LA POTE§TAD SANCIONADORA DEL

ESTADO: PRINGIPIOS, GARANTíNS V l-A

f
INFLUENCIA DEL DERECHO
aomilsrnanvo NTERAmei;óaxo' (

EDUARDo JoSE MITRE GUERRA

101
 l. lntroducción:

A partir de la conformación liberal del Estado y la concepción del

pacto social se legitima al Estado como garante de la convivencia social.
De esta manera se ¡nstituye al Estado con poderes suficientes como para
garantizar los derechos y libertades de las personas como también con
poderes para restringir aquellos con el objeto de preservar a la sociedad y
sus bienes jurfdicos. Tal ejercicio se fundamenta en la aplicación de
potestades punitivas, es decir, originalmente, mediante el ejercicio material
del Derecho penal y, seguidamente, además, por medio del Derecho
administrativo. Es así como se conforma el ius puniendi, es decir mediante
la legitimación formal y material del ejercicio de la potestad del Estado para
imponer penas, sanciones o medidas de seguridad ante la comisión de
delitos o faltas administrativasl. En otras palabras, la aplicación de fa ley
penal, por un lado, y la potestad sancionadora por el otro.

* Este artículo tiene su origen

en la ponencia presentada en el "seminario sobre
Potestad Sancionadora de la Administración del Estado' organizado por el
Minister¡o de Justicia de España y la Agenc¡a Española de Cooperación
lnternac¡onal para el Desarrollo, celebrado del 16 al 19 de abril de 2007 en
Cartagena, Colombia. Para su publicación, ahora, ha sido corregido, actualizado
y ampliado con base a las observaciones recibidas durante mi estancia en la
Un¡vers¡dad de Zaragoza, por los profesores del doctorado de Derechos Humanos
y Libertades Fundamentales y del Departamento de Derecho prlblico de esa
universidad española. A ellos un agradecimiento especial asf como también al Dr.
JAIME JOVANE, D¡rector del Centro de lnvestigaciones Jurfdicas de la
Univers¡dad Santa Marfa la Ant¡gua, de Panamá, quien gent¡lmente propuso su
publicación.
**
Doctor en Derecho (programa de Derechos Humanos y Libertades
Fundamentales) y Máster en Derecho de Aguas, de los Recursos Naturales y
Medio Ambiente por la Universidad de Zaragoza, España. Magfster en Derecho
Procesal y Licenciado en Derecho y Ciencias Polfticas por la Universidad Latina
de Panamá. Ha realizado además cursos de especializac¡ón sobre potestad
Sancionadora del Estado en Colombia y sobre Responsabil¡dad Patrimonial del
Estado en Guatemala, a través de los programas de formación del Ministerio de
Justicia de España y la AECID. Es autor del libro titulado: 'El Derecho al Agua.
Naturaleza Jurldica y Protección Legal en los Ambitos Nacionales e Internacional'
(lustel, Cathalac, Madrid, 2012,). Obra galardonada con el X Premio Académico
Excmo. Sr. 'Luis Portero Garcfa' de la Real Academia de Legislación y
Jurisprudencia de Granada.
. A nivel laboral, ha ocupado d¡stintos cargos en el Minister¡o Públ¡co y en
el Órgano Judicial. En la actuaiidad se desempeña como Asistente de Magistiado
en la Corte Suprema de Justicia; colabora como lnvest¡gador Asociado en el
Centro del Agua del Trópico Húmedo para América Latina y el Caribe

