiese contado con mayores recursos para la implementación del Plan Puebla-
Panamá, el expertise ausente en el país no habría aparecido de la noche a la mañana. Las
actividades del Plan habrían podido continuar durante más tiempo, y ello probablemente
habría acicalado las reacciones de los actores sociales—motivando, quizá, que surgiesen
defensores del proyecto que de otro modo habrían permanecido pasivos. Pero incluso este
escenario habría tenido que surgir dentro de los confines estructurales que se describen más
arriba.

5.3.3. Los modelos cobbesianos: expansiones, redefiniciones y rutas de implementación

Los tres modelos de Cobb y sus coautores clasifican diferentes estrategias de promoción de
proyectos a través de tipos ideales, los cuales, pese a su rigidez y limitaciones analíticas,
arrojan luz sobre la manera en que los asuntos ascienden a la agenda de gobierno, descienden
de ésta a la agenda pública, o bien se expanden de un área gubernamental a otra. Pese a las
diferencias entre sí, los tres modelos de Cobb et al —el interno, externo y de movilización—
comparten el uso de dos estrategias básicas: la redefinición de los proyectos y la expansión de
los grupos que conforman la base de apoyo de estos últimos.
 El modelo cobbesiano que se ajusta mejor al surgimiento y promoción del Plan
Puebla-Panamá es el de movilización, pues el proyecto hubo de desplazarse de la agenda
gubernamental —donde nació siendo ya un asunto prioritario— a la pública, donde el
gobierno federal emprendió la tarea de ganar adeptos y disminuir así los obstáculos rumbo a
la implementación del proyecto. La convicción por echar las anclas del Plan en las aguas de la
opinión pública no estuvo ahí, sin embargo, desde un principio. El plan “de las tres P” no
necesitaba ser aprobado por el Congreso, y en esa medida el presidente disponía de un amplio
margen de maniobra en la ejecución del proyecto. Que este último no fuese una pieza
legislativa no implicaba, con todo, que el Ejecutivo tuviese carte blanche, pues la opinión
pública y, de manera más concreta, las organizaciones sociales del país podían ejercer tantos o
más frenos al proyecto como los legisladores de la oposición. Fue en semejante dinámica de
pesos y contrapesos, ya no en el contexto de las relaciones Ejecutivo-Legislativo, sino en la
arena social que entró en juego el modelo de movilización descrito por Cobb y sus colegas.
Como ya se anotó, el esfuerzo del gobierno federal por conseguir la aprobación
popular del Plan —o bien el reconocimiento de que el Plan no era intrínsecamente popular—
comienza casi tan pronto como surgen las primeras críticas en 2001. El presidente declara que
con la presentación formal del proyecto se disiparán las dudas y preocupaciones sobre la
iniciativa, pero lejos de aplacarse, las críticas al programa arrecian tras el evento en Los Pinos
en marzo de ese año. Si el Ejecutivo no había contemplado antes la posibilidad de tener que
convencer a un segmento importante de la población, la necesidad de hacerlo es ya inminente.
El modelo de movilización se encuentra en marcha. Tras la presentación del PPP y al calor de
las movilizaciones, declaraciones de la izquierda y cuestionamientos de la dirigencia
zapatista, el gobierno realiza una serie de foros de consulta popular en los estados del sur-
sureste. Varios sectores sociales en la región ven con buenos ojos la iniciativa, pero la
oposición al proyecto —acicalada por el temor a expropiaciones de tierras ejidales, así como
de recursos naturales actualmente en manos de comunidades indígenas— anida en las
poblaciones campesinas e indígenas, que son mayoría. Los propios obispados de la Iglesia
católica en la región se adhieren a las protestas.
En el modelo de movilización de Cobb, el gobierno federal habría debido especificar
—acotar o dotarle de un contenido pormenorizado— al Plan con el fin de facilitar su difusión
entre los actores sociales. Y si bien esto fue quizá lo que intentó el Ejecutivo al presentar el
documento oficial del proyecto en Los Pinos, lo cierto es que todavía se trataba de una
iniciativa excepcionalmente amplia (basta recordar las ocho iniciativas que la conforman,
cada una con suficiente contenido para un sexenio entero), poco aterrizada (en varios puntos
se especifican las metas pero no las metodologías), indefinida (el propio Fox recalca su
carácter “abierto” y en proceso de perfeccionamiento) y ambigua, por ejemplo, en lo que
respecta a la participación de las comunidades. En este sentido, quizá el Plan Puebla-Panamá
haya sido por naturaleza irremediablemente impreciso; en todo caso, su especificación no
llega lejos. El siguiente paso en el modelo es el de expansión, mediante el cual se busca
ampliar la base de apoyo del proyecto. A este respecto, los foros de consulta, mencionados
más arriba, pudieron haber servido de plataforma para la adhesión de distintos actores sociales
al Plan. Pero las intenciones del Ejecutivo nuevamente se dan de bruces contra la realidad.
Los foros son considerados una farsa y no devienen en la legitimidad popular que el gobierno
habría deseado; ninguna comunidad de cognoscenti sale, por su parte, a abrazar el proyecto.
La expansión se viene abajo.
Hasta aquí el modelo de Cobb parecería salir sobrando: si su propósito es explicar la
colocación de un proyecto en la agenda pública, ello se habría logrado desde el primer
momento que el gobierno anunció el Plan Puebla-Panamá—volviéndolo ipso facto el centro
de atención de la sociedad y de los medios. Sin embargo, y como se menciona en el capítulo
dos de esta investigación, la finalidad del modelo de movilización es descifrar las estrategias y
fases que intervienen en el posicionamiento de un proyecto en la agenda pública, sí, pero en
términos favorables para este último. En ese sentido, en el esquema cobbesiano se advierten
