Economia Colombiana Ed 338

Economía
Colombiana
Contraloría General de la República
338
El Sistema Pensional
Colombiano:
Muchas reformas,
pocas soluciones.
(Página intencionalmente
dejada en blanco)
Directora
Sandra Morelli Rico
Subdirector
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Consejo Editorial
Sandra Morelli Rico
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© Contraloría General de la República - 2013
Contraloría General de la República • Edición 338 • Febrero-mar zo 2013 • ISSN 01204998

Contenido
Editorial 5
El sistema pensional
colombiano
El sistema de pensiones en la seguridad social en Colombia 15
muchas reformas, Gina Magnolia Riaño
pocas soluciones
El principio de la sostenibilidad financiera y fiscal
y sus efectos sobre el régimen pensional 35
Eduardo López Villegas
Retos del sistema de seguridad social frente

al envejecimiento de la población 83
Gina Magnolia Riaño
¿Tiene Colombia una política pública en seguridad social

frente al envejecimiento de su población? 90
La revelación de los pasivos actuariales pensionales

en la contabilidad nacional 98
Necesidad de un fondo de financiamiento

de pensiones de régimenes especiales 133
Armonización de los principios constitucionales

de solidaridad y sostenibilidad fiscal e interpretación
del IBL en el régimen de transición 136
Institucionalidad y gestión del sistema pensional 146

Mauro Varela y Jesús Lizandro Barrios
Las asignaciones de retiro de la Fuerza Pública

y su impacto en las finanzas del Estado 169
Elber Jesús Lemus, Santos Germán Lambuley
y Magali Medina
Algunos apuntes sobre las pensiones convencionales 194

Contenido
(viene de la página anterior) Intervención y respuesta de la Contralora General
de la República en la audiencia pública
convocada por la Corte Constitucional 200
Principales resultados de algunos auditorías

relacionadas con el tema pensional 229
Anexo: Cronología y trazabilidad legislativa en pensiones 248
Bibliografía 275

Editorial
Un tema inacabado
Estamos adportas de la presentación, por parte del gobierno nacional,
de una nueva reforma pensional para consideración del Congreso de la
República. Es un tema inacabado. El mundo entero se debate entre los
múltiples modelos que les permitan equilibrar la obligación de atender a
sus adultos mayores versus el saneamiento de sus finanzas públicas. No
obstante, las reformas sanitarias y de atención de salud imponen su ur-
gencia y parecen desplazar la discusión de fondo sobre el problema pen-
sional de las distintas economías.
Mientras tanto, el legislativo y el ejecutivo implantan y ponen en mar-

cha algunas soluciones parciales como los llamados beneficios económi-
cos periódicos (BEPS) y la pensión familiar. Sin embargo, y al parecer en
una dirección correcta, se empieza a mencionar un esquema de pilares en
donde se asegure una pensión o apoyo en la vejez básica mínima y gene-
ralizada. Ya veremos.
Los bonos demográficos pensionales de los países jóvenes aún permiten

un margen de maniobrabilidad. No obstante, el tiempo apremia. En los paí-
ses de Europa buena parte de las dificultades para atender la crisis financiera
y la confianza de la población en sus sistemas de pago, la deuda pensional
tiene un trasfondo inocultable: no hay flexibilidad para la atención de los
derechos adquiridos por los beneficiarios de los distintos regímenes pen-
sionales de prestación definida. Las altas tasas de reemplazo, las pensiones
adquiridas a edades tempranas frente a un mayor envejecimiento de la po-
blación y un incremento en las expectativas de vida, sumado a la baja signi-
ficativa de la tasa de fecundidad impondrían un esfuerzo tan grande a las
nuevas generaciones para cubrir el pasivo pensional que los hará renuentes
a pagar y no estarán dispuestas a asumir el riesgo de su propia vejez, ade-
más del hecho de tener que pagar impuestos para asumir las deudas por los
beneficios que se concedieron a las generaciones anteriores.
Los tribunales constitucionales no han sido flexibles. La reciente deci-

sión del Tribunal Constitucional de Portugal que declaró inconstitucional
la decisión de no incrementar salarios y pensiones de los servidores públi-
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338

Editorial
El sistema pensional colombiano
cos durante 2011 y 2012, amenaza con extenderse hacia las

soluciones adoptadas y por adoptar en España. Aún ahora,
Argentina paga los costos asumidos por decisiones judiciales
adoptadas en épocas del famoso corralito. Otros países se
abstendrán de adoptar medidas similares y habrá que generar
los recursos necesarios para continuar honrando los derechos
adquiridos de unos pocos en detrimento de muchos. Lo que
no puede pasar es que las economías queden enfrascadas en
medidas fiscalistas, sin poner los ojos hacia la construcción
de una política pública para manejar y asumir el envejeci-
miento de la población.
En el mundo entero se están analizando los temas de

inequidad generados por regímenes especiales, con pres-
taciones diferentes para distintos tipos de grupos pobla-
cionales, así como el derivado de ciertas regulaciones que
terminan por introducir una especie de discriminación in-
directa a ciertos trabajadores. Este último es el caso de la
muy reciente decisión del Tribunal de la Unión Europea con
sede en Luxemburgo, que sentencia que en España la ley
perjudica a las mujeres al penalizar los empleos de tiempo
parcial, fallo que es vinculante para todos los tribunales. En
este caso el tribunal consideró discriminatorias las condicio-
nes de acceso a una prestación contributiva, porque dejan
casi sin opción de recibirla a los trabajadores contratados
por tiempo parcial, que en su gran mayoría son mujeres.
Dado el importante
impacto social y fiscal
que este tema tiene, la
Contraloría General de la
Repùblica (CGR), acom-
pañada por un selecto
grupo de asesores exter-
nos que vienen analizan-
do el tema desde hace
algunos meses, acom-
pañando a un equipo de
auditores, ha conside-
rado oportuno publicar
una serie de trabajos so-
bre tan vital temática asi
como presentar algunos
de los principales resul-
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA

Editorial
tados del ejercicio de control y vigilancia fiscal, para con-

tribuir a la inaplazable reflexión que se nos impone.
Con los doctores Gina Magnolia Riaño, Eduardo Lopez

Villegas, Mauro Varela y Jesus Lizardo Barrios y con el
equipo de la entidad, encabezado por la Contraloría Dele-
gada de Gestión Pública e Instituciones Financieras, a car-
go de la doctora Ligia Helena Borrero, queremos aportar
a esta discusión y sentar una posición que contribuya al
saneamiento de las finanzas públicas.
En esta oportunidad publicamos una serie de artículos

que analizan temas fundamentales en la organización del
sistema general de pensiones en Colombia, así como las
transformaciones en la organización mundial de la socie-
dad que están incidiendo negativamente sobre la finan-
ciación de dicho sistema.
En el primer artículo se hace una descripción del Sis-

tema de Seguridad Social en Colombia, con una recapitu-
lación histórica de la institucionalidad que desde hace un
siglo viene acompañando el tema pensional y que permite
encontrar las raíces de los cambios que hoy afronta el
país. En efecto, la CGR reconoce que la reciente salida
en operación de Colpensiones como administradora del
Régimen de Prima Media así como la entrada en escena
de la UGPP, le imprimen orden al escenario pensional, en
el cual confluyen al tiempo con instituciones y regíme-
nes que hoy sobreviven y operan como Caprecom, Cajanal
en liquidación, Fonprecom, el Fondo del Magisterio, el de
Ferrocarriles y regímenes especiales como el de la Rama
Judicial, el de Ecopetrol, etc. Multiplicidad de institucio-
nes, regímenes, conceptos que hacen más difícil la gober-
nabilidad y entendimiento de los temas pensionales en
nuestro país. No obstante, tenemos la expedición de ac-
tos legislativos que han pretendido poner fin a regímenes
especiales, imponer topes, reconducir el tema pensional
por la senda de la equidad, la sostenibilidad financiera, la
solidaridad, o la existencia de una regla fiscal. Se siguen
esperando pronunciamientos de nuestras autoridades ju-
risdiccionales y constitucionales como última palabra para
lograr el orden y la simplicidad que el tema amerita para
su correcta aplicación.

Editorial
Luego de la revisión histórica, se hace una descripción de

la operación del Sistema General de Pensiones con sus dos
regímenes, prima media y ahorro individual, a partir de la
expedición de la ley 100 de 1993, explicando la normatividad
aplicable para regímenes especiales y exceptuados y su dife-
rencia. El régimen de las fuerzas militares, del magisterio, de
alto riesgo, el general y el especial de algunos servidores pú-
blicos, etc, no pueden ser abordados sino dentro del contexto
de lo que es el régimen de transición regulado en el artículo
36 de la ley 100 mencionada y ampliamente desarrollado por
la Corte Constitucional, más por su sala de tutela que por la
de revisión, donde también se han hecho varios planteamien-
tos al respecto, no solo con ocasión de la revisión de la misma
ley 100, sino también con motivo del examen constitucional
de reformas posteriores. Y es dentro de las reformas a la pro-
tección social donde tiene su particularísimo enclave lo que
es la protección social a la vejez, tema con el cual termina
dicho capítulo.
En otro artículo se incluye la discusión sobre el principio

de la sostenibilidad financiera del sistema pensional colom-
biano, con el objeto de poder analizar su verdadero alcance
y desarrollo dentro de nuestro régimen jurídico, sin perder de
óptica lo que implican el financiamiento y la sostenibilidad
fiscal de las pensiones en nuestro país.
Evidentemente, cuando se consagró la obligatoriedad de

respetar la sostenibilidad financiera en los distintos desarro-
llos legislativos y reglamentarios posteriores en materia pen-
sional, se pensó que esto equivalía de manera automática a
la sostenibilidad fiscal y a los requerimientos de financiación
y fondeo de los derechos consagrados.

Editorial
Si bien es cierto que todo ello está interrelacionado, se precisa de un

análisis y un desarrollo más profundo, que examine también el principio
de la solidaridad, entendido como la solidaridad entre los miembros de
una misma sociedad y la solidaridad intergeneracional que debe irradiar
la labor legislativa y la gestión administrativa del sistema pensional.
Es en la conjunción de estos principios cuando se cuestiona el verda-

dero sentido que tiene el respeto al principio de solidaridad en aquellos
casos de pensiones con montos y tasas de reemplazo muy altas, que den-
tro de una régimen de prestación definida y altos subsidios, implican una
aplicación enorme de recursos públicos a un pequeño grupo poblacional
en detrimento del grueso de la población que no tiene aún acceso a la
cobertura de apoyo a vejez.
Dentro de un Estado Social de Derecho las discusiones sobre los de-

rechos, en especial los de contenido social y económico como son los
referentes a las pensiones, debe radicarse en los mínimos que garanticen
una subsistencia congrua y no en la extensión de derechos hacia máxi-
mos relacionados con privilegios generados por y para los vértices de los
máximos poderes del Estado.
El principio de solidaridad en la jurisprudencia constitucional pone

de relieve la relación estrecha que tiene la solidaridad con el principio de
sostenibilidad financiera, ambos constitucionales, pero también con el
de la sostenibilidad fiscal que tiene su desarrollo en una regla fiscal que
asegure que los recursos que por esencia son finitos, permitan alcanzar y
promover el bienestar para los ciudadanos, sobre todo para aquellos más
vulnerables y necesitados.
Al respecto, la Corte Constitucional en un primer pronunciamiento

hizo la aclaración respectiva a las limitaciones que en materia de dere-
chos fundamentales debe tener la regla fiscal. No puede el Estado dejar
de cumplir los fines esenciales por cuenta de no tener un presupuesto y
unas finanzas pùblicas ordenadas. Por el contrario, los fines primordiales
del Estado deben ser capaces de hacer los ordenamientos fiscales nece-
sarios para poder garantizar a los ciudadanos la consecusión de sus de-
rechos fundamentales. Debe profundizarse en la naturaleza del derecho
a la pensión y en su carácter de derecho fundamental. He ahí el equili-
brio necesario de alcanzar, teniendo en cuenta la naturaleza que tiene
el derecho a la pensión que no puede en manera alguna compararse en
su naturaleza y esencia a un derecho fundamental como por ejemplo el
derecho a la salud o a la vida.

Editorial
El principio de la solidaridad también ha sido desarro-

llado en la jurisdicción ordinaria y en la administrativa.
Los matices han sido diversos. No obstante, y a pesar de
los matices, dentro de un Estado social de derecho, este
principio tiene que ser analizado en una doble dimensión,
la que da el derecho de recibir ayuda y la que consagra el
deber de aportar. Esta es la relación estrecha con el prin-
cipio de la sostenibilidad financiera.
De otro lado, se desarrolla, también, la relación entre el

principio de la progresividad y el de la sostenibilidad finan-
ciera del sistema. Si bien es cierto, tal y como los conve-
nios internacionales lo mandan, que hay que profundizar
y avanzar en la seguridad social, y esta progresividad es un
mandato para los gobiernos, no es un mandato irrestricto
para configurar derechos. Esta progresidad está autolimi-
tada por la universalidad y la sostenibilidad financiera que
permitan una seguridad social mínima integral y autosos-
tenible para todos los ciudadanos. No puede en manera
alguna invocarse este principio para incrementar privile-
gios y aumentar los máximos de quienes más tienen.
No obstante, todo lo anterior no pasaría de ser letra

muerta sino hay un trabajo organizado y coherente que
analice y procure la sostenibilidad fiscal del sistema, esto
es, su financiación y su fiscalidad y la procura de la reali-
zación de los fines del Estado.
En este artículo se hace también una revisión de algu-

nas cifras y datos de cómo y cuánto le cuesta el tema pen-
sional al país en términos de PIB. Se examinan las distin-
tas cuentas presupuestales, su revelación, la financiación
del régimen de prima media, los bonos pensionales, las
cuotas partes, las proyecciones fiscales según las cohortes
poblacionales y nuestra pirámide de envejecimiento.
El país tiene unas cuentas deficitarias en materia pen-

sional, si se observan los aportes, las contribuciones y la
revelación de los cálculos actuariales correspondientes. No
hay claridad en las cuentas. La CGR lo ha venido denun-
ciando y evidenciando en sus informes de ley. El Gobier-
no y las diferentes autoridades encargadas de los temas
10 338 . ECONOMÍA COLOMBIANA

Editorial
contables, presupuestales y
financieros, no han tomado
plena conciencia de la im-
portancia de aclarar debida-
mente las cifras. El impacto
de algunas decisiones legis-
lativas y jurisprudenciales,
analizadas dentro de la óp-
tica de la progresividad tie-
ne un importante impacto
en las cuentas fiscales.
Es dentro de todo este

contexto que se analiza el plimiento de los objetivos del Estado social de derecho,
principio de la sostenibili- sino también de un sistema financieramente sostenible y
dad financiera consagra- de la sanidad de las finanzas públicas.
do en el artículo 48 de la
Carta Fundamental a partir También contiene esta publicación dos artículos que se
del Acto Legislativo 001 ocupan de los retos del sistema de seguridad social fren-
de 2005. Este principio en te al envejecimiento de la población. Es evidente que, a
materia de pensiones debe más de ser un problema mundial, está tocando las puertas
traducirse en una realidad de nuestro país y a velocidades alarmentes el principal
económica, financiera, ac- cambio en la estructura demográfica, cambio que tiene
tuarial y acreditada, de connotados efectos sobre el bono generacional que está a
conformidad con los usos punto de desaparecer, creando una presión adicional, no
de esta última, a la cual de- solo a nuestras finanzas públicas, sino a los fundamenta-
ben acudir legisladores, go- les de nuestra sociedad. La actividad económica, las nece-
bierno, jueces y autorida- sidades y funcionalidades del Estado de bienestar tendrán
des de control para sopesar que adoptar las medidas necesarias para incorporar esta
la adopción de cualquier realidad, esto es, una población envejecida con aportes y
reforma o la modficación demandas a la economía y a la sociedad, muy diferentes a
de un régimen existente. las de una población mayoritariamente joven.
La mesada 14, la interpre-
tación de las reglas del IBL
Los BEPS tendrán aquí que jugar un papel fundamen-
en el régimen de transición,
tal. La reforma que se està preparando tendrá que recoger
el concepto de factores sa-
esta realidad. Lo que si es evidente es que en nuestro país
lariales, la posibilidad de
aun no hay una política pública frente al envecimiento y
acumulación de pensiones
a la seguridad social de los adultos mayores.
y sueldo, se constituyen en
conceptos que no pueden
pasar desapercibidos en la Esta modificación en la estructura demográfica impacta
legislación y cuyo impacto negativamente la situación de la deuda pensional del país,
debe ser analizado en el razón por la cual la Contraloría ha venido insistiendo en la
contexto, no sólo del cum- adecuada revelación de los pasivos actuariales en materia
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338 11

Editorial
pensional dentro de los estados financieros nes derivadas de decisiones administrativas,

de la Nación y de sus entidades a nivel cen- convencionales o de normatividad especial,
tralizado y descentralizado. En tal sentido, que generen derechos para reclamar deter-
la CGR ha emitido funciones de adverten- minadas prestaciones de vejez, que no ten-
cia y desarrollado debates técnicos con el gan la contrapartida suficiente de aportes
Ministerio de Hacienda, con la Contaduría o reservas para su pago.
General de la Nación y con el hoy Ministe-
rio del Trabajo, antes de Protección Social, La problemática del Ingreso Base de Li-
así como incluyendo pronunciamientos quidaciòn (IBL) dentro del régimen de tran-
en los informes de ley al Congreso de la sición es un tema obligado dentro de la
República para incorporar elementos que disciplina fiscal y la orientación de los prin-
permitan una revelación efectiva del pasivo cipios de solidaridad y equidad. Por ello se le
pensional en las cuentas del Estado. dedica un artículo a esta temática.
Siguiendo con el análisis de la situación De otra parte, el análisis de la proble-

financiera y fiscal de las finanzas públi- mática pensional no puede abordarse sin
cas, como consecuencia del creciente pa- que se profundice en la institucionalidad y
sivo pensional, sobre todo en lo que toca la gestión de las administradoras y fondos
a los regímenes especiales de prestación encargados del reconocimiento y pago de
definida, que tienen un peso significativo pensiones en nuestro país. La historia no
en el déficit fiscal, se publica un artículo puede ser más lamentable. Esta cuantifica-
que plantea la creación de un fondo de ción y este balance es una deuda que aún
financiación para estas pensiones o por lo tenemos todos los actores con el país: i) La
menos, el establecimiento de una regula- creación y liquidación de entidades, acom-
ción que permita cuantificar, dentro de los pañada de problemas e incapacidad de in-
costos de funcionamiento de las distintas formación clara, transparente o suficiente
entidades pùblicas, los rubros necesarios para proceder a dar a cada quien lo que le
para ir fondeando el costo de las pensio- corresponde; ii) historias laborales inexisten-
tes, manipuladas, incompletas que impiden
una buena gestión; iii) la ausencia total de
los conceptos y principios del buen gobier-
no en las administradoras; iv) la avalancha
de tutelas que han generado la declaratoria
de estado de cosas inconstitucional por par-
te de nuestra Honorable Corte Constitucio-
nal, como aconteció en el caso de Cajanal
y el cúmulo de reclamaciones ante el ISS y
Colpensiones que ya motivo la intervención
de la Defensoría del Pueblo; v) la creación
de la UGPP y Colpensiones como respuesta
para atender esa gran demanda nacional y
corregir los problemas de gestión que han
llevado a la vulneración permanente de los
derechos de nuestros adultos mayores y se

Editorial
han convertido en una situación generadora de corrupción

que atenta contra los recursos públicos.Todo ello se referencia
en otro artículo incluido en esta publicación.
Haciendo alusión a algunos regímenes exceptuados y con-

vencionales, se publica un documento preparado por la Con-
tralorìa Delegada de Defensa en relación con las asignaciones
de retiro de la Fuerza Pública y su impacto en las finanzas
del Estado. Igualmente, en otro artículo se incluyen algunos
apuntes sobre las pensiones convencionales.
Al final, hemos incluìdo los resultados principales de al-

gunas auditorìas relacionadas con el tema pensional. Igual-
mente, como anexo, se recoge una recopilación de la nor-
matividad pensional que permite apreciar sin mayor análisis
cómo esta dispersión y proliferación legislativa y regulatoria
ha contribuìdo a la administración caótica del tema pensio-
nal, en el cual el ciudadano del común, aún el más versado,
no conoce ni a qué régimen pertenece, ni que derechos puede
ejercer, ni cómo serán las condiciones bajo las cuales podrán
tener la protección a sus derechos en la vejez.
Esperamos que esta recopilación sea una contribución

al análisis y reflexión y sea un punto de partida para con-
tribuir, en el inmediato futuro, al debate sobre la refor-
ma pensional, de modo que sea posible llegar a un sistema
de protección a la vejez digno y sostenible para todos los
colombianos. Un sistema con reglas fácilmente compren-
sibles, que no alicienten o direccionen su aplicación a la
contratación de intermediarios, que en nada contribuyen a
la transparencia y a la consecusiòn de los objetivos sociales.
Un sistema sencillo en donde se busque la protección mí-
nima universal para nuestra población de adultos mayores,
aunando todos esos recursos que hoy están fragmentados
en pequeñas bolsas, estructuras financieras, fondos, patri-
monios autónomos, subsidios y/o ayudas que, a través de
muchas instituciones nacionales y descentralizadas, son hoy
una red de confusión para los adultos mayores, que nadie
conoce en su integralidad y que, en manera alguna, consti-
tuyen una solución eficaz, eficiente y equitativa.
SANDRA MORELLI RICO

Contralora General de la República

El sistema
pensional colombiano
colombiano
muchas reformas, pocas soluciones
El sistema de pensiones
en la seguridad social en Colombia
Evolucion Histórica
Primeras Instituciones de Seguridad Social
Una de las primeras referencias a la seguridad social en Colombia la hizo el Libertador

Simón Bolívar, en su discurso de Angostura, de febrero de 1819, cuando dijo: “el sistema
de gobierno más perfecto es el que comparta mayor cantidad de bienestar, de seguridad
social y de estabilidad política”. Según el tratadista Goñi Moreno en su obra “Derecho de
la Previsión Social”, este enunciado tenía el alcance de una “seguridad de índole militar
y policial, única concebible en su tiempo”1.
Las primeras normas de seguridad social estaban dirigidas a proteger determinados

colectivos de servidores públicos: militares, magistrados públicos y funcionarios oficiales.
Así, encontramos que las organizaciones castrenses del gobierno español, implan-
taron en Colombia los montepíos militares. Proclamada la independencia, estas institu-
ciones continuaron vigentes hasta 1827 cuando fueron suprimidas las contribuciones
de los militares para su funcionamiento, institución que se restableció en 1843 debido
al desamparo de las familias de quienes fallecieron en la guerra de la independencia y
con posterioridad en las campañas libertadoras. Se suprime nuevamente en 1855 y se
faculta al poder ejecutivo para expedir las reglas de distribución del activo entre quie-
nes tienen derecho a montepío, una vez cubierto el pasivo. Se crea nuevamente con las
mismas bases de las anteriores leyes, introduciendo una modificación en lo referente a
sus fondos, asignaciones y pensiones para viudas y huérfanos de militares fallecidos en
servicio activo con una escala diferencial, de acuerdo con los grados militares. En los
años posteriores se le introdujeron varias modificaciones y en 1917, se faculta al gobier-
no para liquidarlo en el menor tiempo posible.
1 La Seguridad Social en Colombia – Jesús María Rengifo Ordóñez – Segunda Edición 1982.