103

Ahora, si bien el Derecho administrativo sancionador emerge del
Derecho penal y, por tanto, con fundamento en los principios reclores de
éste, en sus orígenes adolecía de garantlas procedimentales, esto es, ya
que, como se sabe, la raz6n primaria del Derecho administrativo ha sido
eminentemente sustancial. No obstante, esta concepción pasa a ser
cuestionada en medio de un proceso histórico que se verifica en el paso
del absolutismo a la conformación del Estado de Derecho y en éste con la
instauración de la justicia contencioso-adm¡n¡strativa.
Lo anterior, sin embargo, hay que decirlo, no termina de
perfeccionar el ejercicio justo de la potestad sancionadora del Estado. De
ahí que ésta potestad, como el resto de potestades administrativas2, se
vea comprometido en medio un vigoroso proceso de judialización de la vÍa
gubernativa que tuvo lugar con especial énfasis a mediados del s XX' y
que en nuestro país obtiene máxima expresión mediante la adopción de la
Ley 38 de 2000 sobre "Procedimiento Administrativo General'. A partir de
la intervención del Derecho procesal en los quehaceres de la
Administración se instituye, entonces, un mecanismo procedimental
basado en etapas y en la intervención de las partes involucradas con el
objeto de garantizar un juicio justo y razonable sobre el merito de la
aplicación de la sanción punitiva. Es decir que, se confina de una vez por
todas aquel "Derecho Represivo Prebeccariano" al que alude Eduardo
Garcfa Enterrla3, y se pasa a la conformación de un poder administrativo
apegado al cumplimiento del principio de legalidad y la garantía de los
derechos procesales del enjuiciado administrativamente.
(CATHALAC), y ejerce la docencia en la Licenciatura de Derecho y Ciencias
Pollt¡cas y en la Maestría de Derecho Procesal de la Universidad Latina de
Panamá, sede central y de Santiago, respect¡vamente.
1 V¡d.MNDO CASERMEIRO, P., La Distinción entre el Derecho Penal y el
Derecho Admin¡strativo Sancionador: un análisis de polltica ¡uñd¡ca, Tirant lo
blanch, Valencia, 2010.
2 Se habla de potestades administrativas y de las caracterlsticas que ellas ofrecen,
'como son la reglamentaria, la ¡mpos¡t¡va, la expropiatoda, la policial, la
sancionatoria, la disciptinaria, la organizator¡a, la certificante. Algunas de ellas son
innovadoras, pues tienen la pos¡b¡lidad de crear, modificar o extinguir s¡tuac¡ones
o relaciones juríd¡cas concretas, derechos, deberes, obligaciones, normas; otras,
como la certificante, conservan o tutelan lo existente (también la policial en ciertos
casos)'. Vid. VIDAL PERDOMO, J., Derecho Administntivo, 13a ed, Bogotá,
Legis, 2008, pp. 285-286.
3 El decir, anter¡or a "todos los refinamientos técnicos que el acogimiento que los
principios de Beccaria ha supuesto para el Derecho Penal actual'. Vid. GARCIA
be eÑrennfn, E., y F{AMÓN FERNANDEZ, T ., curso de Derecho Adm¡n¡strativo,
vol. ll, Civitas, Madrid,2002, P. 167.
104
Así se confirma en la dogmática jurídica la demarcación de la
potestad sancionadora del Estado de la potestad penal, aunque sigan
siendo de ejercicio exclusivo de la Administración y con fundamento en
principios (sustantivos y proced¡mentales) compartidos. Ahora bien, como
se observará seguidamente, este poder del Estado se tiende a delinear y
limitar por los cánones const¡tucionales que afectan a la AdministraciÓn.
En otras palabras, esfá sujeto'a /as necesanas cautelas, que preseNen y
garant¡cen los de¡echos de los ciudadanosa; así como también, en nuestra
región, con mucha fueza en los últ¡mos años, a la influencia de la doctrina
¡nteramericana de derechos humanos.
Asl pues, en este trabajo se aborda en primer lugar los aspectos
sustanciales que rigen la potestad sanc¡onadora del Estado de acuerdo a
la dogmática jurfdica y la jurisprudencia nacional y, en segundo lugar, se
examinan las implicaciones que surgen de la influencia de la Corte
lnteramericana de Derechos Humanos sobre el Derecho administrativo, en
especial coñ relación a la activ¡dad sancionadora del Estado y las
garantfas del procedimiento sancionatorio que en esta sede se han
desarrollado.
ll. Fundamentos de la Potestad Sancionadora Aet gstaao:
Entre los rasgos caracterfsticos de la Administración Pública se
encuentra la potestad para imponer sanciones, es decir, la autoridad para
sancionar a las personas vinculadas o no a la Administración, que con su
actuar incurren en una conducta tipificada y/o sancionable por el
ordenamiento administrativo. Genera, por tanto, una relación jurídica,
sujeta al Derecho Pública, en la que la Administración ocupa la posición
de sujeto activo.
La potestad sancionadora no es más que el ejercicio del Derecho
sanc¡onador, el cual, tiene como finalidad mantener el orden del sistema y
reprimir por medios coactivos, aquellas conductas contrarias a las políticas
del Estado. Esto es, básicamente, porque como ha dicho la Sentencia de
27 de noviembre de 2008, la facultad "derivada del 'ius punendi" se ha
extendido alámbito administrativo a
efecto de fiscalizar los
compoftam¡enfos de /os administrados y de los funcionarios de la
administración adscrifos a esfe enfe, asl como para la imposición de
medidas ¡estrictivas de derechos ante la ¡nobseNancia de las reglas que
este régimen prescribeú. Por tanto, como lo reconoce la Sala Tercera en
4 STc 7711983, de 3 de octubre (RTc 1983,77).
5 Cfr. Corte Suprema de Just¡cia, Sala 3", Proceso Contencioso Admin¡strativo de
Plena Jurisdicción, Marfa de Carmen Lezcano vs. PTJ, Sentencia de 27 de
noviembre de 2008, M.P. Adán Arnulfo Arjona.
105
el citado fallo, el "ius puniendi o Derecho
repreEor del Estado está
integrado por dos otdenamientos: el Derecho Penal y el Derecho
Administrativo Sancionador, respondiendo ambos a unos principios
óásrbos comunes elaborados tradicionalmenfe desde la dogmática
jurldico-penal [...]".
Ahora bien, aun cuando esta potestad comparta características con
el Derecho Penal, como señála Jaime Jované, está fundamentada "en
virtud del principio de intervención mínima del derecho penal"6. No
obstante, como heredera de los fundamentos de aquélla, está integrada
por distintas facultades que el Consejo de Estado español en su Dictamen
354711997, de 24 de julio, distinguió con claridad al determinar, por un
lado, que supone una facultad de establecimienfo: que es por esencia,
normativa, y se refiere a la determinación de las ¡nfracciones y sanciones;
y por el otro, una facultad de imposición y de ejecución: que presupone la
constatación previa de una infracción, se refiere a la aplicación de las
sanciones administrativas. Exige, por tanto, la determinación previa de los
infractores por medio de un procedimiento dirigido por la autoridad. Y, por
lo demás, comporta una facultad de ejecución, es dec¡r, de ejecutar la
sanción impuesta.
1. Naturaleza de la sanción administrativa:
De acuerdo con la doctrina, el concepto de sanción administ¡"ativa
es calificado como: "una rcsolución administrutiva de gravamen que
disminuye o debilita -incluso elimina- algún espacio de la esfen iurídica
de los pafticulares, bien porque se le priva de un derccho, bien poryue se
le impone un deber u obligación, siempre como consecuencia de la
generación de una responsabilidad derivada de la actitud de /os mismoC';
asl lo señala José Bermejo Vera, catedrático de Derecho Administrativo
de la Universidad deZaragozaT. En palabras de Eduardo García Enterrfa,
se hata de "un mal infligido por la Administración al administrado como
consecuencia de una conducta ilegaf'g.
Existen distintos tipos de sanc¡ón administrativa de acuerdo a la
gravedad de la conducta, pero sobre todo debe resaltarse que en la
Administración Pública existen tantas sanciones administrativas tipificadas
por cuanta cantidad de competencias de la Administración. En nuestro
medio jurídico las sanciones administrativas se clasificarfan entre
6 JoVANÉ BURGoS, J., Derecho Adm¡n¡stntivo. Principios Generales de
Derecho Administntivo, t.l, Cultural Portobelo, Panamá, 2011, p.290.
7 BERMEJO VERA, J., Derecho Adm¡n¡stnt¡vo. Pafte Espec¡al, Civitas, Madrid,
1999, p.81.
8 GARCIA DE ENTERRÍA, E., Y RAMÓN FERNANDEZ, T., OP. Cit., P.I63.
106
dlsciplinariass y contravenciones administrativas; división que ha adoptado
la jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso Administrativa siguiendo a
la doctrina iusadminislratival0.
En cuanto a las primeras, en nuestro ordenamiento jurfdico se
identifican las sanciones administrativas entre aquellas establecidas con
el "fin asegurar la observancia de las nonnas de suboñinación jerárquica
y, en general, el exacto cumplimiento de fodos /os debe res de la función'n1 .
Por ejemplo, las ¡nfracciones a y
los deberes obligaciones de los
funcionarios priblicos, previstas en la Ley 18 de 3 de junio de 1997 y sus
reglamentos, que instituye el régimen disciplinario dentro de la Policía
Nacional olas señaladas en el estatuto disciplinario del Ministerio
Públicor2, etc. En ese sent¡do, en mater¡a ambiental se encuentran
estipuladas las infracciones administrativas que resultan de los artículos
114 y 115 de la Ley 41 de 1 de julio de 1998, y las que se generan por los
daños ambientales señalados en general en el ordenamiento jurldico
ambiental panameño. Así también, se encuentran en este cor{exto las
sanciones tributarias y de aduanas (Código Fiscal), las sanciones en
materia de telecomunicaciones (Ley 26 de 1996 y Ley 31 de 8 de febrero
de 1996 y modificaciones), sobre la prestación del servicio de ene-rgfa
e Derivadas de la ejercicio de la potestad disciplinar¡a, lo que es det¡n¡do por
Santiago Muñoz Machado común sistema jurfdico conducente a sancionar o
castigar determ¡nadas conductas del personal funcionario de las admin¡straciones
públicas que const¡tuyen ¡ncumplimiento de los deberes y obligaciones que a
éstos les conesponden en razón de la relación de servicios con la finalidad de
preservar y obtener el correcto funcionamiento de la organ¡zación adminishativa'.
Vid. MUÑOZ MACHADO, 5., Diccionario de Derecho Administntivo, luslel,
Madrid, 2005, p.'1271.
10 Asf se desprende del Fallo de 22 de junio de 2007, en el que se indica que: 'en
cuanto al tema de las sanciones adminlstrativas, el connotado tratadista argent¡no
Roberto Dromi las clasifica en disciplinarias y contravencionales. De acuerdo a
Dromi, las sanc¡ones administrativas disciplinarias "son el resultado del poder de
supremacfa de la Administración, que tiene por fin asegurar la observancia de las
normas de subordinación jerárquica y, en general, el exacto cumplim¡ento de
todos los deberes de la función'. (DROMI, Roberto. Derecho Administrativo,
Séptima Edición, Editorial Ciudad Argent¡na, Buenos Aires, 1998, página 301)'.
Cfr. Corte Suprema de Justic¡a, Sala 3o, Proceso Contenc¡oso Adm¡nistrat¡vo de
Plena Jurisdicción, Benjamín Rodríguez Avita vs. Contratoría Generat de ta
República, Sentencia de 22 de junio de 2007 , M.P. Adán Arnulfo Arjona.
11 lbfd.
,2 Sobre Io cual resulta obligado consultar la obra del Magistrado de la Corte
Suprema de Justicia, Victor Leonel Benavides P¡n¡lla, especialmente, el Capftulo
Xvlll referente al Régimen Disciplinario del Ministerio Priblico y Debido Proceso
en Panamá. Vid. BENAVIDES PINILLA, Y., Compendio de Derecho Ptlblico
Panameño, pró|. Jaime Rodríguez-Arana, Ediciones Jurídicas Andrés Morales,
Bogotá, 2012, pp. 417-518.
107
eiéctr¡ca (Ley 26 de 1996, y Ley 6 de 3 de febrero de 1997 y Decreto
Ejeutivo 22 de 2002), entre otros.
A su vez, resulta interesante señalar que en nuestro Derecho
administratÍvo existen ciertas excepc¡ones a la aplicación de la sanción
adminístrativa. Dentro de las más resaltables están, por un lado, como
excepción a la sanción y por lo tanto al proceso sancionador el ejercicío
del poder discrecional por parte del Órgano Ejecutivo (art. 629 numeral 18
del Código Administrativo) y/o la autoridad nominadora sobre el
nombramiento y remoción de seMdores priblicos no amparados bajo el
régimen de canera administraüva (Ley 9 de 20 de junio de 1994). En este
caso, se entiende que parl¡ la disposición de los cargos ocupados por
seMdores públicos en funciones sujeüas al libre nombramiento y remoción,
no es necesario que la autoridad motive o fundamente en una causal
disciplinaria la remoción del funcionario, prev¡o la aplicación de los trám¡tes
del debido proceso sancionador, ya que éstos no se encuentran
asegurados con el derecho de estabilidad que la prodiga la Canera
Admin¡strativa o una ley especial. Esta concepcíón, sin ernbargo, ha sido
condicionada por la jurisprudencia de la Corte $uprema de Justicia con el
objeto de controlar su uso indiscriminado dado los anteeedentes poco
ordenados de la Adminístración" Es asl que la doctrína jurisprudencial más
reciente ha señalado que aün cuando se kate de un funcionario de libre
nombramier¡to y remoción, si los motivos de la remoción son de lndole
sancionatorios y/o se inicia un proceso en ese sentido, la auto¡idad está
en la obl§ación de cumplir con todos los rigores pfocedimentales previo a
la detenninación y aplicación de la sanciÓn disciptinaria.
El otro supuesto de excepcionalidad es de naturaleza contrastual.
En ese sentido, como excepción al ejacicio de la potestad sancionadora
atribuida a ta Autoridad de los Servicios Ptiblicos, §e adv¡erte la existencia
de determinadas cláusulas pactadas en el Acr¡erdo Contractual de
lnlerconexión en materia de telecomunicaciones. En esa dirección, la §ala
de lo Contencioso Adminislrativo ha puesto de manifiesto que:
Desde esta perspectiva no puede perderse vista que si bien
nos encontramos ante una relación jurÍdica entre dos
personas de derecfio privado, la aplicación del principio de
arfonomía de la voluntd que informa el contenido mismo
de las cláusulas pactadas, enfrenta ciertas atemperaciones
pueslo que en ningún mornento puede perder§e de vista
que el régimen de la interconexión tiene una ftnalidad de
carácter general en beneficio de los usuarios ylibre
competencia en el sector. Esto hace que los operadores
tengan un relativo rnargen de libertad conlrastual para fijar
