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Im obra del Dr. Parsons ofrece una muy clara y til recopilacin de los numerosos enfoques
^ CAPTULO II
MESO-ANLISIS
Anlisis de la definicin del problema,
el establecimiento de la agenda
y la formulacin de las polticas pblicas
2.1/ Introduccin
l meso-anlisis (del griego mesos: medio o intermedio) constituye
E un anlisis intermedio o de enlace que se concentra en el vnculo entre

la definicin de los problemas, la definicin de las agendas y el proceso
de toma de decisiones e implementacin. El enfoque de las polticas
pblicas est centrado en el anlisis de problemas y este captulo se ocupa de
cmo se forman y enmarcan los problemas, y cmo es que se convierten (o no)
en temas o problemticas dentro de la agenda de las polticas pblicas. No
obstante, aunque el reconocimiento y la definicin de un problema, la bsqueda
de informacin, el esquema de las agendas y las alternativas son etapas tem
pranas del proceso de las polticas pblicas (qua modelo o mapa), estas activi-
dades/etapas no constituyen secuencias lgicas que culminan con la decisin y
la implementacin. En este sentido, la formulacin de polticas pblicas puede
verse como cierta forma de acertijo colefivo por parte de la sociedad; implica
tanto tomar decisiones como tener conocimiento (Heclo, 1974: 305). Este
acertijo en la definicin de problemas y agendas sigue (como hilo condulor)
durante todo el proceso de las polticas pblicas. Por ende, deber reconocerse
la importancia de las ideas, las teoras, los conceptos y los marcos de anlisis en
este captulo tanto en relacin con la evaluacin como con la etapa en la que
se reconoce un problema.
Empecemos por examinar una de las primeras aportaciones al estudio de las
polticas pblicas en cuanto a lo que se denomina problema: el enfoque cono
cido como enfoque del problema social, cuyos orgenes se encuentran en las
ideas y los ideales de los reformistas y los investigadores sociales del siglo xix y,
posteriormente, en las teoras de los problemas sociales como construcciones
que se desarrollaron como una crtica a aquellas ideas iniciales y posteriores
marcos funcionalistas (2.2). El siguiente enfoque para el estudio de los proble
mas y las agendas polticas surgi a partir de una preocupacin distinta (aunque
relacionada) respeto al estudio de la opinin pblica y los medios de comuni
117
cacin masiva. Los orgenes de dicha aproximacin se encuentran en ia obra di
Walter Lippmann de la dcada de 1920 y, posteriormente, en las ideas de Harolc
Lasswell. Desde este punto de vista, el tema principal ha sido la forma en qu<
la opinin pblica y los medios de comunicacin masiva interafan con lo
diseadores de las polticas para definir agendas y problemas (2.3). El siguiente
enfoque se ha ocupado de estudiar la forma en que los problemas y las agendas
son moldeados en el entorno institucional: cmo interafan los partidos, los
grupos de inters y los diseadores de las polticas a fin de determinar qu cuenta
como problema poltico y qu queda fuera del mbito de la arena poltica (2.4).
La politizacin de un problema puede, por supuesto, depender del tipo de tema
del que se trata, as como de la manera en que el proceso poltico lo ha abor
dado. Siguiendo el argumento de Lowi, diferentes tipos de problemas harn
surgir distintas clases de polticas (2.5).
Gran parte del pensamiento acerca de la formulacin de polticas pblicas
en las secciones que conforman el Captulo II se enmarca en una serie de supues
tos considerablemente plurales sobre la poltica y los problemas de polticas
pblicas. Sin embargo, como sealan el anlisis de Schattschneider y el de Cobb
y Eider que aparecen en la seccin 2.4, el proceso poltico puede no ser tan
abierto como para permitir que todos los problemas atraigan la atencin pol
tica. El proceso de establecimiento de la agenda puede estar bastante sesgadoy
favorecer determiados problemas e intereses. En la seccin 2.6 se revisa una
importante aportacin al anlisis de la agenda por parte de tericos que argu
mentan que el verdadero poder en el proceso de las polticas pblicas es el poder
de no tomar decisiones, es decir, la capacidad de determinado grupo de evitar
que las ideas, las preocupaciones, los intereses y los problemas de otro grupo
lleguen a la agenda. Asimismo, esta postura puede ampliarse para afirmar que,
si se quiere comprender la forma en que se definen los problemas y las agendas,
es necesario ir mucho ms all de lo que se ve en la superficie de las relaciones
de poder para profundizar en la manera en que las fuerzas inadvertidas emprica
o condufualmente delinean los valores y las creencias de las personas (2.7).
Dos de las preocupaciones clave de este enfoque crtico (y anticondufista) son
el papel del conocimiento y del lenguaje en la estrufuracin de la realidad
poltica. Por ende, en las secciones subsecuentes (2.8 y 2.9) se aborda el papel
del conocimiento y del lenguaje en la construccin de los problemas, de los
trminos del debate poltico y del establecimiento de la agenda de polticas
pblicas.
A partir de ese punto, el libro adopta un carler ms sinttico al concentrarse
en aquellos enfoques dedicados a lo que podra denominarse macro explicacio
nes del proceso de las polticas pblicas. Primero, se revisa una serie de marcos de
anlisis cuyo objetivo es aportar modelos de formulacin de polticas pblicas en
una sociedad industrial y que incorporan muchos de los temas y las cuestiones
que se comentaron en secciones anteriores mediante el uso de nuevas metforas
para el proceso de las polticas pblicas, como las redes, las corrientes, las coali
ciones para la propugnacin de un tema y el equilibrio puntuado (2.10). Poste
riormente, se consideran enfoques que sitan la definicin del problema y la
118 Wayne Parsons

agenda en un contexto social, econmico e institucional ms amplio a partir de
otras fronteras o parmetros, como las condiciones socioeconmicas nacionales
y la experiencia histrica e institucional (2.11). Finalmente, se considera la idea
de que la formulacin de polticas pblicas no es un proceso aislado de las pre
siones e influencias globales e internacionales (2.12).
2.1.1/ El anlisis de la definicin del problema y el establecimiento de la

agenda
La gnesis de una poltica pblica implica el reconocimiento de un problema.

Qu cuenta como problema y cmo se define depende de la manera en que los
diseadores de las polticas buscan aproximarse a un tema o evento. Como
atinadamente lo expresara James A. Jones en el contexto de los problemas socia
les: quien sea el primero en identificar un problema social ser tambin el
primero en delinear los trminos para su discusin (Jones, 1971: 561).
Pensemos, por ejemplo, en la siguiente secuencia:
TEMA -> PROBLEMA POLTICA

PBLICA
(poblacin que
(indigencia) (ms vivienda)
duerme en las calles)
Todas las personas podran estar de acuerdo en cuanto al tema, pero no en

cuanto a la definicin exata del problema y, por ende, en cuanto a las polticas
pblicas que debern implementarse. Si se considera el hecho de que haya perso
nas durmiendo en las calles como un problema de vagancia, la respuesta poltica
estar encuadrada en el marco de la observancia de la ley y la vigilancia policaca.
Los primeros analistas de problemas sociales crean, no sin pecar de ingenuos,
que los hechos hablaban por s mismos: la evidencia del problema guiara la
toma de medidas para su resolucin. No obstante, los hechos nunca hablan
por s mismos, pues requieren de un intrprete. Adems, aun cuando se reco
nozca un problema, no necesariamente se le considerar un asunto de inters
pblico1. Siguiendo la leccin de los reformistas del siglo xix, los problemas
tienden a existir en un sentido poltico cuando afelan y amenazan a otro
grupo.
Cmo se explica el proceso mediante el cual se definen los problemas y se
sitan en la agenda poltica?
Si bien los diversos enfoques del establecimiento de la agenda son distintos
y en ms de un aspelo puede considerrseles inconmensurables, tambin es
cierto que se traslapan, se complementan y se suplementan entre s. No obstante,
i En el caso que presenta Rodolfo Jimnez sobre los Centros Federales de Readaptacin Social en Mxico se
encuentra un ejemplo de cmo, a pesar de que era sabido que los grandes capos de narcotrfico presos contro
laban los penales donde se encontraban, no se asumi le decisin de hacer algo al respecto sino hasta que se
gener un escndalo pblico.
Captulo II: Meso-anlisis 119

en la prctica, el anlisis del proceso de la agenda tiende a ocurrir dentro de
estos parmetros y paradigmas acadmicos, y no entre ellos.
Aunque pertenecen a contextos analticos distintos, los enfoques del esta
blecimiento de la agenda plantean preguntas similares cuyas respuestas suelen
transitar caminos paralelos y de hecho se intersecan en algunos puntos. Todos
los enfoques comparten la preocupacin acerca de cmo los temas y los pro
blemas se convierten o no (sa es la cuestin) en asuntos polticos o pblicos.
Lo que subyace a gran parte del anlisis del establecimiento de la agenda y
la definicin del problema es la controversia en torno a la idea de la existencia
de un mundo objetivo y cognoscible. La cuestin acerca de cundo un tema se
convierte en problema poltico o de polticas pblicas confronta la idea de lo
objetivo con la naturaleza subjetiva de la realidad.
Un problema debe ser definido, estrulurado, colocado dentro de ciertos
lmites, adems de recibir un nombre o etiqueta. La forma en que se lleva a
cabo este proceso es crucial para la formulacin de una poltica de respuesta.
Las palabras y los conceptos a los que se recurre para describir, analizar o clasi
ficar un problema enmarcan y moldean la realidad a la que se desea aplicar una
poltica o solucin. El hecho de que se compartan los mismos datos o por lo
menos se crea que as es, no significa que se vea la misma cosa. Los valores, las
creencias, las ideologas, los intereses y los prejuicios influyen en la percepcin
de la realidad. En las palabras de Popper y Kuhn (vanse las secciones 1.6 y
1.8), la realidad se percibe a travs de una teora o marco, y la teora que se elige
determina qu problema se ve. A partir de los mismos datos sensoriales, algu
nos ven un conejo y otros un pato! (El ejemplo que mejor ilustra este punto es
la famosa imagen de W.E. Hill que data de 1915, en la que se muestra una
mujer joven y una anciana al mismo tiempo.)
Los problemas implican percepciones, y las percepciones implican construc
ciones. La principal caracterstica de los problemas de polticas pblicas, a
diferencia de otros tipos de problemas como los que pertenecen al mbito de
las matemticas o la fsica, es que su definicin no es precisa. Como se ver ms
adelante, podra decirse que los analistas de polticas pblicas estn en el nego
cio de la estructuracin y ordenacin de problemas a fin de facilitar la tarea de
los tomadores de decisiones respecto a la resolucin de problemas. La poltica
surge porque no hay una percepcin universal sobre los problemas y, en caso
de haberla, no hay un acuerdo universal sobre qu puede y debe hacerse al res
pecto. La definicin del problema es parte del problema. El acto de observar es,
como lo sustenta la teora cuntica en fsica, algo que afela el objeto de estudio.
As, al considerar la cuestin de los problemas, se est conciente de la perte
nencia a un mundo posterior a Bacon: la observacin y la definicin constitu
yen formas de participacin. En la obra teatral de Tom Stoppard titulada The
Real Inspelor Hound, un crtico sentado entre el pblico se molesta porque
nadie en el escenario contesta el telfono; salta al escenario y contesta l mismo.
Se trata de la esposa de su colega que lo llama al trabajo. Los alores regresan
al escenario y los crticos quedan atrapados dentro de la obra. La definicin del
problema se parece mucho a esta situacin: al definir el problema, los analistas
120 Wayne Parsons

y los diseadores de las polticas irrumpen en el problema al igual que el crtico
de Stoppard irrumpe en la obra. Analizar no es observar un problema, sino par
ticipar en l. Suena el telfono, nos levantamos a contestar y ya estamos inmersos
en el espefculo teatral.
La dificultad que entraan los problemas de polticas pblicas obedece a su
complejidad y mala definicin. Y, como seala Simn para el caso de los proble
mas mal definidos (vase la seccin 3.7.4), se requiere de personas capaces de
resolver los problemas para contribuir a su definicin. Aunque la estructuracin
de los problemas sea fallida, la estrutura gubernamental es sofisticada; este
hecho significa que todos los problemas disponen de un contexto organizacional
o gubernamental que ejerce gran influencia en la forma en que son estructurados
como tales. Como se ver en el anlisis de las decisiones (Captulo III), este tipo
de argumento acerca de la resolucin de problemas en situaciones de estructuracin
fallida a dado lugar al surgimiento de bibliografa sobre la posibilidad de desarro
llar tcnicas que mejoren la toma de decisiones cuando la definicin es pobre y
la complejidad considerable. No obstante, hasta ahora slo se observa que los
problemas polticos pertenecen a una categora de complejidad distinta a la de
los problemas de las ciencias naturales o las matemticas. Dada su estructuracin
fallida, los asuntos de tipo pblico no cuentan con lmites claros: no se sabe dnde
empieza un problema y dnde termina otro; los problemas se traslapan, se inter-
sectan y tropiezan unos con otros2.
Caso 1: La pobreza
Ruth Lister, en un texto sobre los cambiantes conceptos de la pobreza, argumenta que, por
ejemplo, la forma en que se define la pobreza ha tenido un impacto crucial en las respuestas de
polticas pblicas3. Algunos autores, seala, han articulado la idea de una"clase marginada", con
cepto que considera particularmente peligroso ya que:
Se usa libremente en los medios, casi siempre como si fuera sinnimo de gente pobre en
general. Yo dira que se trata de un concepto peligroso. Las personas tienden a usarlo pa
ra decir lo que quisieran que significara [...] El lenguaje que cada uno emplea para
conceptualizar la pobreza es importante porque transmite imgenes capaces de definir
actitudes hacia los pobres y capaces de definir las propias actitudes de los pobres y la ima
gen que tienen de s mismos [...] Las personas que viven en la pobreza no quieren ser
dueas del mundo. Algunos polticos han explotado claramente esta ambivalencia [...]
Es [concluye] importante el hecho deque las concepciones dla pobreza entraan la cons
truccin de un elemento dinmico que no niega la individualidad ni la agencia de las per
sonas que viven en la pobreza.
(Lister, 1991)
2 El caso presentado por Gloria del Castillo en el Captulo V: Casos latinoamericanos, es un buen ejemplo de la
importancia que tiene la definicin de un problema. En el caso de la poltica educativa en Mxico, despus de
un proceso de expansin de la matrcula estudiantil, ios problemas de la calidad educativa emergieron. Pese a
ello, fue hasta que se defini a la educacin como motor del desarrollo que la calidad fue considerada como un
problema que deba ser resuelto por el gobierno.
3 El caso presentado por Carlos Sojo y Guillermo Acua sobre la poltica de combate a la pobreza en Costa Rica
muestra el cambio en la concepcin de la pobreza y su repercusin en las polticas diseadas para hacerle
frente. Vase el Captulo V: Casos latinoamericanos.

