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El Estado unitario *

JUAN FERRANDO BADIA **

A. El Estado unitario.
Concepto y clases
Cuando un Estado posee -dice Prélot-
sólo un centro de impulsión política y
un conjunto único de instituciones de
gobierno, constituye un Estado simple
o unitario. Un buen número de estruc-
turas políticas actuales responden a esta
forma, en la que el poder pertenece, en
la totalidad de sus atributos y funciones,
. a un titular que es la persona jurídica
estatal. Todos los individuos coloca-
dos bajo su soberanía ob~decen a un
solo Poder, viven bajo el mismo régi-
men constitucional y están sujetos a un
orden jurídico común.
Rafael Núñez - /825-/894.
Gestor de la Constitución Nacional- /886.
La denominación Estado· unitario
-escribe Prélot-"· se justifica porque
SUMARIO: A) El Estado unitario. Concepto y en esta forma política el Poderes uno
clases: a) Clases de estados unitarios. b) Centrali-
zación y descentralización. B) Autarquía, auto- en su estructura, en su elemento hu-
nomía y Estado-miembro. Concepto y diferencias. mano yen suslfmites territoriales~
C) La burguesía, la Revolución Francesa y el Es- a) "La organizaciónpolítica es única
tado unitario centralizado. D) El Estado unitario
centralizador. E) El Estado contra los grupos socia-
porque consta sólo de un aparato gu-
les.F) La democracia pluralista exige la descen- bernamental que lleva a cab() todas
tralización. G) Anacronismo del Estado unitario. las funciones estatales. También el
ordenamiento constitucional esúni-
* Tomado de: Estado unitario. elfederal y el co".
Estado regional. Editorial Tecnos, Madrid, b) La organización política abarca una
1978.
Catedrático de Teoría del Estado y Derecho colectividad unificada considerada
**
Constitucional. Autordemúltipleslibr9s. A- globalmente, sin tomar en conside-
caba de concluir una investigación. con el ración las diferencias individuales o
profesor García de Entrerría sobre los onge~
nes del poder municipal en la Europa Occi- corporativas. Las decisiones de los
dental. gobernantes obligan a todos los nacio-
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nales de un modo igual (!wmogenei- La forma político-estatal unitaria, por
dad del poder). c) La organización el contrario, ha respondido a una exi-
política cubre todo el territorio esta- gencia histórica. Las sociedades, por
tal de un modo idéntico, o sea, sin razones históricas conocidas, han ne-
reconocer diferencias entre las dis- cesitado de una organización y un fin
tintas entidades locales!. común; han tendido hacia su unidad
Al Estado unitario, así concebido, no se jurídica. El problema radica en concre-
le debe confundir con 10 que con K. tar el nivel que debe alcanzar esta
Loewenstein denominaríamos sistema unidad.Las monarquías absolutas han
autocrático o, como también les de- sido el centro en torno a las cuales se
nomina Prélot, formas políticas mono- han ido formando las naciones.
cráticas2 •
En efecto: la unidad monocrática su- a. Clases de Estados unitarios
pone una concentración de poder en El Estado unitario es compatible con
manos de uno o de unos pocos indivi- una descentralización que conceda cierta
duos, mientras que el Estado unitario es independencia a las colectividades lo-
compatible con la separación de poderes cales, sin alcanzar una autonomía total.
y con la existencia de una pluralidad de Ello permite configurar ciertas formas
órganos que ejercen el poder unitario complejas de Estado unitario en con-
del Estado. El sistema autocrático, que traste con su manifestación simple.
niega toda limitación de fines a los El Estado unitario simple implica la
gobernantes, nada tiene que ver con la unidad de la estructura administrativa
estructura simple o compleja del Es- junto a la política. Adopta la figura
tado, sino con la extensión de su acción piramidal en toda su pureza: las órdenes
sobre los individuos y las colectividades. descienden desde el vértice (la capital)
El que los regímenes autocráticos (v. gr. hasta la base (los municipios más insig-
autoritarios, como el fascismo y el nificantes), a la vez que los recursos
nacional-socialismo) hayan superpuesto naturales, económicos y humanos as-
la monocracia, el totalitarismo y la cienden de la base al vértice. En toda su
centralización (de hecho, mediante el sencillez, esta estructura es meramente
vínculo del partido único), obedece a la ideal e irrealizable: "U n Estado en el
necesidad de su propia lógica política, cual ninguna entidad inferior poseyera
y no a una contingencia histórica. órganos propios, sería el Estado uni-
tario por excelencia. Salvo en lo rela-
1. Vid. M. Prélot. InstÍluJÍons politiques el tivo a la gestión de su eventual propiedad
droit constilutionnel. París, 1972, p. 234.
privada, las colectividades inferiores
2. Cfr. K. Loewenstein. Teoría de la Constitu- no serían sino los resortes de la compe-
ción, traducción y estudios a la obra por A. tencia territorial de los órganos del
Gallego Anabitarte, Barcelona, 1964, pgs.
422-439 y 456-466; M. Prélot: Institutions Estado. La centralización sería abso-
politiques, cit. pgs. 108-133. luta ... ". Pero, en la realidad, no existe
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un Estado tan centralizado ... , abs- constitucional o legislativa nos llevaría
tracción hecha de aquellos Estados a una forma política federal o regional.
Para mejor comprender la tipología del
minúsculos en los que las entidades
locales menores no tienen cabida. Estado unitario -y diferenciarlo del
Estado regional y del federal- nada
La acción de la desconcentración y de
más conveniente que explayar los con-
la descentralización administrativa y/o
ceptos de autarquía, autonomía y de
política altera considerablemente la
Estado-miembro, que son los elemen-
fisonomía del Estado unitario, dando
tos base, respectivamente, de las tres
origen a una gran variedad de formas
citadas formas jurídicas de Estado; pero
jurídicas que oscilan entre el Estado
antes expongamos los conceptos de
federal, el Estado regional, el Estado
centralización y descentralización.
unitario simple o totalmente centrali-
zado y el Estado unitario comp.lej 0 3.
b. Centralización y
Estados unitarios complejos son aque-
descentralización
llos que comportan tan sólo una "descen-
Conceptos generales. Uno de los
tralización administrativa", pues, en un
mayores problemas que deben resolver
plano político, la descentralización
quienes organizan el aparato político o
3. Vid. M. Prélot.lnstitutions politiques, cit. colectivo de un Estado -afirma Eisen-
pgs. 238-243. mann- consiste en decidir, para cada
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actividad estatal, si debe ser confiada a Centralización. Son centralizadas to-
los mismos agentes para todo el Estado, das aquellas actividades cuya dirección
o bien a agentes diferentes para las corresponde a un órgano central, es
distintas fracciones del propio Estado. decir, único para todo el Estado. En
En estos términos se plantea el problema consecuencia, centralización equivale
de la centralización y descentralización4 • a la unidad del Estado resultante de la
atribución de cada una de las actividades
El problema de la centralización o de la
fundamentales a un órgano único.
descentralización de los Estados es el El fenómeno,de la centralización, afinna
problema del carácter central o no central Prélot, posee un alcance general, no
de sus órganos y se condensa en esta sólo político y administrativo, sino tam-
alternativa: órganos de competencia per-
bién sociológico. "Se le puede consi-
sonal ilimitada o total, u órganos de
derar "natural" -según Prélot-, pues
competencia personal limitada o par-
la tendencia hacia la unidad se observa,
cial.
El adjetivo central implica que el órgano no sólo en el Estado, sino en todo ser
viviente. En el organismo animal, el
a que se aplica constituye un centro (no
cerebro ordena la actividad del cuerpo;
que está en el centro): el centro jurídico
en el organismo social, el poder central
de una colectividad o de un grupo
dicta las órdenes que movilizan todos
humano. Es decir, la competencia del
órgano central irradia hacia todos y los sectores de la comunidad".
cada uno de los individuos que compo- La integración se manifestará, pues, a
nen la colectividad, sin distinción. En través de la institución de un centro de
cambio, un órgano cuya competencia atracción que querrá someter primero y
se limita a una fracción de esa colec- absorber, después, a todos los demás
tividad no es un centro unitario y común centros. Al movimiento centralizador
a todos sus miembros, sino a una parte sucederá un proceso de coordinación,
de ellos, de manera que la existencia de después uno de subordinación, y, fi-
una pluralidad de estos órganos supone nalmente, uno de sustitución. El poder
la de una pluralidad de centros en la central dominará a los poderes locales o
colectividad. En suma, centralización particulares: provinciales, municipales,
significa centro único, unidad de cen- profesionales, etc. "Asegurará su auto-
tro; descentralización, centros múltiples, ridad mediante un adecuado proce-
pluralidad de centros. El Estado cen- dimiento de intervención. La centrali-
tralizado posee un aparato gubernamen- zación se tipifica de esta manera como
tal unitario sobre la colectividad a la la primacía del Estado-sujeto sobre el
vez que el Estado descentralizado lo Estado-sociedad, gracias al monopolio
posee dividido. que aquel se atribuye de satisfacer las
4. Vid. Eisenmann: Centralísatíon et Descen-
necesidades del país por medio de sus
tralisatíon. París, 1948, pgs. 235 y sigs. propias decisiones y de sus propios agen-
7
tes 5 • En cuanto realización de la unidad una autoridad única, de todos los poderes
estatal, la centralización es, pues, un de orden temporal para hacer del mismo
fenómeno muy general y muy antiguo. una unidad política completa: legisla-
El Estado -afirma Hauriou- no surge tiva y judicial, diplomática y militar;
del contrato social (Rousseau) ni del jurídica y económica"7.
político (Locke) , sino que "el funda-
La concentración, no obstante su fun-
mento jurídico de un Estado reside
damento histórico "natural", puede
normalmente en una fundación acom-
conducir a extremos desastrosos.
pañada de adhesiones". La fundación
Tocqueville ha sido uno de los críticos
por el tiempo se transforma en una
más duros de la misma. Las sociedades
institución que implica un consenti-
"aristocráticas" contienen "cuerpos in-
miento habitual. La constitución juridiza
termedios o cuerpos secundarios", como
el hecho social del agregado humano
diría Montesquieu, que se interponen .
institucionalizad06 • Y la centralización
entre el pesado Estado y los individuos.
de Jacto o de iure ha servido para el
Las sociedades "democráticas" -
nacimiento del Estado moderno.
escribe Chevallier exponiendo a
En resumen, la centralización ~omo Tocqueville- se basan en la idea con-
veremos más adelante- es un procesq traria de "un poder único y central, que
correlativo a la misma formación del se ejerce sin intermediario y se abate
Estado. Desde que aparece un jefe con con todo su peso sobre los individuos;
poder sobre un territorio y pueblo con- entre el Estado y el individuo, nadie,
cretos nace fatalmente un proceso cen- ninguna "sociedad parcial" (así lo quería
tralizador. Casi todos los fundadores de el Contrato social de Rousseau, así lo
los Estados modernos -reyes, capita- quiere la Declaración de los Derechos
nes, juristas, etc.- "han sido centrali- del Hombre y del Ciudadano de 1789)".
zadores ... , todos se han forzado para Las sociedades igualitarias tienden al
poner fin a la diversidad de centros de poder único y central. Pero, frente a
poder que existían durante la época este gran poder que impone a todos las
feudal (sociedad sin Estado), y para mismas leyes, el individuo. se siente
reducir a la unidad la compleja variedad pequeño e indefenso; la idea aristo-
del mundo medieval". De ahí que la crática de poderes intermedios es susti-
primera manifestación del Estado tuida por la "idea del derecho omnipo-
aparezca como la reunión, en mapos de tente y, por decirlo así, único de la
sociedad... ; por la unidad, la ubicuidad,
5. Vid. M. Prélot. InstitUlions politiques. Cito
pgs.236-237. la omnipotencia del poder social, la
6. Vid. A. Hauriou: Droit constitUlionnel et
uniformidad de sus reglas". La cen-
institUlions politiques. París, 1970, pgs. 126- tralización se presenta a Tocqueville
133. Existe versión castellana realizada por
J. A. González Casanova, Ed. Ariel, Barcelo- 7. Vid. M. Prélot: InstitUlions politiques. cito p.
na, 1971. 237.