En 1905 se ensaya con carácter excluyente la ley 29, que esta-

blece un régimen de pensiones a favor de los magistrados princi-
pales de la Corte Suprema de Justicia, mayores de sesenta años; y
de los empleados civiles que hayan desempeñado cargos públicos
por treinta años. La pensión equivale a la mitad del sueldo del
último empleo ejercido, limitado el derecho a la honradez y con-
sagración en el desempeño del cargo, prueba de carecer de medios
de subsistencia, observancia de buena conducta y sesenta años de
edad cumplidos.
En 1912 se expide la ley 29, que reconoce pensiones a favor de

las viudas de quienes hayan desempeñado la Presidencia de la Re-
pública y, en su defecto, a las hijas solteras, siempre que no tengan
una renta anual de cien pesos oro por mes; y la ley 82 que creó la
primera Caja de Previsión Social denominada “Caja de Auxilios de
los Ramos Postal y Telegráfico”, cuya función sería reconocer a sus
empleados las pensiones de jubilación, invalidez y los auxilios por
muerte y enfermedad.
En 1925, fue creada la Caja de Sueldos de Retiro de las Fuerzas

Militares, cuyos fondos se constituyeron con aportes pagados por
los militares, subvenciones anuales del Estado, donaciones o pres-
taciones que se le hagan y por los intereses devengados de éstos.
En 1927, la ley 102 consagra pensiones a favor de las viudas de

los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y de los tribunales
superiores con más de 20 años en la rama judicial.
A partir de 1945 se desencadenó un deseo de protección a

todos los trabajadores y el método más fácil fue la creación de
cajas de previsión social, sin ningún plan ni cálculos actuariales.
En este año se crea la Caja Nacional de Previsión Social, mediante
Ley 6ª, como la entidad de carácter público que tendría a su car-
go el reconocimiento y pago de las siguientes prestaciones de los
empleados y obreros nacionales del sector público: auxilio de ce-
santía, pensión vitalicia de jubilación, pensión de invalidez, seguro
por muerte, auxilio por enfer-
medad, asistencia médica y los
gastos indispensables del entie-
rro del empleado u obrero. Di-
cha institución sufrió varias re-
estructuraciones; por ello se le
dedica un apartado especial.
En 1961 se crea la Caja

de Auxilios y Prestaciones de
la Asociación Colombiana de
Aviadores Civiles, a cuyo cargo
está el pago de las prestacio-
nes sociales a los trabajadores
de las empresas nacionales de

aviación civil, de conformidad con sus reglamentos y normas espe- equivalente a la tercera par-
ciales que fije el Gobierno. te del primer sueldo mensual
de todo empleado. El artícu-
lo 23 de esta misma ley abrió
Caja de Previsión Social de Comunicaciones (Caprecom)
el camino para la creación de
La Ley 82 de 1912, dio vida a la Caja de Previsión Social, de- cajas departamentales. Las
nominada “Caja de Auxilios de los Ramos Postal y Telegráfico”. En prestaciones sociales para los
1960 mediante decreto 2661, se transforma en “Caja de Previsión empleados y obreros del sec-
Social de Comunicaciones Caprecom” entidad pública adscrita al tor privado corresponderían al
Ministerio de Comunicaciones. seguro social obligatorio que
se debía organizar posterior-
En 1996 a través de la Ley 314 se transforma en Empresa In- mente.
dustrial y Comercial del Estado del orden nacional con personería
jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, la En 1946 se inició el reco-
cual la autoriza para operar como entidad administradora del régi- nocimiento de las siguientes
men solidario de prima media con prestación definida para aque- prestaciones: auxilio de mater-
llas personas que estuviesen afiliadas a 31 de marzo de 1994, sin nidad, auxilio de enfermedad
perjuicio de la libre elección que consagra la Ley 100 de 1993. no profesional, indemniza-
ción por accidente de trabajo,
Régimen normativo aplicable en materia de pensiones: auxilio financiero, seguro por
muerte, auxilio de cesantías,
Régimen de transición – Ley 33 de 1985. Requisitos: 20 años pensión de invalidez y pensión
de servicio al Estado y 55 años de edad. vitalicia de jubilación.
Ley 71 de 1988. Requisitos: 20 años de servicio entre entidades En 1969 se expide el decre-
públicas y privadas y 55 años si es mujer o 60 si es hombre. to 1848, el cual señala que to-
dos los trabajadores oficiales, a
Decreto 2661 de 1960. Requisitos 20 años de servicio en cargos de excepción de los que presten
excepción (Ministerio de Comunicaciones – Inravisión – Telecom.) servicios en radio, cable y simi-
lares; aviadores al servicio de
Régimen especial de transición – Decreto 1835 de 1994, dero- empresas industriales y comer-
gado por el Decreto 2090 de 2003. ciales del Estado o sociedades
de economía mixta y los dedi-
Pensiones convencionales: convenciones de Trabajo de las en- cados a labores que se realicen
tidades del sector. Requisitos: 20 años de servicio en el sector pú- a temperaturas anormales, ten-
blico y cincuenta años de edad ó 25 años de servicios sin importar drán derecho a pensión de ju-
la edad. bilación al cumplir veinte (20)
años de servicios, continuos o
Pensiones legales (Ley 100 de 1993 y Ley 797 de 2003). Haber discontinuos, cualquiera que
cumplido 55 años de edad si es mujer o 60 años si es hombre y sea su edad.
haber cotizado un mínimo de mil semanas en cualquier tiempo.
La Ley 33 de 1985, esta-
Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) blece que el empleado que sir-
va o haya servido veinte (20)
En 1945 se expide la ley 6ª que establece un régimen de años continuos o discontinuos
prestaciones sociales para los trabajadores particulares y para los y llegue a la edad de 55 años
empleados y obreros nacionales de carácter permanente y crea, tendrá derecho a que por la
como ya se anotó, la Caja de Previsión Social Nacional. Su capital correspondiente Caja de Previ-
se formará así: un aporte anual equivalente al 3% de los ingresos sión se le pague una pensión
ordinarios del presupuesto de la Nación, con el aporte del 3% mensual vitalicia de jubilación
del sueldo de los empleados nacionales y obreros, con un aporte equivalente al 75% del salario

promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año
de servicio. Igualmente estableció que los empleados oficiales que a
la fecha de vigencia de dicha ley hubieren cumplido quince (15) años
continuos o discontinuos de servicio, se le continuarán aplicando las
disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad
(50 años). Para aquellos empleados que tuvieren veinte años conti-
nuos o discontinuos y se hallaren retirados del servicio se les consagró
el derecho a la jubilación cuando cumplieren los 50 años de edad, en
el caso de las mujeres y 55 si son varones.
La Constitución Política de 1991 facultó al gobierno nacional para

que en 18 meses contados a partir de la entrada en vigencia de la
misma, suprimiera, fusionara o reestructurara las entidades de la rama
ejecutiva, los establecimientos públicos, las empresas industriales y
comerciales y las sociedades de economía mixta del orden nacional,
con el fin de ponerlas en consonancia con los mandatos de la reforma
constitucional.
Con base en esta facultad el gobierno nacional expidió el De-

creto 2147 del 30 de diciembre de 1992, por el cual se reestruc-
tura la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) y en junio de
1993 el decreto 1261 que fija la estructura interna de la entidad,
se establecen las funciones de sus dependencias y se dictan otras
disposiciones.
Cabe destacar el importante logro alcanzado en el año 1993

cuando Cajanal procedió al reconocimiento de 75 mil solicitudes
pendientes de resolución y obtuvo una partida presupuestal por
60.000’000.000 (Sesenta mil millones de pesos). para el pago de
mesadas pensionales atrasadas cuyo reconocimiento se había efec-
tuado en años anteriores, careciendo de los dineros para cubrir el
monto de las mismas. Así la entidad quedó al día por este concepto.
Además, en este mismo período se realizó el proceso de contrata-
ción integral de servicios de salud. Esta fue la primera institución en
aplicar el sistema de contratación de prestación de servicios integra-
les de salud con pago pércapita;
cabe señalar que este fue el sis-
tema que luego se adoptó en la
ley 100 de 1993.
La Ley 100 de 1993 que crea

el sistema de seguridad social,
asignó al Instituto de Seguros
Sociales la administración del ré-
gimen solidario de prima media
con prestación definida. Por lo
tanto, no pudo volver a afiliar
a los empleados públicos puesto
que éstos debían elegir afiliarse
al ISS o a las administradoras de
fondos de pensiones, pero conti-

nuó efectuando el reconocimiento de pensiones, Se estableció que en caso de vejez, el institu-

reajustes, sustituciones y reliquidaciones. to pagará una pensión mensual. Por muerte del
asegurado, pensión para la viuda y huérfanos y el
En 1998 la ley 490 transforma la Caja Na- pago de los gastos de entierro
cional de Previsión Social de establecimiento
público a Empresa Industrial y Comercial del En 1948 se expide el decreto 2351 el cual re-
Estado, cuyo objeto es operar en el campo de bajó en un 50% la contribución de los trabaja-
la salud como Entidad Promotora de Salud dores a cambio de un aumento igualmente pro-
(EPS) en los términos de la Ley 100 de 1993 y porcional en el aporte de los patronos. Asimismo,
continuará con las funciones de trámite y rese dispuso que los trabajadores a partir del día de
conocimiento de pensiones, el recaudo de las su inscripción, debían pagar a la institución una
cotizaciones, las cuales serán giradas mensual- cotización mensual equivalente al 2% de sus sala-
mente al Fondo de Pensiones Públicas del nivel rios; el Estado por su parte, haría un aporte idén-
nacional, la que se encargará del pago de las tico y los empleadores una cotización del 4%.
respectivas pensiones.
En mayo de 1961, el Actuario consultor Gon-
En 2003 se expide el decreto 1777, por el zalo Arroba, en el informe financiero-actuarial
cual se escinde la Caja Nacional de Previsión So- sobre la extensión del seguro social colombia-
cial, (Cajanal), y se crea Cajanal S.A. EPS. Este no a los riesgos de invalidez, vejez y muerte,
decreto dispone que la Caja Nacional de Previsión recomienda un régimen de “primas escalona-
Social (Cajanal) Empresa Industrial y Comercial das”. La característica esencial de este régimen
del Estado continuará con la administración del consiste en utilizar un sistema de capitalización
régimen solidario de prima media con prestación atenuada, de modo que la acumulación de re-
definida y de aquellas prestaciones especiales o servas no sea tan intensa ni tan cuantiosa como
convencionales que le hayan sido asignadas por en el régimen de capitalización pura, debiendo,
las normas legales vigentes o contractuales. sin embargo, asegurarse el equilibrio financiero
completo, cuando el sistema de pensiones haya
La otra institución importante fue el Instituto llegado al período de desarrollo estacionario,
Colombiano de Seguros Sociales, creada median- esto es, cuando se haya establecido una com-
te la Ley 90 de 1946. pensación demográfica y financiera entre quie-
nes ingresan y quienes egresan del régimen de
Instituto de Seguros Sociales (ISS) pensiones en un ejercicio dado.2”
En 1946 se expidió la ley 90, orgánica del se- En el informe se señalaban las principales
guro en Colombia, creó el Instituto Colombiano de ventajas que ofrece el régimen técnico-financie-
Seguros Sociales, señalando que a éste correspon- ro elegido de “primas escalonadas” en su aplica-
día asegurar a los trabajadores particulares. Inicial- ción al seguro social colombiano de pensiones.
mente comprendía a los individuos, nacionales o
Exigirá una cotización inicial muy modera-
extranjeros, que prestaran sus servicios a otra per-
da, lo que significará para la industria, y en ge-
sona en virtud de un contrato, expreso o presunto,
neral para las empresas y patronos, un recargo
de trabajo o aprendizaje, inclusive los trabajadores
también moderado de sus costos de producción
a domicilio y los del servicio doméstico.
y para los asegurados un aumento mínimo de la
Estableció las correspondientes prestaciones cotización personal que deben pagar al seguro
como asistencia médica, quirúrgica y odontoló- social. De otra parte, por prever el desarrollo fu-
gica, subsidio en dinero, hospitalización, examen turo de todo el financiamiento, permitirá a las
médico para la investigación y prevención de las
enfermedades y períodos de reposo preventivo o
de convalecencia. En maternidad, asistencia obs-
2 Informe financiero-actuarial sobre la extensión del seguro
tetricia y subsidio en dinero y auxilio de lactancia social colombiano a los riesgos de invalidez, vejez y muerte.
para el hijo del asegurado. Pág. 8. Gonzalo Arroba – Mayo de 1961.

empresas hacer provisiones a largo plazo dentro de sus planes El decreto ley 1650 de 1977,
económicos, hasta llegar en forma paulatina al costo máximo que expedido en desarrollo de la ley
corresponderá al estado estacionario. 12 del mismo año, le cambió el
nombre de Instituto Colombia-
Desde el punto de vista de la institución aseguradora, el régi- no de los Seguros Sociales por
men financiero elegido le permitirá constituir las reservas técnicas el de Instituto de los Seguros
en forma gradual y paulatina, lo cual asegurará el mejor aprove- Sociales e introduce reformas
chamiento de la experiencia que vaya adquiriendo en materia tan concretando los aspectos del
compleja como la buena colocación de reservas cuantiosas. campo de aplicación y la afilia-
ción, imperando el régimen de
Desde el punto de vista de la economía nacional, particular- los seguros sociales a favor de
mente en un país como Colombia, que se halla en franco proceso los trabajadores dependientes,
de desarrollo económico y de expansión industrial, el sistema de aunque permite la posibilidad
financiamiento escalonado no representará un retiro excesivo de de su extensión a trabajadores
capitales de los dedicados a los fines de la protección nacional. autónomos. Continúa la divi-
sión del régimen de protección:
En otros aspectos, constituyen también apreciables ventajas del los servidores oficiales están
sistema de financiamiento descrito, en primer lugar, el hecho de amparados por la Caja Nacional
que el financiamiento hace intervenir en todo tiempo únicamente de Previsión; los militares por
el rendimiento de las reservas, sin contemplar para el caso normal la Caja de Retiro de las Fuer-
el empleo de los capitales mismos que las integran, lo que permitirá zas Militares y los trabajadores
una mayor consistencia y estabilidad en la política de inversiones. particulares por el Instituto de
Por otra parte, la elasticidad de este sistema da margen a mayores Seguros Sociales.
posibilidades de reajustes cuando el desarrollo económico general
del país o el desarrollo demográfico lo exijan. Dentro del marco de la
modernización del Estado, el
Como se puede ver, desde 1961, el consultor Arroba había rea- gobierno nacional expide el
lizado las recomendaciones necesarias con el fin de asegurar la Decreto 2148 de 1992 que
constitución de las reservas y lograr el equilibrio financiero del convierte al Instituto de Segu-
sistema, las cuales no fueron observadas, generándose las conse- ros Sociales en Empresa Indus-
cuencias previstas en el referido estudio. trial y Comercial del Estado del
orden nacional, con personería
Sólo hasta el 19 de diciembre de 1966 el gobierno nacional jurídica, autonomía administra-
expide el decreto 3041, por el cual se aprueba el reglamento gene- tiva y vinculada al Ministerio de
ral del seguro social obligatorio de invalidez, vejez y muerte. Este Trabajo y Seguridad Social.
decreto señala que tendrán derecho a la pensión de vejez quienes
cumplan los siguientes requisitos: Tener 60 o más años de edad si En 1994 se expide el de-
es varón y 55 o más años si es mujer. Haber acreditado un número creto 1403 reglamentario de
de 500 semanas de cotización pagadas durante los últimos 20 la Ley 100/93 que conformó la
años anteriores o haber acreditado un número de mil semanas de estructura organizacional del
cotización sufragadas en cualquier tiempo. ISS por unidades estratégicas
de seguros, salud, pensiones y
Al decir de Jesús María Rengifo en su obra “La Seguridad Social riesgos profesionales.
en Colombia”, en 1971 se expide el decreto ley 433 que introduce
modificaciones sustanciales a la ley 90 de 1946, pero allí no se
implantó una moderna concepción de la seguridad social, quedán-
dose en los moldes clásicos de los seguros sociales, dándose inicio
a una crisis con caracteres catastróficos. En 1976 se expide el de-
creto ley 148 que reafirma la posición de organización de seguros
3 La Seguridad Social en Colombia
sociales y restringe la concepción de seguridad social sentada en el – Jesús María Rengifo Ordóñez – Se-
decreto ley 433 de 19713. gunda edición 1982.

La Corte Constitucional, mediante Senten- decreto fue demandado ante la Corte Constitu-
cia C-579 del 30 de octubre de 1996, falla en el cional, y los fallos emitidos ordenan que los tra-
sentido de modificar la clasificación de los ser- bajadores oficiales que se incorporaron con esta
vidores del ISS, desapareciendo la categoría de condición en dichas empresas continuarán con
funcionario de seguridad social, lo cual amplía los beneficios económicos pactados en la Con-
notoriamente el rango de trabajadores oficiales, vención Colectiva suscrita entre el ISS y Sintra-
generándose así un aumento en los beneficios SeguridadSocial hasta el 31 de octubre de 2004
que otorga la convención colectiva de trabajo fecha de vigencia de la convención. A los ser-
celebrada entre el Instituto de Seguros Sociales y vidores públicos incorporados con tal calidad y
el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Se- que fueron beneficiarios de la convención, se les
guridad Social que representa a los trabajadores reconocerán estos beneficios hasta la vigencia de
oficiales al servicio del instituto. Uno de los ma- la convención, pero con posterioridad a ésta se
yores beneficios es el de la pensión de jubilación les aplicará el régimen legal correspondiente a los
que cobija al trabajador oficial que cumpla veinte empleados públicos del nivel nacional.
(20) años de servicio continuo o discontinuo al
instituto y que llegue a la edad de cincuenta y El Instituto de Seguros Sociales contaba con
cinco (55) años si es hombre y cincuenta (50) años 36 clínicas y 208 Centros de Atención Ambulatoria
si es mujer, equivalente al 100% del promedio de (CAA) en todo el país que se convirtieron en siete
lo percibido. Es así como la carga prestacional del Empresas Sociales del Estado (ESE) con las cuales
instituto se aumentó considerablemente. el ISS como Entidad Promotora de Salud suscribió
contratos interadministrativos por el término de
En 2003, el gobierno nacional expidió el de- tres años para la prestación del servicio de salud.
creto 1750, “Por el cual se escinde el ISS y se
crean unas empresas sociales del Estado”. Dicho Con la creación de las ESEs, el ISS conti-
núa como asegurador administrando el sistema
de riesgos profesionales, el de prima media con
prestación definida y la Empresa Promotora de
Salud (EPS). A raíz de la expedición del Decreto
1151 de 2007, la parte de salud se escinde para
dar nacimiento a la Nueva EPS, la parte de ries-
gos profesionales mediante una cesión de activos
pasivos y contratos da nacimiento a la Asegura-
dora Positiva (inicialmente era la Aseguradora La
Previsora Vida) y la parte pensional recientemen-
te se trasladó a Colpensiones, procediéndose a la
liquidación del ISS, mediante Decreto 2013 de 28
de Septiembre de 2012, por el cual se suprime el
Instituto de Seguro Social (ISS), ordena su liqui-
dación y se dictan otras disposiciones.
Configuracion del sistema

Colombia adoptó tardíamente un sistema de
pensiones, pues al comienzo de la seguridad so-
cial, ésta se limitaba a la atención en salud. El
sistema era de monopolio del Estado, puesto que
las normas existentes taxativamente obligaban
la afiliación al Instituto de Seguros Sociales o a
Cajanal, en el caso de los servidores públicos del
orden nacional. De otro lado, no era viable, par-
ticularmente por los problemas financieros que

estaba atravesando y por su baja cobertura, además favorecía la inequi-

dad al considerar la coexistencia de multiplicidad de regímenes, fondos
y cajas, con beneficios amplísimos que favorecían a un grupo selecto de
trabajadores al servicio del Estado o de algunas de sus empresas indus-
triales y comerciales; la subvaloración de salarios durante la mayor parte
de la vida laboral. Se había configurado así una solidaridad a la inversa,
en la que los trabajadores de bajos ingresos terminaban pagando las
pensiones de los de mayores ingresos.
Asimismo, el país había acumulado una deuda de enormes propor-

ciones que tarde o temprano implicaría la imposibilidad de pagar las
pensiones adeudadas, ello significa que a lo largo de los últimos años se
venían constituyendo obligaciones con aquellos trabajadores que iban
a adquirir su derecho a la pensión sin que se hubieran generado los
recursos suficientes para la misma.
“En materia de pensiones, la Constitución de 1886 señaló en su

artículo 56 que “La ley determinará... las condiciones de ascenso y jubi-
lación”. El concepto de ley entendido por dicha Constitución se refiere
no solamente a las proferidas por el Congreso, sino a la norma con con-
tenido material, aunque sea expedida por el ejecutivo, en consecuencia,
se aplica por extensión a los decretos legislativos dictados en uso de los
artículos 121 y 122; a los decretos ley o extraordinarios (numeral 12
del artículo 76); decretos especiales (numeral 11 del artículo 76) y los
decretos reglamentarios de los anteriores.”4
De acuerdo con el Código Sustantivo del Trabajo, las pensiones de

jubilación eran cubiertas por los patronos o empresas una vez el traba-
jador cumpliera los requisitos de edad y tiempo de trabajo: cincuenta
y cinco años si es varón o cincuenta años si es mujer y veinte años de
servicios continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia
del Código, equivalente al setenta y cinco por ciento del promedio de
los salarios devengados en el último año de servicio. Estas dejarían de
estar a cargo de los patronos cuando el riesgo fue asumido por el Ins-
tituto Colombiano de Seguros Sociales.
En materia de pensiones, tradicionalmente en Colombia se han ex-

pedido unas normas para los empleados oficiales (trabajadores oficiales
y empleados públicos) y trabajadores particulares.
Antes de la Ley 100 de 1993, existían algunas jubilaciones especiales

para los trabajadores particulares a quienes se les continuó reconocien-
do la pensión por parte del empleador:
a) Jubilación con 10 años de servicio, si el trabajador era despedido

sin justa causa, si tiene 60 años de edad (al despedirse, o al cumplir-
los). En este caso el valor de la pensión era proporcional al tiempo de
servicio.
4 Las Pensiones: Teoría, normas y jurisprudencia. – Segunda edición – Oscar José Dueñas
Ruiz.

