ANTECEDENTES DE LA INVESTIGACIÓN

En el estudio de Fernández N. Ortega G. Pacheco R. ( 2011), titulado

Análisis de las competencias establecidas en la nueva Ley Orgánica de la

Jurisdicción Contencioso Administrativa en Venezuela, trabajo Especial de

Grado para optar al título de Abogado, en la Universidad Rafael Belloso

Chacín; se estableció como propósito analizar las competencias establecidas

en la nueva Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en

Venezuela.

Para ello, se realizó una investigación de tipo documental aplicando una

técnica de recolección de datos, en tanto se analizaron documentos jurídicos

15
 16

y la doctrina pertinente para dar respuesta a los objetivos específicos de

naturaleza documental.

Se determinaron categorías de análisis a fin de orientar y facilitar el

análisis e interpretación de los resultados, los cuales arrojaron que la nueva

Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa tiene como

objetivo fundamental la configuración de un nuevo sistema de órganos con

sus respectivas competencias, convirtiendo ese instrumento legal en el

marco jurídico de la nueva jurisdicción contenciosa administrativa en

Venezuela.

Se analizaron las competencias atribuidas a cada uno de estos

Tribunales, concluyendo que dicho instrumento jurídico es novedoso, pero

sigue sin resolver conflictos de competencias anteriormente planteados y

resueltos a través de Jurisprudencias. Asimismo, se analizaron los privilegios

que tienen los entes públicos en caso de ejecución forzosa de sentencia

dictadas por los Tribunales Contenciosos Administrativos.

De igual modo, se estudiaron los actos de comunicación procesal en el

contencioso administrativo, determinándose que la Ley Orgánica de la

Jurisdicción Contencioso Administrativa se acoge al principio de celeridad

procesal, en cuanto a citaciones y notificaciones se refiere.

Igualmente , se analizaron los mecanismos de participación popular

establecidos en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso

Administrativa, verificando que los Consejos Comunales tienen legitimación

en el procedimiento contencioso administrativo, aun cuando no se desarrolla.

 17

Finalmente , se observó la existencia de un marco legal que sustenta el

procedimiento de control jurisdiccional de los órganos del Estado. Del

indicado estudio, se obtuvo el conocimiento de las competencias por

jerarquías establecidas en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso

Administrativa para los órganos administrativos presentes, también en los

actos administrativos dictados, sus efectos y orden de aplicación, sobre el

principio de jerarquía.

La investigación es de tipo documental por cuanto la información

obtenida se ubica en la Constitución de la República Bolivariana de

Venezuela, en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa,

la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, el Código Procesal Civil, la

Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, entre otras, así como en

textos y jurisprudencias venezolanas.

En cuanto a la técnica de recolección de datos, está compuesta por el

fichaje y la observación. El estudio contribuyó a obtener el conocimiento de

cuáles son los postulados doctrinarios que conceptualizan el principio de

jerarquía en los actos administrativos además de cómo se realizan las bases

teóricas, lo cual es fundamental para este estudio.

De igual forma, en el trabajo de Larreal R. (2009), intitulado “La

jurisdicción arbitral frente a los actos administrativos en Venezuela ”, llevado a

cabo en la Universidad Rafael Belloso Chacín, Trabajo Especial de Grado

para optar al título de Abogado, cuyo objetivo fue analizar la Jurisdicción

Arbitral en el ámbito del Derecho Administrativo; se aplicó una investigación

 18

documental, por cuanto la información recabada fue extraída de leyes,

textos, entre otros.

La población de estudio estuvo conformada por la Constitución de la

República Bolivariana de Venezuela, textos legales como el Decreto con

rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de

Venezuela, la Ley de Concesiones, la Ley de Promoción y Protección a las

Inversiones, la Ley de Hidrocarburos y la doctrina como Badell, Amado, entre

otros.

La técnica e instrumento de recolección en dicho estudio, fue la

observación directa documental; como instrumento, la guía de observación.

La validez del contenido la realizaron los facilitadores miembros del Comité

Académico de Investigación de la Escuela de Derecho de la Facultad de

Ciencias Jurídicas y Políticas.

El tratamiento de la información fue cualitativo mediante la

interpretación, concluyendo que la Constitución de la República Bolivariana

de Venezuela (1999), estableció expresamente los medios alternos de

solución de conflictos, ya existentes en el Derecho Privado. Así como,

verbigracia, leyes como la de hidrocarburos, la de concesiones, también lo

establecen expresamente . En el Derecho Administrativo, el procedimiento

arbitral es un mecanismo diferente al de un procedimiento administrativo

común.

La doctrina administrativa mira con recelo la posibilidad de que los

conflictos derivados de la ejecución de los contratos administrativos sean

resueltos por órganos diferentes a los tribunales contenciosos

 19

administrativos. La opinión de la doctrina en la actualidad es la procedencia

del arbitraje como medio de solución de conflictos en los contratos

administrativos.

Este estudio aportó a la presente investigación, las definiciones hechas

del acto administrativo y sus efectos, mediante las unidades de análisis

denominadas: preparatorios, definitivos, complementarios y de ejecución;

asimismo ayudó a conocer las directrices para el desarrollo del cuadro de

operacionalizaciones.

Por otra parte, se encuentra el estudio de Aguilar K. (2004),

denominado Análisis del Recurso Jerárquico Ejercido por los Contribuyentes

ante el SENIAT del Estado Zulia, Trabajo Especial de Grado para optar de

Abogado, llevado a cabo en la Universidad Rafael Belloso Chacín.

Esta investigación analiza el Recurso Jerárquico ejercido por los

Contribuyentes ante el SENIAT del Estado Zulia. La cual se origina por la

necesidad que tiene el contribuyente de hacer valer sus derechos, cuando la

Administración Tributaria a través de sus decisiones emite actos que

vulneran la situación jurídica del contribuyente, además de obtener la

celeridad e imparcialidad, atendiendo los principios establecido en la

Constitución.

El Contribuyente tiene la opción de acudir ante la autoridad

administrativa con el objeto de interponer el Recurso Jerárquico Tributario,

contra aquellos actos de efectos particulares que de alguna forma afecten

sus derechos e intereses, así mismo el interesado deberá probar que el acto
 20

administrativo recurrido lesiona sus derechos subjetivos o sus intereses

legítimos personales y directos, lo cual conlleva al análisis del procedimiento

jurídico tributario.

La metodología es Documental - Descriptiva, siendo su diseño

experimental. La muestra estuvo conformada por siete abogados,

funcionarios adscritos a la División Jurídica Tributaria, a quienes se les aplicó

el cuestionario diseñado como instrumento de medición de la variable objeto

de estudio. Los resultados se interpretaron por medio de las respuestas

obtenidas y la comparación con la jurisprudencia, la ley y la doctrina. Estos

indicaron que el contribuyente que ejerce el Recurso Jerárquico Tributario

ante el SENIAT del Estado Zulia, si obtiene la debida y oportuna respuesta,

prevaleciendo el derecho a la defensa consagrado en la Constitución y

demás normas vigentes aplicadas para el caso en concreto.