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como la asfixia mortal de la libertad. La trabajo de vivir!" 9/.
centralización absoluta traería como La centralización ofrece una pluralidad
resultado un despotismo que,a diferen- de manifestaciones. Veamos algunos
cia de las tiranías antiguas que sólo criterios de clasificación:
pesaban sobre algunos, se impondría a a) Atendiendo a su intensidad, la cen-
todos. El despotismo de estilo antiguo tralización puede ser pura o perfec-
-expone Chevallier- "era violento, ta e imperfecta o relativa.
pero restringido". El de mañana sería La centralización pura o perfecta
-dice Tocqueville- "más extenso y implica el ejercicio de una actividad,
más suave, y degradaría a los hombres de manera exclusiva y total, por un
sin atormentarlos" . "No sería violento órgano o unos órganos centrales. Toda
~omenta Chevallier- ni siquiera decisión proviene del centro.
cruel, más que en raros momentos: los La centralización relativa supone,
de los grandes peligros"8. Por encima junto al órgano central que dirige la
de "una muchedumbre innumerable de actividad, la existencia de órganos
hombres semejantes e iguales ... --dice no centrales que participan en la
Tocqueville- se eleva un poder in- misma. La superioridad del órgano o
menso y tutelar, que es el único que se de los órganos centrales se mani-
encarga de asegurar sus goces y de fiesta en la autoridad jerárquica que
velar por su suerte. Es absoluto, deta- ejercen sobre los órganos no cen-
llado, regular, previsor y suave. Se pare- trales.
cería al poder paterno, si, como éste, b) Con relación a la unidad de la colec-
tuviese por objeto preparar a los hombres tividad estatal, puede hablarse de
para la edad viril; pero,porelcontrario, una centralización personal y de una
no persigue más que fijarlos irrevoca- centralización territorial. La primera
blemente en la infancia; le gusta que los supone que no existe división guber-
ciudadanos gocen, con tal que no pien- namental de la colectividad dediver-
sen más que en gozar. Trabaja gustosa- sas funciones sobre la base de un
mente para su felicidad, pero quiere ser criterio de orden personal (naciona-
su único agente y su único árbitro; lidad, raza, religión, clase social, etc.);
provee a su seguridad, prevé y asegura mientras que la territorial rechaza
sus necesidades, facilita sus placeres, toda división basada en un criterio
conduce sus principales negocios, di- de este orden (municipio, provincia,
rige su industria, regula sus sucesiones ... región, etc.).
¡qué lástima que no pueda quitarles e) Tomando en consideración el objeto
enteramente la molestia de pensar yel a que se aplica la centralización, a-
8. Vid. 1. 1. Chevallier: Los grandes textos po- 9. A. de Tocqueville. La democracia en Amé-
líticos desde Maquiavelo hasta nuestros dias. rica (1835-1840). Traducción castellana por
Traducción de A. Rodríguez Huéscar. Madrid, el Fondo de Cultura Económica, Méjico,
1972,pgs.247-250. 1965, pgs. 236 y sgs.

9
doptará tantas fonnas como funcio- gobierno central una serie de
nes estatales existan: centralización atribuciones. "La centralización tiende
constitucional, legislativa, adminis- naturalmente a lo absoluto; organiza,
trativa, etc. desarrolla, amplía y multiplica los ser-
Nonnalmente, cuando se habla de cen- vicios". Pero llega un momento en que,
tralización, sin concretar, quiere expre- a fuerza de acumular, se ve obligada a
sarse la centralización administrativa, abrir la mano, so pena de perecer aplas-
que refuerza la unidad política del Es- tada por el cúmulo de asuntos concen-
tado. La Administración unificada y trados. Al llegar a cierto nivel, la cen-
jerarquizada, como luego veremos, al tralización produce un grave riesgo y
sustituir a las Administraciones locales puede ser fatal para el mismo Estado,
diversas y yuxtapuestas, facilita la uni- dando entonces origen al movimiento
ficación política. El poder administra- contrario-de descentralización- que
tivo centralizado imprime así una di- se impone ya sea por la vía legal o por
rección unifonne que implica tres ele- medios violentos. La historia nos muestra
mentos esenciales: "1) Una concentra- ejemplos distintos de movimientos
ción de poder desde el triple punto de centralizadores y de fuerzas descen-
vista de la fuerza pública, de la compe- tralizadoras 11.
tencia técnica y de las facultades de
Garrido Falla concibe la descentrali-
decisión y de nombramiento. 2) Una
zación en función de los conceptos de
superposición jerarquizada de autori-
organización y de competencia. Si la
dades y de los agentes ejecutivos; y 3)
técnica de la organización consiste en
Una atribución al superior de un poder
agrupar a los individuos especializados
jerárquico sobre el inferior"IO.
en una detenninada función, la conse-
Descentralización. Cuando la dirección cuencia será la "aprobación" de dicha
de una actividad corre a cargo de una función por los individuos encargados
pluralidad de órganos no centrales, nos de realizarla; es decir, los individuos
encontramos ante un caso de descen- adscritos a una detenninada función
tralización, o sea, ante una fuerza con- por razón de la especialización se hacen
traria al movimiento centralizador que "competentes" y la totalidad de las
se ha calificado de natural. funciones por ellos realizadas consti-
Como dice Prélot, a partir del momento tuirán su "competencia". Cuando en un
en que la autoridad política logra un Estado predomina la adscripción de la
nivel de poder muy elevado, nace la realización de sus fines directos e indi-
fuerza descentralizadora que, obede- rectos a las competencias de personas
ciendo a motivos psicológicos y exi- jurídicas distintas del Estado (adminis-
gencias reales, aspira a separar del tración indirecta) nos hallamos ante un
10. Vid. M. Prélot: Institutions politiques. cit.. 11. Vid. M. Prélot: Institutions politiques, cit.,
pgs.237-238. p.24O.

10
caso de descentralización, mientras que la sede central"!4.
si esa adscripción se realiza por órganos
de la administración directa del Estado, La desconcentración no crea agentes
entonces existe una estructura centrali- administrativos independientes; se limita
zada!2. a desplazar la sede de decisión: "es
siempre el mismo martillo -se ha di-
Mientras el Estado centralizado ofrece chográficamente- el que golpea, pero
un cuerpo único de servicios depen- se acorta el mango".
dientes, un conjunto de agentes ejecuti-
vos estrechamente subordinados y vin- La desconcentración puede llevarse a
culados imperativamente a las órdenes cabo perfectamente en regímenes au-
recibidas, el Estado descentralizado toritarios (recuérdense los mal llama-
presenta, según Prélot, las siguientes dos decretos de descentralización del
características: 1. Una pluralidad de segundo Imperio Francés), pues ex-
órganos de decisión y de centros par- cepto en los Estados muy pequeños, la
ticulares de intereses; 2. Una dirección centralización implica necesariamente
de estas instituciones por autoridades la existencia de eslabones sucesivos y
propias, de carácter independiente o centros locales que representan a la
semiindependiente (reflejado con fre- autoridad central.
cuencia en el modo de su designación); Conceptos afines. El confusionismo
y 3. Una sujeción de estas autoridades a terminológico reinante alrededor de
un control cualificado (tutela).13. palabras afines a la idea de descentrali-
zación es considerable, no obstante
Otro concepto diferente al de centrali-
significar conceptos distintos (descon-
zación y descentralización es el de
centración) o especies de lo que po-
desconcentración. Duverger dice que
dríamos llamar el género descentrali-
"la des concentración consiste en trans-
zación (autarquía, autonomía,
ferir el poder de decisión de las autori-
selfgovernment, autoadministración,
dades centrales a los representantes
etc).
locales que nombran ellas mismas, y
Nos referimos en primer lugar a las
que son dependientes de las autoridades
diferencias existentes entre descentrali-
centrales. La diferencia con la descen-
zación y selfgovernment, por una parte,
tralización es la ausencia de elección de
y, por otra, con el concepto de auto-
las autoridades locales. La diferencia
administración. Posteriormente nos
con la centralización simple es que la
detendremos con detalle a exponer los
decisión es tomada localmente y no en
conceptos de autarqufa, autonomfa y
12. Vid. F. Garrido Falla: Administración indi- el de Estado-miembro, conceptos me-
recta del Estado y lkscentralizaciónfuncio- dularell para comprender 10 que se en-
nal. Madrid, 1950, pgs. 13 y sigs.
tiende, respectivamente, por Estado u-
13. Vid. M. Prélot: Instiiutions politiques. cit., p.
241. 14. Vid.M. Duverger: D roít public. París, p. 232.
11
nitario descentralizado, Estado regional opuesto, la centralización, se refieren a
y Estado federal. un supuesto distinto en el que resuelve
El selfgovernment es uno de los proce- la descentralización administrativa.
dimientos de descentralización -no es Atañe la primera al grado de unidad
el único- basado en la utilización de la política que se haya realizado en un de-
idea de la representación del adminis- terminado Estado, equiparándose nor-
trado. Pero representación no significa malmente al Estadofederal y al Estado
elección, pues si el selfgovernment es regional y supone la traslación de la
un procedimiento para descentr,_\lizar, autoridad de gQbierno desde las unidades
la elección no es sino un procedimiento o miembros más elevados a los inferio-
para lograr la representación. La esen- res, con la tendencia a lograr el máximo
cia del selfgovernment debe centrarse de poder. La descentralización admi-
en la intervención en la Administración nistrativa afecta sólo a la organización
local de aquellos que, frente a la Ad- de la administración pública, lo que
ministración central, representan a los entraña tam bién, como es lógico, con-
administrados locales. secuencias políticas. Duguit negó ex-
La autoadministración tiene un signifi- presamente la posibilidad de conciliar
cado netamente político, por lo que la descentralización administrativa con
Jellinek la estudió como una de bis el carácter unitario y la personalidad
formas de organizarse el Estado. Se soberana del EstadoIS, tendencia que
trata de que la "actividad, dentro de los actualmente se halla desplazada tanto
límites legales del Estado, es desarro- por la doctrina como por los textos
llada por una persona de Derecho público positivos. El Estado descentralizado
para conducir un círculo de negocios políticamente se identifica ciertamente
bajo su propia responsabilidad, que no o con el Estado regional o con el Estado
son ni la legislación ni la jurisdicción" federal en cuanto engloba una serie de
(Peters). instituciones con personalidad jurídica,
Descentralización política y descentrali- pero éstas no aparecen separadas
zación administrativa. La descentrali- políticamente del propio Estado ni
zación puede clasificarse paralelamente poseen vida autónoma completa, sino
a la centralización, distinguiendo los que dependen-más o menos, según se
mismos tipos que, con relación a ésta, trate del Estado regional o del fe-
hemos citado anteriormente. ral- de la institución' central. Más
El problema más importante a este res- adelante nos detendremos en estos ex-
pecto se refiere a si puede hablarse tremos.
realmente de descentralización polftica Para perfilar la verdadera naturaleza de
en el Estado unitario, 10 que no ofrece la descentralización administrativa es
dudas con respecto a la descentrali- preciso considerar, de una parte, que el
zación administrativa. En efecto, la 15. Vid. L. Duguit: Traité de droit constitutio-
descentralización política y su sistema nei. Vol. n, París, 1927, pp. 120 Y sigs.
12
étemento unitario es el preponderante,