varias de las piezas faltantes en el rompecabezas del plan “de las tres P”.
Vagamente especificado y limitado en su expansión a otros grupos socio-políticos, el
proyecto se enfrentó entonces a una serie de recortes presupuestarios en el gobierno federal,
resultantes, éstos, de la desaceleración de la economía mundial y sus efectos sobre las
finanzas públicas mexicanas. El Plan continúa, pero casi todo en él sufre cambios: desde el
subgobierno que lo coordina hasta la magnitud de los proyectos que originalmente contempla.
Para finales de 2002 —dos años después de haber sido anunciado—, el proyecto es apenas la
sombra lo que alguna vez prometió ser.
Pero el marco analítico de Cobb et al tiene todavía más elementos que ofrecer. Para
los autores de los tres modelos, tanto la expansión como la redefinición de un proyecto son
estrategias cruciales en su éxito o fracaso. En cuanto a la primera estrategia —que, como se
vio más arriba, dejó qué desear—, la facilidad con que un tema puede ser expandido a
distintos grupos depende de que sea ambiguo, importante para la sociedad, coyunturalmente
relevante, poco técnico y falto de antecedentes. Este era y no era el caso del PPP: el proyecto
ciertamente era ambiguo, y en tanto que habría de ofrecer una solución a la pobreza endémica
en el sur-sureste, ciertamente era importante para la sociedad. El Plan era, por otra parte,
coyunturalmente pertinente —pues coincidió con la discusión sobre los derechos indígenas—,
si bien ello no fue a su favor, pues el proyecto se hizo acreedor de las mismas críticas que
circulaban en torno al actuar del gobierno frente a los Acuerdos de San Andrés. En este
sentido, el timing no pudo haber sido peor. El Plan no fue apreciado por la sociedad como un
asunto particularmente técnico, pero sí se le asoció con un sinnúmero de antecedentes, tanto al
inicio de la promoción del proyecto en 2000 como, todavía más importante, a finales de 2001,
cuando fue vinculado por sus detractores al fallido proyecto aeroportuario en el estado de
México. De ahí que un mal timing y pésimos antecedentes (o impopulares eventos
simultáneos, en todo caso) hayan contribuido al descrédito de la iniciativa. En esas
condiciones, ¿qué expansión habría sido posible?
La otra estrategia cobbesiana es la redefinición. Es ella la que permite alternar entre
los ángulos de un mismo proyecto, realzando o atenuando aquellos elementos que pesan sobre
su popularidad o sobre la posibilidad de construir bases de apoyo de la iniciativa. La
redefinición de una política va, por lo tanto, de la mano con su expansión. Pero la imagen de
una política —así como su redefinición— son importantes también por otra razón: es la figura
de un proyecto la que determina su “ruta de implementación” (policy venue) o el tipo de
subgobierno que atenderá su desarrollo. En este sentido, el PPP comenzó como un
macroproyecto que involucraría los trabajos de varias secretarías, particularmente de la
Secretaría de Comunicaciones y Transportes durante la primera fase —de creación de
infraestructura carretera— de la iniciativa. La ruta de implementación acorde con esa imagen
radicó en una oficina vinculada directamente a la Presidencia de la República y que mantuvo
lazos, a su vez, con el resto del gabinete a través del denominado Grupo Intersecretarial de
Gran Estrategia. Sin embargo, en la generalidad de los trabajos y en la ubicuidad de la
coordinación general del Plan se originan varios de sus problemas, pues el titular del proyecto
carece en los hechos de autoridad sobre los secretarios de Estado. Esa situación cambia, sin
embargo, conforme también cambia la imagen del PPP, cuyo eje central deja de ser la
creación de infraestructura a través de gasto gubernamental para volverse, en cambio, el
financiamiento de proyectos regionales a través de mecanismos diplomáticos. Acorde con la
nueva imagen —y hasta que el proyecto es trasladado a San Salvador—, la ruta de
implementación que el Plan recibe depende de la Subsecretaría para América Latina y el
Caribe, en la Secretaría de Relaciones Exteriores. Pocos meses antes de que el nuevo
coordinador del PPP, Herbert Taylor, le turne la coordinación general del proyecto al
gobierno de El Salvador, anuncia que más que una estrategia, el Plan es ahora “un consenso
político” para impulsar proyectos “conforme van llegando”. Ha habido así un cambio más en
la imagen del Plan Puebla-Panamá: sencillamente ha dejado de existir.
Cobb y sus colegas hablan, por último, de un umbral cronológico tras el cual el
proyecto o iniciativa siendo promovida difícilmente llegará a buen puerto. Los esfuerzos de
promoción o negociación de una política deben darse, según los autores, rápida e
intensamente, pues su prolongación tiende a producir un desgaste en la aceptación o
popularidad del proyecto. Y aquí el Plan Puebla-Panamá nuevamente destaca entre otras
políticas en tanto que no requería ser aprobado por el Legislativo. Este último factor habría
tenido una de dos repercusiones sobre el PPP desde la perspectiva del umbral cobbesiano:
como primera alternativa, el desgaste del que hablan Cobb et al habría minado, no la
viabilidad legislativa del proyecto, sino su preeminencia mediática, afectando así los
incentivos políticos a su favor (pues qué sentido político-electoral tendría resolver un
problema invisible). Como segunda alternativa, toda vez que el Plan quizá pudo haber sido
implementado tras bambalinas, el descenso del proyecto en el anonimato —su desgaste en los
medios— habría de hecho facilitado las labores del gobierno, librando a este último de buena
parte de las movilizaciones, protestas y críticas que fueron acicaladas por los medios de
comunicación. Cuál de los dos efectos habrá de prevalecer en cada caso dependerá del tipo de
cobertura —mayoritariamente positiva o crítica— que el proyecto reciba.

