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Centro Regional de Formación Docente e

Investigación Educativa
Doctorado en Políticas Educativas

Reseñas de temas de clase


Reseñas de temas de clase
Tabla de contenido

Pág.

1. La gran ruptura 4

2. ¿Qué son las instituciones’ 7

3. La necesidad de la política 10

4. El marco conceptual gubernamental 13

5. Políticas públicas 16

6. Políticas públicas 19

7. La política de las políticas públicas 22

8. Estudio de las políticas públicas 25

9. Modelo de análisis 28

10. De la teoría del Estado al análisis de las políticas públicas 31

11. La definición de los problemas públicos 34

12. Las políticas públicas como configuraciones de actores 37

13. Banco Interamericano de Desarrollo 2006 40

14. El ajuste de la agenda pública 43

15. La formulación de decisiones 46

16. Cómo se juega en América Latina 49

17. Un nuevo marco de análisis para el estudio del proceso presupuestario 52

18. La legitimidad de la administración pública. 55

19. Los diseños de políticas y la democracia 58

20. Haciendo distinciones 61

21. La implementación de las decisiones 64

22. La experiencia de la OCDE en la implementación de políticas de gobierno 67

abierto

23. La política de las políticas públicas 70

24. Capacidades gubernamentales en América Latina 73

25. La evaluación de las políticas públicas 76

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26. Instituto Federal de Acceso a la Información Pública 79

27. CONEVAL 82

28. Sobre el desarrollo de los sistemas de evaluación 85

29. Proyectos eólicos 88

30. La transición del paradigma burocrático a una cultura de gestión 91

31. Gobierno abierto 94

32. Podemos reformar la administración pública 97

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Mi visión de la alfabetización va más allá del ba, be, bi,

bo, bu, porque implica una comprensión crítica de la

realidad social, política y económica en la que está el

alfabetizado.

(Paulo Freire)

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LA GRAN RUPTURA

Francis Fukuyama

El texto inicia con una referencia al capital social ejemplificado por la

actividad que realizan los “sluggs” en la ciudad de Washington. El autor menciona

que ésta es la manera en que se crea el capital social. Estos comportamientos han

sido estudiados desde diversas perspectivas, por ejemplo, por Friedrick Von

Hayek, quien desarrolló el programa para estudiar la cooperación humana. Él era

antiestatista y estaba a favor del libre mercado. Otros investigadores (biologicistas)

afirman que el orden está dado por los genes, como Kevin Kelley, quien señala,

como una muestra de ello, el orden de las abejas.

En el documento, se explica que el universo de las normas puede ser

explicado desde dos polos, uno jerárquico o formal y otro espontáneo o informal.

Los sociólogos se acercan más a la hipótesis que se vincula con la espontaneidad

e irracionalidad; los economistas apuntan hacia la jerarquización y la racionalidad.

Fukuyama afirma que la sociología se enfoca en las limitaciones y la

economía en la libertad. Así que, según la primera instancia, el ser humano tiende

a establecer reglas, pero, de acuerdo con la segunda, cada individuo tiene la

oportunidad de ejercer su libre albedrío y construir un ambiente de libertad. En

este sentido, Dennis Wrong critica la posición sobresocializada de los sociólogos.

Él pregunta ¿cómo se explica entonces el deseo de emancipación? No obstante,

en los últimos tiempos los economistas han prestado más atención a las normas y

a las reglas en la vida económica.

Citando a Ronald Heiner, el autor señala que los seres humanos no pueden

tomar decisiones todo el tiempo, así que las reglas son un instrumento útil para la
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vida diaria. Además, la doctrina económica del nuevo institucionalismo afirma que

las reglas son importantes en el comportamiento económico. Por su parte,

Douglas North ha denominado, institución, a las reglas o normas formales e

informales que gobiernan la interacción social humana.

Indica Fukuyama, en su análisis, que tal vez las diferencias que los

sociólogos y los economistas han establecido con respecto a las normas o reglas

sólo tienen que ver con el origen de las mismas. Dice que los sociólogos disponen

de menos capacidad para explicar el origen, pero más para explicar y describir las

normas, y que los economistas suelen explicar el origen mediante la teoría del

juego. Ésta se halla basada en los trabajos de Locke, Hobbes y Rousseau,

quienes tenían una visión egoísta del hombre. Para Hobbes la sociedad se originó

cuando los hombres empezaron a negociar un contrato entre ellos. Locke no

advierte un instinto social en el ser humano y, para Rousseau, el aislamiento del

ser humano es el punto de partida de la socialización. Los tres autores aseguran

que inclusive, el altruismo, tiene un rigen egocéntrico. Dicen que los seres

humanos venimos al mundo sin mucha socialización pero aprendemos a negociar

y cooperar por conveniencia.

Para los sociólogos, las reglas surgen espontáneamente de la interacción entre

los seres humanos en sociedad, no de la herencia biológica. La biología domina el

cuerpo, pero la mente, fuente de la cultura, es un ámbito distinto. Los economistas

afirman que las normas y limitantes han sido colocadas en la mente por la

experiencia. Pero los sociólogos y antropólogos han propuesto que existe una

disposición natural biológica a la socialización.

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Otro tema que trata Fukuyama está relacionado con los orígenes históricos del

relativismo. Sostiene que Nietzche y Heidegger son los autores del relativismo

cultural y explica, con palabras de Alan Bloom, que la tolerancia y la resistencia al

juicio moral se han extendido en el siglo XX. Añade que Franz Boas, Margaret

Mead y Ruth Benedict también se ubican en esta línea.

Finalmente, el autor indica que la nueva biología y los estudios del ADN han

arrojado luz sobre el relativismo cultural. Por ejemplo, el tema del incesto es un

caso en el que las normas tienen un origen biológico. Desde esta perspectiva, el

individualismo metodológico explica al grupo basado en los intereses del individuo

y sostiene que el interés grupal debe corresponder al interés individual. También

agrega que, según la nueva biología, la tendencia a la cooperación está arraigada

en los tejidos cerebrales; la observación de la conducta de los monos es un

ejemplo de esta clase de sociabilidad.

En suma, el tema del origen de la normatividad humana puede situarse

dentro del paradigma de la evolución social, que bien define el autor. Es decir, que

los seres humanos somos una conjugación de factores naturales y sociales que

determinan los comportamientos de manera integral. En ocasiones, son las

características biológicas las que se manifiestan con mayor fuerza, y en otras son

las culturales. Cabe aclarar que ambas se modifican y se influyen de manera

constante.

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¿QUÉ SON LAS INSTITUCIONES?

Geofrey M. Hodgson

De acuerdo con Hodgson, las instituciones son sistemas sociales

establecidos y frecuentemente concebidos como las reglas que estructuran las

interacciones sociales: lenguaje, dinero, derecho, sistemas de pesas y medidas,

modales, empresas. Las instituciones se basan en convenios. Un convenio es una

instancia particular de una regla institucional; es un acuerdo o convención

específica. La duración de las instituciones depende de su utilidad.

El autor afirma que las instituciones son elementos de un concepto más

general conocido como estructura social. En este sentido, las instituciones son un

tipo de estructura social. Las instituciones no son comportamientos, las

instituciones no desaparecen si los comportamientos cesan. Pero no todas las

estructuras sociales son instituciones, las estructuras sociales son conjuntos de

relaciones.

Por otra parte, dice que las reglas son costumbres normativas socialmente

transmitidas o mandatos eminentemente normativos. No dependen de los genes.

Las reglas son normas de comportamiento, convenciones sociales y normas

jurídicas. Se conocen y comparten tácita o explícitamente. Las reglas son parte

constitutiva de la institución pues una institución solo puede sobrevivir si las

personas tienen creencias particulares y actitudes mentales afines.

Afirma, asimismo, que una institución es un tipo especial de estructura

social que implica normativas reglas de interpretación y de comportamiento.

Algunas de estas reglas son símbolos o significados como el lenguaje y la

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moneda. Las reglas se siguen sin pensar en ellas, según Max Weber, como las

reglas gramaticales.

Dice Hodgson que, para Hayek, el término regla es una declaración por

medio de la cual la regularidad de la conducta de un individuo puede ser descrita.

Hayek considera las reglas desde el punto de vista genético heredado y a partir de

la razón y la interacción humana. Indica que para Polanyi hay un sustrato tácito o

conocimiento tácito en las reglas, aún en las más deliberadas, lo cual abre una

discusión entre lo instintivo o automático. Señala que, por su parte, Toumelo

distingue entre normas y reglas. Las normas son una creencia colectiva y las

reglas son acuerdos de la autoridad que implican sanciones.

Hodgson plantea, también, una pregunta interesante: ¿cómo es que las

personas siguen las reglas? Y responde que con incentivos y desincentivos. Las

leyes son reglas pero sólo funcionan cuando se empatan con los hábitos de

comportamiento. Un hábito es una capacidad o comportamiento adquirido por

repetición. Comportamiento no es lo mismo; si adquirimos un hábito no lo usamos

siempre. El autor dice que, para William James, el hábito es el volante de la

sociedad, su más preciado agente conservador. Las normas consuetudinarias

pueden adquirir la fuerza de la autoridad moral estas normas ayudan a reforzar la

autoridad. Las instituciones dependen de los individuos especialmente de sus

patrones de pensamiento restringirlos y amoldarlos permite su perpetuación. Las

instituciones son reglas del juego en sociedad o más formalmente son las

restricciones humanamente ideadas que moldean la interacción humana. En

consecuencia estructuran incentivos de intercambio humano, político, social o

económico.
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De acuerdo con Hodgson, las instituciones son las reglas del juego las

organizaciones son empresarios o jugadores. Las organizaciones son grupos de

individuos. Las organizaciones deben considerarse al tener reglas como un tipo de

institución. Las limitaciones formales son las reglas o leyes constitucionales. Las

informales son normas de comportamiento, convenciones, códigos impuestos de

conducta. Las reglas son un tipo de restricción formal. Todas las instituciones son

formales. Las instituciones son las restricciones que los seres humanos imponen a

las interacciones humanas. Pero no todas las reglas potentes o instituciones son

decretadas por la ley. Además las restricciones informales también son normas. Y

las leyes formales dependen de las normas informales. Las instituciones son

sistemas de normas sociales establecidas y arraigadas que estructuran las

interacciones sociales en lugar de reglas. Una institución sensible es aquélla en la

que el equilibrio reinante puede ser alterad si las preferencias de algunos agentes

se modifican.

A este respecto, es preciso subrayar que el ser humano es un ente

constituido por una dimensión biológica y una social. La complejidad de este

hecho explica por qué razón es tan difícil analizar sus comportamientos. En

ocasiones se confunden las motivaciones instintivas con las adquiridas y en este

sentido se han cometido muchos errores al estructurar los mecanismos de la

convivencia social. es preciso ser muy cautelosos al estudiar el comportamiento

humano para evitar establecer normas que atenten contra la diversidad y la

libertad de los individuos. Ésta es una recomendación muy importante en el

proceso del diseño e implementación de las políticas públicas.

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LA NECESIDAD DE LA POLÍTICA

Francis Fukuyama

Afirma Fukuyama, en este texto, que los seres humanos son cumplidores

de normas por naturaleza y que la decadencia política surge cuando los sistemas

políticos no logran adaptarse a las circunstancias cambiantes. Indica que,

frecuentemente, se producen cambios en las necesidades urgentes de la sociedad

y las instituciones, y que existe un mecanismo automático por medio del cual los

sistemas políticos se adaptan a las circunstancias cambiantes.

Otro tema que aborda es el hecho de que existe una gran dificultad para

que un estado tenga instituciones políticas fuertes, apegados a derecho y

responsables. Dice que la ideología es muy importante para el orden político, ya

que une a las poblaciones y hace que acepten la autoridad.

Para el autor, la democracia es la forma de organización social aceptada

mayoritariamente como la correcta y que los autoritarios hacen un cumplido a la

democracia al fingir ser demócratas. Asegura que el fracaso de la democracia no

reside en su concepto sino en su ejecución y explica que los regímenes

comunistas fracasaron porque construyeron enormes tiranías y obligaron a actuar

colectivamente no de manera espontánea. Luego menciona que la fantasía de una

ausencia de estado tiene su origen en las teorías del control de la economía de

mercado y agrega que estas fantasías de sociedades sin estado son reales en

África donde existen naciones cuyo estado es casi inexistente, de tan débil.

El autor utiliza la metáfora de llegar a Dinamarca para describir el proceso

que siguen las comunidades sociales a fin de consolidar naciones democráticas

reales y funcionales. En este proceso, menciona que lo primero que se instauró


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fue una fuerte autoridad centralizada. Posteriormente, la propiedad pasó a ser de

titularidad, garantizada por los tribunales. Luego se formalizaron las leyes por

escrito, es decir que se estableció el principio de legalidad. Más tarde, las

instituciones sustituyeron a los individuos y posteriormente se consideró la

posibilidad de hacer responsables a los gobernantes ante parlamentos y

asambleas.

El autor explica que las categorías de instituciones son: estado, principio de

legalidad y gobierno responsables, y se pregunta que cómo surgieron estos

elementos. Él asegura que las instituciones son pegajosas y resistentes y que el

patrimonialismo es una propensión natural que impide el funcionamiento del

estado.

Sostiene que el desarrollo político no sólo depende de la economía; dice

que la política se desarrolla independientemente de la economía porque son dos

procesos diferentes. Conviven en el ámbito social, pero contienen en su seno

mecanismos de desarrollo diferenciados. Por otra parte, explica que el

republicanismo de Grecia y Roma sólo se aplica en sociedades pequeñas. Esto

quiere decir que en las sociedades modernas es muy complicado mantener un

sistema de este tipo. Ello explicaría, de alguna manera, las dificultades que se

perciben en los gobiernos actuales para diseñar y aplicar políticas públicas.

Señala que, gracias a sus dimensiones, el Estado griego pudo ejercer un gobierno

central autoritario y fuerte, y que logró dominar un amplio y numeroso imperio

basado en funcionarios impersonales. Subraya que Grecia y Roma fueron, no

obstante su atropellado desarrollo histórico, un ejemplo de gobiernos

responsables. Indica, Fukuyama, también, que en la India el brahamanismo sirvió


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para acotar el poder del gobierno. Menciona que la religión puede ser el sustento

del principio de legalidad, como en esta nación, así como en Israel, el Occidente

próximo musulmán y el Occidente cristiano.

Otro planteamiento de Fukuyama se refiere a la responsabilidad de las

instituciones que surgió por la incapacidad de los gobiernos de derrotar las

antiguas instituciones feudales. Es decir, aparece como una alternativa para

supervisar y exigir un rendimiento de cuentas a los agentes gubernamentales.

Finalmente, agrega que el desarrollo del Estado y las instituciones tiene que ver

con múltiples factores: climáticos, históricos, económicos, religiosos, etcétera, y

sugiere que para analizar este fenómeno se debe iniciar los hechos y no con las

teorías.

Este análisis de Fukuyama proporciona elementos valiosos para

comprender la constitución del Estado moderno. Sin duda alguna, la historia de las

sociedades constituye un requisito fundamental para reconocer los elementos que

coadyuven a la mejora de los procesos de diseño e implementación de políticas

públicas. Puede ayudar a ahorrar tiempo y energía en la generación de

soluciones, toda vez que informa, a los analistas, de las soluciones que han sido

probadas como eficientes, o ineficientes, para resolver las necesidades de la

sociedad y evita la comisión de yerros que ya han sido superados.

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DESARROLLO DE LAS INSTITUCIONES POLÍTICAS DE LA REVOLUCIÓN

FRANCESA

Francis Fukuyama

En este documento, Fukuyama inicia con una descripción de la situación

que viven algunos países del continente asiático en cuestión de gobernabilidad.

Dice que la falta de ingresos, salud y educación, en esta región, puede atribuirse a

la falta de un gobierno fuerte. El autor refiere que el orden político es una

particularidad de los seres humanos. Dice que la sociabilidad humana se basa en

dos fenómenos: la selección por familiaridad y el altruismo recíproco, y aclara que

los individuos se comportan de manera sociable con sus familiares por cuestiones

de parentesco, pero que también existen relaciones con otros que no pertenecen a

la familia y esto se lleva a cabo intercambiando prebendas o favores.

También indica que la sociabilidad es natural y universal y que la

sociabilidad natural puede ser reemplazada por nuevas instituciones que

proporcionan otro tipo de incentivos para otros tipos de conducta. Es decir que,

aquello que surge de una manera biológica o por instinto, llega a convertirse en un

tipo de relación que va más allá del sentimiento gregario. De la misma manera,

Fukuyama analiza las etapas de la socialización humana e indica que la primera

gran transición institucional fue de la banda-horda a la tribu-sociedad organizada

en torno a una creencia en los ancestros muertos y los descendientes no nacidos.

Este tipo de sociedades aparecieron en China, India, Grecia, Roma, Oriente y en

la América precolombina. Después, habla de la siguiente transición, que fue de la

tribu a la sociedad estatal. Aquí, el Estado, tiene el monopolio de la coerción y el

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poder sobre un territorio. Este tipo de organizaciones son centralizadas y

jerárquicas y producen mayor desigualdad que las tribus.

Señala, también, que existen dos tipos de Estados: el patrimonial y el

impersonal. El primero se basa en la familia y los amigos, el segundo en el

concepto de ciudadano y en criterios como el mérito, la educación, los

conocimientos técnicos, etcétera. Algunos ejemplos de Estados patrimoniales son:

China, el Valle de México, Egipto y Mesopotamia. Fukuyama dice que China fue la

primera civilización que fundó un estado no patrimonial y que fue la guerra la que

impulsó a esta nación a la creación de este tipo de Estado. También señala que,

en Europa, no fue la guerra la que motivo la formación del Estado impersonal, sino

que fue la iglesia católica quien desmembró los lazos de parentesco con la

conversión al cristianismo y el contrato feudal. Es decir, que fueron las autoridades

religiosas las creadoras del Estado de derecho en la Edad Media para lo cual

utilizaron los textos sagrados y la sanción moral.