b) Jubilación con 15 años de servicio. En este evento, si era sin Como se consignó anterior-
justa causa, podía pensionarse a los 50 años de edad, y, si el retiro mente, los tres principios que
era voluntario, la pensión era a los 60 años de edad. incorpora la Constitución Polí-
tica de Colombia son: eficien-
c) En las pensiones que pagaba el Instituto de Seguros Sociales cia, universalidad y solidaridad,
los requisitos eran: tener más de 60 años de edad si eran hombres los cuales no son definidos en
y 55 si eran mujeres; tener acreditadas 500 semanas de cotización la Carta Magna.
en los últimos 20 años anteriores al cumplimiento de esas edades,
o 1000 semanas de cotización pagadas en cualquier tiempo. Sin embargo, la ley 100 los
define como principios de la
Para los denominados empleados oficiales, después de la Ley seguridad social dentro de la
6ª de 1945, se dictaron las siguientes normas: Decreto 3135 de misma ley y adiciona los de in-
1968 que consagra la pensión de invalidez, pensión vitalicia de tegralidad, unidad y participa-
jubilación o vejez, la pensión de retiro por vejez; Decreto 1848 de ción, así:
1969 que reglamentó el decreto 3135, indicando que los varones
podían adquirir la pensión a los 55 años de edad; la Ley 33 de a) Eficiencia: es la mejor uti-
1985 que estableció las prestaciones sociales del sector público lización social y económica de
y creó el Fondo de Previsión Social del Congreso; la Ley 91 de los recursos administrativos, téc-
1989 que crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del nicos y financieros disponibles
Magisterio; la Ley 4 de 1992 sobre régimen salarial y prestaciones para que los beneficios a que da
sociales de los empleados públicos, miembros del Congreso y de derecho la seguridad social sean
la Fuerza Pública. prestados en forma adecuada,
oportuna y suficiente.
Pero también se expidieron normas que cobijaban tanto a
los empleados públicos como a los particulares, entre otras, la b) Universalidad: es la ga-
Ley 33 de 1973 sobre transmisión de pensión (hoy pensión de rantía de la protección para
sobreviviente), transformando en vitalicias las pensiones de las todas las personas, sin ningu-
viudas; la Ley 12 de 1975 sobre el mismo tema; la Ley 44 de 1980 na discriminación, en todas las
que facilita el procedimiento de traspaso y pago oportuno de las etapas de la vida.
sustituciones pensionales y la Ley 113 de 1985 que adiciona la
Ley 12 de 1975 y la Ley 4ª de 1976, denominado el Estatuto del c) Solidaridad: es la prácti-
Pensionado”5. ca de la mutua ayuda entre las
personas, las generaciones, los
La Ley 100 de 1993 sectores económicos, las regio-
nes y las comunidades bajo el
En 1991 la Constitución Política consagró la seguridad social principio del más fuerte hacia
como un servicio público de carácter obligatorio que se prestará el más débil. Es deber del Es-
bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a tado garantizar la solidaridad
los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. Igualmente, en el régimen de seguridad so-
la establece como un derecho irrenunciable que debe ser garanti- cial mediante su participación,
zado a todos los habitantes del territorio. control y dirección del mismo.
Los recursos provenientes del
En desarrollo del artículo 48 de la Constitución Política se ex- erario público en el sistema de
pide la Ley 100 de 1993, que crea el Sistema General de Seguridad seguridad se aplicarán siempre
Social Integral, formado por un conjunto de instituciones, normas a los grupos de población más
y procedimientos de que disponen la persona y la comunidad para vulnerable.
gozar de una calidad de vida acorde con la dignidad humana, me-
diante la protección de las contingencias que la afecten. d) Integralidad: es la cober-
tura de todas las contingencias
5 Las Pensiones: Teoría, normas y jurisprudencia. – Segunda edición – Oscar José
que afectan la salud, la capaci-
Dueñas Ruiz dad económica y en general las

condiciones de vida de toda la población. Para ción de un patrimonio autónomo con destinación
este efecto cada quien contribuirá según su ca- exclusiva para estos efectos.
pacidad y recibirá lo necesario para atender sus
contingencias amparadas por dicha ley. Para el pago de la pensión de invalidez, la pen-
sión de sobreviviente y los gastos de administra-
e) Unidad: es la articulación de políticas, ción del sistema, incluyendo la prima del reaseguro
instituciones, regímenes, procedimientos y pres- con el fondo de garantías, la tasa será del 3.5%
taciones para alcanzar los fines de la seguridad tanto en el ISS como en los fondos de pensiones,
social, y es decir, que el total de la cotización equivale al
13.5%, que serán pagados así: el 75% por los em-
F) Participación: es la intervención de la co- pleadores y el 25% por los trabajadores.
munidad a través de los beneficiarios de la segu-
ridad social en la organización, control, gestión Los afiliados que tengan un ingreso igual o
y fiscalización de las instituciones y del sistema superior a cuatro salarios mínimos mensuales
en conjunto legales vigentes, tendrán a su cargo un aporte
adicional del 1% sobre su base de cotización, con
El artículo 10 de la mencionada ley trata del destino al Fondo de Solidaridad Pensional.
Sistema General de Pensiones, cuya finalidad es
garantizar a la población, el amparo contra las Regímenes exceptuados
contingencias derivadas de la vejez, invalidez y
muerte, mediante el reconocimiento de las pen- Antes de la entrada en vigencia de la Ley 100
siones y prestaciones que determina la misma ley. de 1993, existían regímenes especiales contenidos
en la normatividad y en las convenciones colecti-
El Sistema General de Seguridad Social en vas de trabajo. El artículo 279 de la mencionada
Pensiones está compuesto por dos regímenes so- ley estableció unas excepciones al sistema general
lidarios y excluyentes entre sí: el Régimen Solida- de seguridad social y en tal virtud los colecti-
rio de Prima Media con Prestación Definida y el vos que aparecen en el citado artículo quedan
Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad. ubicados en los llamados regímenes pensionales
exceptuados: Miembros de las Fuerzas Militares
En el Régimen de Prima Media con Presta- y de la Policía Nacional, personal regido por el
ción Definida, los aportes de los afiliados con sus decreto ley 1214 de 1990 (oficiales y suboficia-
rendimientos constituyen un fondo común de les de las Fuerzas Militares), afiliados al Fondo
naturaleza pública, que garantiza el pago de las Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio,
prestaciones a los beneficiarios de la pensión de cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con
vejez, invalidez o sobrevivientes. El Régimen de pensiones o cualquier clase de remuneración.
Ahorro Individual con Solidaridad está constitui- Trabajadores de las empresas que al empezar a
do por el ahorro proveniente de las cotizaciones regir la ley, estén en concordato preventivo y obli-
y sus respectivos rendimientos financieros y la gatorio en que se hayan pactado sistemas o pro-
garantía de la pensión mínima. La cuantía de la cedimientos especiales de protección de las pen-
pensión respectiva depende de las aportaciones siones, y mientras dure el respectivo concordato y
que hagan los afiliados y empleadores, y de los servidores públicos de la Empresa Colombiana de
correspondientes rendimientos financieros. Petróleos (Ecopetrol).
Para la pensión de vejez, el monto de la co- Régimen de las Fuerzas Militares

tización, será del 8% en 1994, 9% en 1995 y y de la Policía Nacional
del 10% a partir de 1996 que se calcula sobre
el ingreso base y se abonarán en las cuentas de En Colombia existen las Fuerzas Militares
ahorro pensional en el caso de los fondos de desde la época de la independencia. Con la
pensiones. En el caso del ISS, estos porcentajes Constitución Nacional de Villa del Rosario, Cú-
se utilizarán para el pago de pensiones de vejez y cuta, de 1830, se creó la Secretaría de Marina y
capitalización de reservas, a través de la constitu- de Guerra. En la Constitución Nacional de 1886,

Alcance: regula las presta-

ciones económicas periódicas,
como asignación de retiro,
pensión de invalidez, sustitu-
ción de las anteriores presta-
ciones y pensión de sobrevi-
vencia.
Cómputo tiempo de servi-

cio: tiempo de escuela máximo
2 años para oficiales, suboficia-
les, nivel ejecutivo y agentes.
Tiempo como alumno máximo
6 meses, soldado profesional.
Tiempo de servicio militar obli-
gatorio, el prestado. Tiempo
como soldado voluntario. Tres
se creó el Ministerio de Guerra el cual cambió su nombre en 1965 meses de alta. Tiempo prestado
por el de Ministerio de Defensa. como oficial, suboficial, nivel
ejecutivo, agente, o soldado
Los antecedentes de prestaciones económicas para los militares, profesional, de 365 días por
tales como recompensas, pensiones y montepíos militares, están año. Tiempo prestado en las
consagrados en las leyes 146 y 153 de 1896. Las recompensas se extinguidas: policías departa-
otorgaban por muerte en batalla, heridas en éstas y por invalidez, mentales o municipales, siem-
equivalente a dos (2) años de sueldo en caso de muerte y a uno si pre que realice el aporte a las
se trataba de invalidez. Las pensiones se concedían por el tiempo respectivas cajas de retiro.
de servicio en la guerra de independencia o posteriores, en cuantía
de ¼ si sirvió en filas 20 años, o de ½ sueldo si el tiempo fue de Factores computables: suel-
30 años; además se requería la participación en dos campañas, en do básico (devengado de acuer-
cuyo caso el tiempo se computaba doble. do al grado). Prima de actividad
(devengada 33%) Prima de an-
Los montepíos militares, de los cuales se trató en el capítulo tigüedad (de acuerdo a los años
relativo a la evolución histórica, establecieron afiliaciones forzosas de servicio). Prima de estado
y cotizaciones de tres centavos por peso sobre los sueldos para mayor (de acuerdo al grado).
los oficiales y voluntarias para los militares retirados. Cuando el Gastos de representación (ofi-
afiliado moría y hubiere contribuido por lo menos dos años, el ciales o Generales de insignia).
montepío pagaba a su vida e hijos, asignaciones mensuales que se Prima de vuelo, en los términos
extinguían por muerte de la viuda, mayoría de edad de los hijos del Decreto 2070/03. Subsidio
varones y matrimonio para las mujeres. familiar (porcentaje reconocido
a la fecha de retiro). Duodéci-
El artículo 17 de la Ley 797 de 2003, faculta al Presidente de ma parte de la prima de navi-
la República para reformar los regímenes pensionales de las Fuer- dad (devengada y certificada
zas Militares y de la Policía Nacional. Con base en esa facultad el por la Fuerza).
gobierno nacional expidió el Decreto 2070 de 2003, por el cual se
reforma este régimen. Asignación de retiro: Ofi-
ciales y Suboficiales de las
Campo de aplicación: oficiales y suboficiales de las Fuerzas Fuerzas Militares que sean
Militares. Oficiales, suboficiales, personal nivel ejecutivo y agen- retirados por llamamiento a
tes de la Policía Nacional. Alumnos de las escuelas de formación calificar servicios. Por retiro
de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional. Soldados de las discrecional, según el caso.
Fuerzas Militares. Por sobrepasar la edad máxima

correspondiente a cada grado. Por disminución de la capacidad psicofísica. Por

incapacidad profesional.
Beneficiarios: quienes hubieren ingresado al escalafón antes del 29 de julio de

1988, retirados con 15 años o a solicitud propia con 20 años o más, en los si-
guientes porcentajes: El 50% del monto de los factores computables por los quince
primeros años de servicio y un 4% más por cada año que exceda a los 15 hasta 24
años, sin sobrepasar el 85%. A partir del 85% se incrementará en un 2% por cada
año adicional a los primeros 24 años, sin que el total sobrepase el 95% de los fac-
tores computables.
Quienes sean retirados con 18 años de servicio o a solicitud propia después de los
20 años: el 62% del monto de los factores computables por los 18 primeros años de
servicio, y un 4% más por cada año que exceda a los 18 hasta los 24 años, sin sobre-
pasar el 85%. A partir del 85% se incrementará en un 2% por cada año adicional a los
primeros 24 años, sin que el total sobrepase el 95% de los factores computables.
Los que ingresen al escalafón a partir de la fecha de entrada en vigencia del De-
creto 2070 de 2003 y que sean retirados después de 20 años de servicio o a solicitud
propia con 25 o más años de servicio: El 70% del monto de los factores computa-
bles por los 20 primeros años de servicio, y un 4% más por cada año que exceda a
los 20 hasta 24 años, sin sobrepasar el 85%. A partir del 85% se incrementará en
un 2% por cada año adicional a los primeros 24 años, sin que el total sobrepase el
95% de los factores computables.
Soldados profesionales: los que se retiren o sean retirados del servicio activo con
20 años de servicio tendrán derecho a una asignación mensual de retiro, equivalente
al 70% del salario mensual, adicionado en un 38.5% de la prima de antigüedad.
En todo caso, la asignación mensual de retiro no será inferior a uno punto dos (1.2)
salarios mínimos legales mensuales vigentes.
El 30 de diciembre de 2004, se expide la ley 923 “mediante la cual se señalan

las normas, objetivos y criterios que deberá observar el gobierno nacional para la
fijación del régimen pensional y de asigna-
ción de retiro de los miembros de la Fuerza
Pública de conformidad con lo establecido
en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la
Constitución Política”.
Magisterio
El Magisterio ha tenido diversas normas de

protección así:
a) Maestros de escuela primaria oficial de

orden distrital, municipal o departamental que
venían vinculados hasta el 31 de diciembre de
1980. (Pensión gracia). Leyes 114 de 1913, 116
de 1928, 91 de 1989 y 100 de 1993. Requisi-
tos: haber observado buena conducta. Que en
los empleos se haya conducido con honradez

y consagración. Que hayan cumplido 50 años para ambos sexos o

que se haya en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar
lo necesario para su sostenimiento y 20 de servicio en la docencia
oficial prestados en los municipios, departamentos y distritos, tanto
en el campo de la enseñanza primaria como en el de normalista.
Monto: 75% del promedio mensual devengado en el año inmedia-
tamente anterior a la fecha del status. Se aplican los factores del
Decreto 1045 de 1978 y Ley 33 de 1985, de los cuales se demuestre
el descuento a la respectiva caja de previsión. No tiene régimen de
transición. Esta pensión es compatible con otra concedida por la
Nación, departamento, municipio ó distrito.
b) Maestros de escuela primaria oficial que completen con se-

cundaria oficial, del orden distrital, municipal, departamental que
venían vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980. Leyes 37 de
1933, 91 de 1989 y 100 de 1993. Edad: 50 años para ambos
sexos y 20 de servicio en la docencia oficial primaria y secundaria,
prestados en los municipios, departamentos y distritos. Se requiere
demostrar buena conducta. Monto: 75% del promedio mensual
devengado en el año inmediatamente anterior a la fecha del sta-
tus. Se aplican los factores del Decreto 1045 de 1978 y Ley 33 de
1985, de los cuales se demuestre el descuento a la respectiva caja
de previsión.
c) Profesores que laboran en educación secundaria oficial del

orden distrital, municipal, departamental que vienen vinculados
hasta el 31 de diciembre de 1980. Leyes 37 de 1933, 91 de 1989 y
100 de 1993. Requisitos: Edad: 50 años para ambos sexos y 20 de
servicio en la docencia oficial prestados en los municipios, depar-
tamentos y distrito. Se requiere demostrar buena conducta. Monto:
75% del promedio mensual devengado en el año inmediatamente
anterior a la fecha del status. Se aplican los factores del Decreto
1045 de 1978 y Ley 33 de 1985, de los cuales se demuestre el
descuento a la respectiva caja de previsión.
d) Docentes de establecimientos públicos y privados. Ley 42

de 1933. Requisitos: edad 70 años para ambos sexos y 15 de
servicio, pudiendo contabilizar tiempos privados y oficiales exclu-
sivamente laborados en la docencia. Se requiere demostrar buena
conducta. Monto: Salario mínimo para la fecha de efectividad.
Sólo procede para los docentes que adquirieron su derecho antes
del 1º de abril de 1994; después de la citada fecha no hay lugar
a reconocimiento.
e) Docentes de establecimientos públicos y privados. Ley 50 de

1896. Requisitos: Edad 50 años para ambos sexos y 20 años de
servicio en establecimientos públicos y privados. Se requiere de-
mostrar buena conducta y pobreza. Sólo procede para los docentes
que adquirieron su derecho antes del 1º de abril de 1994. Después
de la citada fecha no hay lugar a reconocimiento.

Regímenes especiales
Los regímenes especiales se agrupan de la siguiente manera:
a) Regímenes especiales de los Congresistas, Magistrados de las Altas

Cortes, funcionarios de la rama jurisdiccional y del Ministerio Público;
pero solamente respecto de quienes estén en el régimen de transición y
el régimen de prima media.
b) Regímenes especiales de las superintendencias, de la Contraloría,

de la Registraduría, de la Orquesta Sinfónica, de la Liga Antituberculosa,
de la Imprenta Nacional, de los embajadores y carrera diplomática. Son
escasas las personas cobijadas por estos regímenes y sujetos al régimen
de transición, luego no todos quienes laboran en las mencionadas ins-
tituciones quedan cobijados por el régimen especial.
c) Otros regímenes especiales basados especialmente en convencio-

nes colectivas: Telecom, Adpostal, Inravisión, Banco de la República,
Instituto de Seguros Sociales, Álcalis, Ferrocarriles, Corfitransporte, Cor-
poración Nacional de Turismo, Caja Agraria, Foncolpuertos, IFI, Conce-
sión Salinas.
d) Régimenes especiales para actividades de alto riesgo6.
Fondo de Previsión Social del Congreso (Fonprecon)
Mediante la Ley 50 de 1886 se fijaron las reglas generales sobre la

concesión de pensiones y jubilaciones, determinándose para estos efec-
tos que los empleados que hayan desempeñado cargos políticos por 20
años por lo menos, con inteligencia y pureza, que comprueben con los
documentos auténticos sus servicios y que no hayan sufrido alcance o
remoción por mal manejo, injuria y omisión, tienen derecho a pensión
de jubilación en los siguientes casos: haberse inutilizado en el servicio y
no tener medios económicos de procurarse subsistencia, o ser mayor de
60 años. No haber sido rebelde ni sindicado de tal contra el Gobierno,
no haber sido acusado ni tildado de prevaricador. Esta Ley se aplica en
casos de transición, cuando el parlamentario aporta libros que equiva-
len a dos años de servicio.
Durante la vigencia de la Ley 48 de 1962, los Congresistas podían

acceder a la pensión de jubilación vitalicia cuando cumplieran 50 años
de edad y completaran 20 años de servicios continuos o discontinuos.
La expedición de la Ley 33 de 1985, que creó el Fondo, estableció

como requisitos 20 años de servicio y 55 años de edad. Su liquidación
era el equivalente al 75% del ingreso mensual promedio del último año.
Esta ley contenía su transición y los Congresistas que a la entrada en
vigencia de la misma hubieren completado 15 años de servicios conti-
6 Las Pensiones: Teoría, normas y jurisprudencia. – Segunda edición – Oscar José Dueñas
Ruiz.

nuos o discontinuos, se segui- El Decreto 1293 de 1994 que establece el régimen de transi-
rían pensionando con 50 años ción de los Senadores, Representantes, empleados del Congreso
de edad. Igualmente, quienes y del Fondo de Previsión del Congreso, señala que éstos tendrán
a la entrada en vigencia de la derecho a los beneficios del régimen de transición del artículo 36
mencionada ley ya hubiesen de la Ley 100 de 1993, siempre que a 1º de abril de 1994, hayan
completado los 20 años de ser- cumplido alguno de los siguientes requisitos: a) Haber cumplido
vicio continuos o discontinuos 40 años si son hombres o 35 si son mujeres. b) Haber cotizado o
y ya se hallaren retirados del prestado servicios durante quince años o más. También se aplicará
servicio, podrían pensionarse a las personas que hubieren sido senadores o representantes con
cuando alcanzaren los 50 años anterioridad al 1º de abril de 1994, sean o no elegidos para legisla-
de edad, en el caso de las muje- turas posteriores siempre que cumplan las exigencias señaladas en
res, o los 55 años en el caso de los literales a) y b) ya mencionados, salvo que a la fecha indicada
los hombres. tuvieran un régimen aplicable diferente, en cuyo caso este último
será el que conservarán.
Con la Ley 4ª de 1992, el
beneficio se otorga a Sena- El Decreto 1755 de 1994, reglamenta el funcionamiento del
dores y Representantes. La li- Fonprecon, establece que los Congresistas, empleados del Congre-
quidación equivale al 75% del so y empleados de Fonprecon, que dentro del Sistema General de
ingreso mensual promedio del Pensiones opten por el Régimen de Prima Media con Prestación
último año que perciba el Con- Definida, deberán afiliarse a dicho fondo.
gresista individualmente consi-
derado, por todo concepto. El aporte será del 25.5% por parte de los Congresistas que es-
tán en el régimen de transición, del ingreso mensual promedio que
La Ley 100 de 1993 deter- por todo concepto reciban éstos y el 75% lo aportará el Congreso
minó que el Fondo de Previsión (empleador).
Social del Congreso de la Repú-
blica, continuará siendo respon- Los factores para liquidar la pensión a un Congresista, de acuer-
sable del reconocimiento y pago do con el Decreto 1359 de 1993, son los siguientes: sueldo básico,
de las pensiones de vejez, jubi- gastos de representación, prima de localización y vivienda, prima
lación, invalidez y sobrevivien- de salud, prima de navidad, prima de transporte, prima de servicios
tes (y de los servicios de salud) y toda otra asignación que recibieren. El Decreto 816 de 2002
de los Congresistas, empleados establece que el ingreso promedio estará constituido por sueldo
del Congreso y del Fondo y que básico, gastos de representación, prima de localización y vivienda,
aporten para los sistemas de prima de salud y prima de servicios. El monto es del 75% del in-
pensiones y de salud conforme greso promedio mensual que durante el último año haya percibido
a las normas de la citada ley. el Congresista, individualmente considerado. No hay límite o tope
máximo de salarios mínimos en la pensión, así la persona esté en
Con la expedición del De- el régimen general de la Ley 100 de 1993.
creto 1359 de 1993, reglamen-
tario de la Ley 4ª de 1992, los Régimen especial de la Rama Judicial
congresistas podrían pensionar-
se cuando cumplieran 50 años Pertenecen a este régimen los Magistrados del Consejo Superior
de edad, si son mujeres, o 55 de la Judicatura, del Consejo de Estado, de la Corte Suprema de Jus-
años si son hombres y cuando ticia, de la Corte Constitucional y los Procuradores Delegados ante
completaran 20 años de servi- la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. Las normas que
cio continuos o discontinuos consagran este régimen son los decretos 043 de 1999, 546 de1971,
en el sector público o privado 1293 de 1994; la Ley 4ª de 1992 y el Decreto 2739 de 2000.
siempre que hubiesen cotizado
las semanas respectivas del sec- Requisitos: edad 50 años si es mujer, 55 si es varón y 20 años
tor privado, en el Instituto de de servicios oficiales continuos o discontinuos pudiendo computar
Seguros Sociales. tiempos prestados en municipios, departamentos, distrito, de los

cuales 10 sean con exclusividad a la Rama Jurisdiccional o al Ministe-

rio Público. Los factores para la liquidación de la prestación: asigna-
ción básica mensual, gastos de representación, prima de salud, prima
de vivienda y localización, prima de servicios equivalente al 50% del
salario básico mensual con doceavas de las primas, prima de navidad,
transporte y todos los demás factores que constituyan ingreso base
para la liquidación. El monto de la pensión es el 75% del promedio
devengado por todo concepto durante el último semestre, sin condi-
cionar a tope máximo.
A los funcionarios de la Rama Judicial y de la jurisdicción penal