5.3.4. Los ciclos de atención de Downs

El autor de An Economic Theory of Democracy (1957) ofrece, en su poco conocida teoría
sobre los ciclos de atención, una perspectiva adicional en torno al ascenso y caída del Plan
Puebla-Panamá. Enfocados, no en una serie de condiciones —como es el caso de Kingdon—
o en una trayectoria lineal —como la de Cobb et al—, los ciclos downsianos más bien hacen
énfasis en la dinámica iterativa que siguen aquellos proyectos que aparecen y reaparecen en el
debate público sin ser solucionados de manera definitiva. En este sentido, los “ciclos de
atención” se basan en la periódica renovación y caída del interés público por ciertos asuntos,
los cuales al inicio reciben una intensa atención pero paulatinamente ceden ante el creciente
desinterés de la sociedad.
Cinco son las etapas por las que, a juicio de Downs, evoluciona la atención público-
mediática sobre los proyectos, pudiendo estos últimos ser aprobados o implementados a
medio ciclo. La primera etapa, previa al problema, sería aquella durante la cual la
problemática socio-económica del sureste estaba ahí —era una realidad objetiva— pero aún
no adquiría el carácter de un problema socialmente prioritario. Ya la segunda etapa, de
“alarmado descubrimiento y entusiasmo eufórico”, ve nacer el Plan Puebla-Panamá con el
aplauso de distintos actores nacionales e internacionales. En suelo mexicano, son
particularmente los mandatarios de los estados de la región quienes reciben más efusivamente
el proyecto. El Plan se antoja extraordinario pero verosímil, y se percibe en él un vasto
potencial para el desarrollo de la industria y del comercio. La tercera etapa, de “percepción de
los costos del progreso”, da cabida, sin embargo, a cálculos sobre las implicaciones
inadvertidas del proyecto. No todo es miel sobre hojuelas, parecen decir varios actores en esta
etapa, y tienen—como sucede en cualquier proyecto— cierta razón. La crítica despega: se
prevé que el precio del desarrollo ofrecido por el PPP serán profusas expropiaciones de tierras
ejidales y el desplazamiento de un sinfín de comunidades. El Plan parece requerir un trueque
entre prioridades, toda vez que, por ejemplo —y nuevamente en ojos de sus críticos—, la
industrialización de la región parecería implicar el saqueo o destrucción de alguna parte de la
riqueza natural de la franja meridional latinoamericana. “Las comunidades pobres del sureste
requieren de oportunidades”, razonan en esta etapa los detractores de la iniciativa, “¿pero a
qué precio?”.
La cuarta fase downsiana consiste en un gradual descenso en el interés público.
Durante esta fase, la cobertura del PPP va en picada, como se percibe entre los meses de mayo
de 2002 a junio de 2003 en la gráfica 5.1. Le sigue, por último, la etapa post-problema, en la
que el tema desaparece de la agenda pública y de él queda la experiencia acumulada por los
actores que lidiaron con la iniciativa, reminiscencias colectivas, o alguna estructura
organizacional que surgió como consecuencia del proyecto o tema—una oficina de
coordinación del Plan para México, en este caso. Desde la perspectiva regional, aunque en
México la última etapa del ciclo 2000-2003 del PPP ofrece pocos resultados sustanciales, en
Centroamérica el ciclo llega a su fin con una estructura todavía más o menos operativa.
Downs escribe que a través de reiteraciones de un ciclo de atención será más probable
que un tema encuentre una solución que satisfaga a sus promotores. De tal manera que si en el
próximo sexenio, por ejemplo, se retomase el Plan, habría de suponerse que la experiencia
acumulada por los actores socio-políticos, la existencia de una oficina dedicada al proyecto y
la disponibilidad de una infraestructura teórica quizá más robusta le harían la vida más fácil al
proyecto. A este respecto puede concluirse que, de la misma manera que un mayor know-how
y familiaridad en torno al plan “de las tres P” podrían ahorrarle a sus promotores mucho del
trabajo que fue necesario durante el ciclo inicial,********************* la oposición al proyecto en

*********************
Esto mismo ocurrió entre un ciclo y otro del issue de los derechos indígenas. Véase el primer
caso de estudio en esta investigación.
su primera edición también podría —debido a exactamente las mismas razones— haberse
galvanizado en contra de una reedición posterior. La experiencia del PPP apunta entonces a
una media verdad en Downs: reiterados ciclos de atención en torno a un mismo proyecto
pueden ayudarle considerablemente, pero también pueden sepultarle.
Por último, tres son las características que reúnen aquellos temas que tienden a
recorrer ciclos enteros de manera expedita y sin lograr ser solucionados de manera definitiva
o satisfactoria: una mayoría de individuos no lo padecen con la misma intensidad que una
minoría; el malestar vinculado al tema proviene de arreglos sociales que benefician a una
mayoría o, en su defecto, a una minoría poderosa; y el tema no posee una dimensión
particularmente atractiva a la vista de la sociedad. Y en efecto, cada uno de estos rasgos
resulta aplicable en alguna medida al Plan Puebla-Panamá.
En primer lugar, existen —como se ve más abajo— diferencias en la apreciación del
proyecto no sólo entre México y Centroamérica, sino también al interior del territorio
nacional. En la medida que el Plan responde a un contexto geográficamente limitado y ofrece
poco —¿integración con Centroamérica? ¿una reducción en la entrada ilegal de inmigrantes
guatemaltecos?— con lo que los estados ajenos al sur-sureste puedan identificarse, el
proyecto parece responder casi enteramente a los intereses de una minoría poblacional. En
segundo lugar, conforme el Plan comienza a ser visto como una amenaza a los usos y
costumbres indígenas, a la conservación de los recursos naturales de la región y a la tutela —
improvisada y sin reconocimiento constitucional— de las comunidades indígenas sobre los
recursos naturales que les rodean, se percibe que, exiguos como son, los beneficios del statu
quo superan los hipotéticos frutos del desarrollo industrial en el sur-sureste. En tercer y último
lugar, aunque la noción de resolver el atraso y marginación de las poblaciones en el extremo
sur del país evoca la aprobación unánime de la sociedad mexicana, poco queda de atractivo —
según los opositores al Plan, el único sector no-gubernamental con una posición notoria en
torno al proyecto— en la iniciativa una vez que las críticas han remontado.

