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DE TRABAJO

El Programa Escuelas de 248

Calidad: ¿la herencia foxista?

Ninett Torres Villarreal

Agosto de 2006
 Diagnóstico y evaluación del Programa Escuelas de Calidad

Ninett Torres Villarreal

Agosto de 2006

Fundación Rafael Preciado Hernández A. C.

Documento de Trabajo No. 248

Clasificación temática: Política Social

RESUMEN

A pesar de ser considerado como uno de los programas más innovadores de mejora escolar, basado en la
auto-evaluación y en la participación de los padres de familia y los maestros en la gestión de la escuela, el
Programa Escuelas de Calidad (PEC) es objeto de críticas, tanto de carácter político como académico, debido
a los resultados aparentemente ambiguos que ha producido. En este documento se estudian los logros y
limitaciones del PEC, en cuanto a si se ha llevado a cabo satisfactoriamente, según las metas planteadas, y la
medida en que el Programa ha contribuido a alcanzar el objetivo de mejora de la calidad de la educación,
según el Plan Nacional de Educación 2001-2006. El estudio del Programa Escuelas de Calidad cobra
importancia especialmente ahora, a unos meses de que el gobierno de Vicente Fox concluya, debido a que es
uno de los programas que se pretende “blindar”, es decir, trascender como herencia foxista a las siguientes
administraciones. La viabilidad de esta iniciativa dependerá, no obstante, de los recursos que logre reunir, así
como de la aceptación social y académica de él, según sus resultados.
Contenido**

I. Objetivos 1
II. Planteamiento del problema 2
III. Hipótesis 3
IV. Justificación 5
V. Marco teórico 7
VI. Metodología 9
VII. Introducción 10
VIII. Antecedentes 12
IX. Participación Social en la Educación 18
X. Programa Escuelas de Calidad 21
XI. Evaluaciones del PEC 27
XII. Perspectivas del PEC 33
XIII, Conclusiones 35
XIV. Fuentes 37

**
La estructura del presente documento de trabajo se ajusta a los requerimientos establecidos en el punto 2.3 del Reglamento para el
Financiamiento Público de las Actividades Específicas que realicen los Partidos Políticos Nacionales como entidades de Interés Público
del Instituto Federal Electoral vigente a partir de octubre de 2005.
I. Objetivos

El presente documento tiene como objetivo principal el de diagnosticar los logros y

limitaciones del Programa Escuelas de Calidad (PEC), en relación con las metas planteadas
por el programa mismo y en la medida en que el PEC ha contribuido a alcanzar el objetivo
de mejora de la calidad de la educación, según el Plan Nacional de Educación 2001-2006.
Tiene como objetivo secundario el de señalar, de acuerdo con el diagnóstico desprendido de
la investigación, las probabilidades de que sea efectivamente llevado a cabo en la siguiente
administración y de que pueda constituirse en una de los principales herencias del régimen
foxista. En otras palabras, el presente documento pretende señalar los factores que de hecho
motivan la continuidad del PEC como política educativa de Estado, y los factores que de
hecho intimidan su actual desenvolvimiento y sus posibilidades de continuidad.

1
II. Planteamiento del problema

A pesar de ser considerado como uno de los programas más innovadores de mejora escolar,
basado en la auto-evaluación y en la participación de los padres de familia y los maestros
en la gestión de la escuela, el Programa Escuelas de Calidad (PEC) es objeto de críticas,
tanto de carácter político como académico, debido a los resultados aparentemente ambiguos
que ha producido. En este documento se estudian los logros y limitaciones del PEC, en
cuanto a si se ha llevado a cabo satisfactoriamente, según las metas planteadas, y la medida
en que el Programa ha contribuido a alcanzar el objetivo de mejora de la calidad de la
educación, según el Plan Nacional de Educación 2001-2006. El estudio del Programa
Escuelas de Calidad cobra importancia especialmente ahora, a unos meses de que el
gobierno de Vicente Fox concluya, debido a que es uno de los programas que se pretende
“blindar”, es decir, trascender como herencia foxista a las siguientes administraciones. La
viabilidad de esta iniciativa dependerá, no obstante, de los recursos que logre reunir, así
como de la aceptación social y académica de él, según sus resultados.

2
III. Hipótesis

A decir de las recurrentes críticas de las que ha sido objeto el Programa Escuelas de
Calidad, especialmente en los medios de comunicación escrita, según las cuales la mayor
dificultad que enfrenta el PEC es la de la inequidad en la asignación de recursos del
fideicomiso del PEC, así como un equivocado uso de los recursos, podría creerse que el
PEC tiene pocas probabilidades de seguir existiendo, sobre todo porque pareciera no contar
con el respaldo magisterial necesario para su sobrevivencia.

Como pocas iniciativas públicas, el PEC es un programa que pareciera necesitar de

un amplio consenso público –hablando de los profesores y su sindicato, así como de los
padres de familia y sus asociaciones– para funcionar correcta y eficientemente. En el
siguiente documento sostenemos como hipótesis centrales que la posibilidad de que el PEC
prospere y trascienda como política educativa de Estado para la siguiente administración
dependerá de dos factores fundamentalmente:

a) de que se institucionalice el Programa como política educativa de Estado y su

financiamiento sea permanente.

b) que logre ser apoyado y en su elaboración participen cada vez de manera más
programada y progresiva tanto padres de familia como el propio magisterio, en otras
palabras, que el Programa logre ser aceptado socialmente hablando, como un
programa necesario para el desarrollo de la comunidad.

Descrito de otra manera, en la siguiente investigación se sostiene que los factores

que han dificultado el desenvolvimiento del Programa Escuelas de Calidad tienen que ver
con el hecho de que el Programa no se haya constituido hasta el momento en una política
de Estado, con financiamiento propio y permanente, sino que siga siendo simplemente una
política gubernamental, que forma parte de un fideicomiso cuyos recursos pueden ser
eventualmente alterados.

Dichos factores también hacen referencia a la poca adhesión del magisterio

mexicano al Programa, entre otras cosas, debido a que no existen los incentivos suficientes
para que los profesores puedan adherirse a una propuesta proveniente del gobierno federal.
Está de más decir que la falta de compromiso por parte de los profesores se relaciona poco
o en nada con una problemática de carácter patronal. El Programa Escuelas de Calidad no

3
necesita del apoyo corporativo del magisterio para existir o seguir existiendo; no es por
falta de apoyo sindical que el PEC pudiera dejar de existir. Si en algo se ha caracterizado el
Programa es porque el apoyo que ha recibido ha sido motivado por intereses individuales
de mejora de la calidad educativa. Por ese mismo motivo, serían las condiciones laborales
del magisterio las que darían al traste con el éxito del Programa (léase salarios bajos,
fundamentalmente).

4
IV. Justificación

Estudiar en estos momentos desde una perspectiva política y social los efectos que ha
tenido el Programa Escuelas de Calidad responde a la necesidad de evaluar la
administración foxista en general y su política educativa en particular, con el fin de
registrar los avances y retrocesos que se han presentado en los últimos años.

En México se ha criticado recurrentemente la falta de continuidad de las políticas

gubernamentales y de estado en diversas materias, argumentando que con cada cambio de
Presidente, el país se vuelve a inventar, sin tomar en cuenta aquellas políticas exitosas de
sus predecesores. Esta afirmación, sin duda cierta si analizamos los hechos, tiene múltiples
explicaciones, entre las cuales se encuentra la inexistencia durante muchos años de una
administración pública profesional, susceptible de ser sustituida con el cambio de gobierno.

Sin embargo, a pesar de la falta de continuidad en las políticas de gobierno

observadas durante décadas, podemos decir que es a partir de finales de los ochenta y
principios de los noventa que encontramos una tendencia hacia dar continuidad a las
políticas gubernamentales –no aquellas políticas de Estado, por las cuales, además de ser
reconocidas por la ley, los gobiernos muestran un mayor compromiso político–. Dos claros
ejemplos son la reforma educativa y la reforma del Estado.