(magistrados, jueces regionales, jueces penales del circuito, fiscales,
empleados de los cuerpos de seguridad, del Cuerpo Técnico de Inves-
tigaciones de la Fiscalía General de la Nación), asi como a los funcio-
narios del Ministerio Público (procuradores delegados, funcionarios y
empleados de los cuerpos de seguridad les son aplicables el Decreto
1835 de 1994, cuyos requisitos incluyen: edad 50 años si es mujer, 55
si es varón y 1000 semanas de cotización especial en las actividades
citadas. Monto: ingreso base de cotización de los últimos diez años,
siempre y cuando permanezcan en el régimen de prima media con
prestación definida.
A los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del

Ministerio Público les es aplicable el Decreto 546 de 1971, cuyos re-
quisitos son: haber llegado a los 65 años como funcionario activo de
la Rama y el Ministerio Público sin reunir requisitos para una pensión
de jubilación, pero habiendo servido por lo menos 5 años continuos o
discontinuos en tales actividades. Monto: 25% del último sueldo de-
vengado, más un 2% por cada año de servicio, siempre y cuando haya
cumplido los 65 años antes del 1º de abril de 1994, no se aplica el ré-
gimen de transición de la Ley 100 de 1993. Edad: 50 años si es mujer y
55 si es varón; 20 años de servicios oficiales continuos o discontinuos
pudiendo computar tiempos prestados en municipios, departamentos,
distrito, de los cuales 10 años de servicio con exclusividad en la Rama
Jurisdiccional o Ministerio Público.
Otros regímenes especiales
Funcionarios y empleados de la Contraloría

General de la República
Norma aplicable: Decreto 929 de 1976. Requisitos: edad: 50 años

si es mujer y 55 si es varón; 20 años de servicios oficiales continuos
o discontinuos pudiendo computar tiempos prestados en municipios,
departamentos, distrito, de los cuales 10 años de servicio con exclu-
sividad en la Contraloría. Monto: 75% del promedio de los salarios
devengados durante el último semestre, de acuerdo a la fecha del sta-
tus; se aplican los factores del Decreto 1045 de 1978 ó leyes 33 y 62
de 1985 (factores que sirvieron de base para efectuar los aportes). Se
aplica a quienes a 1º de abril de 1994 contaran con 35 años (mujeres)
y 40 años (varones), 15 o más años de cotización.

Funcionarios y empleados de la Contraloría Músicos de la Orquesta Sinfónica

General de la República que lleguen o hayan lle- de Colombia
gado a la edad de retiro forzoso al servicio de la
entidad, sin reunir los requisitos para una pen- A estos funcionarios les son aplicables los
sión ordinaria de jubilación se les aplica el De- siguientes requisitos: 20 años de servicio como
creto 929 de 1976. Monto: cuantía equivalente músico de la orquesta, pudiendo computar tiem-
a un 25% del último sueldo devengado más un po con la banda del Ejército o de la Policía, sin
2% por cada año de servicio. Se aplica sólo a límite de edad. Monto: 75% del promedio men-
funcionarios que cumplieron los 65 años de edad sual devengado en el año inmediatamente ante-
antes del 1º de abril de 1994. rior al status, con factores de salario de acuerdo
con el Decreto 1045 de 1978 o Leyes 33 y 62 de
Funcionarios de la Registraduría Nacional 1985; no se condiciona a retiro por el carácter de
del Estado Civil docente. Se aplica a las personas que a 1º de abril
de 1994, contaran con 35 años (mujeres) y 40
Aquellos funcionarios de la registraduría en (hombres), ó 15 o más años de cotización.
cargos de dactiloscopistas, en el laboratorio, fo-
tográfico profesional, técnico 09 o fotógrafo les
es aplicable el Decreto 1069 de 1995 y Decreto Imprenta Nacional
603 de 1977. Requisitos: 50 años de edad en
ambos sexos; 20 años de servicio, 16 en los car- A los empleados y obreros de las secciones de
gos citados. Se pensionan con los requisitos de Imprenta y Litografía de la Imprenta Nacional les
las normas anteriores, siempre y cuando se en- aplica la Ley 63 de 1943. Requisitos: 50 años de
cuentren vinculadas a 31 de diciembre de 1994 edad para ambos sexos y 20 años de servicio ó
y tuvieren 35 o más años (mujeres) y 40 o más 25 años de servicio en dichas secciones. Monto:
(hombres) o que tuvieren 7 años o más en los 75% del promedio mensual devengado en el úl-
cargos mencionados y permanezcan afiliados en timo año de servicio. Factores: Decreto 1045 de
el régimen de prima media con prestación defi- 1978 y leyes 33 y 62 de 1985, de acuerdo a la
nida. Monto: 75% del promedio mensual coti- fecha de status. Se aplica a las personas que a 1º
zados en los términos del artículo 36 de la ley de abril de 1994, contaran con 35 años (mujeres)
100 de 1993. y 40 (hombres), ó 15 o más años de cotización.
Aquellos empleados de la Registraduría del

Estado Civil en los cargos de jefes de sección o
grupos del laboratorio fotográ-
fico, dactiloscopistas, troque-
lador, prensador, estampador,
armador o revisor en el proceso
de prensado y laminación de
cédulas de ciudadanía tendrán
los siguientes requisitos: 20
años de servicio exclusivo en
los citados cargos, sin límite
de edad. Monto: 75% del pro-
medio mensual devengado en
el último año de servicio de
acuerdo a la fecha del status;
los factores aplicables son los
contenidos en el Decreto 1045
de 1978 ó leyes 33 y 62 de
1985, sobre aquellos factores
que hayan efectuado aportes.

Embajadores en el exterior
A estos funcionarios les aplica el Decreto 1743 de 1966, la Ley 4ª de

1966, el Decreto 1848 de 1969, la Ley 33 de 1985 y el Decreto 10 de
1992. Requisitos: 50 años (mujer), 55 (varón) y 20 años de servicios ofi-
ciales continuos o discontinuos pudiendo computar tiempos prestados en
municipios, departamentos, distrito. Monto: 75% del promedio mensual
devengado en el último año de servicio por un Ministro de Despacho
con los factores del Decreto 1045 de 1978 o Leyes 33 y 62 de 1985, de
acuerdo a la fecha del status. Se aplica a las personas que a 1º de abril de
1994, contaran con 35 años (mujeres) y 40 (hombres), ó 15 o más años de
cotización. Después de esta fecha no hay lugar a reconocimiento.
Caja de Auxilios y de Prestaciones de la Asociación Colombiana

de Aviadores Civiles (CAXDAC)
CAXDAC fue creada por el Decreto Legislativo 1015 de 1956, modi-

ficado por Ley 32 de 1961 y los decretos 1282, 1283 y 1302 de 1994.
Tramita las siguientes prestaciones: pensión de jubilación, pensión de
vejez, pensión de invalidez y pensión de sobrevivencia.
Régimen normativo: pensión de jubilación. Decretos 60 de 1973 y

1282 de 1994. Requisitos: 20 años de servicio continuos o discontinuos.
Monto: 75% del salario promedio del último año de servicio. No se requiere
prestar servicios en empresas de aviación sino ejercer la profesión (artículo
271 del Código Sustantivo del Trabajo). Requisitos: 50 años de edad – No
menos de 15 años continuos o discontinuos como aviador. Monto: 75%
del salario promedio del último año de servicios. Sólo para quienes hubie-
ran adquirido el derecho antes del 23 de diciembre de 1993.
Pensiones por actividades de alto riesgo
Se incluyen en esta categoría los empleados cuyas actividades tienen

la característica de una expectativa de vida menor causada por una ma-
yor exposición al riesgo.
Con el Decreto 1281 de 1994 se incluyó a los trabajadores en minería

(socavón o subterráneo), con exposición a altas temperaturas, a radia-
ciones ionizantes, a sustancias comprobadamente cancerígenas. Tam-
bién incluyó a los periodistas.
El Decreto 1835 de 1994 incluyó a los siguientes servidores: De-

partamento Administrativo de Seguridad (DAS), Rama Judicial, Unidad
Especial de Aeronáutica Civil, Cuerpo de Bomberos, Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario, Registraduría Nacional del Estado Civil, Insti-
tuto Nacional de Radio y Televisión y la Empresa Nacional de Teleco-
municaciones.
Requisitos para obtener la pensión: Haber cumplido 55 años; haber

cotizado mínimo 500 semanas en estas actividades. La edad para reco-

nocimiento se disminuye un año por cada 60 semanas de cotiza- b) La subcuenta de subsis-

ción especial (la edad no puede ser inferior a 50 años). tencia destinada a la protección
de las personas en estado de in-
El Decreto 2090 de 2003 señala a los colectivos que trabajen en digencia o de pobreza extrema,
las siguientes actividades: minería (socavón o subterráneo), traba- mediante el subsidio económico.
jos con exposición a altas temperaturas, trabajos con exposición a
radiaciones ionizantes, trabajos con exposición a sustancias com- En el año 2003 se expide la
probadamente cancerígenas. De igual manera, incluyó a los fun- ley 797, que reforma algunas
cionarios de la Unidad Especial de Aeronáutica Civil, el Cuerpo de disposiciones del sistema gene-
Bomberos, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario. Como ral de pensiones previsto en la
requisitos establece los siguientes: haber cumplido 55 años; haber Ley 100 de 1993, con la cual se
cotizado mínimo 700 semanas en las actividades definidas. La edad busca dotar al sistema de ma-
para reconocimiento se disminuye un año por cada 60 semanas de yor equidad, solidaridad y via-
cotización especial (la edad no puede ser inferior a 50 años). En la bilidad financiera; así como se
cotización: 10 puntos adicionales a cargo del empleador; aportes espera aumentar la cobertura.
al Régimen de Prima Media y tres meses para el traslado del Régi- Hace obligatoria la afiliación
men de Ahorro Individual al de Prima Media. de los trabajadores indepen-
dientes al sistema de pensiones.
Régimen de transición: quien tenga las 500 semanas antes de Además, prevé incrementos de
la expedición del decreto 2090 se le respetará el derecho. la cotización del 1% en 2004 y
del 0.5% en 2005 y 2006. La
reforma implica el derecho a
Reformas al sistema:
optar, una vez cada cinco años
creación del Sistema de Protección Social
(antes tres años), entre el Régi-
Mediante la Ley 789 de 2002 se crea el sistema de protección men Solidario de Prima Media
social como el conjunto de políticas orientadas a disminuir la vul- con Prestación Definida y el
nerabilidad y a mejorar la calidad de vida de los colombianos, espe- Régimen de Ahorro Individual
cialmente de los más desprotegidos. Para obtener como mínimo el con Solidaridad. Igualmente,
derecho a la salud, la pensión y al trabajo. En el área de pensiones señala que este traslado no
el objetivo fundamental es crear un sistema viable que garantice será posible cuando falten 10
unos ingresos aceptables a los presentes y futuros pensionados. años o menos para la edad de
jubilación. Este aspecto carac-
La Ley 790 de 2002 fusionó el Ministerio de Trabajo y Segu- teriza al caso colombiano en
ridad Social y el Ministerio de Salud, conformando el Ministerio el contexto latinoamericano,
de la Protección Social, cuyos objetivos, estructura, funciones e por el hecho de poder transitar
integración del sector administrativo de la protección social, están desde el programa público ha-
determinados en el Decreto 205 de 2003. cia el privado y viceversa.
El Decreto 2681 de 2003, reglamenta la administración y el Igualmente, la ley 797 crea

funcionamiento del Fondo de Solidaridad Pensional que tendrá el Fondo de Garantía de Pensión
dos subcuentas: mínima del Régimen de Aho-
rro Individual con solidaridad,
a) La subcuenta de solidaridad destinada a subsidiar los apor- como un patrimonio autónomo
tes al Régimen General de Pensiones de los trabajadores asala- con cargo al cual se pagará, en
riados o independientes del sector rural y urbano que carezcan primera instancia, esta garan-
de suficientes recursos para efectuar la totalidad del aporte, tales tía. Señala que los afiliados que
como artistas, deportistas, músicos, compositores, toreros y sus a los 62 años de edad, si son
subalternos, la mujer microempresaria, las madres comunitarias, hombres, y cincuenta y siete si
los discapacitados físicos, psíquicos y sensoriales, los miembros son mujeres, no hayan alcanza-
de las cooperativas de trabajo asociado y otras formas asociativas do a generar la pensión mínima
de producción. de que trata la ley 100 de 1993,

y hubiesen cotizado por lo menos 1.150 semanas Por la Ley 828 de 2003 se expiden normas
tendrán derecho a que dicho Fondo, en desa- para el control de la evasión en el sistema de
rrollo del principio de solidaridad, les complete seguridad social.
la parte que haga falta para obtener la citada
pensión. En el mismo año 2003 se expide la ley 860
por la cual se reforman algunas disposiciones del
Con esta reforma se limita también el ingreso Sistema General de Pensiones previsto en la Ley
base de cotización a 25 salarios mínimos hasta 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones. Esta
45 salarios, para afiliados que obtengan ingre- ley en su artículo 4º modifica el inciso segundo y
sos superiores a ese límite, para garantizar una adiciona el parágrafo 2º del artículo 36 (régimen
pensión con tope de 25 salarios mínimos legales de transición), el cual fue declarado inexequible
mensuales vigentes. por la Corte Constitucional en agosto de 2004.
Esta ley dispuso la creación de un registro Por medio de esta ley se establecen requisitos
único para los afiliados al sistema de pensiones, para la obtención de la pensión de invalidez en
salud, riesgos laborales, subsidio familiar y bene- el régimen de pensiones y se dictan disposicio-
ficiarios del sistema de protección social, que no nes en cuanto al régimen especial de pensiones
se cumplió. para trabajadores sometidos a alto riesgo como
funcionarios del Departamento Administrativo
Se establece por esta reforma la revocatoria de Seguridad (DAS) y otros trabajadores, aumen-
directa de las pensiones reconocidas de manera tando la cotización en diez puntos adicionales a
irregular por los organismos gestores o respon- cargo del empleador.
sables del reconocimiento de pensiones. Se crea,
además, el recurso extraordinario de revisión de En octubre de 2003 se sometió a la aproba-
reconocimiento de pensiones o sumas periódicas ción de los ciudadanos un referendo constitucio-
a cargo del tesoro público o fondos de natura- nal que en el punto 8 establecía: el tope máximo
leza pública, que se hayan reconocido a través de 25 salarios mínimos para las pensiones, se li-
de providencias judiciales, las que podrán ser re- mitaba la vigencia de los regímenes especiales y
visadas por el Consejo de Estado o por la Corte exceptuados hasta el 31 de diciembre de 2007,
Suprema de Justicia, a solicitud del gobierno en se disponía expedir una ley general de pensiones
cabeza del Ministerio de Trabajo o del Ministerio en la que se ordenará la revisión de las pensio-
de Hacienda y Crédito público, o a solicitud del nes decretadas sin el cumplimiento de requisitos
Contralor General de la República o del Procu- legales o con abuso del derecho, se prohibía re-
rador General de la Nación. Recurso que se po- conocer pensiones a personas con menos de 55
drá ejercer en cualquier tiempo cuando el reco- años, se proponía, además, no incrementar los
nocimiento se haya obtenido con violación del salarios y pensiones de servidores públicos por
debido proceso y cuando la cuantía del derecho los años 2005 y 2006 y las pensiones de mas de
reconocido excediere lo debido de acuerdo con la 25 salarios mínimos. Se excluía únicamente a los
ley, pacto o convención colectiva que le fueran miembros de la Fuerza Pública.
legalmente aplicables.
El referendo no obtuvo la votación exigida de
En 2003 también se expide el decreto 1750 la cuarta parte del censo electoral, con lo cual este
que separó del ISS las funciones de prestación punto concreto referido a las pensiones y que sería
de servicios de salud, manteniendo su carácter reformatorio de la constitución no fue aprobado.
de asegurador en salud, riesgos laborales y como
gestor del régimen de prima media con presta- La última gran reforma está consagrada en el
ción definida en materia de pensiones. Acto Legislativo 01 de 2005.

colombiano
El principio de la sostenibilidad
financiera y fiscal
y sus efectos sobre el régimen pensional
Eduardo López Villegas*
A continuación se analizan las tensiones existentes entre derechos fundamentales

como el de la solidaridad, la igualdad, la progresividad, con el de la sostenibilidad
financiera y fiscal alrededor de la seguridad social. Si bien los dos primeros han sido
objeto de múltiples pronunciamientos, el de la sostenibilidad fiscal apenas empieza
a ser vislumbrado y considerado. Resulta de la mayor importancia definir su alcance
con el objeto de poder encontrar en dicho principio una vía adecuada hacia una
mayor equidad y protección dentro del concepto de un Estado social de derecho, que
sea eficaz, eficiente y sobre todo posible para nuestros adultos mayores en la época
de inactividad laboral.
La necesidad del acuerdo sobre la solidaridad

como principio de la seguridad social
Un examen riguroso del estado del Sistema General de Pensiones, no puede pasar
por alto piezas claves de la institucionalidad de la seguridad social y, en particular, la
incidencia que está llamada a ejercer el principio de la solidaridad.
Como punto de partida se tiene que señalar que el adecuado diseño de un sis-
tema pensional debe, entre otros elementos, formular una ecuación en la que una
de las expresiones son los beneficios de amparo -los más importantes son pensiones
vitalicias- y la otra expresión son los recursos –prefigurados en fuentes- que han de
alimentar financieramente el sistema.
Esa ecuación se altera si se introducen elementos que modifican la dimensión de

los beneficios, el monto de ellos, la población que puede acceder, o la solidez de las
fuentes, alterando por ejemplo el tiempo durante el cual se debe aportar.
* Con la colaboración de Ligia Helena Borrero, Mauro Varela, Jesús Lizardo Barrios, Alexander Amaya y Natalia
Silva.

Sin ninguna duda, los derechos pensionales son unos, si se le limita su considera-
ción al marco normativo y otros, si se les observa desde las sentencias judiciales.
Ante la ausencia de una política pública en materia pensional diferente a las

consideraciones fiscales, el poder judicial ha intervenido poderosamente en la con-
figuración de las políticas sobre derechos sociales, en varias de sus sedes, en la de la
exequibilidad en procesos en la jurisdicción ordinaria, en la contenciosa administra-
tiva, o en tutela.
Las leyes del Sistema General de Pensiones fueron examinadas a la luz de la Cons-
titución y moduladas sustantivamente por la Corte Constitucional; así a guisa de
ejemplo, las que regulan las condiciones del régimen de transición de la Ley 100 de
1993, los requisitos de acceso a la pensión de invalidez de la Ley 797 de 2003, y de
esta y de sobrevivientes de la Ley 860 de 2003, todas con el común denominador de
ampliar la población amparada.
En los procesos ordinarios y contenciosos se adoptó la jurisprudencia que mantuvo

la vigencia de la regulación de los seguros sociales obligatorios, “aplazando” la plena
vigencia de los niveles de cotización previstos en el Sistema General de Pensiones; al
tiempo que se acrecentaba el número de afiliados con derecho a pensión de invalidez,
y sobrevivientes, se hacían más laxos por cuenta de fallos judiciales los requerimien-
tos de aportes para acceder a estas prestaciones, y así se debilitaban las fuentes de
financiación del sistema.
Los jueces constitucionales en tutela han otorgado prestaciones adicionales a las

previstas en la ley, o han extendido la cobertura del sistema de seguridad social. Uno
de los ejes, no siempre el único, de la fundamentación de estas decisiones referidas,
ha sido la invocación del principio de la solidaridad.
Para la Contraloría General de la República es indispensable, por un lado, describir

la existencia de una relevante circunstancia que modifica significativamente la soste-
nibilidad financiera del sistema que repercute severamente en el estado de cuentas del
país, en el equilibrio presupuestal y en el déficit fiscal.
De otro, advertir al Estado de cómo sobre el principio de solidaridad, rector de la

seguridad social, la rama judicial no tiene una visión unificada sobre su alcance, ni
sobre el conjunto de reglas que deben acompañar su invocación, sobre las condiciones
para una equilibrada ponderación de intereses o para la resolución de colisiones frente
a otros principios también rectores de la seguridad social, la que se hace indispensa-
ble para que el principio de solidaridad irradie sobre la labor legislativa y la gestión
administrativa del sistema.
Quedan abiertas las posibilidades para que obren separada y, simultáneamente, la

labor de unificación jurisprudencial, cumplida en dialéctica persuasión dentro del pleno
respeto de la autonomía judicial, y la labor legislativa sobre reglas de interpretación de
los principios; este artículo se circunscribe a suscitar inquietudes en estos dos escenarios
estatales.
Bajo estas premisas, se hace indispensable y conviene saber cuál ha sido el alcan-
ce que los jueces de la más alta jerarquía en las tres jurisdicciones, le han otorgado
al principio de la solidaridad.