los téminos de su relación, pero ello de ningún modo
108
puede implicar de forma absoluta una ínterpretación lan
rfgida que excluya por completo que la enüdad reguladora
del sector, en este caso, la ASEP, no pueda ejercer las
atribuciones y competencias que le ha delegado la Ley
para la protección del bien común13.
No obstante lo anterior, tal excepción desde el punto de vista
jurldico, no adm¡te 'gue los concesionarios puedan acotdar
entendimientos fnter pañes que vayan a su§ruer a mediatizar el ejorcicio
de las curpetencias gue Ia Ley le as*lna a la ASEP en el ámbito de las
telecommicaciones". De ahí que la Sala Tercera puntualice que aun
cuando la autoridad reguladora debe respelar la autonomia de la voluntad
de los contratantes, no se puede deseonocer que la reguladora está
insütuida para ejercitar sus afibuciones competenciales, como máxima
reguladora del seclor de las telecomunicaciones, cuando el ccnflicto entre
los operadores trascienda a la esfera ganeral ya sea interrumpiendo la
interconexión o poniendo en peligro esta de forma que se afecte la
prestación del servicio en condiciones de calidad y regularidad. AsÍ, ésta
puede sancionar a través de la imposición de multas al operador que
incumpla la adopcién de medidas para hacer efectiva la orden
administrativa de interconexión, tal como prevén los artículos 297 y 298
del Decreto Ejecutivo No.73 de 1997.
Por otro lado y ya para f¡nal¡zar este apartado, solo queda por hacer
referencia a la caracterlstica diferenciadora de los tipos de sanciones
administrativas de acuedo a su naturaleza.
De acuerdo a la naturaleza de la sanción administrativa, la finalidad
de la sanción es eminentemenle punitiva, aunque de manera cuasi-
sancionatoria se pueda hablar de otras medidas coercitivas derivadas del
ejerciolo del Derecho sancionador y que como tales representan una carga
al indMduo; estás son las medidas resarcitorias, de reparación o
índemnización (muy tlpicas en mater¡a ambiental).
Como señala Alejandro Nieto Garcfa en el ordenemiento jurldico
pueden confluir perfectamente diversas consecuencias juridicas d¡ferentes
a la sanción administrativa, como lo son las multas coercitivas,
responsabilidad ciü|, mdidas provisionales ylo medidas que afectan
tÍtulos otorgados, sin que éstas constituyan sanción administrativa
propiamente dichasla. Estas representan otras formas de expresión de la
13 Corte Suprana de Justicía, Sala 3¡, Proc€so Contencioso Admínistrativo de
Plena Jurisdicc¡ón, C&W Panamá vs. ASEP, Sentencia de 13 de marzo de 2009.
M.P. Hipólito Gil Suazo.
i t1 NIETO GARCIA, A., Derccho Adm¡nislratlvo Sancionador, Tecnos, Madrid,
,j 2005, p. 197.
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Administ¡ación ási ssrns conseürencia§ de¡ivadas de una acc¡ón u
omisión del administrado que generan responsabilidad, más no sanciÓn
adm¡nistrátiva. Sin embargo, si habrla que diferenciar de lo anteñor, que la
sanción sl que fn¡ede comportar de forma principal, una peflalidad cuyo
objetivo e§ la prevención mediante la coacción, pero también de forma
acceso¡ia, la reparación por medio de la restauración del <laño y su
indemnización pecuniaria (p.ei. en matería ambiental: as tlpica la expresiÓn
del principio quién contam¡na paga)"
Asl, por eienplo, el Trbunal Constitucional español se refiere al
d¡ferenciar que "ta funcbn represrva, ¡eitibutiva o de castigo es lo que,
segrln lrrlmos hincapié en la STC 276n000, do 16 M naviombre (RTC
2OOOV76), F. 3, distingae a la §nciÓn administrativa de drra,s recolucrrrnes
adminidntivas que rcstringen dareclps indivduales con ofros f¡hes
y e§lmulo para el cumplimiento de ,᧠talres; disuas¡Ón ar¡fe
(coerción
ios,Ores incumplimientos;_ o ¡r,§¡cimiento Pr incumplimiontos
efcrfivarre¡nle realizafus)d,. Ésto es, por cuanto, mediante la sanción
administrativa sería el 'resullado de la trasgresión del ordenamiento
jurldico por una conducla ilícita y punibleu, otras medtulas asoc¡ada§ a la
sanción como la reparac¡ón e indemni¿ación serfan frutos de la primera.
Otro aspec*o a diferenciar, es que si bien el ejercicio del poder
sancionatorio está sujeto al principio §uslantivo de tipicilad' es decír que,
la sanción adminishativa debe estar dispuesta de forma precisa en el
ordenamierito jurldico preúo a su aplicacién (nullum crimen nullu poena
s,ine &gn]18, en el Derecho Adminiskativo como en el Derecho Penal se
cons¡ente la rembir5n a notmas sancionadoras en blanco (lo que es |o
mismo en materia penal, a los üpos penales en blanco)- Esta modalidad
implica qre si bien la ley se encarga de la regulaciÓn en lo esencial de las
infraccbnes adminisbativas, las normas reglamentarias se encargarfan de
compbmentar la descripción de la conducta y el contenido del tipo
sancionatorio. De &uerdo con la dodrina la e§truc'tura básica de las
nofmas sanc¡onadoras efl blaoco "se 0asan en al uso de dos proceptos
d¡stit tos pam intsgrar un solo fipo infractw. En primer ltryar *
encuentn
la numa en Nanco, que es la que tiq¡flrn rcalmente al *ñalar que la
a&pcbn de un dele¡minado nmprtamiento, activa u omisivo, cuyos
detatbs se &ian a la norma de rcmisiÓn, se¡á constitutiva de inftarr,iÓn.
En *gurúo lugar * e¡rcuonÜg la nama de rcmisiÓn o integradora, gue
na se diit é, propiamante, a lipifrcar inftacckln alguna, sino a la §mple
rcgulaefuilt de un &terminrdo ámbito o §éclor o, induso más
ñ STc 132/2001 de Edejunio (RTC 2001,132).
ro Cfr. Corte Suprema de Justicis, Pleno, Advertencia de lncor¡stifucionalidad,
Cornpañia tnmobiliaria San Felipe, S.4., c. arícub 38 del Decreto Ley I de 27 de
agpslo do 199¿ Sentencia de 12 de iunio de 20't2. M.P. Oyden Ortega Durán'
modostamente, a la simple imps:oión de deberes, Por la que ni §q,ubrm
tandrá siempre oatácter' normátivo"'?.
Esta modal¡dad ha sido receptada en nuestra jurisprudencia,
qu¡zás no de forma conclusñra. Sin embargo, se puede percibir su
valorac¡ón a través de consideraciones de la $ala Tercera en las que, por
ejemplo, ha señalado que 'Én materia administntiva, la sanciÓn
admintstntiva as la consecuencia que imqano la Administra,cilrt, Públha a
tcc,o aquel que tnnsgvda et o¡dénamr,nto jutlc§co adm¡nistrat¡va'1E.
Ahora tien, una consideración como esta, sr se lee de forma literal, podría
generar exce§os rlada la amplitud en la referencia al "ordenamienlo
iuridico". Parece, por tanto, más lÓgico y consecuente con el principio de
legalidad que lá conducta sanc¡onable se deduzca de la ¡nfrecsión de la
by aplicaile como de las normas reglarnantarias que complunentan a
ésta. Asl, se desprende de lo dicho por la Sala Tercera al estimar to
siguiente:
En relación con el artículo 20O del Oecreto Ley 1 de í999, la
Sala lambién disiente de la opinión del demandante, toda vez
quo, tal como ind¡có la Comisión en su informe de conducta, en
el presenle caso la sanción administraüya impuesta al
deíiandante no deviene dircdannnte de la aplicación del
arthulo 20o del Decreto Ley 1 de 1999, sino del ¡ncumplimiento
de lo normado en los Acuerdos N" 7-2000 de 19 de mayo de
2000 y delAct¡erdo N' 9-0'l de 6 de agosto de 20Ol
re.
2. Principlm del Derecho Sancionador:
La aplicación de sancién administrativa se eocueatra aparejada a
los principios del Derecho sancionador. Es asf que la sancién
administratfua no podrle eer impuesta sin la atBnción a lo§ principios que
configuran su determinec¡üI.
Este sentido, los principios del Derecho sancionador, como se
advirtió ante§, etnergen dd Dereoho penal. §e trata de principios que en
esfrcto serrsu informan y confquran el alcance y efecto de la actividad
17 ALARCÓN SOTOMAYoR, L., 6t al, Derec'ltE Adñin§rralffo Sancionador, Lex
Nova, Valladol¡d,2010, p. 130.
18 Cfr. Corte Suprema de JusticiÉ, Pleno, Advertenc¡a de lncañ§titücionalidad,
Eeniamtn R&Íguez Avila vs. Cantalo¡la Geoeral & la ReÑblica, Sontencia de
2 da junio de 2007. M.P. Adán Amulfo Ariona.
le Glf. Corte Stprema de Justicia, Sala 3t, Proceso Contencbso Administrat¡vo de
Plena Jurisdicción, José Manuel AnÚz vs. Cunisión Nacional de Varores,
Senlencb de 22 de sepüembre d6 2{XE, M.p. Adán Amullo Arjona.
111
sancionadora. De ahí que la doctrina como la jurisprudencia comparada
coincidan al señalar que los principios del derecho sancionador sean
únicamente exigibles en los casos de aplicáción del rus puniendi del
Estado, estos son en lo sustancial principios derivados del principio de
legalidad, en concreto, como lo sostiene la Sala Tercera de la Corte
Suprema de Justicia, 'los principios que fundamentan esta facuftad son los
de legalidad, tipicidad, ir¡etroactividad, ptoporcionalidad, regla del "non bis
in ídem', culpabilidad y de prescipciónúo.
En nuestro medio, en la mayorla de los casos estos principios se
deducen impllcitamente de la regulación administrativa aplicable, pero por
encima de todo dimanan del artículo 31 y 32 de la Constitución Polftica;
normas que consagra el principio de legalidad y debido proceso en
Panamá. A partir de estos preceptos constitucionals, como señala Jované
Burgos, se tiene que para que se pueda llevar a cabo un prccedimiento
administrativo sancionador, se regu¡ere que la infracción o la fafta
administntiva haya sido previamente descrita o contemplada en una Ley
o notma. De ésta mane¡a, también se garantiza el cumplimiento de otru
serie de preceptos tales como la inetroactividad, tipicidad, etc.ú1 .
Sin embargo, más allá de la constatación normativa en el Derecho
panameño los principios rectores de la potestad sancionadora del Estado
han sido resultado de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia.
Asf pues, pasamos a describir, aunque no exhaustivamente, la definición
que le ha dado la doctrina jurisprudencial nacional a estos principios:
- El principio de legalidad:
'De conformidad con el principio de legalidad desarrollado el
ámbito del derecho administrativo, que establece quela ley formal
debe establecer los principios básicos del procedimiento
administrativo sancionador y definir los cuadros de infracciones y
sanciones y plazos de prescripción, y competencias específicas,
la
se obserya que Comisión Nacional de Valores está
debidamente facultada por ley para ejercer lapotestad
sancionadora. De igual forma, la ley de valores regula los
recursos que se pueden interponer contra las decisiones
adoptadas por la Comisión, (artículo 15), las actividades que
están prohibidas en el ámbito de aplicación de la ley (título Xll de
la ley), las responsabilidades y sanciones derivadas de quedar
20 Cfr. Corte Suprema de Justic¡a, Sala 34, Proceso Contencioso Admin¡strativo de
Plena Jurisdicci6n, Aquilino de Ia Guardia Romero vs. Comisión Nac¡onal de
yalores, Sentencia de 30 de enero de 2009.
21 JOVANE BURGOS, J., op. cit., p.292.
112
inmersos en estas conductas (tltulo Xlll) y los procedimientos a
seguir en las investigaciones que se realicen (fitulo XVI),,22.
- El pincipio non b¡s in ídem:
'En la doctrina y la jurisprudencia si bien se ha sostenido que no
existe violación al principio del non bis in fdem cuando los
Tribunales como la Administración sancionan a una misma
persona por los mismos hechos, justificando tal posición en el
ejercicio del ius puniendi, de los Tribunales y al mismo tiempo por
la potestad sancionadora de la Administración, dado que suponen
la aplicación de distintos tipos de correctivos penales y
administrativos, que protegen intereses distintos en uno y otro
ordenamiento, esta no es la situación que se plantea en el caso
in examine.
(.)
En este supuesto, hubo violación al principio del non bis in ldem,
o Prohibición de doble juzgamiento pues la Administración
incurrió en un exceso en la punición al sancionarse dos veces el
mismo hecho. La administración no podía ordenar el descuento
por tardanzas y al mismo tiempo ordenar la suspensión sin
derecho a sueldo por este mismo hecho"2s.
- El principio de tipicidad:
'Así las cosas se debe reconocer que el rég¡men laboral especial
del Canal de Panamá, las sanciones disciplinarias obedecen a una
expresa tipicidad legal, la cual deriva de la ley, los reglamentos y
las convenciones colectivas. Por lo tanto, no le está atribuido a
ninguna de las partes de la relación laboral del Canal de Panamá
unilateralmente, crear o establecer s¡tuaciones constitutivas de
faltas administrativas.
La anterior condición de tipicidad de las sanciones, no sólo es propia
del derecho laboral especial del Canal, sino que además, es piedra
de toque del derecho sancionador del Estado panameño, el cual
encuentra su más importante referente normativa en los (...)
indicados artículos 17 , 32, 302 y 322, de la Carta Fundamental.
22 Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sala
3¡, Sentencia de 30 de enero de 2009,
Aquilino de la Guardia..., lbídem.
23 Cfr. Corte Suprema de
Justicia, Sala 3a, Proceso Contencioso Administrativo de
Plena Jurisdicción, Ruth Diana Rodrfguez vs. M¡n¡ster¡o de Trabajo y Desanollo
Laboral, Sentencia de I I de diciembre de 2009, M.P. Adán Arnulfo Arjona.
1',t3
 "Sobre el particular, la norma legal que modifica el artlculo 1 de
En este orden de ideas, el acto administrativo de sanción
de un "illcito esta Ley no expresa que tiene efectos retroactivos, ya sea por ser
lisciptinaria, debe ser pio'Oucto de la ocurrencia que ha de de orden prlblico o interés social, tal cual lo ordena la Constitución
áali"i"tr"tir"', oenomiriááo entre nosotros falta' la
que de la República en su artlculo 43, que no huelga decir, establece
sancionable, en un comportamiento del sujeto
previa el principio de irretroactividad de las Leyes, ¡mportantísimo en
;ñ;dr";t; "'"r
"on.i"tiipár" parcial contradicción con una norma cierta v
entidad ptlblica especffica' La
cuanto pilar del Estado de Derecho, que se traduce en esa
ái réghen interior de la
ór!--ürrá confianza para la sociedad que genera la seguridad y certeza
tioicidad sionifica concreción en los illcitos o faltas administrativas' jurfdica en la vida de relación y situaciones públicas y privadas
que establece
;;;'iüñA;;á¡ada alguna sanción, con la norma reguladas por el Derecho"26. 4