Pero probablemente el ejemplo por excelencia respecto de la continuidad de una

política gubernamental sea el del Programa Solidaridad, creado por el gobierno de Salinas,
que a continuación devino en Progresa, con Ernesto Zedillo, y finalmente en
Oportunidades, con Vicente Fox. En los dos últimos casos el programa contó con mejoras
significativas que poco a poco han ido perfeccionando sus medios, fines y objetivos. Este
sería uno de los sentidos por el cual una política pública exitosa debiera tener continuidad.
Otro sentido es el de la rendición de cuentas.

Cabe señalar que la tendencia de dar continuidad a las políticas gubernamentales

corre coincidentemente en paralelo con la democratización del Estado mexicano.

En la etapa democratizadora que nos ha tocado vivir la rendición de cuentas

desempeña un rol decisivo para la salud democrática de nuestro país. No basta con existir
buenas políticas educativas, si éstas no son susceptibles de fiscalización o rendición de

5
cuentas, da lo mismo una política pública exitosa en un estado democrático que en uno
autoritario.

¿Es exitoso el Programa Escuelas de Calidad?, ¿Si lo es, en qué sentido tiene éxito?,
Si no lo es, ¿a qué se debe que un programa no sea exitoso? ¿Debe el PEC trascender a la
siguiente administración? ¿En qué condiciones? Todas estas son algunas de las preguntas
que se intentan responder en el presente documento, y todas ellas están motivadas por la
necesidad de evaluar en sus justos términos un programa que el gobierno federal pretende
“blindar” como parte del régimen de Vicente Fox, por un lado, y que pretende traspasarlo a
la siguiente administración presidencial, por otra.

6
V. Marco teórico

Entenderemos por política y según el especialista Pablo Latapí Sarre*, “ciertos modos
constantes de proceder a los que se otorga prioridad”; por política gubernamental aquella
que simple y llanamente es ejercida por el gobierno en turno; y por política de Estado a
aquella política que “muestran un carácter más irreversible”, puesto que muestran un mayor
compromiso del Estado con ellas.

De manera más profunda y a decir del mismo Latapí Sarre, puede considerarse
como política de Estado aquella política que presenta mayor estabilidad temporal, la cual se
vincula con ciertos factores imprescindibles, a saber:

• Que el Estado sea capaz de envolverse tanto en la formulación como en la

propuesta de la política.

• Que la política sea explícitamente establecida en una legislación que le

otorgue el carácter de mandato, en otras palabras, que la política “no
dependa exclusivamente de la voluntad del gobierno en turno o, al menos, no
sólo del poder ejecutivo”.

• Que sea difundida para que los individuos afectados por ella la conozcan y la
aprueben.

• Que la política y los encargados de ésta estén obligados a rendir cuentas

respecto de los resultados obtenidos.

Cabe señalar, en palabras de Latapí Sarre, que no por el hecho de que una política
sea una política de Estado ésta es irreversible; “pueden ser modificadas o abrogadas por las
instancias gubernamentales, según su naturaleza; pero ser aceptadas como de Estado y no
sólo como gubernamentales, les confiere mayor estabilidad temporal, mayor confiabilidad,
respeto a su cumplimiento y, en general, un mayor compromiso de todos los actores
involucrados en ellas, particularmente los partidos políticos”†.

*
Pablo Latapí Sarre, “La política educativa del Estado mexicano desde 1992”, en Revista Electrónica de
Investigación Educativa. Vol. 6, N° 2, México, 2004.
†
Ibíd.
7
 Por otro lado, por política pública habremos de entender una acción gubernamental
tendiente a resolver o responder a una necesidad o interés colectivo.

VI. Metodología

8
Según la académica Lucrecia Santibáñez‡ –académica del CIDE–, la evaluación de las
políticas públicas sociales se refiere a la evaluación rigurosa y sistemática de un programa o
política social cuyo propósito principal es el de contribuir a su mejoramiento. De acuerdo
con el objetivo, puede haber tres tipos de evaluación:

• la evaluación formativa, la cual se pregunta qué tan bien se está llevando a cabo el
programa, quién o quienes resultan más beneficiados con él y cómo puede
mejorarse;

• la evaluación de procesos, es decir, el diagnóstico de los mecanismos empleados

para poner en marcha el programa, cuestionando hasta qué punto se implementó el
programa como se planeó, qué mecanismos son responsables de tal o cual propósito
programático, por qué algunas personas se benefician más que otras y cómo se
puede modificar el programa para aumentar sus efectos y,

• la evaluación de resultados, que se pregunta qué efectos tuvo el programa, cuál es

el tamaño de los resultados y quién resultó más afectado.

En el presente documento de trabajo se abordan los tres tipos de evaluación, los dos
primeros de manera tangencial, debido a la extensa literatura realizada ya hasta el
momento, y abordando más profundamente el tercer tipo de evaluación, la cual desea hacer
un balance global del Programa Escuelas de Calidad, en función de las posibilidades que
tiene para seguir implementándose.

VII. Introducción

‡
Lucrecia Santibáñez. “Introducción a la evaluación de políticas públicas sociales”, ponencia recogida del
diplomado en Políticas Públicas impartido por el Centro de Investigación y Docencia Económica, CIDE.
México, 2006.
9
El mejoramiento de la calidad de la educación y la descentralización educativa han sido dos
de las grandes propuestas de reforma planteadas por la administración de Vicente Fox en el
Plan Nacional de Educación 2001-2006, si bien en continuidad con el tipo de política
educativa que se viene desarrollando desde principios de los noventa.

Por un lado, según el PNE, la educación de calidad se refiere a la educación que

promueve objetivos de aprendizaje relevantes y en donde el sistema alcanza una aceptable
eficiencia terminal, es decir, en donde los alumnos finalizan sus estudios de manera
satisfactoria y bajo los plazos estipulados.

Dentro del mismo Plan se destacan dos de las principales características de una
política pública en un estado democrático, y de la política educativa específicamente: la
evaluación y la rendición de cuentas. La calidad de la educación está íntimamente
relacionada con estos dos factores, debido a que gracias a ellos es susceptible de mejoras en
cuanto a los contenidos educativos, rendimiento escolar, y en lo que al aparato burocrático
y magisterial se refiere.

La evaluación es entendida como el medio para mejorar continuamente y asegurar la

calidad la educación, y la rendición de cuentas como el medio que permite conocer los
resultados de los programas aplicados con el fin de utilizar la información en la toma de
decisiones. La rendición de cuentas ayuda a proyectar tanto los logros como las
limitaciones de las instituciones y programas, con el fin de definir y operar mejoras
innovadoras que permitan alcanzar mejores resultados.

Por otro lado, la descentralización educativa hace referencia a la desconcentración

de atribuciones y decisiones de la Secretaría de Educación Pública hacia los demás órdenes
de gobierno, estatal y municipal. A nivel micro, para la administración panista, la
descentralización educativa también comprende la repartición de las tareas de gestión del
centro escolar entre los padres de familia, los profesores y en general, el entorno educativo
(asociaciones civiles, empresarios, etc.), lo que en otras palabras se conoce como
participación social en la educación.

Para el Plan Nacional de Educación, la calidad de la educación comprende la

descentralización educativa, es decir, la posibilidad de que tanto los gobiernos federal,
estatal, municipal, como los profesores y padres de familia, se corresponsabilicen en la
evaluación y rendición de cuentas del proceso educativo.
10
 Para lograr dicho objetivo de calidad educativa, el gobierno federal puso en marcha
desde 2001 el Programa Escuelas de Calidad (PEC), el cual forma parte de la estrategia
nacional de reforma educativa, cuyo objetivo es el de superar diversos factores que
dificultan el rendimiento educativo, como el hecho de que la escuela tenga un limitado
margen de maniobra para tomar decisiones que atañen únicamente a la comunidad escolar,
o la falta de incentivos y preparación adecuada para fortalecer una cultura de la planeación
y la autoevaluación en la escuela misma, lo cual se ve directamente afectado por
innumerables trámites de carácter administrativo, además de la débil comunicación entre
los protagonistas escolares (alumnos, maestros, autoridades, padres de familia), etcétera.