El estudio expuesto contribuyó a esta investigación aportando las

definiciones contenidas sobre los efectos de los actos administrativos y

cuando estos son llevados mediante la presunción de legalidad y

ejecutividad, así como el fin de los efectos de los recursos de plena

jurisdicción.

2. FUNDAMENTACION LEGAL-DOCTRINAL

En este punto se desarrollan las normativas, doctrinas y jurisprudencias

que sustentan la presente investigación, a través de teorías expuestas por

diferentes autores sobre el principio de la jerarquía en los actos

 21

administrativos, dictados o emanados por los órganos regulados por la Ley

de Régimen Penitenciario. Visto así, a continuación se expone una

referencia, donde se recopiló información sobre aspectos claves que guardan

relación con la misma.

2.1. PRINCIPIO DE LA JERARQUÍA EN LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Los entes de la administración pública se encuentran, conforme a la

distribución vertical del poder público, jerárquicamente ordenados y

relacionados de forma organizada. Los de menor jerarquía están sometidos

al control, supervisión y dirección de los superiores con competencia en la

materia correspondiente.

Para Moya (2008, p. 54), el incumplimiento de las órdenes e

instrucciones del superior jerárquico inmediato, obliga la intervención de éste

y motiva la responsabilidad civil, penal o administrativa de los funcionarios o

funcionarias públicos inculpados, sin que les sirva de excusa haber actuado

cumpliendo órdenes superiores, con arreglo a lo dispuesto en el articulo 25

Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999).

De igual modo expone que , para que los órganos de la administración

pública puedan lograr el cumplimiento de sus fines, deben estar coordinados

funcionalmente bajo el principio de una unidad orgánica con el objeto de

mantener su orientación institucional, de conformidad con la constitución y la

ley. La organización de la administración pública tendrá la asignación de

competencia, relaciones, instancias y sistemas de coordinación.

 22

De modo tal que, a la par del principio de división de poderes, se sitúa

otro de cardinal importancia para comprender los márgenes de la actuación

estatal, de conformidad con el constitucional artículo 136, como es el

principio de coordinación entre ellos, que “implica una ayuda para ejercer las

competencia propias de cada órgano, en el advenimiento de que en muchas

ocasiones los diferentes cuerpos estatales no se bastan así mismos, sino

que requieren información que reposa en otras dependencias o recursos

también asignados a otros”.

Para Leal (1994, p. 39), el principio de colaboración, es la base del

principio jerárquico, además implica el deber de no obstaculizar las

actuaciones ajenas, sino toda la actuación estatal esté orientada a un mismo

fin: cumplir con los cometidos fijados por la constitución para el conjunto del

aparato público.

De acuerdo con Brewer (2008, p. 39), los órganos son distintos

también los medios, pero los fines si son comunes y en ellos reposa el deber

de colaboración” .

Así mismo, considera Brewer (2008, p. 40), además de consolidar el

carácter sub-legal de la administración y del acto administrativo, y por tanto

de su sumisión a la ley, dentro de la consolidación del principio de la

legalidad, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece otro

principio de enorme importancia y es el que se refiere a la consagración

expresa de la jerarquía de los actos administrativos.

 23

En efecto, el artículo 13 de la Ley Orgánica de Procedimientos

Administrativos, también tiene gran importancia para la consolidación de la

legalidad, al establecer que ningún acto administrativo no solo debe estar

sometido a la ley y ser de carácter sub-legal, sino que además tiene que

estar sometido a los otros actos administrativos de jerarquía superior. Es

decir, los actos dictados por órganos inferiores, no pueden vulnerar lo

establecido en los actos dictados por los órganos superiores, con lo cual se

establece expresamente el principio de la jerarquía en la organización

administrativa.

En consecuencia, la violación de este principio donde el acto

administrativo no puede vulnerar lo establecido en otro de jerarquía superior,

implica también el principio de legalidad, actuación que debe ser controlada

por vía jurisdiccional.

Para los investigadores, el principio de jerarquía normativa es un

principio del ordenamiento jurídico, que impone la subordinación de las

normas de grado inferior a las de rango superior. Jerarquía es el orden de los

elementos de una serie según su valor.

2.1.1. EL PRINCIPIO DE LA JERARQUÍA EN EL DERECHO

ADMINISTRATIVO PÚBLICO

En un sentido orgánico, se entiende por actos administrativos, las

declaraciones de voluntad, de juicio o de conocimiento, emanadas de los

órganos de la administración y que tengan por objeto producir efectos de

derecho, generales o individuales.

 24

Según Larez Martínez, (2008, p. 123), los actos jurídicos se producen

en las áreas del derecho público y privado, afirma que todo acto

administrativo es jurídico y que ha de ser voluntario y lícito, contentivo de una

declaración de voluntad de juicio o de conocimiento , hecha por individuos

legalmente competentes para ello y con el fin de producir efectos de derecho.

Para el mencionado autor, los actos administrativos han sido objeto de

diversas clasificaciones, cada una de ellas desde puntos de vista diferentes,

no excluyentes, sino complementarios.

2.1.1.1. SUBJETIVO

Todo derecho exige que haya un titular y un obligado. Todo deber

jurídico exige que haya un obligado y un titular u acreedor. El administrado,

al ejercitar su personalidad dentro de los límites de su capacidad jurídica y de

actuar, que le reconoce el ordenamiento positivo, puede terminar como titular

de una relación de situaciones legales, que normalmente se agrupan en dos

grandes posiciones, según proceda a una ampliación de su ámbito jurídico o

bien, una limitación o constricción de la misma.

Según Moya (2008, p. 57), existen situaciones jurídicas de ventaja

activa o de situaciones jurídicas de desventaja o activas y de situaciones

jurídicas de desventaja, de gravamen o pasivas. Entre las primeras, se debe

incluir tres clases diferentes: las potestades, los derechos subjetivos y los

intereses legítimos, estos últimos, los cuales en oposición a los intereses

 25

simples, enumerados por orden descendente de acuerdo a la mayor o menor

intensidad de la ventaja que suponen para su titular; entre los segundos,

están incluidos la sujeción, el deber y la obligación.

Por su parte, Windscheid (1986, p. 187), afirma que “el derecho

subjetivo es un poder o señorío de la voluntad, reconocido por el orden

jurídico”. La expresión “derecho subjetivo” suele emplearse en dos sentidos

diferentes. En primer término, por derecho subjetivo se entiende la facultad

de exigir determinado comportamiento, positivo o negativo, de las personas o

personas que se hallan frente al titular. Tal dificultad aparece, cuando el

orden jurídico prescribe que en determinadas circunstancias se haga u omita

alguna cosa y que pone a disposición a otro sujeto, el imperativo que tiene

dicho orden.