Caso 2: Los disturbios urbanos
En el otoo de 1991 hubo disturbios en varias ciudades britnicas. La polica, los polticos, los
lderes religiosos y los acadmicos elaboraron explicaciones desde "la clase marginada" hasta "el
orden pblico".
The Sunday Times (15 de septiembre de 1991) report lo siguiente:
conforme se retiran los escombros, empiezan a surgir teoras: absorbern la culpa los po
lticos, la polica y la "sociedad" o se obligar, finalmente, a los ladrones de autos, pirma-
nos y vndalos a rendir cuentas?
El mismo peridico public el siguiente comentario de Digby Anderson:
Hasta ahora, la lista incluye: pobreza o, mejor dicho, desempleo "desesperado", tensin
social (cualquier cosa que eso signifique), 12 aos de gobierno conservador, viviendas in
suficientes, ego masculino,"falta de infraestructura","juventud enajenada"y aburrimiento.
Quin es responsable? Pues, el gobierno, o cualquiera, excepto los revoltosos.
En los titulares de la primera pgina del peridico se lea lo siguiente:"Los ministros sealan
a nios de seis aos en la lucha por la imposicin de la ley". La iniciativa gubernamental, se co
mentaba, responda ana urgencia adicional ante la violencia urbana registrada en Handsworth,
Cardiff, Oxford y Newcastle uponTyne."Muchos de los arrestados son nios".
Caso 3: Una historia plausible
Imaginemos qu pasara si, por alguna razn, los cerdos volaran o los marcianos aterrizaran.
De qu tema se hablara? Cmo manejaran la situacin los gobiernos? Quin se ocupara del
asunto? Cmo se construira un tema/problema?
Primero que nada, los medios de comunicacin masiva necesitaran de expertos:
Esta noche en el estudio nos acompaa el Profesor Heinz Krieger, astrnomo experto en
todo lo concerniente a Marte:
Profesor, qu tipo de personas, o debera decir criaturas, son estos marcianos?
Bueno, seor Sage, creo que, en vista de lo que sabemos acerca del planeta, pueden
ser una mezcla entre los suizos, con una cultura basada en la vida en las montaas, y los
beduinos. Se trata de un planeta muy seco, como usted sabe.
Mientras tanto, los diseadores de polticas pblicas de las agencias gubernamentales alre
dedor del mundo deliberan para decidir de qu manera enfrentar el asunto:
Me parece, seor Ministro, que se trata de un asunto de defensa militar con implicaciones
para la salud y el medioambiente. Debemos crear un comit interdepartamental.
Pasan los aos. Los marcianos se instalan, trabajan arduamente, adquieren hipotecas y des
piertan el inters de los investigadores y surgen publicaciones peridicas sobre estudios marcia
nos. Una empresa de confituras patrocina al Instituto Mars de Investigaciones sobre Marte, el
IMIM en la Universidad de Warwick. El Problema Marciano se ha transformado en toda una indus
tria de la investigacin.
Posteriormente el Profesor de Estudios Marcianos de Snickers, Zork Mottelfunjer, declarara:
"Creo que cuando los marcianos llegamos representbamos lo desconocido. Los humanos
no saban cmo relacionarse con nosotros. Pero, como decimos en marciano, "Gurrsediy
uyijus thungth beruffffanhg!!"No nos complace la forma en que nuestra comunidad ha si
do estereotipada, y los polticos y los medios de comunicacin masiva no ayudan al no de
finir exactamente cules son los problemas. Ya s que si nos pinchan con un alfiler no
sangramos, pero no se trata de eso. Cuando veamos el fin de la REOAP (Reubicacin
122 Wayne Parsons

de extraterrestres en otra agencia planetaria) empezaremos a convencernos de que el lla
mado "problema marciano" no tiene que ver con encontrar la manera de deshacerse de
nosotros. Llegamos para quedarnos! Y creo que lo ms importante es reconocer que la
opinin pblica nos favorece: 67% de las personas piensa que ser vecino de un marciano
es igual a ser vecino de un terrcola. Los polticos que tratan de convertir el asunto de los
marcianos en un tema deberan recordar que la opinin pblica est ms a nuestro favor
que en contra, y que los marcianos tambin tienen derecho al voto".
Caso 4: Otra historia plausible
Y si los cerdos pudieran volar? Como resultado de la enfermedad de los cerdos locos, los ani
males desarrollan la capacidad de volar. En qu tipo de tema se convertira este hecho y cmo
se definira el problema (si es que sera un problema)?
Salud: La principal preocupacin sera ver a los cerdos volar y depositar grandes cantidades de
fertilizante por todas partes.
Seguridad area: Los cerdos voladores podran causar accidentes. Despus de todo, de por s
resulta incmodo que un motor se trague a una gaviota, no imaginemos lo que pasara
si se tratara de una montura.
Poltica agrcola: Los granjeros podran perder el monopolio de los cerdos. La presin del pode
roso lobby agrcola sobre el gobierno podra sertal que ste se vera obligado a introducir
algn mtodo para asegurarse de que los cerdos extranjeros no violaran el espacio areo
de otros pases ni inundaran el mercado interno.
Economa: Podra dispararse el precio del tocino!
0... podra verse como un tema de ecologa. Los defensores de los animales podran llevar el
tema de los cerdos a la cuestin de los derechos de los animales. Su argumento podra ser que
los cerdos merecen volar libremente y que la cacera de cerdos por parte de seores en abrigos
rojos debera castigarse como un "rezago de barbarie".
En diversos pases se pensara en un tema distinto y se construira un problema diferente: los
britnicos lo veran desde la ptica de los derechos de los animales, los franceses como una cues
tin culinaria, Israel como una controversia religiosa, etctera...
Caso 5: La energa nuclear
Jasper (1992) analiza la toma de decisiones acerca de la energa nuclear en Estados Unidos,
Suecia y Francia. Muestra la manera en que las diferentes preocupaciones sociales y polticas de
cada pas influyeron en la diversidad de construcciones dentro de las cuales tuvo lugar el proce
so de toma de decisiones:
Los polticos estadounidenses centraron el debate en el control de los precios y los mercados
y la propiedad de las plantas de uranio; a los polticos franceses les preocupaban las utilida
des del sector privado, la salud de los trabajadores industriales y la implementacin de facul
tades del Estado; los lderes polticos suecos discutieron la hegemona de los socialdemcratas
y la cifra de 12 o 13 reactores. Rara vez los suecos hablaron de la propiedad o las facultades
del Estado. Los estadounidenses apenas formularon preguntas acerca de las facultades del
Estado o el nmero exacto de reactores. Los franceses nunca cuestionaron la intervencin
gubernamental en los mercados. Las estructuras partidistas eran demasiado slidas.
( Jasper: 1992: 107)
En cuanto a la influencia de los expertos, como los cientficos y los economistas, los tomadores
de decisiones aceptaron aquellos argumentos acordes con sus propias estructuras y rechazaron
aquellos que las desafiaban. A su vez, los tomadores de decisiones tendieron a enmarcar el debate
pblico (en los medios de comunicacin masiva) en funcin de sus propias polticas pblicas.

2.2/ Enfoques para el anlisis de los problemas sociales
2.2.1/ El enfoque positivista
uede decirse que el inters en los problemas sociales que se desarroll durante
P el siglo xix marca el inicio del anlisis moderno de las polticas pblicas. La
Ilustracin haba propiciado la reformulacin de la condicin humana. Los
problemas que agobiaban a la humanidad ya no eran vistos como algo inevita
ble de lo que no se poda escapar. Se crea que la aplicacin de la inteligencia y
el conocimiento poda resolver los problemas y mejorar a la humanidad como
conjunto. El tr.bajo de los reformistas sociales y el desarrollo de un anlisis
emprico de problemas sociales como la pobreza, el trabajo infantil, la salud,
las prisiones, entre otros, constituyen la base positivista de la investigacin sobre
poltica social. Los reformistas sociales de la poca vitoriana estaban profun
damente comprometidos con la idea de que la produccin de conocimiento era
el motor de la posibilidad de mejorar. Los hechos eran fuerzas polticas podero
sas. Autores y personajes como Henry Mayhew, Sir Edwin Chadwick, Florence
Nightingale, Octavia Hill, William Beveridge, Beatrice y Sidney Webb y, sobre
todo, Charles Booth (y Jane Adams en Estados Unidos) se mostraban muy
optimistas ante la posibilidad de que los datos cientficos empricos pudie
ran finalmente resolver los problemas. Como reza la frase clebre de Florence
Nightingale: los hechos son todo, las dotrinas no son nada (Harris, 1990:
389). No obstante, quedan algunas dudas acerca de cunto de aquel positivismo
puro y autntico se puso en prtica, pues, como seala Harris (1990: 389):
Las ubicuas sociedades vitorianas de las ciencias sociales buscaron tenazmente
enraizar las polticas pblicas en el terreno de los datos empricos. Sin embargo, los
estudios ms recientes de esas sociedades han demostrado que su trabajo era casi
taxonmico en su totalidad, ms que analtico o genuinamente prescriptivo; con
todo y su pasin por el detalle, fracasaron al tratar de generar explicaciones con
gruentes acerca de las condiciones sociales patolgicas.
Siguiendo a Harris, los hechos podran haber sido un simple sustituto del 1
pensamiento y la accin. Por lo general, los hechos no precedan a las polticas
pblicas como lo argumentaban los positivistas, ocurran despus de ellas. Asi- I
mismo, en no pocas ocasiones las polticas pblicas guardaron poca relacin
con los datos que efetivamente estaban disponibles (ibid.: 391). As, el argu
mento que plantea la definicin de la poltica social a partir de los hechos
sociales resulta difcil de sustentar como tesis a la luz de numerosas investiga
ciones acadmicas histricas que demuestran que los hechos no tuvieron el tipo
de impafo en el que confiaban los reformistas de las ciencias sociales. Sin i
embargo, el analista como reformista, y viceversa, constituye una importante I
etapa en \a Ystoa de \a aplicacin de \a ciencia a ios problemas sociales, i
De aquellas obras se desprendera una tradicin de investigacin social que
privilegi los problemas y la forma de aliviarlos o darles solucin (BulmerrtB
al., 1991). Este fenmeno no se limit a Gran Bretaa y Estados Unidos; enl
124 Wayne Parsons

Alemania, por ejemplo, tambin hubo una tradicin de encuestas sociales cla
ramente manifiesta en las dcadas de 1870 y 1880, cuando la legislacin de
beneficencia social decretada por Bismarck fue resultado de este tipo de infor
mes de investigacin. Sin embargo, fue sin duda en Gran Bretaa donde se
registr el impacto ms influyente del estudio emprico de los problemas socia
les en la definicin de las polticas y la opinin pblica. Mitchell (19681: 129)
lo explica en funcin de diversos fatores:
En parte, se debe a la tradicin establecida de nombrar Comisiones Reales para in
vestigar temas especficos que, por supuesto, dependan de la contrainterrogacin
de testigos; pero por otra parte, es necesario decirlo, se debe a los prejuicios acad
micos que en Gran Bretaa no fueron tan efetivos como en Alemania; con un pe
queo nmero de graduados en el pas, la poltica de aficionados tena los pies en la
tierra y acusaba una orientacin ms emprica. Adems, el movimiento de las en
cuestas sociales en Gran Bretaa fue inicialmente impulsado por filntropos acau
dalados, y no es posible rechazar a los filntropos de buena conciencia; los informes
basados en los resultados de las encuestas merecieron el respeto de las personas de
clase alta y clase media porque haban sido elaborados por sus propios pares.
La tradicin de la encuesta social
Charles Booth (1840-1916)

Booth era dueo de una compaa naviera en Liverpool y alcanz la fama gradas a la publi
cacin, en diecisiete volmenes, de su obra titulada Life and LabourofthePeopleofLondon (1899-
1903), dedicada al anlisis de las causas y las consecuencias de la pobreza. La investigacin de
Booth le permiti hacer campaas a favor de la reforma y la legislacin. Segn Kershen:
La voz de Charles Booth encontr eco en los diseadores de las polticas pblicas y ayud
a persuadirlos de cambiar de orientacin [...] El enfoque cientfico de Booth ante los pro
blemas de la pobreza dentro de la sociedad era producto de su temprano entusiasmo por el
positivismo y su anlisis de las obras de Auguste Comte. Charles Booth se dedic, al igual
que el joven Mayhew, a recurrir a la ciencia para resolver los problemas sociales [,..]Tal vez
no haya sido"uno de los ms brillantes", pero su acucioso y constante trabajo fue de gran
valor para la definicin, ubicacin y oferta de soluciones para mejorar las condiciones de
los menos favorecidos [...] A diferencia de Henry Mayhew, cuyas conclusiones cayeron en
el olvido durante casi un siglo, la obra de Booth result ser un"parteaguas casi instant
neo en la historia de la poltica social britnica".
[Kershen, 1993:115)
Booth tambin ejerci un importante ascendiente en Estados Unidos. Su obra constituy una
gran influencia para los inicios de la Escuela de Sociologa de Chicago e inspir las encuestas so
ciales de fines del siglo xix y principios del xx (Mapas y documentos Hull House, 1895; Encuesta
de Pittsburgh, 1909-1914) (vanse Sklar, 1991; Bales, 1991 y Lerner, 1975).
Seebohm Rowntree (1871-1954)