- - - -
---------
pues ninguna de las instituciones descen-
tralizadas podrían vivir por sí solas,
porque reciben parte de su existencia y
de su subsistencia de la institución
central; pero, por otra parte, es nece-
sario colocar el acento en el carácter
pluralista de sistema, que, alIado de los
elementos centrales, instituye otros fOcos
locales y corporativos. Aparece como
dominante la institución central, pero
de ella se desprende un cierto número
de instituciones secundarias. Se trata de
una especie de coadministración que
implica un reparto de atribuciones entre
las instituciones centrales y las periféri-
r cas.
En resumen, la descentralización ad-
i ministrativa es, a la vez, creadora de
instituciones y limitadora de sus liber-
) tades. No se propone ir muy lejos en su
marcha hacia la autonomía; se para en
el camino. A pesar de atenuar la uni-
formidaddel Estado, respeta su carácter
unitario 16 •

16. La doctrina tradicional italiana distingue tres


s clases de descentralización: jerárquica, insti-
tucional y autárquica; vid., a este respecto. A,
Amorth: 11 problema delta struttura dello
)
Siato in Italia. Como, Milán, 1945, p. 19.
P,:ra Virga existen sólo dos especies de des-
centralización: la burocrática, que "implica
Uli.l transferencia de potestades deliberativas
de los órganos centrales a los órganos loca-
les", y la institucional, por la que los entes
públicos "ejercen potestades administrativas
e,1 lugar del Estado". La descentralización
autárquica es, para Virga, una sub-especie de
s , la institucional, en P. Virga: La regione. cit.,
1 p. 3, nota 1: Vid. tambiénJ. L. De La Vallina
Velarde: "Ladesconcentración administrati-
va", en Revista de Administración Pública.
Detalle - Capitolio Nacional, Bogotá. No. 35, Madrid, 1961, p. 86.

13
B. Autarquía, autonomía
y Estado miembro.
Concepto y diferencias
Después de haber analizado los con-
ceptos de centralización y descentrali-
zación -.meollo del Estado unitario
centralizado o simple y del descentrali-
zad~ y expuestas las diferencias entre
la idea de descentralización y sus con-
ceptos afines, creemos oportuno-para
mino desconcentración, no así las doctrinas el posterior desarrollo de este trabaj~
española, francesa y alemana; creemos que
analizar minuciosamente los conceptos
los términos descentralización y desconcen-
tración son imprescindibles para expresarrea- de autarquía-base del Estado unitario
lidades no subsumibles en un mismo concep- descentralizado--, de autonomía-
to de descentralización. Para nosotros, lo que
esencia del concepto del Estado re-
la doctrina administrativa italiana llama des-
centralización burocrática o jerárquica no es gional- y del Estado-miembro, quicio
más que una simple desconcentración admi- en tomo al cual gira el Estado federal.
nistrativa. Existen marcadas diferencias entre Veámoslo:
la descentralización y la desconcentración
que hacen imposible su equiparación. Dice Introducción. El carácter y el objeto
De La V allina que "1 a diferencia entre descen- que nos hemos propuesto estudiar en
tralización y desconcentración es ... fácil de este libro, como también la naturaleza
precisar; la descentralización supone siempre
la existencia de dos personas, mientras que, jurídica de la teoría de las formas de
por el contrario, la desconcentración supone Estado, propiamente dichas, nos em-
simplemente una relación entre órganos de la pujan a buscar en el campo estrictamente
misma persona jurídica", en J. L. De La Va-
lIina Velarde: "La desconcentración admi-
jurídico elementos que nos permitan
nistrativa", en Revista de Administración encontrar una definición jurídica de
Pública. No. 35, Madrid, 1961, p. 86. Sobre autarquía, autonomía y de Estado-miem-
los conceptos de centralización, desconcen-
tración, descentralización y sus formas, vid.,
bro. Basándonos en ellos analizaremos
entre otros, G. Burdeau: Traité, cit., n, pp. si existen o no diferencias esenciales
319-375; Eisenmann: Centralisation et des- entre esos términos; nos apartaremos
centralisation. París, 1948. M. Duverger:
d~ las teorías clásicas acerca de que no
Droit publico París, 1957, pp. 232-233. En
España, vid. Gascón y Marín: Tratado de De- existen más formas de Estado que la
rechoAdministrativo. 1, Madrid, 1941, p. unitaria y la federal, y habremos encon-
461; vid. el artículo de J. L. De La Vallina:
trado el punto de partida para la teoría
"Desconcentración administrativa", en Re-
vista de Administración Pública. cit., p. 75. que afirma que el Estado regional goza
Sobre los conceptos de descentralización polí- de una entidad jurídica independiente
tica y administrativa, vid., entre otros, G. y, ade~ás, nos habremos adentrado más
Burdeau: Traité. cit., n, pp. 344-346; F. Ga-
rrido Falla: Administración indirecta del Es- profundamente también en el campo de
tado. cit., pp. 17-20,24,34 Y sigs. la tipología del Estado unitario.
14
Autarquía. .No nos interesa ni la acepción ternos -los escolásticos dirían causas
política de autarquía como autogobier- extrínsecas y también dirían que el obrar
no, ni la económica.. P. Nos interesan sigue al ser--, sino a los elementos in-
únicamente las definiciones jurídicas trínsecos ínsitos en la "autarquía". E-
de autarquía. Pero de las diversas de- llos nos darán su esencia. Por eso re-
finiciones jurídicas en torno a la autar- chazamos la teoría de la descentrali-
quía, consideramos que el punto de zacióno Teoría pura de/Derecho, pues
vista más acertado es el de Virga. El para ella la cualificación de autárquico,
profesor italiano opina que la autarquía autónomo, y Estado-miembro de un
consiste en una "cualidad jurídica de ente depende de que se ejerzan sobre su
un ente que deriva de la atribución de actividad más o menos controles por
ciertos poderes, o bien de la presencia parte del Estado. Por tanto -y conse-
de determinadas características estruc- cuente consigo misma- la teoría de la
turales, ya que al ente autárquico no descentralización basará la noción y
puede reconocérsele más que un simple distinción de autarquía, autonomía y
interés legítimo a que el Estado le res- Estado-miembro en el criterio cuanti-
pete los límites de su propia compe- tativo, y no en el cualitativo. Opinamos
tencia"ls. Nuestro punto de partida será, que la independencia o no de un ente es
pues, el de Virga. Con él nos podemos una consecuencia de su ser. A él, y no a
preguntar por los caracteres esenciales elementos externos, nos hemos de referir
en que se concreta la autarquía. De para establecer una definición jurídica
todos los criterios aducidos para indi- de autarquía, de autonomía y de Es-
viduar los entes autárquicos de los que tado-miembro. Para nosotros, como para
no lo son, como, verbigracia, el criterio Virga, el elemento característico de
teleológico, el de la independencia de autarquía es el de la naturaleza de los
los entes, en cuestión, en orden a la poderes ejercidos por el ente
esfera de su autodeterminación, el ele- autárquico 20. Zanobini define la autar-
mento de interés y el de la voluntad, quía como la "facultad de un ente de
etc. 19 , consideramos, con Virga, que, administrarse por sí mismo, operando
para una elaboración jurídica del con- para la consecución de sus fines me-
cepto de autarquía, es imprescindible diante actividad administrativa de la
que nos atengamos no a elementos ex- misma naturaleza y efectos que la de-
sarrollada por la Administración pública
17. Sobre las interpretaciones extrajurídicas del del Estado''21. Ateniéndonos a la opinión
concepto de autarquía, vid. P. Virga. La re-
gione. Roma, 1948, p. 6 Y notas 11 y 12. dominante, la autarquía se caracteriza
por el ejercicio de una potestad admi-
18. P. Virga. La regione. cit.., p. 7.
20. Vid. P. Virga. La regione. cit., pp. 9-10.
19. Para una refutación de estas teorías, vid. P.
Virga: La regione. cit., pp. 7-8, notas 22, 23 21. G. Zanobini. La administrazione locale. Pa-
y 24. dua, 1936, p. 131.