El principio de la solidaridad ción anciana sería una pequeña porción de los

jóvenes. Es decir, un supuesto necesario era el de
La solidaridad es el principio característico de que siempre habría muchas personas que fueran
la seguridad social, con el que históricamente se solidarias con los pocos ancianos que no ahorra-
le identifica; las formas primeras de proteger a las ron para su vejez.
viudas y huérfanos de los trabajadores están ci-
mentados en la solidaridad mutual; la Iglesia Ca- La solidaridad es un valor de fácil reconoci-
tólica, por siglos, movilizó a las sociedades bajo miento, aparentemente su comprensión está al
su influjo a dar ayuda a los pobres, promoviendo alcance de todos, y por todos admitido como
entre ellas la solidaridad en forma de caridad, fuente de bien, como por ejemplo que una ge-
como virtud teologal. neración es solidaria con sus coetáneos que no
tienen capacidad de cotizar para pensiones. La
La esencia de la solidaridad es un deber ético, dificultad estriba en tener de ella una definición
pero no sólo ello, ha adquirido contornos jurídi- completa, una visión de conjunto, que permita
cos. El constituyente de 1991, dejó así signada su adecuada o equilibrada aplicación, poniéndo-
esta particularidad: se a salvo de la superficial ecuación consistente
en que a toda necesidad corresponde una expre-
“Nuestra opción es por un Estado Social, en senti-
sión de solidaridad.
do estricto, y que como tal no actúa obedeciendo los
dictados de la beneficencia y de la caridad sino como La invocación de la solidaridad, acrítica e in-
respuesta a los más elementales derechos de los ciuda- diferenciada, tiene como ejemplo lo que acon-
danos. Un Estado como agente de justicia social1. tecía y acontece, hoy con menor rigor, -bajo re-
glas paramétricas pensionales más exigentes- en
En el siglo pasado todos los diseños legales
el régimen de prima media; bajo el manto de la
de la seguridad social se erigieron sobre la ins-
solidaridad se estaba consumando una extrema
titucionalización de la solidaridad entre gene-
inequidad, una absoluta inversión del principio
raciones; a finales, se mantuvo el principio en
de la solidaridad, de la ayuda de los que menos
los sistemas de ahorro individual, pero dejando
tienen para con los menos necesitados. Efecti-
en los márgenes que fuera el pilar del sistema
vamente, se había creado un sistema de subsidio
la que practicaban los trabajadores activos con
a las pensiones, en el que mientras más alto fue-
los retirados. Claro que eran otras épocas en las
ra el valor de la mesada pensional menor era el
cuales se creía que la población continuaría do-
porcentaje del capital que el pensionado hubiere
blando su tamaño cada 25 años y que la pobla-
realmente formado, y, por lo tanto, era directa-
mente proporcional al monto de la pensión el
subsidio con el que se cubría el faltante, y todo
1 Asamblea Nacional Constituyente. Informe-Ponencia para
Primer Debate en Plenaria. Finalidad Social del Estado y la Se- a nombre de la solidaridad, de conformidad con
guridad Social. Gaceta Constitucional No. 78, mayo 1991, p. 2 el siguiente cuadro:
Cuadro 2.1
Ahorro acumulado como porcentaje del capital necesario
para la pensión de vejez con tasa de reemplazo del 100%
Tasa Cotiza 20 de los --------últimos años Cotiza los -----------últimos años
20 25 30 25 30 35 40
4% 20.0% 23.3% 27.3% 26.0% 33.4% 42.3% 53.3%
5% 21.8% 26.5% 32.5% 29.3% 38.9% 51.2% 66.9%
6% 23.8% 30.2% 38.9% 33.1% 45.6% 62.4% 85.0%
7% 26.1% 34.7% 46.8% 37.6% 53.9% 76.8% 109.2%
Elaboración CGR.

Hipótesis: Hombre casado que cotiza todo el tiempo sobre el

mismo salario y se pensiona a los 60 años de edad. La tasa de
capitalización de la cotización es la indicada en el cuadro y la de
la renta es del 4%.
El hombre que cotiza los 35 últimos años antes de pen-

sionarse a la edad de 60 y está en un fondo que rinde el 6%,
acumula un ahorro que representa el 62.4% del fondo necesario
para obtener una pensión del 100% de su IBL, o lo que es lo
mismo, su pensión sería del 62.4% de su IBL.
Si este hombre tiene un IBL de $10.000.000 y se le otor-

ga pensión del 90%, o sea de $9.000.000, el subsidio sería de
$2.760.000 mensuales, mientras que si su IBL es igual al salario
mínimo (hoy de $566.700), el subsidio sería de $213.079 men-
suales. Por eso dice que el RPM es regresivo en la medida en que
subsidia con recursos públicos a quienes tienen mayor valor de
pensión.
La expedición de la ley 100 y de varias de sus modificaciones,

incluido el acto legislativo 001 de 2005, han pretendido corregir
esta desviación del principio de solidaridad, no obstante, algunos
fallos judiciales no controbuyen con este avance.
El principio de la solidaridad
en la jurisdicción constitucional
Donde se puede encontrar un más extenso y prolijo desa-
rrollo del concepto de solidaridad es en la jurisprudencia cons-
titucional.
Una orientación del alcance del principio constitucional viene

dado desde mediados de la década de los noventa, Corte Consti-
tucional, sentencia T 005 – de 1995 - cuando decidió tutelar los
derechos de salud de una anciana de 84 años, frente a su emplea-
dor que alegaba que esta obligación estaba a cargo del ISS.
La perspectiva principal que allí adoptó la Corte es la de solida-

ridad como garantía universal del desiderátum constitucional de la
eficacia de los derechos fundamentales: La solidaridad es un prin-
cipio que no puede ser entendido a cabalidad con independencia
del concepto de efectividad de los derechos fundamentales.
El juicio de significado de la solidaridad asumido por la Corte

para esta época, prescindió de los razonamientos propios de la
ponderación de intereses y de colisión de los principios -que pos-
teriormente fueron asumidos rigurosa y sistemáticamente-, que
concurren en una situación particular; y más que ello, estimó la
solidaridad como exclusiva de la instancia constitucional, como
si en el diseño legislativo del sistema de seguridad social la soli-
daridad hubiera sido ajena o no hubiera estado en mente de los
legisladores; tal vez bajo este supuesto se pueda entender que:

“Dicho en otros términos, el estricto seguimiento de las prescripciones social: (i) como una pauta de com-
legales no siempre conduce a los objetivos propuestos por el sistema ..El portamiento conforme a la cual de-
principio de solidaridad permite que el derecho a la seguridad social se rea- ben obrar los individuos en ciertas
lice, si es necesario, a través de la exigencia de una prestación adicional por situaciones, (ii) un criterio de inter-
parte de entidades que han cumplido con todas las obligaciones previstas pretación en el análisis de acciones
en la legislación competente”2. u omisiones de los particulares que
vulneren o amenacen vulnerar de-
La concreción de la solidaridad en un plan de beneficios adicio- rechos fundamentales y (iii) un lí-
nal al legal, para otorgarse a quien queda por fuera de él porque no mite a los derechos propios.
cumple requisitos, o porque se trata de una prestación que excede
lo ofrecido de manera general, ha sido un entendimiento de la so- Como se advierte, ninguna
lidaridad que se proyecta hasta hoy en la doctrina constitucional. de estas manifestaciones del
principio de solidaridad cita a
Si bien en esta manifestación la Corte postuló que la solidari- las generaciones futuras como
dad para con las personas de la tercera edad era obligación de la responsables de la solidaridad
familia, de la sociedad y del Estado, y que su propósito, en la de- para con las personas de esta
cisión de autos, era buscar el justo medio de “vinculación directa, generación, tema que incide
general e inescindible de los tres sujetos mencionados en el texto profundamente con el principio
constitucional”, esta se ha traducido casi de manera invariable en de sostenibilidad financiera del
una obligación exclusiva y una exigencia para el Estado. que se hablará más adelante.
En su desarrollo doctrinal la Corte Constitucional, en salas La protección de los dere-

de revisión de tutelas, diez años después, en sentencia T434 de chos fundamentales de un en-
2004, amplió el horizonte de contextualización de la solidaridad, fermo de Sida, cuya vulneración
prescindiendo de la dimensión intergeneracional de la solidaridad, se causó a partir de la pérdida
esencial en la seguridad social de su vivienda en proceso eje-
cutivo adjudicado a la entidad
“En cuanto a su contenido, esta Corporación lo define como: “un deber, bancaria acreedora, la Corte
impuesto a toda persona por el sólo hecho de su pertenencia al conglome- Constitucional en sentencia T
rado social, consistente en la vinculación del propio esfuerzo y actividad en 170 de 2005 acotó el alcance
beneficio o apoyo de otros asociados o en interés colectivo”. de la solidaridad al atarlo a la
ley, y que como regla general
De esta manera, cada miembro de la comunidad, tiene el deber de co- se manifiesta en un deber que
operar con sus congéneres ya sea para facilitar el ejercicio de los derechos
de éstos, o para favorecer el interés colectivo.
Este postulado se halla en perfecta concordancia con el deber consa-

grado en el artículo 95.2 de la Carta Política, el cual establece como deber
de la persona y el ciudadano ´obrar conforme al principio de solidaridad
social, respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pon-
gan en peligro la vida o la salud de las personas´.
Este deber, que vincula y condiciona el actuar tanto del Estado, como
de la sociedad y la familia, no es ilimitado, y por esta razón el intérprete en
cada caso particular debe establecer los límites precisos de su exigibilidad.
En síntesis, y de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación,

puede decirse que son tres las manifestaciones del principio de solidaridad
2 Corte Constitucional Sentencia T-005 de 1995.

debe ser impuesto por el legislador a los particu- el Legislador goza de una considerable libertad para
lares, sin que ello sea óbice a que de manera ex- optar por distintos desarrollos de este sistema, una
cepcional el juez constitucional pueda imponer consecuencia se sigue: la ley puede, dentro de determi-
la cargas de solidaridad. Dijo la Corte: nados límites, estructurar la forma cómo los distintos
agentes deben cumplir con su deber de solidaridad en
“De allí que sea la ley la encargada de fijar las cir- este campo.
cunstancias en que deben cumplirse los deberes su-
periores y también las consecuencias de su incumpli- (…)
miento. Una vez que el deber de solidaridad ha sido
desarrollado en un ámbito específico, los particulares Esta decisión legislativa, sin ser la única posible, es
quedan compelidos a su observancia. Por ello, en caso entonces un desarrollo razonable del principio de so-
de no darle cumplimiento, encontrándose en capaci- lidaridad, puesto que en la actualidad, gran parte de
dad fáctica y jurídica de hacerlo, y de producirse un rela viabilidad financiera del sistema de seguridad social,
sultado antijurídico, éste último les resulta imputable tanto a nivel de pensiones como de salud, reposa en
y deben asumir las responsabilidades consecuentes a los trabajadores activos, en la medida en que, en las
tal incumplimiento”. últimas décadas, ha disminuido el número de trabaja-
dores activos por pensionado. Por ende, si los propios
La definición del alcance de la solidaridad pensionados no asumen su cotización en salud, es muy
tiene otros ribetes cuando el punto de enfoque probable que la ley hubiera debido incrementar los
no es el de la ayuda que se le ha de proporcionar aportes de los trabajadores. De esa manera, gracias a
al necesitado, sino el de la ayuda o la contribu- la norma acusada, los pensionados contribuyen a que
ción que todos deben hacer, como condición de las cargas impuestas a los empleados activos sean me-
posibilidad de la primera. nores, lo cual representa, en cierta medida, un principio
legítimo de solidaridad intergeneracional. En efecto, los
La Corte Constitucional en sentencia C 126
jubilados de hoy, en el pasado, cuando eran empleados,
del 16 de febrero de 2000 avocó el estudio de
se beneficiaron de que las cotizaciones en salud no fue-
la reclamación que hacían los pensionados con-
ran excesivas. A su vez, los trabajadores contemporá-
tra la ley 100 de 1993 que les imponía el deber
neos, que gracias al aporte de los pensionados, no ven
de contribuir a la seguridad social en salud. El
incrementadas su cotización, deberán en el futuro, al
panorama de la controversia se amplía a otros
principios constitucionales, y a los márgenes que jubilarse, asumir integralmente ese aporte para garan-
tiene el legislador para conciliarlos en su confi- tizar la sostenibilidad del sistema de salud, no sólo para
guración normativa. Expresó la Corte: ellos, sino para las generaciones venideras”.
“De otro lado, en múltiples ocasiones, esta Corte Sin embargo, las providencias judiciales están
ha mostrado la importancia que tiene el principio de huérfanas, o no lo relacionan en sus decisiones,
solidaridad, que constituye tanto un deber exigible a del respaldo técnico que requiere un juicio sobre
las personas, en ciertas situaciones (CP art. 95 ord 2º), la sostenibilidad financiera, que en casos se sus-
como un principio que gobierna el funcionamiento de tituyen por intuiciones, o por especulaciones, en
determinadas instituciones en el Estado social (CP meras probabilidades. En el tema que se examina
arts 1º y 48). (…) no se encuentra un estudio que indique con ci-
fras, aún generales, si la cotización en salud que
Por consiguiente, en materia de seguridad social, pagan los pensionados financia o no plenamente
el principio de solidaridad implica que todos los par- su propio costo de atención en salud o si por el
tícipes de este sistema deben contribuir a su soste- contrario parte de la cotización de los trabajado-
nibilidad, equidad y eficiencia, lo cual explica que sus res se destina para cubrir los costos de los pensio-
miembros deban en general cotizar, no sólo para poder nados. Es decir, si con este pago se continúa con
recibir los distintos beneficios, sino además para pre- el sistema de aseguramiento o no.
servar el sistema en su conjunto.
A esta misma perspectiva sobre la solidaridad
En esas condiciones, si la solidaridad constituye corresponde la reflexión de la Corte Constitucio-
uno de los principio básicos de la seguridad social, pero nal en sentencia C-760 de 2004, estudiando las

objeciones a la ley 797 de 2003, en cuanto imponía el deber de contribuir a los

trabajadores independientes. En este examen sale a flote la relación intrínseca
de la solidaridad con los principios de sostenibilidad fiscal:
Así, pretende desarrollar el principio de solidaridad, porque en este subsistema se da

la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores econó-
micos y las comunidades, bajo la protección del más fuerte hacia el más débil. El objetivo
entonces es que se pueda obtener una pensión adecuada que ampare al afiliado en su ve-
jez o invalidez y que los beneficiarios de una pensión de sobrevivientes en caso de muerte
puedan alcanzar esa prestación. Pero además el sistema pretende obtener los recursos de
financiamiento para aquellos afiliados cuyos recursos son insuficientes, quienes también
tienen derecho a las prestaciones propias del sistema. Para esta Corte, de lo dicho ante-
riormente se deriva la relevancia indiscutible del principio de solidaridad, que es uno de
los puntos cruciales en la argumentación de la demanda bajo examen.
(…)
La sentencia C-126 de 2000 determinó que el principio de solidaridad implica que

todos los partícipes de este sistema deben contribuir a su sostenibilidad, equidad y efi-
ciencia, lo cual explica que sus miembros deban en general cotizar, no sólo para poder
recibir los distintos beneficios, sino además para preservar el sistema en su conjunto. Este
pronunciamiento deriva no sólo de los artículos 1 y 95 de la Carta; la solidaridad también
aparece consagrada en el artículo 48 de la Constitución como uno de los principios medu-
lares del servicio público obligatorio de la seguridad social. Adicionalmente, de conformi-
dad con la Constitución y la ley, es deber del Estado garantizar la solidaridad en el sistema
de seguridad social mediante la participación, dirección y control del sistema, asegurando
que los recursos públicos en dicho sistema se destinen de manera preferente a los sectores
más vulnerables de la población. La ley puede, dentro de determinados límites, estructurar
la forma cómo los distintos agentes deben cumplir con su deber de solidaridad.
De lo visto hasta ahora, puede la Corte concluir que la solidaridad no se encuentra

sólo en cabeza del Estado sino que también los particulares tienen una carga al res-

pecto. Además, según la filosofía ejemplo, mediante aportes adicionales destinados a subsidiar las subcuen-
del sistema, los aportes no tienen tas de solidaridad y subsistencia del sistema integral de seguridad social
que verse necesariamente refleja- en pensiones, cuando los altos ingresos del cotizante así lo permiten.
dos en las prestaciones, pues estos
aportes tienen finalidades que so- En segundo término, la obligación de la sociedad entera o de alguna
brepasan el interés individual del parte de ella, de colaborar en la protección de la seguridad social de las
afiliado y apuntan a la protección personas que por diversas circunstancias están imposibilitadas para pro-
del sistema considerado como un curarse su propio sustento y el de su familia. En estos casos, no se pretende
conjunto dirigido a proteger a toda exigir un aporte adicional representado en una cotización en dinero, sino
la población. Prosigue entonces la que, por el contrario, se acuden a otras herramientas del sistema de seguri-
Corte al estudio del caso planteado dad social en aras de contribuir por el bienestar general y el interés común,
por esta demanda”. tales como, (i) el aumento razonable de las tasas de cotización, siempre y
cuando no vulneren los derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida
La Corte Constitucional en digna; (ii) la exigencia proporcional de períodos mínimos de fidelidad o de
la sentencia C 623 de 2004, carencia, bajo la condición de no hacer nugatorio el acceso a los derechos
hizo consideraciones generales de la seguridad social y, eventualmente; (iii) el aumento de las edades o
sobre el Sistema de Seguridad semanas de cotización, con sujeción a los parámetros naturales de desgas-
Social en pensiones a propósi- te físico y psicológico, como lo reconocen los tratados internacionales del
to de la controversia sobre las derecho al trabajo”.
restricciones a la libertad de
selección de régimen o de ad- En la sentencia 086 del 13 de febrero del 2002, la Corte Cons-
ministradora de pensiones a titucional, resolvió sobre el planteamiento del demandante de
los empleados públicos consa- inexequibilidad, según el cual en el sistema de ahorro individual no
grados en la Ley 797 de 2003, cumplía con el principio de la solidaridad. Para la Corte, la esencia
acentuó su enfoque sobre la de la solidaridad estaba en los márgenes del RAIS en el mecanismo
dimensión de la solidaridad de garantía estatal de pensión mínima.
como deber, manifestado en la
exigencia de ayuda mutua im- “De lo anterior se desprende que el Régimen de Ahorro Indivi-
puesta a todos, canalizada en el dual desarrolla cabalmente el principio de solidaridad, porque en
sistema de seguridad social, y este subsistema se da la práctica de la mutua ayuda entre las perso-
que adquiere diferentes moda- nas, las generaciones, los sectores económicos y las comunidades,
lidades, todas las que se tradu- bajo la protección del más fuerte hacia el más débil, en la medida
cen en hacer más densa y sólida en que se puede obtener una pensión mínima que ampare al afilia-
la obligación de aportar econó- do en su vejez o invalidez y a los beneficiarios de una pensión de
micamente. Dijo la Corte: sobrevivientes en caso de muerte, sino también el financiamiento
para aquellos afiliados cuyos recursos son insuficientes.
“El principio de solidaridad exi-
ge la ayuda mutua entre las perso- Ahora bien, es apenas lógico que en el régimen de ahorro indi-
nas afiliadas, vinculadas y bene- vidual con solidaridad la integración del capital suficiente para el
ficiarias, independientemente del reconocimiento y pago de las pensiones de vejez, invalidez y sobre-
sector económico al cual pertenez- vivientes dependa -en lo que concierne al aporte del trabajador-,
can, y sin importar el estricto orden únicamente de su propio esfuerzo ahorrativo incrementado con sus
generacional en el cual se encuen- correspondientes rendimientos financieros. Así fue concebido este
tren. Este principio se manifiesta en sistema por el legislador y por ello se denomina régimen de ahorro
dos subreglas, a saber: individual, caracterizado por que las pensiones se financian con
el ahorro proveniente de las contribuciones hechas por los traba-
En primer lugar, el deber de los jadores, que en su conjunto forman un capital autónomo que es
sectores con mayores recursos eco- administrado por los fondos privados de pensiones.
nómicos de contribuir al financia-
miento de la seguridad social de las La circunstancia de que el legislador no haya previsto la partici-
personas de escasos ingresos, por pación de otras personas distintas al trabajador en la conformación

de su cuenta de ahorro individual, no puede ser interpretada como una

vulneración del principio constitucional de solidaridad de la seguridad
social, por cuanto el esquema del régimen de ahorro individual adop-
tado por el legislador en desarrollo de su libertad configurativa se fun-
damenta en el esfuerzo individual y personal del afiliado aportante, al
cual se agrega el aporte del empleador cuando se trata de trabajadores
dependientes tal como preceptúa el literal a) del artículo 60 de la Ley
100 de 1993”.
Principio de la solidaridad en la jurisdicción ordinaria

En la alta Corte de la jurisdicción ordinaria se discurre sobre el prin-
cipio de solidaridad como parte de una argumentación cuya finalidad
es la de otorgar reconocimiento de derechos pensionales a quienes se
les ha negado o negaría a partir de la aplicación de las leyes; se acude
a una interpretación informada por el principio de la solidaridad para
otorgarla.
La lógica de este planteamiento preside la argumentación de la Corte

C.S.J. sentencia del 8 de mayo de 2012, radicación 41832, orientada a
otorgar una pensión de invalidez de origen común que el Tribunal de Dis-
trito había negado por no cumplir con los requisitos previstos en la ley:
“Por esta potísima razón, el juzgador debe asumir un enfoque multidimen-

sional de ella, a fin de armonizarla en el contexto general del orden jurídico,
alejándose de su aplicación mecánica que, a su vez, evite la posibilidad de efectos
manifiestamente nocivos, por injustos o absurdos. Es en este sentido, en el cual
debe enmarcarse la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia con relación
al tema reseñado y que, a no dudarlo, emerge con contenido propio del principio
protector de las normas de la seguridad social, así como de los postulados con-
sagrados en la Constitución Política, y en particular de su artículo 53 que prohíbe
el menoscabo de los derechos sociales.
En ese contexto, la aplicación de principios responde a la naturaleza irrenun-

ciable del derecho de la seguridad social, y a los valores de solidaridad, universa-
lidad y progresividad de su cobertura, inspiradores del sistema integral adoptado
en Colombia desde la Constitución de 1991”.
Uno de los enfoques sobre el principio de la solidaridad de la Corte