11
VIII. Antecedentes

Desde hace aproximadamente dos décadas, la descentralización educativa se ha constituido

como el principal objetivo de las administraciones federales en cuanto a política educativa
se refiere. Anteriormente, la política educativa no presentaba una intención de continuidad
en cuanto a programas de gobierno, sino que se centraba en alimentar y apoyar una sola
estrategia de reconstrucción nacional, que era mantenida constantemente por diferentes
políticas de gobierno únicas según el Presidente en turno.
Luego del período revolucionario de principios del siglo XX, la política educativa
del Estado mexicano formó parte y se concentró en apoyar la “unidad nacional mediante la
superación del aislamiento de regiones y grupos sociales para conformar una comunidad
lingüística y cultural”§, es decir, lo que el Estado trató de hacer en ese entonces y durante
casi cincuenta años fue sentar las bases mínimas de la igualdad en el acceso a las
oportunidades, garantizando la cobertura universal de la educación básica.
No fue sino hasta principios de los noventa cuando la política educativa mexicana
dio un salto considerable hacia una clara estrategia reformadora de los principios mismos
del sistema educativo: la federalización de la educación. La acción más importante al
respecto se efectuó en 1992, al firmarse el Acuerdo Nacional para la Modernización de la
Educación Básica (ANMEB) entre el gobierno federal, los gobiernos estatales de las 31
entidades federativas y el Sindicato de Trabajadores de la Educación (SNTE).

En dicho Acuerdo se estableció:

• la transferencia del servicio de educación básica del gobierno federal a las entidades
federativas, con lo cual se llevaría a cabo el traspaso de cerca de 700 mil
trabajadores de la educación, 13.5 millones de alumnos, 540 mil plazas de docentes
y cerca de 100 mil puestos administrativos;

§
Varios autores. Educación para una economía competitiva. Alternativas para el futuro. Hacia una
estrategia de reforma. Centro de Investigación para el Desarrollo, A. C. México, 1ª edición, 1992. Página 90.
12
 • la reformulación de los contenidos y materiales de la educación básica, a partir de
lo cual se pusieron en marcha los programas emergentes de Actualización del
Maestro y de Reformulación de Contenidos y Materiales Educativos y,

• la resignificación del trabajo del magisterio, con lo cual se instituyó el programa de

Carrera Magisterial, una herramienta de evaluación del desempeño individual de los
profesores y de promoción horizontal de los educandos del nivel básico de la
educación.

Más adelante se llevaría a cabo la descentralización de la educación profesional

técnica (CONALEP) y la educación para adultos (INEA). Pese a ser un gran avance en pro
de la descentralización educativa, el ANMEB ha sido objeto de críticas desde el año de su
firma, debido fundamentalmente a que la federalización educativa se ha entendido
exclusivamente como la transferencia de recursos económicos y responsabilidades
operativas a los estados, dejando de lado el debate acerca del tipo de relación a seguir entre
la federación, los estados y los municipios. La falta de debate y de acuerdos sobre este
segundo punto, redundaría en una problemática relación gobierno-magisterio y estados-
federación durante la década de los 90, la cual dejaría ver diversos síntomas de la
problemática del federalismo educativo, a saber:

• limitada decisión de los estados en el aspecto normativo y curricular;

• dificultades técnicas y monetarias para llevar a cabo una planeación y evaluación de

carácter estatal;

• poca o inexistente afluencia de información entre el gobierno federal y las entidades

federativas;

• reducida capacidad de negociación de los gobiernos de los estados con relación a la

cuestión laboral, debido especialmente a la estructura del sindicato magisterial y,

• falta de criterios claros para la distribución de los recursos a las entidades.

13
 Sin duda alguna, el federalismo mal entendido puso énfasis en el aspecto
administrativo en cuanto al uso de los recursos públicos, muy por encima de los derechos y
capacidades de los estados de tomar decisiones en otros campos. Además y principalmente
el federalismo fue entendido de manera errónea desde el principio por el hecho de haberse
basado en fórmulas de distribución de los recursos federales desequilibradas, mismas que al
menos en esos momentos eran producto de la relación política de cada estado con el la SEP
y el gobierno federal.
El problema de fondo de la reforma efectuada en mayo de 1992 consistió en que
antes de haber efectuado cualquier reforma que implicara repartición de recursos federales
para la educación, debió haber habido una reforma que racionalizara las fórmulas de
distribución de tales recursos, lo cual hubiera supuesto alcanzar acuerdos políticos entre los
distintos órdenes de gobierno. No obstante, fue precisamente este requisito –el de un gran
acuerdo político nacional– el que desincentivó las intenciones de reasignación de fondos
para los estados.
En lo que concierne a la actual administración foxista, cabe señalar que no obstante
que el Plan Nacional de Educación establece como una de sus prioridades la
racionalización de la distribución de los recursos, no se ha logrado nada concreto hasta el
momento, por lo que seguirá siendo materia de debate para la siguiente administración. El
hecho de que no se haya llevado a cabo un debate o impulsado un acuerdo nacional al
respecto podría en determinado momento afectar el futuro del Programa Escuelas de
Calidad, específicamente hablando, puesto que uno de los argumentos en contra de dicho
Programa considera que de no haber equidad en la asignación de los dineros públicos, no
puede hablarse de calidad de la educación.

A pesar de las deficiencias por omisión del AMNEB, es necesario decir que es a
partir de la firma de este Acuerdo, que la política educativa del Estado mexicano empezó a
tener mayor continuidad. Luego del Acuerdo de Modernización, se han llevado a cabo
diversas políticas educativas de Estado tendientes a reforzar la federalización de la
educación, dichas políticas son esencialmente cuatro: la descentralización de la enseñanza
básica; la renovación curricular y la producción de materiales y libros de texto gratuito; las
reformas al magisterio que implicó la reforma de la enseñanza normal y la llamada carrera
magisterial y finalmente la participación social en la educación.

14
 Respecto de la primera política educativa, la descentralización de la educación
básica, ésta no se ha logrado de manera satisfactoria, debido a, como anteriormente se
decía, la falta de racionalización de los recursos públicos destinados a cada entidad
federativa. En cuanto a la reforma curricular, es importante decir que se han hecho notables
avances en la materia, aunque durante muchos años, de 1992 a la fecha, dicha reforma se
centró más en la educación primaria que en los siguientes niveles, secundaria y
bachillerato, además del preescolar, los cuales han sido objeto de reformas durante el
sexenio de Vicente Fox.

Respecto de la carrera magisterial, es necesario decir que ésta fue producto en parte
de las propuestas hechas por el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación, en el
sentido de dotar de mayores recursos el gasto destinado a los salarios de los profesores.
Dicha iniciativa vino aparejada con la necesidad de instituir un sistema horizontal de
promoción que abriera las posibilidades de crecimiento profesional del magisterio, en lo
individual, además de la exigencia de evaluar el desempeño docente. Si bien las tres
iniciativas fueron recogidas en el Acuerdo Nacional de Modernización de la Educación
Básica, se tiene la percepción aún hoy en día de que el programa de Carrera Magisterial ha
fungido más como una herramienta de mejora de los salarios de los profesores, que como
un sistema eficaz de evaluación y ascenso de acuerdo con los méritos profesionales. En
otras palabras, los años de experiencia de la Carrera Magisterial han puesto en entredicho si
dicho programa resulta eficaz a la hora de mejorar las prácticas docentes y con ello, la
calidad de la educación.