15
nistrativa igual a la realizada por el Es- ministrativas". Por consiguiente, la
tado, pero "tal potestad se ejerce no ya autarquía se manifiesta como "una
en ejecución de leyes emanadas por el cualidad de la persona jurídica pública
mismo ente" ,sino para ejecutar leyes descentralizada"25. Podemos, pues,
estatales22. En la misma línea que Zano- concluir afinnando que la esencia de
bini la define Llorens23 . los entes autárquicos radica en una
La autarquía es una de las especies de potestad reglamentaria y ejecutiva ejer-
descentralización administrativa. La cida en nombre propio para el cum-
descentralización supone --como dice plimiento defines públicos. Es, pues, la
Garrido Falla-"una traslación de com- naturaleza de los poderes ejercidos lo
petencias de la administración directa a que diferencia los entes autárquicos
la indirecta del Estado. Y la administra- -descentralización administrativo-ins-
ción indirecta se basa en la existencia titucionaP6- de los demás entes con
de una serie de personas jurídicas de descentralización administrativo-
Derecho público que realizan actividad jerárquica, es decir, de la desconcen-
administrativa para el cumplimiento de tración administrativa 27 ,por una parte,
fines públicos. Pues bien: cabalmente, y, por otra, de los entes autónomos y
tales personas de Derecho público son Estados-miembros -descentralización
las que dan lugar a la autarquía"24. poUtica28- .
La actividad administrativa "puede ser La doctrina jurídica italiana desconoce,
impuesta a quien la realiza, bien en como dijimos, el ténnino desconcen-
concepto de órgano del Estado, o bien tración, no así las doctrinas española,
en nom bre propio. En el primer caso, la francesa y alemana. Creemos que los
única personalidad jurídica productora términos descentralización y descon-
de tal actividad es el Estado: el órgano centración son imprescindibles para
carece de personalidad. En el segundo expresar realidades no asumibles en un
caso, la actividad no es imputable al mismo concepto de descentralización.
Estado, sino a "otra" persona jurídica Para nosotros, lo que la doctrina admi-
pública: la esencia de esta personalidad nistrativa italiana llama descentraliza-
jurídica pública está justamente en ser ción burocrática o jerárquica, no es más
"sujeto diferenciado de actividades ad- que una simple desconcentración ad-
ministrativa. Existen marcadas dife-
22. P. Virga, La regione, cit., p. 9. rencias entre la descentralización y la
23. E. L. L1orens. La aUlonomía regional en la 25. F. Garrido Falla: Administración indirecta.
integración política. La üUlúrwmía en el Es- cit., pp. 42-43.
tado moderno. El estatuto de Cataluña. Tex-
tos parlamentarios y legales. Madrid, 1932, 26. Vid. nota 16 de este mismo capítulo.
pp. 21 Y sigs.
27. Vid.·nota 16.
24. F. Garrido Falla: Administración indirecta.
cit., p. 14. 28. Vid nota 16.

16
a desconcentración que hacen imposible cales menores aparece, pues, en el seno
a su equiparación. Dice De La Vallina de los Estados modernos unitarios. Los
a que "la diferencia entre descentrali- autores italianos, en un principio em-
zación y desconcentración es ... fácil de pleaban el término autonomía adminis-
e
"
precisar; la descentralización supone trativa en lugar de autarquía. Esta lo-
:1 siempre la existencia de dos personas, cución fue posterionnente abandonada
'-
mientras que, por el contrario, la des- y sustituida por el término autarquía.
concentración supone simplemente una En efecto, fue principalmente para eludir
a relación entre órganos de la misma el equívoco significado de la palabra
o persona jurídica"29. autonomía, que encerraba ya un sentido
's Hemos intentado detenninar 10 que preciso y enérgico dentro del campo
,- entendemos por autarquía: ahora nos constitucional y en conexión con el
n corresponde dilucidar el contenido del concepto de imperium estatal, por lo
1-
concepto de autonomía. Más adelante que Santi Romano utilizó, en lugar de
1-
nos preocuparemos de hacer otro tanto dicha expresión, el término autarquía,
•-, en relación con el concepto de Estado- afirmándose así en el campo del Dere-
y miembro. Sólo así podremos establecer cho Administrativ031 .
las bases de nuestra actitud ante el La autonomía conservó su significado
problema de la naturaleza jurídica de • histórico y etimológico cual tributo del
las diversasformasjurídicas de Estado, Estado soberano, que se da leyes, de-
1-
al propio tiempo que nos servirá para senvolviéndose su imperium con nor-
a, redondear el concepto de autarquía, mas obligatorias y coactivas.
)s
cuya esencia, como se ha visto, radica Se había llegado a este punto y parecía
I-
en su potestad administrativa para sistematizada la materia con este doble
ra ejecutar leyes estatales y el concepto de concepto de autarquía -referido a los
In
autarquía es la base del Estado unitario entes locales descentralizados- y de
n. descentralizado = Estado unitario
l-
autonomía -limitada a los Estados
complejo. soberanos- cuando el concepto de
a- Autonomía. Con el Estado moderno se autonomía ha venido destacándose
ís ha afinnado, de una manera definitiva,
i- paulatinamente del de soberanía, ad-
el principio unit~o de la soberanía, quiriendo significados diversos frecuen-
como carácter principal del mismo que temente mal definidos 32. Unas veces se
la asumía en sí todo el ordenamiento ha dado un concepto político de auto-
l. jurídico, con la consecuente acentua-
ción de las relaciones de dependencia 31. Cfr, Raggi: Esame critico delle varie teorie
de los entes locales con relación al moderne sopra la nozione di autarchia. Tu-
Estad030 . La autarquía de los entes 10- rín, 1922, pp. 10 Y sigs.

29. Vid. nota 16. 32. Cfr. M. Ruini. "Descentramento ed autono-


30. Vid. O. Ranelletti: lnstituzioni di Diritto Pu- mia regionale", en Verso la costituente. Roma,
bblico. Milán, 1953, pp. 319-322. 1945, pp. 113 Y sigs.

17
nomía, identificándola con el de au- límites impuestos por el carácter del
togobierno, o con la independencia del presente trabajo, adentrarnos en el
ente en cuestión en relación con los examen crítico de las varias opiniones
controles del Estad033 ; otras se han que se han dado en la doctrina sobre el
ofrecido conceptos jurídicos de auto- concepto de autonomía. Para nuestros
nomía, pero sin que se hayan puesto de fines basta afirmar que, entre las opi-
acuerdo los autores en cuanto al con- niones emitidas al respecto, la que nos
tenido jurídico de la misma. U nos han parece más aceptable es la que afirma,
considerado la autonomía como la fa- según palabras de Virga, que "la esen-
cultad que tienen los entes públicos cia de la autonomía (radica) en la potes-
menores de dar normas jurídicas; a los tad que tiene un ente público de dar
entes autárquicos les es atribuida una leyes en sentido material (que són diver-
función normativa con el fin de disci- sas de las simples normas jurídicas)
plinar su propio ordenamiento dentro destinadas a formar parte del ordena-
de los límites fijados por el Estado; por miento jurídico estatal"35.
tanto, los entes autárquicos son tam- Aceptamos, pues, con Zanobini, la
bién autónomos. Claro es que la potes- definición de autonomía como "la fa-
tad normativa a la que se refieren los cultad que tienen algunas asociaciones
autores, en cuestión, es la reglamentaria. de organizarse jurídicamente, de crear
En este sentido, la autonomía venía a un derecho propio; derecho que no sólo
tener el mismo sentido restringido que es reconocido como tal por el Estado,
la autarquía. Otros autores han amplia- sino que 10 incorpora a su propio orde-
do, por el contrario, el concepto y con- namiento jurídico y 10 declara obligato-
tenido del término autonomía al rio, como las demás leyes y reglamen-
afirmar que la autonomía implicaría tos"36. La autonomía implica siempre
una potestad de imperio originaria, que competencias legislativas. Ser entidades
se manifestaría particularmente a través autónomas no supone que sean sobe-
de las tres funciones tradicionales: legis-
lativa, ejecutiva y judicial. Se trataría, 34. Vid. Santi Romano: "Autonomía", en Fra-
en síntesis, de la llamada autonomía menJÍ di un dizzionario giuridico. Milán,
constitucional propia de todos los Esta- 1947. p. 29. Esta opinión de Santi Romano
es una consecuencia de su teoría de la plura-
dos. Una posición intermedia es la susten- lidad de ordenamientos jurídicos, vid., al
tada por Santi Romano, para quien la respecto, Santi Romano: Principii dí diritto
autonomía se concretaría en una espe- costituzionale generale. Milán, 1947, espe-
cialmente el cap. VI, 2, No. 3, "El Estado y
cial relación de un ordenamiento jurídico los ordenamientos jurídicos", pp. 58-59.
con relación a otr034.
Nosotros no podemos aquí, por los 35. P. Virga. La regione. cit., pp. 9-10.

36. G.Zanobini.: "Caratteriparticolari della au-


33. . Sobre todas estas teorías y su refutación. vid. tonomia", en Studi in anore di O. Ronelletti.
P. Virga: La regione. cit. pp. 9-10. 11., Padua, 1931, pp. 394-396.

18
:1 ranas, sino que presupone su integra- mía municipal que también cita. Des-
:1 ción en el Estado. De ahí que la ac- pués de 10 expuesto es bien evidente la
s tividad legislativa de los entes autóno- diferencia que existe entre autarquía y
~l mos ha de estar de acuerdo con los autonomía, pues mientras la autarquía
principios de integración del Estado del se caracteriza por el ejercicio de la
1- que forman parte: "La autonomía potestad reglamentaria, la autonomía
-nos dice Llorens- implica facultad se cualifica por el ejercicio dr la potes-
1, de declarar normas con arreglo a los tad legislativa. El ente autónomo tiene
[-
principios de la integración del Estado"37. también la potestad reglamentaria, pero
;- La autonomía es, en efecto, libertad, la ejerce en aplicación de sus propias
lf
facultad de promulgar normas, pero leyes, a diferencia de lo que sucede con
r- con coordinación necesaria respecto a el ente autárquico. El ente autárquico
¡) una colectividad más grande. La facul- goza de potestad normativa, pero tal
1- tad de legislar, afinna Llorens, "en el potestad tiene sólo un carácter reglamen-
fondo y en la forma, trasciende de la tario, no legislativo.
la Administración" y, por ende, si bien No hay autonomía, sino descentrali-
1- sometida a "normas constitucionales y zación administrativa, si las decisiones
:s legales", tiene una "esfera propia, exenta de los órganos del "ente integrante
lf de instrucciones específicas concretas". pueden ser revocadas por una auto-
.0 Por eso, concluye taxativamente Llorens nomía superior por razones ajenas a la
), afinnando que el "elemento distintivo ilegalidad en sentido amplio". Las
de la autonomía es la libertad dentro de decisiones de los órganos descentrali-
)- la Ley". Una ley constitucional u ordi- zados pueden ser sustituidas por el
}- naria puede declarar ilícito lo que una órgano central, "las de los órganos
:e colectividad puede estatuir en uso de su autónomos pueden ser anuladas, no
autonomía, "pero mientras haya auto- sustituidas definitivamente"39.
nomía, existe la libertad de aprecia- Opinamos, con Garrido Falla, que la
ción"38. Como consecuencia hay que autonomía presupone la descentrali-
"Q-
admitir el carácter político de la auto- zación política, no así la autarquía: "Lo
ín, nomía: la llamada autonomía adminis- que nosotros queremos mantener
10 trativa (y municipal sobre todo) no es -nos dice- es que el instituto de la
·a- autonomía presenta su lugar adecuado
tal autonomía, sino descentralización
al
to (Llorens). La autonomía regional d~ la en el capítulo relativo a la descentrali-
pe- Constitución española de 1931, es un zación política, pues que atañe al
,y problema de la unidad política del Es-
verdadero ejemplo de autonomía re-
gional, es un verdadero ejemplo de tado. Su aplicación a un ente adminis-
autonomía; no, en cambio, la autono- trativo descentralizado va contra la
37. E. L. Llorens.La autonom(a. cit., p. 71.
propia esencia de la descentralización
tU-
tti.
.38. E. L. Llorens. La autonomía. cit., p. 81. 39. E. L. Llorens.La autonomía. cit., p. 81.