Suprema, se agota en flexibilizar la normatividad vigente para el otor-
gamiento de la pensión de invalidez, haciéndole producir efectos ultrac-
tivos a la normatividad derogada.
Como se advierte, la textura de las decisiones de la Corte Suprema de

Justicia difiere de algunas de las de la Corte Constitucional en que no
acude al principio de solidaridad como razón suficiente para su determi-
nación, sino que invoca el conjunto de principios, universalidad, eficien-
cia, integralidad para sustentar su decisión, pero bastándole la mención
de los mismos sin detenerse en determinar cuál ha sido su alcance. Así
mismo lo había hecho años atrás en una de sus jurisprudencias más
reiteradas, la que otorga pensión de invalidez para quienes no cumplen

los requisitos del sistema gene- tema de seguridad social consulten afecta esta se compromete aque-
ral de pensiones, pero si las del continuadamente sus principios, lla, como cuando se exonera de por
Acuerdo 049 de 1990 del ISS. pero siempre que sea buscando el vida al contingente de trabajadores
Allí dijo la Corte3: sentido o alcance de la norma que que antes de 1994 hubieren coti-
garantice la realización de estos, zado 300 semanas; ciertamente,
“Y entendido el derecho a pero no como sucede en la senten- se les releva del deber de efectuar
la seguridad social, dentro de cia, para, simplemente, sustituir la una cotización más, en cuanto no
esa especial categoría, sobre los regla según la cual el momento en hacerlo no les priva del derecho a
principios que lo inspiran, vale el que se cause el derecho pensional la pensión de invalidez.
decir, la eficiencia, la integrali- es el mismo para determinar la le-
dad, la universalidad, y la so- gislación que los rige y a nombre de 7. El respeto a los principios de
lidaridad, es indudable que no unos principios cuyo significado se la universalidad y de la solidaridad
podría truncársele a una per- desvirtúa, como se señala adelante. es condición para realizar el anhe-
sona el derecho a pensionarse, lo de una sociedad verdaderamente
como en este caso, si ha cum- (… ) justa, en la que al tiempo que se pro-
plido aportaciones suficientes porcione seguridad a la generación
para acceder a él, bajo un régi- 6. Ciertamente, la vocación a la presente, se garantice la viabilidad
men como el del Acuerdo 049 universalidad de la cobertura es uno del sistema para la generación que
de 1990, porque, en perspectiva de los principios de la Ley 100 de sigue, esto es, en una justicia que no
de la finalidad de protección y 1993, la cual puede ser alcanzada a se agote en distribuir prestaciones a
asistencia de la población, con condición de que actúe la solidari- los que primero lleguen acreditan-
el cubrimiento de los distintos dad, otro de los principios rectores do necesidades sin hacer lo propio
riesgos o infortunios, no resul- del Sistema de Seguridad Social. con la densidad de cotizaciones,
taría viable vedar el campo de Ella se cumple si las personas con- quedando para los que vienen un
aplicación de dicha normativa, tribuyen según su capacidad, como sistema contributivo en quiebra, y el
con el pretexto de que la nueva lo indica el artículo 2° de la misma deber de cubrir una deuda histórica
ley, sin tener en cuenta aquella Ley, -aquí como manifestación del y atender a sus propios riesgos”.
finalidad y cotizaciones, exige principio de la integralidad. De esta
que se aporten por lo menos manera pese a que en la sentencia Por su parte, en Sentencia
26 semanas anteriores a la in- se invocan estos principios, desde 41832 del 8 de mayo de 2012
validez (si se trata de un coti- mi aviso, se hace uso de ellos para proferida por la Corte Supre-
zante), o, contabilizadas en el su menoscabo. ma de esta misma orientación
año anterior al suceso, así no se y textura corresponde la cita-
encuentre cotizando, o se halle El que la seguridad social se haya da sentencia 41832 de 2012
desafilado”. ordenado como sistema impone que proferida, por la que se otorga
no se pueda invocar la universalidad derecho a la pensión de invali-
Esta fue la decisión mayo- prescindiendo de los mecanismos dez bajo reglas diferentes a las
ritaria de la Sala que estuvo necesarios para realizarla. que estaban para ese momento
acompañada de un salvamento vigentes en el artículo 11 de la
de voto, pertinente en cuanto La decisión que adopta la Sala ley 797 de 2003, bajo una mo-
apunta a elementos que po- para acceder al otorgamiento de tivación general y genérica:
drían ser relevantes en la con- una pensión de invalidez para
troversia interna judicial, o en quien no reunió los requisitos con- “En ese contexto, la aplicación
una ley sobre principios: duce al desequilibrio financiero del de principios responde a la natu-
sistema. De hecho, la realización raleza irrenunciable del derecho de
“1.Es inobjetable que la juris- del propósito de universalizar la la seguridad social, y a los valo-
prudencia sobre las normas del sis- protección de la familia de los tra- res de solidaridad, universalidad
bajadores –antiguos y principian- y progresividad de su cobertura,
tes- es posible bajo el presupuesto inspiradores del sistema integral
3 C.S.J., Sala Laboral, sentencia
del 8 de mayo de 2012, radicación
de que la obligación de cotizar sea adoptado en Colombia desde la
41832. igualmente universal; y cuando se Constitución de 1991”.

el principio del más fuerte hacia el

más débil; por ello esta Sala ha en-
tendido que la solidaridad se impone
como deber jurídico, en la medida en
que es fundamental dentro de un
sistema contributivo en el que los
afiliados cumplen con sus aportes.
Es bajo este esquema que el legisla-
dor introdujo la exigencia de niveles
mínimos de cotizaciones, como re-
quisito para acceder a prestaciones
a favor de quien pierde capacidad
laboral, o de la familia afectada con
el desaparecimiento de uno de sus
integrantes en plena actividad pro-
ductiva, a condición de que cuando
fueron activos se hubieren ocupado
de su propia suerte o hubieren con-
tribuido al fondo común que supone
el régimen de prima media (senten-
cia de 21 de septiembre de 2010, ra-
Empero, la misma Corte ha admitido del principio de la solida- dicación 37182).
ridad, la dimensión del deber, no sólo la del derecho a pedir. En un
Y el segundo de la sostenibi-
proceso en el que se controvierten las condiciones requeridas para
lidad financiera del sistema, tiene
una pensión de sobrevivientes en el régimen de riesgos profesionales
como eje fundamental, el que: (i)
para la que se exigió la fidelidad propia del régimen general de pen-
se forma con el tiempo un capital
siones, lo cual obligó a hacer la siguiente diferenciación a la Corte4:
de tal dimensión que permite fi-
“Por diferenciación a los riesgos profesionales, la cobertura por los ries- nanciar las prestaciones que pos-
gos comunes del vivir es responsabilidad que el constituyente radica en teriormente se habrán de asumir;
cabeza del Estado, para ser gestionada como servicio público gobernado (ii) las reservas deben ser gestio-
por el principio de la solidaridad, esto es, para ser prestada por un sistema nadas por las administradoras de
contributivo en el que los afiliados cumplan con sus aportes, expresión de pensiones, y (iii) sus rendimientos
solidaridad que se impone como deber jurídico; es bajo este esquema que el pasen a formar parte de ese fondo.
legislador introdujo la exigencia de niveles mínimos y de fidelidad de cotiza- Su asidero descansa en el acto le-
ciones, como requisito para acceder a prestaciones a favor de quien pierde gislativo 01 de 2005.
capacidad laboral, o de la familia que afectada con el desaparecimiento de
Por manera que iría en con-
uno de sus integrantes en plena actividad productiva, a condición siempre de
travía de los principios en prece-
que cuando fueron activos se hubieren ocupado de su propia suerte o hubie-
dencia permitir que en el régimen
ren contribuido al fondo común que supone el régimen de prima media”.
de prima media con prestación
La dimensión deber del principio de la solidaridad fue reiterada definida se pueda disponer de los
por la misma Corporación a propósito de una reclamación encami- aportes, aunque superen las se-
nada a obtener la devolución de aportes al sistema de prima media, manas máximas que establece la
en la suma que excede el máximo que incide en la determinación ley para el reconocimiento de las
de la tasa de reemplazo. Dijo la Corte: diferentes prestaciones”5.
“El principio de solidaridad encuentra su respaldo no sólo en el artículo 4 C.S.J., Sala Laboral, sentencia del
1º de la Constitución Política, sino también en la misma Ley 100 de 1993, 21 de septiembre de 2010, 37182.
al disponer que se materializa en la mutua ayuda entre las personas, las 5 En sentencia del 6 de marzo de
generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades, bajo 2012, radicación 41368

El Principio de solidaridad en la La solidaridad hace parte de la constelación de

jurisprudencia del Consejo de Estado los principios que rigen, por mandato del artículo
48 de la Constitución Política, la seguridad social,
El Consejo de Estado ha tenido oportunidad y por virtud de la cual se hace cierto y efectivo
de pronunciarse sobre la solidaridad, bajo la di- un servicio público ininterrumpido, puesto que se
mensión de deber del ciudadano a contribuir a constituye en pilar del financiamiento del siste-
la seguridad social como correlato a un sistema ma, como lo enseña la máxima corporación de lo
de derechos, al negar la pretensión de nulidad contencioso administrativo:
de la regulación sobre un aporte adicional que
se solicita de un cotizante, es decir, de quien “El permitir que no sólo el Estado sea el que
tiene capacidad de pago; y quien si desea in- asuma la prestación de este servicio, redunda en
cluir a las personas señaladas en ella, como afi- beneficio de los asociados, porque así se logra
liadas al régimen contributivo, debe pagar un su prestación sin interrupción, para lo cual ade-
aporte dependiendo de los factores que seña- más es necesario que tanto el Estado como los
la la misma norma, y bajo este postulado: El particulares a cuyo cargo se encuentra este servi-
principio de solidaridad indica que las personas cio, reciban oportunamente los valores per cápita
deben contribuir al sistema de acuerdo con su que se invertirán en el costo del mismo y que
capacidad de pago6. constituyen una de las formas de financiamiento
del sistema e implican el desarrollo del principio
La misma Corporación había asentado la signi- de solidaridad previsto en el artículo 2º de la Ley
ficación de la solidaridad como un deber de carácter 100 de 1993 el cual constituye un deber exigible
social, de dimensión colectiva, que como expresión a las personas, que hace referencia a la obliga-
ética del individuo comprende a todos, cualquiera ción que tienen los administrados de contribuir
que sea su condición de empleador o de trabajador. con su esfuerzo a la sostenibilidad, equidad y
Así se lo expresó: eficiencia, lo cual lleva forzosamente a concluir
que éstos deban cotizar, si tienen ingresos, no
“Del recuento anterior de preceptos es necesario solo para poder recibir los distintos beneficios,
resaltar la importancia que tiene el principio de soli- sino además para preservar el equilibrio del sis-
daridad en el régimen de salud de la ley 100 de 1993, tema y cumplir con uno de sus objetivos cuál es
el cual constituye un deber exigible a las personas, que el de garantizar la ampliación de su cobertura
hace referencia a la obligación que tienen los admi- hasta lograr que toda la población acceda sin
nistrados de contribuir con su esfuerzo a la sostenibi- discriminación a este servicio”8.
lidad, equidad y eficiencia, lo cual lleva forzosamente
a concluir que éstos deban cotizar, si tienen ingresos, A manera de conclusión
no solo para poder recibir los distintos beneficios, sino
además para preservar el sistema en conjunto. La efectiva realización del Estado Social de
Derecho, depende significativamente de la segu-
Resulta, por lo tanto, una verdad indiscutible que ridad social que esté el Estado en capacidad de
la seguridad social integral tiende a la protección de ofrecer sostenidamente en el tiempo, lo cual sólo
los miembros de una comunidad en sus múltiples ne- se puede lograr si existe un amplio y preciso en-
cesidades, por lo que la filosofía que informa el siste-
ma está fincada, se repite, en la solidaridad social y en
la integralidad. En esa medida los costos no los debe 6 CONSEJO DE ESTADO,SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINIS-
asumir el contingente de los trabajadores amparados, TRATIVO, SECCION PRIMERA sentencia del, quince (15) de sep-
tiembre de dos mil once (2011), radicación 2007-00032-00-.
como tampoco los empresarios o patronos, pues éstos
7 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMI-
deben asumirlos todos en conjunto, en directa propor- NISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, sentencia del diecinue-
ción a sus recursos y así, los que, poseen más, aportan ve (19) de marzo de dos mil nueve (2009), radicación: No.
más y los menos capaces, cotizan en menor cantidad. 110010325000200800116 00; y 2556-2008.
Además, los capacitados económicamente para apor- 8 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO AD-
MINISTRATIVO, SECCION EGUNDA, sentencia del veintidós
tar, subsidian a los demás, como una manifestación de (22) de septiembre de dos mil diez (2010), Radicación: 11001-
la solidaridad humana.7” 03-25-000-2006-00049-00(1067-06).

tendimiento de cómo instituciones y ciudadanos cumplen con el deber de obrar de

conformidad con el principio de solidaridad social.
La solidaridad es un principio que se abarca con un concepto de doble dimen-

sión, como se desprende de la jurisprudencia de las Altas Cortes, la que da el derecho
a recibir ayuda, y la que consagra el deber de aportar, medio por el que se garantiza
la efectividad de aquel.
La solidaridad está íntimamente ligada al deber de aportar, fuente primera de

financiación del sistema; la relación entre este principio y el de la sostenibilidad
financiera es estrecha.
El deber jurídico de solidaridad debe tener contornos definidos, traducido en

cargas -aportes o beneficio-, respecto de los cuales se ha de juzgar cuándo y quien
falta a la solidaridad.
El deber jurídico de solidaridad no es ilimitado; no es posible imponerlo frente

a toda clase de desamparo, y a todo necesitado. Es la ley la que, en primer lugar,
debe sopesar cuál es la capacidad de la comunidad al ejercer la solidaridad, para
que esta no se agote en perjuicio de una solución que sopese las necesidades de la
universalidad, presente y venidera.
Debe haber concordancia entre las Cortes y coherencia jurisprudencial en la invo-

cación de la solidaridad, como concepto integrado y único, una sola moneda con dos
caras, y no el ejercicio retorico de cara o cruz según una finalidad prejuzgada.
El acuerdo sobre el deber de obrar solidariamente debe irradiar el comportamien-

to de todos los ciudadanos aportando cabalmente a un sistema que les beneficiará;
irradiar en las leyes para que se diseñe un plan de beneficios - para cumplir con el
principio de la progresividad- tan amplio como sea posible sin colocar en riesgo el
sostenimiento del sistema; e irradie en las sentencias judiciales que adjudique los
derechos prestacionales, atendiendo el conjunto de principios de la seguridad social,
sin desarticular, por ejemplo, el de la solidaridad con el de la universalidad, o con el
de la sostenibilidad financiera; sin contraponer la solidaridad a la ley, bajo la forma
de una licencia para desconocerla, o para establecer un plan de beneficios paralelo
al legal, más allá del límite permisible; sin fragmentar la solidaridad en dimensiones
aisladas, reduciéndola por ejemplo a la obligación del Estado de entregar prestacio-
nes sin correlacionarla con la del ciudadano de haber aportado.
El principio de progresividad frente

a la sostenibilidad financiera del sistema
El principio de la progresividad fue introducido en seguridad social por el Pac-
to de Derechos Económicos Sociales y Culturales de 19669 y el Pacto de San José
de Costa Rica10, en razón del cual se adquiere el compromiso de adoptar medidas
hasta el máximo de los recursos disponibles para la plena efectividad de los dere-
chos sociales.
9 Aprobado por la Ley 74 de 1968, y Convenio ratificado por Colombia el 29 de octubre de 1969.
10 Aprobado por la Ley 16 de 1972, y ratificado pro Colombia el 31 de julio de 1973.

En Seguridad Social el Esta- sustitutiva de rentas de sus prestaciones, que guarde la debida
do, sobre la base de un mínimo concordancia con las capacidades económicas del marco en que
en materia pensional y en salud, debe operar y basada en el adecuado equilibrio entre ingresos y
definidos en otros convenios o gastos y la correspondencia, en términos globales, entre la capaci-
en observaciones generales11 dad de financiación y la protección otorgada”.
debe avanzar en la protección
de la población, procurando la El principio de la progresividad no sería problemática en una
universalidad del amparo y la sociedad igualitaria en constante desarrollo económico. Los con-
integralidad de eventos y sufi- flictos resultan cuando los recursos son insuficientes, y aún en
ciencia de prestaciones. el evento en que estos crezcan, se hace indispensable hacer una
redistribución de asignaciones para cumplir al tiempo con toda la
Es del resorte de la ley de- constelación de principios de la seguridad social. En estos eventos
finir para cada época y en cada se puede estar frente a otra dimensión del principio de la progresi-
contexto el plan de beneficios vidad, el de la prohibición de la regresión.
más apropiado para el mayor
número de personas, de acuer- La prohibición de regresión debe ser observada rigurosamente
do a la capacidad de gasto de sin llegar al extremo de otorgarle el carácter de absoluta. Así lo
la que disponga el Estado, dis- enseña la Corte Constitucional:
tribuidos con los criterios de
justicia predominantes. El mandato de progresividad “ ..implica que una vez alcanzado
un determinado nivel de protección, la amplia libertad de confi-
El concepto de sostenibili- guración del legislador en materia de derechos sociales se ve res-
dad financiera tiene el conteni- tringida, al menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de
do propio que se le asigna en protección alcanzado es constitucionalmente problemático puesto
una economía del bienestar: que precisamente contradice el mandato de progresividad. Como
procurar el equilibrio a largo los Estados pueden enfrentar dificultades, que pueden hacer impo-
plazo entre las obligaciones sible el mantenimiento de un grado de protección que había sido al-
acumulativas que ofrece y asu- canzado, es obvio que la prohibición de los retrocesos no puede ser
me el Sistema de Seguridad So- absoluta sino que debe ser entendida como una prohibición prima
cial y los costos actuariales que facie. Esto significa que, como esta Corte ya lo había señalado, un
se proyectan, en una gestión del retroceso debe presumirse en principio inconstitucional, pero puede
servicio público que propenda ser justificable, y por ello está sometido a un control judicial más
al tiempo a la consecución de severo. Para que pueda ser constitucional, las autoridades tienen
mayores recursos, al manejo que demostrar que existen imperiosas razones que hacen necesario
eficiente de lo acumulados, de ese paso regresivo en el desarrollo de un derecho social”12.
la prestación eficaz, y asigna-
ción justa de prestaciones. La progresividad se constituye en una restricción a la libertad
de configuración de la seguridad social por parte del legislador,
El numeral 3° del artículo 12 sin alcanzar a constituirse en un derecho de los ciudadanos a la
del Código Iberoamericano de estabilidad legislativa. La ley puede reordenar el plan de beneficios
Seguridad Social aprobado por hacia el futuro, aún conduzca la seguridad social a escenarios más
la Ley 516 de 1999 establece precarios que los existentes en un momento dado. Un evento ex-
que “3. Los Estados ratificantes tremo es la disminución total del gasto social en seguridad social;
recomiendan una política de otro menos severo, es el de mantener o incluso incrementar el
racionalización financiera de la gasto social, pero afectando determinado sectores que pueden ver
Seguridad Social basada en la afectadas sus expectativas. En uno y otro caso, el poder legislativo
conexión lógica entre las dife- se debe ejercer con suficiencia o aún con redundancia de razones,
rentes funciones protectoras de
ésta, la extensión de la solida- 11 Como Convenio 102 de la OIT en Seguridad Social, y Observación General nú-
ridad según sus destinatarios, y mero 14 del Comité del PIDESC.
la naturaleza compensatoria o 12 C. Constitucional, sentencia C 228 de 2011

en todos y cada uno de los momentos del trámite legislativo. Con apoyo
del conjunto de estudios técnicos para la formulación del proyecto, o
para cada una de las ponencias, o para la introducción de una cláusula
modificatoria. De la validez y la solidez de los argumentos dependerá
que la ley pase la sospecha de ser inconstitucional, premisa de partida
del examen que elabore la Corte Constitucional.
El juicio de progresividad es en esencia, de conformidad con la naturaleza de

los derechos sociales, de carácter colectivo. Así lo ha señalado la Corte Suprema
de Justicia, cuando se le antepuso que las mayores exigencias para acceder a la
pensión de invalidez de la Ley 860 de 2003, significaban una violación al princi-
pio de la progresividad13:
“El juicio de progresividad comparando lo que ofrece la legislación

nueva respecto a la anterior, no puede responder a una mera racionali-
dad del interés individual que se examina, sino que en correspondencia
con la naturaleza de la seguridad social, debe atender la dimensión
colectiva de los derechos tanto de los que se reclaman hoy como de los
que se deben ofrecer mañana”.
Uno de los propósitos centrales de la Ley 100 de 1993, de las leyes y

actos legislativos siguientes ha sido la de propender por la uniformidad
en la seguridad social, principio promovido por la OIT, en el que todos
los ciudadanos aporten bajo unas mismas reglas y reciban beneficios
pensionales también bajo la misma medida.
Naturalmente, esto afecta a un grupo de la población que ha tenido

comparativamente un trato de privilegio, el de los servidores públicos
frente a los particulares, redundando todo en beneficio de un sanea-
miento de las finanzas, en prevenir el colapso del sistema, y en liberar
recursos para ampliar la cobertura de los planes complementarios para
la protección de la vejez de los indigentes.
La seguridad social no se puede administrar sólo desde un prin-

cipio, y ninguno de ellos debe obrar desconociendo a los demás. La
progresividad del sistema debe acompasarse con el de la vocación a
la universalidad; el escenario para mejorar los niveles de protección es
cuando toda la población está amparada, o al menos cuando esa medi-
da no signifique el aplazamiento de la inclusión de sectores desprote-
gidos; debe acompasarse con el de la sostenibilidad financiera, porque
la mejor protección de hoy no puede hacerse a costa del sacrificio de la
generación siguiente.
La Corte Constitucional, bajo la figura del test de proporcionalidad,

ha ilustrado las reglas de juicio de exequibilidad de las normas que
acarrean regresividad en la protección de la seguridad social, en los
siguientes términos:
13 C.S.J. Sala Laboral Sentencia del 2 de septiembre de 2008, radicación 32765