Rowntree fue un fabricante y gran filntropo. Al igual que Booth, se dedic a alimentar el de
bate pblico acerca de la naturaleza y el alcance de la pobreza en York, su lugar de origen. Sus 4
4 La edicin en castellano es Mitchell, G.D., Historia de la sociologa (1988).

principales libros fueron Poverty: A Study ofTown Life (1901), The Human Needs ofLabouri 1937),
Povertyand Progress (1941), Poverty and the Welfare State (1951) y English Ufe and Leisure: A Social Study
(1951). Sus opiniones acerca de la pobreza eran ms slidas que las de Booth y se basaban en diver
sas consultas con expertos en alimentacin britnicos y estadounidenses. Dividi la pobreza en pri
maria y secundaria, y estableci una"lnea de pobreza". Aunque su obra, al igual que la de Booth, est
expuesta a las crticas por su metodologa, la investigacin de Rowntree contribuy a crear conciencia
en los diseadores de polticas pblicas y en la opinin pblica en cuanto al "problema social".
La profesionalizacin del anlisis social: la investigacin estadounidense y su impacto poltico

Aunque los problemas sociales en Estados Unidos atraeran la atencin de los reformistas afi
cionados (Jacob Riis y Lincoln Steffens), la principal caracterstica del estudio de los problemas
sociales en ese pas fue el protagonismo de los cientficos sociales. El proyecto ms significativo,
la encuesta de Pittsburgh 1909-1914, estuvo a cargo de Paul Kellog. Dicha encuesta inclua temas
como "salarios", "mujeres y oficios", "patrimonio familiar", "la vivienda en un pueblo manufacture
ro", "accidentes en el espacio laboral y derecho" y "obreros siderrgicos".
No obstante, resulta interesante notar que ese estudio no tuvo el impacto poltico que s ten
dran Booth y Rowntree en Gran Bretaa. La encuesta no motiv la formulacin de ningn tipo
de legislacin. Sin embargo, la encuesta de Pittsburgh s inspir la impresionante divulgacin de
las encuestas sociales durante el perodo de entreguerras: hacia 1928 se haban registrado alre
dedor de 2.800 encuestas.
La tradicin alemana de la encuesta social

Las encuestas sociales tambin son una caracterstica del desarrollo de las ciencias sociales
empricas alemanas desde fines del siglo xix. Las actividades de los institutos de investigacin lle
garon a su fin (1933-1936) durante el rgimen nacionalsocialista (vase Gorges, 1991).
2.2.2/ El estudio de los enfoques sociolgicos ante los problemas sociales
La sociologa de los problemas sociales
Textos clave
En este mbito destacan tres introducciones generales:
M. Spector y J.l. Kitsuse, Constructing Social Probtems, 1977.
J.W. Schneider y J.l. Kitsuse (editores), Studies in the Sociology of Social Problems, 1984.
R.L. Henshel, Thinking about Social Problems, 1990.
Asimismo, la obra de Murray Edelman sobre los problemas sociales reviste gran importancia,
ya que aporta un enfoque "constructivista" a partir de las teoras del lenguaje (vase la seccin
2.9.2). Vase Edelman (1964,1977 y 1988).
Las primeras aportaciones al tema son lectura obligada:
R.C. Fuller,"The Problem ofTeaching Social Problems", 1938.

R.C. Fuller y R.R. Myers,"The Natural History of a Social Problem", 1941.
R.K. Merton y R. Nisbet (editores), Contemporary Social Problems, 1961.
H.S. Becker, Outsiders, 1963.
Si se desea consultar una revisin del enfoque "por etapas", vase Hazelrigg (1985). Loney ef
al. (1991) constituye un material excelente de poltica social que puede ser til para explorar la
definicin y politizacin de los problemas. Esta coleccin incluye temas como la senectud, el abu
so sexual a menores y la familia.
126 Wayne Parsons

Los reformistas del siglo xix, como Booth, eran positivistas convencidos.
Para ellos, los problemas eran hechos capaces de ser medidos y tratados de
manera cientfica: analizar causas equivala a resolver problemas. Una variante
de esta nocin de los problemas como hechos objetivos era el enfoque
funcionalista que vea los problemas bsicamente como disfunciones del fun
cionamiento fluido de la sociedad en tanto sistema. En este sentido, los
problemas eran analizables en trminos de sus orgenes en las condiciones
sociales. Una vez identificadas las condiciones que haban suscitado la
disfuncionalidad, los diseadores de las polticas pblicas podran hacer frente
a los problemas manifiestos o latentes.
Hay dos autores a considerar en este enfoque: Emile Durkheim y Talcott
Parsons. Durkheim vea los problemas (o la desviacin) como funcionales
dentro del sistema social. Desde la perspectiva de Durkheim, los problemas
sociales son inevitables y necesarios: aquellos que se alejan de las expectativas
comunes de la condula normal sirven para definir lo aceptable y lo inacep
table, lo bueno y lo malo. El reconocimiento de esas desviaciones puede servir
para fomentar un cambio al igual que para reforzar las nociones dominantes
del comportamiento aceptable. El problema de Durkheim radica en cmo
mantener el nivel de desviacin a una escala tal que no amenace al orden social.
En consecuencia, si se mantiene la desviacin dentro de ciertas fronteras, sta
puede beneficiar a la sociedad al establecer los lmites de lo que se considera
normal y al permitir el desarrollo de criterios en torno a lo que constituye un
problema. Desviarse de la norma no es produelo de la inmoralidad, el pecado
o las enfermedades psicolgicas, sino parte integral del funcionamiento fluido
de toda sociedad moderna. En este sentido, los problemas son soluciones
sociales.
Durkheim ha ejercido una gran influencia en el anlisis de los problemas
sociales como formas de desviacin. Sobre todo, dot a los cientficos sociales
de un sentido de misin. Los problemas sociales requeran del desarrollo de
vertientes de anlisis sociales capaces de conducir al control efelivo del nivel
de la condula desviada. La influencia de este autor en la concepcin de los
problemas sociales debe sopesarse a la par que el impalo de dos antroplogos:
Margaret Mead y Bronislaw Malinowski, cuyos estudios sobre Samoa Occiden
tal y las Islas Triobrand concluyeron que los individuos son produlo de su
cultura y sociedad, y no de la biologa o la psicologa. La escuela de ciencias
sociales que fundaron enfatiza la necesidad de entender a las sociedades como
sistemas inalterables que se mantienen a s mismos. En ese sentido, los pro
blemas son produlo de la forma en que operan dichos sistemas y la forma en
que las culturas enmarcan y condicionan la realidad de los individuos. Se trata
de un modelo de sociedad y comportamiento individual reido con el modelo de
conflilo/cambio del marxismo y con el nfasis en la psicologa individual de Freud.
Esta visin estrulural funcionalista tuvo gran impalo. Segn Badcock (1988:
146):

Prcticamente de inmediato, las opiniones de Mead, Malinowski y otros autores
con puntos de vista en comn formaron parte de la mitologa cultural occidental
[...] Ya que empez a creerse que la cultura y no la naturaleza era el factor deter
minante, empez tambin a creerse que las razones culturales lo explicaban todo
[...] Se vea a los criminales como el resultado de la escasez de viviendas, el desem
pleo, la socializacin errtica o incluso las etiquetas sociales arbitrarias; las altera
ciones psquicas eran causadas por la sociedad y principalmente por la familia; el
suicidio era el resultado de demasiada o insuficiente solidaridad social [...] Cual
quier hecho que no satisficiera las expectativas de la teora poda ser conveniente
mente explicado a travs de alguna funcin social oculta o latente [...] Se
pensaba en la sociedad como un todo como produlo de s misma, as que, duran
te un tiempo, pareca que todos los problemas obedecan a causas sociales y la bs
queda de respuestas se limitaba a la propia sociedad.
Talcott Parsons representa la fuente ms importante del enfoque funcionalista
ante los problemas sociales en la era de la segunda posguerra. Parsons analiz
las sociedades como tendientes al equilibrio: desde esa perspectiva los problemas
sociales constituan ajustes y posibles disfunciones dentro del sistema social.
El principal texto del enfoque funcionalista ante los problemas sociales perte
nece a Merton y Nisbet (editores) (1961). Merton y Nisbet afirmaban que los
problemas tenan una dimensin objetiva y una subjetiva. Los problemas socia
les podan analizarse en funcin del conocimiento objetivo: problemas sociales
como desorganizacin social (insuficiencias en relacin con el cumplimiento
de uno o ms de los requisitos funcionales del sistema: Merton y Nisbet, 1971:
820) y conductas desviadas o alejadas de las normas sociales aceptadas e
institucionalizadas. Las crticas ms importantes al enfoque funcionalista pro
venan de los llamados interaccionistas simblicos influidos por el pragmatismo
de James, Dewey y Mead.
> El interaccionismo simblico
El interaccionismo simblico es una escuela que se desarroll en Chicago en el perodo de

entreguerras a partir del pragmatismo de John Dewey, Wllllam James y G.H. Mead. Segn este
enfoque, el estudio de la sociedad Implica el anlisis de la manera en que se emplean los smbo
los en la comunicacin. La Escuela de Chicago mostr un inters particular en la sociologa de los
problemas urbanos y en cmo se construan las identidades sociales. Blumer (1969: 2-6) argu
menta que el enfoque consta de tres premisas centrales:
Los seres humanos actan sobre la base del significado que las cosas tienen para ellos.
Los significados son resultado de la interaccin social.
Los significados se modifican y atraviesan un proceso interpretativo que las personas usan al
encontrar "signos".
As, puede decirse que la imagen que los interaccionistas tienen de los seres humanos se
encuentra enmarcada en la siguiente creencia:
el individuo y la sociedad son unidades inseparables [...] para comprender completamen

te a uno o a otra es indispensable comprender completamente a su contraparte [...] La
sociedad debe entenderse a partir de los individuos que la conforman, y los individuos
128 Wayne Parsons

deben entenderse en funcin de las sociedades a las que pertenecen [...] Ya que mucho
de la influencia del entorno se experimenta mediante la interaccin social, el comporta
miento es algo circular, que se construye, no algo predeterminado y liberado.
(.Meltzer et al., 7975:2-3)
Nota: Existen otras dos "Escuelas de Chicago", una de economa y otra de derecho. La Escuela de
Economa de Chicago se desarroll en la dcada de 1950 gracias a la estrecha asociacin del Depar
tamento de Economa con las ideas de Hayek. Sus principales exponentes son Milton Friedman
y George Stigler. Friedman tuvo un impacto considerable en la agenda de las polticas pblicas
de la dcada de 1970 como profeta del"monetarismo"(s/c) y, junto con la teora de la "eleccin
pblica"aport las bases de las polticas de la "nueva derecha" (vase Parsons, 1989). La Escuela de
Derecho de Chicago tambin est asociada a las ideas igualmente derechistas del Departamen
to en relacin con el derecho de la responsabilidad civil y la aplicacin del anlisis denosto-efi
ciencia a casos de daos y perjuicios.
Richard Fuller fue uno de los primeros crticos destacados del marco funciona-
lista de los problemas sociales en proponer un anlisis interaccionista o constructivista.
A fines de la dcada de 1930 present el siguiente argumento:
La hiptesis del orden social que funciona con fluidez no slo es artificial, sino pe
ligrosa [...] Debemos abandonar la idea de que los problemas sociales representan
un comportamiento humano desviado del atu quo cultural incuestionable e inal
terable [...] cundo y dnde encontramos los socilogos un grato equilibrio de
fuerzas (organizacin social) del que, se supone, estamos escapando para caer en
un laberinto de confusin (desorganizacin social)?
(.Fuller, 1938: 433-434)
Fuller afirmaba que el problema social implicaba juicios bsicamente sub
jetivos, as como condiciones objetivas. En s misma, la existencia de una con
dicin objetiva (que sea disfuncional) no bastaba para ser considerada como un
problema social. En 1941, Fuller y Myers propusieron una alternativa al modelo
funcionalista al publicar un documento que contemplaba las etapas (o el ciclo de
vida) de un problema social. Ese documento aport un modelo influyente en
el que se poda ver al problema transitando una etapa de conciencia, definicin
y reforma de polticas pblicas.
El enfoque de la historia natural ante los problemas sociales
Richard Fuller y Richard Myers, "The Natural History of a Social Problem", 1941
Estos autores adoptan la visin de que los problemas sociales son la desviacin de una norma
social ampliamente aceptada y tienen una dimensin objetiva y subjetiva. La primera dimensin
puede ser observada, pero el hecho de que se suponga su existencia no significa que exista: los
factores de la subjetividad entran en juego. As, el problema social siempre est en el estado din
mico de convertirse en un problema. A fin de analizar esta idea, estudiaron el "problema" de un
asentamiento de casas rodantes en Detroit y mostraron el problema en tres diferentes etapas:
Conciencia: percepcin de la amenaza a los valores.
Definicin de polticas pblicas: debate en torno a las opciones de poltica pblica.
Reforma: puesta en prctica de las polticas pblicas formuladas.