Dice Fukuyama que la ley fue la primera de las tres instituciones principales

que surgió en la Europa medieval y que el mecanismo de rendición de cuentas

surgió en las cortes inglesas. En Inglaterra el poder del rey sobre las haciendas

fue equilibrado, pero, en Polonia y Hungría, las haciendas triunfaron sobre el

monarca. Fue en Inglaterra, donde Locke escribió que los derechos son naturales

y que no hay impuestos sin representación y consentimiento de los gobernados.

Luego, en Norteamérica, Thomas Jefferson incorporó las ideas de Locke en la

Constitución de 1789. Más tarde, en la guerra civil, se pelearon los derechos de

los esclavos negros.

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A manera de colofón, Francis Fukuyama señala que el código de Napoleón

constituyó un gran paso en la creación del Estado moderno. Mediante este

documento eliminó las distinciones feudales. Todos los ciudadanos fueron

declarados iguales. Se consagró el derecho a la propiedad. Se propició el

desarrollo de la economía de mercado y se sustrajeron los tribunales del control

del señor feudal sustituyéndolos por magistrados civiles.

Asegura, asimismo, que el segundo gran logro de la Revolución Francesa

fue la creación de un Estado burocrático moderno. Desde mediados del siglo XVII

los reyes franceses habían establecido una serie de oficiales que se encargaban

de la administración. Eran funcionarios que no tenían parentesco con los vasallos

ni entre sí, de manera que podían trabajar sin presiones de ningún tipo. Se los

llamaba intendentes. Otros funcionarios en esa época eran los venales, que

tenían que trabajar en paralelo con los intendentes.

En este breve resumen el autor trata de anotar algunos hitos relacionados

con el desarrollo de la organización social y política de los pueblos, y lo hace de

una manera sencilla y concreta. Si bien es cierto que diversos pensadores

atribuyen la sociabilidad humana a diversos factores, también es verdad que al

margen de las motivaciones que la impulsan, es necesario, en el marco del

análisis de las políticas públicas, dirigir la atención hacia la manera en que se

pueden optimizar las relaciones de gobierno y gobernados para la creación de un

Estado que funcione como idealmente se lo ha concebido. Pareciera una utopía,

pero las utopías, las ideas, los sueños, las metas, son los mejores impulsores de

las voluntades humanas.

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LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Ives Meny

En este texto, el autor explica que una política pública es el resultado de

una actividad de una autoridad investida de poder público y de legitimidad. Es un

marco de orientación para la acción, un programa o una perspectiva de actividad,

o también, un conjunto de intervenciones que el Estado elige hacer, o no hacer,

en un campo específico. Dice que una política se presenta bajo la forma de un

conjunto de prácticas y de normas que emanan de uno o de varios actores

públicos. Una política pública se presenta como un programa de acción

gubernamental en un sector de la sociedad o en un espacio geográfico

determinado.

Algunas de sus características comprenden un contenido, es decir, una

sustancia, y recursos para generar productos que constituyen el problema de

investigación para el trabajo y la acción. También incluyen un programa que es

concebido como un marco general en el que se articulan los actos; una estructura

permanente de referencia u orientación que especifica las intenciones más

generales de las autoridades. Asimismo, debe de considerar una orientación

normativa, la cual tiene que ver con las finalidades y preferencias del decisor, que

se reflejan en sus actos, y que satisfacen, o no, ciertos intereses, es decir, valores

que tienden hacia objetivos específicos. Otro rasgo lo constituye un factor de

coerción que describe la actividad pública procedente de la naturaleza autoritaria

del actor gubernamental, el cual posee legitimidad o autoridad legal apoyada en el

monopolio de la fuerza. Además, es congruente con una competencia social, lo

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cual apunta hacia los actos y disposiciones que afectan los intereses y los

comportamientos de los administrados.

Para hablar de los efectos de una política pública, señala que es útil

distinguir dos facetas de la actividad gubernamental: la gestión interna y la gestión

de las políticas públicas. La gestión interna es la movilización que hace una

autoridad pública de sus recursos propios a fin de producir realizaciones concretas

especificables e individualizables. La gestión de las políticas públicas se trata de

transformar productos en efectos e impactos. En este sentido es necesario aclarar

que las realizaciones efectuadas pueden resultar inoperantes porque no eran

adecuadas, porque eran insuficientes, porque el comportamiento de los afectados,

o los ejecutores, no era el adecuado, o porque las circunstancias no eran las

previstas. Muchas veces, inclusive, los indicadores ocultan otros efectos o

impactos.

Meny asegura, también, que la coerción es ejercida por el Estado de dos

maneras: directa (sobre el sujeto) e indirecta (sobre su entorno). De esta manera

se pueden distinguir políticas reglamentarias que dictan normas autoritarias;

políticas distributiva, que hacen concesiones a casos particulares; políticas

redistributivas, que aplican concesiones a clases de casos de sujetos; y políticas

constitutivas, es decir, reformas constitucionales que afectan de manera indirecta

a las personas.

Indica, además, que una política pública conlleva costos. Dice que éstos

pueden imponerse sobre los beneficios y que, en política pública, el corto plazo es

más importante que el largo plazo. Por otra parte, agrega que los costos y

beneficios afectan a pequeños grupos más que a vastas poblaciones.


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El autor asegura, también, que una de las reglas de oro es considerar una

política pública como un sistema de acción. Para analizar esta tarea, propone

manejar algunos conceptos fundamentales. En primer término, están los actores,

de los cuales, el principal, es la autoridad gubernamental; luego le siguen los

organismos para ejecutar decisiones, después los sujetos que reaccionan a las

ejecuciones y, finalmente, los grupos de intereses y otras instituciones. Existen

además, las actividades, que consisten en actos, comportamientos, discursos

visibles, y actividades invisibles, así como respuestas abstractas o simbólicas,

como dejar hacer o no dejar hacer. Igualmente, hay que considerar a los procesos

que comprenden las rutinas que son características de las políticas. Meny afirma

que un proceso se descompone en cinco partes y que el proceso puede ser

flexible. Estas partes están constituidas por la identificación de un problema, la

formulación de soluciones, la toma de decisión, la ejecución del programa y la

terminación de la acción.

Desde el punto de vista técnico, Meny es puntual al postular las

características que deben tener las políticas públicas. Pero, como el mismo autor

lo señala, un aspecto nodal de las mismas es su despliegue en la realidad. Un

analista político siempre apunta hacia el deber ser, pero el ser se desenvuelve en

el territorio.

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POLÍTICAS PÚBLICAS

Peter Knoepfel

Para Peter Knoepfel, todas las políticas públicas tienen como objetivo la

respuesta a algún problema social. Es el punto de partida para el debate de las

políticas que se pueden diseñar a fin de resolverlo. Pero, dice el autor, hay

algunos problemas que no son visibles. Es entonces cuando los diversos grupos

sociales pueden elevar la voz y hacer del conocimiento de la sociedad los

problemas que les aquejan y llevarlos a la arena pública. A veces, algunas

políticas, señala, no son diseñadas para resolver problemas sociales, sino que

son como simples instrumentos para el ejercicio del poder.

Knoepfel explica que, para los autores neomarxistas, las políticas públicas

sólo sirven para dividir a la sociedad en clases y que, para los neoweberiano,

sirven para satisfacer los intereses internos de la burocracia. Sin embargo, él se

ubica en una parte intermedia de las anteriores. El análisis de las políticas

públicas, dice, no tiene como objetivo examinar el poder público, sino estudiar la

manera en que éstas se colocan en la arena de la discusión entre diversos actores

con el objeto de solucionar problemas. Dice que la definición que se propone aquí

describe una serie de decisiones intencionales y coherentes llevadas a cabo por

diferentes actores públicos y privados que responden a variados intereses y

relaciones con vistas a resolver de manera objetiva un problema definido como de

naturaleza colectiva. Las políticas pueden responder a los problemas si en su

diseño intervienen una multiplicidad de actores sociales.

Knoepfel señala, también, que hay algunos elementos que componen las

políticas públicas. Entre ellos está la solución a un problema público. Esto supone
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la existencia de un problema social que no ha sido satisfecho. Algunos problemas

que se han considerado públicos, en un momento determinado, con el tiempo han

dejada de serlo. También se puede considerar la existencia de grupos objetivo en

la raíz del problema público, lo cual implica la identificación de grupos sociales en

los que encuentra enraizado el problema y que, con un cambio de conducta, se

puede ayudar a resolverlo.

Knoepfel indica que también se debe contemplar, por lo menos, cierta

coherencia intencional, es decir, que, los motivos por los cuales se diseña una

política pública y las acciones tendientes a la resolución del problema, deben estar

conectadas. Esto es lo que se llama coherencia de las intenciones y las acciones.

A veces, éstas no están vinculadas porque los intereses de los actores políticos

son otras ocultas. La política es pública sólo si tiene que ver con algo que afecte a

la sociedad en general. Además, hay que incluir un programa de intervención y se

debe distinguir entre programas de política pública y la política pública en sí. Una

política puede tener uno o varios programas, pero un programa de intervención no

puede constituir, por sí solo, una política pública.

Otro aspecto importante es el papel clave de los actores públicos, puesto que

las decisiones que se toman con respecto a las políticas públicas sólo pueden ser

consideradas, como tales, si los actores que toman las decisiones son

considerados legítimos. Si no se cumple este requisito entonces las políticas

públicas resultantes son de carácter corporativo o privado. Aunado a lo anterior, es

necesario considerar la existencia de medidas formales, o sea la formalización de

las políticas públicas que implica una enunciación concreta de las acciones a

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realizar. Las no decisiones o las no acciones no pueden ser consideradas políticas

públicas si no están a acompañadas de una enunciación formal.

También, es preciso agregar las decisiones y actividades que imponen

restricciones, ya que tradicionalmente se ha considerado que las políticas públicas

son coercitivas, pero, en la actualidad, existe una tendencia hacia el incentivo más

que a la coerción en materia de política pública.

Un tema preponderante, en este texto, es el ciclo de la política esbozado por

Knoepfel. En este proceso el autor describe varias etapas. La primera es la de

emergencia y percepción del problema; la segunda es el ajuste de la agenda; la

tercera, la formulación de la política; la cuarta, la implementación; y la quinta, la

evaluación. Cabe aclarar que no se trata de un modelo causal que proporciona

vínculos entre elementos de manera automática. Asimismo, es necesario señalar

que es una visión alineada con la cuestión legal y puede distorsionar la visión de

diversas contextualizaciones y se puede agregar que no es un modelo secuencial

fijo.

Sin duda alguna, lo más interesante del documento es el ciclo de la política

pues mediante él se puede tener una visión esquemática de lo que debe hacerse

en el trabajo de diseño e implementación de la política pública. Es una propuesta

para sistematizar una serie de acciones que, de otra manera, pueden ser

desordenadas o desvirtuadas. El único señalamiento que puede hacerse, al

respecto, es el hecho de que, en la práctica, hasta el mejor esquema se enfrenta a

los jaloneos de los intereses individuales, o de grupo, que terminan por hacer, del

ciclo, un circo.

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LA POLÍTICA DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Pedro Medellín Torres

El texto se refiere a la presentación de un modelo teórico metodológico para

estudiar las políticas públicas en países con frágil desarrollo político e institucional.

En un primer momento el autor describe las características de un gobierno

centralista. Dice que la centralidad del régimen político hace que, los criterios del

quién y el cómo, trasciendan hacia las formas y los modos de gobernar.

Para Medellín, el gobierno refleja el régimen político; la forma de gobierno

establece las relaciones entre el gobernante y el aparato de gobierno, las cuales

se caracterizan por tres dimensiones: la exterioridad, la trascendencia y la

unicidad. La exterioridad se refiere a la forma en que se llega al gobierno, la

trascendencia tiene que ver con los mecanismos a través de los cuales las

decisiones y acciones del gobernante van más allá que las de los funcionarios y

ciudadanos, y la unicidad es el grado en que se concentra el poder del gobierno

en el gobernante.

El autor también sostiene que, en su función estratégica, las políticas

públicas definen los parámetros y las modalidades de interacción entre lo público y

lo privado. Y que en su condición institucional revelan la dinámica conflictiva en

que se desenvuelve la acción pública. Por otra parte, en su relación con la

sociedad civil, constituyen un poderoso instrumento de comunicación.

Dice Medellín, además, que las políticas públicas revelan el proyecto de

dirección ideológica del Estado y que la territorialidad e institucionalización del

orden son los elementos básicos para diferenciar los regímenes políticos. La

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territorialidad se refiere a los dispositivos a través de los cuales el estado cubre la

nación y el territorio, la institucionalización se refiere a la imagen del gobierno.

La tipología de los regímenes políticos que propone comprende países de

obediencias sólidas, en donde la territorialidad es completa y la institucionalización

del orden es plena, y hay estabilidad estatal y gubernativa; regímenes de

obediencias porosas, en los cuales, la territorialidad es total y la

institucionalización del orden es incompleta; países de obediencias endebles, cuya

territorialidad es parcial y la institucionalización del orden es incompleta.

Dice Medellín que los grados de autonomía que prevalecen en estos

regímenes presentan características específicas. En los regímenes de obediencias

sólidas los países tienen alta autonomía gubernativa; en los regímenes de

obediencias porosas, los países gozan de mediana autonomía gubernativa; y en

los regímenes de obediencias endebles, los países presentan baja autonomía

gubernativa.

El autor refiere, asimismo que el carácter de la estructuración de políticas

públicas es dinámico. Todos los procesos de selección, jerarquización y

apropiación resultan de la confrontación que se produce entre principios de

cambio y principios de conservación.

Afirma que, desde la perspectiva de los momentos de producción y

reproducción de las políticas, el modelo se descompone en varios momentos: la

elección de una propuesta, la presentación de intereses diversos, la búsqueda de

equilibrio, la institucionalización del equilibrio, la conversión de los intereses en

hechos reales, el desplazamiento al terreno administrativo, el establecimiento del

equilibrio en el plano funcional de las organizaciones públicas.


Fernando Herrera Página 23
Reseñas de temas de clase

Medellín explica que las políticas públicas pueden partir de distintos modos.

Dice que puede existir una situación detonadora la cual puede ser un hecho o

circunstancia que llama la atención de la sociedad. Los elementos que lo

componen son: un evento focalizador abierto o conocido, o cerrado o no conocido.

Una ventana de oportunidad, es decir, condiciones para que el evento posibilite o

restrinja la importancia de las políticas.

Finalmente, Medellín anota algunas consideraciones generales de

aproximación a un modelo de estructuración de políticas para países de baja

autonomía gubernativa. Dice que las políticas públicas en países de frágil

institucionalización se caracterizan por procesos de estructuración que están

determinados por la intención particular de quienes están al frente de las

instituciones.

En pocas palabras, las conclusiones a las que llega Medellín, informan de

una situación bastante compleja cuando no se tiene claridad en los objetivos, los

procesos, los instrumentos y los productos de las políticas públicas. Un Estado

que funciona al antojo de líderes con poca legitimidad no puede arrojar buenos

resultados en el corto ni el largo plazo. Las condiciones para hacer funcionar un

régimen, del tipo que sea, implica organización, sistematización, transparencia y

productividad. Quizás este modelo se asemeja mucho a México y a algunos

países de Latinoamérica y el Caribe.

Fernando Herrera Página 24


Reseñas de temas de clase

EL ESTUDIO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Luis Fernando Aguilar

Aguilar inicia este texto explicando que las generaciones de los setenta en

adelante han adquirido una visión del Estado mexicano sumamente ineficiente, en

términos económicos y políticos. Afirma que no es su afán evaluar al Estado

mexicano, pero que los resultados están a la vista. Indica que, en el periodo

señalado, existía un Estado centralizado y sin contrapeso, que distorsionó las

razones de la legitimidad y del consenso político, al confeccionar sus leyes y

políticas a la medida de las utilidades particulares.

Comenta que, luego, en los años ochenta, la insolvencia fiscal del Estado

mexicano fue el desenlace de una profunda patología de un gobierno interventor

que se imaginó sin límite de poder y de recursos. Fue entonces cuando se abrió

paso un nuevo modelo de hacer política pública, el policy making, y que, entonces,

se deslinda lo público y lo privado.

Resurge, luego, el problema de la racionalidad de sus decisiones, del tino,

inteligencia y responsabilidad de las elecciones públicas de los gobernantes.

Aguilar sostiene que la democracia no es, de suyo, garantía contra el error y la

ineficiencia decisional, pero desalienta el atropello a las libertades y desaconseja

frivolidades legales, laxitudes financieras.

Pero cómo realizar las funciones del Estado, cuestiona Aguilar, en particular

las económicas y sociales, en el nuevo contexto de una sociedad más

democrática, plural, abierta, informada y participativa. Ante esta interrogante,

explica que la nueva idea es gobernar con plan. Un plan nacional que signifique la

racionalidad de gestión y universalidad del consenso. Un proyecto nacional cuyo


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Reseñas de temas de clase

sentido, meta y herramental se considere claro, manifiesto y, sobre todo,

colectivamente compartido.

De esta manera, gobernar en contextos plurales y autónomos de alta

intensidad ciudadana y problemas sociales irresueltos exige dos requisitos:

gobernar por políticas y gobernar con sentido público. En el pasado el Estado

aplicaba un formato único a todos los problemas. Estos formatos eran

particularistas y clientelares. Para ser oídos, los ciudadanos debían enmarcar sus

peticiones dentro de las organizaciones y asociaciones políticas que el gobierno

controlaba y que concentraban privilegios y beneficios. Pero, a partir de los años

ochenta, se forma un nuevo orden político-administrativo que insiste en la libertad

de la representación y en la especificidad de las políticas. A mayor libertad política,

mayor definición de las políticas.