Unas veces accidentadas y otras veces exitosas, las políticas educativas de Estado de
los últimos veinte años han tenido como objetivo principal, es necesario reiterar, la
federalización de la educación, en el entendido de que con dicho cambio la calidad de los
procesos educativos sale beneficiada.
Según el 5º Informe Presidencial, el 72% de la matrícula nacional del sistema educativo es
atendida por los gobiernos estatales, el 12.5% por los particulares, el 10.5% por la
federación y el 4.5% por instituciones autónomas. Así las cifras, constituyen un gran
avance respecto de la situación a principios de los años 90, cuando el 74.5% de los más de
154 mil planteles eran dirigidos desde la capital del país.

15
 No obstante, la descentralización, como anteriormente se ha escrito, se ha entendido
fundamentalmente como la transferencia de recursos a las entidades federativas y la
delegación de responsabilidades operativas en la prestación del servicio educativo, por lo
que aún está por acordar la forma en que los estados podrán tomar decisiones en materia
educativa y en el establecimiento de prioridades nacionales y regionales en el marco de un
auténtico federalismo. A pesar de que la Ley General de Educación establece las
atribuciones y responsabilidades del gobierno federal y los estados, persisten discusiones
respecto de las capacidades que se atribuyen a los diferentes niveles de autoridad educativa,
especialmente en lo que concierne a las funciones normativas y de planeación, lo mismo
que a las de evaluación y compensación.

Huelga decir que el propio Plan Nacional de Desarrollo (PND) de la administración

saliente, reconoce que la falta de apoyo y debilidad del ANMEB se debió a que la
descentralización fue “concebida y ejecutada desde el centro con escasa capacidad de
participación de estados y municipios y generalmente se limitó sólo a la transferencia de
recursos, sin tomar en cuenta de manera suficiente aspectos de adaptación regional o de
aseguramiento del impacto deseado”**.

Es por esa razón que el PND considera que se debe profundizar en el federalismo
educativo mediante una justa redistribución del gasto y la dotación de mayores poderes de
decisión, ejecución de obra y prestación de servicios a los gobiernos locales. Pero acorde
con la visión panista de federalismo educativo, el Plan Nacional de Desarrollo propone
específicamente desarrollar el federalismo educativo mediante la gestión institucional y la
participación social en la educación. Dicha propuesta, contenida en el PNE 2001-2006,
tiene como principal objetivo el de fortalecer a las entidades federativas en materia
educativa.

De dicha estrategia global en política educativa nació el Programa Escuelas de

Calidad, el cual puede concebirse como el resultado del proceso de federalización educativa
iniciado en la década de los noventa.

Coincidente y paralelamente al proceso de federalización educativa, el sistema

político ha ido democratizándose, de tal suerte que hoy en día pueden ser difícilmente
separados los procesos de democratización, por un lado, y de federalización, por otro.

**
Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006.
16
 El Programa Escuelas de Calidad, del cual se hablará delante de manera más
detallada, se basa en una nueva gestión horizontal de los recursos educativos, fundamentada
en la democracia. A través de dicho principio se persigue el cambio en el diseño de la
política educativa, pasar de una formulación central en la que se establecen prioridades,
estrategias y recursos, a una en la que converjan los distintos actores que conforman la
comunidad educativa.

17
IX. Participación Social en la Educación

Cuando se habla de participación social en la educación se hace referencia a la

corresponsabilidad de los distintos sectores de la sociedad sobre el proceso educativo, que
va desde la gestión de los centros escolares, hasta la evaluación de la formación de los
educandos.
El Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica proponía desde
1992 una idea general sobre la participación social en la mejora de la calidad educativa. La
ley producto de dicho acuerdo, la Ley General de Educación de 1993, establece en su
capítulo VII los derechos y obligaciones de los padres de familia y de sus asociaciones,
haciendo referencia también a la formación de los consejos de participación social en sus
diversos niveles, nacional, estatal, municipal y escolar.
Es evidente que la finalidad del capítulo VII de la Ley General de Educación es el
de fortalecer al sistema educativo mediante la vinculación con su entorno, lo cual implica la
colaboración y coordinación entre los padres de familia, las asociaciones, el magisterio, las
autoridades educativas y las organizaciones magisteriales.
En términos teóricos, los consejos de participación social en la educación son los
encargados de impulsar la coordinación entre el magisterio, los estudiantes y la comunidad
en general, con el objetivo de abordar las carencias cualitativas y cuantitativas del proceso
educativo a fin de establecer posibles respuestas.
Tales consejos de participación social en la educación se instauraron oficialmente en
1993 en apenas 27 estados de la república, en tanto que en los otros 4 no fue sino hasta
2003 el año en que se emprendieron acciones para constituirlos. Según datos del
Observatorio Ciudadano de la Educación, del total de 2, 427 municipios que conforman al
país, existen 1, 029 consejos municipales. A nivel nacional, de un total de 164 mil 947
escuelas de educación básica, se han constituido 111, 732 consejos escolares, es decir, en el
68% de ellas. Sólo en 13 estados se han instalado consejos municipales en todos los
municipios.
No obstante, a pesar de que de 1993 a la fecha los avances en cuanto a la
constitución de consejos de participación social son significativos, un gran porcentaje de la
población desconoce el funcionamiento de dichos consejos. Cabe señalar que la falta de
difusión al respecto sobre la manera en que dichos organismos operan, así como sobre los

18
logros o metas alcanzadas hasta el momento y la manera en que dichos consejos son
evaluados, y cómo evalúan éstos al sistema educativo, han hecho no sólo que la gente
desconozca que existen, sino además que aún sabiendo de su existencia, muestren poco
interés en participar.
Aunque si bien existe el Consejo Nacional de Participación Social en la Educación
(CONAPASE), su incidencia en la educación es limitada y poco conocida. La función del
CONAPASE es la de “participar en actividades tendientes a fortalecer y elevar la calidad de
la educación básica, normal y demás para la formación de maestros de educación básica, así
como ampliar la cobertura de estos servicios educativos”, a través de la “vinculación entre
los diversos sectores interesados en la educación, promoviendo una democracia
participativa donde los agentes sociales se conviertan en factor propio de análisis,
propuestas y soluciones para el desarrollo educativo”.

Cuadro 1. Funciones del CONAPASE

Nacionales Locales
Proponer políticas para calidad y Colaborar y apoyar a entidades para
cobertura. la creación y funcionamiento de los
Consejos locales.
Conocer del sistema educativo y Coordinarse con los Consejos
realizar propuestas. locales.
Solicitar información de avances, retos Establecer un sistema de
y perspectivas para difundirlos. comunicación y registro de los
Consejos locales.
Propuestas para el funcionamiento y
operación escolar, considerando la
Participación Social.
Opinar en planes de estudio y su
desarrollo.
Conocer las diversas opiniones y
sugerencias de la sociedad.
Tomar nota de las evaluaciones.
Fuente: http://www.conapase.gob.mx

Por otro lado, vale la pena señalar que la tendencia a nivel mundial, en cuanto a
reformas educativas se refiere, se dirige a impulsar no sólo una mayor participación social
en la educación, sino también a dotar a las escuelas de las atribuciones necesarias para que

19
paulatinamente se responsabilicen de distintos rubros que van desde la organización de los
planes de estudio hasta los recursos monetarios, de acuerdo con sus prioridades.
En otras palabras, las escuelas deben responsabilizarse del aprendizaje de los
estudiantes, pero para lograr ello también es necesario que cuenten con mayor autonomía
de gestión y asignación directa de los recursos públicos.
En un estudio elaborado por la Organización de Estados Iberoamericanos para la
Educación, sobre el grado de autonomía de gestión que tienen las escuelas en algunos
países de Latinoamérica, se destaca el enorme atraso que México tiene al respecto.