5.3.5. La naturaleza de los temas

Aquellas aportaciones conceptuales que ayudan a diseccionar o, incluso, anticipar la
naturaleza de los temas constituyen el punto de origen de todo análisis sobre la formación y
evolución de las políticas. Identificar los posibles perfiles de un proyecto es el primer paso
para prever su imagen ante la sociedad y presentar así el ángulo más apropiado. La previsión
no es menor: las introspecciones de Nelson y de Zucker son importantes en tanto que la
manera en que un tema es planteado tiene una relación directa con su base de apoyo —entre la
población, los partidos o al interior del mismo gobierno—, con su ruta de implementación,
con los subsistemas involucrados y, por supuesto, con su evaluación por la opinión pública.
En el esquema clasificatorio de Nelson, que distingue primero entre asuntos técnico-
científicos y sociales, y luego entre aquellos que son de naturaleza consensual y aquellos que
evocan la controversia y la polarización de opiniones, el Plan Puebla-Panamá caería en la
categoría de los asuntos eminentemente sociales, por un lado, y de los controversiales, por
otro. Sin embargo, y como ya se anotó, la clasificación nelsoniana de los temas o proyectos
no es definitiva ni permanente: el contenido de un asunto puede ser —y de hecho usualmente
es— técnico y social a la vez, pues la diferencia entre uno y otro perfil es una cuestión de
imagen o definición. En la medida en que casi todas las políticas eventualmente repercuten
sobre la vida cotidiana de la población, todas ellas pueden ser clasificadas como “sociales”,
mientras que el contenido cada vez más especializado de los asuntos que se discuten en el
gobierno o Congreso amerita que se les identifique como “técnicos”. La diferencia entre una y
otra categoría es, así pues, más temporal —un tema puede ser planteado desde un inicio en
términos burdamente sociales y, sin embargo, recubrirse de aspectos técnicos conforme se le
plantea como iniciativa de ley— y táctica —según los intereses de los agentes socio-políticos
involucrados— que objetiva o permanente.
En el plan “de las tres P” impera una percepción social no sólo en tanto que los
proyectos que la iniciativa prevé tendrán un impacto directo sobre las poblaciones del sur-
sureste, sino también en que las propias comunidades son capaces de atestiguar en los hechos
el tipo de proyectos que el Plan contempla. Aunque la iniciativa y el documento en que se
basa podrán ser técnicos y estar basados en un cúmulo de abstracciones, existe una dimensión
palmariamente evidente para los detractores del proyecto y los habitantes de muchas de las
comunidades en la región: que miles de individuos se verán obligados a ceder tierras y
recursos actualmente en sus manos en beneficio del gobierno federal, de sus respectivos
gobiernos estatales y de un puñado de empresas privadas. En efecto, aquellos agentes sociales
que denuncian el Plan se jactan de “entender” sus pretensiones a la perfección—por más que
el presidente y el coordinador del proyecto arguyan lo contrario. En la percepción del Plan
impera, pues, un sentido de urgencia social que motiva a individuos, grupos y organizaciones
a ponerse “al tú por tú” con el proyecto.
La notoriedad (obtrusiveness) de un tema es el eje a partir del cual Zucker construye
su teoría sobre la receptividad de los actores a información proporcionada por la vida
cotidiana o por los medios. Conforme un tema es menos notorio —menos perceptible en las
actividades diarias de una sociedad—, más susceptible resulta, según Zucker, a la información
proporcionada por fuentes indirectas. E inversamente, aquellos asuntos que son percibidos de
manera directa dependen más de información cotidiana que de aquella facilitada por
reportajes, noticieros, revistas o periódicos—o bien por terceras partes en general: partidos
políticos, organizaciones sociales, autoridades de gobierno, etc.
No es fácil juzgar al Plan Puebla-Panamá a la luz de la anterior teoría. Si bien el Plan
habría tenido consecuencias harto palpables entre los habitantes del sur-sureste —donde la
falta de infraestructura y la errática inmigración de mano de obra centroamericana son una
realidad cotidiana—, el proyecto parecía remoto e impalpable entre los habitantes del resto
del territorio nacional. No es coincidencia que la mayoría de los campesinos e indígenas que
su opusieron activamente al Plan hayan provenido de los estados donde el significado del
proyecto era más nítido. Ahí existían desde tiempo atrás organizaciones y experiencia
vinculadas con la temática indígena (misma que, como ya se vio, fue asociada a la crítica al
PPP) que redundaban en una notoria capacidad de movilización, pero era ahí también donde
la notoriedad zuckeriana del proyecto era mayor. El carácter concreto e inmediato del Plan en
la región habría impedido que el discurso gubernamental fuese convincente.
Por otro lado, el plan “de las tres P” nunca logró deshacerse de un cierto carácter
etéreo en el resto del país. Al igual que el issue de los derechos indígenas, el PPP era un
proyecto que obedecía a una dinámica geográficamente restringida y a una serie de
circunstancias con las que muchos de los habitantes del centro y norte de la República no se
identificaban. En parte por la obvia razón de que los estados excluidos del Plan no tenían
incentivos a involucrarse, pero en parte también por la poca notoriedad zuckeriana del tema
fuera del sur-sureste, en dos terceras partes del país no hubo una sola marcha, manifestación
o bloqueo en contra del proyecto. Sin embargo, ¿no habría significado esta no-notoriedad en
el centro y norte mexicano que los habitantes habrían sido más receptivos a las críticas al
Plan? ¿O fue el mensaje del Ejecutivo el que aquí predominó? Y es que si la no-notoriedad
del tema le abre la puerta —como señala Zucker— a información proporcionada por actores
externos, ¿quién gana: los apologistas o los críticos del proyecto? La teoría zuckeriana aquí
guarda silencio.
Finalmente, Zaller apunta hacia la polarización de la opinión entre los sectores más
sofisticados de la población como resultado de la polarización en la opinión de las elites. En
otras palabras, que a mayor sofisticación entre los individuos, mayor es también su tendencia
a reflejar las divergencias de opinión entre las elites político-sociales. Cabe aquí señalar que
aunque la fase promocional del plan “de las tres P” fue comparativamente breve y, por lo
tanto, presumiblemente no habría generado una gran sofisticación en la población, sí evocó —
de manera indirecta— una suerte de sofisticación escéptica y conspiracional entre ciertos
sectores de la sociedad, mismos sectores que pudieron haber sido estimulados, á la Zaller, por
la opinión (hostil hacia el Plan) de las elites periodísticas y partidistas en La Jornada y en el
PRD, respectivamente.
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Diferencia entre menciones positiva y negativas en Reforma, El Universal y La Jornada