19
administrativa y la destruye"4o. de entes. Los demás criterios que se
Una vez establecido el concepto de aduzcan para distinguirlos y diferen-
autarquía y autonomía, y centradas ciarlos solamente vendrán a ratificar
ambas nociones en sus marcos respecti- esta distinción, pero no a basarla; pre-
vos --descentralización administrativa supondrán la distinción, no la creación.
y política- solamente nos resta afir- y así, no nos sirve el criterio del origen
mar, verbigracia, que sólo las regiones, derivado u originario de los poderes de
a tenor de lo dispuesto en los artículos los entes autárquicos y autónomos
11, 15, 16 Y 18 de la Constitución --como aduce Giovenc042 , por ejem-
Española de 1931, Yde acuerdo con los pl~ ya que unos y otros derivan su
artículos 115, 116 Y 117 de ~a Consti- existencia y poderes de la Constitución,
tución Italiana de 1947, pueden ser es decir, del Stato-ordinamento, y no
calificadas de autónomas. Los mu- delStato-persona,comodiríaSantiRo-
nicipios y provincias, no obstante que man043 .
vienen denominados como ente autóno- Otro criterio de distinción es el aducido
mos en ambas Constituciones, si nos por el profesor Ambrosini, y consiste
atenemos a sus competencias, los habre- en lo siguiente: los entes autónomos
:' mos de cualificar de entes autárquicos. están dotados de "propios poderes", de
1 Solamente sería posible encasillar
ambas categorías de entes en una misma 42. Cfr. Giovenco: Autarchia amministrativa e
categoría si se llegase a demostrar, lo governo locale. Empoli, 1946, pp. 11 Y 48.
I
que no nos parece posible, que la potes-
tad normativa de las regiones tuviera
43. Sobre los conceptos del "Stato come ordina-
mento giuridico" y de "Stato come persona
I
carácter reglamentario. Por el con- giuridica". vid. Santi Romano: Principii di
trario, creemos que la potestad legisla- diritto constituzionale. cit., pp. 55-65, espe- 1
1
cialmente pp. 59-60: "No todo ordenamiento t
tiva regional es idéntica a la estatal y jurídico es persona, pero toda persona jurídi- i
que las leyes regionales son parifica- ca que sea un cuerpo social ... es un ordena- I
bies a las estatales, dentro siempre del miento, es decir'\lTI ente, que si se le consi- i
dera en su momento estático, en su estructu-
marco constitucional41 • ra, aparece como un ordenamiento objetivo;
Si queremos, pues, distinguir la región pero en cuanto se anima, en cuanto entra en
una vida de relación y actúa directamente o
autónoma de los entes autárquicos nos
por medio de otros, afirmando sus poderes o
hemos de basaren la naturalezajurídica derechos o cwnpliendo sus obligaciones, se
de los poderes ejercidos por ambos tipos revela como persona. Esto puede acaecerle
al Estado, aunque no necesariamente. La
40. F. Garrido Falla: Administraci6n indirecta cualidad de persona que pueda corresponder
del Estado. cit. pp. 40 Y sigs. al Estado es una ulterior especificación de su
carácter de ordenamiento jurídico, del que se
41. Sobre la eficacia jurídica de la ley regional puede prescindir: si adolece de personalidad,
en Italia, vid. J. Ferrando Badía: Las autono- siempre permanece tal carácter que repre-
mías regionales en la Constituci6n Italiana senta un genus, en el que se distinguen dos
del 27 de diciembre de 1947. Madrid, 1962, especies: Estados con y sin personalidad",
pp. 280-297. p.64.

20
naturaleza constitucional, ya que han distinción basándonos en la naturaleza
sido establecidos por la Constitución y de los poderes ejercidos por el ente
"puestos bajo su particular garantía"44. autónomo y por el Estado-miembro.
Esto implica que la Constitución sea Opinamos que todos los otros criterios
rígida y, como es obvio, pueden existir diferenciadores son consecuencia de esta
entes autónomos sin una "particular diferenciación por razón de naturaleza.
garantía" constitucional. Sería el caso Partimos del supuesto basado en que
-aunque no el aconsejable y ventajoso los Estados-miembros gozan de auto-
para las autonomías- en que estuviera nomía legislativa y constitucional y de
vigente una Constitución flexible. que la autonomía se limita solamente a
Además, el hecho de que una entidad la potestad Legislativa. El ordenamiento
jurfdica esté más o menos protegida estatutario regional es, por ejemplo,
constitucionalmente, dependerá, en siempre derivado del ordenamiento
último término, de su importancia, es constitucional del Estado, es decir, del
decir, de su naturaleza, poderes y fun- poder constituyente único estatal. Y
ciones. A ello, pues, nos hemos de aún en el caso de las regiones con es-
referir si queremos fijarnos no en lo tatuto especial, como es el caso de
>
" accidental y sí en lo esencial. cinco regiones italianas, éste viene apro-
Conclusión: los entes autónomos se bado por el poder constituyente único
diferencian de los entes autárquicos en estatal mediante una ley constitucional.
que, además de tener una potestad le- Sin ella no entra en vigor el estatut046•
l-
gislativa igual a la del Estado, tienen Las entidades autónomas, pues, no gozan
a una potestad reglamentaria en aplica- de autonomía constitucional. El Es-
~ ción de sus propias leyes. El ente tado-ordenamiento es el autor único
o
autárquico sólo goza de la potestad del estatuto especial- y, lógicamente,
t- administrativa y de la reglamentaria, en de los estatutos comunes italianos- de
I- ejecución de las leyes estatales. las entidades autónomas, tanto desde el
i-
1-
Estado-miembro. Se han admitido va- punto de vista de su formación como de
rios cri terios para diferenciar el Estado- producción de sus efectos47 • No sucede
:n miembro de la entidad autónoma.
o 45. Sobre las diferentes teorías en torno a los cri-
Algllnos de ellos son de carácter ex- terios diferenciadores del Estado-miembro
o
¡e trínseco a la naturaleza de los entes en en relación con la región autónoma, vid., en-
le cuestión. Otros se fundan en la natu- tre otros, H. Barrail. L'autonomie regionale
.a en Espagne. AixenProvence, 1933,pp. 170-
raleza misma del ente autónomo y del 179 Y P. Virga: La regione. cil., pp. 14-18,
er
¡U Estado-miembro de un Estado federal 45 • notas 45-48.
se Nosotros hallaremos nuestro criterio de 46. Sobre la potestad estatutaria de las regiones,
d,
vid. J. Ferrando Badía: Las autonomías re-
e- 44. G. Ambrosini. "Un tipo intermedio di Stato gionales. Cit., pp. 234-247.
os tra l'unitario e il federale caracterizzato dall-
1", autonomia regionale", en Rivista di Diritto 47. Vid. J. Ferrando Badía: La s autonomías
pubblico. Roma, 1933, pp. 93 Y sigs. regionales. cil., págs. 244-247.

21
esto tratándose de los Estados-miem-' federal impone otros límites a las Cons-
bros. Los Estados-miembros se dan a tituciones federadas, así, por ejemplo,
través de sus órganos constituyentes, en relación con la forma de gobierno y
una Constitución que ha de observar las con la estructura constitucional de los
normas y límites contenidos en la órganos de los mismos Estados-miem-
Constitución federal. Por eso también bros: La Constitución de la U.S.A.
hemos de afirmar que la autonomía impone a los Estados-miembros la
constitucional del Estado-miembro no obligación de tener una forma republi-
es absoluta. En todas las Constituciones cana de gobierno (art. IV, sección 4a.).
federales, como veremos más adelante, El artículo 60. apartado b), de la Cons-
se limita la potestad constituyente del titución suiza, establece que "la Con-
Estado-miembro mediante el reparto federación garantiza a los Cantones
de competencias entre los poderes fe- su constitución cuando asegure el ejer-
derales y los poderes locales, estableci- cicio de derechos políticos según las
dos por la misma Constitución federal. formas republicanas representativas o
y sólo corresponde a los órganos cons- democráticas"48.
tituyentes federales -si bien integra- Pero no pueden excederse estas limi-
dos por representantes de los Estados- taciones, so pena de que el Estado-
miembros- determinar tal reparto y, 48. Sobre estos lími tes en el Derecho positivo vi-
por tanto, restringir los poderes de los gente, vid., por ejemplo, artículo V de la
Estados-miem bros. Constitución de los Estados Unidos y comen-
tario a este respecto en E. S. Corwin: Tre
El principal límite al poder constituyente Constitution and What it means today. Prin-
de los Estados-miembros deriva de que centon, 1954; arts. 118-123 de la Constitu-
el reparto de competencias entre los ción federal de la Confederación Helvética
(29 de mayo de 1874); artículo 79 de la L~y
poderes centrales y locales viene esta- fundamental de la República Federal Alema-
blecido por la Constitución federal. A na (23 de mayo de 1949); arts. 113-131 de la
los órganos constituyentes federales les Constitución de la República Socialista Fe-
deral de Yugoslavia del 7 de abril de 1963.
corresponde determinar tal reparto y La Constitución federal impone otros límites
por tanto, ampliar o restringir los poderes a las Constituciones federadas, así, por ejem-
de los Estados-miembros, si bien éstos plo-y como se expuso en el texto-- en rela-
ción con la forma de gobierno y con la es-
deben participar en la reforma consti- tructura constitucional de los órganos de los
tucional' interviniendo así en la ac- mismos Estados-miembros; la Constitución
,tividad suprema de la vida constitucional. de los Estados Unidos impone a los Estados-
miembros la obligación de tener una forma
(Esta participación directa, en materia
republicana de gobierno (art 40., sección
constitucional, como veremos también 4a.). El arto 60., aparto b), de la Constitución
más adelante, junto con la participación suiza establece que "La Confederación ga-
indirecta" en materia legislativa ordi- rantiza a los cantones su constitución". Vid.
G. Lucatello: "Lo Stato regionale quale
naria, es una de las principales conse- forma di Stato", en Atti del primo convegno
cuencias de la naturaleza estatal de los di studi regionali. Padua, 1955, p. 146. no-
Estados-miembros). La Constitución ta20.