Dice Aguilar, que el pluralismo político deviene en pluralidad de políticas.

Gobernar de acuerdo a política pública significa incorporar la opinión, la

participación, la corresponsabilidad, el dinero de los ciudadanos, es decir, de

contribuyentes fiscales y actores políticos autónomos. Supone gobernantes

elegidos democráticamente, elaboración de políticas que son compatibles con el

marco constitucional y que se sustancian con la participación intelectual y práctica

de los ciudadanos; políticas que no mortifican arbitrariamente las libertades, las

oportunidades y las utilidades de los ciudadanos, ni introducen un trato desigual,

inmerecido, entre ellos. Ésta es su norma, más que su utopía.

El autor hace, también, en este documento, una recapitulación de los

estudios de políticas públicas en el siglo XX. Explica que Laswell fue el pionero en

este campo. Laswell proponía la integración sistemática de las ciencias sociales


Fernando Herrera Página 26
Reseñas de temas de clase

en una interdisciplina que se enfocaría sistemáticamente al policy decision-

making. Más adelante, Edward S. Quade y Yehezquel Dror retoman la propuesta

de Leswell. Quode le agrega la modelación matemática y el análisis de sistemas.

Por su parte Yehezquel Dror se enfoca también en la interdisciplinariedad y en el

policy making. Trataba de crear una metapolítica que construyera un prototipo de

la política pública de perfección lógica y práctica.

En los ochenta, comenta el autor, los estudios se abocan más al

management que al análisis. Surge la gestión como un intento de alejarse del

término administración. Hoy son muchos los términos empleados para definir el

conocimiento de y en el proceso decisorio, de la política: policy studies, policy

research, policy analysis, policy science(s). Los politólogos y sociólogos políticos,

positivos, están interesados en el policymaking, y en el otro extremo, los

economistas, matemáticos aplicados, analistas de sistemas, ingenieros, con

interés normativo se hallan muy ocupados en el policymaking.

Finalmente, puede concluirse que el estudio de las políticas tiene la

posibilidad de contribuir a la construcción de un modelo de gobierno que se

desempeñe con eficiencia en el contexto de sociedades políticas más

democráticas, plurales, activas, y, progresivamente, más informadas y autónomas.

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Reseñas de temas de clase

MODELO DE ANÁLISIS

Peter Knoepfel

Aquí se presenta la lógica del modelo de análisis de Peter Knoepfel sobre

políticas públicas. El diseño toma en cuenta la parte sustantiva e institucional del

proceso de decisión. Lo sustancial se refiere a cómo se puede resolver el

problema social y lo institucional tiene que ver con los actores, los recursos y las

reglas. Se presenta el marco de referencia que facilita el análisis empírico y la

definición de las variables dependientes basados en los cuatro estados principales

de la política: el ajuste de la agenda, la programación, la implementación y la

evaluación.

En el contexto de estas fases se encuentran seis tipos de productos para

ser analizados: la definición política del problema público, el programa político

administrativo, los arreglos político administrativos, los planes de acción, los actos

de implementación formal y las declaraciones evaluativas de los cambios de

conducta en los grupos objetivo.

Por otra parte, las variables que surgen del punto de vista del autor, de

acuerdo con su definición de política pública son las siguientes: el alcance

específico del contenido y los actores y sus conductas influenciadas por los

recursos y el contexto institucional.

De acuerdo con Knoepfel, en cada una de las etapas del ciclo de la política,

los actores pueden usar los recursos y las reglas para influir en determinados

asuntos. También, es posible que traten de cambiar algunos asuntos, e inclusive

sacarlos de la agenda. Asimismo, en cada etapa surgen nuevos y diferentes

actores que participan en el debate de la arena pública, mientras que otros pueden
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Reseñas de temas de clase

desaparecer. Los cambios de actores y de asuntos pueden repercutir en las dos

variables clave del proceso: el contenido y la institucionalización.

En este juego, los actores tratan de obtener ciertas ganancias para su

causa, tales como abundantes recursos para la etapa de aplicación y evaluación.

Un ejemplo de este tema es la política agrícola, en la cual los interesados pueden

hacer grandes esfuerzos para lograr instrumentos favorables para sus intereses.

Esto sugiere que la política pública nunca es lineal, sino que varía debido a

la complejidad del tejido social. Así que es impredecible el curso que puedan

tomar las políticas, especialmente en la parte de la implementación, ya que, en

esta etapa, van surgiendo sucesos que tienen que resolverse durante la marcha.

En otras palabras, este postulado significa que los resultados sustantivos e

institucionales están siempre influenciados por cambios en el marco institucional,

los recursos y la constelación de actores y conductas de cada etapa, y no sólo por

las decisiones de las etapas precedentes.

Ahora bien, los postulados anteriores, son el resultado de una reflexión

teórica y están validados por diversos estudios. De acuerdo con esta postura, la

definición de los problemas públicos siempre tiene una historia causal. Por

ejemplo, cuando existe un problema social, es común que un grupo objetivo culpe

a otro del problema en cuestión. Estos grupos objetivos nunca son pasivos, sino

que mantienen su actividad en todas las etapas del proceso político.

El modelo propuesto hace posible llevar a cabo un análisis diacrónico en el

que se identifican los estados de ajuste de la agenda, programación,

implementación y evaluación, de acuerdo con las siguientes cuestiones:

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Reseñas de temas de clase

 La concentración de un contenido sustantivo de la política pública.

 La consolidación de la arena pública.

 La constitución del capital institucional.

Para los estudiosos de las políticas públicas se recomienda esbozar una

explicación del proceso tomando en cuenta dos vertientes: 1) la dimensión

institucional y la dimensión sustantiva. 2) tomar en cuenta a los diversos actores y

recursos del proceso.

Finalmente, es preciso considerar otros aspectos del ciclo:

 La definición general del producto

 La operativización del producto

 La descripción del proceso de decisión

El proceso descrito por Knoepfel, que ya se perfilaba en otra parte de su

libro, se presenta aquí, de una manera clara y concreta, con el propósito de

orientar a los estudiosos de la política pública hacia un análisis bien delimitado. En

el caso de esta área de conocimiento y de la acción humana es preciso proceder

con cautela, no sólo porque se trata de un área novedosa, sino por las

ambigüedades en las que se puede caer, debido a la multitud de factores

intervinientes. Nunca está de más tomar en cuenta esta recomendación.

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DE LA TEORÍA DEL ESTADO AL ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Pierre Müller

Pierre Müller hace un análisis de las transformaciones que ha sufrido el

Estado moderno. Habla del ocaso de las sociedades occidentales y dice que en

este tipo de sociedad el territorio confiere identidad a las personas y que la religión

también juega un papel importante. Luego explica el paso del territorio al sector y

señala que existen tres procesos fundamentales que caracterizan esta

transformación: la familia deja de ser el centro de la actividad laboral económica,

se establecen papeles profesionales múltiples y el ensamble de la división del

trabajo se basa en las profesiones.

Ahora bien, con respecto a los orígenes de los estudios de las políticas

públicas, dice que Laswell, Lerner y Wildavsky pueden considerarse como los

pioneros en el estudio de las políticas públicas. Distingue, también, varias

corrientes de pensamiento que explican los cambios mencionados en el apartado

anterior. En primer término, menciona a la burocracia, y sostiene que, para Hegel,

ésta es una figura de la modernidad del Estado occidental, pero para Marx, la

sociedad es la que le confiere un sentido al Estado. Sin embargo, para Weber, la

burocracia es una forma social fundamentada en la organización racional de los

medios en función de los fines.

En segundo término, habla de la teoría de las organizaciones, que se

caracteriza por introducir una dimensión estratégica. Dice que nace en los Estados

Unidos, en 1920, con los trabajos de Taylor, y que de ahí surgen los siguientes

conceptos: actores, estrategias, poder y sistema organizado. En tercer lugar,

menciona el managenent público, que consiste en una pretensión de aplicar, a lo


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Reseñas de temas de clase

público, los métodos del mundo de lo privado. Cita a Bartolli, para quien el

management público es el conjunto de los procesos de terminación, organización,

animación y control de las organizaciones públicas que apuntan a desarrollar sus

performances generales y a orientar su evolución respetando su vocación.

También refiere a Chevalier, quien dice que es un término medio entre la eficacia y

el particularismo de la gestión pública. En cuarto lugar, anota un enfoque francés

de las políticas públicas. Ésta es una visión que aborda debido al análisis que se

hace del sistema de ese país.

Para explicar las herramientas del análisis de las políticas públicas recurre a

las ideas de Meny y Thoenig, quienes aseguran que una política pública se

presenta bajo la forma de un programa de acción gubernamental en un sector de

la sociedad o un espacio geográfico preciso. Ellos identifican cinco elementos de

una política pública: medidas concretas, decisiones o asignación de recursos, un

marco general de acción, un público y metas y objetivos. También describe un

marco secuencial y cita a Charles O. Jones, quien propone un marco de cinco

etapas: la identificación del problema, el desarrollo del programa, la

implementación, la evaluación y la terminación.

Asimismo, puntualiza los límites del enfoque secuencial. Dice que el orden

de las etapas puede ser inverso o perturbado. Por ejemplo, una decisión puede

ser tomada antes de que se haya planteado el “problema” que se pretende

resolver. En este caso, la formulación del problema a posteriori, viene,

sencillamente, a fortalecer una elección ya hecha. Señala que algunas etapas son

muy difíciles de identificar. Es, a menudo, muy delicado fijar con precisión el

momento cuando una decisión se toma, pues es bien sabido que estas fases
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Reseñas de temas de clase

institucionales, con frecuencia, no hacen nada más que ratificar procedimientos de

negociación más informales.

Posteriormente, plantea la génesis de una política pública y define el

problema público como un constructo social cuya configuración depende de

múltiples factores de la sociedad y del sistema político implicado. Habla acerca del

acceso a la agenda pública y dice que algunos autores distinguen diversas

situaciones que corresponden al surgimiento de un problema: la emergencia

paulatina a través diversos canales, por ejemplo a partir de una situación que ha

sido juzgada como injusta; el surgimiento instantáneo, como una catástrofe; la

activación automática, cuando un asunto se activa sin una demanda, o sea,

cuando un dossier está activado sin que haya reivindicaciones o demandas por

parte de las comunidades implicadas; y el surgimiento captado, cuando una

institución ajena al ámbito político se apropia del problema.

Este texto de Müller presenta un desarrollo sistemático del deber ser de las

políticas públicas. En el caso de México resulta muy útil para comprender cuál es

el trayecto que se debe seguir en el diseño de políticas públicas. Este documento,

como algunos otros, permite, al analista, formarse una idea de lo que sucede al

interior del Estado mexicano en materia de problemas sociales. Se puede notar

que sí existe un gran margen de acción para la transformación de la sociedad,

pero se advierte una gran resistencia a hacerlo.

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Reseñas de temas de clase

LA DEFINICIÓN DE LOS PROBLEMAS PÚBLICOS

Luis F. Aguilar Villanueva

Desde la perspectiva de Aguilar Villanueva, un problema pasa a la agenda

de gobierno cuando ha sido calificado de público. Pero en ocasiones algunas

cuestiones se consideran inaceptables. Hay situaciones que contradicen las

valoraciones de la sociedad o trascienden las posibilidades del gobierno. Aguilar

dice que la definición de un problema es un proceso mediante el cual una cuestión

colocada en la agenda pública es estudiada por los interesados quienes actúan en

el marco de la autoridad y la cual es aceptable provisionalmente.

El autor afirma que quien define es quien decide, es decir que quien estudia

un problema y lo define es quien le concede viabilidad. Esto implica, también, los

modos, instrumentos y objetivos de la decisión pública. Saber quién decide es de

gran importancia porque ayuda a determinar si quien ha definido y decido sobre un

problema lo hace porque conoce del problema o sólo porque tiene influencia

política, económica o social. Éstos se enfocan en un determinado tipo de diseño

de política y cierran ojos y oídos ante la disonancia cognitiva.

Aguilar subraya el hecho de que, muchas veces, las organizaciones

privadas hacen públicos los problemas que causan. Por ello, el gobierno se hace

cargo de problemas para los que no hay consenso. De esta manera, los

problemas públicos han sido llamados “wicked publics”, porque son retorcidos,

malignos, embrollosos y tramposos.

Por otra parte, también señala que los problemas son constructos sociales

creados por los individuos; para unos, algo puede ser un problema, pero para

otros no. Argumenta, también, que los problemas son productos del pensamiento.
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Reseñas de temas de clase

El hombre enfrenta situaciones problemáticas de las que abstrae elementos

(datos) para elaborar lógicamente y cognoscitivamente el problema. Hay un

problema vital y un problema cognoscitivo. Muchas veces la definición del

problema por la autoridad difiere de la definición de la sociedad. Aquí debe existir

una negociación. A veces las autoridades implementan una solución poco costosa,

pero no efectiva.

Asimismo, Aguilar sostiene que el problema y la solución están

estrechamente ligados. Los problemas deben ser diseñados de manera que se

puedan solucionar con los recursos y el tiempo disponible. Los problemas bien

estructurados son precisos. Tienen un ámbito inicial, intermedio y final. Un

problema mal estructurado es impreciso y ambiguo, no se sabe qué se está

solucionando, ni cómo solucionarlo.

Ahora bien, una manera de estructurar el problema, según Simon, es

desmontarlo; desbaratarlo en problemas más pequeños y concretos. El problema

queda estructurado, en lo particular, aunque, en lo general, quede desarticulado.

Por ejemplo, la pobreza se puede descomponer en educación, caminos, fuentes

de trabajo y eludir cuestiones éticas y culturales. Pero no todos los problemas

pueden desarticularse. Los problemas interdependientes, si se descomponen,

pueden estar destinados al fracaso. Como las patologías macroeconómicas. Un

problema bien estructurado debe plantearse mediante un enunciado causal: “la

causa de” o “el efecto de”. Este enunciado debe tener un sustento cognoscitivo,

más que moral. La obligación y la eficacia no son siempre coincidentes.

Una acotación que hace el autor es que las políticas son experimentales,

deben de observarse constantemente. Para ello, sociedad y gobierno deben


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Reseñas de temas de clase

reconocer la situación de incertidumbre que acompaña a muchas decisiones

públicas. Sociedad y gobierno deben colaborar para crear las condiciones

cognoscitivas para la solución de los problemas. El gobierno posee autoridad

coacción y recursos, la sociedad colabora con conocimientos especializados. La

política pública es una tarea colectiva que incorpora la iniciativa social y la

gubernamental. Es mejor para un buen gobierno aprender, reconocer y remediar

sus errores inevitables que intentar diseñar políticas infalibles, inmunes de todo

error.

Puede decirse, en congruencia con Aguilar, que la racionalidad político-

administrativa resulta de un aprendizaje colectivo. Por ello, las condiciones

necesarias son la democracia plural, que presiona a los gobiernos a hacer bien las

cosas, so pena de la sanción de la alternancia, así como el servicio público

profesional entrenado en el análisis y la autocrítica, más que en la complacencia

del gobernante en turno.

Además, es preciso señalar que los gobiernos deben asumir la

responsabilidad de incentivar la participación social. No basta con plantear la

participación, hay que capacitar a los ciudadanos para construir políticas de la

mano del Estado.

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Reseñas de temas de clase

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS COMO CONFIGURACIONES DE ACTORES

Pierre Müller

Pierre Müller afirma que, para entender los procesos que conducen a la

elaboración de las políticas públicas, es necesario identificar los actores que

participan en el “policy making” y analizar sus estrategias.

Una primera cuestión, para analizar, es la racionalidad de los actores. Este

concepto proviene de la teoría económica neoclásica y considera que los

individuos actúan en función de sus intereses y sus preferencias políticas

relacionadas con el costo-beneficio. Pero los trabajos de Herbet Simon abrieron el

debate y la controversia con respecto a este enfoque. De esta manera, se

argumenta que las elecciones de los actores no son homogéneas, sino permeadas

por diversas elementos como la formación, la ideología, el contexto, etcétera.

Por otra parte, también se deben tomar en cuenta las administraciones y las

políticas públicas, propiamente dicho. La administración pública es la que da

cuerpo al debate de las políticas públicas. Aunque los actores no pertenezcan al

área de la administración pública, ésta se convierte en la arena en donde se lleva

a cabo el proceso decisional. La administración pública toma la forma de una serie

de organizaciones en cuyo seno unos agentes pondrán en marcha una serie de

estrategias para definir las acciones con miras a resolver un problema público.

En este documento, Müller se enfoca en el funcionamiento del medio

decisional central. En este aspecto, se pueden identificar cuatro círculos de

acción: un primer círculo en donde transitan todo tipo de decisiones. Comprende al

presidente y los diversos secretarios de Estado, en particular el de Hacienda; un

segundo círculo de decisión compuesto por el conjunto de las administraciones


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Reseñas de temas de clase

sectoriales que intervienen cuando su campo está implicado; un tercer círculo de

la decisión, que es el de los socios externos al Estado: sindicalistas, gremios,

asociaciones, empresas públicas y privadas; y el cuarto círculo, que reúne el

conjunto de los órganos políticos: Congreso, Cámara de Diputados y Cámara de

Senadores. Su participación puede ser muy limitada.

Algo que debe considerarse como parte importante del proceso de decisión

son los actores clave de las políticas públicas que en Francia están constituidos

por los gabinetes y los grandes cuerpos. La administración de Estado Mayor,

corresponde al primer círculo de acción y en Francia tiene una preponderancia

espectacular. Tiene que ver con el gabinete de un ministro y se compara con el

gabinete de un régimen presidencial. Además, existen los grandes cuerpos de

funcionarios. Se trata de oficiales que tienen una responsabilidad específica, pero

que pueden representar una visión de importancia en la toma de decisiones en

algunos capos como salud, agricultura, educación, etcétera.