dicha situacibn cómo reprochable2a"'

- Principio de proporcionalidad:

- PrinciPio de culPabilidad: "El poder sancionador está sujeto al principio de legalidad, lo que
determina la necesaria cobertura de ésta en una norma con rango
legal, así como al principio de proporcionalidad, lo que abarca que
"ElDerechoAdministrativosancionador,queeselquenosocupa la medida decretada debe adecuarse al hecho generador de la
en el presente caso, es una manifestación del
ordenamiento
penal son misma"27.
pr"it¡r6 Aár Estado, por lo que los principios del orden por
con ciertos matices que varlan
áá áói¡c"c¡on en esta materia,
i"- nlirá"." administrativa del proceso' En este sentido'
la
en el desarrollo de su potestad sancionadora
- El príncipio de prcscripción:
Áorin¡"ti""ion, a
oeoerá-iespetár las garantías y derechos reconocidos los
ciudadanos. 'Con relación a la prescripción de las faltas administrativas el
artfculo 145 de la Ley N'9 de 1994, Ley de Carrera
Administrativa, establece el término de 30 dlas
administrativo
La concepción de la culpabilidad en el .derecho de prescripción para la persecución de las faltas administrativas
,ánó¡on"do|. es distinta a la concepción de culpabilidad
del que no tienen prevista la sanción de destitución y 60 dfas en caso
p"n"l, debido a la finalidad que persigue cada materia' de faltas con sanción de destitución directa, contados desde que
á"r""ho
gn át"n.¡On a este principio, quien ejerce la potestad
-
el superior jerárquico inmediato tuvo conocimiento de los actos
sancionadora debe comprobár, a parte de
la existencia de señalados.
á[i.tirá- o"L incumplimiánto de una norma legal' que el
Es decir, que en el caso que se analiza, como la sanción que se
¡"7Jáüiri".t" otáoácio a una actuación intencional o negligente
impuso a la funcionaria RUTH DIANA RODRÍGUEZ GUERRERO,
l;;ri"to qr" se pretende sancionar' En definitiva' en el derecho no es la destitución, sino la suspensión por dos dlas, sin derecho
áor-¡nl"iirtiuo sáncionador se requiere la concurrencia
del
bajo la a salario, la persecución de la falta administrativa que se le
;ñ;.6 subjetivo de la culpa o dolo' vistos óptica
endilgó, prescribía en el término de 30 días"28.
p"rti"rt"t del óerecho Administrativo"2s'

- PrinciP'a de ¡netroactivídad: 2s Cfr. Corte Suprema de Just¡c¡a, Sala 3a, Proceso Contencioso Administrativo de
Plena Jurisdicción, Marco Aurcl¡o Aguilera vs. Universidad de Panamá, Senténcia
de lleg¡lidad, lutgrilad de 24 de octubre de 2007, M.P. Hipólito Gil Suazo
2a cfr. corte suprema de Justic¡a, sala 3", Advertencia
del canat de panamá r. uáá-in¡tot de 13 de iulio cte 2005, Sentencia de 5 dq
t 27 Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sala 3", Proceso Contenc¡oso Administrativo de

ái"i"rui" á" 2007, M.P. Vlctor Leonel Benavides P¡nilla' Plena Jurisdicción, PRECONSA vs. Alcaldla de Chagres, Sentencia de 27 de abril
IJ óir.'óo-rt"-Srpi"i¡a Oe.lusirciá, Sát" 3", pro"".o Contencioso Administrativo
de de 2009, M.P. Adán Arnulfo Arjona.
pr"-,i" J,irt.o¡"iion, Hy sLp, §.Á., ,;. Eite Regutador delos se/vlc,bs P(tblias' 28 Cfr. Corte Suprema de Justicia, Ruth Diana Rodrfguez vs. Ministerio de Trabajo

b".i"*iá o" zs dá agosto de 2005, M'P Adán Arnulfo Arjona' y Desanollo Laboral..., lbfdem.