22
1 .
!

miembro se convierta en una simple bros tendrían naturaleza de comunidades


entidad autónoma; por eso, el control no soberanas que gozan de una autono-
de legitimidad constitucional ejercido mía particular".
por el Estado federal sobre las consti- Creemos errónea la opinión de este
tuciones de los Estados-miembros es autor de que "las regiones están dotadas
un control de naturaleza más restringida de potestad de autoorganización cons-
que el ejercido por el Estado al aprobar titucional". Según ello, los estatutos
el estatuto de las entidades autónomas. regionaies deberían ser considerados,
Sin la ley estatal de aprobación, el es- desde el punto de vista jurídico, "actos
tatuto no entra en vigor. No ~ucede lo de las regiones mismas" ... , "porque no
mismo tratándose de las constituciones solamente los órganos regionales podrán
de los Estados-miembros. deliberarlos, por primera vez, sino
también sustituirlos y modificarlos".
Para algún autor, el hecho de que la Estamos de acuerdo con Lucatello de
estructura constitucional de los Esta- que los estatutos de las regiones deben
dos-miembros venga condicionada por ser considerados como "actos de las
el ordenamiento federal, es suficiente regiones", como también lo estamos
para afirmar que el poder constituyente cuando afirma que las leyes estatales
de los Estados-miembros es limitado, que han de aprobar los estatutos regiona-
subordinado, derivado "del poder del les tienen una simple función de con-

¡
Estado central", en una palabra: no es tro149 , pero discrepamos de él cuando
poder constituyente. Se podría, pues, intenta deducir de ello que las regiones
decir-afirma Lucatello- que resulta gozan de autonomía constitucional como
difícil "distinguirlo de la potestad de los Estados-miembros. Su error radica
-i-
i
autoorganización administrativa de las en querer parificar, jurídicamente, la
regiones", y, para mayor abundamiento, ley estatal aprobatoria del estatuto re-
nos dice que, aun "admitida la posibili- gional con la llamada "garantía" que el
dad de esta distinción, ello no impli- poder legislativo del Estado central debe
caría que los Estados regionales y los dar, en algunos Estados federales, a las
federales (formas jurídicas de Estado nuevas constituciones y a las modifica-
que serán expuestas en sendos capítu- ciones de las constituciones de los Esta-
los posteriores) no deban ser incluidos dos-miembros. Su diferencia es ésta:
en una única categoría distinta de la del los estatutos regionales no entran en
Estado unitario". A lo sumo implicaría vigor mientras no han sido aprobados
-dice- que el Estado federal no era por el Estado, y éste, cuando acepta,
más que un "subtipo del Estado re- con su .ley, el estatuto de una región,
gional". ConcIuyeasí: "Los Estados
49. G,Lucatello. "Lo Statoregionale", cit., en
federales serían, en síntesis, Estados Attidelprimoconvegno. Cit., pp. 145-148 Y
regionales, en los que los Estados-miem- notas 24 y 25.

23
hace un acto de propia soberaníaso • Por gionales es, por el contrario, un requi-
el contrario, en aquellos Estados fede- sito para la eficacia jurídica de los
rales, en los que el Poder federal debe mismos. Opinamos que la diferencia de
controlar la legitimidad constitucional ambos controles estatales deriva del
de las constituciones de los Estados- hecho de que, en el caso de los Estados
miembros, este control o garantía se federales, el Poder central se enfrenta
limita, en primer lugar, a establecer la con otros poderes constituyentes que
legitimidad constitucional de dichas gozan de autonomía constitucional
constituciones y, en segundo lugar-y originaria. El Poder central ha de velar
esto es fundamental- este control de por el mantenimiento de la federación.
legitimidad constitucional es sucesivo Es lógico, pues, su control de legitimi-
a la entrada en vigor de las nuevas dad constitucional, pero también es
normas constitucionales. Si se establece lógico que sea sucesiva a la entrada en
su ilegitimidad constitucional, estas vigor de la constitución del Estado-
normas vienen derogadas ex tuneS!. La miembro. En el caso del Estado re-
aprobación estatal de los estatutos re- gional, el Estado-persona se enfrenta
so. Los estatutos regionales en la Constitución sostienen que los Estatutos son normas espe-
Española de 1931, y los Estatutos regionales ciales que difieren de las otras leyes regiona-
ordinarios, en la Constitución Italiana de les y desde el punto de vista estatal, no pue-
1947, son actos propios de las regiones, actos den ser consideradas como constitucionales
de autonomía. La ley estatal que los aprueba ni como ordinarias; G. Ambrosini: AutofU)-
constituye solamente un requisito para la e- mfa regionale, cit. pp. 58 Y72, en relación
ficaciajurídica de las mismas. Esta es laopi- con los Estatutos regionales españoles, afinna
nión dominante. A este respecto, vid. G. que el Estatuto tiene carácter y valor de ley
Miele: La regione nella ,Costituzione ita- contitucional; ya que una vez aprobado no
liana, Florencia, 1949, pp. 51 Ysigs.; P. Bo- puede ser modificado por una simple ley or-
dda: "Sulla potesta normativa deBe regioni dinaria, sino con un procedimiento especial.
secondo la nuova Costituzione", en Nuova Una tesis opuesta a la de Ambrosini es la
Ressegna, 1948, p. 614; P. Virga, La regio- sustentada por Masso y Escoffet y Gay de
neo Cit., pp. SS Y sigs. Contra: C. Mortati. Montella: L'Estatut de Catalunya. Barcelo-
Istituzioni di diritto pubblico. Padua, 1952, na, 1933. p. 12. Para estos autores el Estatuto
pp. 395 Ysigs. Para Mortati, los Estatutos re- de Cataluña le concede una potestad de auto-
vestirían la figura de un acto complejo pro- organización constitucional, y el Estatuto
ducto de una colaboración de las regiones y sería su máxima expresión. Creemos que es
del Estado, pero tengamos en cuenta que tan- infundada tal opinión. Debemos poner en
to en la Constitución Española de 1931, en relación el artículo 10. del Estatuto de Cata-
sus artículos -¡ 1 Y 12, como en la ~onstitu­ luña (21 de septiembre de 1932), en el que se
ción Italiana, en su artículo 123, emplean el fundamentan tales autores, con el artículo 12,
término" aprobar" y no el de deli berar. El Es- apartado c), de la Constitución Española de
tatuto lo deliberan las regiones y lo aprueba 1931.
el Parlamento, que no puede modificarlo. O-
tros autores, como Carena: Tendenze fede- S 1. Cfr. arts. So., 60., y 28 de la Constitución
rati, cit., p. 172, Y F. Pierandrei: La Costitu- Federal de la Confederación Helvética de 29
zione Spagnola. cit., p. 42, nota 1, en rela- de Mayo de 1874; arto So. de la Constitución
ción con el Estatuto de las regiones españolas, Argentina de 1853 y de 1949.

24
con otros poderes político-administra- que esta participación es un trasunto de
tivos ordinarios. Tanto uno como otros la naturaleza político-jurídica de los
derivan su existencia, poderes, etc., del poderes, etc., de los Estados-miembros.
Estado-ordenamiento, es decir, de la Aquí es donde hemos de fijamos para
Constitución promulgada por el poder establecer una distinción entre el Es-
constituyente único nacional. tado-miembro y la entidad autónoma.
El Estado-persona tiene la misión de Este será nuestro criterio de distinci()n
velar por la legitimidad constitucional principal. La participación directa e
y de fondo del estatuto y darle eficacia indirecta del Estado-miembro en la
1I
jurídica mediante su propia ley, que
tampoco podrá negar c uando el estatuto
formación de la voluntad federal y su
representación, en cuanto tal, en los
j reúna los requisitos necesarios esta-
blecidos por la Constitución. Si lo hicie-
órganos federales es considerada por
nosotros como una consecuencia de su
II re, las respectivas regiones podrían titularidad de un poder constituyente
recurrir ante el Tribunal constitucional52. originario y, por ende, de autonomía
Algunos autores,como Le Fur53 , constitucional y legislativa ordinaria56.
Mouskhély54, Friedrich55 , etc., consi- Lo mismo podemos decir, pero en sen-
1 deran como elemento esencial y pri- tido contrario, de los entes autónomos.
Estos, si bien poseen una potestad legis-
mario del Estado federal la participación
directa e indirecta del Estado-miembro lativa ordinaria, carecen de autonomía
en la formación de la voluntad federal. constitucional. No deben participar, por
Nosotros opinamos que la participación tanto, en la formación de la voluntad
I en la formación de la voluntad federal federal.
t es un criterio subsidiario de distinción Podemos concluir, pues, definiendo la
i
entre el Estado federal y los Estados entidad autónoma -diferenciándola del
t1
regional y el unitario descentralizado,
entre el Estado-miembro y la entidad
Estado-miembro-- como una corpora-
ción territorial pública dotada de auto-
autónoma y autárquica, pues creemos nomía legislativa, o también la pode-
-1-
52. Vid. P. Virga.La regione. Cit., pp. 22-26; cfr. mos definir como una entidad pública
I art. 12 apart. c) de la Constitución Española territorial y no constitucional dotada de
t de 1931 en relación con elart. 121, aparts. personalidad jurídica no originaria ni

~
a) y c), y arto 123 de la Constitución Italiana
en relación con el arto 134 de la misma.
soberana o suprema. No originaria,
porque deriva su vida del reconocimiento
53. Vid. M. Le Fur: La confédération d'Etat et por parte del Estado (entiéndase Stato-
l' Etatfédéral. París, 1896, pp. 586 Ysigs.
ordinamento; ésta es una de las ca-
54. Vid. Mouskhély. Le théorie juridique de L' racterísticas que la diferencian del Es-
Etat fédéral. París, 1931, pp. 229 Y sigs. tado-miembro en un Estado federal); no
soberana o suprema, porque no está
55. Vid. C. J. Friedrich: Constrtucional Govern-
mentanddemocracy. Nueva York,1950, es- 56. Vid. M. García Pelayo: Derecho constitucio-
pecialmente el capítulo X. nal. Cit., pp. 220-231.