Cuadro 2. Autonomía de gestión en algunos países de Latinoamérica

Argentina Chile Colombia España México
Consejos escolares con participación Sí Sí No Sí No*
de padres de familia
Financiamiento directo a planteles No Sí No No No*
para proyectos
Decisiones sobre uso y arreglo de Sí No No Sí No
instalaciones
Capacidad para establecer normas No Sí No Sí No
internas para docentes
Fuente: Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación.
*Sólo en planteles inscritos en el PEC

20
X. Programa Escuelas de Calidad

A través del Programa Escuelas de Calidad, el gobierno federal por vez primera dota de un
marco regulatorio y establece principios que incentivan o tienden a incentivar la
participación social en la educación. Puede decirse que el PEC es, en materia de política
educativa, la principal política implementada por el gobierno de Vicente Fox.
El programa tiene como objetivo central el de transformar de manera gradual la
cultura institucional, así como las formas de gestión, planeación y control de la
administración educativa. Al respecto vale señalar que dicho objetivo no es una empresa
cualquiera si tomamos en consideración que la estructura tradicional de la organización
escolar dificulta y en muchos casos es obtusa a la hora de enfrentarse a las demandas de
cambios democráticos en la forma de conducir los centros escolares, la cual se basaría en
un modelo escolar autogestivo y contaría además con la presencia de los consejos escolares
de participación social.
Para lograr tales cambios se planteó un plazo mínimo de cinco años para evaluar los
resultados específicamente en cuanto a la mejora del aprendizaje de los alumnos. El
Programa se concentró en un principio en renovar la gestión institucional entre la
Federación y los estados, además de difundir los objetivos del programa entre jefes de
sector, supervisores, directores, profesores y padres de familia.
Si bien la propuesta se formuló incluso desde el equipo de transición que llevaría al
guanajuatense a la Presidencia, el PEC se programó formalmente en 2001.
El PEC tiene como principal meta la de modificar la organización y el
funcionamiento de las escuelas que estuvieren inscritas en el Programa, motivando de tal
suerte la institucionalización de la cultura de la planeación y la evaluación apoyada por la
participación colectiva de la comunidad educativa.
El PEC establece que se entenderá por escuela de calidad aquella institución que se
hace responsable del aprendizaje de los educandos, garantizando la eficiencia y calidad en
los resultados.
En sus inicios, el Programa Escuelas de Calidad se centró exclusivamente en las
escuelas públicas de educación primaria que contaban entre sus alumnos a población
marginada, además de incluir la educación media de tele secundarias. Debido a los
resultados palpables de corto plazo que el Programa ha suscitado, éste se fue extendiendo a

21
otras áreas, aunque siga teniendo como prioridad las zonas urbano–marginadas del país,
que al día de hoy suman un 70%.

Operación
El Programa Escuelas de Calidad funciona a través de las autoridades educativas de cada
estado. En un primer momento es el gobierno de la entidad el que convoca a través de una
publicación, a las escuelas que deseen incorporarse al Programa; en dicha convocatoria se
estipulan los criterios de incorporación que en todo caso y bajo cualquier circunstancia
serán los mismos en cualquier estado del país.
En un segundo momento las escuelas con interés de sumarse al Programa presentan,
en conjunto con los profesores, el director de la escuela y los padres de familia, un proyecto
escolar con temporalidad de 5 años, además de un proyecto anual de desarrollo.
En un tercer momento se realiza el proceso de selección de las escuelas que serán
beneficiadas económicamente por el Programa. En dicha selección participan los Consejos
Estatales de cada entidad federativa. Dicho proceso de selección incluye a su vez la tarea de
capacitar a los directores y docentes en la elaboración del proyecto, el dictamen sobre
solicitudes y la selección de escuelas.
En un cuarto momento, las escuelas seleccionadas se comprometen a firmar un
convenio de desempeño, en el que son objeto de evaluaciones externas, a nivel de la
escuela como a nivel individual de acuerdo con el desempeño de los alumnos, por una
instancia nacional independiente, así como a sus autoevaluaciones.
La etapa final del programa implica que la escuela seleccionada, al final del ciclo
escolar, presente a la coordinación estatal un reporte técnico y otro financiero, de acuerdo
con los cuales es posible solicitar su reincorporación para el ciclo escolar siguiente, siempre
bajo la condición de realizar las propuestas hechas por las evaluaciones.

Financiamiento
El Programa Escuelas de Calidad es administrado por el “Fondo Nacional para Escuelas de
Calidad”, cuyos recursos se sustentan en la fórmula del 3 y 2 por uno, es decir, por cada
peso que aporte la entidad a su fideicomiso estatal, la Secretaría de Educación Pública

22
federal contribuirá hasta con tres pesos como máximo y por cada peso que los municipios,
padres de familia o las mismas organizaciones sociales y privadas realicen a los centros
escolares, la entidad podría contribuir con otro peso (Reglas de Operación 2004).
No obstante, dichas proporciones de participación de los tres órdenes federales han
tenido un desenvolvimiento inesperado, con alzas y bajas recurrentes, no obstante que
dicho Programa se considere un programa exitoso en política educativa. Cabe mencionar
que en 2001 las proporciones eran de 2 a 1, igual que los montos máximos de aportaciones
que se redujeron de 300 mil a 150 mil y hasta 50 mil pesos anuales por escuela y esa
tendencia continúa.
El PEC ha sido el programa de educación básica del régimen foxista que mayor
crecimiento presupuestal mostró durante el sexenio. Lo mismo sucedió con su matrícula y
el número de escuelas incluidas en el programa. Es significativo que a lo largo del sexenio
el número de escuelas incorporadas al Programa Escuelas de Calidad casi se haya
multiplicado por 10, al pasar de 2,240 a 21,432 centros educativos.

Fuente: Quinto Informe de Gobierno del C. Presidente Vicente Fox Quesada: www.quintoinforme.presidencia.gob.mx.

23
 No obstante, y a pesar del relativo éxito que pudiera tener dicho programa, llama la
atención que uno de sus objetivos fundamentales, el de reducir la brecha de calidad en los
servicios educativos que se imparten en las zonas rurales y las urbanas, sea cuestionado
seriamente por el hecho de que apenas el 61.3% de las escuelas integrantes del programa se
ubican en municipios con bajo o muy bajo nivel de marginación, y el resto en zonas
urbanas.
Al respecto es importante mencionar que la puesta en marcha del PEC no sólo
depende del grado de marginación de la región, sino del interés y compromiso de la
comunidad para llevar a cabo un plan educativo conforme con los criterios del Programa
Escuelas de Calidad. Si bien, también es cuestionable el tipo de incentivos que las
comunidades educativas tienen para integrarse al programa, y sobre todo, los factores que
desincentivan el interés de comunidades rurales para allegarse de mayores recursos para la
educación.
Lo que es posible afirmar, sin embargo, es que como política de Estado y no sólo de
gobierno, el Programa Escuelas de Calidad tendría un componente de obligatoriedad, cuya
meta fuera no sólo llegar a aquellas comunidades cuyos contextos sociales, económicos y
culturales se lo permitan, sino también a aquellas comunidades en las que es necesario el
programa, a pesar de las inercias de diversa índole que pudieran existir.