De la voluntad del beneficiado, depende entonces valerse o no del

precepto, o poner en juego los medios de garantía que el propio

ordenamiento jurídico otorga. El derecho objetivo se convierte en este caso,

relativamente al sujeto a quien la norma protege, en derecho subjetivo del

mismo, es decir, en “su” derecho.

Desde lo subjetivo u orgánico, tomando en cuenta el número de

órganos que participan en la formación del acto, este puede ser simple o

complejo. Los simples se forman mediante la declaración de un solo órgano

del Estado, el cual puede ser unipersonal o colegiado y los complejos, son

aquellos donde para su elaboración es necesaria la intervención de dos o

más órganos de la administración.

 26

2.1.1.2. OBJETIVO

El punto del que se debe partir es en la distinción entre norma y acto

administrativo, es decir, entre creación de derecho objetivo y aplicación de

dicho derecho. En este orden de ideas, hay que afirmar que de ninguna

manera existe equiparación entre la norma (reglamentaria) y el acto

(administrativo), sencillamente porque son cuestiones de orígenes y

finalidades distintas.

De acuerdo con Brewer (2008, p. 44), por un lado, la norma jurídica se

caracteriza, estrictamente, en que es fuente creadora de derecho (objetivo),

independientemente de los destinatarios y de la concreción que, por cierto,

resultan elementos que, en ocasiones, también pueden contener los actos

administrativos. Por tanto, como fácilmente se deduce, los derechos y

deberes surgen y desaparecen con el derecho objetivo.

Por su parte, afirma Bielsa (1998, p. 17), una declaración destinada a

producir efectos jurídicos, como en el acto jurídico del derecho privado, pues

tal formulación contiene una evidente referencia a la voluntad psíquica de un

individuo actuante, lo que no es totalmente exacto en el caso del acto

administrativo. Lo que corresponde destacar es si el acto produce o no,

objetivamente, el efecto jurídico de que se trata; si crea o no relaciones

jurídicas; si se refiere, trata o versa “sobre derechos, deberes o intereses,

entre otras”.

No debe, por lo tanto, hacerse excesivo énfasis en el aspecto subjetivo.

Esto es así porque el acto administrativo no es siempre la expresión de la

 27

voluntad psíquica del funcionario actuante: el resultado jurídico se produce

cuando se dan las condiciones previstas por la ley y no sólo porque el

funcionario lo haya querido.

En igual sentido, expresa Huber (1997, p. 254), que “la fuerza

constitutiva no la tiene en el derecho público la voluntad del órgano que

actúa por el Estado, sino la declaración a la que la Constitución y las leyes

dan fuerza jurídicamente vinculante. La validez del acto estatal no se

relaciona ento nces con la real voluntad psíquica de las personas, sino con el

derecho objetivo.”

Para este autor, puede ocurrir que el agente haya tenido subjetivamente

ciertos objetivos, pero que el acto concreto resulte atender válidamente a

otros objetivos; que la vo luntad de uno de los funcionarios que interviene en

el acto no coincida en cuanto a su finalidad con las de otros funcionarios que

participen en él, sin que esa falta de coincidencia se traduzca en el contenido

del acto; que el acto produzca efectos contrarios a los queridos por el agente,

por incapacidad para expresar adecuadamente su voluntad, sin que por esa

disfunción el acto resulte inválido.

Sin embargo, si la voluntad del agente que dicte el acto con el “destino”

de producir cierto efecto, pero que el acto dictado sea objetivamente inapto

para producir ese efecto o cualquier otro. A veces, el vicio de la voluntad

psíquica del agente constituye un vicio del acto, por desviación de poder o

los vicios clásicos de la voluntad, pero la voluntad psíquica en el acto

administrativo no opera lo mismo que en el acto jurídico privado.

 28

2.1.2. ACTO ADMINISTRATIVO Y SUS EFECTOS

El acto administrativo perfecto por su propia naturaleza produce

determinados efectos jurídicos, cuya importancia cada día es creciente.

Como el Estado moderno ha ampliado considerablemente el campo de su

acción, así también sus efectos son cada vez más importante en las

relaciones.

Según Leal (1994, p. 61), el primer afecto importante del acto

administrativo relacionado con los particulares, es que los derechos y

obligaciones que engendra tienen un carácter personal e intransmisible. Las

leyes administrativas deben precisar los beneficios de los actos

administrativos, para no contrariar el interés público o el interés nacional.

Para Brewer (2008, p. 58), el derecho administrativo moderno ha

ampliado considerablemente el campo de las relaciones jurídicas de los

particulares, con un nuevo sistema y con nuevos principios que deben

necesariamente apartarse de las relaciones que gobierna el derecho privado.

Hay que trazar una línea que demarque perfectamente donde termina el

interés del Estado y en donde comienza el interés de los particulares.

De igual forma, considera Leal (1994, p. 58), una vez que el acto

administrativo se perfecciona, en principio, empieza a producir su principal

efecto, como es la modificación unilateral de las situaciones jurídicas sin

necesidad de que se ejecute, pues la ejecución forzosa no siempre será

necesaria.
 29

Considera el autor antes mencionado que, al referirse a este requisito

de que la actividad administrativa sea apta para producir efectos jurídicos

como primera clasificación, para llegar luego a un concepto de acto

administrativo, algunos autores expresan que ha de tratarse de una

declaración o manifestación de voluntad “destinada a producir efectos

jurídicos”.

Si, en cambio, deben ser ejecutados, lo serán de oficio y si además hay

oposición de un particular, no solo será de oficio sino que se hará de manera

forzosa. Esto se debe a que en Venezuela la doctrina, tanto judicial como

científica, y en consecuencia, las leyes han confundido la ejecución de oficio,

la regla o lo que debería ser la regla, con la ejecución forzosa que en otros

países son excepcionales.

En el mismo orden de ideas, expone García de Enterría (2010, p. 254),

que en definitiva, los efectos jurídicos que deba producir la declaración se

aprecian en gran medida con arreglo al sentido objetivo del obrar del agente

y ello muestra la inconveniencia de aquel modo de estipular una definición.

Para el mencionado autor, aunque la voluntad del agente puede tener

trascendencia respecto del acto administrativo (casos de vicio por error, dolo,

violencia, desviación del poder, simulación), aún entonces puede ocurrir en

el derecho administrativo que el vicio presuntamente psicológico del agente

público, sea analizado y evaluado con relación al actuar objetivo de la

administración y no a la voluntad real del o los funcionarios intervinientes.

No son extraños los casos en que el vicio de voluntad que haya tenido

el agente administrativo y que hubiera viciado el acto de tratarse de un acto

 30

jurídico de derecho privado, deja incólume el acto administrativo, porque lo

más importante en él no es esa voluntad psicológica del funcionario sino la

adecuación de los hechos a su descripción normativa.

En Venezuela por su parte la Ley Orgánica de Procedimientos

Administrativos defina en su Articulo 7° los actos administrativos como la

manifestación de voluntad de carácter general o particular emitida de

acuerdo con las formalidades y requisitos establecidos en ella, por los

órganos de la administración publica.