Su conclusin fue la siguiente:
En la bsqueda de secuencias temporales para que un tema "se transforme" en un proble
ma social, el estudiante no da por descontadas las condiciones del problema, como"maldad
objetiva causada por maldad". El estudiante trata de explicar los problemas sociales como
resultado de la organizacin cultural de la comunidad, como complementos de los valores
aprobados de la sociedad, no como desviaciones patolgicas y anormales de lo que se
supone adecuado y normal.
(Fuller y Myers, 1941:329)
Las etapas del ciclo de vida de los problemas segn J.H.S. Bossard eran:
1 Reconocimiento del problema.
2 Discusin sobre la gravedad del problema.
3 Intentos de reforma: por lo general se llega a esta etapa por intuicin, con escasa asesora, a
partir del enfoque "bueno, hay que hacer algo".
4 Sugerencias sobre la necesidad de hacer un estudio ms detallado: "lo que necesitamos es
una encuesta".
5 Siguen algunos cambios en el personal entre los interesados.
6 Se enfatizan los factores ms elementales.
7 Se tratan los casos de manera individual.
8 Otro cambio en el personal.
9 Se llega al programa de manera inductiva.
10 Se pulen las tcnicas de estudio y tratamiento.
11 Se pulen los conceptos.
12 Nuevo cambio en el personal.
Vase Bossard (1941).
Anthony Vass, Aids a Plague in US: a Social Perspective, 1986

Vass presenta un detallado recuento de la evolucin del sida como un problema social a par
tir del modelo de Fuller y Myers para explorar la conformacin de una condicin mdica/social
contempornea. Si bien encuentra que el modelo es vlido para el caso del sida, no se muestra
del todo seguro:
es til porque ayuda a que los eventos sean inteligibles y acusen cierto orden. Ayuda a
aclarar y analizar los temas [...] No obstante, el anlisis no apoya la propuesta de que los
problemas sociales evolucionan siguiendo un patrn ntidamente definido de desarrollo
(progresivo) [...] En realidad, las etapas de desarrollo de un problema social no son fciles
de clasificar, como tampoco lo es distinguir etapas. Las etapas se encuentran interrelacionadas
e interconectadas, ninguna etapa puede existir o comprenderse en forma aislada, sin la
existencia y el apoyo continuo de las otras etapas. Las etapas no siempre evolucionan de
manera progresiva [...] lo hacen en forma circular y tienen la tendencia a avanzar (progre
sivamente) hacia una nueva etapa y a retroceder (regresivamente) ana etapa previa co
mo parte de la madurez gradual que requiere el proceso de echar races dentro de la
estructura social. Por ltimo, los problemas sociales no adquieren una velocidad constan
te ni consistente; su desarrollo traza circuitos, desviaciones temporales y lagunas deno
minadas perodos nulos.
(Vass, 1986:150-151)
La idea de explorar la historia natural de los problemas en etapas se debe

a un comentario sobre el documento de Bossard que apareciera en el mismo
130 Wayne Parsons

nmero de American Sociological Revino, ampliando su sencillo modelo de tres
etapas para disear un modelo de doce etapas (citado anteriormente). As, para
la dcada de 1940 ya se identifican dos grandes vertientes en el estudio de los
problemas sociales: la positivista/funcionalista y la fenomenolgica.
El enfoque positivista/funcionalista ve los problemas sociales como hechos
medibles, con funcionalidad para el mantenimiento de la sociedad. Desde
esta perspectiva, el papel de las ciencias sociales consiste en identificar aque
llas condiciones disfuncionales para la sociedad, desarrollar conocimientos
acerca de los problemas a fin de analizar sus causas y ofrecer remedios.
Los cientficos sociales son vistos como la conciencia y el protector de la
sociedad (Spector y Kitsuse, 1971: 37). Los principales exponentes de esta
postura durante el perodo de la posguerra fueron Merton y Nisbet (1961
y ediciones posteriores).
El enfoque fenomenolgico, derivado de la escuela del interaccionismo
simblico, ve los problemas como construcciones sociales bsicamente sub
jetivas. El papel de las ciencias sociales consiste en dilucidar definiciones
y supuestos, mostrar a quin pertenecen las definiciones que operan, qu
puntos de vista alternativos existen e identificar puntos de intervencin
(Becker [editor], 1966: 23-26).
El enfoque fenomenolgico ejercera una importante influencia en la for
macin del marco del ciclo de vida y, a partir de ah, en muchas otras teoras
y modelos. Los siguientes cinco textos son de especial importancia para el estu
dio de las polticas pblicas en cuanto a la comprensin de esta lnea de desa
rrollo:
C. Wright Mills, The Professional Ideology of Social Pathology, 1943.
-------, The SociologicalImagination, 1959.
Howard Becker, Outsiders, 1963.
Howard Becker (editor), Social Problems, 1966.
P.L. BergeryT. Luckman, The Social Construction of Reality, 19755.
Wright Mills fue uno de los primeros autores de la generacin de la posgue
rra en atacar la idea de que los problemas podan pensarse como condiciones y
causas objetivas. En su obra fundamental, titulada The Sociological Imagination,
sostiene la necesidad de distinguir entre problemas (troubles) y temas (issues).
Se trata de una declaracin tan importante desde una postura antipositivista
que merece ser citada en su totalidad:
Los problemas ocurren dentro del carcter del individuo y dentro del rango de sus
relaciones inmediatas con los otros; tienen que ver con su propio ser y con aquellas
reas especficas de la vida social de las que est directa y personalmente conciente.
En consecuencia, la declaracin y la resolucin de los problemas pertenecen al in
terior del individuo en tanto entidad biogrfica y en el alcance de su entorno inme
diato, es decir, el entorno social directamente abierto a su experiencia personal y,
5 La edicin en castellano es Berger, P.L. y T. Luckmann, La construccin socioI de la realidad (\ 968).

hasta cierto punto, sus actividades volitivas. Los problemas son un asunto privado:
un individuo percibe que los valores en los que cree estn amenazados. Los temas
tienen que ver con asuntos que trascienden tales entornos locales del individuo y
el alcance de su vida interior. Tienen que ver con la organizacin de mltiples
entornos en las instituciones de una sociedad histrica como un todo, con las ma
neras en que los diversos entornos se interselan e interactan para formar la gran
estructura social y la vida histrica. Un tema es un asunto pblico: un colectivo
percibe que los valores en los que cree estn amenazados. A veces el debate se con
funde simplemente porque los entornos inmediatos y cotidianos de los seres hu
manos ordinarios no alcanzan para definir la naturaleza de un tema.
{Mills, 1959: 8-9)
Tal como Mills lo haba dicho antes (1943), la idea de que los problemas
sociales eran como problemas patolgicos del cuerpo humano (desperfectos en
el funcionamiento del cuerpo) y los cientficos sociales como mdicos que ana
lizan desrdenes objetivos era un error. Los problemas humanos eran el resultado
de la poltica y el poder. La aportacin de Howard Becker al estudio de los
problemas sociales retom este argumento y tambin debe mucho a la influen
cia de la Escuela de Chicago y a Fuller y Myers. Dos textos destacan debido a
su fuerte impacto en la promocin de una perspectiva constructivista de los
problemas sociales. Primero, su estudio sobre los marginados (consumidores
de drogas y otras desviaciones) publicado en 1963. Ms adelante, en 1966
public un libro sobre problemas sociales modernos que sirvieron de antdoto
a la patologa social de Merton y Nisbet (1961). El estudio sobre los margi
nados buscaba mostrar cmo un problema social (como el consumo de
marihuana) no era sino el resultado de un proceso en el que un grupo etiqueta
una actividad o situacin con la que no est de acuerdo o desaprueba, a dife
rencia del enfoque de Merton y Nisbet, que se ocupaba de mostrar la manera
en que las disfunciones, como el consumo de drogas, perturban la estabilidad
social. Becker no slo se concentra en las causas y las consecuencias de las con
ductas desviadas, sino en cmo los problemas son resultado de un proceso
poltico en el que los guardianes de la moral lanzan una cruzada o campaa
en y a travs de los medios de comunicacin para etiquetar determinadas
situaciones como problemas.
El hecho central acerca del comportamiento desviado [es que] la sociedad lo crea
[...] los grupos sociales crean las desviaciones al hacer reglas cuya infraccin cons
tituye una desviacin y al aplicar tales reglas a personas especficas y etiquetarlas
como marginadas. Desde este punto de vista, la desviacin no es una cualidad del
alo que la persona comete, sino una consecuencia de la aplicacin de reglas y san
ciones por parte de otros sobre el marginado. El desviado es aquel a quien se ha
etiquetado; la condula desviada es aquella que las personas etiquetan como tal.
{Becker, 1963: 8-9)
En Becker (editor) (1966), se observa la ampliacin del anlisis a fin de
incluir otros problemas, como las relaciones raciales, la vivienda, el trabajo y
las enfermedades mentales, y Becker reconoce su deuda con las ideas de Fuller
y Myers; aunque no acepta los trminos que emplean ni las etapas que plantean,
132 Wayne Parsons

el autor est de acuerdo con su premisa: para entender completamente un
problema social, debemos saber cmo lleg a definirse como problema social
(Becker [editor], 1966: 11). Los problemas sociales son, en esencia, el resultado
de un proceso poltico:
un proceso en el que se plantean, discuten y negocian puntos de vista opuestos; un
proceso en el que muy diversos intereses motivan a las personas a persuadir a otros
y convencerlos de su propia perspectiva para que se tomen medidas pblicas y se
alcancen los fines que consideran deseables; un proceso en el que uno pretende el
reconocimiento oficial del problema a fin de que el poder y la autoridad del estado
estn de nuestro lado.
{Becker [editor], 1966: 11)
En el mismo ao de publicacin del libro Social Problems de Becker apareci
otro importante texto que refin los argumentos a favor de las realidades socia
les vistas como una construccin y no como hechos objetivos que se descubren
mediante un enfoque de sociologa del conocimiento: se trata ce la obra de
Berger y Luckman (1975). Su estudio de la construccin social de la realidad
aport un fundamento intelectual extraordinario a la postura construlivista.
Aunque el libro abreva del mismo molino que Mead y el interaccionismo sim
blico, Berger y Luckman recurren a otros enfoques e ideas, como las de Marx,
Mannheim, Nietzsche, Weber y Schutz, entre otros. Su estudio rechaza los
fundamentos objetivistas/positivistas de las ciencias sociales contemporneas
y el funcionalismo en particular, y convoca la renovacin de la sociologa con
base en la investigacin de cmo se objetivan y legitiman las realidades.
Blumer, Spector y Kitsuse en la dcada de 1970

A lo largo de la dcada de 1970, Herbert Blumer desarroll an ms el modelo
construlivista del problema social mediante el refinamiento de las etapas de la
formacin del problema y la argumentacin de que los problemas existen cuando
un grupo de personas los considera indeseables. Los problemas atraviesan un ciclo
de definicin, no de descubrimiento (vase Blumer, 1971):
1 El surgimiento de un problema social.
2 La legitimacin del problema.
3 La movilizacin para actuar.
4 El diseo de un plan oficial.
5 La implementacin del plan oficial.
El aspelo importante de estas etapas en la formacin del problema es que
no constituyen realidades objetivas, sino producios del comportamiento colec
tivo: los problemas se forman en el proceso de ser vistos y definidos por la
sociedad (Blumer, 1971: 305-306). Para Blumer, los problemas eran funda
mentalmente produlo de la definicin coleliva, no existen de manera inde
pendiente como una serie de arreglos sociales objetivos con una hechura
intrnseca (Blumer, 1971: 298). Posteriormente, Mauss (1975) ampli esta
idea de los problemas sociales como percepciones subjetivas y no realidades
objetivas argumentando que aquellos eran tipos de movimientos sociales pro-

ducidos por el comportamiento de las personas, los grupos de inters y/o los
grupos de presin (1975: 13). Mauss afirma que es posible analizar el proceso
mediante el cual se establecen los problemas sociales en la agenda de las polti
cas pblicas a partir de los movimientos sociales que facilitan el paso de un tema
al estado de problema cuando las personas disponen del tiempo, la energa y
los recursos para ocuparse de las condiciones sociales: para definir algunas de
ellas como problemticas y para participar activamente en el proceso del com
portamiento colectivo que produce los movimientos sociales (1975: 44). Puede
sustentarse dicha postura si se considera el desarrollo de los movimientos sociales
acerca de las razas, el medioambiente y las mujeres. De no haber sido por sido
por el crecimiento de esos movimientos, sera difcil imaginar cmo llegaron las
nuevas definiciones de los problemas hasta la agenda de las polticas pblicas.
> Problemas y movimientos sociales: el feminismo y las polticas pblicas
Ellen Boneparth y Emily Stoper (editoras), Women, Power and Policy, 2da. edicin, 1988
En esta compilacin de ensayos, los autores abordan la relacin entre el movimiento de las
mujeres y la agenda de las polticas pblicas en Estados Unidos y otros pases industrializados y
en desarrollo. Los ensayos incluyen la relacin de las mujeres con las polticas pblicas, las muje
res y la produccin, la reproduccin y las mujeres, y las polticas pblicas comparadas6.
Se argumenta que para que las mujeres adquieran un mayor impacto en la definicin de los
asuntos y la agenda de las polticas pblicas necesitan integrarse al sistema de toma de decisio
nes. Para ello, se requiere de un movimiento social slido y bien organizado (pg. xxxn). Se pre
senta un "marco para el anlisis de las polticas pblicas" adecuado para entender el lugar de las
polticas pblicas sobre las mujeres (particularmente en Estados Unidos), as como las variables
que han influido en la agenda a partir de la siguiente clasificacin:
Ambientales: clima social, clima econmico, clima poltico.
Sistmicas: gobierno descentralizado, funcin de los tribunales, formulacin de polticas p
blicas incremntales.
Polticas: lobbies, coaliciones polticas, liderazgo.
Caractersticas de las polticas pblicas: tipos de polticas pblicas (distributiva, normativa y
redistributiva), equidad de roles y cambio de roles.
es claro que los cambios en las polticas pblicas slo ocurren cuando ios grupos que per
siguen dichos cambios tienen el suficiente poder para influir el proceso de formulacin
de polticas pblicas. El movimiento de las mujeres ha llegado a distinguir entre el poder
sobre y el poder para. La crtica feminista del poder ha estado orientada a la bsqueda de vas
para reducir el poder que ejerce un grupo sobre otro. El objetivo de los grupos de muje
res en el proceso de formulacin de polticas pblicas ha sido alcanzar y utilizar el poder
tanto para la equidad como para el cambio en los roles.
(Boneparth y Stoper [editoras], 1988:19)
El feminismo, afirman las autoras, debe tratar de ejercer una mayor influencia en la manera
en que los diseadores de las polticas pblicas definen los problemas. En sociedades como las
escandinavas, en las que la influencia del feminismo tiene mayor peso, las polticas pblicas re
t En el Captulo V: Casos latinoamericanos, se presenta el caso de un proyecto de salud sexual y reproductiva