114 115

3. El Procedlm¡ento Sanc¡onatorio y sus Garantías:
Como se ha podido ver la potestad sancionadora del Estado en lo
absoluto presupone un poder vasto, por el contrario , prima facie encuentra
sus límites en 6l princ¡pio de legalidad e§tableoido en el artlculo 31 de ta
Constitución Polltica. No obstante, lo§ llm¡tes al poder sanc¡onatorio no
sólo ernergen a nivel sustancial del principio de legalidad, sino también en
el plano adjetivo de la garantfa del prooeso en el ejerc¡cio de la actividad
sancionabria. En otras palabras, la pote§tad sancionadora del E§tado se
ve sometitla a los principios y garantlas formales y materiales derivados
del artlculo 31 y 32 clel Texto Fundamental.
Sin duda alguna, de no ser por un proceso justo el ejercicio del
poder sancionatorio resultarla arbitrario. De ahl que en el marco de un
Estado Constitucional y Democrático de Derecho sea ineludible cumplir
con el ritual inter procedimental con vistas a determinar la procedencia o
no de la sanción administrativa y los motivos de ésta.
En nuestro pa¡s, laiurispudencia evolutiva de la Corte Suprema de
Jt¡sticia ha dado lr.rgar a la consideración de que los principios y garantías
que son aplir:ables al proceso sancionatorio emergen de lo dispuesto en
I
el artlculo 32 de la Constitución Polftica y del artlculo de la Convención
Amerícana de Derechos Humanos, ratíficada med¡ante Ley 15 de 28 de
oclubre de 1977. De aouerdo con éstas disposiciones, ha indicado la Sala
Tercera, los denominados prooesos "sancionadorc§ [...] deben estar
prccedidos del debido t¡ámite, y pr ende de ciertas garantlas pr@e§ales,
'en
p¡acum del derecho de defensa@.
La opinio ¡uis a la que nos referimos, si bien es ampliamente
aceptada en la adualidad, no ha sido el resultado de un debate pacifico3o.
A la tuz de la Constitución de 197 ,, antes de las reformas que está ha
sufririo, se consideraba de forma restringida que el debido proceso legal
no era una garantla gue afectaba a los trámites adminiskativos realizados
a fi¡ intemo de la Administración Pública.
20cfr. Corte suprema de Justicia, Sala 3', Proceso Contencioso Adm¡nistrativo de
Plena Jurisdicción , Eusebia Caldet$t Y§. Minr§lerb do Sarud, Sentencia de 14 de
agosto de 2003. M.P. Adán Amulfo Arjona.
30 Md. FABREGA ZARAK, R., El D§b¡do Proceso en la Admini§ración pÚblica,
Ponencia publicada €n julio dÉ 1995, disponíble en:
http:íbd.orgánoiudicial. gob.palregi§tro.html.
116
No obstante, está orientación üende a cambiar en la medida que
se introdujefon refonnas al lexto constitucional, pero sobre todo, mediante
la conformación doctrinal y jurisprudencial del bloque de la constitucional,
a partk del cual se integró al conjunto normativo que compone el texo
constitucional el artfculo I
de la Conveneión Americana de Derechos
Humanossr. Asl, s§uiendo la doctrina del bloque, la Corte Suprema de
Jusücia corisidera en materia sancionatoria lo siguiente:
En relación a este puntg debemos ,anife"lar" que el
fundamenlo Gonstitucional de la Potestad §ancionadora del
Estado o de la Administración lo encontrarnos en el Tftulo lll
denominado de los Derechos y Deberes tndividuales y
I
Sociales, CapÍtulo de Las Garantfas Fundamentales,
artíc{¡lo 32 de nuestra Carta Magna integrada con el artfculo
I de la Convención Americana de Derechos Humanos,
aprobada mediante Ley No. 15 de 28 de octr¡bre de 1977, que
a la letra establecen lo s§uiente:
(...)
De acuerdo con la norma citada en el ejercicio de esta
potestad sancionadora que tiene el Estado, en la esfera
jud¡cial como en el ámbito administrativo, se tiene garanlizar
el cumplimienüo del derecho al debido proceso gue consagrá
la Constitución3z.
Desde esa perspectiva, se entiende por tanto que la garantla del
debido proceso en el procedimiento sancionador alude "a los derechos a
sar juzgado por tribunal competente, independiente e
imparc¡a|
preestablecido en la ley; permith la bilateralidad y oontrcclixión, apodar
pruebas en su descargo, obtener senleneia de fando gue saflsfaga /as
prctensiones u oposhiones, la utílúwión de las medios de impugnación
legalmente estabbcido*, y que so ejeanta la deoisión jwtdixional
profeida cuanda ésfa sa encuenfte ejacutoriadass". Y, gue en
corrsecr¡encia, 'en cada una de las efapas áásicas del proceso
administntiw sancbnador, a saber: Ia fase de acusación ofo¡mulación de
Ios ca4los el momento de /os descargos o defensa fiente a la acusación,
en el periodo de pruebas y en la etapa de la decisión de fondo de la causa,
31Vid. HOYOS, 4., Justicia, Damocracia y Estado de Derecho, Serie Ensayos y
Monograflás Judiciales, Fanamá, 1996, pp. 98-105; y MOLINO MOLA, E., Lá
Junsdicc¡ón Con§ituclanal en Panamá. En un E§ud¡o de Derecho Compando,
B¡blíoteca Jurldica Dike, Bogotá, 1998, pp.432-439.
@ Cfr. CortÉ Suprema de Just¡cia, Sala 3', Proceso
Contencioso Administrativo de
Pfena Jurisdictión , Marla deÍ Can¡En Lezcano Conrrcras ys. PIJ. . . , lbldem .
33 tb,d.
la Administración tiene que garantizar el respeto del debido proceso
legala.
En la actualidad, sin embargo, la garantía del proceso
sancionatorio no se agota con la sola remisión a la complementariedad del
artículo 32 dela Constitución y el artlculo I supranacional. Para tal efecto,
la ley ha procurado establecer vfas idóneas para la sumisión del
procedimiento sancionador al debido proceso legal3s. Así, en el ámbito
legal, el derecho a un debido proceso se encuentra establecido de forma
general en el artfculo 34 de la Ley 38 de 2000, el cual, siguiendo lo
establecido en el texto constitucional y la norma convencional de derechos
humanos, determina que las actuaciones administrativas de todas las
entidades públicas se efectuarán sin menoscabo del debido proceso legal,
con objetividad y con apego al principio de estricta legalidad. Y, en
concreto, lo establece y desarrolla el artlculo 200 numeral 31 de la Ley 38
de 2000, al supeditarlo al cumplimiento de ciertos requisitos de
procedim¡ento, como lo son "e/ derecho a ser juzgado conforme a los
trámites legales (dar el derecho a audiencia o ser oldo a las paftes
inte¡esadas, e! de¡echo a proponer y practicar pruebas, el derecho a
alegar y el de rccunir) y el derccho a no ser ¡uzgado más de una vez por
la m¡sma causa penal, policiva, disciplinaria o administrativa".
Más allá de lo anterior, de forma mucho más reciente, la garantfa
del procedimiento sancionatorio tiende a asociarse con "una nueva
veftiente del Derecho administrativo, concebido desde la perspectiva de
/os derechos humanos que supone un revulsive en el enfoque dogmático
tradicional de nuestra disciplina jurídica'86. Esta perspectiva, guarda
relación con la doctrina del control de convencionalidad3T iniciada a partir
31 lbfd.
s
Sobre el debido proceso ex¡ste en Panamá una nutrida y sistemát¡ca
jurisprudencia de la Corte Suprema de justicia, asl como una doctrlna jurídica de
amplia tradición. Entre las principales obras que abordan el debido proceso en
nuestro pals, vid. HOYOS, 4., El Debido Proceso, Temis, Bogotá, '1996;
FABREGA ZARAK, R., OP. Cit.; BENAVIDES PINILLA, V., OP. Cit.; FABREGA
PONCE, J
30 JINESTA LOBO, E., «La Construcción de un Derecho Administrativo Común
lnteramericano: Reformulación de las fuentes del Derecho Adm¡n¡strativo con la
Constitucionalización del Derecho lnternacional de los Derechos Humanosn,
Revista lberoamericana de Derecho Público y Adm¡n¡strativo, año 11, No. 11-
2011, p. 2.
37 Sobre el control de la convencional, entre otros v¡d. FERRER MAC-GREGOR,
E., «lnterpretación conforme y control difuso de convencionalidad el nuevo
parad¡gma para el juez mexicano>r, en CARBONELL, M., y SALAZAR, P.
(coords.), La Reforma Constitucional de Derechos Humanos: un nuevo
paradigma, Ul',lAM, México, 2011, pp. 339-429; HITTERS, J., «Control de
del caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile1', resuelto por la Corte
lnteramericana de Derechos Humanos. Como indica Ernesto Jinesta, el
control de convencionalidad "constituye un novedoso tópico que
¡evoluciona las fuentes del Derccho Administrativo intemo y, desde luego,
el ejercicio del contrcl de legalidad por pañe de ta jurisdicción contencióso
administrativa4e. Ahora bien, es importante señalar que si bien la figura
del control de convencionalidad tiene origen en el caso citado, del año
2006, la raíz de la doctrina iusadministrativista fundada por la Corte
lnterameticana proviene del caso Ricatdo Baena y ofroc ys. panamáao;
sentencia que dio inicio a lo que ya califica cierta doctrina como un lus
com m une admini strativo interamericanoal .
lll. El Derecho Admin¡strativo lnteramericano y el
. Procedimiento Sancionador:
't. La renovación de los principios y garantías del procedimiento
sancionador a partir de las decislones de la Corte
lnteramericana de Derechos Humanos:
Se v¡ene a denominar Derecho administrativo interamericano a la
'obligada rclectura del Derecho Administrativo, en clave de Derechos
Humanosa2, en particular con respecto a las orientac¡ones sobre la tutela
de los derechos de los particulares frente a la Administración delineados
Constitucionalidad y Control de Convencionalidad Comparac¡ón», en W. AA., /X
Congreso Panameño de Derecho Procesal, lnstituto Colombo panameño de
Derecho Procesal, Panamá, 2012, pp. l-25. En panamá, vid. BARRIOS
GONáLEZ, 8., tntroducc¡ón at Constitucionatismo Contemporáneo. lnt¡oducción
al Neoconstitucionalismo, Universal Books, panamá, 2012.
38 Corte lDH, caso Almonacid Aretlano y
otros vs. Chllq Sentencia de 26 de
:gpt¡embre de2006 (Excepc¡ones preliminares, Fondo, Reparac¡ones y Costas).
3s lbldem, p. 10.
10 Corte lDH, caso Ricardo Baena y otros (270 trabajadores) vs. panamá,
Sentencia de 2 de febrero de 2001 (Fondo, Reparaciones y Costas).
4r Asl tamb¡én se refiere la doctrina en
torno a la dogmática administrativista
emanada del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. José M. Bandrés
Sánchez, señala que de las decisiones de dicho tribunal han contribuido a renovar
ciertos dogmas clásicos del Derecho administrativo; cuyo resultado ha sido .la
formulac¡ón de un rus commune de los derechos humanos propiciada por la
doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos como explicitacíón de las
tradiciones comunes de los Estados miembros en asegurar el mayor valor o
respeto de las libertades públicas que traspasa las fronteras de los principios
generales deducidos en el interior de los ordenamientos jurídicos nacionales,
dando origen a una estructura uniforme de la doctrina de los derechos
fundamentales de los ciudadanos frente las injerencias de los poderes públicos,.
Md. BANDRES SANCHEZ-CRUZAT, J., tjerecho
Europeo de Derechos Humanos: (comentaios
Adm¡n¡;trativo i
T¡ounat
a la úttima juisprudencia
adm¡n¡st¡ativa del Tibunal de Estrasbutgo), Civitas, Madrid, 1996, p. 32.
12JINESTA LOBO, E., op. cit., p. 2.
119
en la jurisprudencia de la Corte lnteramericana de Derecho§ Humano§. Se por la Corle lnteramericana", para dar cumplimiento a las obligaciones de
trata como señala el Catedrático de Derecho Adminishativo de la intercambiabilidad para la adquisición de medicamentos grenéricos (Ley 1
Universidad Escuela Libre de Derecho de Costa Rica, cle un de 10 de enero de 2001), dentro del caso de la Licitación Pública No. 01-
replanteamiento dogmático acerca de las fuente§ kadicionales del
2005 convocada por la Caja de Seguro Social para .adquisición de
Derecho adminietrativo, empezando por el rancio principio de legalidad.
lnterferón Beta 18,250 MCG, inyectable$.
Desde esta perspectiva, el Derecho administrativo interno se nutre
Ahora bien, al margen de lo anterior, lo que nos interesa destacar
o complementa por medio de los principios y derechos establecidos en los
es gue a part¡r de las decisiones de la Corte lnteramerica¡a de Derechos
¡nstrumentos interamericanos de derechos humanos y la jurisprudencia
Humanos se ha forjado una nutrida docfri¡a de Derecho administrativo que
inlerarnericana; creándose asl llas de entrelazamiento" del
tiende a renovar los principios y conceptos trad¡c¡onales de Esta rama del
"ordenamiento jurídico-prlblico intremacional y los ordenamiento§ jur[dicos
derecho. En especial la conformación de las orientaciones de la Corte en
nacionales(3. Más en concreto, inc¡de en el plano judicial, ya que de materia de Derecho admin¡strativo se inscribe en el árnbito del
acuerdo con la doctrina del control de convencionalidad 'el Poder iudicial procedimiento sancionatorio, en particular con relación al articulo I y 25
debe e¡erver una esper;ie de 'contrcl de convencionalidad" ent¡e las convencional en cuanto al debído proceso; normativa a partir de la cual se
normas jurldicas intemas que a$ican en /os casos concretos y la ha precisado y refoaado la garantia de los derechos y principios del
Convención Amerlcana de Derechos Humanos". De ahl que sostenga proced¡mbnto sancionador a la vista del ordenamiento jurídico
Jinesta Lobo gue "Para los iueces y tribunales del orddn confercioso- interamericano. Como se señaló antes, la construcción docüinal de la
administrativo, el "Control de convencionalidad constituye todo un reto y
Corte lnteramericana en este sentldo, tiene como punto de inflexión la
revulsivo en el ejercicio de su funckln de fiscalizar la confo¡midad sentencia emitida en el caso Ricado Baena y ofros, ya que en ésle se
sustancial an el ordenamiento juridico de la función administrativa". Esto
y distinguió por prirnera vez en sede interamericana que en el proceso
es, ya que el "Cont¡ol de Convencionalidad" engrosa amplia,
administralivo y en lodas aquellas actuaciones que guardan relación con
considercblemente, el paámetrc de legalidad, en sentklo amplio, con el la afectación o modificación de un derecho fundamental, prevalece el
cual el juez contencbso-administntivo &be contrastar las cpnducfas de
cumplimbnto de las garantlas procesales.
los poderes ptlblims cuando son impugnadas porros administ¡ados*.
Asl pues, nos referíremos centralmer¡te al caso Ricardo Baena y
En Panamá, el e.iercicio del control de convencionalidad atrav¡esa
otros, ayudados tambÉn de otras decisiones que se han encargado de
en eslos momentos un proc€so de desanollo importante a nivel de la delimitar bs contomos del procedimiento sancionador.
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, sobre todo en cuanto al
derecho al debido proceso legal. Asl, el Pleno de nuestra máxima
Corporación de Just¡cía ha s€ñalado, con furdamento en la OpiniÓn
Consultiva OC-18/03 de 17 de septiembre de 2003 (Serie A, No. 18, párr. 2, Concepto y alcance del Procedimiento Sanc¡onatorio:
*consÜtuye
123), que el debido procÉso como derecho fundarnental un
IÍmite a la actividad e§atal, se refiere al coniunto de riaguisifos que deben
Como se ha señalado, la jurisprudencia de la Corte IDH ha sostenftJo
observarsa en las instaneias procesa/es a efecfos de que /as personas una hermenéutica integradora de los artfculos I y 25 del Pado de San José.
estén en condbiones de defen&r adecuadamonfe sus derBchos anfe Asl, en casos emblernáticos corlo la sentencia emitirla dentro del caso Niños
cualquier (...) acto de autoñdad gue pueda afectarlos'as. Asl también, la de ¡a Cal¡e, ha sostenido que para "efectuar un examen del nnjunto & las
Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo ha asumido la "obligacién actuaciones juüciales intemas" y'bbtener una percepc:ión intqra,l & tales
tutelar de cantol de canvenclonalidad, confonne a los extremos indicados
actuaciones", "establerer si ¡esrrlfa o no evidente que dichas astuac¡ones
ñntrav¡enen los estándares sob¡e deber de inwstigar y derceho a ger oÍdo
13 y a un recurso efedivo' se &be tomaren cuenta el mnbnido de las aúículos
§CHM|DÍ-AÍ3MANN, E.. «La C¡encia del Derecfio Administrat¡vo ante el relo de
la lnternalización de las Relacionss Administrativas», Revisfa cb Admhiskación
Pública, No. 171, septiombre-diciembre 2006, pp. 7-34 (p. 26).
« JINESTA LOBO, E., op. cit., p. 12.
6 Cfr. Corte Suprerna de Justicia, Amparo de Garantlas Con§t¡tucionales, Lesrle e Cfr. Corte Supremá de Just¡cia, Sala 3¡, Proceso Contencioso Admin¡strat¡vo de
PaüÍlo Samudio vs. /IVAC, Sentencia de 29 de mar¿o de 2011, M.P. Harley Derechos Humanos, Denis Esther DÍaz, §entanc¡a de 1 de d¡cíembre de 2009,
Mitchell.
M.P. Hlpólito Gil Suazo.