Además, dice Müller que las redes, foros y comunidades de políticas

públicas también tienen peso en la toma de decisiones. Las redes son un

concepto de la sociología. Se trata de una diversificación de actores que participan

en las políticas públicas. Hay diversos tipos de redes, está la red temática que

reúne a una serie de actores con respecto a un tema específico; la red de

productores, que se concentra alrededor de un tema económico en particular; la

red intergubernamental, la cual se refiere al agrupamiento en el plano horizontal,

de autoridades locales o territoriales; la red profesional o sectorial, que emite a la

existencia de sectores o gremios; y la comunidad política pública, que se trata de

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Reseñas de temas de clase

una organización vertical u horizontal de actores políticos en torno a la generación

de un producto común.

En cuanto a los foros y comunidades de políticas públicas, Bruno Jobert

distingue el foro de los economistas y la dominación del paradigma keynessiano.

Señala, además, el foro de la comunicación política que se refiere a la retórica

política en el contexto de la guerra fría y también el foro de las políticas públicas

que es donde se diseñan los programas para la acción pública.

Por otra parte, Müller sostiene que las políticas públicas cambian la política.

Esto significa que a medida que la sociedad y el Estado se hacen más complejos

se vuelven más específicas las estrategias para la organización social y política.

Se trata, entonces, de hacer políticas públicas, más que hacer simplemente

política. Algunos cambios testimonian esta evolución, por ejemplo, los nuevos

recursos políticos. En este sentido, la sociedad ha tenido que aprender a generar

una manera institucional de participar en las decisiones de la política pública,

estas nuevas reglas del juego son las que posibilitan la participación ciudadana y

la democratización de la propia sociedad.

Existen, además, nuevas formas de legitimación de la acción política. Esta

legitimación viene dada actualmente por la capacidad de hacer políticas más que

por un mandato electoral. También se ha desarrollado una modificación de los

códigos de la acción política. Se requiere de dos distintos códigos, el primero

referido a los enfrentamientos partidistas y el segundo relacionado con el margen

de acción y decisión política que cada vez se ve más restringido.

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Reseñas de temas de clase

LAS INSTITUCIONES POLÍTICAS, EL FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA DE

FORMULACIÓN DE POLÍTICAS Y LOS RESULTADOS DE LAS POLÍTICAS

Banco Interamericano de Desarrollo

De entrada, se describen, en este trabajo, las características clave de las

políticas públicas. Se menciona la estabilidad, la adaptabilidad, la coordinación y

coherencia, la calidad de la implementación y de la efectiva aplicación, la

orientación al interés público y la eficiencia.

Acerca de la adaptabilidad se explica que, para evitar la volatilidad de las

políticas en el marco de la lucha política, se pueden introducir, en la Constitución,

reglas para evitar las modificaciones a determinadas leyes, pero se corre el riesgo

de la inamovilidad de las políticas. También se declara que el índice de

adaptabilidad tiene dos componentes: la medida en que hay innovación cuando

fallan las políticas y el grado en que los gobiernos garantizan la adaptabilidad de

las políticas.

Con respecto a la coordinación y coherencia, se afirma que las políticas

deben tener coordinación entre los distintos niveles de gobierno e instancias que

participan en ellas. Pero no siempre es así. La coordinación tiene dos

componentes: el grado en que las políticas son congruentes con las existentes y la

coordinación entre los encargados de una misma área política. En cuanto a la

calidad de la implementación y de la efectiva aplicación se indica que en muchos

países de América Latina la calidad de la implementación y la aplicación efectiva

de las políticas es bastante deficiente. Esto está asociado, en parte, a la falta de

burocracias capaces e independientes, así como a la falta de sistemas judiciales

fuertes. Sus componentes son: el grado de aplicación efectiva del salario mínimo;
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Reseñas de temas de clase

el grado de control de la evasión de impuestos; la coherencia con la que se

implementa la reglamentación ambiental; y el grado en que el Estado garantiza la

implementación eficaz de las políticas.

La orientación al interés público se trata de la promoción del bienestar

general. Tiene los siguientes componentes: el grado en que los funcionarios

públicos tienden a favorecer a quienes tienen buenas conexiones en sus

decisiones de políticas, el grado en que las transferencias sociales realmente

llegan a los pobres y no a los ricos; la capacidad del Estado para imponer pérdidas

a actores poderosos; y el grado en que el gobierno representa intereses difusos y

desorganizados, además de intereses concentrados y bien organizados.

En relación con la eficiencia, se explica que es la capacidad del Estado para

asignar sus escasos recursos a aquellas actividades de las que obtienen el mayor

rendimiento. Ésta comprende dos componentes: el grado en que la composición

del gasto público genera derroche y el grado en que los recursos están focalizados

en aquellas actividades en las que son más efectivos.

Ahora bien, acerca de la relación entre las instituciones políticas y los

resultados de las políticas, este trabajo señala algunos rasgos específicos. Por

una parte, están las capacidades de formulación de políticas del Congreso.

Además, cita las características de los sistemas de partidos políticos. Se

considera, asimismo, la institucionalización y orientación programática del sistema

de partidos. Se toma en cuenta, también, la nacionalización del sistema de

partidos, ya que, en un sistema de partidos nacionalizado, los partidos tienden a

hablar y a actuar con una orientación nacional común, en lugar de dividirse

siguiendo temas regionales o subnacionales y centrándose en ellos.


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Reseñas de temas de clase

En relación con la implementación y aplicación efectiva, se señala que el

Poder Judicial es el órgano más obvio para ocuparse de hacer cumplir la

normativa en el sistema político. El poder judicial es el árbitro imparcial que

asegura la aplicación efectiva intertemporal en decisiones políticas y de políticas

previas, que se reflejan en la Constitución y en las leyes. Además, la Corte

Suprema, o una institución equivalente, se encarga de que el presidente no se

extralimite en sus funciones frente al Congreso, y que ninguno de los poderes

viole la Constitución

En cuanto al gabinete, se explica que la duración de los ministros en su

cargo favorece la estabilidad. La durabilidad de los ministros y la carrera

administrativa tienen correlaciones positivas con las características de las

políticas. Cuando existe una proporción elevada de ministros y funcionarios de

alto nivel con una trayectoria en la administración pública, las políticas públicas

tienden a ser más estables.

Por lo que respecta a la burocracia, cabe aclarar que la delegación a un

cuerpo técnicamente competente puede facilitar la adaptabilidad y a la vez

contener el oportunismo político. En cambio, cuando se carece de una burocracia

competente, es más probable que las políticas se desvíen del interés público.

Definitivamente, las políticas públicas requieren de características sui

generis que garanticen su implementación efectiva. La estabilidad, la

adaptabilidad, la coordinación y coherencia, la calidad de la implementación, la

efectiva aplicación y la orientación al interés público son indicadores puntuales del

trabajo que realiza el gobierno de un país. En el caso de México aún se vislumbra

una gran diferencia entre el ser y el deber ser, lamentablemente.


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Reseñas de temas de clase

EL AJUSTE DE LA AGENDA PÚBLICA

Peter Knoepfel

Este capítulo trata acerca del proceso por medio del cual un problema

social identificado es tematizado como un problema público y es incorporado a la

agenda pública. Knoepfel afirma que para analizar un problema relevante, en la

esfera pública, es necesario adoptar una perspectiva constructivista. La definición

de un problema siempre representa una construcción colectiva relacionada

directamente con las percepciones, representaciones, intereses y valores de los

actores involucrados de manera individual o a través de organizaciones grupales.

El autor dice que no es posible comparar a las políticas públicas con los

programas de acción, ya que los programas de acción definen los objetivos, pero

pueden no coincidir con las percepciones de los grupos a los que van dirigidos.

Asegura que la definición de un problema, con base en un análisis

secuencial, puede sugerir un modelo rígido y lineal, pero las políticas públicas son

multilineales, abiertas y se estructuran sobre la marcha. A medida que se aborda

una problemática ésta se va definiendo y redefiniendo de acuerdo con los cambios

de la dinámica social.

Señala, además, que una aproximación centrada sólo en los programas y

sus estructuras político-administrativas tiende a interpretar las políticas de acuerdo

con un marco de referencia sectorial. Pero un problema social no pertenece a un

solo sector de intervención sino a varios.

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Reseñas de temas de clase

Knoepfel insiste en que no cualquier problema social es objeto de la política

pública. Los problemas públicos representan una extensión de los problemas

sociales que, habiendo emergido de la sociedad civil, son debatidos dentro de una

política administrativa emergente. La definición de un problema público es

esencialmente política por naturaleza. Un problema es público cuando está dentro

de la agenda pública. Siguiendo a Garraud, establece tres condiciones para

considerar a un problema como público: la constitución de una demanda emanada

de un grupo social particular; el desarrollo de una controversia o debate público; y

la existencia de un conflicto entre grupos sociales organizados y las autoridades

políticas

Para la interpretación de un problema público, Knoepfel propone algunas

dimensiones. Menciona la intensidad del problema, el perímetro del problema, la

novedad del problema y la urgencia del problema.

Con respecto al proceso de ajuste de la agenda el autor indica que el proceso

de definición consiste en una poderosa lucha entre grupos de actores más que un

proceso consensual aceptado por la sociedad civil. El control del proceso de

definición de los problemas públicos constituye un desafío político fundamental y

un supremo instrumento de poder. Los diferentes grupos sociales se despedazan

unos contra otros para imponer su propia definición del problema; de legitimar su

propia verdad.

En relación con el tema de los procesos actores, recursos e instituciones

movilizadas, Knoepfel dice que existen cinco tipos ideales de ajuste de agenda: la

tematización a través de cobertura mediática, la movilización o iniciativa exterior,

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Reseñas de temas de clase

es decir, la presión de diversos grupos, el suministro de políticas o competencia

electoral, la anticipación interna administrativa y la acción corporativa silenciosa

Knoepfel señala, también, que el ajuste de la agenda pública implica tres

estados: un análisis de los actores involucrados; un análisis del proceso de

tematización; y un análisis del contenido. Reitera, asimismo, que no todos los

problemas sociales pueden ser incluidos en la agenda pública. De ahí que se

genera una competencia por ser incluidos. Sugiere, para facilitar la decisión,

emplear la inserción de un tercer punto de vista en un debate de política, la

introducción de nuevas políticas de manera paulatina y la adopción de políticas de

otros países. En conclusión, todas las políticas públicas se van construyendo,

paso a paso, aprendiendo en el camino. De esta manera, las políticas que

responden a los problemas sociales resultan siempre incompletas.

En suma, es preciso hacer notar, aquí, la necesidad de hacer políticas

considerando las diversas aristas que ello implica. La elaboración de políticas

afecta los intereses de diversos grupos sociales con intereses a veces

irreconciliables. Lo ideal es dedicar tiempo para hacerlo, pero ello significa

trascender los límites partidistas e individualistas para fortalecer una política de

Estado a largo plazo.

Fernando Herrera Página 45


Reseñas de temas de clase

FORMULACIÓN DE DECISIONES Y DECISIÓN

André Roth

De acuerdo con Roth, es común presentar el problema de la decisión como

un proceso que tiene dos etapas: la formulación y la legitimación. En este proceso

los actores entran en conflicto: amenazan, se alían, etcétera. Entran en juego

administradores y especialistas en el lobbying o cabildeo. No es un proceso

ordenado o lineal. Al final, un actor específico toma la decisión, llámese

presidente, ministro, etcétera. Desde ese momento de transforma en una norma

oficial.

En cuanto a la formulación de decisiones, el autor señala que,

primeramente, se deben clarificar los fines y metas para después establecer los

objetivos concretos. El objetivo representa la medida operacional de acercarse a la

meta (el cómo). Las constituciones políticas plantean una serie de metas que se

alcanzan mediante los objetivos de las leyes secundarias.

En segundo lugar, es necesario ponderar los objetivos que pretenden

alcanzar una meta. De acuerdo con los recursos disponibles se establecen

prioridades. Luego de ponderar y jerarquizar se determinan los efectos esperados

y los indicadores. Roth indica, también, que la planificación es una ayuda

importante para la decisión política. El plan se considera como el instrumento

racional de integración de las diferentes políticas sectoriales por un tiempo

determinado. Con ello se reduce la incertidumbre y la incoherencia de las políticas.

Para eso, la estadística social y económica y la contabilidad nacional son

Fernando Herrera Página 46


Reseñas de temas de clase

elementos esenciales para conocer la realidad social. Luego, la elaboración de

indicadores (sociales, económicos) se constituye en una tarea fundamental del

Estado.

Con respecto a la coherencia, Roth asegura que se requiere una

intersectorialidad. Para el logro de los objetivos se impone una jerarquía que se

distribuye en una cascada de planes – globales, sectoriales, regionales, locales o

individuales – en los cuales las metas son cada vez más concretas y precisas.

Ante las contradicciones de las distintas propuestas se puede optar por incluirlas y

crear mayor conflicto o reducir las expectativas de concreción del plan.

Pero también señala algunos de los obstáculos a la planeación los cuales

pueden ser internos y externos. Los modelos de planificación tienen problemas

con los eventos novedosos. Además, también se generan dificultades cuando

están fuera de su alcance. Otro obstáculo lo constituye la burocracia. Concertar

todos los estilos de trabajo en diferentes áreas puede ser complicado.

El autor dice, también, que hay dos enfoques de la toma de decisión; la

primera basada en un decisor libre y la segunda basada en diversas instancias en

conflicto. En el primer caso, según Dahl y Hunter, un gobernante es el árbitro entre

diferentes propuestas y toma la decisión más viable, pero este modelo privilegia a

un grupo de poder solamente. Además, cita varios modelos de toma de decisión:

el modelo de la racionalidad absoluta, el cual indica que, para tomar una decisión

se debe conocer el problema, determinar objetivos, analizar soluciones y elegir la

más adecuada. Menciona, también, el modelo de la racionalidad limitada de

Herbert A, Simon, quien propone cinco objeciones al modelo de la racionalidad

Fernando Herrera Página 47


Reseñas de temas de clase

absoluta. 1) la información incompleta. 2) la capacidad intelectual variable. 3) los

escasos criterios de decisión 4) los objetivos poco claros. 5) el tiempo insuficiente.

Explica, asimismo, el modelo incremental o de ajustes marginales de

Charles Lindblom, quien limita aún más la aplicación de la racionalidad en la toma

de decisiones. Dice que lo que se aplica es un método instintivo de comparación

entre soluciones empíricas. Señala, igualmente, el modelo de la anarquía

organizada de Olson March, que constituye el polo opuesto de la racionalidad

absoluta y apunta hacia un proceso de decisión con elementos: 1) objetivos y

valores ambiguos. 2) conocimiento e información incompletos. 3) procesos de

decisión complejos. Agrega, también el modelo public choice que trata de aplicar

la teoría económica en el plano de la política. En este modelo se considera que el

individuo es egoísta y que trata de satisfacer sus intereses o los de su grupo.

Finalmente, Roth plantea la problemática de la decisión y la democracia.

Dice que, al respecto, Max Weber ya había señalado esta tensión entre ciencia y

política y Jurgen Habermas presenta una tipología de relación entre ciencia,

política y público: decisionista, tecnocrático y pragmático.

Como comentario sobre el tema es importante señalar que la democracia y

la decisión son dos elementos que pueden resultar contradictorios. Una buena

decisión basada en la participación democrática requiere de tiempo y las

necesidades sociales, muchas veces son urgentes. Así que el decisor o los

decisores deben ser individuos profesionales y sensibles que logren conciliar las

dificultades de las decisiones democráticas.

Fernando Herrera Página 48


Reseñas de temas de clase

INSTITUCIONES POLÍTICAS, PROCESOS DE NEGOCIACIÓN Y POLÍTICAS

PÚBLICAS

Carlos Scartascini, Pablo T. Spiller, Ernesto Stein y Mariano Tommasi

El documento plantea una pregunta orientadora, inicial, acerca de por qué

algunos países son capaces de diseñar políticas públicas a largo plazo, y que

además sean flexibles ante los cambios, mientras que otros cambian totalmente

sus políticas o incrementan la rigidez de las existentes frente a los procesos de

cambio. La respuesta está en la capacidad de lograr acuerdos y cooperación para

hacer cumplir las políticas en el tiempo.

Aquí se describe cómo las políticas pueden ser respuestas contingentes a

estados subyacentes de la naturaleza. Por ejemplo, una política de subsidio a las

exportaciones puede tener resultados diversos, dependiendo de la consistencia

con la que se aplicó, el organismo que estuvo a cargo, los objetivos con los que se

relacionó y la predictibilidad de la misma política.

Se anotan, además, algunas características externas de las políticas

públicas como la estabilidad, la adaptabilidad, la coordinación y coherencia, la

calidad de la implementación y la orientación al bienestar público

Se puntualiza, asimismo, el proceso de formulación de políticas en el cual

intervienen varios jugadores o actores y donde hay negociaciones que se

resuelven en el momento o a largo plazo y que dependen de los incentivos de los

actores. En los procesos de formulación de políticas y los resultados de las

mismas tiene un papel determinante la cooperación. Pero, para que la

Fernando Herrera Página 49


Reseñas de temas de clase

cooperación genere buenos resultados es necesario que se combine con dosis

saludables de inclusión y competencia política.

Las condiciones que fomentan o dificultan la cooperación tienen que ver

con la estructura de pagos/beneficios, el número de jugadores políticos, los

horizontes de tiempo la institucionalización de los escenarios para la formulación

de políticas, la delegación, la disponibilidad de tecnologías y la presencia y las

características de un juez imparcial y ejecutor de los acuerdos políticos.