2.1.2.1. PREPARATORIOS

La noción de acto administrativo debe recoger el principio de jerarquía y

restringirse a aquellos actos aptos para que puedan producir efectos jurídicos

directos en forma inmediata. Simplemente, es una declaración que produce

efectos jurídicos, se están abarcando los casos en que el efecto jurídico

surge indirectamente del acto.

Para Comadira (2003, p. 7), así el dictamen vinculante que la

administración esté obligada a seguir, es un acto productor de efectos

jurídicos, en cuanto el orden jurídico establece un nexo entre su emisión y

determinados efectos jurídicos. Pero, no es un acto administrativo en el

sentido propio del término, porque los efectos jurídicos no surgen

directamente del acto, sino indirectamente.

Es pues, un acto de la administración o preparatorio, no un acto

administrativo, a pesar de ser un dictamen vinculante. En lo concerniente a

 31

los efectos de los actos preparatorios, refiere Brewer (2008, p. 50), se

expiden como parte de un procedimiento, para hacer posible un acto

principal posterior. Ejemplos de estos son los actos de mero trámite.

Según Leal (1994, p. 60), consecuente con lo anterior, los actos

administrativos definitivos de las autoridades, o sea, aquellos que expresan

en concreto la voluntad de la administración y contienen lo que la doctrina

administrativa denomina decisión ejecutoria, capaz de afectar la esfera

jurídica de una persona determinada, en cuanto que tales actos conlleven la

violación o amenaza de vulneración de un derecho constitucional

fundamental, no procede la acción de tutela como mecanismo definitivo;

pero, si puede utilizarse como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio

irremediable.

En este sentido, los actos de trámite o preparatorios, a diferencia de los

actos definitivos, no expresan en concreto la voluntad de la administración,

simplemente constituyen el conjunto de actuaciones intermedias que

preceden a la formación de la decisión administrativa que se plasma en el

acto definitivo.

En tal virtud, según lo ha entendido la doctrina y la jurisprudencia, los

actos de trámite y preparatorios, como su nombre lo indica, dan impulso a la

actuación preliminar de la administración, o disponen u organizan los

elementos de juicio que se requieren para que ésta pueda adoptar, a través

del acto principal o definitivo, la decisión sobre el fondo del asunto.

De acuerdo con Brewer (2008, p. 51), es obvio que un acto de trámite

 32

puede tornarse definitivo cuando de alguna manera decida sobre la cuestión

de fondo, o ponga fin a la actuación administrativa, de suerte que se haga

imposible la continuación de ésta. Los únicos actos susceptibles de acción

contenciosa administrativa son los actos definitivos, no los de trámite o

preparatorios; estos últimos se controlan jurisdiccionalmente al tiempo con el

acto definitivo que pone fin a la actuación administrativa.

Partiendo del supuesto de que el acto de trámite o preparatorio no

contiene propiamente una decisión en la cual se expresa en concreto la

voluntad administrativa y que su control jurisdiccional se realiza

conjuntamente con el acto definitivo, podría pensarse que la acción de tutela

sólo es de recibo en relación con este último, como mecanismo transitorio

para evitar un perjuicio irremediable

2.1.2.1. DEFINITIVOS

En lo concerniente a los actos definitivos, constituyen la esencia de la

voluntad administrativa, ponen fin a una actuación de la administración. Son

los que concretizan el efecto jurídico propuesto.

En referencia a lo expuesto en líneas anteriores, Brewer (2008, p. 60),

expone que en primer lugar, puede distinguirse el acto que pone fin al asunto

administrativo, en cuyo caso sería un acto definitivo, del acto de trámite, que

no pone fin al procedimiento ni al asunto, sino que, en general, tiene carácter

preparatorio.

En definitiva, la distinción, según el contenido de la decisión, se refiere

 33

a que el acto administrativo definitivo es el que pone fin a un asunto y en

cambio, el acto administrativo de trámite, es el de carácter preparatorio para

el acto definitivo.

Por su parte, Leal (1994, p. 63), manifiesta que los actos definitivos,

son aquellos que ponen fin al procedimiento, cristalizan y recogen la voluntad

de la Administración. Hay actos definitivos que no son atacables ante la

jurisdicción contenciosa porque no ponen fin a la vía administrativa, es decir,

aunque pongan fin al procedimiento en la instancia o nivel en que se

producen, son susceptibles de modificación por la autoridad superior, a

través del recurso de alzada. Los actos agotan la vía administrativa por una

de estas razones:

1) No son susceptibles de otro recurso en vía administrativa al no existir

un superior jerárquico. Por ejemplo, los actos de los Ministros.

2) Los actos en los que se ha utilizado el recurso procedente o el

procedimiento de impugnación o reclamación sustitutivo que habiliten las

leyes.

En el mismo orden de ideas, Reyes (2008), los actos definitivos son los

que deciden el procedimiento y concluyen la instancia administrativa,

cualquiera que sea su contenido. No obstante , en este consenso doctrinario

debe dejarse establecido que también se permite la impugnación de algunos

de estos actos, cuando por la naturaleza del estado del procedimiento o

situación particular del administrado, le produzcan indefensión o tengan

como efecto, directo o indirecto, imposibilitar la continuación del

 34

procedimiento.

En razón a ello, no todos los actos definitivos son directamente

atacables ante los tribunales. Hay actos definitivos dentro de un

procedimiento, pero que no agotan lo que se denomina vía administrativa,

es decir, son susceptibles de modificación por la autoridad superior a través

del recurso de alzada, o por la misma autoridad y se trata de un recurso de

reposición (revisión).

2.1.2.2. COMPLEMENTARIO

El acto administrativo es toda declaración unilateral y ejecutiva en virtud

de la cual la administración tiende a crear, reconocer, modificar o extinguir

una situación jurídica subjetiva. Esta definición es la que más se ajusta a la

caracterización del acto administrativo como una especie del acto jurídico.

En referencia a los actos administrativos complementarios, Leal (1994,

p. 66), afirma, son aquellos requeridos para completar la eficacia del acto

principal pero sin que se confundan con éste.

2.1.2.3. DE EJECUCIÓN

Los actos de ejecución expedidos son aquellos para dar pleno

cumplimiento a un acto principal anterior. Otras reglas sobre la ejecución

forzosa son las establecidas en el artículo 80 de la (LOPA) que prevé dos

opciones: cuando se trate de actos que pueden ser realizados

indistintamente por cualquiera, serán los realizados por la Administración con

 35

sus propios medios o por un tercero, quedando a cargo del obligado los

gastos.