“El test de proporcionalidad en materia de regresividad de los derechos

sociales ha utilizado los tres pasos que se plantean en el juicio de igualdad, es
decir el principio de idoneidad que consiste en verificar si la medida regresiva
tiene un fin constitucionalmente legítimo y un presupuesto constitucional que
la justifique, en segundo lugar el presupuesto de la necesidad en donde se va-
lora si de todas las medidas posibles, la que escogió el legislador es la menos
regresiva, hasta llegar hasta al último paso del test de verificar la proporciona-
lidad en sentido estricto que consiste en confrontar el principio de no regresi-
vidad con otros principios constitucionales como la garantía de sostenibilidad
del sistema o los principios de universalidad, solidaridad y eficiencia cuando
se trata de valorar el sistema de seguridad social, para establecer si en el caso
concreto se presenta un mayor menoscabo del principio de progresividad frente
al principio constitucional que se enfrenta a éste. Así por ejemplo en la Senten-
cia C-038 de 2004 se dijo que si se utiliza como presupuesto de justificación de
la regresividad de un derecho social el fomento del empleo se debe constatar,
“(i) que las medidas no fueron tomadas inopinadamente sino que se basaron
en un estudio cuidadoso, y (ii) que el Congreso analizó otras alternativas, pero
consideró que no existían otras igualmente eficaces que fueran menos lesivas,
en términos de la protección del derecho al trabajo. Y (iii) finalmente debe el
juez constitucional verificar que la medida no sea desproporcionada en estricto
sentido, esto es, que el retroceso en la protección del derecho al trabajo no
aparezca excesivo frente a los logros en términos de fomento del empleo”14.
A manera de Conclusión
• El Principio de la progresividad es un mandato para el legislador,

orientado a que se adopten las medidas necesarias para que se
avance en la protección colectiva de la población en seguridad
social hasta el límite de sus recursos.
• El Principio de la progresividad es un mandato para el Gobierno,

quien en su gestión del sistema debe incorporar mecanismos de
evaluación continua de la prestación del servicio, y promover en
consonancia con sus posbilidades, las mejoras de ampliación de
cobertura, suficiencia de prestaciones, y mejoramiento de calidad
de las mismas.
• El Principio de la progresividad no es un derecho a la estabilidad

legislativa, pero si una restricción a la libertad de configuración de
la seguridad social por parte del legislador.
• La progresividad es un juicio del conjunto de las consecuencias que

acarrea una medida, en todas sus dimensiones, la de la universalidad,
la de la sostenibilidad financiera, la de la integralidad del sistema.
• El Gobierno y el Congreso deben respaldar en razones verificables y

suficientes las leyes que restrinjan, mermen, o hagan más precaria
la seguridad social, y que hallen justificación por la realización de
otros principios de la seguridad social
14 C. Constitucional, sentencia C – 228 de 2011

El principio de sostenibilidad financiera: la financiación

y la fiscalidad de la seguridad social
La gestión de la seguridad social impone el que deba realizarse a través de una
institucionalidad compleja, ordenada como sistema, entre cuyos elementos estruc-
turales está el de los fondos económicos, con lo que se han de proveer los recursos
indispensables para cubrir el costo de las prestaciones de protección a los afiliados.
Dimensión de la deuda
La figura central de las prestaciones de protección para los riesgos de invalidez,

vejez y muerte son derechos pensionales de carácter vitalicio, y obligaciones que
maduradas respecto a cientos de miles de afiliados, adquiere dimensiones impor-
tantes, medidas en porcentajes del PIB.
Al respecto, en los países miembros de la OECD, el promedio ponderado de los

activos de los fondos de pensiones comparado contra el respectivo PIB es del 72.4%,
de acuerdo con cifras al cierre de 2011, frente a un guarismo del 67.3% registrado
al cierre de 2011, donde Holanda tiene la tasa más alta situándose en el 138% (Ver
anexo 2).
Esta tasa, sin embargo, continúa siendo baja en varios países en donde menos de
la mitad de los miembros tienen tasas de más del 20% dejando amplio campo para
el desarrollo de los mercados de pensiones. Los activos de los fondos de pensiones en
países no miembros de la OECD son todavía pequeños pero están creciendo a ritmos
superiores que los registrados en los países miembros15.
Y el valor de las pensiones causadas, reconocidas y pagadas, mira sólo uno de

los momentos la deuda pensional, sirve para determinar el valor actual de unas
obligaciones.
El valor discriminado de las obligaciones pensionales, limitándonos al régimen

de prima media con prestación definida, tomado por las entidades que asumen el
pago son las siguientes:
Cuadro 2.2
Porcentaje de presupuesto vs el PIB
Conceptos 2,007 2,008 2,009 2,010 2,011 2012
Pago de mesadas pensionales sin SGP + fonpet 15,229 18,710 21,655 22,271 23,790 25,787
Como porcentaje del PIB 4.3 4.7 4.3 4.2 3.8 3.8
Fuente: Dirección General del Presupuesto Público Nacional.
La dimensión de las obligaciones presentes pensionales se hace, como se indicó

respecto al PIB, y también determinando el porcentaje que le cabe en el presupuesto
nacional, como se indica en el siguiente cuadro, sólo frente a los dos años recientes,
señalando la respectiva variación:
15 Pension markets in focus, septiembre 2012, OECD

Gráfico 1
Elaboración CGR.
Para la determinación o estimación real y completa de la obli-

gación pensional, presente y futura, habida cuenta del inevitable y
constante crecimiento, se ha de hacer de conformidad con un modelo
actuarial en el que se integren las tendencias económicas, demográ-
ficas y laborales del país, para estimar a cuánto han de ascender las
obligaciones pensionales en un determinado período de tiempo. En
el cuadro siguiente se pueden ver las mesadas pensionales pagadas
en los últimos 7 años por algunas administradoras de pensiones y el
número de pensionados actual de las mismas:
Cuadro 2.3
Mesadas pagadas y número de pensionados
Administradora de pensiones Número de pensionados a Mesadas pagadas de 2005 a julio 2012
2012 (Valores en Millones de Pesos)
ISS 1,002,662 $ 78,089,091
CAJANAL* 238,009 $ 29,634,658
CAXDAC 690 $ 372,676
CAPRECOM 22,374 $ 4,977,909
P. ANTIOQUIA 2,723 $ 316,244
FONPRECON 2,316 $ 1,456,587
TOTAL $ 114,847,165
Fuente: Superintendencia Financiera de Colombia – UGPP-*Informacion Cajanal desde el 2007.
Para resaltar y de acuerdo con el cuadro anterior, Cajanal ( a través

del FOPEP) con 238.009 pensionados ha pagado algo más de 29 bi-
llones en mesadas pensionales, con un promedio de mesada pensional
por año por valor de $1.413.656,95, asi:

Cuadro 2.4
Nomina de pensionados CAJANAL
Año Valor nomina Promedio pensionados Valor promedio
de pensionados CAJANAL por año de la mesada
AÑO 2007 4,271,352,171,740.43 216,154.50 1,185,985.73
AÑO 2008 4,868,381,810,000.98 225,084.00 1,295,436.16
AÑO 2009 4,936,252,547,610.11 229,710.00 1,420,919.90
AÑO 2010 5,006,650,296,013.78 229,205.50 1,457,376.09
AÑO 2011 5,670,424,817,401.96 233,725.00 1,521,843.37
AÑO 2012* 4,881,596,838,989.40 236,214.00 1,600,380.45
TOTAL/PROMEDIO 29,634,658,481,756.70 228,348.83 1,413,656.95
Fuente: UGPP.
Dimensión de los recursos: los bonos pensionales
La financiación moderna del Sistema de Seguridad Social está

concebida básicamente a través de aportes o cotizaciones realizados
a nombre de los afiliados, y deducidos de la nómina laboral, realiza-
dos durante toda su vida productiva. Los primeros sistemas fueron de
financiación exclusiva del Estado en donde los servidores públicos no
hicieron en un principio mayores aportes tal y como se mencionó en
el primer capítulo.
Los aportes efectuados anticipadamente, varias décadas antes de la

maduración de los derechos pensionales, permiten constituir reservas o
fondos que crecen con los rendimientos financieros, cuando estos son
gestionados eficientemente.
Aunque el sistema colombiano fue diseñado para funcionar con

reservas, la realidad histórica es que sólo alcanzó a ser un sistema de
reparto simple. La fuente central de recursos propios ha sido y son
las cotizaciones que se proyecta recibir. No se constituyeron reser-
vas sólidas y duraderas, que permitieran soportar el sistema con sus
rendimientos por largo plazo. El costo actual de pensiones se cubre
sin contar con rendimientos, ni recursos acopiados en reservas. Las
reservas del ISS se agotaron en el 2004, fecha a partir de la cual el
Estado con cargo al presupuesto nacional se ha encargado de fondear
la diferencia entre los aportes de los activos y las mesadas para honrar
este compromiso. En el caso de Cajanal las reservas apropiadas en el
FOPEP para los distintos grupos de pensionados han tenido que ser
complementadas de tiempo atrás para cumplir con el compromiso es-
tatal de las pensiones de sus servidores.
El reconocimiento de títulos pensionales, o bonos pensionales, que

es el costo coyuntural por la transición del sistema de los seguros
sociales obligatorias y de la previsión social al sistema general de pen-
siones, se hace con cargo a recursos del presupuesto, y no de fondos
aprovisionados para el efecto, como hubiera sido lo deseable para no
desplazar recursos públicos necesarios para la inversión.

Como se puede observar en el siguiente cuadro, en materia de bonos

pensionales la deuda reconocida a través de actos administrativos hoy es
un poco más de 10 billones de pesos que al valor de redención normal
es de 28 billones de pesos. En esta información se incluye la deuda por
bonos pensionales que se encuentran emitidos por las entidades del orden
nacional incluida la deuda de la Nación como contribuyente y emisor (se
excluye la de los entes territoriales), recursos destinados a contribuir a la
conformación del capital necesario para financiar las pensiones de los afi-
liados del Sistema General de Pensiones colombiano en los dos regímenes,
atendiendo, claro está, su naturaleza jurídica y financiera.
Cuadro 2.5
Nación contribuyente
Tipos de Bonos Valor Proyectado Valor Proyectado a Fecha de Cantidad de Bonos
Pensionales a 30/Sept/2012 Redención Normal
A 8,083,090,830 15,881,675,000 195
B 24,202,470,972 7,782,136,100,000 1,079
C
E
T 8,137,927 950,252,000 1
Total general 32,293,699,729 7,798,968,027,000 1,275
Cuadro 2.6
Nación emisor
Tipos de Bonos Valor Proyectado a 30/ Valor Proyectado a Fecha de Cantidad de Bonos
Pensionales Sept/2012 Redención Normal
A 9,635,760,712,000 16,360,395,602,000 172,830
B 273,523,555,000 688,011,497,000 3,226
C
E 862,942,000 6,558,054,000 30
T 1,657,789,000 2,961,470,000 10
Total general 9,911,804,998,000 17,057,926,623,000 176,096
Nación (Emisor + 9,944,098,697,729 24,856,894,650,000 177,371
Contribuyente)
Cuadro 2.7
Otros
Tipos de Bonos Valor Proyectado a 30/ Valor Proyectado a Fecha de
Cantidad de Bonos
Pensionales Sept/2012 Redención Normal
A 1,001,765,594,000 2,056,302,341,000 130,948
B 39,457,536,000 39,457,536,000 1,223
C 1,453,863,915 1,453,863,915 33
E 340,570,000 405,675,000 32
T 2,655,321,000 2,655,321,000 14
Total general 1,045,672,884,915 2,100,274,736,915 132,250
Fuente: MHCP.

Cuadro 2.8
Deuda de la Nación como contribuyente y emisor con las entidades reconocedoras,
liquidadoras y pagadoras de pension-bonos pensionales- sin acto administrativo
Tipos de Bonos Valor Proyectado Valor Proyectado a Fecha de Cantidad de
Pensionales a 30/Sept/2012 Redención Normal Bonos
A 10,645,609,396,830 18,432,579,618,000 303,973
B 337,183,561,972 8,509,605,133,000 5,528
C 1,453,863,915 1,453,863,915 33
E 1,203,512,000 6,963,729,000 62
T 4,321,247,927 6,567,043,000 25
Total general 10,989,771,582,644 26,957,169,386,915 309,621
Fuente: MHCP - Oficina de Bonos Pensionales - Elaborado por DGRESS
La mayor parte de la deuda está representada en los bonos pensionales tipo “A” y “B”
con una cantidad de 303.973 y 5.528, respectivamente, por un valor de $ 10.9 billones
con corte a 30 de septiembre de 2012. Es decir, que la Nación y las entidades de orden
nacional tienen la mayor deuda con los afiliados a los fondos de pensiones administrados
por las AFP y con el ISS (hoy Colpensiones), administradora “única” del Régimen de Prima
Media con prestación definida. Para una mayor ilustración ver la siguiente grafica:
Gráfico 2
Nota: El valor de la deuda se proyecta hasta su vencimiento con el promedio del IPC de los últimos 12 meses + el rendimiento del 3% o del 4%.
Elaboración CGR.
De acuerdo con la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito

Público, el valor de la deuda se proyecta hasta su vencimiento con el promedio del IPC
de los últimos 12 meses, más el rendimiento del 3% o del 4% que indica la norma.
De igual manera, existen liquidaciones provisionales de bonos pensionales, es decir,

son los bonos pensionales que aún no se han reconocido a través de un acto adminis-
trativo pero sobre los cuales hay derechos en cabeza de sus titulares. Estos, a hoy, son
un poco más de 25 billones y en su redención normal ($55 billones de pesos), que pesan
sobre el presupuesto público y sobre los cuales no hay reservas. Veamos las cifras:

Cuadro 2.9
Nación contribuyente
Tipos de Bonos Valor Proyectado Valor Proyectado a Fecha de Reden-
Cantidad de Bonos
Pensionales a 30/Sept/2012 ción Normal
A 450,628,000,000 853,551,424,000 6,571
B 73,714,899,000 73,714,899,000 873
C 29,727,654,000 29,727,654,000 81
E
T 1,433,420,000 1,433,420,000 18
Total general 555,503,973,000 958,427,397,000 7,543
Cuadro 2.10
Nación emisor
Tipos de Bonos Valor Proyectado Valor Proyectado a Fecha
Cantidad de Bonos
Pensionales a 30/Sept/2012 de Redención Normal
A 19,686,596,196,000 39,935,377,147,000 770,119
B 130,813,608,000 130,813,608,000 1,123
C 50,265,057,000 50,265,057,000 126
E 2,645,623,000 161,729,357,000 13
T 570,958,000 570,958,000 9
Total general 19,870,891,442,000 40,278,756,127,000 771,390
Cuadro 2.11
Otros
Tipos de Bonos Valor Proyectado a 30/ Valor Proyectado a Fecha
Cantidad de Bonos
Pensionales Sept/2012 de Redención Normal
A 5,509,002,794,000 13,533,940,374,000 678,484
B 28,881,984,000 28,881,984,000 1,089
C 13,473,074,993 13,494,818,993 96
E 401,226,000 414,998,000 25
T 10,592,177,000 10,592,177,000 71
Total general 5,562,351,255,993 13,587,324,351,993 679,765
Fuente: MHCP.
Cuadro 2.12
Deuda de la Nación como contribuyente y emisor con las entidades reconocedoras,
liquidadoras y pagadoras de pension-bonos pensionales- sin acto administrativo
Tipos de Bonos Valor Proyectado Valor Proyectado a Fecha Cantidad de Bonos
Pensionales a 30/Sept/2012 de Redención Normal
A 25,646,226,990,000 54,322,868,945,000 1,455,174
B 233,410,491,000 233,410,491,000 3,085
C 93,465,785,993 93,487,529,993 303
E 3,046,849,000 162,144,355,000 38
T 12,596,555,000 12,596,555,000 98
Total general 25,988,746,670,993 54,824,507,875,993 1,458,698
Elaboración CGR.

De acuerdo con las liquidaciones provisionales de los bonos pen-

sionales, la Nación y las entidades del orden nacional, como se dijo,
tienen la mayor deuda con los afiliados a los fondos de pensiones ad-
ministrados por las AFP y con el ISS hoy Colpensiones. En este sentido
la mayor parte de la deuda está representada en los bonos pensionales
tipo “A” y “B” con una cantidad de 1.455.174 y 3.085 respectiva-
mente, por un valor de 25.8 billones con corte a 30 de septiembre de
2012. En esta información se incluyen los bonos pensionales que se
encuentran en liquidación provisional de las entidades de orden nacio-
nal incluida la liquidación provisional de los eventuales bonos a cargo
de la Nación (excluye la de los entes territoriales). Para una mayor
ilustración ver la siguiente grafica:
Gráfico 3
Elaboración CGR.
En conclusión, se puede decir que la deuda de la Nación (contribu-

yente y emisor) y las entidades de orden nacional vigentes con corte a
30 de septiembre de 2012, por concepto de bonos pensionales, es más
de 35 billones y en su redención normal 81,7 billones de pesos, para
un total de 1.768.319 bonos pensionales correspondientes a 309.621
con acto administrativos y 1.458.698 bonos pensionales con liquidación
provisional, sin incluir los bonos pensionales emitidos por los entes terri-
toriales. Lo anterior en razón a que las únicas pensiones que se pueden
financiar con bonos pensionales son las del ISS, hoy Colpensiones, las
del Fondo de Previsión Social del Congreso, las de Ecopetrol y las del
régimen de ahorro individual administrado por las AFP.
Es importante precisar que los bonos pensionales emitidos por la

Nación o por una entidad pública son títulos de deuda pública des-
tinados a contribuir a la conformación del capital necesario para fi-
nanciar las pensiones de los afiliados del Sistema General de Pensiones
colombiano en los dos regímenes, atendiendo, claro está, su naturale-
za jurídica y financiera.

Los tipos de bonos pensionales16 que existen son: vez retirados de la entidad
pública hubieran continua-
1) Bonos Tipo “A”: se emiten a favor de las personas que se tras- do afiliados y/o cotizando
ladaron al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad. al ISS como independientes
o como vinculados a una
2) Bonos Tipo “B”: para quienes se trasladen al Régimen de Prima entidad privada o, d) que
Media con Prestación Definida. Se emiten a favor del ISS por habiendo sido servidores
cuenta de los empleados públicos que al entrar en vigencia públicos afiliados al lSS no
el Sistema General de Pensiones se trasladaron al Instituto de cotizaban a ninguna entidad
Seguros Sociales. a 31 de marzo de 1994.
3) Bonos Tipo “C”: se emite a favor del Fondo de Previsión del Para efectos de determi-
Congreso, por cuenta de los afiliados que se trasladaron a dicho nar el sentido del principio de
Fondo, al entrar en vigencia el Sistema General de Pensiones. la sostenibilidad financiera, el
equilibrio principal es el que
4) Bonos Tipo “E”: son los bonos que recibe Ecopetrol por las per- resulta de la correlación de ni-
sonas que se hayan vinculado a la empresa con posterioridad al veles de cotización y niveles de
31 de marzo de 1994. pensión, a sabiendas de que
históricamente se admitían ex-
5) Bono Pensional Especial tipo T: Bono especial que deben emitir cepciones para permitir como
las entidades Públicas a favor del ISS, o quien haga sus veces, complemento a la densidad de
para cubrir el diferencial existente entre las condiciones previs- cotizaciones factores diferen-
tas en los regímenes legales aplicables a los servidores públicos tes a los del aporte mismo, y
antes de la entrada en vigencia del Sistema General de Pensio- lo cual se corrigió hacia futuro
nes y el régimen previsto para los afiliados al ISS, o quien haga con el artículo 2 de la Ley 797
sus veces, con el fin de que la administradora pueda realizar el de 2003 cuando preceptúa:
reconocimiento de una pensión con régimen de transición a los
servidores que a primero de abril de 1994 se encontraban en “l) En ningún caso a partir de
cualquiera de los siguientes casos: a) que estuvieran laborando la vigencia de esta ley, podrán sus-
en entidades públicas como afiliados o como cotizantes al lSS tituirse semanas de cotización o
en condición de activos; b) que habiéndose retirado de la en- abonarse semanas cotizadas o de
tidad pública fueran afiliados inactivos del ISS y no estuvieran tiempos de servicio con el cumpli-
cotizando a ninguna administradora del sistema; c) que una miento de otros requisitos distin-
tos a cotizaciones efectivamente
realizadas o tiempos de servicios
efectivamente prestados antes del
reconocimiento de la pensión”.
Adicionalmente esto se rei-

tera a nivel constitucional en el
parágrafo 6 artículos 1 del Acto
Legislativo 001 de 2005 que
preceptúa: “…Para la liquidación
de las pensiones sólo se tendrán
en cuenta los factores sobre los
cuales cada persona hubiere
efectuado las cotizaciones…”
16 Cartilla ABC Bonos pensionales

– Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.