El apoyo de los gobiernos de los estados

Como se mencionó en líneas pasadas, el Programa Escuelas de Calidad es de los pocos
programas que para sobrevivir eficaz y correctamente requiere del apoyo de los diversos
actores de la comunidad educativa. Al respecto es necesario señalar el carácter
imprescindible del apoyo de los gobiernos de los estados, debido a que parte del
financiamiento que reciben las escuelas integradas al Programa proviene de ahí.
Uno de los factores que desincentivan la continuidad del Programa es el de la
disminución en respaldo de los gobiernos estatales a la iniciativa del gobierno del
presidente Vicente Fox. Tal falta o disminución en el apoyo estatal ha afectado el monto de
los recursos destinados al programa. Hacia 2005, nueve estados no habían manifestado
intención de continuar el proyecto: Baja California Sur, Coahuila, Colima, Chihuahua,
Durango, México, Michoacán, San Luis Potosí y Veracruz, por cierto, ninguno de ellos en

24
pobreza extrema como lo serían Oaxaca, Guerrero o Chiapas. Cabría preguntarse al
respecto cuál es el motivo de fondo que obliga a los gobiernos de los estados a retirar su
apoyo.
En términos generales, las relaciones entre los estados y la Federación estuvieron
siempre abiertas a los vaivenes políticos, de tal suerte que los beneficios para una u otra
entidad dependieron del grado de las negociaciones políticas entre el centro y la periferia,
estableciendo disparidades entre una y otra región. Actualmente, se esperaría que el
cabildeo que los gobiernos estatales realizan para satisfacer sus demandas no influyera en
un reparto inequitativo de los recursos.
Sin embargo, también destacan casos como el de Oaxaca, estado que si bien para el
ciclo escolar 2004-2005 había aportado cinco millones de pesos, eso sólo representaba el
31% del compromiso pactado en Reglas de Operación. En la misma situación se encuentra
Guerrero, que en cuatro años ha realizado aportaciones que van de 73% a 13% de lo
inicialmente pactado. O bien, el caso de Tlaxcala, que en 2002 no destinó presupuesto a las
Escuelas de Calidad, al argumentar "que hubo remanentes del año 2001 que se aplicaron
ese segundo año de operación del programa"; así como San Luis Potosí, que en 2003 no
invirtió recursos. Pese a esta situación, el programa reporta un incremento en el número de
escuelas atendidas, en estados como Baja California, Guanajuato, Morelos, Querétaro,
Distrito Federal, Hidalgo, Jalisco, Nuevo León, Quintana Roo, Tamaulipas y Yucatán.

Cuadro 3. Programa Escuelas de Calidad, escuelas, alumnos y recursos

Ciclos Número de Alumnos Recursos ejercidos (millones de
escolares escuelas atendidos pesos)
apoyadas
2001-2002 2, 240 735, 288 323.7
2002-2003 9,820 2, 630, 343 1, 121.1
2003-2004 15, 364 3, 797, 502 1, 260.5
2004-2005 21, 432 4, 913, 635 1, 097.3
2005-2006 21, 500 4, 927, 997 1, 174.2
Fuente: Quinto Informe de Gobierno del C. Presidente Vicente Fox Quesada: www.quintoinforme.presidencia.gob.mx.

En el caso del desempeño del Distrito Federal, cabe señalar que ha sido fructífero,
no sólo por los fondos aportados por el gobierno local, sino también por la participación de

25
la comunidad escolar en el Programa. En el ciclo escolar 2005-2006 se incrementó en un
30% el número de escuelas inscritas al programa, de tal suerte que el desenvolvimiento del
DF/PEC ha sido el siguiente:

Cuadro 4. Escuelas del Distrito Federal

incorporadas al PEC
Ciclo Escuelas % escuelas % de matrícula
2001-2002 143 3.6 2.6
2002-2003 719 16 13.3
2003-2004 Mil 19 21.5
2004-2005 Mil 300 24 27.5
Fuente: Administración Federal de Servicios Educativos para el DF.

26
XI. Evaluaciones del PEC

Según datos de la cuarta Evaluación externa del PEC, realizada por la investigadora del
Centro de Investigación y Docencia Económica, Teresa Bracho, en 2004 se llevó a cabo
una disminución significativa de los recursos federales asignados al PEC como porcentaje
del gasto de educación básica, en relación con el ciclo escolar 2003-2004. A decir del la
Evaluación, considerando los ramos 11, 25 y 33, la evolución del financiamiento se
desenvolvió de la siguiente manera: en 2001 se destinó el 0.21%; en 2002 el crecimiento
resultó significativo y alcanzó un 0.68%; no obstante, para el 2003 se presenta la primera
desaceleración con 0.65% en tanto que para 2004 fue de 0.63%.
No es que haya habido una abrupta caída en el monto del financiamiento, sino que
éste pareciera haberse estancado y peor aún, tener una tendencia a la baja, gradual pero
significativa. Para Teresa Bracho, esta política restrictiva del gasto se promovió sin tener en
cuenta los resultados exitosos del Programa, pero en especial sin tomar en cuenta los
objetivos de mejora de calidad educativa.
Otra visión nos ofrece el investigador Armando Loera, con respecto a cómo han ido
cambiando las escuelas a lo largo de su participación en el PEC, en particular en relación
con el desempeño académico de los alumnos. Según el estudio realizado por este
investigador, no podría afirmarse de manera tajante que el Programa Escuelas de Calidad
haya propiciado cambios positivos o negativos en el aprovechamiento de materias como el
español y las matemáticas en las escuelas que participaron en él.
No obstante, precisa el autor, “cuando se considera el nivel socioeconómico y
educativo de las familias de las escuelas, se observa que las escuelas, cuyas familias son
más marginadas, obtienen los mejores diferenciales de logro académico. De hecho, el PEC
ha mejorado la eficacia social de sus escuelas en general, obteniendo mejores logros
académicos de lo esperado por el nivel socioeconómico y educativo de sus familias”.
A decir de Loera, las escuelas donde se ubican los estudiantes de más bajos recursos
son las que más han mejorado en los niveles de gestión escolar; por el contrario, en las
escuelas de los menos pobres se encuentran mejoras en cuanto a la práctica pedagógica. Sin
embargo, en todos los casos no se detectan cambios importantes en participación social.
El estudio de Loera destaca que existe cierta desilusión respecto de los objetivos
comprendidos por el PEC en un inicio. El autor da a conocer que de un total de 10

27
categorías evaluadas sólo 2 aumentaron sus valores entre el ciclo 2001-2002 y el 2003-
2004: la percepción positiva sobre el programa y el funcionamiento normal de la escuela.
En contraparte, 8 categorías disminuyeron sus valores: la calidad del proyecto escolar
basado en el Programa Estratégico de Transformación Escolar; las percepciones de cambios
en la escuela; la organización escolar, la participación de los padres en las escuelas; la
función directiva; el ambiente escolar, la percepción sobre estudiantes y la percepción sobre
docentes.
Los resultados de la evaluación de tales categorías nos muestran el estado de la
participación social en la educación. Como ha ocurrido desde el Acuerdo Nacional para la
Modernización de la Educación Básica, ANMEB, todo lo relacionado con la participación
social en la educación pareciera limitarse al campo de la teoría, no sólo porque en México
no existe la cultura de la participación sino porque no existe la infraestructura suficiente
para difundir y conformar los llamados consejos de participación social.
Por otro lado, este mismo estudio considera que existen otro tipo de factores que
determinan el aprovechamiento académico, y que tienen que ver con el mejoramiento de la
infraestructura escolar, mejoras en el ambiente de seguridad, los que son producto de la
eficacia en la gestión escolar. Cabe decir que dichos factores, en combinación con el interés
tanto de los profesores como de las familias, redundan en logros académicos que al final del
día diferencian a unos centros educativos de otros.
Por todo lo anterior, el académico Loera concluye que “el PEC debe reforzarse
especialmente en los aspectos pedagógicos, decididamente en su modalidad de proyecto
escolar y explorar nuevas modalidades de participación social. El impacto en equidad, que
hasta ahora es el más importante, puede fortalecerse con indicadores de focalización a nivel
externo e interno a las escuelas”.
En una entrevista periodística, Armando Loera sostiene que otro de los grandes
obstáculos del PEC es la considerable burocratización, la cual estriba en que para algunas
autoridades tiene mayor relevancia el proyecto como documento que el proceso diario de
discusión entre los profesores para mejorar la educación. A decir del especialista, no
existen pruebas acerca del desvío de recursos del programa, motivo que ha argüido algunos
opositores al programa. Por el contrario, según Loera los recursos no sólo no son desviados
sino que constantemente son insuficientes, por lo que las escuelas se ven en la necesidad de
conseguir mayores apoyos con el fin de renovar sus instalaciones o su material educativo.