En el documento se describen, igualmente, los actores que intervienen, y

sus incentivos y funciones, como el poder ejecutivo, es decir los presidentes y

gabinetes. Los primeros tienen la capacidad de transformar las políticas

dependiendo de los poderes otorgados a ellos. Hay tres tipos de poderes: los

constitucionales, los legislativos, los no legislativos y los partidistas

Los gabinetes no siempre dan origen a las políticas, pero son también

grandes jugadores para el logro de los objetivos del gobierno, porque están

encargados de la implementación de las políticas. Es preciso señalar que la

estabilidad del gabinete es una característica definitiva para la implementación de

las políticas.

Por otra parte, el rol del poder judicial está determinado por la elección del

sistema judicial: romano o anglosajón. El anglosajón es consuetudinario, el

romano es un conjunto de códigos.

El federalismo y las autoridades subnacionales también juegan un papel

importante en el juego de las políticas públicas. El federalismo influye en la

Fernando Herrera Página 50


Reseñas de temas de clase

formulación de políticas a través del rol que las autoridades subnacionales que

pueden desempeñar en el diseño e implementación de políticas públicas y por su

interacción con actores de nivel nacional.

Además, están los partidos políticos y sistemas de partidos, éstos tienen la

función de reducir el número de jugadores encargados de las transacciones. En

algunos países los partidos políticos participan directamente en la formulación de

las políticas, en otros lo hacen de manera indirecta, incidiendo en las relaciones

ejecutivo-legislativo.

Asimismo, se agregan, a los anteriores, las burocracias. Dos

características, en particular, ayudan a explicar los diferentes tipos de burocracias:

el grado de autonomía y el grado en el cual los servidores civiles están protegidos

de la arbitrariedad y la politización.

En el caso de América Latina y el Caribe, es preciso señalar que las

condiciones en las que se elaboran las políticas públicas dejan mucho que desear.

El texto de los autores ayuda, al analista de las políticas públicas, a esclarecer el

panorama ideal en que deben formularse. Coadyuva a abrir los ojos para

reconocer las dificultades que se enfrentan en estas latitudes, pero, sobre todo,

para reflexionar sobre las posibles decisiones a tomar y a asumir una participación

más directa en estos procesos.

Fernando Herrera Página 51


Reseñas de temas de clase

UN NUEVO MARCO DE ANÁLISIS PARA EL ESTUDIO DEL PROCESO

PRESUPUESTARIO

Carlos Scartascini y Ernesto Stein

La política del proceso presupuestario

Para Scarstascini y Stein el presupuesto es la principal herramienta

utilizada para la asignación de recursos. Las decisiones presupuestarias son el

resultado de un proceso colectivo que incluye una variedad de actores políticos.

Estas interacciones pueden surgir entre los votantes y los políticos, así como entre

políticos que representan intereses y electorados diferentes. Así, se forman dos

tipos de problemas: el del agente principal y el de cooperación.

Los autores señalan que los problemas de agente principal se refieren a las

inconsistencias que se dan entre el político (agente) y el principal (público que lo

eligió). El problema de cooperación tiene que ver con el gasto basado de un fondo

común. En este estudio se plantean algunas premisas a tener en cuenta al

analizar su participación en la toma de decisiones de acuerdo con las diferencias

de cada país. También es importante estudiar las reglas formales y las prácticas

reales y, asimismo, es necesario subrayar que el proceso presupuestario puede

afectar también a otras dimensiones importantes.

Pero desde un nuevo enfoque se puede enfatizar la participación de

diversos actores en el proceso presupuestario, las reglas formales e informales y

los resultados de la acción presupuestaria que va más allá de la sostenibilidad. A

este respecto es importante señalar que los actores no siempre actúan de acuerdo

Fernando Herrera Página 52


Reseñas de temas de clase

con las reglas escritas, por ello es necesario analizar los comportamientos de jure

y los de facto y que el financiamiento de cualquier política se refleja en el

presupuesto.

Es preciso señalar, también, que, en las prácticas reales, los actores no

cumplen con las reglas institucionales, sino que siempre buscan la manera de

evadirlas, por ello es imprescindible la medición del desempeño fiscal.

Precisamente, el concepto de sostenibilidad se refiere a la evaluación de un país

con respecto a su capacidad de cumplir con el pago de la deuda según su estado

fiscal actual.

En este trabajo se analiza, como un ejemplo del proceso informal de

determinación del presupuesto, el caso de Argentina. Entre las conclusiones se

puede mencionar que el presidente tiene poderes de facto más allá de los

institucionales. Que los legisladores tienen poca permanencia y los gobernadores

tienen gran influencia en su elección. Que la burocracia tiene poca independencia

y la suprema corte no ha hecho muchos esfuerzos por hacer cumplir las reglas

institucionales.

La inestabilidad política del país ha conducido a este estado de cosas y

también a que los políticos elaboren planes a corto plazo. Los debates de políticas

públicas no se dan en el congreso sino extraoficialmente en una arena donde

participan el presidente, los gobernadores y los grupos de interés.

En este trabajo se explica que el proceso presupuestario formal, en

Argentina, comprende cuatro etapas: la formulación de la propuesta del poder

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Reseñas de temas de clase

ejecutivo; la discusión en el congreso y aprobación de la propuesta; la ejecución

de la ley, y la evaluación y control de la ejecución. Sin embargo, en el

funcionamiento real del proceso presupuestario se han detectado diversas fallas.

En conclusión, este documento indica que las reformas al proceso

presupuestario en Argentina han logrado avances. El actor más importante en este

proceso es el presidente pues ha adquirido mayor margen de acción. Por otra

parte, la burocracia ineficiente es la responsable de la mala aplicación de las

políticas presupuestarias. La falta de incentivos para otros actores políticos ha

devenido en una inercia para optimizar sus recursos y estrategias fin de mejorar la

economía. La evidencia de este estudio muestra un poder ejecutivo no controlado

y una mala representatividad del gasto.

El ejemplo de Argentina es uno que ilustra lo que acontece en el resto de

Latinoamérica. Con sus diferencias de contexto, es un caso que demuestra cuáles

son las áreas sustanciales donde los gobiernos de la región deben enfocarse para

optimizar el diseño de políticas que impacten de manera decidida en la sociedad.

América Latina viene arrastrando una serie de problemáticas relacionadas con el

clientelismo, la corrupción y la falta de transparencia en el manejo de los recursos,

principalmente los económicos. El mejoramiento de los regímenes políticos se ve

lejano, empero la sociedad, como conglomerado, es una que sigue insistiendo en

lograr una mejor y mayor participación, al menos ésa es la esperanza.

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Reseñas de temas de clase

LA LEGITIMIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Rafael Bañón y Ernesto Carrillo

La variable que sustenta este trabajo se refiere a la estabilidad de los sistemas

políticos y su legitimidad. Aquí, Bañón y Carrillo describen como el concepto de

racionalidad invade la administración pública y la legitimidad. Dicen que una de

las fuentes de la legitimidad y la dominación es la organización. Indican que quien

se halla en situación de dominio busca justificarse y apela a la legitimación.

Haciendo referencia a Weber, señalan una separación de la administración

y la política. Dicen que el sistema político es legítimo en la medida que cuenta con

una administración profesional e imparcial y que una administración será legítima

mientras se sujete a las reglas burocráticas. También apuntan que la intervención

del Estado se justifica con base en los fallos del mercado, pues éste se halla

sujeto a condiciones de constante precariedad. Entonces, los sistemas políticos

deben sustentarse en su propia afectividad y en el desarrollo de una sólida

legitimidad. En este sentido, citan a Habermas, quein define la legitimidad con

base en un input que significa la lealtad de las masas y un output que quiere decir

decisiones administrativas impuestas con autoridad. Las crisis de output son crisis

de racionalidad. Las crisis de input son crisis de legitimidad.

Sin embargo, señalan que, a pesar de los esfuerzos del Estado por justificar

sus accionar, siempre aparecen fallos y las necesidades de legitimidad de la

administración se multiplican. De esta manera, la legitimidad de la administración

pública está sujeta a dos fuentes de legitimación: una institucional que tiene que

ver con el comportamiento de acuerdo con ciertos valores. Aquí se distinguen

Fernando Herrera Página 55


Reseñas de temas de clase

cuatro dimensiones: el estado democrático de derecho, el bienestar social, el

comportamiento ético y los métodos de gestión.

La otra fuente de legitimación es el rendimiento, o sea la producción de

políticas, bienes y servicios públicos. Se trata de la eficacia, eficiencia, calidad y

equidad. En este sentido, la prioridad para las empresas sería: eficiencia, eficacia

y calidad y para el Estado: equidad, calidad, eficacia, eficiencia.

Los autores también hacen referencia la eficacia y la legitimidad del sistema

político y la legitimidad de la administración y acotan que la eficacia y la

legitimidad por rendimientos tienen mayores problemas por la percepción social de

los rendimientos.

Añaden que en las empresas se prefiere la legitimidad por rendimientos.

Indican que, en este caso, la manifestación de aceptación es la compra del

producto y que en el Estado no se tienen parámetros para medir la aceptación y

legitimidad por rendimientos y su contribución es menor que la institucional. La

imagen institucional tiende a operar en contra de la administración mientras que la

percepción de los rendimientos puede hacerlo a su favor.

Señalan, asimismo, que los problemas de legitimidad en un entorno

intergubernamental tienen que ver con el hecho de que los ciudadanos prefieren

los organismos visibles. Se la llama la ley de hierro de la visibilidad: a mayor nivel

de gobierno mayor desconfianza.

También establecen algunas diferencias entre las políticas y los bienes

suministrados por el Estado. Mencionan las políticas distributivas que consisten en

Fernando Herrera Página 56


Reseñas de temas de clase

la desagregación de recursos en unidades independientes. Se trata de decisiones

altamente individualizadas. Producen legitimidad por rendimiento. También citan

las políticas regulatorias en donde las decisiones se reparten prácticamente en la

misma forma entre todos los individuos sujetos a la ley y dan legitimidad

institucional. Describen las políticas redistributivas que ocupan una posición

intermedia, ofreciendo un combinado a partes iguales de legitimidad institucional y

por rendimientos.

Se describe asimismo, en este trabajo, la combinación de legitimidad

institucional y por rendimientos, la cual genera tres escenarios: uno en el que la

aceptación social del comportamiento y los rendimientos del Estado es alta. Otro

en el que el aparato estatal se percibe como ineficiente en sus comportamientos y

sus rendimientos. Y uno más que constituye una posición intermedia de

aceptación institucional y de rendimientos.

Como conclusión puede anotarse que la administración para ser legítima

necesita de un sistema político legítimo. Pero no basta con que el sistema político

sea legítimo para que su administración sea legítima. De la misma manera, se

debe aclarar que una pérdida de legitimidad institucional difícilmente puede ser

compensada mediante mejoras en la legitimidad por rendimientos. Y finalmente

que la legitimidad institucional es el punto débil de la administración en los estados

de bienestar de la actualidad.

Fernando Herrera Página 57


Reseñas de temas de clase

LOS DISEÑOS DE POLÍTICAS Y LA DEMOCRACIA

L. Schneider y Helen Ingram

En el presente documento, la discusión se centra en que los diseños de

política pública están fuertemente relacionados con la crisis de la democracia.

Esta clase de políticas son atribuidas a un patrón degenerativo de hacer políticas

que resguarda las estrategias para manipular la imagen y obtener ganancias.

Pero, por otra parte, las autoras mencionan la existencia de una política pluralista

que se basa en la apertura de la participación en la política pública, en la cual la

acción del Estado es regulada por el mercado privado y una fuerte cultura cívica.

De acuerdo con la teoría pluralista de las políticas públicas, el rol del

gobierno en la sociedad es producir políticas públicas que representen los

intereses del electorado, resuelvan conflictos, reflejen compromisos razonables

entre las diversas perspectivas, y aseguren la estabilidad de la colectividad de

acuerdo con sus características culturales y económicas. El pluralismo ha sido

lento en identificar problemas y crisis de gobierno excepto cuando la sociedad ha

sido atormentada por disturbios. El concepto de política defectuosa es casi

desconocido para el pluralismo, por otra parte, éste asume como política pública

buena aquélla que se ha diseñado mediante un proceso democrático o casi

democrático. Tal vez la mejor manera de caracterizar el pluralismo es definirlo

como un conjunto de conocimientos, resultado de la investigación empírica que

explican las políticas públicas de los Estados Unidos. Se basa en las teorías de

Max Weber y Bentley quienes ofrecen alternativas con respecto a las teorías

marxistas y teorías clásicas de la democracia.

Fernando Herrera Página 58


Reseñas de temas de clase

En este trabajo, se explica que los conceptos de la lógica teórica del

pluralismo se centran en que las instituciones deben limitar el poder del gobierno y

aseguren que sea responsable de las preferencias de la mayoría y no individuos o

grupos de individuos. También se enfocan en un incremento de la autocorrección

de los procesos de cambio, así como múltiples fuentes de identidad que se

sobreponen y reducen los conflictos, proveyendo un contexto en donde se

conciertan compromisos, lo mismo que una cultura cívica y una visión de los

ciudadanos que rechazan conceptos falsos que legitiman un sistema político de

simulación democrática.

Desde la visión de las autoras, es más deseable que el poder se halle

fragmentado para evitar la concentración en unas solas manos e impedir el

totalitarismo. Afirman, también, que en una sociedad pluralista los ciudadanos

proponen sus preferencias, las cuales se ven reflejadas en las políticas públicas.

En una sociedad pluralista no hay un grupo dominante porque hay otros grupos

que observan y regulan sus comportamientos. Al mismo tiempo declaran que

desde una perspectiva pluralista el rol central de las políticas públicas en la

sociedad es resolver conflictos y facilitar compromisos entre diferentes intereses

en competencia.

Por otra parte, citan, también, a Lowi quien afirma que la democracia, como

una contienda entre grupos sociales diversos, ya no existe. Esta concepción ha

sido remplazada por un interés de grupos liberales los cuales se han apoderado

del proceso de diseño de las políticas. Otros críticos afirman que la visión

pluralista de la participación ciudadana en las políticas públicas es una falacia.

Fernando Herrera Página 59


Reseñas de temas de clase

Aseguran que los grupos de poder han monopolizado el diseño de las políticas

para su propio beneficio y han relegado a la sociedad. Manley aproxima una crítica

desde una perspectiva neomarxista y dice que el pluralismo culpa a la víctima (la

sociedad) del pobre desempeño del gobierno y por aceptar la desigualdad.

Además, Dahl, Lindblom y otros cuestionan la democracia jurídica de Lowi, ya que

parece asumir que todas las personas tienen igual capacidad para movilizarse.

En suma, puede decirse que los apologistas del paradigma pluralista solo

se concentran en observar la manera en que las políticas se estructuran, pero no

asumen una postura de juicio sobre estas formas. Otro problema del pluralismo es

que minimiza el rol de los ciudadanos en aras del interés propio, en cual queda

inmerso en un interés grupal y, además, muchos piensan que las arenas de

contienda de las políticas públicas se hallan en manos de grupos de poder que las

manipulan.

Sin embargo, no obstante las críticas al pluralismo, éste sigue

representando la mejor alternativa para el cambio den los países de Latinoamérica

y el Caribe. El lento tránsito de estas naciones debe combatirse por medio de una

participación democrática de la sociedad. Con todo y las dificultades que esto

implica, sin duda este es único camino a seguir. No existe una postura teórica

sólida que proponga una manera más viable para el desarrollo social. Hasta ahora

no.

Fernando Herrera Página 60


Reseñas de temas de clase

HACIENDO DISTINCIONES: LA CONSTRUCCIÓN SOCIAL DE LOS OBJETIVOS

POPULARES

Helen Ingram y Anne L. Schneider

Ingram y Schneider plantean, en este texto, que, para los estudios de

política crítica, las líneas más importantes son las que se trazan entre las

personas que se merecen y las personas que no merecen los beneficios y cargas

asignadas a través de las leyes. Sin embargo, afirman que con frecuencia las

políticas adoptan rotundos cursos de acción. Se destinan grandes recursos y

esfuerzos a objetivos alejados de las necesidades sociales y se destinan a

cuestiones de pequeños grupos de interés.

Aseguran que las políticas se relacionan con temas como la seguridad

pública, la educación, etcétera, pero también acerca de proveer cosas buenas

para la gente buena y castigar a lo que se percibe como malo. Dicen que los

sesgos, etiquetas, estereotipos y estigmas son comunes en las interacciones

humanas y las políticas reflejan un reforzamiento de ellas.

Acotan, también, que el poder está íntimamente relacionado con la forma

en que los grupos objetivos son definidos y tratados. El mayor poder, la mayor

influencia, es semejante a establecer categorías. En este sentido proponen una

clasificación de los grupos sociales objeto de la política pública. Señalan que

existen grupos privilegiados que tienen altos niveles de poder político y disfrutan

de las construcciones positivas. Existen, también, los grupos dependientes que

tienen poco poder político debido a su falta de recursos materiales y de cohesión,

Fernando Herrera Página 61


Reseñas de temas de clase

incapacidad para movilizarse y falta de acceso a los ámbitos políticos. Hay,

asimismo, los grupos contendientes y son aquellos con poder considerable que

tienen la reputación de ganar injustamente y / o abusar del poder. Además, están

los desviados, que constituyen poblaciones impotentes, negativamente

representadas, que son tratadas de manera similar en política a los grupos

favorecidos, excepto que reciben cargas, más bien que recompensas.

En este trabajo, las autoras proponen redibujar las líneas de los grupos

objetivo ya que éstos no pueden ser fijos. Su configuración puede cambiar de

acuerdo con la dinámica de la sociedad y de los propios grupos. Asimismo,

apuntan que las construcciones sociales pueden encontrarse no sólo en las

políticas, sino también en los marcos, discursos y narrativas políticas, y que para

que se produzca un cambio sustancial en las construcciones sociales de un grupo

objetivo, el marco, el discurso y la narrativa también deben cambiar de manera

consistente. Dicen que, en una democracia, todos los ciudadanos deben recibir los

mismos o similares mensajes con respecto a su experiencia con la política pública.