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1 y 25 de la Convención'd7 . En este asunto, el cual sirve de antecedente
(1), 8 ,i
al caso Ricardo Baena y otros, la Corte advirtió que existe responsabil¡dad
derivada de cualquier actuación ilegalmente ejecutada indistintamente del
órgano de poder que lo desanolle, sea judicial, ejecutivo o legislativo. Bajo
este supuesto, la Corte rechaza entonces la desprotección de los derechos
y garantías en las actuaciones del Estado y se manifiesta a favor de un
proceso garantista que preserve las libertades individuales positivizadas en
las declaraciones y convenciones de derechos humanos como la propia
Convención Americana de Derechos Humanos.
En el caso Ricardo Baena y otros, más en concreto, la Corte señaló
que el cumplimiento correcto del debido proceso, constituye una de las
herramientas positivas de mayor importancia para el Estado Democrático
y por consiguiente para el respeto y buena administración de este, sobre
los derechos humanos. En especial, distinguió que los principios y
garantías del proceso penal, como lo son el de debido proceso, también
son aplicables al proceso sancionador. Así se deduce al afirmar que
"cualquier actuación u omisión de los órganos esfafa/es dentro de un
prcceso, sea administrativo sancionatorio o juisdiccional, debe respetar el
debido prcceso legal", pues "es un derecho humano el obtener todas las
ganntias que permitan alcanzar declsrbnes justas, no estando la
administración excluida de cumplir con este deber. Las garantlas mínimas
deben respetarse en el procedimiento administrativo y en cualquier otro
prccedimiento cuya dec¡sión pueda afectar los derechos de /as
personasas.
Así pues, el fallo del caso Rrbardo Baena y otros como también se
hizo en el caso lvcher B¡onsfern, quien fuera privado de su nacionalidad a
través de una resolución dictada por la Dirección General de Migraciones
y Naturalización, entidad de carácter administrativo, que declaró sin efecto
el tltulo de nacionalidadae, la Corte descarta cualquier forma que consienta
el cumplimiento del debido proceso únicamente en causas de tipo penal,
y no en otros; arin cuando se pretexte la carencia de una ley de
procedimiento administrativa o bajo el supuesto del poder discrecional.
Esto es, ya que si bien puede darse el caso que un pafs parte no contemple
un procedimiento administrativo, lo cierto es que de acuerdo con la norma
const¡tucional que resguarda el debido proceso (consagración típica en las
cartas constitucionales democráticas) y ésta con relación a la Convención
Americana de Derechos Humanos, se entiende el amparo constitucional y.
convencional del derecho a un debido proceso y la obligación consecuente
47Corte lDH, caso "Niños de la Calb" (V¡ilagrán Morales y ofros vs. Guatemala),
Sentencia de 19 de noviembre de 1999, (Fondo) Serie C. No. 63.
aBCaso Rlca¡Co Baena y otros vs. Panamá, pán. 124 y 127.
ae Corte lDH, caso lvcher Bronstein, Sentencia de 6 de febrero de 2001
(Reparaciones y Costas), párr. 105.
il
122
,&,
ffi
i
n
de cumplir con un proceso basado en etapas procesales y el derectióü
defensa de las partes. Es asf que, la sentencia deja explicitado qüe lá
i potestad sancionadora del Estado se encuentra lntimamente vinculada'á
I las garantfas mlnimas que las constituciones democráticas y la convención
contemplan; pues, señala que el artlculo 8.1 del Pacto de.San Jósé "es
á igualmente aplicable a las situaciones en que alguna autoridad pública,,na
judicial, dicte rcsoluciones que afecten la detetminación de tates
detechos'ao.
4
2.1 Principios del Procedimiento Sancionatorio adoptados a
nivel lnteramericano:
a) El Principio de Legalidad y Retroactividad:
Esta categoría de principios involucra alEstado para su
autolimitación y por ende, para que adquiera cláusulas de razonabilidad y
proporcionalidad libertaria, pues la legalidad es'un sinónimo de derecho,
de odenamiento jurídico'61 . El principio de legalidad implica que para
poder imponer una limitación conforme a los Convenios internacionáles,
debe existir previamente una norma de derecho ¡nterno, es decir, un
elemento que impregne los mismos y corresponde con el principio de
preeminencia del derecho"52.
En este sentido, la Corte ha sostenido en el caso Ricado Baena y
ofros que en aras de la seguridad es imprescindible que la norma penal o
administrativa, preexista y sea de conocimiento antes de la ocurrencia de
la acción o contravención que ella deba sancionar. Esto es, ya que sin la
tipicidad de una conducta previa a su ejecución, serla improbable
materialmente que exista reproche de parte del poder punitivo del Estado.
De ahí que la Corte convenga que "la calificación de un hecho como ilfcito
y la frjación de sus efectos jurídicos" deban 'ser prcexistentes a la conducta
del sujeto al que se considera infractof', pues de lo contrario "/os
pañiculares no podrían oientar su compoftamiento conforme a un orden
jurldico vigente y cieño, en el que se expresan el reproche social y las
consecuencías de ésfe63. Ahora bien, este principio supone además que
en la aplicación de la sanción administrativa, antes "debe analizarse la
lvcher Bronstein, p*r. 101.
50 Caso
sr ALARCÓN REQUEJO, G., Esfado de Derecho, Derechos Humanos y
Democrac¡a, pautas para la racionalidad jurld¡co-polít¡ca desde Elfas Dfaz,
lnstituto de Derechos Humanos Bartolomé de las Casas, Madrid, 2007, p. 493.
52 TJBEDA DE TORRES, A., Democracia y Derechos Humanos en Eutopa y en
América, Colección JurÍdica Genenl, Madrid, Reus, 2007, p.546.
53 Caso Rrbado Baena y otros, pán. 106.
iir 123
gravedad de la conducta y la proporcionatidad de la sancióne,'tomando
én cuenta las circunstancias atenuantes y agnvantes que pudieran
concunir en el caso'és.
Por otro lado, la Corte ha considerado que "en un Estado, los
pincipios de tegatidad e inetroactividad prcsiden la actuaciÓn de fodos /os
órganos del Estado, en sus respectivas competencias, particularmente
ciando viene a! caso del eiercicio del poder punrtivo en que se manifiesta,
con máxima fuerza, una de las más gnves e intensas tunciones del Estado
frente a /os seres humanos: la represión66. Es más, este principio no se
agota con la remisión estricta a la normativa existente sino que guarda
ráacíón con el principio de seguridad jurldica, el cual como anota
Santofimio Gambo presupone "que la administración en el Estado de
Derecho no puede arbitrariamente resolver los conflictos que surjan con
los particulares, por el contrario debe someterse a la normatividad
establecida"5T.
Así se refiere la Corte en el caso LÓpez Mendoza vs. Venezuela, al
señalar que "en el marco de las debidas garantías establecidas en el
a¡tículo 8.1 de la ConvenciÓn Americana se debe salvaguardar la
seguidad jurídica sobre e! momento en el que se puede imponer una
sanción. Al rcspecto, la Co¡te Eurcpea ha establecido que la norma
respectiva debe ser: i) adecuadamente acces¡ble, ii) suficientemente
precisa, y iii) prcvisible. Respecfo a este último aspecto, la Cofte Europea
utitiza et denominado "úest de prcvisibilidad", el cual tiene en cuenta tres
criterios para determinar si una norma es lo suficientemente prcvisible, a
saber: i) el contexto de la notma baio análisis; ii) el ámbito de aplicación
para el que fue c¡eado la norma, y iii) el estatus de las personas a quien
está diigida la notma'68.
b) El Debido Proceso en el Procedimiento Administrativo
Sancionador:
I
En cuanto al artículo y 25 de la Convención, en el caso Rica¡do
Baena la Corte fue determinante al señalar que las garantías dimanadas
5a Corte lDH, caso Apitz Barbera yotros ("Coñe Pimera de lo Contencioso,
Administmtivo") vs. Venezuela, Sentenc¡a de 5 de agosto de 2008 (Excepción
Prel¡minar, Fondo, Reparaciones y Costas), párr.
s5 Corte lDH, caso Raxcacó Reyes vs. Guatemala, Sentencia de 15 de septiembre
de 2005, (Fondo, Reparac¡ones y Cosfas), Ser¡e c No. 133.
56 Caso Rrbardo Baena y otros, pát. 107.
57 SANTOFIMIO GAMBOA, J., Tmtado de Derccho Administntivo. Contenc¡oso
Adm¡nistrativo, t. lll, Un¡versidad Externado de Colombia, Bogotá, 2004' p. 64.
58 Caso López Mendozavs. Venezuela, párr. 199.
124
de estas normas no son excluyentes de otros procesos distintos a las
causas penales. Al conkario, son ineluctablemente aplicables a cualquier
procedimiento, entre ellos, el administrativo sancionador. Desde esta
perspectiva, la Corte llega a la conclusión de que no existe excusa para
sustiaerse de esta obligación, como tampoco cabe el argumento de que la
Administración priblica no está vinculada a garantizar dichos preceptos' A
partir de esta consideración, la Corte.indica que a diferencia de un juicio
iin tuteta ¡udicial efectiva, el carácter instrumental del debido proceso tiene
plena vigáncia
.ante cualquiertipo de acto del Estadoúe, a(tn cuando lea
'el
evenío que la administ¡ación' carezca de la debida regulacióntu, lo -que
quiere decir que, cualquier actuación u omis¡ón de los óryanos esfqfa/e':
áentro de un prcceso: sea administrativo sancionatorio o iurisdiccional,
debe respetar et debido prcceso legal'$1.
El respeto al derecho al debido proceso' ha considerado la Corte
se hace extensivo además a otros aspectos. Por ejemplo, supone también
una garantía de proporcionalidad en el plazo de desarrollo del
proceáim¡ento administrativo. Así lo hace saber la Corte en el caso
'Xakmok
Kasek,toda vez que observa que 'H aftículo 8.1 de la Convención
establece como uno de ios elementos det debido proceso que aquellos
procedimientos que se desanollen para la deteminación de los derechos
'de
las personas en el orden civil, labonl, fiscal o de cualqu¡er carácte1,
deben'hace¡{o dentrc de un plazo razonable. La Corte ha considercdo
cuat¡o elementos paru determ¡narla razonabil¡dad del plazo: i) compleiidad
de! asunto, il cónducta de las autoridades, iii) actividad procesal del
interesadolS| y iv) afectación generada en la situación iurídica de la
persona involucrada en el proceso'ñz.
En adición, el concepto de debido proceso en materia
administrativase ha ampliado hasta alcanza¡ también él ifer de
fundamentación del acto, resolución o sentencia que decide la causa
administrativa. Pues, la Corte en su jurisprudencia más reciente ha
señalado que la decisión debe ser motivada, ya que el deber de motivación
es una de las "debidas garantías" incluidas en el artlculo 8'1 para
5e lbld., párr. 124.
* 6enáli la Corte que "pese a que el Estado ategó que en Panamá no existÍa
canerc admin¡stmt¡va al momento de /o§ /,echos del caso (diciembre de 1990) y
que, en consecuencia, rcgfa la d¡screcionalidad administratNa con base.en elcual
áe permitta el tib¡e nomiramiento y remoción de los func¡onarios ptÍbllcos, esfe
r
Tribunat considera que en cualquier circunstancia en que se imponga una sanción
I
administmtiva a un'tnbaiador'debe resguardarse el deb¡do proceso /ega/". vid.
Caso R,bardo Eaena Y ot,os, Párr. 1 31.
a1 lbld., pá¡r. 124.
62 Cort;'lDH, Caso Xakmok Kasekvs. Pamguay, Sentencia de24 de agosto de
2O1O (Fondo, Reparaciones y Costas), párr. 133.
125
salvaguardar el derecho a un deb¡do proceso y el derecho a defensa63'
Asf, ehd caso López Mendoza vs. Venezuela puso de manifiesto que:
[...] la motivación "es la justificación razonada que permite
ilegar a una conclusión". Resalta la Corte que'El deber de
mótivar las resoluciones es una garantía vinculada con la
correcta administración de justicia, que protege el derecho
de los ciudadanos a ser juzgados por las razones que el
Derecho suministra, y otorga credibilidad de las decisiones
jurídicas en el marco de una sociedad democrática. Por ello,
las decisiones que adopten los órganos internos que
puedan afectar derechos humanos deben estar
debidamente fundamentadas' pues de lo contrario serÍan
decisiones arbitrarias. En este sentido, la argumentación de
un fallo y de ciertos actos adm¡n¡strativos deben perm¡tir
conocer cuáles fueron los hechos, mot¡vos y normas en que
se basó la autoridad para tomar su decisión, a fin de
descartar cualquier indicio de arbitrariedad"s4.
. De forma contraria, como sostuvo la Corte en el caso Apitz Ba¡bera
y otros'At no haberocunído lo anterior, la situación realfue que el proceso
disciptinario terminó siendo de merc tñmíte. Por consiguiente' la Coñ9
coná¡de,a que et Estado incumptió con su deber de motivar la sanción de
destitución, violando con elto tas "debidas garantlas" otdenadas en el
añículo 8.i de ta Convención Americana, en ¡elación con el a¡tlculo 1'1 de
la misma, en periuicio de /os señores Apitz, Rocha y Ruggerias'
Ahora bien, al margen de lo anterior la Corte ha delineado
explicado que existen un corpus de garantías mínimas del derecho al
de'bido proceso, no excluyentes y que son perfectamente aplicables al
procedimiento sancionatoria. Así entre los elementos esenciales se
encuentran los siguientes:
1) El principio de presunción de inocencia, sobre el cual expl¡ca
que: "exrge que una persona no pueda ser condenada mientras no exisfa
irueOa ltená de su responsabilidad (..') Por lo tanto, si obra
contra ella
'prueba'incompleta
o insuficiente, no es procedente condenada, sino
absolveld66.
s3 Caso López Mendoza vs. Venezuela, párr. 149.
il lbíd., párr. 141.
65 y otros, pán. 91.
Caso Aptfz Ba¡be|a
66Corte lbH, caso Cantoral Benav¡des vs. Peru, Sentencia de 1 8 de agosto de