en la Ciudad de Mxico mplementado por una organizacin feminista denominada Red por la Salud de Mu
jeres. El estudio lustra las dificultades que enfrenta la Red para implementar el proyecto conjuntamente con
el gobierno local.
134 Wayne Parsons

flejan la agenda del feminismo. Sin embargo, las posibilidades de modificar la agenda dlas po
lticas pblicas inyectan energa a la vitalidad del movimiento de las mujeres7.
Joyce Gelb y Marin Leif Palley, "Women and Interest Group Politics", 1979
Las autoras analizan en qu radica el xito de los temas de mujeres en las polticas pblicas.
Plantean seis factores. Segn las autoras los temas deben:
Tener gran apoyo.
Ser lo suficientemente concisos para no alienar el apoyo ni perturbar los valores de quienes
muestran apoyo.
Contar con una buena red de polticas pblicas (vase la seccin 2.10.2) para proporcionar
informacin y acceder a los tomadores de decisiones.
Ser capaces de concertar y conciliar acuerdos durante el proceso.
Definir el xito de manera incremental.
Estar orientados a la equidad ms que al cambio de roles.
En 1977, Spelor y Kitsuse hicieron una importante aportacin en torno

al construlivismo al publicar un libro con el objetivo de reformular el modelo
de la historia natural (originalmente propuesto por Fuller y Myers, y Blumer)
concentrndose en la construccin de los problemas como una forma de pre
sentar demandas. La principal aportacin consiste en considerar qu sucede una
vez que los diseadores de las polticas pblicas han identificado el problema y
cul es el impalo de la implementacin de determinada poltica en los proble
mas en curso. La etapa 2 del modelo de Speclor y Kitsuse corresponde a la etapa
final en el modelo de Fuller y Myers, y el de Blumer. Las etapas 3 y 4 implican una
segunda generacin del problema una vez que se ha decidido e implementado
una poltica pblica.
M. Spector y J.l. Kitsuse, Constructing Social Problems, 1977
Etapa 1: El o los grupos intentan afirmar la existencia de cierta situacin, definirla como ofensiva,
daina o indeseable por alguna razn, publicitar sus afirmaciones, avivar la controversia y con
vertir el asunto en un tema pblico o poltico.
Etapa 2: Alguna organizacin, entidad o institucin oficial reconoce la legitimidad del grupo o
grupos. Puede proceder una investigacin oficial, propuestas de reforma y la creacin de una
agencia para responder a las peticiones y demandas.
Etapa 3: Resurgimiento de peticiones y demandas por parte del o los grupos originales, o por
otros grupos insatisfechos con los procedimientos establecidos para hacer frente a la situacin
imputada, la gestin burocrtica de las quejas, falta de condiciones de confianza y credibilidad
en los procedimientos y la falta de empatia hacia las peticiones.
Etapa 4: El o los grupos demandantes rechazan la respuesta de la entidad o institucin, o la falta de
respuesta a sus peticiones y demandas, y llevan a cabo actividades para crear instituciones alterna
tivas, paralelas o "contrainstituciones" como reaccin a los procedimientos establecidos.
7 El texto de Gisela Zarenberg, Nuevos procesos de gestin pblica: las mujeres en la formacin de polticas
sociales', muestra el impacto de dos estilos de gestin distintos en organizaciones de mujeres y para mujeres
en la toma de decisiones. Vase el Captulo V: Casos latinoamericanos.

El estudio de Spedtor y Kitsuse concluye concediendo que el anlisis de los!
problemas sociales en funcin de las etapas del desarrollo est abierto a ml-l
tiples crticas, y citan la lista de problemas elaborada por Wallerstein al referirse!
al pensamiento basado en etapas (comentarios que, hay que decirlo, tambin son
vlidos para otras vertientes por etapas del anlisis de las polticas pblicas):
La identificacin fallida de entidades a comparar no slo nos conduce a elaborar I
conceptos falsos, adems, genera un no-problema. Es posible omitir alguna etapa! i
Esta pregunta slo adquiere un significado lgico cuando hay etapas que coexis-l
ten dentro de un solo marco emprico. Si dentro de la economa del mundo capi-R
talista definimos a un Estado como feudal, a un segundo Estado como capitalista!
y a un tercer Estado como socialista, entonces y slo entonces, podemos plantear!
la pregunta: puede un pas pasar de la etapa feudal a la etapa socialista del desa-l
rrollo nacional sin transitar por el capitalismo? Pero si no existe una cosa comol
el desarrollo nacional (si con ello nos referimos a una historia natural) y laenti l
dad adecuada para la comparacin es el sistema mundo, entonces el problema de!
la omisin o salto de etapas carece de sentido. Si una etapa puede ser omitida, cn-|
tonces no es una etapa.
(Citado en Spelor y Kitsuse, 1977: 158)
Como se mencion antes, las metforas son peligrosas. La nocin de que es
posible analizar los problemas como ciclos de vida que se desdoblan tiene un
mrito analtico obvio al permitir la deconstruccin de un proceso de construc
cin; sin embargo, pretender que la realidad cabe en etapas, por muy extensas!
que stas sean, slo ayuda a crear otros problemas. Dicho lo anterior y hechas
todas las advertencias del caso, el modelo de Spetor y Kitsuse tiene mucho mrito |
por el anlisis del proceso mediante el cual los problemas se definen/inventanll
descubren/construyen. Ofrece un marco para comprender los problemas en el I
contexto del significado que se produce en un contexto poltico e institucional.
Adems, los problemas, como lo seala el modelo, son creados por los movimientos
sociales y son promovidos por profesionales que participan en el anlisis y el I
manejo de los problemas. La difusin de los problemas en los medios desempea un |
papel fundamental en su construccin como tales. Como se ejemplifica en las lti
mas etapas, los propios diseadores de las polticas pblicas participan en la crea
cin de problemas (tomando medidas y haciendo investigacin) y en su resolucin ,
Henshel (1990) representa un avance en el enfoque por etapas, pues no se con-1
centra en las etapas de la formacin del problema y la formulacin de polticas p
blicas, sino en el anlisis de las funciones de diversos grupos (guardianes de la moral,
vctimas, medios de comunicacin masiva, profesionales y expertos) en la defini
cin de los problemas y las estrategias de intervencin desplegadas por los dise
adores de las polticas y otros actores.
Durante las dcadas de 1970 y 1980, el enfoque objetivista ante los pro
blemas sociales no palideci frente a los argumentos construtivistas de Spetor
y Kitsuse, entre otros autores (vanse Schneider y Kitsuse, 1984 y Schneider,
1985); hasta cierto punto, prosper gracias a la expansin de la investigacin
de evaluacin. La evaluacin se enmarcaba en la creencia de la posibilidad del
medir y calcular los costos y los beneficios, y los efetos de los problemas y las I
136 Wayne Parsons

polticas (vase la seccin 4.5.2). As, aunque los argumentos construHvistas
contra los enfoques positivistas para el anlisis de los problemas conformaban
una crtica importante, hay que decir que el enfoque positivista sigue siendo el
paradigma dominante en la formulacin de polticas pblicas y anlisis social.
El cuantificacionismo (ms que la deconstruccin) todava constituye la ideo
loga operativa de la formulacin de polticas pblicas en el Estado moderno.
Tal vez la principal diferencia sea que, si bien durante las dcadas de 1960 y
1970 se tema que los clculos y las evaluaciones estuvieran a cargo de profe
sionales, expertos, tecncratas, burcratas y otros (vanse las secciones 2.8.1,
3.3.5 y 3.3.6; Illich, 1975b; Dunleavy, 1981; Wilding, 1982; Henshel, 1990:
70-80 y 223-264), en la dcada de 1990 poda argumentarse que el poder haba
dado un viraje para situarse en cuatro espacios: los mercados, los gerentes, los
moralistas y los medios de comunicacin masiva (vase, por ejemplo, Loney et
al. [editores], 1991).
Pero, de quin son los problemas?
El hecho de que existan ciertas "situaciones" o prcticas no significa que stas constituyan
problemas que requieren de medidas y polticas pblicas. Hace tiempo que los conservadores
(moderados y extremos) han rechazado la idea de emplear el lenguaje de los "problemas socia
les" para debatir situaciones sociales, pues aceptar la existencia de un problema implica conse
cuencias para la forma en que se observa una situacin al plantear la necesidad de una "solucin".
Si, por ejemplo, se caracteriza determinada situacin como un problema "moral", "personaTo "in
dividual", las consecuencias para las polticas pblicas son muy diferentes.
Vase Glazer (1988) para conocer una crtica conservadora de la nocin del problema social.
Vase Davies (1991) para conocer un argumento a favor de la "nueva moraf'de los problemas
sociales.
Un cuento de Navidad, de Charles Dickens, aporta una perspectiva literaria en la que se enfrentan
dos paradigmas gracias a la confrontacin entre Scrooge y los dos hombres que desean ayudar
a los pobres en Navidad. Para Scrooge, los pobres son una situacin social; para los hombres
que promueven la caridad, los pobres representan un problema que necesita atencin.
Ejercicios
Estudio longitudinal: seleccione un problema que aparezca en la prensa; muestre cmo se

est "construyendo" como tal.
Tome el modelo de Fuller y Myers, o el modelo de Spector y Kitsuse, y trace el ciclo de vida de
un problema.
Estudio comparativo: compare y contraste la construccin de diferentes tipos de temas como
problemas de polticas pblicas.
Imagine que trabaja para un grupo de asesores expertos o para un grupo de presin que le
pide que dirija un proyecto. Formule una estrategia para lograr que su definicin de deter
minado problema llegue a una agenda ms amplia.
Redacte un informe en el que presente determinado caso como un problema social. Una vez
construido el problema, formule algunas opciones de polticas pblicas.
Elabore un argumento a favor de la siguiente postura: determinado caso que es visto como
un tema de inters pblico debera dejarse a la eleccin individual o privada.

2.2.3/ Los medios de comunicacin masiva y la construccin de problem
Como se seal antes, el papel de los medios de comunicacin masiva en ti

proceso de establecimiento de la agenda es, siguiendo a Henshel (1990: 203-
232), un fafor importante a considerar en la construccin de problemas. Mi
adelante se revisa el papel de los medios de comunicacin masiva y de la opinin
pblica (2.3.1), as como en la obra de varios tericos de la agenda de polticas p
blicas (2.4 y 2.9). Desde la perspectiva del enfoque construfivista, el impatodc
los medios de comunicacin masiva en los problemas sociales es un aspelo
clave del proceso de poner etiquetas al sensibilizar y amplificar (Wilkins,
1964). Estas ideas han desempeado un papel fundamental en el estudio del
comportamiento desviado, particularmente en la forma en que se perciben los
medios de comunicacin masiva como fabricantes de olas delictivas (Fishman,
1978; Coheny Young (editores), 1981; Armstrongy Wilson, 1973 y Chibnall,
1977).
El papel de los medios de comunicacin masiva en la definicin de un pro
blema y la amplificacin de un tema se ilustra en un clsico de la sociologa:
Folk Devils and Moral Paes, de Cohn (1972). Se trata de un estudio dla
manera en que los medios de comunicacin masiva abordaron el tema de los enfren
tamientos violentos entre dos pandillas juveniles en la dcada de 1960 (los Moda
y los Rockers) y amplificaron incidentes menores de manera sensacionalista
hasta convertirlos en un gran problema social, causando un pnico morar que
se tradujo en la demanda popular de polticas pblicas para enfrentar la supuesta
amenaza al orden social. En el caso de los Mods y los Rockers, Cohn afirma
que la prensa gener un problema, distorsion el tema y cre un demonio
popular a partir de disturbios relativamente menores. Al distorsionar los asun
tos y crear amenazas estereotpicas, los medios de comunicacin masiva pueden
delinear el contexto en el que se da la reaccin de las polticas pblicas e influir
en la opinin pblica al establecer la agenda pblica a partir de un incidente!
o suceso inesperado (vase el diagrama 2.1)8.
Por lo tanto, los medios de comunicacin masiva, pertenecientes al negocio
de la fabricacin de noticias, tambin forman parte de la produccin de pro-
blemas. Ellos eligen lo que parece digno de convertirse en noticia, incluyen
y excluyen asuntos, sucesos e ideas (Easton dira que afan como guardianes
de las puertas de entrada). No obstante, como lo seala Henshel (1990: 58-
63), tambin es necesario analizar el papel de los medios de comunicacin!
masiva a la luz de la forma en que los expertos los usan y son usados por ellos,!
el impafo de la propaganda burocrtica y la influencia de los programas de!
televisin de drama y otros que abordan el tema de los problemas sociales.
8 El caso que presenta Rodolfo Jimnez en el Captulo V: Casos latinoamericanos, ilustra el papel que juegan
los medios de comunicacin para que, a partir de un incidente, una determinada "situacin' pase a formar
parte de la agenda pblica y exija la instrumentacin de medidas por parte del gobierno.
138 Wayne Parsons

Una historia plausible: Problemas en la Ciudad de los Juguetes
Era un da tranquilo para el peridico El Sol de la Ciudad de los Juguetes. No haba ocurrido
nada digno de convertirse en noticia en varios das. Haban cado las ventas de El Sol y, a pesar
de las nuevas tecnologas y la contabilidad creativa, era necesario incrementar las ventas. Pedro
Cerdo, reportero estrella, irrumpi repentinamente en la oficina del editor.
"Jefe, escuche esto. Mono Banana, un joven chimpanc, fue arrestado por el asesinato de Mu
eca Doris. Por Dios, jefe, Mueca era apenas una nia! Resulta que la madre del chimpanc lo
haba abandonado durante varios das para irse de parranda".
En las semanas subsecuentes la prensa compiti por mostrar nuevos ngulos de esta historia.
Las ventas se dispararon. Aparecieron expertos en televisin analizando el asunto: algunos opi
naban que se trataba de una cuestin psicolgica, otros hablaban del desempleo y las desven
tajas sociales de los chimpancs como la causa real. El obispo radical de la Ciudad de ios Juguetes
adopt esta ltima tesis; por su parte, algunos polticos atribuan el hecho a la decadencia de los
valores morales.
En su editorial, El Sol present una sntesis de los-que consideraba era "la cuestin de fondo":
Vivimos tiempos peligrosos. Antes las muecas podan salir a jugar a las calles sin correr ries
go alguno, ahora deben cuidarse incluso de sus compaeros de juego. Qu debemos pensar
hoy de la Ciudad de los Juguetes?
Nuestros nios estn fuera de control.
Nuestras familias se estn desmoronando.
Nuestras calles ya no son seguras.
El Sol reclama:
Tratar con mano dura a los jvenes chimpancs.
Ampliar las facultades de la polica y los tribunales.
Poner fin a las prebendas otorgadas a chimpancs que son padres y madres solteras.
Abrazar los valores tradicionales de la Ciudad de los Juguetes.
Hoy, El Sol publica una encuesta de opinin que muestra la preocupacin de la gente acerca de
los chimpancs descontrolados. Segn la poblacin, es el tema prioritario, y este peridico no
descansar hasta que tambin lo sea para las autoridades.