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Plan Puebla-Panamá

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Diciembre de 2000-Junio de 2003

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Desglose de menciones en Reforma, El Universal y La Jornada

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Ley de Transparencia
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Enero de 1997-Junio de 2003

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Total de menciones en Reforma, El Universal y La Jornada

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Los tres temas : Ley de Derechos y Cultura Indígena, Ley Federal

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de Transparencia y Acceso a la Información y Plan Puebla-Panamá

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Plan Puebla-Panamá

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20
03
 ANÁLISIS DE NEGATIVIDAD

Plan Puebla-Panamá

Enero de 1997-Junio de 2003

Diario
Promedio
Indicador El
Reforma La Jornada Global
Universal
Porcentaje de notas
60.0% 18.2% 39.1% 35.9%
negativas
Editoriales y otros negativos 0.0% 0.0% 90.0% 75.0%
Tasa de negatividad global 60.0% 15.4% 54.5% 45.1%

75
VIII. Conclusiones y Nueva Agenda de Investigación

El Plan Puebla-Panamá fue un proyecto que tuvo todo a su favor—todo excepto credibilidad
técnica. Pese a que la idea detrás del plan “de las tres P” guardaba un enorme potencial, ésta
no fue tempranamente aterrizada en un programa concreto, creíble y detallado que fungiese
como dique contra la especulación ideológica, la sospecha conspiracional o el oportunismo
político. Interpretado como la punta de lanza diplomática de la nueva administración —toda
vez que el proyecto fue presentado durante la primera gira al extranjero del mandatario
mexicano, no a EE UU sino, en un acto sin precedentes, a Centroamérica—, el PPP fue
anunciado con bombo y platilla, evocando de inmediato simpatías nacionales y regionales. No
obstante, los seis meses que transcurrieron entre el anuncio del proyecto y la presentación de
su contenido exacto fueron tiempo suficiente para que la iniciativa fuese presa de la
especulación, la denuncia retórica y una cobertura negativa —identificada en el análisis de
contenido— de la que el Plan no conseguiría sacudirse después.
En el ejercicio analítico de esta investigación, las vertientes kingdonianas apuntan el
reflector hacia la temprana alineación de los incentivos políticos, del “problema” que merecía
solución y del proyecto que habría de proporcionar esa solución. El atraso industrial y la falta
de infraestructura productiva y social a lo largo de la franja mesoamericana —circunstancias
que habrían motivado por sí mismas el alzamiento zapatista— tendrían su solución en un
esquema de gasto público e integración productiva, comercial y social entre México y los
siete países al sur del Usumacinta. Se trataba de una idea no sólo heredera del pedigrí
maximalista de una larga galería de proyectos que desde el Porfiriato han buscado “llevar el
desarrollo” al sureste mexicano, sino originada en un estudio confeccionado durante la
administración de Ernesto Zedillo. En el plano político, a favor de la iniciativa se encontraban
una serie de incentivos federales y locales, así como la disponibilidad de una madura
infraestructura diplomática y de cooperación económica entre los países centroamericanos
sobre de la cual montar el plan “de las tres P”. A esta convergencia de las vertientes política,
de políticas y de los problemas se debe que el PPP haya sido ingresado a la agenda de
gobierno del presidente electo, pero fue también en la gradual dislocación de esas vertientes
que los obstáculos del Plan tuvieron su origen.
Habiéndose quedado en los grandes trazos, el Plan Puebla-Panamá fue víctima de sus
propias indefiniciones. Apuntalada por la dirigencia zapatista —quien hizo de la denuncia del
proyecto una de sus banderas durante su marcha a la capital del país—, la inconformidad con
las expropiaciones que, se preveía, realizaría el gobierno federal con tal de crear un “polo de