2000, (Fondo) Ser¡e C No. 69, párr. 120.
126
2) Non bis in tdem: a través del cual se pretende 'proteger los
derechos de los individuos que han sido procesados por determinados
náiii"i i"Á que no vuelvan a ser eniuiciado,s porlos mismos hechosÉ? '
3) Acceso a la jurisdicción: señala la Corte "difícilmente se podrla
decir qué quienes se éncuentran en cond¡c¡one' de desventaia disfrutan
proceso
de un verdadeto acceso a la iusticia y se benefician de un debido
legal en condiciones de igualdad con quienes no afrontan esas
desvenfaT'as'ó8. ^
4) lgualdad en el proceso: "H a¡ticulo 1.1. de la Convencién, que
un, ioh, de carácter genera! cuyo antenido se extiende a foda§ /as
"t
disposiciones det tratado, áispone la obtigación... de respetar y
gargntily
ál'it"no y lib¡e eiercicio de los derechos y libeñades alll reconocidos "sin
diécimiiación algunaúe.
5) Derecho a un tribunal competente e imparcial: en este apartado,
,toda persona suieta a
indica qúe iuicio de cualquier naturaleza ante un
óryano'del Estadó de¡erá contar con la garantla de que dicho órgano sea
cimpetente, independiente e imparciaiTo".
.se debe tomar en
6) El derecho a plazo razonable del proceso:
cuenta tíes etementos para dete¡minar la razonabilidad del plazo en el cual.
se desanolla el prcceso: a) ta compleiidad de! asunto, b) la actiuidad
proiesat det interesado y c)ia conduáta-de las autoridades iudicialesql.
7) Derecho de defensa del inculpado: "un inculpado puede
defendeíse personalmente, aunque es necesanb entender gue esfo es
iáfao totamrnte si ta legislaciÓn interna to permite' Cuando no quiere o
no iueAe hacer su defeisa personalmente, tiene derecho de ser asistído
poi un defensor de su etecciÓn. Pero en /os casos en /os cuales no se
'defiende
a sí mismo o no nombra defensor dent¡o del plazo establecido
iiiá trv, tiene el derecho de que et Estado le ppporcione uno, que será
'iá*,uin"Áao o no según lo establezca ta tegistación intema'72' Por otro
iáJo, este sentido tá Corte ha establecido que el "derecho a la defensa
poaer ejercerse desde que se señala a una persona como posible
ááué "n
de
67 Corte lDH, caso Loyza Tamayo vs. Per¿t, Sentencia de 17 de septiembre
1997, (Fondo) Serie C No.33, párr. 133.
.tóo'tti, foff , bpinión Consultiva, Oc-16/99 de 1 de octubre de 1999, párr' 119'
@ óorte lOH, O'pinión Consultiva OC-04/84 de 19 de enero de '1984, pán' 53'
\ corÉ ióH, cáso Tribunat const¡tuc¡onat vs. Per(t, Sentencia de 31 de enero de
^2001,
(Fondo, Reparaciones y Costas), párr. 77-.
; óáhii rorl, Genie Lacáyovs. Pái,raguay, sentencia de 29 de enero de 1997'
"."á
(Fondo, Reparaciones y Costas) Serie C. No. 30. párr' 77'
ii Corté lox, Opinión ionsultiva oo-l 1/90 de 10 de agosto de 1990, párr' 25'
127
 punible y sólo culmina cuando finaliza el
autor o partícipe de un hecho ¡'tmpedir
proceso;. Esto es, toda vez que que la per§ona eierza su leycho
'de del Estado en
defensa es potenc¡ar los poderes investigativos
desmedro de derechos fundamentales de la persona investigada"' El
derccho a la defensa, ha dicho ta Corte "obliga al Estado a tntar al
individuo en todo momento como un verdadero suieto del proceso, en el
más amplio sentido de esfe concepto, y no simplemente como obieto del
mismo'ils.
8) Derecho a un recurso efectivo'. "El a¡tículo 25.1 de la Convención
contempta ta obtigación de /os Esfados Partes de garantizar, a fodas /as
personas bajo su iuisd'tcción, un recurso iud¡c¡al efectivo contra actos
'violatorios
dá sus derechos fundamentales. La existencia de esfa garantía
"constituye uno de los pitares Dás,'cos, no sólo de la Convención
Americana, sino det propio Estado de De¡echo en una sociedad
democrática". Lo antrario es dec¡r, la inexistencia de tales lBcursos
efectivos, coloca a una persona en estado de indefensión'na. (" ') Para que
el Estado cumpla lo dispuesto en el a¡tfculo 25 de la convención no basta
con que los rcct¡rsos exrsfan formalmente, sino que es preciso que tengan
efeci¡v¡dad en los términos de aquet prccepto. Dicha efectividad supone
que,ademásdelaexistenciafo¡maldelosrecursos,éstosdenresuftados
ó respuestas a las violaciones de derechos ¡econocidos, ya sea en la
Coniención, ta ConstituciÓn o la ley. El Tribunal ha reiterado que dicha
obligación implica que el recurso sea idóneo paru combatir la violación y
qui efectiva su aplicación por la autoridad competente' En ese
"eano pueden considerarse efecfivos aquellos recursos que, por las
áentido,
condicbnes generales del pals o incluso por las circunstancias particulares
de un caso ctado, rcsutten ilusorios'n5.
c) La Limitación de la Discrecionalidad en el Procedimiento
Sancionador:
La concepción básica de debido proceso representa una garantla
para los administrados frente a la administración del Estado así como
iambién constituye un instrumento de la Administración para tutelar
justicia en el plano jurisdiccional como administrativo, por cuanto está
dotado de un mecan¡smo jurfdico, lógico y racional a través del cual la
función pública cumple con los postulados de legalidad. Asf, resulta
impresciñdible que las actuac¡ones de la administración estén
subordinadas a la ley, es dec¡r, que la Administración pública solamente
se le permite lo que el ordenamiento jurídico dispone y que solamente'
73 Caso López Mendoza vs. Venezuela.
74 Caso
Xakmok Kase& Párr. 1 39.
i5 lbfd., párr. 140.
puede conducirse dentro de los propósitos y de conformidad a las
prescripciones y procedimientos en ella determinados.
En contra de los presupuestos que otorgan sustento al principio de
legalidad se encuentran las operaciones administrativas arbitrar¡as que por
su- naturaleza, desconocen los límites ciertos de la administración del
poder público. No obstante, es de destacar que, tradicionalmente, han
convergido paralelamente.en la.administración priblica potestades que le
otorgan legÍtimamente apertura a sus actuacionbs sin necesidad de que
ello sea subterfugio para el abuso del poder a través del uso arbitrario de
la discrecionalidad del Estado. Ciertamente, la administración contempla
dentro de sus facultades, cierta flexibilidad que en circunstancias
particulares le permiten el uso proporcional de la discrecionalidad (p. ej'
por motivos de orden público, interés general, urgencia notoria, etc.).
Resulta asf, siguiendo a Allan Brewer Carias' que la necesidad
reduccionista de la discrecionalidad del Estado, parte de la promoción y
correcta apl¡cación del principio de legalidad, por cuanto de ese modo' se
puede regular de manera más o menos indeterminada la actividad
administáiva, de forma tal que no sobrevenga en arbitraria, o lo que es lo
mismo, como llama la atención Luigi Ferrajoli se genere una "crisis de la
leqalidad", esto es, la expresión de la ineficacia o ausencia de los controles
dá bs poderes públicos76, en su designación como sujeto act¡vo del
ejercicio estatal y como autor y promotor de las normas jurldicas del
mismo.
En ese sentido, la Corte plantea la minimización de las atribuciones
discrecionales del Estado. Destaca que las facultades discrecionales,
como lo son las provistas para remover personal del Estado, en caso de
que no se trate por requerimientos netamente del servicio ptlblico (iu§
variandi), sino que se imponga una sanción administrativa a un trabajador
"debe resguardarse el debido proceso legal" por cuanto "las atribuciones
retacionadas con e! poder sancionatorio" "sÓlo pueden ser eiercidas con
sujeción al debido prcceso'r7.
Para esto, la Corte señala en primer lugar que "es importante que
la actuación de la administración se encuentre regulada", pues el Estado
'no puede invocar et oden público para reducir d¡screcionalmente las
gaÁntías de tos administrados. Por eiemplo, no puede la administraciÓn
áictar actos administrativos sancionatoios sin otoryar a los sancionados
ta garantfa det debido proceso'a8. No obstante .lo dicho, la Corte admite la
76 FERRAJOLI, L., Derechos y Garantías. La ley del más débil, Trotta, Madrid,
2006, p. 15.
7i Caso Rlca¡do Baena y otros, párr. 't 31 .
78 lbfd., párr. 126.
129
procedencia de cierto margen de discrecionalidad de la Administración,
pues señala 'que los problemas de indeterminaciÓn no generan, per se,
una violación de la Convención, es decir, que el hecho de que una noma
conceda algún tipo de discrccionalidad no es incompatible con el grado de
previsibilidad que debe ostentar la nórma, siemprc y cuando el alcance de
la discrecionalidad y la manem en que se debe eiercer sea ¡nd¡cado con
suficiente claidad con el fin de bindar una adecuada protecc¡ón para que
una inbrterencia arbitraia no se produzcaúe.
Lo anterior se entiende en la medida que se observa como lo hace
Garrido Falla, al referirse con Duez y Debeyre que "e/ poder discrecional
no es srno una del¡m¡tac¡ón del principio de la legalidad desde el punto de
vista negativo, pues la discrecionalidad se da en aquellos casos en que
par defecto /as reglas jurídicas no hay lugar a la aplicación de tal
pincipio'Ñ. Aun con todo, no se puede olvidar que el ejercicio de la
potestad sanc¡onadora es distinto de la potestad discrecional,
básicamente, porque en el caso del primero las actuaciones
administrativas están sujetas al procedimiento previsto en la ley (principio
de legalidad), mientras que para el segundo, impera la discrecionalidad de
la autoridad. Es más, en esa perspectiva la Corte en el caso ApiÚz Ba¡bera
y otros vs Venezuelasl , consideró en el caso de la remoción de jueces que
si bien puede darse que en algunos casos no estén amparados por un
régimen de carrera, el Estado no deja de estar obligado a "que los iueces
provisorios sean independientes y, por ello, debe otorgarles cierto fipo de
estabitidad y pemanenc¡a en el cargo, puesto que la prcvisionalidad no
equivale a l¡bre remoción*2, ya que la "la provisionalidad no debe significar
atteración alguna del Égimen de garantlas para el bu_en desempeño del
juzgador y lá salvaguarda de los propios iusticiabtes'63. En este sentido,
señala la Corte que más allá del estado de provisionalidad (interinidad) en
el cargo y del poder discrecional de la autoridad, impera el principio de
imparcialidad e independencia judicial, los cuales no podrfan ser
conservados en la medida que no se garantizara un proceso justo en la
remoción de tales funcionarios.
En ese sentido, se puede concluir que la Corte ha sido consecuente
con la más próxima teoría moderna del derecho sobre el poder
discrecional. Pues ha entendido que la administración goza de por sí de
un margen de libertad en su actividad, no obstante, advierte que la
7s Caso López Mendoza vs. Venezuela, pátt.202.
80 GARRIDO FALLA, F., Tratado de Derecho Administrat¡vo, Madrid, Tecnos,
1994, p. 182.
81 Caso Ap¡tz Baúen y otros vs. Venezuela,lbldem.
82 lbíd., párr. 43.
83 lbld.
potestad discrecional del Estado no presupone un poder absoluto, en su
lugar, implica que la Administración solamente está facultada para lo que
positivamente se encuentra dispuesto y previo cumplimiento del debido
procedimiento administrativo.
Es decir que, como señala Allan Brewer Carfas:
[... ] al referirnos al poder discrecional y, en particular, a
sus llmites, debemos dist¡ngu¡r, priméro, aquellas áreas
. del acto administrativo que no se configuran realmente
como ejercicio del poder discrecional y que corresponde
al ámbito de los llamados conceptos jurídicos
indeterminados; ségundo, los límites derivados de la
vigencia del principio de legalidad y que permite el control
de los actos administrativos en lo que no es realmente
discrecionalidad; y tercero, los lfmites que efectivamente
constituyen la reducción de la discrecionalidad o de la
"libertad de apreciación de los hechos", impuestos por los
principios generales del derechoe.
De lo que se deduce que el Estado no puede so pretexto del poder
discrecional activar el régimen sancionador y sancionar incumpliendo el
debido proceso legal, ya que como indica la Cofte "En cualquier materia,
inclusive en la laboral y la administrativa, la disc¡ecionalidad de la
administración tiene lfmites infranqueables, siendo uno de ellos el respeto
de los derechos humanos'05.
lV. Algunasconclusiones:
Los principios de la potestad sancionadora en Panamá, como se
ha visto, son el resultado de una construcción jurisprudencial que desde la
década de los noventa se ha encargado de incorporar en nuestro Derecho
administrativo elementos traídos de la doctrina jurídica como de la
jurisprudencia generada en tribunales extranjeros de tradición continental.
En nuestro medio, sin duda alguna, ha sido la jurisprudencia del Pleno y
de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, la que le ha dado
forma a esta potestad estatal con base a los elementos establecidos en el
artículo 31 y 32 de la Constitución Polftica en torno al principio de legalidad
y el derecho al debido proceso; normas que si bien originalmente fueron
pensadas por el constituyente para el proceso penal, en la actualidad y a
la luz de las reformas constitucionales verificadas en la época democrática
que va de los años noventa a la fecha, resultan claramente aplicables en
sl BREWER CARIAS, A., Estudrbs de Derecho Adm¡nistrat¡vo 2o15-2oo7,Ediloñal
Jurldica Venezolana, Caracas, 2007, p.137.
8s Caso Rlcardo Baena y otros, pán. 126.
131
 1