Cuando un sistema democrático está funcionando de manera justa, cada

ciudadano recibe beneficios y sanciones, dependiendo de los propósitos de la

política y de la asociación de ese ciudadano con las metas de la política.

En este artículo la tipología de las construcciones sociales proporcionada

puede ser una herramienta poderosa en manos de los críticos de la política. La

brecha entre la forma en que los grupos objetivo puede ser seleccionado sobre la

base de lograr metas de política y lo que realmente ocurre cuando el poder y las

construcciones sociales controlan la focalización es a menudo muy grande.

Fernando Herrera Página 62


Reseñas de temas de clase

Una de las aseveraciones más determinantes de este trabajo subraya que

si el propósito de la política fuera sacar a la gente de la pobreza, los pagos serían

más generosos. Si inculcar el orgullo, la independencia y la conciencia política

fueran los verdaderos objetivos de las políticas públicas, dirigidas a las

poblaciones dependientes, entonces las políticas se diseñarían para alentar la

participación,

Una crítica muy puntual de este estudio indica que los analistas políticos y

los científicos políticos son buenos en reconocer las amenazas externas a la

democracia, como los terroristas, pero no son muy buenos para reconocer el

impacto degenerativo de las representaciones negativas de las personas para

obtener ganancias políticas. Por supuesto, las construcciones sociales siempre

estarán con nosotros, pero el papel histórico de la política pública en la

democracia se supone que es para resolver problemas, no simplemente generar y

reproducir etiquetas para asegurar la reelección. Un objetivo digno de la

investigación crítica es desenmascarar los valores antidemocráticos embebidos en

las políticas públicas.

En este caso, tenemos un trabajo que pretende hacer hincapié en la

necesidad de crear políticas adecuadas para los diversos grupos sociales que

verdaderamente atiendan a sus necesidades. Pero no sólo que sean adecuadas,

sino que realmente lleguen a sus destinatarios. También es preciso que el diseño

de las políticas participen ciudadanos con un alto sentido de la equidad, la justicia

y la imparcialidad, para que, de esta manera, los grupos sociales puedan ser

definidos sin un tinte discriminatorio.

Fernando Herrera Página 63


Reseñas de temas de clase

LA IMPLEMENTACIÓN DE LAS DECISIONES

Roth André

En este documento, Roth considera que la implementación de las políticas

es un problema de carácter administrativo, pero se ignora su aspecto conflictivo,

es decir, político. El autor señala que la implementación consiste en la fase de una

política pública durante la cual se generan actos y efectos a partir de un marco

normativo de intenciones, de textos o de discursos. El estudio de la

implementación ha propiciado el desarrollo de modelos. Uno de ellos es el top-

down, que se caracteriza por su verticalidad. Por otra parte, existe el bottom-up, el

cual consiste en la elaboración de la política pública a partir de las problemáticas

encontradas y las deficiencias de implementación.

Roth analiza la administración racional y dice que es un sistema de

autoridad sencillo que cumple estrictamente con los objetivos en un contexto de

control administrativo perfecto y excelente coordinación e información entre las

distintas unidades administrativas sin presión temporal ni de recursos. También se

refiere al enfoque que debe tener un buen gobierno e indica que la gobernanza o

buen gobierno es una tendencia a dejar de lado las teorías de “todo gobierno” y de

“todo mercado” para adentrase en una política que considera una multiplicidad de

actores escenarios en donde todos son mutuamente influyentes.

Además, menciona que el éxito del buen gobierno, no obstante, está limitado

por tres factores, según Jessop (1998): el buen gobierno no resuelve las

Fernando Herrera Página 64


Reseñas de temas de clase

contradicciones entre la acumulación del capital y la legitimidad política. Es más

bien una nueva técnica de gobernar que no se centra en el objeto del gobierno,

sino en sus medios. Asimismo, el autor aborda el enfoque de la gestión pública y

cita a Sabatier y Masmanian, quienes proponen un modelo de gestión que

pretende coadyuvar a mejorar la implementación de las políticas del gobierno.

Dicen que su teoría está enfocada a los diseñadores de políticas que son quienes

evalúan y controlan la implementación de las diversas alternativas de solución.

Por otra parte, en la descripción del enfoque contingente refiere a Renate

Mayntz, quien asegura que los procesos de implementación son contingentes.

Para Mayntz la negligencia es producto de la falta de interés por la efectividad de

la efectividad de las políticas y una desproporcionada importancia en la ganancia

de poder político personal.

En cuanto a la implementación como proceso y aprendizaje menciona a

Aaron Wildavsky, quien define la implementación de políticas públicas como un

proceso de constante redefinición de objetivos y reinterpretación de resultados. Es

un proceso optimista de aprendizaje. Este autor asegura que, separar el proceso

de las políticas públicas es un error, lo mismo que las teorías de top-down

Con respecto a la implementación como ambigüedad y simbolismo, Roth

indica que la ambigüedad procede de la contrastación entre diversas instancias

que contienen intereses e ideologías diferentes, ya que la ambigüedad y la

imprecisión facilitan la aprobación. Acerca del enfoque bottom-up por retroceso o

un diseño en retrospectiva, Roth indica que se trata de un concepto de Elmore que

Fernando Herrera Página 65


Reseñas de temas de clase

ubica la implementación en el nivel más bajo de la jerarquía y se justifica con el

argumento de que mientras más cerca se está del problema mayor será la

capacidad de resolverlo.

Ahora bien, en consonancia con Ingram, propone un marco analítico

basado en una serie de variables: los costos de negociación y de información, la

estructura reglamentaria utilizada, los criterios de evaluación, la capacidad

administrativa y el contexto de la implementación. Finalmente, cita algunas

variables críticas para la implementación y señala que lo ideal para una

administración encargada de la implementación de una política pública es que

disponga de la capacidad, autoridad y recursos que le permitan ejecutar su tarea y

que sea capaz de resistir tentaciones externas. Además, explica que la

presentación de los modelos para el análisis de la implementación demuestra que

la tarea del implementador no es fácil. La capacidad de invención, de recursividad

y de imprevisión dificultad de reducir la implementación a una serie de modelos.

También es preciso aclarar que es difícil separar el proceso de la formulación, el

diseño y la evaluación de las políticas públicas.

Ciertamente los señalamientos de Roth con respecto a las dificultades de la

implementación se relacionan muy de cerca con las políticas de nuestro país. En

México es complicado llevar a un buen puerto las políticas diseñadas. A nivel

internacional la legislación mexicana recibe buenos comentarios, el problema es

cuando se trata de llevarla a la práctica en donde se topa con obstáculos que la

letra no previene.

Fernando Herrera Página 66


Reseñas de temas de clase

LA EXPERIENCIA DE LA OCDE EN LA IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS DE

GOBIERNO ABIERTO. EL DESAFÍO DE LA ETAPA DE IMPLEMENTACIÓN

Carlos Conde y María Paula Gutiérrez

Los autores de este trabajo refieren que la Organización para la

Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) ha propuesto los principios de

Gobierno abierto para garantizar la calidad y el crecimiento económico inclusivo,

especialmente en América Latina. Aquí se exponen los casos de Brasil, México y

Chile y los hallazgos relacionados con este tema.

Las recomendaciones de la OCDE se resumen en cuatro proposiciones:

promover la transparencia y la participación ciudadana; implementar un control

interno para mitigar riesgos operacionales y proveer seguridad razonable en

materia de integridad en las organizaciones públicas ; establecer altos estándares

de conducta para guiar el comportamiento de los oficiales públicos; y tratar la

integridad en la contratación pública como un instrumento estratégico a través del

cual el gobierno provee servicios públicos, reduce el gasto y previene la mala

conducta.

De esta manera, el plan de acción de Brasil muestra que las acciones del

Gobierno están concretamente centradas en los siguientes puntos: acceso federal

al sistema de información, datos abiertos, participación social y ciudadana,

transparencia presupuestaria, procesos de contratación, responsabilidad

corporativa y fortalecimiento de la provisión de servicios públicos.

Fernando Herrera Página 67


Reseñas de temas de clase

Para el caso de México las recomendaciones han sido las siguientes: que

las reformas administrativas deben tener un rumbo estratégico y basarse en un

enfoque integral de la gobernanza. Además, que la capacidad de implementación

es la clave para una reforma administrativa exitosa. También es necesario crear

una cultura de mejora continua, seguimiento y evaluación de los resultados de las

reformas administrativas.

En el caso de Chile la participación ciudadana ocupa un lugar muy

importante. El país está embarcado en desarrollar servicios en línea. Sus sólidas

finanzas han permitido la implementación de estas reformas. Un desafío de Chile

es que las políticas pueden cambiar cada año. Este problema ha sido atacado

mediante la creación de un marco que permita dar coherencia y seguimiento a las

políticas públicas nacionales. Algunas recomendaciones para Chile consisten en la

coordinación del sistema para alcanzar un diseño e implementación de políticas

públicas eficiente y efectivo. También se han hecho sugerencias con respecto a la

regulación mediante la interacción entre el gobierno y los ciudadanos.

También señalan que el objetivo de este estudio es proveer aportes a los

desafíos particulares que los gobiernos enfrentan al crear reformas y explorar

maneras de contrarrestarlos en nueve campos distintos: competencia y apertura

de mercados; pensiones y mercados laborales; políticas de impuestos; protección

del medio ambiente; educación; salud; administración pública; política regulatoria y

consolidación fiscal.

Fernando Herrera Página 68


Reseñas de temas de clase

Las conclusiones del estudio se centran en los siguientes aspectos: que los

países muestran convergencia en ciertos puntos y esto permite aprender de las

experiencias de otros. Que un liderazgo exitoso, la inclusión de los ciudadanos y el

consenso son factores claves para una mejora de política pública.

También se plantean algunos instrumentos para elaborar estrategias como:

debates públicos y estrategias de consulta, vincular el proceso al calendario

político y electoral, vincular instituciones intermedias: sindicatos, ONG,

compensaciones a los perjudicados por la reforma, implementar reformas

complementarias, sistemas de experimentación y casos piloto, formación, el papel

de las escuelas de administración, mecanismos de evaluación, papel de

organismos independientes y de las organizaciones internacionales.

Llevar las políticas a la realidad no es una tarea fácil, y es por ello que

aprender sobre las diferentes aproximaciones nacionales resulta relevante e

ilustrativo. Se puede decir que los gobiernos se esfuerzan por mejorar la vida de

sus ciudadanos, y es basado en este principio que se fundamentan los pilares del

Gobierno abierto y donde los países comparten los mismos objetivos.

Es preciso señalar, aquí, que si bien los países analizados han mostrado

evidencias de avance en cuanto a la elaboración de sus políticas públicas,

también se hallan en un momento particularmente idóneo para proyectar un mejor

proceso de diseño e implementación que se refleje de manera real en la sociedad.

Ésa es su asignatura pendiente.

Fernando Herrera Página 69


Reseñas de temas de clase

LA POLÍTICA DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

María Franco Chuaire y Carlos Scartascini

Chuaire y Scartascini mencionan, en este trabajo, que la característica más

importante de las políticas públicas es su estabilidad. Las mejores políticas no

pueden funcionar si se están cambiando constantemente. En América Latina y el

Caribe existe un retraso con respecto a otros países en lo que respecta a la

calidad de las políticas.

Hacen referencia a Spiller y Tomassi, quienes indican que las

características principales de las políticas públicas son: la estabilidad, la

adaptabilidad, la coherencia y coordinación, la eficiencia, la calidad de

implementación y cumplimiento de la vigilancia y la orientación hacia el interés

colectivo.

Las autoras dicen que, para lograr la cooperación, son indispensables

determinados elementos. Por ejemplo, la credibilidad y el cumplimiento de los

acuerdos políticos son cruciales. También es importante el trabajo con grupos

pequeños. Algunas de las características ayudan a que el proceso de las políticas

funcione de manera más eficiente: partidos políticos bien institucionalizados, un

poder legislativo con capacidad de elaborar políticas, un poder judicial

independiente y un servicio civil bien preparado.

También presentan algunos resultados de la región e indica que las

políticas de Latinoamérica y el Caribe sólo son mejores que las de África y el sur

de Asia. La brecha mayor se presenta en el área de coordinación pues en América

Fernando Herrera Página 70


Reseñas de temas de clase

Latina es difícil que los actores se pongan de acuerdo. Dicen, asimismo, que hay

déficit en implementación, vigilancia y eficiencia, ya que en esta región del mundo

no existe un compromiso por el cumplimiento de las reglas. Además, los fuertes

aumentos en diversos ramos no han arrojado resultados alentadores como en el

caso de la educación. En el caso del combate a la pobreza se nota una creciente

atención pero también existe una fuerte canalización de recursos hacia sectores

privilegiados lo cual no ayuda a reducir la brecha socioeconómica.

Mencionan, asimismo, que la mayoría de congresos en la región carecen de la

organización, los recursos financieros, los miembros con experiencia y el personal

para funcionar como el escenario donde se toman las decisiones de política y los

gobiernos deben rendir cuentas. Los legisladores habitualmente carecen de los

incentivos para dedicar parte de su tiempo y sus esfuerzos a construir un cuerpo

colectivo más fuerte. Los servicios civiles de la región también se caracterizan por

bajos niveles de desarrollo. Aun cuando se hayan llevado a cabo reformas, el rol

esperado de la burocracia se define en términos genéricos, poniendo énfasis en

los procedimientos y el cumplimiento y no en un sistema que favorece la eficiencia

y la efectividad.

Ahora bien, con respecto a la agenda para el futuro y recomendaciones de

políticas señalan la necesidad de:

 Promover las capacidades del Estado: fortalecimiento del legislativo;

independencia del judicial; fortalecimiento de las agencias públicas, su

profesionalización, independencia y rendición de cuentas; fortalecimiento de

Fernando Herrera Página 71


Reseñas de temas de clase

los partidos políticos, su capacidad programática y su orientación nacional.

Proteger las instituciones de la manipulación política, incrementar los

incentivos de los actores, no ser cómplice de la destrucción de capacidades.

 Facilitar la consistencia del diseño, implementación y vigilancia del

cumplimiento.

 Promover el consenso y la cooperación intertemporal. Incorporar actores que

perduren más allá de la administración actual. Lograr acuerdos antes de que

se sepa quién asumirá el poder (principio de Rawls). Enfrentarse al

oportunismo político que ignora y debilita las instituciones.

En conclusión, las políticas en América Latina y el Caribe, como ya se ha

señalado en documentos anteriores, deben de fortalecer sus instituciones a fin de

garantizar la vida democrática, la transparencia, la participación social y la

equidad. Los cambios, en este sentido, se van dando de manera muy lenta. Existe

una resistencia fuerte de los intereses individuales para reconocer, aceptar y

asumir que el desarrollo social positivo es la condición sine qua non para el

desarrollo individual y no a la inversa. Hay mejorar en lo general para hacerlo en

lo particular.

Fernando Herrera Página 72


Reseñas de temas de clase

CAPACIDADES GUBERNAMENTALES EN AMÉRICA LATINA

POR QUÉ SON TAN IMPORTANTES, QUÉ SE SABE SOBRE ELLAS Y CUÁLES

SON LOS PASOS A SEGUIR

Carlos Scartascini y Mariano Tommasi

En este informe se presenta un resumen llevado a cabo por el Banco

Interamericano de Desarrollo acerca de las capacidades gubernamentales.

Destaca la importancia que tienen en la elaboración de las políticas públicas. Se

parte de una pregunta que se refiere a cómo forjar las capacidades

gubernamentales para producir mejores políticas públicas.

Aquí se señalan algunos principios que tiene que ver con las capacidades

gubernamentales como resultado de las acciones tomadas por los actores

políticos principales a lo largo del tiempo. También se menciona que no es posible

aplicar políticas públicas idóneas copiándolas de otros países. Igualmente se

indica que es necesaria la cooperación de los diversos actores políticos.

Estos principios conducen a las siguientes recomendaciones: promover

inversiones en capacidades gubernamentales como el fortalecimiento de los

cuerpos legislativos, del poder judicial, de las entidades públicas, de los partidos

políticos, así como la profesionalización, la autonomía y la rendición de cuentas.

Asimismo, se considera que los incentivos de los actores deben ser más

importantes que las normas que rigen el servicio civil y que las reformas de

transparencia son una apuesta segura para fortalecer las políticas públicas. Se

indica, también, que es preciso facilitar la consistencia a través del tiempo;

Fernando Herrera Página 73


Reseñas de temas de clase

promover consensos y cooperación intertemporal; cumplir y proteger los acuerdos

de las tentaciones oportunistas; sumar actores políticos de la oposición; aceptar

soluciones intermedias que permanezcan a través del tiempo; aprovechar

ventanas de oportunidad para fortalecer procesos; aplicar el principio rawlsiano:

hacer acuerdos antes de saber quién quedará en el poder; evitar el triunfalismo

tecnocrático de ignorar la construcción de consensos e instituciones a la hora de

impulsar políticas preferidas; y enfrentar el oportunismo político que debilita las

instituciones.

Otra pregunta que se plantea en este texto se enfoca en qué son las

capacidades gubernamentales y por qué y cómo se deberían cuantificar. En este

sentido, se explica que, al margen de las concepciones teóricas de la capacidad

gubernamental, ésta se define con base en la eficiencia, considerándola como la

estabilidad, adaptabilidad, coordinación, e implementación a través del tiempo.

También se define como las condiciones en las que es más factible la

cooperación y se señalan la agregación de actores colectivos, la existencia de

arenas institucionalizadas, actores clave de largo plazo y tecnología para cumplir

acuerdos, poder judicial autónomo y burocracia fuerte. Se menciona que, desde la

perspectiva intertemporal, las capacidades gubernamentales se definen de

acuerdo con las siguientes variables: capacidades de formulación de las políticas

públicas del Congreso; independencia del Poder Judicial; capacidad del servicio

civil; institucionalización del sistema de partidos.