25
dotada de la potestad de gobierno o de ciente para el Derecho constitucional,
imperio, propio del Estado, sino so- pero, sociológicamente, es infinitamente
lamente de una potestad legislativa y de más delicadoexplicarcómoesta unidad
administración limitada y condicionada de poder pueda ser realizada, sin artifi-
por la primera y a ella subordinada y, a cio. Que, desde un punto de vista de la
su vez, la entidad autónoma se diferen- organización político-positiva, la multi-
cia del ente autárquico -propio del plicidadde voluntades individuales sea
Estado unitario descentralizado- en considerada como unificada y, por esta
que éste goza tan sólo de una potestad razón, susceptible de dar origen a una
administrativa. idea de derecho lo suficientemente
Con todos los conceptos expuestos queda amplia para ser tenida como idea de
redondeado -negativa y positiva- derecho de la colectividad entera, esto
mente-lo que no es y lo que es Estado no es más que una hipótesis. "Y la
unitario centralizado, desconcentrado legitimidad de un poder estatal único
y autárquico o descentralizado. Pasemos depende de la exactitud de esta hipó-
ahora a otras consideraciones comple- tesis. Para comprender la significación
mentarias que evidenciarán la naturaleza profunda del Estado unitario, no nos
y crisis del Estado unitario, al menos en podemos limitar a considerar la super-
su versión centralizada. estructura a través de las instituciones
jurídicas que la definen exteriormente.
C. La burguesía, la Es necesario buscar cómo estas insti-
tuciones, que aparecen uniformes, se
Revolución Francesa
armonizan con la exuberante diversi-
y el Estado Unitario dad de su infraestructura sociaJ57.
centralizado Como es bien sabido, el hombre forma
Se ha expuesto, desde un punto de vista parte de una pluralidad de grupos so-
jurídico, el Estado unitario y su tipo- ciales; el hombre es, por tanto, portador
logía, así como otros conceptos -au- de una pluralidad de status; es miembro
tonomía y Estado-miembro-- que lo de una familia, vecino de un municipio... ,
diferencian del Estado regional y del feligrés de una parroquia, pertenece a
federal, respectivamente; justo es que un lugar de trabajo o de profesión ...
expongamos ahora esta misma forma Pero, por encima de estos grupos socia-
jurídica de Estado desde un énfoque les, en los que el hombre está inserto,
sociológico. A este objetivo responde está la superestructura jurídico-política
este epígrafe. estatal. Su existencia no implica nece-
sariamente la desaparición de los grupos
El Estado unitario centralizado. Decir secundarios, sino que tan sólo necesita
que el Estado unitario se caracteriza que la actividad, y especialmente los
por la existencia de un centro único de 57. G. Burdeau. Traitéde science politiqueo n,
poder es, sin duda, explicación sufi- París, 1949, p. 317.

26
comportamientos que los grupos socia- tencia de grupos secundarios. Por un
les exigen a sus miembros, no esté en instinto de defensa los gobernantes se
contradicción con el interés público del han inclinado a concentrar todas las
grupo social global o sociedad del que prerrogativas en un único poder, vincu-
el Estado, es decir, el poder político lado a la idea de un interés nacional, a
jurídicamente institucionalizado (= de una idea global y uniforme del llamado
hecho, los gobernantes), es responsable. bien común, y, por tanto, del derecho,
La actividad del poder estatal, limi- único e indiferente. Históricamente, esta
tando o suprimiendo las prerrogativas desconfianza del Estado frente a los
de los grupos sociales, en tanto será grupos sociales se explica por el proceso
legítima en la medida que lo exija la en virtud del cual se ha establecido el
idea del interés general de la sociedad. poder estatal en la mayor parte de los
Si los individuos conciben --como una países. Este se ha constituido super-
exigencia- la unidad del poder como poniendo su poder al de los diversos
necesidad para el servicio del interés cuerpos o colectividades para subordi-
público, fundan por ello mismo -le- narlos a él o para, finalmente, eliminar-
gitimándolas, sociológicamente ha- los. De esta manera, los gobernantes
blando- las pretensiones del poder han realizado al mismo tiempo la unidad
unitario. La exigencia de un derecho de derecho y la unidad de poder de
unitario que los individuos se represen- coacción sobre todo el territorio nacional.
tan servirá de base para un poder neu- El poder estatal soberano se constituyó,
tro, es decir, más allá de las particulari- pues, históricamente, por una centrali-
dades que pueden dividir a la pluralidad zación progresiva de las prerrogativas
de grupos socialess8 • Un poder indife- del poder público que durante el Me-
rente a la diversidad de las estructuras dioevo se hallaban esparcidas en plu-
sociales parciales tan sólo se halla fun- ralidad de centros de decisión política
damentado en esta exigencia vivida por autónoma. El poder establecido tendió
los gobernados. Pero hay que compro- a convertirse, a la vez que en centrali-
barla, no suponerla. zado, en centralizador.
El Estado unitario centralizado se ca-
D. El Estado unitario racteriza por dos facetas: política y
administrativa. Políticamente, está
centralizador
fundamentado sobre una idea uniforme
Frente al pluralismo social y político, el
de un interés general para toda la so-
Estado puede adoptar dos actitudes: o
ciedad, que los gobernantes deben in-
reconocerlo o negarlo. La actividad
tentar realizar mediante una reglamen-
espontánea de los gubernantes ha sido,
tación también uniforme en su come-
históricamente, durante el siglo pasado,
tido, y universal en su aplicación. Desde
desconocer sistemáticamente la exis-
el punto de vista administrativo, el poder
58. G. Burdeau. Traité. Cit., n, pp. 318-319. estatal unitario se caracteriza -según
')7
Burdeau- porque la ejecución de las tralización, desde un punto de vista
leyes y la gestión de los servicios político, es un medio de realizar y de
"depende exclusivamente de las autori- mantener la unidad de la colectividad
dades independientes del medio en el nacional. Desde un punto de vista so-
que obran y del grupo al que interesan ciológico, la centralización resulta de la
los servicios". El poder unitario cen- concentración en las manos de un único
tralizado se legitima tan sólo por su poder (en el período de las monarquías
relación con la existencia de una absolutas, en el Soberano, y más tarde,
comunidad unificada y homogénea. En a partir de la Revolución Francesa, en
otras palabras, la centralización pos- unas instituciones gubernamentales), de
tula la homogeneidad de la estructura todas las competencias y prerrogativas
social59 • que anteriormente habían estado terri-
La unidad del poder estatal realiza-----o torialmente esparcidas. Jurídicamente,
al menos formalmente lo pretende-la la centralización se realiza por la con-
síntesis de las voluntades particulares centración del Poder público, concen-
en una voluntad única. Quienes han tración que hace posible la organización
puesto de relieve el carácter orgánico de los funcionarios en un cuerpo
de la unidad del Poder estatal han sido jerárquico. Estos dos aspectos tienden a
los filósofos del siglo XVIII y los dipu- un mismo fin: la unificación del poder.
tados de la Asamblea constituyente de La concentración del poder público
la Revolución Francesa. La teoría de la significa el monopolio reservado a los
soberanía nacional, la teoría de la repre- gobernantes de dar reglas jurídicas y la
sentación y la teoría de la voluntad centralización, a su provecho, de los
general han contribuido, fundamental- medios materiales para asegurar la eje-
mente, a la construcción del Estado cución de las mismas. Para que sea
unitario centralizado, y, por ende, del efectiva la concentración del Poder
Poder unitario, porque él es el único público se exige que todos los agentes
centro decisorio de una colectividad encargados de ponerla en obra perte-
hipotéticamente unificada, de la que nezcan a un cuerpo jerarquizado colo-
dicho Poder unitario expresa su vol un- cado bajo la dependencia del Poder
tad60 • central. La incorporación de todos los
La existencia de un centro exclusivo de funcionarios en una jerarquía conduce
decisión política para todo el territorio a reservar al gobernante o gobernantes
nacional, y para la totalidad de una el nombramiento de todos los funcio-
colectividad, lleva consigo la presencia narios públicos, lo que trae consigo la
del Poder estatal en todas las partes de garantía de que éstos actuarán de acuer-
su territorio. Por consiguiente, la cen- do con las directrices del Poder esta-
tal 6 1.
59. G. Burdeau. Traité. Cit., n, pp. 319-320.

60. G. Burdeau. Traité. Cit., n, pp. 321-322. 61. G. Burdeau. '[raité. Cit., n, pp. 322-325 ..

28
E. El Estado contra los la centralización responde al intento de
grupos sociales identificar la nación con la burguesía,
que surge después del predominio suce-
El Estado unitario centralizado triunfó
sivo del clero y de la aristocracia,
con la Revolución Francesa. Es sabido
apoyaturas de las Monarquías absolu-
que la filosofía política de la Revolu-
tas. Por tanto, podemos afirmar que la
ción Francesa ponía el acento sobre los
centralización política y administrativa
principios de libertad e igualdad de los
es consecuencia del carácter individua-
ciudadanos (principalmente sobre el
lista de la democracia política surgida
primero). De ahí que la centralización
de la Revolución Francesa. La democra-
apareciese como medio de eliminar los
cia política, tal y como se presentó
privilegios. La afirmación de la unidad
desde los principios mismos de la Revo-
y de la indivisibilidad de la nación
lución Francesa, eliminó a todos los
soberana tenía como consecuencia la
grupos sociales secundarios que podían
destrucción de los cuerpos intermedios.
interponerse entre los individuos y el
La Revolución Francesa colocó a la
Estado. En su fobia a los cuerpos inter-
nación, como soberana, por encima de
medios confundió, como dice Burdeau,
la voluntad de los ciudadanos. A la
lo que era sano, espontáneo y lo que era
comunidad estamental del Antigüo
un grupo artificial, parásito y opresor6 3 •
Régimen, la Revolución Francesa opuso
la comunidad nacional, la soberanía
F. La democracia
nacional, identificando la nación con el
"tercer Estado", es decir, la burguesía62• pluralista exige la
Jurídicamente, la centralización se opone descentralización
a la yuxtaposición de centros de deci- Es conveniente disociar los conceptos
sión relativamente independientes del de democracia e individualismo. Frente
Estado. Filosóficamente, se presenta a la democracia individualista, propia
como una consecuencia de las teorías de la Revolución Francesa, moder-
individualistas que, en nombre de la namenteestáapareciendounnuevotipo
libertad sin trabas, y de la igualdad, no de democracia: la democracia de grupos
toleran ningún intermediario entre el tanto sociales como políticos =la de-
Estado y el individuo, y centraliza en mocracia pluralista64•
las manos de los gobernantes la totali- La democracia individualista y, por ende,
dad del ejercicio de un Poder que ha centralizadora, fue un producto de la
surgido -se aftrma- indivisiblemente burguesía en su intento por destruir a
de la colectividad nacional. Socialmente, los otros grupos intermedios y de con-
trolar la vida toda del país en beneficio
62. Vid. J. Lafeniére.. Manuel de droit constitu- propio. De ahí que los conceptos de
tionnel. París. 1947.pp.60-61;M. Duverger. soberanía nacional, electorado-función
Instituciones políticas y Derecho constitu-
cional. Barcelona. 1970. pp. 115-118. 63. Vid. G. Burdeau. Traité. Cit. n. p. 339.