28
 No está de más precisar que, tal como lo expresó el propio Loera††, la calidad de la
educación no depende únicamente de la dotación de mayores recursos a través de
programas selectivos. El gran problema de la educación estriba fundamentalmente en los
escasos recursos que se le otorgan a este sector. Las escuelas debieran poder recibir
financiamiento directo de forma permanente, sin estar condicionado absolutamente a su
desempeño educativo.
Retomando la IV Evaluación externa realizada por Teresa Bracho se destacan
mejorías en relación con la estructura educativa tradicional de los estados, compuesta por
jefes de sector, supervisores y asistentes técnico pedagógicos. Bracho hace una afirmación
similar a la de Loera, en el sentido de que con el Programa Escuelas de Calidad se ha
avanzado sustancialmente en cuanto al ambiente de aprendizaje de las escuelas.
Cabe decir que las distintas evaluaciones realizadas por Teresa Bracho al PEC han
podido echar abajo algunos de los argumentos en contra del Programa. A partir de los
estudios de la investigadora se concluye que las escuelas que voluntariamente solicitan su
incorporación al Programa no tienden a oponerse a la evaluación sistemática que se les
realiza, como tampoco se niegan a comprobar los gastos hechos con los recursos del
Programa. También destaca que los encargados de difundir el Programa, los supervisores
escolares, sí llevan a cabo su cometido, con lo cual se deja entrever que existe un
“compromiso” de la estructura administrativa con el programa y sus objetivos.
Si bien el PEC ha tenido significativos logros, el problema más importante es el de
la participación económica de los estados y municipios, como se mencionó anteriormente.
Según el estudio de Teresa Bracho, no obstante que el PEC demuestre cierta utilidad para
reducir la brecha en cuanto a equidad educativa e igualdad en el acceso a las oportunidades,
debido a que sus recursos tienden a concentrarse en zonas con altos grados de marginación,
al mismo tiempo tales recursos podrían descender aún más, debido a la reducción de apoyo
económico de los estados.
Tomando en consideración la meta establecida por el propio Programa, de
incorporar para fin del sexenio 35 mil escuelas, dicha meta parece imposible, sino es que de
hecho lo es, de lograr, tomando en cuenta los problemas antes indicados. Según la más
††
Claudia Herrera Beltrán. “Muy burocrático, el Programa Escuelas de Calidad: estudio” (entrevista a
Armando Loera), Diario la Jornada, México, 17 de marzo de 2005. “Cuando se le preguntó [a Armando
Loera] si eso podría significar la desaparición del programa, respondió: "lo mejor que le puede pasar a un
programa es desaparecer, porque el programa es como una medicina que uno toma cuando está enfermo. El
PEC existe porque no hay una política de financiamiento para todas las escuelas, que es lo que necesitamos".
29
reciente evaluación de Bracho las entidades que no aportan nada al Fondo del PEC son
cada vez más, en tanto que otras entidades aportan recursos pero de manera parcial. Un
caso significativo es el de Puebla, entidad que de haber registrado en el Programa en el
ciclo escolar 2003-2004 un total de 1,043, dicha cifra había descendido para el ciclo 2004-
2005 a apenas 659, y a 658 para el siguiente ciclo escolar.
Por otro lado, también es preciso señalar que, a decir del Observatorio Ciudadanos
de la Educación, el Programa Escuelas de Calidad es ciertamente un programa selectivo
que, por muy buenos resultados que presente, no garantiza el derecho de todos los
mexicanos a una educación en igualdad de oportunidades de aprendizaje. Al respecto cabría
proponer la posibilidad de que el Programa se implemente de manera universal,
garantizando de esta manera el derecho universal a una educación básica sistemática que
posibilite la reducción de las profundas brechas que existen entre el aprovechamiento de los
niños de comunidades marginadas y los niños de las zonas urbanas.
Respecto de la quinta evaluación al programa llevada a cabo por Teresa Bracho, se
destaca que la reducción en el presupuesto destinado al PEC obedece a limitaciones
presupuestales y a que la SEP busca consolidarlo en las escuelas ya incorporadas. Según los
datos del informe, en el actual ciclo escolar la aportación del Gobierno federal para el PEC
se redujo en 21 millones de pesos y la de los estados en 7 millones. Además indica que el
11% de las escuelas de educación básica están incorporadas al PEC -incluyendo 15 por
ciento de las primarias y 17 por ciento de las secundarias, lo cual hablaría de buenos
resultados. No obstante, cabe señalar que las razones por las cuales el financiamiento ha
decrecido son otras.
Un estudio que no se concentra en las Escuelas de Calidad, pero que es indicativo
del estado de la educación en México, y que de manera tangencial aborda aquellos
objetivos por los cuales se creó el PEC, es el estudio elaborado por la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo, OCDE, la cual en su informe “Panorama de la Educación
2004”, destaca que México se ubica entre los países altamente centralizados en cuanto a la
toma de decisiones sobre política educativa se refiere.
A partir de cuatro indicadores (organización de la enseñanza en la escuela,
administración del personal, planeación del sistema educativo y uso de los recursos
monetarios) la OCDE evalúa el grado de concentración de toma de decisiones de los

30
sistemas educativos de 25 países, con el objetivo de conocer el nivel de poder de decisión
que las escuelas, los estados y el gobierno federal tienen en tales materias.
Con respecto a la organización de la enseñanza en el aula (las horas de clase, el
número de estudiantes por grupo, la elección de los contenidos educativos, los métodos de
enseñanza, el aprendizaje de los alumnos), México se colocó en el lugar 17 de 25, debido a
que tan sólo el 50% de las decisiones son tomadas desde la escuela. Dicho descubrimiento
es de total relevancia para la OCDE, para quien la autonomía escolar redunda en mejoras a
la calidad de la educación. En contraste, en países europeos como Inglaterra, Nueva
Zelanda, Hungría, Italia, Finlandia y Suecia, más del 70% de las decisiones relacionadas
con la organización de la enseñanza se toman desde los centros escolares.
Con relación al segundo indicador referente a la administración del personal y lo
que ello engloba, la contratación y el despido de los profesores y, en general sus
condiciones de trabajo, México ocupa la posición 24 de 25, debido a que la escuela no
puede en ningún caso tomar decisiones respecto de estas materias.
No obstante, dicho indicador no es por sí mismo “indicativo” de un mal o buen
sistema educativo, es decir, que las decisiones relacionadas con la contratación de personal
estén concentradas no implica que el sistema educativo sea de mala calidad. Respecto de
este parámetro, los países no se diferencian entre desarrollados o no, como en el caso del
primer parámetro, por el contrario, pueden encontrarse a países como Turquía y como
Australia y Austria, por dar algunos ejemplos. Los resultados de la evaluación de la OCDE
a partir de este segundo parámetro deberían servir para concluir que la calidad de la
educación no depende de la forma de contratación de la planta académica, sino de las
condiciones laborales de ésta.
En cuanto al tercer parámetro, relativo a la planeación del sistema educativo, es
decir, la capacidad de las escuelas para cambiar sus programas de estudio, evaluar a los
profesores y a los estudiantes mismos, México se coloca en el lugar número 15 de 25, entre
otras cosas, debido a que tan sólo 20% de las decisiones alrededor de estos temas se toman
tomando en consideración a más de un actor del sistema educativo.
Finalmente, el cuarto indicador, relativo al manejo de los recursos, México se
encuentra en el lugar 24 de 25, debido que, sin tomar en cuenta aquellas escuelas que
forman parte del Programa Escuelas de Calidad, el resto de las escuelas no tienen la
capacidad de decidir respecto del uso de los recursos. En el extremo opuesto se encuentran

31
países como Inglaterra, Nueva Zelanda, Korea, Hungría y Noruega, países en donde el 20%
de las decisiones sobre recursos es responsabilidad de los centros escolares.
En conclusión, los estudios realizados al PEC señalan que programas como éste son
necesarios para fortalecer la calidad de la educación en países tan desiguales como México.
Es un hecho incuestionable que la calidad educativa se logra con programas que dan mayor
autonomía a las escuelas, responsabilidades y que además se someten a evaluaciones.