Para Leal (1994, p. 67), cuando se trate de actos personales del

obligado, en caso de contumacia se le impondrá multas de hasta diez mil

bolívares, dándose cada vez un plazo razonable para cumplir. Esta

disposición otorga un poder absurdamente ilimitado, pues sólo cada multa

tiene un máximo, el número de veces que la multa se imponga no tiene un

máximo. La norma es propia de un sistema totalitario, sobre todo si se tiene

en cuenta que ningún juez legitimó el acto que se ejecuta. Es decir, los actos

de ejecución tienden a hacer cumplir forzadas, las resoluciones y decisiones

administrativas.

Para el mencionado autor, la ejecutividad es común a todos los actos

administrativos, no así su ejecutoriedad, que únicamente se presenta en los

que imponen deberes a los administrados y a cuyo cumplimiento se opone el

particular, es decir, cuando no ataca voluntariamente al acto.

Por su parte, Reyes (2008), considera que los actos que crean derecho a

favor de un particular no son ejecutorios, sino sólo ejecutivos; tienen fuerza

obligatoria, pero el particular no dispone de poder público para exigir por

ellos mismos su cumplimiento. A la ejecutividad se le ha considerado como

una expresión técnica de la justicia de la administración.

No debe confundirse ejecutoriedad con ejecutividad. La segunda limita

su significación: la condición del acto que puede ser efectuado. El acto

 36

administrativo puede ejecutarse, agotándose de una sola vez (multa). Sin

embargo, hay ocasiones en que no se agota en una sola vez, sino que tiene

un tiempo determinado de ejecución; ejemplo, un permiso. Todavía más, hay

ocasiones en que el acto administrativo es permanente, indefinido, como en

el caso de un privilegio de impuesto durante la vida de una empresa.

Una consecuencia de la ejecutoriedad de los actos administrativos es la

regla del solve et repete, que consiste en asegurar el interés fiscal para que

la acción judicial se inicie. Las condiciones de ejecutoriedad del acto son:

La exigencia de un acto administrativo.

Que ese acto sea perfecto (que cumplan con la reunión de todos sus

elementos).

Que tenga condiciones de exigibilidad, es decir, que sea capaz de

producir efectos jurídicos, que sea ejecutivo.

Que ordene positiva o negativamente al particular y éste no lo ataque

voluntariamente.

Nuestra legislación y jurisprudencia han reconocido la facultad del

poder ejecutivo para la ejecución de las resoluciones administrativas,

reconociéndose cuando una ley señale un camino diverso, como el judicial,

debe seguirse éste.

2.1.2.4. PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD

Mientras en el derecho privado la legalidad o no de un acto, debe ser

determinada por un tribunal si se intenta la ejecución del acto, en el derecho

administrativo se presume, salvo prueba en contrario que la administración

 37

obra conforme a derecho, no obstante que el acto puede ser ilegal.

En este sentido, Kelsen (1987, p. 335), afirma que está por la llamada

teoría, no tiene otro fin sino hacer de la ejecución una fuente del derecho

distinta de la legislación y así justificar la existencia de normas que

contradicen al derecho legislado, o mejor, simplemente permite justificar la

acción de la administración, fuera de la ley, en nombre del interés general y

presentar como una necesidad la actuación fuera de todo control, de la

administración.

Tal presunción, por supuesto, es solo iuris tantum, y al menos en cinco

casos el acto será inválido ab-initio, como son los contenidos en el artículo

19 de la (LOPA) y en el artículo 87 ejusdem, tan criticado en la doctrina

nacional, autoriza a suspender los efectos del acto cuando éste se impugna

con base a la nulidad absoluta del acto administrativo.

De igual forma, Brewer (2008, p. 39), considera que las consecuencias

de la presunción, además de la necesidad de impugnar el actor si se desea

impedir sus efectos, al mismo momento en el cual se perfecciona el acto, se

produce la modificación de las situaciones en el cual se perfecciona el acto,

se produce la modificación de la situación jurídica, de allí como dice Rivero

(2007, p. 45), el particular es titular del derecho o la obligación que sobre él

se ha querido hacer recaer. Igualmente, es de destacar el efecto no

suspensivo de los recursos, el acto administrativo se ejecuta y produce

plenos efectos hasta la declaratoria del juez.

 38

Es la suposición de que el acto fue emitido conforme a derecho, dictado

en armonía con el ordenamiento jurídico. Es una resultante de la juridicidad

con que se mueve la actividad estatal. La legalidad justifica y avala la validez

de los actos administrativos; por eso crea la presunción de que son legales,

es decir, se los presume válidos y que respetan las normas que regulan su

producción.

Todo acto administrativo que sea perfecto y eficaz se presume legítimo,

vale decir que ha sido dictado de acuerdo con el ordenamiento jurídico

vigente. Si en el acto administrativo se encuentran todos los elementos

necesarios para que sean posibles las consecuencias jurídicas

correspondientes, puede considerarse que el acto es legítimo con relación a

la ley y válido con relación a las consecuencias que debe producir.

Es la presunción de validez del acto administrativo mientras su posible

nulidad no haya sido declarada por la autoridad competente. La presunción

de legitimidad importa, en sustancia, una presunción de regularidad del acto,

también llamada presunción de “legalidad”, de “validez”, de “juridicidad”, o

pretensión de legitimidad. Según algunos autores la presunción de legalidad

comprende la legitimidad y el mérito.

Los actos administrativos, por serlo, tienen a su favor la presunción de

constituir el ejercicio legítimo de la autoridad administrativa y, por

consiguiente, toda invocación de nulidad contra ellos debe ser

necesariamente alegada y probada en juicio; así sucede cuando se han

desconocido o vulnerado principios de derecho público o garantías

 39

individuales.

2.1.2.5. EJECUTIVIDAD Y EJECUTORIEDAD

Efectividad y Ejecutoriedad, cuando se trata de la efectividad, se trata

de la eficacia de este, una vez que el acto administrativo ha cumplido con

cada una de las formalidades de fondo y de forma, se considera que el acto

es completamente válido. Se supone que es válido y, por lo tanto, su

consiguiente acto jurídico va a ser precisamente el obtener la materialización

de este acto administrativo, entrando en juego el principio de la ejecución.

Cuando se habla de este principio, según Brewer (2008, p. 74), se

refiere aquella cualidad de la administración pública de forjarse el

cumplimiento de la decisión que ella tomó por sus propios medios, sin acudir a

la vía judicial, sino que se considera que la administración pública se vale

por sí misma para obtener por cualquier medio de manera, tanto voluntaria

como obligatoria, el cumplimiento de ese acto administrativo.

El principio de ejecutoriedad se contrae a la posibilidad que tiene la

administración pública para hacer valer las decisiones que ella tomó, sin de

necesidad de apoyarse en otra autoridad.

Tanto el principio de Ejecutoriedad y el de Efectividad, tienen su asidero

en otro principio, que es el "Principio de la Presunción de la Legitimidad de

los Actos Administrativos": Los actos administrativos se consideran validos

hasta que el órgano jurisdiccional competente no declare lo contrario. Le

corresponderá al Juez determinar si un acto administrativos es válido o no.