76
desarrollo” en el sur-sureste motivaron manifestaciones campesinas e indígenas en varios
estados. La mayor de estas últimas ocurriría con motivo de la expropiación de tierras en San
Salvador Atenco para la construcción de un aeropuerto internacional, suceso violento que
puso al gobierno en alerta sobre la dimensión de las protestas que podrían avecinarse. Por si
fuese poco, al desasosiego nacional se sumarían las críticas de organizaciones internacionales
de diverso signo. Poco a poco se comenzó a percibir que, lejos de resolver la marginación y
atraso del sur-sureste, el PPP podría incluso agravar la problemática social en la región.
Estaba apareciendo una ruptura entre las vertientes de los problemas y de las políticas. A la
languidez de esta última vertiente se sumaría el silencio de la intelligentsia nacional y de los
medios mismos, pues la cobertura que el proyecto evocaba era —coloquialmente— poca y
mala. (Cabe mencionar que de los tres casos abordados en esta investigación —la Ley de
Derechos y Cultura Indígena, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información
Pública Gubernamental, y el Plan Puebla-Panamá—, el plan “de las tres P” fue por mucho el
tema menos comentado por columnistas o autores de artículos editoriales.) De modo que,
fracturada la convergencia del problema y del proyecto, los incentivos políticos se alinearon
en contra de la iniciativa, situación que fue agravada con los recortes en el presupuesto federal
de 2002 y 2003.
En el análisis de negatividad que acompaña el capítulo se advierte no sólo la cobertura
abrumadoramente negativa que recibió el Plan Puebla-Panamá por parte de los diarios El
Universal, Reforma y La Jornada: queda también expuesto el sesgo notoriamente crítico que
—por encima de las otras dos publicaciones— caracterizó la cobertura del diario La Jornada,
cuyos artículos editoriales, por ejemplo, fueron negativos casi sin excepción.
Que el plan “de las tres P” se quedase finalmente en manos centroamericanas tiene su
razón en la relativa docilidad del clima de opinión en los países sub-fronterizos, donde si bien
hubo críticas al Plan, éstas nunca fueron de una contundencia o frecuencia semejantes a las
ocurridas en México. Ello evitó que la ausencia de un coro de voces académicas o
intelectuales a favor del proyecto —una situación que México compartía con sus vecinos
sureños— fuese un factor crítico en la zona. Aquí sí hubo, pues, una apreciación del PPP
como una solución factible y efectiva a los problemas sociales mesoamericanos, de tal manera
que la alineación local de las vertientes política, de las políticas y de los problemas no sólo
aseguraría la supervivencia del Plan en Centroamérica, sino que le heredaría la propia
coordinación general del proyecto a uno de los países de la región.
La interacción entre los actores político-sociales que hicieron posible el desarrollo y,
después, provocaron el colapso del Plan Puebla-Panamá puede ser vista con más detalle a

77
través de los diferentes subsistemas. Desde un inicio, el PPP fue esbozado por una estrecha
comunidad de políticas integrada por la Oficina de la Presidencia, por varios funcionarios del
Banco Interamericano de Desarrollo y, luego, por sendos gobiernos centroamericanos. Sin
embargo, los proyectos emanados de una comunidad de políticas son tan populares o
impopulares como lo son los integrantes de la comunidad que los originó, y en ese sentido el
Plan habría comenzado, paradójicamente, con el pie izquierdo: la misma entidad que aseguró
la viabilidad financiera del proyecto —el Banco Interamericano de Desarrollo— hizo de este
último el banco de críticas ideológicas. Más todavía, que de principio a fin no hubiese en los
países miembros del Plan una sola comunidad epistémica capaz o interesada en defender el
proyecto y sus beneficios para las poblaciones mesoamericanas implicó la carencia de todo
dique intelectual o argumentativo contra las críticas y la cobertura mediática crecientemente
negativa en torno a la iniciativa.
Lo que el Plan sí tuvo a su disposición en suelo mexicano fue un subgobierno creado
específicamente para sacar adelante el proyecto: la Coordinación General del PPP, una oficina
vinculada directamente a la Presidencia y apoyada en el Grupo Intersecretarial de Gran
Estrategia—un taskforce conformado por varias secretarías de Estado. Asimismo, el Plan
contó con una red de políticas en la que participaron agencias centro y sudamericanas,
incluyendo el Banco Centroamericano para la Integración Económica y la propia CEPAL.
Por otra parte, aunque hubo una red de asuntos —una versión informal y extensa de la
red de políticas— que participó y se movilizó en torno al Plan (y que tuvo en La Jornada,
como se menciona líneas más arriba, un acicate mediático), prácticamente ninguna de sus
organizaciones miembro surgió como resultado de la iniciativa o hubo de ocuparse del PPP
como tarea central. Ello pudo haberse debido a que el proyecto nunca produjo acciones (1)
concretas y (2) característicamente suyas. En todo caso, esta languidez de la red de asuntos
tuvo dos consecuencias: por un lado, las agencias que gestionaron o al menos participaron en
las movilizaciones en contra del proyecto —y se subraya en contra, pues casi no las hubo a
favor suyo— poseían experiencia en torno a otros temas, misma experiencia que contribuyó
enormemente a la eficacia de las protestas, marchas y plantones que acabaron por poner un
alto al Plan. Pero por otro lado, que el PPP haya sido un “plato de segunda mesa” para varias
organizaciones —que el Plan no haya sido su issue central— explica que la red de asuntos no
haya conseguido producir una coalición de interés: un grupo coordinado, formal y enfocado
de promotores o detractores de la iniciativa que buscasen afectar el curso de ésta, y que, desde
la óptica de Kingdon, pudiesen haber ayudado a las vertientes de los problemas y de las
políticas a permanecer alineadas.