32
XII. Perspectivas del PEC

A finales de 2005, el gobierno federal dio a conocer‡‡ que la meta programada de 35 mil
escuelas inscritas al Programa Escuelas de Calidad para el final del sexenio, se vería
reducido a tan sólo 29 mil, debido a la falta de financiamiento. Sin embargo, a principios de
2006 el Presidente Vicente Fox Quesada señaló que en materia de financiamiento, el
Programa Escuelas de Calidad parecería tener vida por al menos 9 años más, gracias al
préstamo hecho por el Banco Mundial al programa por un total de 240 millones de dólares.
El préstamo que hará el Banco Mundial se repartirá en tres momentos, de una
duración total de 9 años y que podría ascender hasta 705 millones de dólares. Los 240
millones de dólares corresponden a la primera etapa de 3 años, después de la cual, y en base
con los resultados obtenidos, el BM podría aportar mayores recursos.
En palabras del representante del sector educativo del Banco Mundial para México,
Harry Anthony Patrinos, “el objetivo (del préstamo) es que haya más escuelas del PEC,
asegurar que éstas pongan en práctica sus programas de desarrollo institucional y
asegurarnos de contar con los indicadores a corto plazo para construir una evaluación de
impacto […] para mejorar la calidad de la educación básica se requiere fortalecer la
autonomía de las escuelas y hacerlas responsables por los resultados educativos”§§.
A decir del propio Presidente***, con esta medida se busca que la política educativa
no dependa de vaivenes sexenales, con lo cual se pretendería dar continuidad a una política
de gobierno, que aún con el préstamo dado por el BM, no se constituiría aún en política de
Estado.
Cabe señalar que la Presidencia pretende ampliar la cobertura del programa a todas
las escuelas del país. No obstante, dicha meta se ve difícil de realizar si los estados no
aportan por igual o si la participación social en la educación no es incentivada.
Actualmente existen 216 mil escuelas en el país, de las cuales apenas poco más de
21 mil son integrantes del Programa Escuelas de Calidad, beneficiando a 4.9 millones de
alumnos, de los 25 que conforman el total el Sistema Educativo Nacional.†††

‡‡
Diario Reforma. “Reduce SEP meta de mejora escolar”, México, 26 de noviembre de 2005.
§§
Diario Reforma. “Respalda Banco Mundial plan de calidad educativa”. México, 15 de diciembre de 2005.
***
Diario Reforma. “Garantizan por 9 años plan educativo”, México, 31 de enero de 2006.
†††
Diario Reforma. “Pregona la SEP mejora por escuela”, México, 17 de noviembre de 2005.
33
 Como se sabe, para llevar a cabo el PEC se debió crear un Fideicomiso Nacional
para las Escuelas de Calidad, en el que, al menos en teoría, los gobiernos de los estados
aportan un peso por cada tres que la Federación aporta a través de la SEP. Algunos estados
como Quintana Roo han innovado en relación con esta fórmula, al haber creado un
fideicomiso estatal con el fin de incluir a todas las escuelas dentro del modelo de
financiamiento directo propuesto por el PEC.
Dicha iniciativa es digna de aplaudirse, sin embargo, que pueda existir en otras
entidades de la república depende de las circunstancias socio-económicas de cada entidad,
sin resolver todavía el problema de la equidad educativa.
El PEC enfrenta otra serie de dificultades relativas a su fiscalización. En 2004, la
Auditoría Superior de la Federación dio a conocer los resultados de la auditoría que realizó
de los dos primeros años del Programa Escuelas de Calidad, concluyendo que dicho
programa no cumple con su objetivo final de elevar el aprovechamiento escolar. En el
informe de la Cuenta Pública 2003 que la ASF entregó a la Cámara de Diputados se señala
que: “A un año de su permanencia en el programa, los alumnos de las escuelas beneficiadas
por el PEC mantienen resultados que se ubican por debajo de los obtenidos en el ámbito
nacional y de los registrados en escuelas que no reciben apoyos del PEC”‡‡‡.

‡‡‡
Diario Reforma. “Cuestiona programa Auditoría Superior”, México, 7 de julio de 2005.
34
XIII. Conclusiones

Antes de llegar al nivel de las propuestos y del resumen sobre los problemas y virtudes del
Programa Escuelas de Calidad, cabe señalar que es probable que dicho programa sea la
primera puesta en marcha de una reforma educativa que busca dotar a las escuelas de
poderes amplios de decisión en cuanto a temas centrales como la gestión de los recursos
monetarios, por medio de la asignación directa de recursos económicos; la participación
social, a través de la organización horizontal de las autoridades de los centros escolares; la
autoevaluación y la evaluación del desempeño educativo.
Los factores que inhiben el crecimiento eficaz y correcto del Programa Escuelas de
Calidad se pueden resumir en los siguientes puntos:

1. Falta de apoyo de los gobiernos estatales a la iniciativa del Presidente Vicente Fox,
en el sentido de dotar de mayores recursos al Programa.

2. Falta de difusión –y en su caso inexistencia– de los consejos de participación social

en los estados y municipios.

Para consolidar el Programa Escuelas de Calidad son necesarias dos cosas fundamentales:

1. La consolidación del federalismo educativo, en especial del federalismo fiscal, y

2. la existencia de una verdadera estructura de participación social en la educación. Es

evidente que sin dicha estructura el Programa tiene menos probabilidades de
sobrevivir.

La participación social en la educación no se reduce únicamente a contribuciones

económicas o materiales a la escuela. La participación social, que continúa construyéndose,
comprende una interrelación entre los distintos agentes del proceso educativo, profesores,
estudiantes, autoridades educativas, medios de comunicación, etcétera.

35
 De acuerdo con ello, las propuestas que se desprenden del siguiente trabajo son las
siguientes:

• Que los consejos de participación social que de hecho funcionan, evalúen sus
resultados y funciones, de acuerdo con los objetivos por los cuales fueron creados.

• Imprescindible dar a conocer los consejos de participación social, a fin de que la

comunidad se interese en participar.

• Es necesario también, discutir un esquema de financiamiento alternativo, que se

centre no sólo en las desigualdades financieras existentes entre los estados, sino que
también tome en cuenta el rezago educativo.

• Implementar una política de financiamiento a las escuelas que sea permanente y no

esté condicionada a su desempeño, lo que significa que los centros educativos
cuenten con un fondo mínimo para su mantenimiento.

36
XIV. Fuentes

• Bracho, Teresa. Evaluación Externa del PEC 2004. CIDE, México, 2004.

• Latapí Sarre, Pablo. “La política educativa del Estado mexicano desde 1992”, en
Revista Electrónica de Investigación Educativa. Vol. 6, N° 2, México, 2004.

• Santibáñez, Lucrecia. “Introducción a la evaluación de políticas públicas sociales”,

ponencia recogida del diplomado en Políticas Públicas impartido por el Centro de
Investigación y Docencia Económica, CIDE. México, 2006.

• Varios autores. Educación para una economía competitiva. Alternativas para el

futuro. Hacia una estrategia de reforma. Centro de Investigación para el Desarrollo, A.
C. México, 1ª edición, 1992.

• Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006.

• Presidencia de la República. Quinto Informe de Gobierno.

• Diario Reforma. “Crecen escuelas de calidad”, México, 31 de enero de 2006.

• Diario Reforma. “Garantizan por 9 años plan educativo”, México, 31 de enero de

2006.

• Diario Reforma. “Respalda Banco Mundial plan de calidad educativa”. México, 15 de

diciembre de 2005.

• Diario Reforma. “Reduce SEP meta de mejora escolar”, México, 26 de noviembre de

2005.

• Claudia Herrera Beltrán. “Muy burocrático, el Programa Escuelas de Calidad: estudio” (entrevista a
Armando Loera), Diario la Jornada, México, 17 de marzo de 2005

37