el ejercicio de la potestad sancionadora. En el plano netamente jurídico, la

potestad sancionadora del Estado en Panamá se ha visto ampliamente
favorecida por los efectos del bloque de la constitucionalidad, las reformas
constitucionales introducidas y la adopción de la Ley 38 de 2000 sobre V. Bibliografía:
Procedimiento Administrativo General.
ALARCÓN REQUEJo, G., Esfado de Derecho, Dercchos Humanos y
Ahora, más allá de lo anotado, parece lógico pensar que una Democracia. Pautas para la racionalidad iurÍdico-política desde Elías Díaz,
potestad como está requiere de uniformidad en su desarrollo, lo cual si lnstituto de Derechos Humanos Bartolomé de"las Casas, Madrid, 2007.
bien es cierto se salva a través del procedimiento administrativo general o
bien a través del procedimiento especial establecido en determinadas ALARCÓN SOTOMAYOR, 1., BUENO ARMIJO, A., IZQUIERDO
leyes, por qué no decirlo, precisa de una normativa que la homogenice. En CARRASCO, M., y REBOLLO PUIG, M., Derccho Administntivo
el derecho comparado, existen claros ejemplos sobre lo que me refiero Sancionador, Lex Nova, Valladolid, 2010.
(p.ej. Ley de la Administración Pública española).
BANDRES SANCHEZ-oRUZAT, J., De¡echo Administrativo y Tibunal
Por lo pronto, se reconoce que el Derecho administrativo de hoy se Eurcpeo de Derechos Humanos: (comentarios a la ltltima iurisprudencia
está viendo sometido a una serie de influjos que ampllan el marco de administrativa del Tribunal de Estrasburgo), Civitas, Madrid, 1996.
comprensión de éste, que lo complementan y que al mismo tiempo
plantean la reformulación de sus fuentes tradicionales; lo cual si bien crea BARRIOS GONáLEZ, 8., lntroducción al Constitucionalismo
un entramado complejo, presenta como nota característica la ampliación Contemporáneo. lntrcducciÓn al Neoconstitucionalismo, Universal Books,
del ámbito de protección de los derechos subjetivos de los particulares y, Panamá,2012.
por tanto, de los principios y garantlas de la actividad sancionatoria. La
jur¡sprudencia generada por la Corte lnteramericana de Derechos BENAVIDES PINILLA, Y., Compendio de Derecho P(tblico Panameño,
Humanos y su recepción en el derecho interno de muchos países de la pró|. Jaime Rodríguez-Arana, Ediciones Jurídicas Andrés Morales,
región asf como en Panamá, confirman lo dicho. Asl pues, la dirección en Bogotá, 2012.
la que nos encontramos conduce a reconocer que los aportes dockinales
que genera la Corte lnteramericana de Derechos Humanos, constituyen BERME.,O VERA, J., De¡echo Administrativo. Pa¡te Especial, Civitas,
hoy más que nunca fuente complementaria del ordenamiento jurídico Madrid, 1999.
panameño, asl como fuente directa de praxis jurídica para la
Administración Pública en el ejercicio de sus potestades. En el ámbito de BREWER cARfAS, A., Esfudrbs de Derecho Administntivo 200*2007,
la potestad sancionadora, la consagración del debido proceso Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2007.
administrativo y la ampliación de sus elementos en el plano interamericano
suponen un importante valioso que irradia con fuerza al derecho interno. GARcfA DE ENTERRÍA, E., y RAMÓN FERNANDEZ, r., curso de
No obstante, parece necesario señalar que una consideración como esta Derccho Administrativo, vol. ll, Civitas, Madrid, 2002.
iir
no se agota alll, sino que también supone la aceptación de los efectos que
producen sentencias como las del caso Ricardo Baena y otros, López GARRIDO FALLA, F., Tratado de Derecho Administrativo,Madrid, Tecnos,
:i,l
Mendoza vs. Venezuela o Apitz Batbera y otros vs. Venezuela, por 1994.
ii',
mencionar algunas, tanto en su recepción judicial como en el plano
normativo, pues como ha sucedido a partir de la jurisprudencia del Tribunal FERRAJOLI, L., Derechos y Garantías. La Ley del más débil, Trolfa'
rj
Europeo de Derechos Humanos, esta invita al legislador a corregir las Madrid, 2006.
t deficiencias normativas lesivas al orden de los derechos fundamentales, e
ll incluso a cubrir su inactividad mediante la adopción de regulación basada
i . FERRER MAC-GREGOR, E., «lnterpretación conforme y control difuso de
en los estándares mlnimos sugeridos a nivel convencional. .d
convencional¡dad el nuevo paradigma para el juez mexicano», en
$
CARBONELL, M., y SALAZAR, P. (coords.), La Reforma Constitucional de
§
§
Dercchos Humanos: un nuevo paradlgma, UNAM, México, 201 '1, pp. 339-
429.
*§
1!
&

tr
fr
132 fi 133
fl
t
HITTERS, J., «Control de Constitucionalidad y Control de
Convencionalidad Comparación», en lX Congreso Panameño de Derccho
Procesal, lnstituto Colombo Panameño de Derecho Procesal, Panamá, SUMARIO: l. lntroducción. Il. Fundamentos de la Potestad Sancionadora
2012, pp. 1-25. del Estado. 1. Naturaleza de la Sanción Administrativa. 2. Principios del
Derecho Sancionador. 3. El Procedim¡ento Administrativo Sancionador y
JINESTA LOBO, E., «La Construcción de un Derecho Administrativo sus Garantías. lll.
El Derecho Administrativo lnteramericano el y
Común lnteramericano: Reformulación de las fuentes del Derecho Procedimiento Sancionador. 1. La renovación de los Principios y Garantías
Administrativo con la Constitucionalización del Derecho lnternacional de del Procedimiento Sancionador a partir de las decisiones de la Corte
los Derechos Humanos», Revisfa lberoameicana de Derccho P(tblico y lnteramericana de Derechos Humanos. 2. Concepto y alcance del
Administrativo, año 1 1, No. I 1-20't 1. Procedimiento Sancionatorio. 2.1 Principios del Procedimiento
Sancionatorio adoptados a nivel lnteramericano. a) El Principio de
JOVANE BURGOS, J., De¡echo Administrativo. Principios Genenles de Legalidad y Retroactividad. b) El Debido Proceso en el Procedimiento
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FACUUTAD DE DERECHO
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UNIVERSIDAD CATOLICA
SANTA MARIA LAANTIGUA
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