La obra de Murray Edelman (vase la seccin 2.9.2) desarrolla un argumento
bastante crtico acerca del papel de los medios de comunicacin masiva en la
construccin de problemas, incidentes y crisis sociales. Para Edelman, estos
medios sirven para oscurecer y manipular los problemas sociales, no para arro
jar luz sobre ellos. Los medios noticiosos operan en funcin de los intereses del
atu quo y de los poderosos, y construyen temas que hacen de la democracia
un espetculo que domina los pensamientos y los atos del pblico qu
audiencia (vase Edelman, 1988). Por otra parte, una perspectiva ms plural
del papel de los medios de comunicacin masiva en las polticas pblicas afirma
que la prensa y la televisin tienen la capacidad de hacer los temas accesibles a
la atencin del pblico y as contribuyen a afianzar al mbito poltico un pro-1
blema otrora excluido de la agenda. Desde ese punto de vista, los medios de
comunicacin masiva aparecen como actores de la sociedad democrtica al 1
visualizar los problemas. Ejemplo de este concepto es el estudio de Barbara
Nelson acerca de la manera en que el abuso infantil pas de ser un asunto dolo
roso pero privado, objeto de inters profesional, a ser un tema pblico y de
polticas pblicas (Nelson, 1984). La autora afirma que, si bien el abuso infan
til haba sido un problema desde mucho tiempo atrs, no se reconoci como
tal hasta la dcada de 1960, cuando los medios de comunicacin masiva abor
daron los textos acadmicos sobre el sndrome del nio maltratado. Los casos de |
menores maltratados atrajeron el inters del pblico, y ste fue alimentado
durante aos por diversos peridicos y periodistas. Nelson argumenta que la
secuencia sigue el patrn definido en el diagrama 2.2.
Diagrama 2.2 La investigacin profesional y el tema del maltrato a los menores
La investigacin profesio
nal y el tema del maltrato
a los menores
Asunto tratado en
publicaciones de
circulacin masiva
(dcada de 1960)
Se despierta el
inters pblico
------------------>> Los medios alimentan
el inters pblico
------------------ Formacin del
problema social
, i.
Polticas pblicas
Fuente: adaptado de Nelson (1984) COm resPuesta
El problema con los estudios de caso de temas individuales es que plantean mucha
preguntas acerca de la relacin ms amplia que se establece entre la formacin de la opi
nin pblica y la formacin de las polticas pblicas, as como el papel de los medios
cofnunicacin masiva en ese proceso. La siguiente seccin est dedicada a analizar!
interaccin entre la opinin pblica y las polticas pblicas.
140 Wayne Parsons

2.3/ Opinin pblica y polticas pblicas
Textos clave
La relacin entre la opinin pblica y las polticas pblicas es un campo de estudio fascinan
te al que varios autores se han dedicado. Como punto de partida, habra que consultar los textos
deLlppman (1922) y Lasswell (1972). Lasswell reviste particular importancia para los estudiantes de
polticas pblicas, ya que trabaj en investigacin de opiniones y anlisis de contenidos antes
que el Dr. Gallup. Adems, subray que el estudio de la opinin pblica era parte central de los
estudios de polticas pblicas, algo que en gran medida se perdi en los anlisis de polticas p
blicas posteriores. Las deas de Lippman acerca del papel de los medios de comunicacin masiva
en la formacin de la imagen de las personas acerca del mundo tambin constituyen un enfoque
adelantado a su tiempo. No fue sino hasta la dcada de 1970 que las inquietudes de Lasswell y
Lippman se desarrollaron dentro de la investigacin de las ciencias sociales.
Como texto clave slo hay uno: la excelente seleccin de ensayos de Protess y McCombs (edi
tores) (1991) incluye todas las grandes aportaciones al tema (excepto la obra de Lasswell). Se re
comienda tambin la lectura de Rogers y Dearing (1987), que ofrecen un exhaustivo repaso de
teoras del establecimiento de la agenda de las polticas pblicas. Quizs la obra ms extensa
desde el punto de vista del proceso de las polticas pblicas sea el texto de BaumgartneryJones
(1993), el cual incluye aportaciones del propio ao de su publicacin.
Dos textos esenciales adicionales son: el estudio sobre abuso infantil de Nelson (1984), men
cionado en la seccin 2.2.3, y el estudio de Kingdon (1984) sobre el establecimiento de la agenda
de las polticas pblicas que se comenta en la seccin 2.10.3.
2.3.1/ La opinin pblica y las agendas de las polticas pblicas
iguiendo a Habermas (1989), la influencia del positivismo se ha sentido con

S mayor fuerza en aquellas reas de las ciencias sociales que recurren al anli
sis estadstico, el cual recurre ms evidentemente a la cuantificacin de la opinin
pblica a partir de la obra de George Gallup durante la dcada de 1930. El
hecho de que algo se convierta en un tema que atrae la atencin de los disea
dores de las polticas y los medios de comunicacin masiva est estrechamente
vinculado con la manera en que el tema en cuestin se relaciona con la opinin
pblica, como quiera que sta sea definida y medida. La opinin pblica es al
mercado poltico lo que la demanda del consumidor es al mercado econmico.
La demanda de polticas pblicas determina la oferta de polticas pblicas.
Adems, el hecho de que los diseadores de las polticas midan y estn atentos a
la opinin pblica fortalece el argumento de que la agenda de las polticas
pblicas est definida por el juego mutuo entre la opinin pblica y el poder p
blico. A medida que las democracias liberales transformaron el dominio de lo
pblico, la nocin de la opinin pblica tambin cambi, y viceversa. De hecho,
es interesante preguntarse qu fue primero, las polticas pblicas o la opinin
pblica.
En tanto concepto, podra decirse que la idea de opinin pblica antecede
a las polticas pblicas en su sentido moderno, aunque dicho sentido moderno

Todos encontrarn algo provechoso en los datos que aqu presentamos. Los defensores
de la perspectiva unidireccional pueden regocijarse ante el hecho de que la mxima co
bertura de los medios de comunicacin masiva ocurri rpidamente y est seguida de
cerca por la admiracin pblica por Ralph Nader y las opiniones a favor del consumismo
[...] el punto ms alto de atencin del poder legislativo hacia los asuntos relacionados
con los consumidores se registra a mediados de la dcada de 1970, varios aos despus
de que dichos temas alcanzaran su punto mximo en los medios de comunicacin masi
va y la agenda pblica.
Los defensores de la perspectiva multidireccional tambin pueden hallar datos para susten
tar sus argumentos. Lo ms importante es la existencia de suficientes indicios que sealan el
primer auge de los asuntos relacionados con los consumidores en la agenda de las polticas p
blicas antes de que los medios de comunicacin masiva o el pblico en general descubrieran los
problemas de los consumidores.
Combinados, los datos para el perodo 1960-1987 sugieren que los asuntos relacionados con
los consumidores surgieron, primero, en la agenda de las polticas pblicas, tal vez debido ana
preocupacin personal de los presidentes y los congresistas. Posteriormente, la atencin federal
a los problemas de los consumidores se legitim gracias a las medidas del poder ejecutivo y el le
gislativo, y el patrn unidireccional adquiri predominancia.
S.lyengar etc?/.,"The Evening News and Presidential Elections", 1984

Este documento publica los resultados de un grupo de psiclogos en torno al establecimien
to de la agenda. Se realizaron dos experimentos a fin de analizar el impacto del programa noti
cioso vespertino Evening News en la opinin popular sobre el desempeo del presidente Crter.
El resultado ms destacable fue el efecto de la televisin en cuanto a la definicin de cuestiones
de polticas pblicas a partir de las cuales se juzgara al Presidente. Los medios de comunicacin
masiva establecen la agenda, pero no las actitudes de los sujetos. La capacidad de los medios de
definir cuestiones y problemas de polticas pblicas, afirman, tiene muchas implicaciones para
la relacin entre el pblico, las polticas pblicas y los polticos tal como es mediatizada a travs
de la televisin.
Durante la dcada de 1970 surgi un nuevo inters en el impalo de los

medios de comunicacin masiva en el proceso poltico y en la relacin entre
dichos medios y la poltica y la opinin pblica. Podra decirse que los inicios
ms serios del enfoque de la opinin pblica sobre el establecimiento de la
agenda se encuentran en la obra de Malcolm McCombs y Donald Shaw publi
cada en 1972. La hiptesis de estos autores es que, si bien era dudoso el papel
de los medios de comunicacin masiva en cuanto a su influencia en la orienta
cin o la intensidad de las afitudes, los medios definen la agenda de toda
campaa poltica, influyendo en la proyeccin de afitudes hacia los temas
polticos (McCombs y Shaw, 1972: 177). Asimismo, analizaron la capacidad
de los medios de comunicacin masiva para establecer la agenda durante la
campaa presidencial del ao 1968. Posteriormente, publicaron otro estudio
sobre el papel de los medios en el establecimiento de la agenda al analizar la
manera en que stos influyeron la percepcin del pblico acerca del asunto
Watergate (McCombs y Shaw, 1976). McCombs y Shaw concluyen que los
medios de comunicacin masiva han desempeado un papel clave en el esta
blecimiento de la agenda, es decir, en el poder de determinar qu temas forman

est fuertemente relacionado con el crecimiento de modos ms colectivistasd
vida poltica. Es posible encontrar observaciones acerca del carcter y la impor
tancia de la voz pblica en la antigedad: Voxpopuli, vox dei (Alcuin); Public.
voce (Maquiavelo). Sin embargo, como lo seala Gunn (1989), no fue hasta
la Gran Bretaa del siglo xvm que se desarroll el concepto en el sentido dt
constituir un cuerpo identificable de visiones compartidas por un grupo defi
nido cuyas opiniones eran consideradas importantes y tomadas en cuenta por;
el gobierno. Para este autor, ah radica la diferencia respecto a la nocin que
prevaleca en Francia y en otros pases europeos. En Francia, por ejemplo, era
escasa la preocupacin por la opinin pblica, ya que no haba electorado que
consultar, ni asamblea legislativa que manifestara su indignacin mediante!
rumores irresponsables, ni libertad de prensa, en resumen, nada que los breto
nes pudieran ver como un proceso poltico (Gunn, 1989: 251).
La opinin pblica es un concepto que evolucion con el desarrollo del
instituciones polticas y las vertientes de su difusin. En el siglo XX, la principal
caracterstica de la transformacin conceptual de la opinin pblica fue el deseo)
de medirla y explicar sus cambios e influencia. Gunn afirma que, al analizar!;
relacin entre la opinin pblica y las polticas pblicas, es necesario considera
los antecedentes histricos del concepto. Del mismo modo, la influencia del;
opinin pblica en el gobierno debe mirarse en el contexto del poder pan
moldear la opinin pblica. Este ltimo punto despert particularmente ti
inters de los analistas crticos a partir del siglo xvm. Desde entonces, el con-j
cepto de la opinin pblica fue nodal para la teora democrtica (Janowitzr
Hirsch, 1981: 1). A principios del siglo xx motiv las reflexiones de los analistas
estadounidenses, como James Bryce, Lawrence Lowell, Harold Lasswell y Waltc
Lippman (ibid.: 3-37). Durante la segunda posguerra, la introduccin detc
nicas para medir emprica y casi cientficamente la opinin pblica sobre divet!
sos asuntos y la propia identificacin de temas deriv en el anlisis del rapado
de la opinin acerca de la agenda poltica y el surgimiento de una nueva esfera del
opinin pblica que, podra decirse, representa aquellos procesos de formacii|
de temas que delinean las polticas pblicas y las preocupaciones, las prioridades)
y las acritudes pblicas. Este inters en medir y analizar los cambios en laopi)
nin pblica se expres en el surgimiento de publicaciones como Public Opinirn
Qiiarterly y en la bsqueda de modelos explicativos.
El establecimiento de la agenda y los medios de comunicacin masiva
Robert Mayer, "Gone Yesterday, Here Today", 1991