De lo contrario se considera válido, es iuris tantum, es decir, admite prueba

 40

en contrario.

Por su parte, el artículo 78 (LOPA) establece el principio de la no

ejecución sin títulos: "Ningún órgano de la administración podrá realizar actos

materiales que menoscaben o perturben el ejercicio de los derechos de los

particulares, sin que previamente haya sido dictada la decisión que sirva de

fundamento a tales actos”.

La administración pública no puede realizar un acto contra un particular

sin que sea respaldado por un acto material, se refiere a la legalidad,

principio de legalidad. Esta siempre debe estar fundamentada en la Ley. Si el

particular logra demostrar en sede jurisdiccional que la administración pública

al ejecutar el acto administrativo, le puede causar un gravamen irreparable y

que aun con una sentencia a favor no va a poder subsanar la actividad de la

administración, puede lograr suspender momentáneamente los efectos del

acto administrativo, de allí es donde surgen las medidas de suspensión de

los efectos de los actos administrativos.

2.1.3. COMPETENCIA DE LOS ENTES EMISORES QUE DICTAN EL

ACTO ADMINISTRATIVO CONFORME A SU JERARQUÍA

Los actos administrativos son la decisión general o especial de una

autoridad administrativa en el ejercicio de sus propias funciones, sobre

derechos, deberes e intereses de las entidades administrativas o de los

particulares respecto de ellos.

Para Brewer (2008, p. 25), son actos administrativos, las declaraciones

de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están

 41

destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o

derechos de los administrados dentro de una situación concreta.

La competencia del ente emisor que dicta el acto administrativo

conforme a su jerarquía, vienen dada por toda declaración unilateral y

ejecutiva en virtud de la cual la administración tiende a crear, reconocer,

modificar o extinguir una situación jurídica subjetiva. Esta definición es la que

más se ajusta a la caracterización del acto administrativo como una especie

del acto jurídico.

2.1.3.1. COMPETENCIAS

En la competencia participan dos factores: la potestad atribuida al

órgano u organismo a cargo de la función administrativa y el régimen de la

persona o conjunto de personas que revestidos de funciones administrativas,

representan al órgano u organismo titular de la competencia.

Para Leal (1994, p. 70), la noción de competencia precisa tanto la

habilitación para la actuación del órgano que los dicta, como la corrección en

la investidura de dicho órgano por las personas físicas. Para el mencionado

autor, es una atribución para el ejercicio de la autoridad o de la

representación jurídica, fijada por la ley en forma expresa o virtualmente, o

por autorización o delegación tácitamente otorgada, es pues, la aptitud legal

para realizar el acto. En esencia es expresa e indelegable.

De igual forma, Reyes (2008), considera que la competencia reposa

sobre la capacidad regulada por el Derecho Civil, pero complementada

necesariamente por las exigencias del Derecho Público. Los criterios para
 42

determinar el alcance de la competencia válida son los siguientes:

- Por la Materia: se refiere a las actividades o tareas que legalmente

puede desempeñar un determinado órgano.

- Por el Territorio: referido al ámbito espacial en el cual el ejercicio de

una función pública, en función de las circunscripciones administrativas del

territorio (departamentos, regiones, provincias, entre otras). También se

denomina horizontal.

- Por el Grado: según la posición que él órgano ocupa dentro de la

jerarquía vertical de la institución. El grado es la posición o situación que

ocupa el órgano dentro de la pirámide jerárquica. El inferior en grado esta

subordinado al superior. La competencia en razón del grado se refiere a la

posición que ocupa un órgano dentro del orden jerárquico de la

Administración. Siendo la competencia improrrogable, no puede el órgano

inferior tomar la decisión que corresponde al superior y viceversa.

- Por el tiempo: es el ámbito temporal en el cual es legal el ejercicio de

una función administrativa. Pueden ser permanentes, temporal, accidental.

Dentro de la competencia pueden darse algunas modalidades, que han

de ser justificadas en un acto expreso independiente o en el propio texto del

acto que se emite, cuando el titular de la competencia no puede actuar

personalmente, por razón de fuerza mayor o caso fortuito.

2.1.3.2. EXTERIORIZACIÓN

Para Leal (1994, p. 72), concurren en la voluntad administrativa

elementos subjetivos (intelectivos de los órganos - individuos) y objetivos

 43

(normativos procesales). Así, la voluntad del acto administrativo está

compuesta por la voluntad subjetiva del funcionario y la voluntad objetiva del

legislador. Por ello, los “vicios de la voluntad” pueden aparecer, tanto en la

misma declaración (formalmente), en el proceso de producción de dicha

declaración (objetivamente), como en la voluntad intelectual (subjetivamente)

del funcionario que produjo la declaración.

La administración tiene el deber de resolver en forma expresa y dentro

de un plazo determinado. Por ello, la legislación trata de paliar el retraso de

la Administración, estableciendo el silencio como acto - ficción y su

interpretación presuntamente denegatoria. Por el transcurso de un cierto

plazo en que la administración resuelva, se presume que ha actuado. Nace

así, paradójicamente, no un acto derivado de una acción, sino de una

omisión. Se trata de un acto presunto, que por ficción legal le dice al

administrado que no tiene razón.

2.1.3.3. PROCEDIMIENTO

La declaración de la voluntad administrativa es conformada a través del

recorrido de un procedimiento predeterminado por la ley o por prácticas

administrativas, en su adecuación, que importa un elemento medular para la

generación de un acto administrativo.

Según, Leal (1994, p. 77), expone que para entender el alcance de esta

exigencia debe diferenciarse entre el procedimiento considerado como

institución, las formas y las formalidades, pues tienen distinto tratamiento,

además, en el procedimiento administrativo, es considerado elemento de

 44

validez del acto administrativo. La falta de procedimiento, determina la

invalidez del acto emitido en armonía con el principio del debido

procedimiento, salvo que la norma le habilitare a dictarse de este modo.

El articulo artículo 47 de la (LOPA) establece que los procedimientos

administrativos contenidos en leyes especiales, se aplicarán con preferencia

al procedimiento ordinario previsto en las materias que constituyan la

especialidad.

Para Brewer (2008, p. 39), se habla de procedimiento en dos sentidos:

en sentido lato, se refiere a los trámites y formalidades exigidas para la

relación del acto administrativo. En sentido restringido, es la propia

administración cuando actúa en función jurisdiccional.

Según el mencionado autor, el procedimiento en general esta

constituido por una serie de formalidades que se establecen para llegar a un

resultado determinado. La administración pública y los particulares están

obligados a seguir desarrollos legales, que se establecen con un propósito

general o que se imponen para hacer valer un derecho. Hay diferentes

aspectos del procedimiento administrativo y cada uno de ellos persigue

finalidades diferentes, pero en todos los casos ese procedimiento es una

garantía legal, porque obliga al funcionario a actuar en los términos que la ley

le señala. El artículo 14 de la Carta Magna, en su segundo párrafo establece:

Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus

propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido
ante los tribunales previamente establecidos, en el que se
cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme
a las leyes expedidas con anterioridad al hecho. Las formalidades
esenciales del procedimiento están constituidas
fundamentalmente, por la posibilidad de aportar una defensa, de
 45

producir pruebas y de que se dicte una resolución conforme a la

ley.