78
 Desde la óptica de los modelos cobbesianos y las estrategias que éstos implican, el
Ejecutivo federal parece haber recurrido al modelo de expansión en su promoción del Plan.
No obstante, Cobb et al advierten que dicho modelo trae consigo una fase de especificación,
la cual exige que el proyecto o asunto siendo promovido sea definido con lujo de detalle con
el fin de facilitar su difusión entre los actores sociales. Y en efecto, fue la no-observancia de
esta fase —primero por la lentitud en presentar el Plan, y luego por hacerlo en términos
todavía ambiguos— la que le habría traído tantos dolores de cabeza al gobierno.
Cobb y sus coautores también aciertan al señalar que la ruta de implementación de un
proyecto depende de la imagen de éste. En ese sentido, las redefiniciones que sufrió el Plan
Puebla-Panamá fueron de la mano con los cambios en los subgobiernos designados para
llevarlo a la práctica. Así, mientras el Plan fue concebido como un esfuerzo multi-secretarial y
relacionado con varios rubros de inversión, estuvo en manos de la Oficina de la Presidencia;
luego, al ser degradado a un esfuerzo de corte diplomático y de financiamiento de proyectos
individuales a través de créditos internacionales, la iniciativa fue turnada a la Cancillería; y
por último, cuando ante los embates presupuestarios de 2002-2003 el Plan fue de facto
desechado por el Ejecutivo mexicano, fue la capital salvadoreña quien recibió su coordinación
general. Al paso de estos cambios, la iniciativa —el objeto de una permanente cobertura
liliputiense, como se aprecia en la gráfica 5.4— iría languideciendo en la cantidad de
menciones recibidas en prensa.
La penúltima de las perspectivas analíticas del capítulo, la teoría downsiana sobre los
ciclos de atención pública es especialmente provechosa si se le complementa con análisis de
contenido como los que aquí se incluyen. A través de estos últimos pudo ser representado el ir
y venir mediático del Plan Puebla-Panamá, siendo más fácil, también, identificar las etapas
que conformaron el ciclo de atención del tema. No obstante, con o sin análisis de contenido, la
teoría de los ciclos ofrece una ventana a la psicología detrás del surgimiento y desaparición de
los issues, puesto que permite advertir las dinámicas específicas —como la así llamada
“identificación de los costos inadvertidos del progreso”, que en este caso jugaría un papel
primordial— por las que transitan los temas, así como el contexto de los nuevos ciclos (en el
caso de aquellos temas que deben transitar varias veces por un ciclo de atención). A este
respecto, el análisis downsiano del PPP arrojó una media verdad en su autor: mientras que
Downs señala que el re-tránsito de un tema por el ciclo facilitará su posterior aprobación o
aplicación, en el caso del plan “de las tres P” parece más acertado afirmar que así como las
reiteraciones del ciclo pueden, en efecto, “aceitar los engranes” de la implementación del

79
proyecto, dichas reiteraciones pueden —en el caso de temas impopulares— galvanizar a la
oposición, confinando así al tema a una muerte segura.
El Plan Puebla-Panamá ilustra fidedignamente la mutabilidad de las categorías sobre
la naturaleza de los temas previstas por Nelson. Y es que el Plan, siendo inicialmente un
asunto consensual —¿quién se opondría a una solución a la problemática socio-económica de
Centroamérica?— cayó poco después en el descrédito sobre los medios previstos para lograr
esa solución. Es decir, conforme fue madurando la percepción social del PPP, éste pasó de lo
consensual a lo controversial. La otra díada esbozada de Nelson, entre lo social y lo técnico,
encontraría al Plan en el rubro de lo social, una membresía reiterada conforme el proyecto fue
adquiriendo implicaciones cada vez más concretas —el augurio de expropiaciones, ventas
forzadas de ejidos y desplazamientos de comunidades enteras— para la población. Más aún,
el carácter tangible del plan “de las tres P” le conferiría al tema, según Zucker, su enorme
notoriedad en los estados del sur-sureste, volviéndolo así poco susceptible a la información
brindada por los medios en esta zona del país. ¿Significaría ello que ahí donde el tema fue
menos notorio —entre los estados del centro y norte de la República— la población local fue
más susceptible a la información mediática? Y si, como el análisis de negatividad señala,
hubo una cobertura predominantemente negativa en torno al PPP, ¿la opinión más hostil al
Plan se hallaría fuera del sur-sureste? Inquietantes como son las preguntas que evoca Zucker,
la susceptibilidad de las regiones del país a la información proporcionada por los medios no
es una arista que esta investigación pretenda —o pueda, dado su carácter temático general y la
falta de encuestas locales— perseguir.
Es importante notar que en el ejercicio de la galería conceptual que aquí se promueve
hay márgenes de maniobra. El analista que recurre a las vertientes, a los subsistemas, a los
modelos y estrategias cobbesianas ejerce inevitablemente cierta laxitud y criterio propio en su
aplicación. De tal manera que lo que verdaderamente está en juego ni siquiera son los
resultados hic et nunc del uso de estas ideas en los tres casos; más bien, lo que está sobre la
mesa es el potencial de estos conceptos como herramientas analíticas. Si el lector desestima
mis conclusiones pero advierte la utilidad práctica de las tres vertientes de Kingdon, de los
diferentes subsistemas, de los modelos cobbesianos, de la identificación de la naturaleza de
los temas y de los análisis de contenido periodísticos, este trabajo habrá cumplido su
finalidad.
Si todavía en las facultades de ciencia política en EE UU —donde fueron formuladas
varias de las teorías en estas páginas— quedan muchos caminos por recorrer en el estudio de
las políticas públicas, el caso es aún más dramático en México, donde mucha de esta literatura

80
aún no se conoce. Persiste aquí la doble tarea de poner al día tanto nuestra currícula como
estas mismas teorías, pues su aplicación al sistema político mexicano —con sus instituciones
y vicisitudes— supone un proceso de prueba, adaptación y mejoría en dichos conceptos. De
ahí que este trabajo no pueda ser más que una convocatoria a tomar estos conceptos y
llevarlos más lejos de lo que aquí fue posible. A este respecto, los siguientes puntos son un
mea culpa y, a la vez, un llamado a futuras agendas de investigación:

― Siendo el modelo de Kingdon uno de los protagonistas del estudio del surgimiento
y evolución de las políticas, su alcance y aplicación en el contexto mexicano —a la
luz, sobretodo, del carácter frecuentemente limitado de la vertiente de las políticas
en este país— merecen ser puestos a prueba en más casos. A este respecto, algunos
temas de especial relevancia e interés analítico son el voto de los mexicanos en el
exterior, la reforma del sistema tributario nacional, la apertura de la explotación de
hidrocarburos a la inversión privada, la inserción de los “juicios orales” en el
sistema judicial mexicano y el establecimiento de la reelección legislativa o
municipal. Todos ellos se prestan para un análisis interesantísimo.