En este estudio de caso sobre la poltica de consumidores, Robert Mayer analiza el papel dlos
temas en el establecimiento de la agenda a partir de dos modelos: unidireccional (los medios de
comunicacin masiva influyen la agenda del gobierno de Estados Unidos en relacin con los con
sumidores) y multldlreccional (la agenda de polticas pblicas del gobierno Influye la cobertura de
los medios y la opinin pblica). A continuacin se presentan algunas de sus conclusiones:
142 Wayne Parsons

Todos encontrarn algo provechoso en los datos que aqu presentamos. Los defensores
de la perspectiva unidireccional pueden regocijarse ante el hecho de que la mxima co
bertura de los medios de comunicacin masiva ocurri rpidamente y est seguida de
cerca por la admiracin pblica por Ralph Nader y las opiniones a favor del consumismo
[...] el punto ms alto de atencin del poder legislativo hacia los asuntos relacionados
con los consumidores se registra a mediados de la dcada de 1970, varios aos despus
de que dichos temas alcanzaran su punto mximo en los medios de comunicacin masi
va y la agenda pblica.
Los defensores de la perspectiva multidireccional tambin pueden hallar datos para susten
tar sus argumentos. Lo ms importante es la existencia de suficientes indicios que sealan el
primer auge de los asuntos relacionados con los consumidores en la agenda de las polticas p
blicas antes deque los medios de comunicacin masiva o el pblico en general descubrieran los
problemas de los consumidores.
Combinados, los datos para el perodo 1960-1987 sugieren que los asuntos relacionados con
los consumidores surgieron, primero, en la agenda de las polticas pblicas, tal vez debido a una
preocupacin personal de los presidentes y los congresistas. Posteriormente, la atencin federal
a los problemas de los consumidores se legitim gracias a las medidas del poder ejecutivo y el le
gislativo, y el patrn unidireccional adquiri predominancia.
S.lyengaref o/., "The Evening News and Presidential Elections", 1984

Este documento publica los resultados de un grupo de psiclogos en torno al establecimien
to de la agenda. Se realizaron dos experimentos a fin de analizar el impacto del programa noti
cioso vespertino Evening News en la opinin popular sobre el desempeo del presidente Crter.
El resultado ms destacablefue el efecto de la televisin en cuanto a la definicin de cuestiones
de polticas pblicas a partir de las cuales se juzgara al Presidente. Los medios de comunicacin
masiva establecen la agenda, pero no las actitudes de los sujetos. La capacidad de los medios de
definir cuestiones y problemas de polticas pblicas, afirman, tiene muchas implicaciones para
la relacin entre el pblico, las polticas pblicas y los polticos tal como es mediatizada a travs
de la televisin.
Durante la dcada de 1970 surgi un nuevo inters en el impalo de los

medios de comunicacin masiva en el proceso poltico y en la relacin entre
dichos medios y la poltica y la opinin pblica. Podra decirse que los inicios
ms serios del enfoque de la opinin pblica sobre el establecimiento de la
agenda se encuentran en la obra de Malcolm McCombs y Donald Shaw publi
cada en 1972. La hiptesis de estos autores es que, si bien era dudoso el papel
de los medios de comunicacin masiva en cuanto a su influencia en la orienta
cin o la intensidad de las alitudes, los medios definen la agenda de toda
campaa poltica, influyendo en la proyeccin de alitudes hacia los temas
polticos (McCombs y Shaw, 1972: 177). Asimismo, analizaron la capacidad
de los medios de comunicacin masiva para establecer la agenda durante la
campaa presidencial del ao 1968. Posteriormente, publicaron otro estudio
sobre el papel de los medios en el establecimiento de la agenda al analizar la
manera en que stos influyeron la percepcin del pblico acerca del asunto
Watergate (McCombs y Shaw, 1976). McCombs y Shaw concluyen que los
medios de comunicacin masiva han desempeado un papel clave en el esta
blecimiento de la agenda, es decir, en el poder de determinar qu temas forman

parte del debate, en las reas estudiadas: beneficencia pblica, derechos civiles,
poltica fiscal, poltica exterior y orden pblico (1972) y corrupcin (1976);
tambin argumentan la confirmacin de la utilidad del concepto de estableci
miento de la agenda para la investigacin de la opinin pblica. El modelo que
presentan McCombs y Shaw estipula que los medios de comunicacin masivi
ordenan aquello que el pblico considera como asuntos principales. Cuanta mis
atencin se dedique a determinado tema, ms importancia le reconocer el
pblico como punto de la agenda, y viceversa (vase el diagrama 2.3).
Diagrama 2.3 El impacto de la atencin de los medios en la agenda pblica
Asuntos que el pblico ----------------

considera importantes
---------------
Asuntos que el pblico con
sidera menos importantes
Este modelo no est libre de crticas que desafan su postura emprica y

sealan el riesgo de una aplicacin simplista y demasiado amplia. Adems, los
crticos han notado la falta de claridad respeto de la influencia de los medios en
las agendas personales del pblico, la necesidad de considerar diferentes tipos
de agendas que operan simultneamente, las dudas acerca de la relacin entre
el papel de los medios y el pblico en el despertar del inters acerca de deter
minado tema, y la importancia del poder en el establecimiento de la agenda
(vase McQuail y Windahl, 1993: 106-107). As, despus de la publicacin del
texto de McCombs y Shaw, aparecieron numerosas investigaciones que estudian
la dinmica del establecimiento de la agenda y la interaccin entre los medios de
comunicacin masiva, el pblico y los diseadores de las polticas. Para decirlo
en trminos sencillos, la investigacin ha tendido hacia el estudio de un solo tema
(longitudinal) o el estudio de temas en diversas reas de polticas pblicas (trans
versal). La fortaleza de la investigacin longitudinal es que proporciona un an
lisis profundo de un tema y la poltica que lo aborda, pero de alguna manera
est limitada desde el punto de vista de la generacin de teoras y modelos de es
tablecimiento de la agenda. Probablemente los estudios transversales sean ms
adecuados para el desarrollo de teoras o modelos generales (vase la sec
cin 2.10). Aun as, los estudios de un solo tema pueden aportar muchos y
variados datos capaces de tener implicaciones en diversos niveles. Por citar un
144 Wayne Parsons

ejemplo, Protess et al. (1987) llegaron a la conclusin de que la influencia de
los medios de comunicacin masiva en la definicin de las agendas de polticas
pblicas (en el caso de los desechos txicos) era mucho ms compleja de lo que
se haba pensado en la dcada de 1970. La reaccin de los diseadores de las
polticas a los nuevos reportajes tena que situarse en el contexto de otros fac
tores. Entre ellos destacaban: la relacin de los periodistas con las lites de la
formulacin de polticas pblicas y viceversa, el momento de la publicacin,
las presiones de los grupos de inters, las exigencias polticas y los costos y
beneficios de los problemas y las soluciones.
Rogers y Dearing (1987) han presentado otro modelo exhaustivo que se
concentra en la gama de procesos implicados en el establecimiento de la agenda.
Estos autores argumentan la necesidad de distinguir entre tres tipos de agenda: los
medios de comunicacin masiva, el pblico y las polticas pblicas. Sus inves
tigaciones sealan que, a diferencia del modelo de McCombs y Shaw, el esta
blecimiento de la agenda es un proceso ms interalivo. En efelo, los medios
de comunicacin masiva influyen la agenda pblica, como lo sostienen McCombs y
Shaw, pero la agenda pblica tiene determinado impato en la agenda de las
polticas pblicas, al igual que la agenda de los medios de comunicacin masiva.
Sin embargo, cuando se trata de ciertos asuntos, la agenda de las polticas pbli
cas tiene un i mpacto considerable en la agenda de los medios de comunicacin
masiva. sta tambin est delineada por el impacto de los temas o eventos del
mundo real. Para Rogers y Dearing el papel de los eventos en el proceso de la
agenda constituye un rea que requiere de una investigacin ms intensiva.
McQuail y Windahl (1993) han mostrado la representacin grfica de un
modelo de establecimiento de la agenda ms completo (y ms complejo) que
toma en cuenta los argumentos de Rogers y Dearing (diagrama 2.4).

El modelo representa los diferentes tipos de efeto y de retroalimcntacin [...] Nos
recuerda que los medios de comunicacin masiva, el pblico y la lite de disea
dores de las polticas inhiben en mayor o menor medida el mismo entorno amplio
cuando se trata de eventos de gran relevancia, y que cada uno de estos tres mundos
tiene conexiones y est permeado por redes de contactos personales e influido por
experiencias personales [...] El establecimiento de la agenda puede ser intencional
o no deliberado, y puede iniciarse por los medios o los diseadores de las polticas.
No podemos excluir la posibilidad de que el pblico mismo afete la agenda de los
medios, ya que algunos de ellos buscan claves de seleccin de contenidos en su va
loracin de las preocupaciones pblicas, independientemente de los eventos, otros
medios o las perspectivas de las lites.
[McQiiail y Windahl, 1993: 109)
Ciclo de atencin a los asuntos (CAT)
Relacionada con esta nocin de que los medios desempean un papel en la
definicin de los asuntos de la agenda est la idea de que dichos asuntos siguen
un ciclo. En 1972, Anthony Down public un trabajo que tuvo impacto tan
considerable sobre el tema como la obra de McCombs y Shaw (Downs, 1972).
Downs se dedic a estudiar el proceso de la inclusin de temas en relacin
con la cuestin ambiental, que recin adquira relevancia poltica en aquellos aos.
Este autor afirmaba que los asuntos seguan un ciclo de atencin (CAT) y que el
inters por el tema de la ecologa registraba altibajos (vase el diagrama 2.5)9.
9 Un ejemplo de este ciclo puede verse en el caso presentado por Rodolfo Jimnez, en el cual el problema inicial
del control de las prisiones pasa a ser reemplazado por el de una probable guerra entre el gobierno mexicano
y los carteles del narcotrfico.
146 Wayne Parsons

El ciclo de atencin a los asuntos: el caso del medio ambiente
El modelo de Downs (1972)

Etapa l:Pre-problema. Los expertos y los diseadores de las polticas pblicas pueden ser concientes
del problema y puede haberse producido informacin al respecto, pero el inters pblico es escaso.
Etapa 2: Descubrimiento alarmado y entusiasmo eufrico. El tema se reconoce como problema a
partir de un desastre o evento que concentra el inters y provoca la demanda de accin guber
namental.
Etapa 3: Calcular los costos y los beneficios. Los responsables de las polticas pblicas y el pblico
sedan cuenta del costo del progreso.
Etapa 4: Declive del Inters pblico en el o los temas.
Etapa5:Quiescencia. Etapa posterior al problema en la que el tema pierde importancia en la agen
da pblica. Otros temas reemplazan al medio ambiente en las agendas de la opinin y las polticas
pblicas.
Una aplicacin del modelo de Downs

TlmothyO'Riordan, ambientalista, toma el modelo de Downs y lo aplica a la cuestin ambien
tal en la dcada de 1980 (O'Riordan, 1991). Segn su argumento, la agenda opera en funcin de
cuatro factores:
Eventos.
Personalidades.
Grupos de presin.
Fallas institucionales.
La preocupacin acerca del medio ambiente, medida por la opinin y las polticas pblicas,
es un indicador fehaciente de la vigencia del modelo en vista de las experiencias recientes. El au
tor sostiene que:
El modelo de Downs no traza tanto un ciclo, sino una espiral. La espiral sube en respues
ta a las cambiantes percepciones de la capacidad de supervivencia, valoracin de la cali
dad de vida, las preocupaciones morales por los desprotegidos y los doblemente
desprotegidos en las generaciones futuras, y el reconocimiento de la incapacidad tecno
lgica y de gestin poltica para resolver el problema. En resumen, el ambientalismo est
atrapado en las percepciones cambiantes de la justicia, la democracia y el papel del Estado,
adems del desempeo econmico y el lugar adecuado para los seres humanos en un
planeta en descomposicin.
[O'Riordan, 1991:179)
O'Riordan afirma la urgencia de que la cuestin ambiental deje de verse como algo nico y
se integre a otros asuntos, como la economa, la educacin, la defensa y la poltica exterior. De no
hacerlo, el ciclo de Downs se repetir indefinidamente.
Willlam Solesbury:"The Environmental Agenda", 1976

Pocos ensayos superan la interpretacin de Solesbury del proceso de la agenda tal como la
presenta en su anlisis fundamental de la agenda ambiental publicado en la dcada de 1970. En
aquellos aos, Solesbury ocupaba el cargo de Jefe de Urbanismo en el Directorio de Inteligencia
y Planeacln del Departamento de Medio Ambiente (Reino Unido). Este autor afirma que la clave
para comprender la formacin de la agenda es la relacin entre los temas y las instituciones. Un
tema slo empieza a adquirir relevancia cuando establece un vnculo con una institucin del
sistema poltico. Lo anterior es vlido para el o los asuntos ambientales durante la dcada de