No se requiere que el procedimiento administrativo esté constituido con

las mismas formalidades que el procedimiento judicial, sino que emplee los

medios razonables para dar oportunidad de audiencia y defensa al presunto

afectado por una resolución administrativa. Deben distinguirse dos

situaciones generales. Primera: el poder administrativo puede llevar a

ejecución directa sus determinaciones sin intervención judicial.

Y la segunda en el Derecho Administrativo, la existencia del

procedimiento no sólo busca proteger la certeza de la administración, sino

que sirve de garantía a los derechos de los administrados y a los intereses

públicos. Por ello, cuando la Administración es llevada al contencioso, le

corresponde acreditar haber seguido un procedimiento regular para sus

actuaciones. La inclusión del procedimiento mismo como requisito de validez

del acto implica que una vez regulado un procedimiento para la producción

de un determinado acto administrativo, cualquier modificación a ese acto,

aun cuando no esté regulado explícitamente así, debe seguir las mismas

formalidades prescritas para su constitución.

2.1.4. SUJETOS REGULADOS POR LA LEY DE RÉGIMEN

PENITENCIARIO

Como ya se señaló anteriormente, una de las grandes limitaciones del

sector penitenciario lo constituye su propia estructura organizativa,

 46

caracterizada por la indefinición de competencias de las dependencias que lo

integran, las inherencias impropias de un Despacho en las competencias de

otro y la poca autonomía en la toma de decisiones importantes que inciden

en el sistema.

Desde hace muchos años el sector funcionaba a cargo de la Dirección

General Sectorial de Defensa y Protección Social, quien tenía bajo su

responsabilidad la Dirección de Prisiones, La Inspectoría General de

Prisiones, La División de Servicios Administrativos para efectos de manejo

presupuestario, una Oficina de Personal Penitenciario y la Dirección de

Prevención del Delito, entre otras dependencias.

A través de la Dirección de Prisiones y la Inspectoría, se desarrollaban

los programas de tratamiento y seguridad en los centros de reclusión, con las

limitaciones históricamente conocidas, apreciándose las mayores debilidades

en el área de seguridad, la cual en repetidas ocasiones ha estado acéfala por

falta de la asignación de un equipo técnico capacitado para el diseño,

ejecución y supervisión del correspondiente programa.

Lo referente al control y supervisión, investigaciones sobre hechos

irregulares y otras áreas del funcionamiento, ha n estado a cargo de la

Inspectoría General de Prisiones, la cual en repetidas oportunidades ha sido

reestructurada internamente por la Dirección General y convertida en

Dirección de Seguridad Penitenciaria, Dirección de Fiscalización y

actualmente termina siendo una Oficina de Fiscalización de bajo rango en la

estructura funcional.
 47

Después de años de lucha, recientemente fue creada la Dirección

General de Rehabilitación y Custodia del Recluso, que suprimió la

Dirección General Sectorial de Defensa y Protección Social. En su

estructura operativa se crearon la Dirección de Rehabilitación y la de

Custodia, cuya constitución no se había definido en el registro de

asignación de cargos del Ministerio del Interior y Justicia hasta el año

2002, encontrándose en situación acéfala éstas dependencias en

algunas oportunidades.

La última reestructuración sin culminar, se supone, pretendió

otorgarle cierta autonomía a la Dirección de Prisiones, elevándola a la

condición de Dirección General con la misma jerarquía de las demás

Direcciones Generales del Ministerio del Interior y Justicia.

Esta reestructuración, no ha significado una solución al problema

penitenciario y a la necesidad de autonomía para el sector, motivado a

múltiples razones, entre otras, porque todavía es indefinida, no se han

terminado de crear los cargos para las diferentes dependencias nuevas

de la Dirección General. Algunos de los personajes que han sido

asignados como máximas autoridades de la Dirección, han ignorado en

gran medida aspectos importantes de la administración que tienen bajo

su responsabilidad, por lo que terminan imponiendo caprichos o son

asesorados por funcionarios de calidad comprometida.

La limitación referida a la autonomía del sector permanece igual, la

Dirección General de Rehabilitación y Custodia no toma las últimas

 48

decisiones en materia de asignación presupuestaria; ingreso ó egreso de

personal; mantenimiento de la infraestructura carcelaria; dotaciones de

materiales y equipos de costos elevados; así como en la asignación de

Directores de Línea y Jefes de Divisiones. Esto implica que continúa

dependiendo de otros Despachos, que por cierto, desconocen la

situación vivencial de las cárceles.

2.1.4.1. RECLUSOS

Persona que se encuentra recluida en un establecimiento

penitenciario. Según, Cabanellas (2001), recluso del latín internus,

interno es un adjetivo que puede utilizarse como sinónimo de interior. Se

trata de aquello que está en la parte de adentro o que no tiene vistas al

exterior.

La Ley de Régimen Penitenciario (2001), afirma como recluso toda

persona que sea condenada a la pena privativa de libertad por sentencia

definitivamente firme, es decir, aquella contra la cual se hayan agotado o

no sean procedentes los recursos ordinarios o extraordinarios que

determine la ley.

2.1.4.2. PERSONAL DIRECTIVO

La Ley de Régimen Penitenciario (2000), con base a esta ley, se

entiende por régimen penitenciario; el sistema que rige el recinto y la

estructura de los penitenciarios como tal, el cual tiene por objeto, el

cumplimiento de penas privativas de libertad y servicios que sean inherentes.

 49

La estructura y organización del Sistema Penitenciario Nacional, prevé

equipos de trabajo para la seguridad y para el tratamiento, apoyados en su

quehacer por personal administrativo, todos dependientes de la Dirección

General de Rehabilitación y Custodia del Recluso, con clasificación de

trabajadores de confianza.

Todo el personal penitenciario nacional está clasificado como de

confianza, según lo establecido en los Decretos Presidenciales N.º 2.284,

publicado en la Gaceta Oficial de fecha 01 de junio de 1992 y el N.º 501,

publicado en la Gaceta Oficial de fecha 10 de marzo de 1995, que a tenor

señalan: Con relación al personal de régimen fue promulgado el "Decreto

2.284, mediante el cual se dispone que a los efectos del ordinal 3º del

artículo 4º de la Ley de Estatutos de la Función Pública del Poder Judicial, se

declaran de confianza los cargos del Ministerio de Justicia que pertenezcan

al Personal de Régimen Penitenciario, cuyos códigos, grados y

denominaciones de clase en él se discriminan”.