Los autores explican, también, que las capacidades gubernamentales

evolucionan a través del tiempo como resultado, y como parte, de equilibrios

Fernando Herrera Página 74


Reseñas de temas de clase

sociales dinámicos. Esto debe ocurrir en el tiempo, de manera sostenida y con

gran cuidado para evitar la destrucción de capacidades y reveses. Según esta

lógica, las organizaciones internacionales como el BID deben tener mucho

cuidado e informarse muy bien para poder intervenir inteligentemente a fin de

facilitar dinámicas virtuosas que son endógenas y específicas para cada país.

Finalmente, agregan algunos pasos que deben darse en futuras

investigaciones y apuntan hacia la actualización continua de diagnósticos políticos

e institucionales a nivel de país; estudiar los factores determinantes y la evolución

de las capacidades gubernamentales en dominios institucionales específicos, tales

como: congresos, poderes judiciales, administraciones públicas y agencias de

implementación de políticas; y la construcción de capacidades gubernamentales a

nivel subnacional.

Una observación que puede hacerse con respecto a las capacidades

gubernamentales tiene que ver con el desarrollo de la sociedad en general y en

particular con la educación. No se pude olvidar que los gobernantes y sus

capacidades están íntimamente relacionados con el contexto del que proceden, es

decir que si se quiere mejorar la capacidad del gobierno se debe mejorar también

la sociedad y en este ámbito la educación tiene una tarea pendiente qué hacer.

Fernando Herrera Página 75


Reseñas de temas de clase

LA EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

André Roth

Para Roth, la evaluación es una práctica seria de argumentación basada en

una información pertinente. Con base en las ideas de Majone, el autor indica que

la evaluación se ocupa de recolectar, verificar e interpretar la información sobre la

ejecución y eficacia de las políticas y programas públicos.

Roth también describe algunos tipos de evaluación y propone introducir el tema

a partir de tres preguntas claves: ¿cuándo se evalúa?, ¿para qué y qué se evalúa?

y ¿quién evalúa? Con respecto al momento de la evaluación, Roth afirma que

existen tres momentos que se distinguen en la evaluación: antes, durante y

después; es decir, ex ante, concomitante y ex post. Afirma que la evaluación ex

ante, llamada también a priori, de factibilidad o prospectiva, consiste en realizar un

análisis de una propuesta de ley, programa o proyecto para determinar los efectos

que provocaría su implementación. Trata de pronosticar cuáles serán los efectos

futuros causados por un proyecto en función de tres criterios: su eficacia, impacto

previsible e impacto en otras políticas.

Acerca de la evaluación concomitante, Roth señala que es aquélla que

pretende controlar el buen desarrollo de los procedimientos previstos y permitir la

detección de problemas para poder realizar los ajustes necesarios a tiempo. Se

trata de realizar un seguimiento o monitoreo a las actividades de implementación

de un programa. Puede ser continuo o periódico e interno y externo. En relación

con la evaluación ex post denominada, también, retrospectiva o a posteriori

Fernando Herrera Página 76


Reseñas de temas de clase

explica que es la que más realiza y tiene la finalidad de obtener conocimientos y

enseñanzas para decisiones futuras. Emplea metodologías cuantitativas y

cualitativas como la estadística, las entrevistas los sondeos, los análisis e informes

de textos, etcétera.

Ahora bien, de acuerdo con la finalidad y el objeto de la evaluación, pueden

considerarse la evaluación recapitulativa y endoformativa. Si la evaluación es para

informar al público es recapitulativa, si es para modificar acciones y transformar el

programa es endoformativa. Ésta última toma en cuenta no sólo el valor del

programa como tal sino que evalúa el concepto o entorno del programa.

En relación con los modos de evaluación, en consonancia con Majone,

define tres modos de evaluación de qué se evalúa: los insumos, los procesos y los

resultados. En el primer caso se evalúan los recursos, en el segundo los métodos

y en el tercero los productos. La elección del tipo de evaluación depende del grado

de mensurabilidad de los objetos, por ejemplo, en educación es difícil medir los

productos por ello se evalúan los insumos. La evaluación de los resultados,

generalmente, es la más preferida.

Tomando en cuenta los niveles de evaluación cabe señalar que otros

autores establecen otras formas de concebir la evaluación, por ejemplo por niveles

de medios, resultados, impactos y satisfacción.

La evaluación a nivel de medios consiste en verificar si los medios previstos

para la implementación de una decisión han sido efectivamente puestos a

disposición en el espacio y en el tempo indicados y si se han utilizado. La

Fernando Herrera Página 77


Reseñas de temas de clase

evaluación a nivel de resultados es la más común y consiste en responder a la

pregunta: ¿logró el programa público alcanzar los objetivos fijados? Además, la

evaluación a nivel de impactos considera datos más cualitativos para determinar

los efectos previstos y no previstos que indujeron la acción pública en el entorno

social y económico. Asimismo, la evaluación a nivel de satisfacción, consiste en

dejar de lado los objetivos del programa en consideración para responder a la

pregunta: ¿los efectos del programa han satisfecho las necesidades

fundamentales? La dificultad de estas evaluaciones se encuentra en la definición

de las necesidades fundamentales.

Además, el autor presenta un modelo de evaluación mixta o sea evaluación

pluralista. En él considera la idea de que los evaluadores ya no pueden ser

solamente un grupo de expertos objetivos y generalmente externos al programa

sometido a evaluación. También propone un dispositivo para la evaluación

pluralista y señala que el elemento central de este modelo se basa en la creación

de una estructura ad hoc conformada por diversos protagonistas que puedan

dialogar e intercambiar puntos de vista sin imponer sus ideas.

Aquí puede señalarse que la evaluación, como un instrumento para la toma

de decisiones, es un concepto que no ha llegado a concretarse en México.

Generalmente la evaluación es concebida como un requisito para satisfacer las

demandas de organismos internacionales o para simular la producción de

resultados. Aún es necesario cambiar esta perspectiva a fin de establecer una

sociedad más participativa y equitativa.

Fernando Herrera Página 78


Reseñas de temas de clase

IFAI

En este documento del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública

se define, en primer término, la rendición de cuentas, que significa reportar,

explicar o justificar algo. Se aborda también el aspecto de la trasparencia, que

consiste en abrir la información de las organizaciones políticas y burocráticas al

escrutinio público. Es la práctica de colocar la información en una vitrina pública

para que los interesados puedan consultarla y sancionar en caso de ser necesario.

Los atributos de la transparencia son: el fácil acceso, la comprensión, la relevancia

y la confiabilidad.

Por otra parte, también se define la corrupción como el uso de recursos

públicos para fines privados. Surge de los intereses divergentes entre los agentes

y los principales. Se explica que existen tres formas básicas de corrupción: el

desvío de recursos públicos, la corrupción administrativa, la imposición intencional

de distorsiones en la implementación de las leyes existentes y la captura del

estado, que consiste en acciones para influenciar el proceso de formación de las

leyes. Se menciona, también, la fiscalización de controles internos y externos que

se refiere al proceso mediante el cual la autoridad vigila el uso de los recursos

públicos el control es uno de los elementos que componen la fiscalización.

Además se explica qué es el derecho a la información garantizado en el

artículo sexto constitucional. El cual puede definirse como el conjunto de normas

jurídicas que regulan el acceso ciudadano a la información de interés público.

Fernando Herrera Página 79


Reseñas de temas de clase

Se aborda, asimismo, el derecho a la privacidad o a la intimidad que es un

derecho humano fundamental del cual se obtiene la facultad de excluir o negar a

las demás personas del conocimiento de ciertos aspectos de la vida de cada

persona.

El texto menciona que, en México, los derechos a la privacidad, a informar y

a la información se hallan consagrados en la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos. El artículo 16 dice que nadie puede ser molestado en su

persona, familia, domicilio, papeles o posesiones sino en virtud de mandamiento

escrito de la autoridad competente que funde y motive la causa legal del

procedimiento. El artículo 7 consagra la libertad de escribir y publicar escritos de

cualquier materia sin más límites que el respeto a la vida privada, a la moral y a la

paz pública. El artículo 6 trata de que la manifestación de las ideas no debe ser

objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa, sino en caso de que ataque

la moral, los derechos de terceros, provoque algún delito o perturbe el orden

público; y el artículo 6 habla de que el derecho a la información está garantizada

por el Estado.

En este análisis se indica, asimismo, que en la actualidad los organismos

financieros y agencias de desarrollo internacional indican que la divulgación de la

información es clave para la credibilidad y que contribuye a la efectividad de las

políticas económicas y permite evitar crisis. El Banco Mundial dice que un Estado

estable tiene un impacto positivo en términos de crecimiento del producto

nacional, riqueza y logros sociales. El Banco Interamericano de Desarrollo busca

contribuir a la disminución de las oportunidades de corrupción entre los países

Fernando Herrera Página 80


Reseñas de temas de clase

miembros por medio de la difusión de mejores prácticas, instancias de

cooperación horizontal entre países y un diálogo beneficioso. El Fondo Monetario

Internacional concibe la transparencia como un mecanismo coadyuvante para el

desarrollo económico y el mejoramiento social. Enfatiza la transparencia en la

política económica y en la diseminación de datos concernientes a la política fiscal

de los países.

Por su parte, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo

Económico promueve un enfoque proactivo y de prevención. Considera que el

acceso a la información pública y la participación social en el proceso de diseño de

las políticas públicas para mejorar la gobernanza.

Uno de los aspectos más significativos de este trabajo está constituido por

la participación de los organismos internacionales en materia de rendición de

cuentas, transparencia y acceso a la información, sin duda alguna los gobiernos

de América Latina y el Caribe no ensancharían sus perspectivas en este sentido si

no fueran incentivados a hacerlo por medio de la comunidad internacional. La

participación de observadores en los procesos democratizadores en estas

latitudes es vital para un mejor desarrollo social.

Fernando Herrera Página 81


Reseñas de temas de clase

CONEVAL

El tema central de este documento es la evaluación como factor de cambio

de la política pública. Aquí se describe la evaluación como un sistema de

monitoreo que proporciona información a los responsables de operar programas,

diseñar estrategias, planear el gasto público, así como a secretarios, presidentes y

congresistas para mejorar la política pública.

Se menciona que el primer problema a enfrentar es la coordinación entre

instituciones. Para ello es necesario definir las reglas del juego. De esta manera

se puede establecer la forma de intervención. Se explica que el Sistema de

Monitoreo y Evaluación incluye cuatro pilares de intervención: medición de la

pobreza, planeación, evaluación y seguimiento.

Para definir las necesidades de evaluación el CONEVAL desarrolló el

Horizonte de Monitoreo y Evaluación. Se compone de un diagnóstico que es la

identificación y caracterización de la problemática. La evaluación de diseño va

dirigido a los programas de nueva creación y debe realizarse en el primer año de

la política. En la consistencia y resultados se evalúa la capacidad institucional,

organizacional y de gestión de un programa. Tiene seis temas: diseño, planeación

estratégica, operación, cobertura y focalización, percepción de beneficiarios y

resultados.

También se señala que la Ley General de Desarrollo Social especifica

algunas de las características para realizar la evaluación a programas, acciones y

políticas de desarrollo social la evaluación debe ser externa y que los organismos

Fernando Herrera Página 82


Reseñas de temas de clase

evaluadores pueden ser instituciones de educación superior, de investigación

científica u organizaciones no lucrativas.

Se explica, también, en este documento que las evaluaciones con procesos

homogéneos cuentan con un Modelo de Términos de Referencia desarrollado por

el CONEVAL que puede ser aplicado a los programas y acciones de desarrollo

social. En la primera fase se identifican tres actores clave en su papel de

coordinadores de la evaluación. La segunda fase se refiere al proceso

administrativo que sigue cada entidad y dependencia para contratar a los

organismos evaluadores. La tercera fase consiste en el desarrollo de la

evaluación, que da inicio con la capacitación impartida por el CONEVAL, en su

papel de coordinador de las evaluaciones.

En relación con lo anterior se han establecido tres etapas para la revisión y

seguimiento de las Evaluaciones de Impacto, con el objeto de cumplir los procesos

y contar con un mecanismo claramente definido que analice el rigor metodológico

del instrumento de evaluación. La primera etapa es el Análisis de Factibilidad. El

siguiente paso es la revisión de los Términos de Referencia. Una vez que se

obtiene un dictamen positivo sobre el Análisis de Factibilidad, las dependencias

deberán enviar los Términos de Referencia de la evaluación para que el Consejo

los apruebe.

Asimismo, se plantean, aquí, los retos de planeación que se refieren a

contar con un sistema de monitoreo basado en resultados con indicadores

adecuados. En este sentido, el CONEVAL se dio a la tarea de desarrollar un

Fernando Herrera Página 83


Reseñas de temas de clase

sistema de monitoreo en el que los programas tienen indicadores de resultados,

de gestión y de servicios para medir su cobertura, calidad e impacto. La estrategia

de aprobación de indicadores consta de tres etapas: en la primera etapa se

verifica si los indicadores de resultados, servicios y gestión cumplen los criterios

mínimos de diseño: relevancia, adecuación, claridad y monitoreabilidad. En la

segunda etapa se determina si los indicadores de resultados de fin y propósito

cumplen los criterios mínimos de consistencia: pertinencia temática y factibilidad

técnica.

Finalmente se mencionan los logros y retos de la política de evaluación que

tiene que ver con: la institucionalización de la evaluación; la expansión de la oferta

de evaluadores de calidad; la creación de sistemas de monitoreo y evaluación en

las entidades federativas que faciliten su comparabilidad; una vinculación

estrecha entre el proceso de medición de problemáticas nacionales, de evaluación

y el proceso de presupuestación; transitar a la evaluación de los objetivos

nacionales, así como de su medición efectiva.

A este respecto es preciso señalar que la evaluación y la medición de

resultados no son elementos suficientes para reducir la pobreza y la desigualdad,

mejorar el ingreso de los mexicanos, incrementar el empleo y la cobertura de

servicios básicos. Quizás el reto principal de la evaluación, en México, consiste en

emplear, de manera efectiva, los hallazgos para encaminar esfuerzos que

beneficien a los sectores de la sociedad más necesitados. De otro modo no tiene

sentido evaluar.

Fernando Herrera Página 84


Reseñas de temas de clase

SOBRE EL DESARROLLO DE LOS SISTEMAS DE EVALUACIÓN EN AMÉRICA

LATINA Y EL CARIBE

Osvaldo Néstor Feinstein

Feinstein señala que se pueden distinguir cuatro etapas del desarrollo de

los sistemas de evaluación en América Latina y el Caribe en las últimas cuatro

décadas. Dice que en la primera etapa, en la década de los setenta, los gobiernos

diseñaban proyectos con sistemas de evaluación sólo para cumplir el requisito que

exigían los organismos internacionales. En la segunda etapa, en la década de los

ochenta, se empiezan a realizar evaluaciones, especialmente ex-ante, y llevadas a

cabo por organismos internacionales. En la tercera etapa, en la década de los

noventa, los gobiernos comienzan a interesarse en la evaluación de sus

programas y políticas, especialmente en Chile, Colombia, Brasil y México. En la

cuarta etapa, ya en el siglo XXI, la evaluación se percibe como uno de los

elementos clave de un “buen gobierno”, de una gobernanza adecuada.

Con respecto a los estudios sobre los sistemas de evaluación en América

Latina y el Caribe, señala que, en 2007, en Centro Latinoamericano de

Administración para el Desarrollo y el área de Reforma del Sector Público del

Banco Mundial realizaron estudios en doce países que se clasificaron en cuatro

tipos: sistemas de orientación política, sistemas de orientación económica,

sistemas de orientación económica y política y sistemas de orientación social.

Menciona que otro trabajo importante es el del BID. En este trabajo el

monitoreo y la evaluación constituyen uno de los cinco pilares del ciclo de gestión.

Fernando Herrera Página 85


Reseñas de temas de clase

Los otros pilares son: la planificación para resultados, el presupuesto por

resultados, la gestión financiera, auditoría y adquisiciones y la gestión de

programas y proyectos. Los pilares examinan los elementos indispensables para

que el proceso de creación de valor público esté orientado a lograr resultados.

Estos elementos se ordenan en tres categorías: componentes, indicadores y

requisitos mínimos. Los pilares, los indicadores y los requisitos mínimos se

califican con una escala que va de cero a cinco, siendo cinco la situación óptima.

Indica que los desafíos importantes que se describen para América Latina y

el Caribe implican: superar pragmáticamente el fundamentalismo metodológico,

vincular la evaluación de las políticas con el enfoque de la calidad, apoyar con la

evaluación una gestión pública innovadora y superar la visión de un trade-off entre

rendición de cuentas y aprendizaje.

Explica que las propuestas emanadas de estos estudios consideran que

cuando el seguimiento y la evaluación se consideran como un solo proceso se

pierde la perspectiva de los mismos. Asimismo, que se debe utilizar una matriz

que permita tomar en cuenta las diferentes demandas y ofertas de evaluación por

parte de agentes y principales relevantes. Además, se deben analizar y

aprovechar los diversos procesos de evaluación e identificar los factores críticos

de éxito en el desarrollo de los sistemas de evaluación y relacionarlos con los

contextos de implementación de dichos sistemas. También es preciso aprovechar

los numerosos estudios existentes sobre sistemas de evaluación, particularmente

pero no solo en América Latina y el Caribe, como fuente de inspiración pero no

para copiar sin adaptación.

Fernando Herrera Página 86


Reseñas de temas de clase

Agrega que también se han planteado algunas preguntas que pueden orientar la

investigación sobre la evaluación de políticas en la región:

 Primera pregunta: ¿cuáles han sido los factores determinantes del éxito en

el desarrollo de los sistemas de evaluación?