1970, cuando el gobierno abraz la causa del "medio ambiente". As, el avance de un tema est
delineado por su grado de particularidad, es decir, por la medida en que puede ejemplificarse
por medio de un suceso o evento especfico. Esto es especialmente notable en el caso del medio
ambiente, pues sus altibajos coinciden con desastres y"crisis"de diversos tipos. Adems, los te
mas ambientales tienen tres ventajas adicionales: son visibles, se trata de eventos que impactan a
la totalidad del pblico y resulta relativamente sencillo identificar sus causas y efectos.
Sin embargo, la particularidad no basta para que un tema reciba atencin; adems, debe con
tar con legitimidad, debe encajar y corresponder con los valores prevalecientes y dominantes, o
establecerse cierto grado de compatibilidad. La manera en que el gobierno maneja y trata un
tema constituye un factor clave para la base de legitimidad al interior del sistema poltico. Las
acciones surgen a partir de dicha base pero, en su calidad de servidor pblico, Solesbury hizo la
siguiente observacin:
al transitar hacia aquellos procesos a travs de los cuales los asuntos invocan acciones o
la decisin de no hacer nada, se pasa al relativamente cerrado mundo de los departamen
tos ejecutivos del Estado [ . . . ] En ese mundo poltico privado los temas adquieren (o pier
den) el reconocimiento definitivo que se otorga mediante el acuerdo y la respuesta.
As, los temas deben detentar atencin pblica, legitimidad y consideracin gubernamental
para motivar medidas pblicas. Aun as, afirma Solesbury, al final los temas pueden perderse en
la etapa de la toma de decisiones al ser suprimidos o transformados en algo diferente.
El modelo de Downs ha aportado una influyente conceptualizacin de la

forma en que puede verse a los asuntos con fluctuaciones y altibajos. Peters y
Hogwood (1985), por ejemplo, sostienen la aplicabilidad de este modelo aotros
temas, adems del relacionado con la agenda ambiental. Asimismo, afirman la
posibilidad de recurrir al modelo para aprehender algo a lo que Downs no
dedica mayores consideraciones: la relacin entre el ciclo de atencin y las al-
vidades organizacionales del gobierno (es decir, la creacin de nuevas organi
zaciones, la adaptacin de las organizaciones o continuidad de las polticas
pblicas, y la abolicin (o clausura) de organizaciones. (Vase la seccin 4.6.2
para conocer ms detalles de este modelo de cambio de polticas pblicas.) En
un estudio de la relacin entre los ciclos de inters pblico y actividades
organizacionales en Estados Unidos entre la dcada de 1930 y la dcada de
1970 Peters y Hogwood concluyen que:
Las reas de polticas pblicas fuera de la del medio ambiente siguen el pa
trn cclico descrito por Downs. (Se analizan ms de 15 reas, entre ellas
las polticas agrcola, de beneficencia, educativa, de salud y econmica.)
Los intervalos de registro de puntos mximos en la atencin a los asuntos
vara de un rea de polticas pblicas a otra.
Los problemas que han transitado el CAT reciben ms atencin despus de
haber alcanzado el punto mximo que antes de dicho punto.
La sucesin organizacional constituye la principal proporcin de la actividad
organizacional despus del punto mximo en el CAT.
Los perodos de mayor actividad organizacional coinciden con los puntos
mximos dentro del CAT.
Existe un vnculo entre la opinin pblica y el cambio organizacional.
148 Wayne Parsons

Peters y Hogwood aportan un nivel de anlisis que establece un puente entre
la formacin de temas y la atencin pblica y la respuesta del gobierno que se
expresa como cambio organizacional. La representacin grfica de este argu
mento aparece en el diagrama 2.6.
Diagrama 2.6 Ciclos de los asuntos y aividad organizacional
Inicio/
sucesin
Atencin
pblica
Tiempo
Es necesario subrayar dos puntos. Primero, que los CAT varan de un rea
de polticas pblicas a otra, por lo que los diseadores de las polticas son con
frontados por las agendas del pblico y de los medios, las cuales registran
altibajos en diversos asuntos y reas de polticas pblicas.
La formulacin de polticas pblicas es problemtica, sobre todo debido al
hecho de que los CAT revelan que las reas consideradas importantes por la
opinin pblica no siempre son las mismas (vase el diagrama 2.7). Adems,
ya que los diseadores de las polticas deben parecer atentos a lo que dice la
gente, los puntos mximos de atencin a un tema pblico tienen, segn Peters
y Hogwood, un impacto considerable en la agenda organizacional del gobierno.
De hecho, estos autores argumentan que la relacin entre lo destacado de los
asuntos pblicos y el cambio organizacional es tal que brinda cierto consuelo
a los defensores del gobierno democrtico que se muestra receptivo (Peters y
Hogwood, 1985: 251). Por supuesto, desde una perspectiva distinta (ms cr
tica) este tipo de cambio organizacional podra no ser sino un medio para que
los diseadores de las polticas acten de tal manera que aparenten estar real
mente haciendo algo.
Si se toma el anlisis de Peters y Hogwood que recurre al cambio organizacional
como medida o indicador, entonces puede decirse que la agenda de las polti
cas pblicas ocurre en la etapa en la que el CAT alcanza su punto mximo. En
ese momento, el gobierno debe aparecer activo, resolviendo problemas,
tomando decisiones. El segundo punto acerca del CAT y el cambio organizacional
es que, como lo sealan Downs y Peters y Hogwood, una vez que un tema ha

atravesado el ciclo, la siguiente vez que lo recorra recibir un tratamiento dis
tinto: ms inters durante la etapa pre-problema. La razn de ello es que, aun
que el inters pblico en un tema palidezca, las organizaciones creadas o
adaptadas para abordarlo siguen y siguen: las burocracias son inmortales
(Kaufman, 1976), aun-cuando el inters pblico sea caprichoso.
El argumento de Peters y Hogwood en relacin con el CAT y el entorno

institucional de la opinin pblica y los medios de comunicacin masiva no es
menor. La burocracia, los polticos, los grupos de inters, los analistas de pol
ticas pblicas y los defensores de diversas causas tambin participan alivamente
en la inclusin, los altibajos, y la exclusin de los asuntos de la agenda de las
polticas pblicas. La formacin de temas en el contexto de comunidades y
redes de polticas pblicas ms limitadas, como se ver ms adelante (2.10)
podra ser un indicador fehaciente de que el papel de las lites de polticas
pblicas es mucho ms significativo que las opiniones del ciudadano de a pie
(vanse, por ejemplo, Sabatier, 1991: 148-149; Lindblom y Woodhouse, 1993:
35-36). Es imposible negar el papel de los medios de comunicacin masiva en el
establecimiento de la agenda de las polticas pblicas, pero no sera raro que stos
desempearan un papel mucho menos protagnico (como s lo tuvieron en el
caso del abuso infantil o la saga de Watergate) que la pertenencia a los grupos
que podran parecer tener papeles de reparto. Cook y Skogan, por ejemplo,
sealan que, al analizar los altibajos de temas como la criminalidad y las perso
nas de la tercera edad, su menor relevancia se debe a la interaccin de diversos
falores.
Una vez en la cresta, un tema detenta tres falores principales de apoyo: la
burocracia gubernamental, los medios de comunicacin masiva y una comu
nidad de polticas pblicas. Esta ltima estar formada por personas y organi
zaciones implicadas o preocupadas por un tema especfico. En determinada
etapa, surgir un contraargumento creble sobre el tema en cuestin (vase [1] en
150 Wayne Parsons

el diagrama 2.8) que propondr una definicin alternativa del problema, su
extensin o gravedad. El resultado [2] ser la reformulacin del problema. Ese
proceso de reformulacin dar pie a una mayor diversidad de argumentos que
pueden manifestarse como la desintegracin de la participacin burocrtica,
una menor atencin por parte de los medios y una relacin ms laxa entre los
miembros de la comunidad de las polticas pblicas. La siguiente etapa implica
otra reformulacin del problema, mayor fragmentacin burocrtica [3], el
debilitamiento de la comunidad de las polticas pblicas y un bajo nivel de
inters de los medios. En este punto, el tema habr dejado de ocupar una posi
cin privilegiada en la agenda de las polticas pblicas. El modelo que plantean
Cooky Skogan es til porque tiende un puente entre las teoras de la formacin
de problemas que subrayan la naturaleza construccionista de los problemas y
las teoras (que se abordan ms adelante) que consideran que el proceso de la
formulacin de polticas pblicas implica redes de interaccin (2.10). Asi
mismo, tiende un puente con otros enfoques que se concentran en la naturaleza
de los argumentos de polticas pblicas dentro del proceso de las polticas (2.7.3
y 3.8.8).
Diagrama 2.8 El modelo de relevancia de los asuntos de Cook y Skogan
(1 )
Alto nivel de relevancia en la agenda Contraargumento creble

sobre el asunto
> El asunto tiene gran relevan
cia en la agenda formal i ( 2)
i 4
Participacin aliva
Primera reformulacin
del problema
Segunda reformulacin
del problema
de la burocracia 4 n
Crecimiento de
------- una comunidad Relajacin de la
de polticas pblicas comunidad de (3)
polticas pblicas Mayor desintegracin
Alto nivel de atencin por de la participacin ac
parte de los medios tiva ae la burocracia
Disminucin en
la atencin de los A*. (4)
Desintegracin de la
medios jarticipacin ativa de Ulterior debilita
f
a burocracia miento de la co
munidad de pol
ticas pblicas
Bajo nivel de atencin
Bajo nivel de relevancia en la agenda
de los medios
Fuente: tomado y adaptado de Cook y Skogan (1991)

> Cules son las implicaciones prcticas del modelo CAT?
Si usted fuera ministro de medio ambiente, cmo reaccionara ante encuestas que mui
una enorme preocupacin del pblico acerca de pequeos objetos con pelusa que la mar
va a la orilla del mar y de los niveles de plomo en el agua potable? El modelo sugiere que I
jor estrategia es responder a esa preocupacin, pero sin olvidar que el asunto pasar al olvi
unas cuantas semanas. Considera que existen suficientes indicios para pensar que sta f
caracterizacin precisa de la formulacin de polticas pblicas en el rea de la poltica amfc
o en otras reas?
Ejercicio
Elija un tema, por ejemplo el medio ambiente, y d seguimiento a la preocupacin del
co durante determinado tiempo. Puede consultar encuestas de opinin pblica (como
SocialAttitudes y Jowell etal., 1990), o encuestas de opinin en la Comunidad Europea. Otr
todo consiste en identificar el nmero de veces que se menciona el tema en los ndices
peridicos o en el ndice British Humanities Index (vase el diagrama 2.9).
2.3.2/ La mercadotecnia de las polticas pblicas y la formulacin a

polticas
La relacin de los estudios de opinin pblica con el comercio sierr

sido estrecha. El mundo de la publicidad y el mundo de la investigado
opinin pblica se intersecan en la teora y en la prctica. Las organiz;
y las empresas qe se especializan en la investigacin de la opinin pbl
nen clientes en la iniciativa privada y tambin trabajan para los peridici
partidos polticos interesados en lo que el votante piensa y lo que el v
quiere. Para comprender la formacin de los temas es imposible evitar 1;
cin en el terreno de cmo se presentan tanto las polticas pblicas co
temas a fin de aprovechar la informacin de las encuestas. Cada vez
frecuente aproximarse a los temas y a las polticas pblicas desde la me
tecnia:
152 Wayne Parsons

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'4' -B" ~

l meso-anlisis (del griego mesos: medio o intermedio) constituye

E un anlisis intermedio o de enlace que se concentra en el vnculo entre

118 Wayne Parsons

2.1.1/ El anlisis de la definicin del problema y el establecimiento de la

La gnesis de una poltica pblica implica el reconocimiento de un problema.

TEMA -> PROBLEMA POLTICA

Todas las personas podran estar de acuerdo en cuanto al tema, pero no en

Captulo II: Meso-anlisis 119

120 Wayne Parsons

Captulo II: Meso-anlisis 121

Caso 3: Una historia plausible

122 Wayne Parsons

Caso 4: Otra historia plausible

Caso 5: La energa nuclear

Captulo II: Meso-anlisis 123

2.2.1/ El enfoque positivista

124 Wayne Parsons

La tradicin de la encuesta social

Charles Booth (1840-1916)

Seebohm Rowntree (1871-1954)

4 La edicin en castellano es Mitchell, G.D., Historia de la sociologa (1988).

Captulo II: Meso-anlisis 125

La profesionalizacin del anlisis social: la investigacin estadounidense y su impacto poltico

La tradicin alemana de la encuesta social

2.2.2/ El estudio de los enfoques sociolgicos ante los problemas sociales

La sociologa de los problemas sociales

R.C. Fuller,"The Problem ofTeaching Social Problems", 1938.

126 Wayne Parsons

Captulo II: Meso-anlisis 127

> El interaccionismo simblico

El interaccionismo simblico es una escuela que se desarroll en Chicago en el perodo de

el individuo y la sociedad son unidades inseparables [...] para comprender completamen

128 Wayne Parsons

El enfoque de la historia natural ante los problemas sociales

Captulo II: Meso-anlisis 129

Anthony Vass, Aids a Plague in US: a Social Perspective, 1986

La idea de explorar la historia natural de los problemas en etapas se debe

130 Wayne Parsons

5 La edicin en castellano es Berger, P.L. y T. Luckmann, La construccin socioI de la realidad (\ 968).

Captulo II: Meso-anlisis 131

132 Wayne Parsons

Blumer, Spector y Kitsuse en la dcada de 1970

Captulo II: Meso-anlisis 133

> Problemas y movimientos sociales: el feminismo y las polticas pblicas

t En el Captulo V: Casos latinoamericanos, se presenta el caso de un proyecto de salud sexual y reproductiva

134 Wayne Parsons

En 1977, Spelor y Kitsuse hicieron una importante aportacin en torno

M. Spector y J.l. Kitsuse, Constructing Social Problems, 1977

Captulo II: Meso-anlisis 135

136 Wayne Parsons

Pero, de quin son los problemas?

Estudio longitudinal: seleccione un problema que aparezca en la prensa; muestre cmo se

Captulo II: Meso-anlisis 137

Como se seal antes, el papel de los medios de comunicacin masiva en ti

138 Wayne Parsons

Captulo II: Meso-anlisis 139

Diagrama 2.2 La investigacin profesional y el tema del maltrato a los menores

140 Wayne Parsons

2.3.1/ La opinin pblica y las agendas de las polticas pblicas

iguiendo a Habermas (1989), la influencia del positivismo se ha sentido con

Captulo II: Meso-anlisis 141

S.lyengar etc?/.,"The Evening News and Presidential Elections", 1984

Durante la dcada de 1970 surgi un nuevo inters en el impalo de los