Con relación al personal administrativo, se promulgó el Decreto N.º 501,

mediante el cual se declaran de confianza a los efectos de lo dispuesto en el

ordinal 3º del artículo 4º de la Ley de Carrera Administrativa, todos los cargos

administrativos que se ejerzan en los establecimientos penitenciarios, centros

de tratamiento comunitario, Dirección de Defensa y Protección Social,

Dirección de Prisiones, Dirección de Seguridad de los Establecimientos

Penitenciarios y demás dependencias del Ministerio de Justicia, a los cuales

corresponda el ejercicio de las funciones penitenciarias, cualesquiera sean la

denominación, código y grado de los mismos.

 50

Ambos decretos que se mantienen vigentes al no existir derogatoria, se

motivaron para la época, por las serias dificultades que tenía la

administración penitenciaria para la remoción del personal de régimen y

administrativo, en virtud de los derechos amparados por la Ley de Carrera

Administrativa; sin embargo, las sentencias emanadas de los Tribunales de

Justicia dejan ver que tales dificultades obedecen más a las fallas en la

instrucción de los expedientes administrativos que a la propia carrera

administrativa.

Por otra parte, la jurisprudencia ha señalado que un decreto

presidencial no puede vulnerar los derechos adquiridos por el trabajador

durante los años de ejercicio del cargo para la institución. Por esa razón, se

observa que en la gran mayoría de los juicios laborales intentados por los

trabajadores removidos con fundamento en los referidos decretos, los

Tribunales ordenan la reincorporación, por incurrir el Ministerio de Justicia en

violación a derechos fundamentales donde resalta la violación al debido

proceso y a la defensa a los trabajadores.

En la actualidad, dada la vigencia del Estatuto de a Función Pública, las

decisiones de remoción de funcionarios considerados de confianza, libre

nombramiento y remoción, deberían ser acompañadas de una

fundamentación valedera; de la instrucción de un expediente, en razón de

que el referido Estatuto da carácter de empleados de carrera a todos los

funcionarios públicos, sin embargo, continúan observándose desviaciones,

arbitrariedades y violaciones a los derechos de los trabajadores en el sector,

con la utilización de los referidos decretos.

 51

2.1.4.3. PERSONAL QUE HAYA DE PERTENECER A LOS SERVICIOS

PENITENCIARIOS

La vigilancia interna y externa de los establecimientos penitenciarios

según la legislación internacional y nuestra legislación, está encomendada al

personal civil, excepcionalmente podrá ser asumida por cuerpos militares.

Según lo pautado por el Reglamento de Internados Judiciales, en el

artículo 75º y el artículo 8º de la Ley de Régimen Penitenciario, se declara

que la vigilancia interna estará a cargo de personal civil y podrá

encomendase a las Fuerzas Armadas cuando situaciones de hecho así lo

requieran, estando destinado este servicio a mantener el orden interno, la

disciplina, y por ende, las condiciones de seguridad y convivencia que

permitan la ejecución del programa de tratamiento.

En este sentido, se entiende que la función del personal de seguridad

influye significativamente en la ejecución del programa de tratamiento, al cual

se le asigna la responsabilidad de ser facilitador del mismo. En esos

términos, tal como se planteara en un curso sobre vigilancia penitenciaria

implementado por la Unidad de Gestión del Proyecto de Reinserción Social

de Delincuentes y Menores en Situación Irregular, "vigilar no es sólo tener un

cuidado superficial y ejercer un control de seguridad sobre un objetivo, un

sujeto o un colectivo”.

Es también, cuidar bien el objetivo de vigilancia para que no se

deteriore, para que no pierda su identidad, para que siga creciendo. La

vigilancia es una condición de protección necesaria para que algo salga bien.
 52

Es una condición de protección que se deriva, por un lado, de la debilidad del

sujeto protegido, y por el otro, de la importancia del Plan o programa en la

que está enmarcado el sujeto vigilado y protegido.

La inherencia de las Fuerzas Armadas (Guardia Nacional Bolivariana)

en asuntos de la seguridad y régimen interno, también ha pasado de lo

extraordinario a lo ordinario, al intervenir efectivos de la Guardia Nacional

Bolivariana normalmente en el funcionamiento interno, motivado entre otras

razones, porque los Directores de cárcel no asumen su rol de máxima

autoridad de los establecimientos, tal como lo estipula el artículo 80 del

Reglamento de la Ley de Régimen Penitenciario, permitiendo que la Guardia

Nacional Bolivariana interfiera en decisiones que son de su competencia.

Las debilidades de los procedimientos de seguridad interna requieren la

intervención permanente de la Guardia Nacional Bolivariana, como lo son: la

deficiencia y poca preparación del personal de custodia interna para la

atención de contingencias, deficiencia de equipos de control, deterioro de los

medios pasivos de seguridad como: rejas, paredes, pisos, alumbrado,

cercados y la ausencia de planes para el control, entre otros.

2.1.4.4. JUEZ DE EJECUCIÓN

Cuando el legislador crea las leyes penales, la hace para que los

tribunales la apliquen, lo que quiere decir, que los tribunales al sancionar al

individuo, están aplicando lo que el legislador creó. Cuando el juez de juicio

sanciona penalmente a un individuo que se haya comprobado ser violador de

las leyes penales, está haciendo una especie construcción moral sobre una
 53

persona y si a esta obra se le suma la idea que se tiene del derecho penal,

en el sentido de que la finalidad última de las pena es resocializar y reeducar

al individuo para devolverlo como bueno a la sociedad, que mejor

oportunidad esta, para que el poder judicial le de seguimiento a su

construcción.

Es ahí la función importantísima de este funcionario, de vigilar y

controlar la ejecución de lo que establece una sentencia, de garantizar el

respeto de los demás derechos que le asisten al condenado y de evitarle al

penado un doble estado de victimización.

El juez de la ejecución de la pena, entre sus otras funciones, tiene la

obligación de construir un nuevo ciudadano, de velar porque el condenado

presente signo de progreso con relación a su comportamiento que dio origen

a la sanción y por vía de consecuencia devolverlo como bueno a la sociedad.

3. SISTEMA DE CATEGORÍAS

3.1. DEFINICIÓN NOMINAL

Principio de la Jerarquía en los Actos Administrativos

3.2. DEFINICIÓN CONCEPTUAL

Para Leal, (1994, p. 39), el principio de colaboración, viene a servir de

base al principio jerárquico, además implica el deber de no obstaculizar las

actuaciones ajenas, sino que por el contrario, toda la actuación estatal esta

orientada a un mismo fin: cumplir con los cometidos fijados por la

 54

constitución para el conjunto del aparato público.

3.3. DEFINICIÓN OPERACIONAL

Para los investigadores, el principio de jerarquía normativa es un

principio del ordenamiento jurídico, que impone la subordinación de las

normas de grado inferior a las de rango superior. Jerarquía es el orden de los

elementos de una serie según su valor, en el caso de estudio la

operacionalización de la categoría será medida a través de su respectiva

categoría, subcategorías y unidades de análisis.