― Toda vez que busqué demostrar la utilidad del modelo de las tres vertientes para
explicar no únicamente la formación de la agenda de gobierno, sino también la
fase de promoción de políticas por el Ejecutivo, el estudio no se limitó al recuento
del “nacimiento” de las políticas. Concentrarse en este fase, como sí lo hace
Kingdon en su libro (1984), y recurrir para ello a un cúmulo de entrevistas con
legisladores, funcionarios, activistas e intelectuales, redundaría en más
información de primera mano —que este trabajo carece en ocasiones— sobre
cómo los protagonistas percibieron las ideas-proyecto al calor de la coyuntura y
decidieron echar o mano (o no) de ellas.

― Como se argumenta aquí en varias ocasiones, Kingdon y los subsistemas son

hermanados por la importancia que le confieren a los policy actors no-
convencionales. Subyace a este argumento la noción de que dichos actores han
venido cobrando un papel que antes no desempeñaban, o bien que no se les
reconocía. Empero, no ofrezco aquí evidencia sistemática sobre la presencia e
influencia que en México están teniendo estos actores sobre el proceso de
formulación, promoción y negociación de políticas. Éste es por sí solo un
ambicioso tema de investigación.

81
 ― Si esta investigación tiene un saldo pendiente, es la contribución de Zucker sobre
la “notoriedad” de los asuntos. La ponderación del alcance de esta teoría requiere
una gama de insumos —una serie de encuestas de opinión, por principio— de los
que no dispuse. Sin embargo, la teoría zuckeriana es lo bastante sugerente para
merecer por sí misma un estudio empírico.

Sin duda el aspecto más artesanal de la investigación, los análisis de contenido que
acompañan a los casos de estudio facilitaron el seguimiento de la evolución mediática de los
temas, haciendo posible la identificación de tendencias y fluctuaciones en la intensidad de su
respectiva cobertura. Las gráficas aquí presentadas fungieron como una suerte de cartografía
mediática a partir de la cual fue más sencillo identificar ciclos de atención, trayectorias
completas —cuándo surgieron y desaparecieron los temas—, sesgos en la cobertura
individual de los diarios y diferencias en la importancia relativa de los temas en los medios.
Aunque los análisis de contenido de ninguna manera sustituyen a las encuestas, pues estas
últimas registran la opinión de los individuos y no el contenido de los
medios,††††††††††††††††††††† los análisis de contenido complementan espléndidamente el
panorama analítico al servicio de los estudiosos de las políticas. Al respecto hay dos puntos
más de interés para futuras investigaciones:

― Los análisis de contenido en este estudio se basan en un método de muestreo

descrito en la parte metodológica. Aunque el patrón que se empleó asegura una
cierta aleatoriedad en los días del mes que se cubrieron, existen otras alternativas
de muestreo que asegurarían una misma o mayor representatividad: en vez de crear
un patrón numérico para todos los meses (los días 1°, 7°, 13°, etc.), se pudo haber
seleccionado al azar uno o dos días de cada semana, o bien se pudo haber hecho
eso mismo no para los tres diarios juntos (un mismo día para los tres), sino de
manera independiente para cada uno de ellos. Adicionalmente, y como se ha
repetido, sería provechoso complementar los análisis de contenido con una serie
más o menos continua de encuestas de opinión. El curso de una y otra gráfica haría
posible corroborar si existe un comportamiento paralelo entre ambas, por ejemplo.
En ese sentido, las escasas encuestas disponibles sobre el Plan Puebla-Panamá
limitaron el alcance de la investigación, pero volvieron doblemente importantes a
los análisis de contenido.

†††††††††††††††††††††
La existencia de una relación causal entre lo sondeado por ambas herramientas cognoscitivas
es un añejo tema de estudio que no se aborda aquí.

82
Por último, los criterios mediante los cuales se tipificó el “tratamiento” de los tres temas en
los análisis de contenido son a todas luces perfectibles. El tenor de los textos periodísticos es
finalmente tan variado, complejo o sutil como lo es el propio lenguaje y estilos al alcance de
los periodistas y autores de artículos de opinión. Encontrar una vara que permita medir todo
tipo de menciones sin dejar espacio a dudas o interpretaciones ad hoc por parte del analista es
difícil, cuando no imposible. Esta dificultad abreva en buena medida de que el objeto de
referencia de las menciones cambia a lo largo del tiempo: en un primer momento, la opinión
reflejada en los textos podrá versar sobre la necesidad —en lo general— de crear una cierta
ley, pero una vez que el debate avanza y se centra en diferentes proyectos específicos, ese
consenso inicial puede cambiar. O peor aún: un mismo texto puede insistir en la importancia
de esa misma ley en lo general, pero puede reprobar los proyectos específicos que se han
presentado. Cómo lidiar con esos matices es un reto al que se enfrentarán otros investigadores
que también opten por apoyarse en análisis de contenido. A su vez, nada los obligará a
emplear la misma división tripartita entre “positivo”, “negativo” o “neutral” por la que se optó
aquí; la posibilidad de emplear un mayor número de categorías está abierta.

83
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(cont.) NOTAS PERIODÍSTICAS CITADAS

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2001.
“Exigen información sobre Plan Puebla-Panamá y su impacto en Chiapas”, Notimex, 7 de
marzo de 2001.
“SRE Steps Back From Puebla-Panama Plan Due to Debts”, en Corporate Mexico, diciembre
de 2002.
“SRE no podrá asumir Plan Puebla-Panamá”, en Notimex, 19 de diciembre de 2002.
“Relaciones Exteriores no puede con el Plan Puebla Panamá”, en Milenio Diario, 20 de
diciembre de 2002.

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