 Segunda pregunta: ¿qué incentivos fueron utilizados para que los sistemas

de evaluación funcionen?

 Tercera pregunta: ¿cómo se pueden desarrollar mejor las capacidades

evaluativas?

 Cuarta pregunta: ¿qué papel puede desempeñar la cooperación

internacional en el desarrollo de los sistemas de evaluación?

En suma, puede decirse que se ha avanzado significativamente en el

proceso de evaluación de la política pública en América Latina y el Caribe, pero

aún faltan cosas por hacer. El presente trabajo tiene como propósito contribuir al

conocimiento de dicho proceso de manera que coadyuve a mejorar la aplicación

de estrategias de evaluación y de esta manera mejorar la administración pública.

Fernando Herrera Página 87


Reseñas de temas de clase

PROYECTOS EÓLICOS

Banco Interamericano de Desarrollo

Este documento consiste en un resumen del proceso elaborado para el

Proyecto de Análisis y Propuesta de Políticas Educativas para la Maximización de

Beneficios Locales en Proyectos Eólicos en México. Se ha llevado a cabo con

base en dos componentes básicos: la evaluación preliminar y el complemento del

marco regulatorio y diseño de políticas.

La metodología implica una evaluación preliminar que comprende la

recopilación de datos del elenco normativo, sesiones de presentación federal,

estatal y municipal, entrevistas a profundidad, análisis FODA y el diseño,

organización y análisis de los resultados. También se incluye un complemento del

marco regulatorio y diseño de políticas en el cual se utilizaron talleres de expertos

sobre sustentabilidad económica, ambiental y social, régimen de compensación,

información y participación y sistema de administración.

Con respecto a los resultados obtenidos en la evaluación preliminar pueden

citarse los siguientes: las fortalezas son los recursos de la región, la autoridad

gubernamental, la capacidad de planeación, etcétera. Dentro de las oportunidades

se encuentran el desarrollo de una legislación secundaria, y el desarrollo de

energías renovables, entre otros. Las debilidades se concentran en la complejidad

de la estructura agraria, exceso de organización social paralela, entre otras. Las

amenazas se hallan constituidas por la reacción social, insuficiente capacidad de

evacuación, etcétera.

Fernando Herrera Página 88


Reseñas de temas de clase

En relación con el diseño de políticas públicas y marco regulatorio se

plantean cuatro ejes básicos que comprenden los condicionantes ambientales y

sociales, los requerimientos ciudadanos de información, participación y consulta,

los beneficios y el sistema de administración.

Acerca de los requerimientos ciudadanos de información, participación y

consulta cabe señalar que es necesario crear en México una institución de la

Información Pública para la Formulación de Escritos de Alegaciones el cual

permita que las personas puedan acceder a la información sobre los proyectos de

política pública.

Los beneficios constituyen un concepto integral que comprende los

rendimientos aleatorios y los de compensación. La determinación de los mismos

debe ceñirse a cuatro categorías: por la promoción, la participación, por la

estimación promedio del beneficio esperado y el cálculo específico del rendimiento

de una instalación.

Los cauces de participación de los beneficios pueden organizarse en tres

tipos: un fondo unitario de gestión pública unificada, un fondo unitario de gestión

diversificada y diversos fondos gestionados de forma autónoma. Además, el

modelo de administración que se propone debe estar organizado de manera

federal y estatal según los aspectos de que se trate. La planeación debe contener

lineamientos específicos que orienten el desarrollo e implantación del producto del

proyecto.

Fernando Herrera Página 89


Reseñas de temas de clase

Sobre el proceso de elaboración del documento de planeación se destaca

la realización de un anteproyecto y la solicitud de autorización que debe integrar la

consulta social. Con respecto a la gestión de los beneficios locales se deben

establecer lineamientos en la Ley Orgánica de la Administración Pública Estatal.

También es necesario crear un Consejo de Seguimiento, Control y Evaluación de

la aplicación de los beneficios locales. Igualmente, la transparencia, la información

y la participación deben estar formuladas en un Plan de Participación.

La propuesta de este documento en cuestión de implementación de

políticas públicas para la maximización de los beneficios locales integra diversas

fases. En primer término el desarrollo de un marco regulatorio de los beneficios

locales, además, un sistema de administración para la implantación de parques

eólicos; también, el desarrollo de un procedimiento administrativo integrado para la

autorización y, asimismo, la incorporación de un capítulo de Plan de Participación

dentro del borrador de Normas Administrativas para la Evaluación de Impacto

Social.

Una de los aspectos centrales de este proyecto se encuentra en el Plan de

Participación, ya que se considera que es, precisamente, de lo uno de las

herramientas político-sociales de que se adolece en nuestro país. Los elementos

que considera esta la participación se encuentran: definición de objetivos, ámbito

territorial, alcance de la participación, contenidos, mapeo de actores, herramientas

de participación, recursos y evaluación.

Fernando Herrera Página 90


Reseñas de temas de clase

LA TRANSICIÓN DEL PARADIGMA BUROCRÁTICO A UNA CULTURA DE

GESTIÓN PÚBLICA

Michel Crozier

Para Crozier, existen dos razones por las cuales la cultura de la gestión

pública se está convirtiendo en un tema de gran relevancia a nivel mundial. Por

una parte, las actividades administrativas están sobrecargando los recursos y no

se pueden atender mediante las herramientas tradicionales. Por otra, el sistema

burocrático no logra ajustarse a las exigencias de la era presente.

El autor afirma que la administración democrática que había funcionado en

los regímenes totalitarios ya no se ajusta a la realidad actual porque la

complejidad de las actividades de la sociedad, y la sociedad misma, han rebasado

su capacidad

Dice que el problema principal de la gestión y la administración es la

transición ya que Se reconoce que es necesaria una mayor participación pública

pero los agentes de gobierno, los hombres de negocios, e inclusive los ciudadanos

comunes no acatan las reglas que saben que son necesarias en un sistema

complejo y democrático que pretende ser eficiente.

Otro problema, dice, es la especialización. Los sistemas burocráticos se

construyeron sobe la base de la fragmentación y en la actualidad los sistemas de

“staff” o de conjunto requieren de nuevas competencias para resolver problemas

complejos e integrales.

Fernando Herrera Página 91


Reseñas de temas de clase

Ahora bien, como estrategia para el cambio señala que el conocimiento es

prioritario puesto que se pueden gastar miles de millones y pasar meses haciendo

análisis precisos para preparar la implantación de un cambio técnico como la

informatización del sistema de comunicaciones, pero no se puede dedicar el

mismo tiempo y recursos para el desarrollo de un verdadero conocimiento del

sistema humano que vamos a intervenir, y que por humano se va a resistir,

pervertir y aún rechazar el nuevo esquema que pretendemos imponer.

Indica, asimismo, que la preparación de las decisiones es importante. Dice

que una manera promisoria que ha sido experimentada en algunos países ha sido

la formación de células especializadas de analistas profesionales que se

concentran en los problemas en lugar de saltar a conclusiones. Si han sido bien

entrenados, estos analistas profesionales abrirán toda una gama de alternativas.

Si es necesario, llamarán a expertos independientes para que lleven a cabo la

investigación. Esto ha funcionado bastante bien en la estrategia de relaciones

exteriores y de defensa y también para algunos problemas técnicos.

Menciona, también, que la evaluación de los resultados, ciertamente, es

una de las mejores herramientas para influenciar a los miembros de las

burocracias administrativas para que abran las puertas al cambio de paradigma

que implica una cultura de gestión pública. Además, la evaluación, tendrá un

impacto sobre la forma de fijar las metas y los objetivos. Será cada vez más difícil

preparar programas y aún legislación sin tomar en cuenta la evaluación de los

resultados anteriores. Invertir en la evaluación requiere tiempo y constancia a

través del tiempo. Pero también requerirá, primordialmente, profesionales bien

Fernando Herrera Página 92


Reseñas de temas de clase

entrenados que sean completamente diferentes de los burócratas clásicos y aún

de los auditores convencionales.

Explica, de la misma manera, que el entrenamiento de funcionarios públicos

es vital para una nueva cultura. Indica que los programas de entrenamiento deben

ofrecerse en base ad hoc y deben ser diseñados especialmente para el problema

específico del cambio que se prepara o que ya se ha implantado. Cuando existe

una convergencia bien preparada entre una buena estrategia, los conocimientos

bien compartidos acerca de problemas empíricos y el entrenamiento de las

personas para desarrollar el tipo de cooperación que se requiere, entonces se

multiplican las probabilidades de éxito. Sin embargo, el problema más difícil y

urgente suele ser el entrenamiento de los líderes. Los líderes son innovadores o

bien deben contar con el apoyo indispensable de innovadores locales entre su

personal subordinado. No deben ser apartados como miembros de una casta

superior. Deben involucrarse en el entrenamiento de su personal subordinado y a

la vez, deben beneficiarse de programas de entrenamiento específico sobre el

tema de la innovación antes de encargarse de las agencias públicas.

Una precaución que debe tenerse en cuanta durante la transición de la

burocracia a la gestión, es considerar que no siempre el modelo de la empresa

privada puede ofrecer resultados idóneos en la administración pública. Ignorar

este hecho puede devenir en la comisión de errores garrafales innecesarios.

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Reseñas de temas de clase

GOBIERNO ABIERTO

Álvaro Ramírez Alujas

El autor señala, en primer término, que a finales de los años setenta

aparece por primera vez el término “gobierno abierto” el cual se refiere a abrir las

ventanas del sector público al escrutinio de los ciudadanos. Señala, también, que

a la fecha existen numerosos países que se hallan en esta perspectiva. Esto ha

venido configurando el concepto de “gobierno 2.0” que hace alusión a introducir en

el mundo de la política los principios que sustentan la Web 2.0, lo cual supone la

supresión de intermediaros entre los políticos y los ciudadanos, así como facilitar

la cohesión de esfuerzos y movilizar recursos y personas para lograr determinados

objetivos.

Indica, además, que un gobierno verdaderamente abierto va más allá del

uso de la tecnología en la discusión de los temas públicos, tiene que ver la

modificación de los principios que sustentan la misma sociedad. Un buen gobierno

se asocia a la gobernanza, entendiendo ésta como una manera de definir una

nueva relación entre gobernantes y gobernados que se aleja de modelos

verticales y autoritarios. En este sentido, Villoria aporta una serie de aspectos que

justifican la vigencia de un gobierno abierto: los gobiernos opacos no aportan

información, se apoderan de lo público, son parciales, no rinden cuentas, no

favorecen el voto independiente y traicionan la soberanía y la igualdad política.

Explica, asimismo, que desde la perspectiva de la OCDE el gobierno abierto

debe contemplar tres dimensiones: transparencia, accesibilidad y receptividad

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Reseñas de temas de clase

(capacidad de respuesta). Desde la mirada de múltiples instancias se lo considera,

también como una plataforma sustentada en tres pilares: transparencia y apertura,

participación y colaboración.

Menciona, también, que los gobiernos de la OCDE pretenden caminar hacia

un escenario donde se privilegien sólidos marcos jurídicos, que rijan el acceso a la

información, la consulta y la participación pública. Son gobiernos que tratan de

hacer que sus ciudadanos estén informados, que los impulsan a consultar y

participar, reconociendo que éstos son los pilares del buen gobierno.

El autor dice que algunos beneficios que la OCDE plantea para los

gobiernos abiertos son: el restablecimiento de la confianza en el gobierno, la

garantía de mejores resultados al menor coste, la elevación de los niveles de

cumplimiento, asegurar la equidad de acceso a la formulación de políticas

públicas, entre otras.

Dice, Alujas, que las principales características que debe tener un gobierno

calificado como abierto son: la transparencia, la accesibilidad y la capacidad de

respuesta. Los retos principales de los gobiernos actuales en relación con la

apertura pueden circunscribirse a los siguientes: equilibrar la apertura con la

equidad, la eficiencia, la responsabilidad, el respeto a la intimidad y el uso del

poder y los recursos públicos; garantizar la transición entre lo público y lo privado;

evitar la perversión de las medidas tomadas para favorecer la apertura; reconciliar

la apertura con la equidad; garantizas la responsabilidad de los funcionarios; y

balancear la apertura y la confianza pública.

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Reseñas de temas de clase

Por otra parte, todo buen gobierno presenta dos vertientes: la apertura de

los datos y la apertura de los medios, la primera significa que el gobierno pone de

disposición de las personas la información y la segunda quiere decir que los

ciudadanos participan. Al impulsar la apertura el gobierno puede conseguir dos

cosas: pasar de proveedor de servicios a gestor de plataformas de servicios y la

devolución de datos a los usuarios lo cual incrementa la transparencia. La apertura

de datos tiene que ver con la intención de hacer un mundo mejor mediante el uso

de un recurso único: la información.

Señala, también, que, para Don Tapscott, el nuevo modelo de la era digital

se puede sustentar en cinco principios: la colaboración, la apertura y

transparencia, la interdependencia, la propiedad intelectual compartida y la

integridad, en donde la deshonestidad no tiene cabida pues conduce al fracaso.

Por su parte, Noveck ha acuñado el término de Wikigobernment, el cual se refiere

a la democracia colaborativa que se construye entre gobierno y ciudadanos.

La principal aportación de Ramírez Alujas reside en la comparación que

hace de un buen gobierno con las Web 2.0. En la actualidad, las personas, cada

vez más se hallan imbricadas en el manejo de las redes sociales y ello genera una

aprendizaje relacionado con la participación social. Sería ideal que los gobiernos

pudieran manejarse de la misma forma que estas tecnologías. A largo plazo, el

cambio es irreversible, a pesar de las resistencias de los gobiernos, especialmente

los más autoritarios.

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¿PODEMOS REFORMAR LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA?

Edgar Morin

Dice Morin, que las administraciones del Estado constituyen una forma de

organización dedicadas a la gestión y al control de las actividades de la nación

que obedece a determinados principios generales: centralización, jerarquía y

especialización. Señala que, con base en estos principios, se desarrolla una

patología que conduce a la burocracia pasiva, irresponsable, corrupta y

holgazana. Asimismo, dice que es una dicotomía dirigente-ejecutor que comparten

todos los agentes, en donde el afán de lucro y la obsesión por el beneficio

favorecen la instauración de la corrupción en el corazón mismo de los Estados.

Menciona que, aunque no se puede concebir una administración sin la

centralidad, la jerarquización y la especialización, sí es posible emplear algunas

variantes de estas líneas, por ejemplo: policentrismo, acentrismo, poliarquía,

anarquía, poliespecialización y competencia general. Dice que, en este sentido, se

pueden emplear los conceptos del MIT cristalizados por Peter Sange en cinco

prácticas: dialogar en equipo; promover el desarrollo de las personas; definir una

visión compartida; estar atento a los modelos mentales de cada uno; y ejercer el

pensamiento complejo

El autor aborda la racionalidad y la racionalización indicando que la primera

se refiere al empleo de la razón de una manera sensata y equilibrada de accionar

mientras que la segunda se trata de una visión rígida y deshumanizada de la

eficiencia.

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Reseñas de temas de clase

Luego habla de polirreformas y señala que una reforma del Estado requiere

también una reforma de toda la sociedad en general. En este sentido es preciso

considerar: una reforma de la social, una educativa, una reforma de la vida y una

reforma ética

También, indica Morin, que la democracia es la conquista de una

complejidad social. Asegura que ésta establece a la vez derechos y libertades

individuales, elecciones que garantizan el control de los controladores por los

controlados, el respeto de la pluralidad de ideas y opiniones, la expresión de los

antagonismos y una regulación que impide que se manifiesten de forma violenta.

Cuando está bien arraigada en la historia de una sociedad, la complejidad

democrática hace de ella un sistema metaestable, que tiene la virtud de

mantenerse. La democracia significa a la vez actividad crítica y control del control

estatal por los controlados. El control del control se realiza mediante la

organización de elecciones periódicas. La actividad crítica se logra a través del

juego y del conflicto pluralista de opiniones e ideas, y de la actividad informadora y

crítica de los medios de comunicación en relación con el gobierno y el

funcionamiento del Estado. Por otra parte, nuestras sociedades sufren procesos

de degradación democrática. Puesto que los desarrollos de la tecno-ciencia han

invadido la esfera política, el carácter cada vez más técnico de las decisiones

políticas y de los problemas los vuelve esotéricos para los ciudadanos, y son los

expertos, y no los ciudadanos, los que disponen de los conocimientos que

permiten abordar los problemas técnicos.

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Reseñas de temas de clase

Además, Morin explica la ambigüedad de la modernización y menciona que

ésta implica un desarrollo de todas las áreas de actividad y conocimiento humano.

Sin embargo este desarrollo se ha visto impregnado de una racionalización que

propaga el individualismo, la ganancia y la competitividad.

Con respecto a la ambigüedad del desarrollo señala que este concepto es

otro que contiene una gran ambigüedad. Se supone que el desarrollo implica un

estado al que el ser humano ha llegado como corolario del saber y del bienestar.

Sin embargo, nada más lejos de la realidad. El desarrollo se ha convertido en un

mito de las sociedades occidentales que en cubre un estilo de vida que oprime al

propio individuo y al entorno natural y social. El término desarrollo sustentable solo

pretende suavizar lo que el desarrollo verdaderamente es.

En suma, puede decirse que las reformas que necesita la sociedad actual

se vinculan con una modificación del espíritu, algo que sólo la educación puede

llevar a cabo. Sin embargo, sólo el Estado puede reformar la educación. Ésta es la

herramienta más efectiva para cambiar no solo a los individuos, sino a la sociedad

en general. Tan es así, que los Estados modernos impulsan, algunos, la

educación para la transformación de los pueblos, mientras que otros la utilizan

como mecanismo de control y desigualdad.

Fernando Herrera

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Reseñas de temas de clase

Donde hay educación no hay distinción

de clases.

(Confucio)

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