29
y de sufragio censatario se hallen ínti- Conclusión. El pluralismo social y
mamente trabados no sólo por vínculos político, junto con la instauración de
lógicos, sino -y ello es lo más impor- respectivos y eficaces cauces de par-
tante- en la mente y en el corazón de ticipación y actuación, dará lugar pro-
la burguesía triunfante65 • gresivamente, a la triple democracia de
Pero, a medida que los otros grupos grupos: la económica, la social y la
sociales, tanto los de interés como los política. Pero una democracia de grupos
de promoción, etc., así como los políti- sin su correlativo autogobierno encie-
cos, se han ido fortaleciendo, el Estado rra una contradicción interna. Y el au-
se ha visto obligado a reconocer su togobierno económico, social y en el
existencia, y, por ende, a descentrali- campo político, si quiere ser verdadero,
zarse administrativamente en benefi- se ha de traducir también en la organi-
cio de tales grupos, en el primer caso, y zación jurídico-constitucional del Es-
a reconocer funciones políticas -pre- tado. Por eso, en nuestros días -por
via regulación legislativa- en el caso doquier- los Estados unitarios cen-
de los partidos. La democracia plura- tralizados están dejando paso a Estados
lista implica el reconocimiento de la unitarios descentralizados, a Estados
existencia de una pluralidad de grupos regionales, y, en casos extremos, a
sociales y políticos intermedios entre el Estados federales.
individuo y el Estado. De ahí que la
democracia pluralista se vea obligada G. Anacronismo del
a recurrir a la descentralización como Estado unitario
uno de los instrumentos más útiles para
la realización de una verdadera y real La democracia individualista de la
democracia. Europa continental -:-como se dijo--
fue un producto de la burguesía in telec-
tual francesa que quiso controlar toda la
64. Sobre el liberalismo, vid. G. Ruggiero: His- vida del país en beneficio propio, y para
toria del liberalismo europeo. Madrid, 1944. ello, la burguesía, trasladó la soberanía
Sobre la distinción entre liberalismo y demo-
del Rey a la Nación: soberanía nacional;
cracia, vid. M. García Pelayo: Derechocons-
litucional comparado. Madrid, 1959. Para un por otra parte, arbitró una teoría política
estudio de la evolución de la democracia li- que le permitiría monopolizar el Poder,
beral' vid. J. Ferrando Badía: La democra- a saber: la Nación soberana era la única
cia en transformación. Madrid, 1973, y so-
bre lademocracia pluralista, vid. G. Burdeau: titular de todo poder, de todo derecho.
"Situación de la democracia pluralista", en
Revista de Estudios Políticos. No. 42, Madrid, Ella lo delegaría en quien creyera que
1955, idem. Democracia. Barcelona, 1960, se lo merecía más. ¿En quiénes?: Los
especialmente capítulo IV. que la mantenían con sus impuestos
65. Vid. M. Duverger: Instituciones políticas. serían los beneficiarios de esta delega-
Cit., pp. 115-118. ción de poderes de la Nación soberana.
30
Detalle de la fachada principal del Capitolio Nacional
\
El sufragio censatario (o capacidad de cipios de electorado-función y sufragio
elegir y ser elegido, limitado por moti- censatario se hallan íntimamente tra-
vos económicos) cobraba así carta de bados.
naturaleza política. La burguesía, paga- y los Estados surgidos a lo largo del
dora de impuestos, recibiría de la Nación siglo XIX y principios del XX fueron
el mandato de regir sus destinos. Los -como la misma Revolución Francesa
miembros integrantes de la clase de 1789- obra de la burguesía en sus
-pagadora de impuestos- serían titu- luchas contra las Monarquías absolutas
lares de un nuevo derecho: Ser elec- y las aristocracias terratenientes, que
tores y elegibles para cumplir la fun- las apoyaban. .
ción de servir a la nación. Ser elector o La burguesía liberal europea -{) sim-
elegible era una función -y no un plemente los liberales del viejo conti-
derecho-- que tenía que cumplir la nente- siguieron las pautas trazadas
burguesía por mandato de la Nación por la Francia revolucionaria. En sus
soberana, pues para ésta sus órganos o líneas generales, el Estado creado por la
instrumentos más adecuados para su burguesía europea fue a imagen y
servicio eran quienes la sustentaban semejanza del que cristalizó definitiva-
económicamente. Por eso -y como ya mente en la Revolución Francesa.
se indicó- en el sistema de la teoría La clase dirigente se oponía -ahora ya
electoral liberal-burguesa los dos prin- le resulta imposible resistirse a la ava-
~1
lancha descentralizadora- a reformar clase. Concentraba en el Estado la suma
administrativamente la estructura uni- de todos los poderes. Los individuos y
taria del Estado por las siguientes ra- las instituciones particulares quedaban,
zones: de hecho, privadas de todo medio efi-
l. Porque la clase gobernante estaba caz de resistencia legal. El sistema
integrada por elementos de la bur- vigente proporcionaba a la clase gober-
guesía mercantil... , industrial e inte- nante ocasión para toda especie de in-
lectual. jerencias en los órganos de la Adminis-
2. La burguesía monopolizaba el poder tración, y, a su vez, sobre los derechos
gracias al sistema electoral vigente: de los ciudadanos. "ASÍ, pues --como
sufragio restringido por motivos eco- afirma Ruggier(}- el principio de la
nómicos. libertad dentro de la ley quedaba re-
3. La clase gobernante utilizaba el Es- ducido a una cosa ilusoria"66.
tado, tanto política como adminis- Pero la l\lcha a favor de una Adminis-
trativamente, en provecho de sus in- tración independiente de la política, es
tereses. decir, de la burguesía, fue uno de los
En una palabra, la burguesía europea, objetivos fundamentales de casi todos
por ejemplo, deseaba continuar con la los partidos políticos de entreguerras
democracia política individualista, que con base popular, y especialmente de
había copiado de Francia: con el Estado los que han tomado carta de naturaleza
unitario centralizado, y así, y por limi- a partir de 1945, que luchan por la
tarnos al tema de las regiones, los ene- existencia de un efectivo, adecuado y
migos del reconocimiento jurídico del funcional régimen jurídico en el Es-
hecho regional, como instrumento de tado, como condición esencial para una
descentralización administrativa, adu- más efectiva vida democrática. Para
cían, como argumento contra ladescen- ello es indispensable, al menos, una
tralización regional, que ello implicaría descentralización administrativa y la
un peligro para la unidad del Estado- independencia de la administración local
y aún más de la Nación-. Eran enemi- de la política.
gos de todos los cuerpos intermedios y Los enemigos de la descentralización,
al filo de la cuestión regional, podemos tanto administrativa como política,
preguntarnos, ¿era realmente la región basaban y basan sus antipatías en dos
un peligro para la unidad del Estado? o, razones: manifiesta, una,y oculta, otra:
¿se servían de este argumento para en- 1. La descentralización era un peligro
cubrir otros intereses de clase o par- para la unidad del Estado y de la na-
tido? ción; y
Con el sistema administrativo vigente, 2. La centralización servía a los intere-
la clase gobernante se interfería en todos ses de la clase gobernante, tanto de
los campos de la vida nacional sin que
se le presentasen obstáculos de ninguna 66. G. Ruggiero: Historia. Cit. p. 319 .

.<;-
la derecha como de la llamada iz- en destructor de las bases más caras a la
quierda. teoría liberal: "todos los hombres son
El problema que, contemporáneamente creados iguales; dotados por el Creador
a la unificación nacional, se debía haber de ciertos derechos inalienables; entre
resuelto, y no se hizo, era el de insertar estos derechos se hallan la vida, la
política y administrativamente, por libertad y la búsqueda de la felicidad.
ejemplo, la región -y cualesquiera Los gobernantes se establecen por los
otros cuerpos intermedios- en la hombres para garantizar estos dere-
Nación. Se creyó poder negar el chos ... " (Declaración de Independen-
problema mismo, por temor a que re- cia de los Estados Unidos del 4 de julio
surgiesen los legítimos intereses lo- de 1776). Y el artículo 20. de la De-
cales o que se formasen núcleos de claración de Derechos del Hombre y
intereses opuestos a los nacionales. del Ciudadano del 26 de agosto de
Como, en efecto, sucedió -y está 1789, dice: "El fin de toda asociación
acaeciendo como se puede tener oca- política es la conservación de los dere-
sión de comproba.t'7- por no haberse chos naturales e imprescriptibles del
reformado a tiempo el Estado liberal hombre .. , la libertad, la propiedad, la
de Derecho en su versión jurídica de segurid~d y la resistencia a la opre-
Estado unitario. sión".
El grito marxista de "proletarios de Tras las experiencias liberales y fascis-
todos los países, uníos", era un acto de tas, algunos países de la Europa no
acusación contra el Estado burgués socialista, ante la presencia de una clase
opresor. La Nación será, para los mar- proletaria con fuerte cohesión, de parti-
xistas, un equivalente de la burguesía y dos de masas y con el progresivo for-
un instrumento-opio para someter al talecimiento de una pluralidad de grupos
proletariado a los llamados sagrados sociales de diversa naturaleza --entre
intereses nacionales. Por eso el Fas- ellos los grupos territoriales- se han
cismo-partiendo del concepto liberal visto obligados a renunciar a su de-
de Nación- será un movimiento con- mocracia individualista y a su corres-
servador, que defenderá los derechos pondiente superestructura estatal uni-
de la burguesía, y que, al verse obligado taria y a transformarse en democracias
a luchar contra los partidos revolucio- pluralistas y gobernantes, así como a
narios de masas, tendrá que negar utilizar la descentralización como uno
-controlándola y dirigiéndola-la li- de los instrumentos más útiles para la
bertad política, y concretamente la de realización de una auténtica democra-
asociación, reunión, de expresión del cia. La traducción jurídica de esta evo-
pensamiento, etc., y así se transformó lución, es decir, de la democracia indi-
-partiendo de supuestos liberales- vidualista en democracia pluralista, será,
67. Vid. J. Ferrando Badía: La democracia en según los casos, o el Estado regional o
transformación. cil. el federal.
33