Y el sentido de la disposición al admitir como equivalentes cotizaciones

y prestación de servicios, es bajo el entendido de que éste se traduce en
cotizaciones a través de los títulos pensionales, con valores fijados de con-
formidad con la ciencia actuarial.
La dimensión de los aportes, medidos en porcentajes sobre los salarios

o ingresos de los trabajadores, son los que resultan de las proyecciones
actuariales, la capacidad de ahorro, y la voluntad política de imponerlos.
Entre los primeros y los segundos la brecha es histórica.
Los seguros sociales obligatorios concebidos en el año de 1966, bajo el

esquema de prima media escalonada, en el cual los aportes a realizar em-
pezarían en 6%, debiendo incrementarse en 3% cada cinco años. De esta
manera, se adoptaba el régimen de prima media con reservas, las que se
constituyeran en el periodo de gracia del sistema, esto es, en el período de
mayoría de cotizantes activos en el que todos contribuyen y nadie gasta,
salvo por pensiones de invalidez y de sobrevivientes.
Las limitaciones y resistencia a aumentar los gravámenes sobre la nomi-

na, y la falta de decisión política para encarar los problemas que se harían
realidad en otros gobiernos posteriores, deformó el sistema. Para finales de
la década de los ochenta, cuando se causaban las primeras cohortes de tra-
bajadores con derecho a pensión, organismos internacionalmente alertaron
sobre el bajo nivel de las reservas del Instituto de Seguros Sociales, la en-
tidad administradora de este sistema. La historia saldó cualquier discusión.
Tal y como se indicó, en el 2004, la Superintendencia Bancaria certificó el
agotamiento de las reservas. El esquema financiero terminó siendo sólo un
sistema de reparto simple.
El sistema financiero para la seguridad social en Colombia y todos los

que se concibieron en América Latina en el siglo pasado, se montaron sobre
la premisa de la solidaridad intergeneracional.
La evolución demográfica y su impacto sobre el déficit pensional
La evolución demográfica hizo anacrónico el diseño de trabajadores

activos que se hacían cargo de los retirados. La desaparición de la figura
geométrica de la pirámide, secular para representar la población ordenadas
en rangos de edad, fue por cuenta de la revolución social que comenzó
desde mediados de siglo, que transformó el papel de la mujer en la socie-
dad, hizo posible la política de control de la natalidad, de manera que en
pocos lustros la tasa de crecimiento tuvo el siguiente comportamiento:
Como se observa en los gráficos siguientes, existe una tendencia demo-

gráfica hacia el envejecimiento de la población, transformando considera-
blemente la pirámide demográfica de la población, tendencia que empieza
a evidenciarse en Colombia.
Esta tendencia hacia el envejecimiento de la población, se tradujo en

una alteración proporcional de la tasa de sostenimiento en Colombia y en
toda América Latina, tal como se indica en la siguiente gráfica:

Gráfico 4
Grupo etáreo Pirámide Población 2008-2050

Grupo etáreo
Fuente: Celade.
Gráfico 5
Tasa de dependencia
(Población > 65 / Población 15-64 años
Fuente: Celade.

Gráfico 6
Último censo
Fuente: Celade.
En el informe del Celade sobre “La Situación de los Adultos Mayores” se concluye que
el proceso de envejecimiento en la comunidad iberoamericana no es un proceso homo-
géneo ni lineal, sino que se desarrolla con ritmo diferente en cada uno de los países del
continente. Al finalizar la primera década del siglo XXI unos 11 millones de personas en el
rango de edad de 80 y más años, es decir, cerca del 23% de los hombres adultos mayores
y más del 25% de las mujeres adultas mayores, han superado ya ese rango de edad.
Cuadro 2.13
Comunidad Iberoamericana. Distribución por sexo y grandes grupo de edad. Año 2010
Grandes Grupo de Edades
Hombres Mujeres Total
Número de personas
0 a 14 83,837,225 80,656,622 164,493,847
15 a 64 202,505,459 207,546,789 410,052,248
65 y mas 21.299.437 27,390,288 48,689,725
Total 307,642,121 315,593,699 623,235,820
Proporciones respecto del total.
0 a 14 27.30% 25.60% 26.40%
15 a 64 65.80% 65.80% 65.80%
65 y mas 6.90% 8.70% 7.80%
Fuente: Informe Perspectiva General. La Situación de los Adultos Mayores. OISS

De acuerdo con la información presentada en el cuadro anterior el

65,8% tiene entre 15 y 64 años y el 7,8% son personas de 65 y más
años, este último grupo se acerca a los 50 millones de personas en el
conjunto de la comunidad iberoamericana.
Cuadro 2.14
Comunidad Iberoamericana. Estructura de la población de 65
y más años de edad. Año 2010
Rango Hombre Mujer Total
65 a 69 7,377,550 8,417,272 15,794,822
70 a 74 5,659,658 6,856,694 12,516,352
75 a 79 4,040,232 5,351,454 9,391,686
80 a 84 2,509,064 3,711,612 6,220,676
85 y mas 1,712,933 3,053,256 4,766,189
Total 65 años y mas 21,299,437 27,390,288 48,689,725
Fuente: Informe perspectiva general. La situación de los adultos Mayores. OISS
La tendencia apunta a un aumento de la población adulta mayor,

debido al efecto combinado del incremento de la esperanza de vida, de
la disminución de la fecundidad y, en consecuencia, de la reducción del
tamaño de la población infantil. Lo cual, en el mediano plazo implicará
una reducción de la población económicamente activa (PEA).
Gráfico 7
Elaboración CGR.
En el caso específico colombiano, de acuerdo con proyecciones del

DANE, para los próximos 10 años se espera que la población total del
país crezca a un ritmo del 1.1% anual, ligeramente decreciente en el
tiempo, mientras el grupo de los mayores de 60 años va a crecer con un
ritmo tres veces superior y con una tasa creciente en el tiempo.

Cuadro 2.15
DANE. Proyección de Población 2010 a 2020, por sexo y grupos de edad
Año 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Menores de 0 hasta 80 y más años
Total 45,509,584 46,044,601 46,581,823 47,121,089 47,661,787 48,203,405 48,747,708 49,291,609 49,834,240 50,374,478 50,911,747
Hombres
22,466,660 22,731,299 22,997,087 23,264,039 23,531,670 23,799,679 24,069,035 24,337,747 24,605,796 24,873,329 25,138,964
Mujeres
23,042,924 23,313,302 23,584,736 23,857,050 24,130,117 24,403,726 24,678,673 24,953,862 25,228,444 25,501,149 25,772,783
Menores de 0 hasta 20 años
Total 18,184,410
18,248,123 18,220,031 18,145,810 18,109,121 18,078,043 18,054,549 18,040,183 18,034,004 18,033,661 18,036,489
Hombres 9,332,356 9,317,673 9,298,373 9,277,137 9,256,857 9,239,827 9,227,956 9,220,971 9,218,540 9,220,001 9,223,400
Mujeres 8,915,767 8,902,358 8,886,037 8,868,673 8,852,264 8,838,216 8,826,593 8,819,212 8,815,464 8,813,660 8,813,089
De 21 hasta 60 años
Total 24,774,911
23,101,985 23,522,831 23,944,597 24,364,431 25,172,426 25,550,649 25,915,129 26,262,751 26,591,801 26,899,913
Hombres 11,229,903 11,448,661 11,668,909 11,889,136 12,516,014
12,105,207 12,314,998 12,710,052 12,895,862 13,072,895 13,239,952
Mujeres 11,872,082
12,074,170 12,275,688 12,475,295 12,669,704 12,857,428 13,034,635 13,205,077 13,366,889 13,518,906 13,659,961
De 61 hasta 80 y más años
Total 4,159,476 4,301,739 4,452,816 4,610,848 4,777,755 4,952,936 5,142,510 5,336,297 5,537,485 5,749,016 5,975,345
Hombres 1,904,401 1,964,965 2,029,805 2,097,766 2,169,606 2,244,854 2,325,065 2,406,724 2,491,394 2,580,433 2,675,612
Mujeres 2,255,075 2,336,774 2,423,011 2,513,082 2,608,149 2,708,082 2,817,445 2,929,573 3,046,091 3,168,583 3,299,733
Fuente: Informe perspectiva general. La situación de los adultos mayores. OISS
Gráfico 8
Elaboración CGR.
Lo anterior implica que la estructura de las cohortes de la población sigue cam-

biando con una muy clara tendencia al envejecimiento.
Los mayores de 60 años que al cierre del 2010 constituían el 9.14% de la población del
país, serán el 11.74% al cierre del 2020, en tanto que los menores de 20 años reducen sus-
tancialmente su participación, al pasar del 40.1% al 35.43% durante el mismo período.

La modificación del pacto generacional y su impacto

sobre el pago de las mesadas pensionales
Con la Ley 100 de 1993 viene la apertura del sistema pensional al ahorro indivi-
dual, basado en cuentas separadas de un fondo común, del que se nutría el régimen
de prima media, alterando abruptamente el esquema de solidaridad entre generacio-
nes al interior del sistema pensional, con régimen alternativos, lo que significó una
licencia para la mitad de los afiliados al sistema, trabajadores activos, de retirarse del
pacto generacional.
Este mismo pacto también se ha visto afectado por las transformaciones de la pi-
rámide demográfica y su tendencia hacia el envejecimiento de la población, que a su
vez afecta la correlación entre trabajadores activos y trabajadores retirados.
Cuadro 2.16
DANE. Proyección de Población 2010 a 2020, por sexo y grupos de edad
Participaciones 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Menores de 0 hasta 80 y más años
Total 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Hombres 49% 49% 49% 49% 49% 49% 49% 49% 49% 49% 49%
Mujeres 51% 51% 51% 51% 51% 51% 51% 51% 51% 51% 51%
Menores de 0 hasta 20 años
Total 40% 40% 39% 39% 38% 38% 37% 37% 36% 36% 35%
Hombres 21% 20% 20% 20% 19% 19% 19% 19% 18% 18% 18%
Mujeres 20% 19% 19% 19% 19% 18% 18% 18% 18% 17% 17%
De 21 hasta 60 años
Total 51% 51% 51% 52% 52% 52% 52% 53% 53% 53% 53%
Hombres 25% 25% 25% 25% 25% 26% 26% 26% 26% 26% 26%
Mujeres 26% 26% 26% 26% 27% 27% 27% 27% 27% 27% 27%
De 61 hasta 80 y más años
Total 9% 9% 10% 10% 10% 10% 11% 11% 11% 11% 12%
Hombres 4% 4% 4% 4% 5% 5% 5% 5% 5% 5% 5%
Mujeres 5% 5% 5% 5% 5% 6% 6% 6% 6% 6% 6%
Fuente: Informe perspectiva general. La situación de los adultos mayores. OISS
La solidaridad entre generaciones está hoy representada en el porcentaje que le

corresponde al valor proveniente de las cotizaciones que se recogen mensualmente,
y que se destinan al pago de la nómina pensional, tal y como puede apreciarse en el
cuadro siguiente.

Cuadro 2.17
Régimen de Prima Media con Prestación Definida. Mesadas pagadas
Valores en Millones de Pesos
Mesadas 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
ISS $6,145,150 $7,178,493 $8,308,992 $9,637,250 $11,202,299 $12,491,762 $14,249,043 $8,876,103
CAXDAC $41,050 $43,093 $45,718 $48,564 $52,517 $53,584 $55,119 $33,032
Fon Precon $136,996 $165,175 $176,719 $189,697 $205,284 $216,962 $231,813 $133,941
Caprecom $522,326 $565,392 $604,096 $696,610 $702,605 $717,334 $736,032 $433,513
P. Antioquia $29,890 $32,675 $36,621 $40,717 $45,984 $48,464 $51,284 $30,609
Cajanal (*) $2,447,593 $2,804,792 $3,116,040 $3,706,183 $1,664,488 $0 $0 $0
Total $9,323,004 $10,789,620 $12,288,185 $14,319,020 $13,873,177 $13,528,106 $15,323,291 $9,507,198
Fuente: Información Superfinanciera formato 204 a julio de 2012.
Cuadro 2.18
Régimen de Prima Media con Prestación Definida. Aportes
Aportes 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
ISS $2,307,133 $2,529,793 $2,675,136 $3,115,194 $3,294,232 $4,017,585 $4,541,719 $452,274
CAXDAC $3,399 $4,042 $4,024 $4,432 $4,516 $3,000 $380 $107
FonPrecon Total $9,585 $9,000 $9,193 $10,756 $11,502 $11,828 $10,754 $1,060
Caprecom $6,504 $15,210 $13,612 $7,237 $3,881 $2,145 $993 $60
P. Antioquia $3,480 $3,089 $3,102 $3,370 $3,061 $3,014 $2,861 $224
Cajanal (*) $0 $118,779 $131,710 $145,199 $67,456 $0 $0 $0
Total $2,330,101 $2,688,913 $2,845,970 $3,296,944 $3,396,150 $4,049,400 $4,567,461 $454,785
Fuente: Información Superfinanciera formato 204 a julio de 2012.
Cuadro 2.19
% Mesadas cubiertas con aportes
Mesadas 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
ISS 37.54% 35.24% 32.20% 32.32% 29.41% 32.16% 31.87%
CAXDAC 8.28% 9.38% 8.80% 9.13% 8.60% 5.60% 0.69%
Fon Precon 7.00% 5.45% 5.20% 5.67% 5.60% 5.45% 4.64%
Caprecom 1.25% 2.69% 2.25% 1.04% 0.55% 0.30% 0.13%
P. Antioquia 11.64% 9.45% 8.47% 8.28% 6.66% 6.22% 5.58%
Cajanal (*) 0.00% 4.23% 4.23% 3.92% 4.05%
Total 24.99% 24.92% 23.16% 23.02% 24.48% 29.93% 29.81%
Elaboración CGR.
Como se observa en el cuadro anterior, existe una tendencia

a que las cotizaciones del ISS cada vez financian una menor pro-
porcón de las mesadas pensionales, con lo cual el presupuesto na-
cional debe cubrir la diferencia, cada vez en mayor proporción. La
siguiente gráfica confirma la anterior afirmación.

Gráfico 9
Porcentaje de mesadas cubiertas con aportes
Elaboración CGR.
La dimensión del déficit fiscal
Los seguros sociales obligatorios, los regímenes de previsión so-

cial para empleados públicos y el régimen de prima media del Siste-
ma General de Pensiones, ofrecen pensiones de vejez o de jubilación,
cuyos montos no guardan una relación equilibrada con los apor-
tes efectuados. Lo anterior sin contar con regímenes exceptuados y
convencionales, sobre los cuales trataremos en otros artículos.
Cuadro 2.20
Déficit 2011 (Valores en Millones de Pesos)
Entidad Numero Pensionados Mesadas Pagadas Cotizaciones Diferencias
ISS 1,002,662 $ 14,249,043 $ 4,541,719 $ 9,707,324
CAJANAL 238,009 $ 5,670,424 0 $ 5,670,424
CAXDAC 690 $ 55,119 $ 380 $ 54,739
CAPRECOM 22,374 $ 736,032 $ 993 $ 735,039
P. ANTIOQUIA 2,723 $ 51,284 $ 2,861 $ 48,423
FONPRECON 2,316 $ 231,813 $ 10,754 $ 221,059
TOTAL 1,268,774 $ 20,993,715 $ 4,556,707 $ 16,437,008
Fuente: Superintendencia Financiera de Colombia.

Gráfico 10
Elaboración CGR.
La previsión constitucional, artículo 48, se limita a que se preserve la correspon-

dencia entre el nivel de contribuciones al sistema y el nivel del beneficio pensional:
Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre
los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.
Las pensiones se liquidan sobre el nivel de ingresos del afiliado, pero ello no es
garantía del equilibrio entre ingresos y egresos, por múltiples factores:
• Por cuanto el porcentaje sobre el salario para la determinación del valor de la co-
tización es más bajo que el recomendado por los estudios actuariales. Los aportes
eran menores, o incluso no se efectuaban, para el caso de los servidores públicos.
• Por cuanto cuenta más el número de cotizaciones que su valor. Las pensiones de pri-
ma media se otorgan con independencia de valor acumulado de las contribuciones.
• Por cuanto el valor estimable de las cotizaciones para efectos de calcular el monto
de la pensión, es sólo el de una fracción de las mismas, la correspondiente a los
últimos diez años.
• Por cuanto la regla de los diez años todavía es excepción; su aplicación es gradual
y tiene plena vigencia para cuando todos los que reclamen la pensión hubieren
nacido después de 1944.
• Por cuanto para los servidores públicos y bajo la jurisprudencia actual del Consejo de
Estado, todo aquel que estuviere amparado por el régimen de transición tiene dere-
cho a una pensión liquidada sobre el promedio de los ingresos del último año. Esta
jurisprudencia ha sido considerada como obligatoria para la Procuraduría General de
la Nación según prescripción de la Circular 0054 del 03 de Noviembre de 201017.
17 Circular 0054 del 03 de Noviembre de 2010- Procuraduria General de la Nación.

• Por cuanto para los servidores públicos amparados por

un régimen especial, según la jurisprudencia del Con-
sejo de Estado, la fracción útil de los aportes se hace
de conformidad con lo previsto en este, a manera de
ejemplo, con el sueldo más alto del último año, para los
que se acojan al régimen del D.L. 546 de 1971.
• Por cuanto, según jurisprudencia del Consejo de Estado,

no tiene trascendencia la correspondencia entre nivel de
ingresos y el nivel de aportes, y entre este y el nivel de
la pensión. A juicio de esta Corporación para la liqui-
dación de la pensión deben tenerse en cuenta todos los
factores salariales para la liquidación de la pensión, aún
cuando sobre todos éstos no se hubiere cotizado.
• Por cuanto igual fractura entre los niveles de ingresos,

contribución y ahorros, se hizo en la jurisprudencia
constitucional sobre bonos pensionales, al ordenar la
liquidación de estos sobre el salario devengado con in-
dependencia del que se utilizaba como base de cotiza-
ción.
El precario equilibrio, o el desequilibrio sobre el que se

instituyeron pensiones futuras, sin los suficientes aportes
y reservas, fue agravado por las interpretaciones judiciales
aludidas.
La diferencia entre el volumen de contribuciones y el

volumen de las prestaciones del régimen de prima media
lo cubre el Estado con recursos presupuestales, que se tra-
ducen para cada uno de los pensionados en un subsidio.
Efectivamente, la diferencia entre el capital efectivamente
acumulado y el necesario para financiar las pensiones en
los montos que resultan de aplicar las reglas legales o de
los acuerdos del ISS, es un subsidio prometido por las nor-
mas correspondientes a esos régimenes especiales.
Se han efectuado diferentes estudios sobre el peso fi-

nanciero de los subsidios, discriminado según el monto y
es revelador el siguiente cuadro:
Cuadro 2.21
Costo fiscal en % de la obligación SI. IBL=salario mínimo
20 25 30 25 30 35 40
4% 80.0% 76.7% 72.7% 74.0% 66.6% 57.7% 46.7%
5% 78.2% 73.5% 67.5% 70.7% 61.1% 48.8% 33.1%
6% 76.2% 69.8% 61.1% 66.9% 54.4% 37.6% 15.0%
7% 73.9% 65.3% 53.2% 62.4% 46.1% 23.2% 0.0%
Elaboración CGR.

Cuadro 2.22
Costo fiscal en % de la obligación SI. IBL es mayor de 2 salarios mínimos
20 25 30 25 30 35 40
4% 69.2% 64.1% 57.9% 64.3% 60.7% 50.2% 37.3%
5% 66.5% 59.3% 50.0% 59.9% 54.3% 39.8% 21.3%
6% 63.4% 53.5% 40.1% 54.7% 46.4% 26.6% 0.0%
7% 59.9% 46.7% 28.0% 48.5% 36.6% 9.6% 0.0%
Elaboración CGR.
De esta forma, se puede afirmar, por ejemplo, que una persona cuyo IBL es ma-
yor a 2 salarios mínimos y que cotizó 20 de los últimos 30 años antes de solicitar su
pensión de vejez, su aporte capitalizado al 6%, no financia el costo de la prestación
que recibe y, por lo tanto, el fisco deberá financiar un 40.1% de lo que vale dicha
prestación, es decir el sistema debe pagar por dicha pensión.
Las consecuencias del desequilibrio financiero
Las consecuencias para el Sistema General de Pensiones de su desequilibrio finan-

ciero se traducen en una modulación perversa de las políticas pensionales y de las
sociales.
Sobre la deuda pensional inciden de manera central dos factores: la población

beneficiada y la generosidad de las prestaciones, en una correlación que es siempre
inversa. Mientras esta última sea más alta, menor es el margen fiscal para amparar a
quienes quedan por fuera de la cobertura del sistema, en cualquiera de sus grados,
ya porque no acceden al sistema, ofreciendo beneficios económicos prestacionales
o porque son afiliados pero preponderantemente inactivos, o porque, pese a una
mediana actividad no alcanzan los niveles mínimos de cotización -las mil doscientas
cincuenta semanas para 2013- proporcionando subsidios a las cotizaciones a través
del fondo pensional.
La actuación del principio de la progresividad de un sistema pensional, conjugado

con el valor de la justicia, ha de tenerse como índice prioritario para la ampliación de
la cobertura. La mejora de las prestaciones para el grupo protegido, le sigue al de la
adopción de medidas tendientes a lograr la universalidad; no puede ser tomado como
una dato absoluto, se debe relacionar con la incidencia o afectación de la capacidad
del Estado para promover la inclusión o ofrecer o mejorar el amparo a los que quedan
por fuera del sistema.
Dentro de la misma lógica cabe el juicio sobre el mejoramiento de las pensiones

dentro del sistema. La ampliación de los topes máximos son progresivos y válidos
siempre y cuando no se traduzcan en pérdida de capacidad para otorgar beneficios a
la otra parte, la mayoritaria, de la población afiliada.
La garantía de pensión mínima del Estado, sólo puede ser mejorada a un valor
superior al del valor de un salario mínimo, por ejemplo, cuando se pueda predicar
la universalidad del sistema. Y la progresividad dentro del sistema ofreciendo topes
máximo más elevados -la Ley 797 de 2003, de elevar del 20 a 25 el tope máximo de

cotización- sólo cuando se esté en capacidad de mejorar la garantía

de pensión mínima. Lo cierto es que a la fecha no sabemos a ciencia
cierta cuál es el valor de la obligación estatal por concepto de pensio-
nes si se incluye en el cálculo el impacto total de los fallos jurispruden-
ciales y si se contabilizan todos los compromisos realizados en tantos
pactos y convenciones colectivas. Se menciona una cifra cercana al
200% del PIB.
Si tenemos en cuenta que en octubre de 2011 alrededor del 77%

de los pensionados del ISS recibían una pensión menor a dos salarios
mínimos, pretender subir la pensión mínima equivaldría casi a crecer
un monto de alrededor del 40% el costo de la nómina de pensionados.
Este cubrimiento debe hacerlo el presupuesto nacional. Precisamente,
esta es una de las críticas que se hace al índice de Gini, ocasionado
por una pensión mínima muy alta con una muy baja cobertura en
protección a la vejez.
El gasto social es el mecanismo principal para realizar la redistri-

bución del ingreso, para salir Colombia de la deshonrosa posición de
ser uno de los países más desigualitarios del mundo cuyas causas han
sido sobre-diagnosticadas.
Mirando sólo los factores cuantitativos, la canalización de los re-

cursos para cubrir la obligación pensional es significativa y creciente:
Cuadro 2.23
Presupuesto Nacional
Proyectos. Apropiaciones para Pensiones
2009 2010 2011 2012 2013
Ppto. Total $138,626 $148,293 $147,255 $165,276 $185,525
Variación 6.97% (0.70%) 12.24% 12.25%
Pensiones $21,418 $24,303 $23,607 $24,983 $24,881
Variación 13.47% (2.86%) 5.83% (0.41%)
PIB % 4.30% 4.50% 4.10% 4.00% 3.50%
% del Ppto. 15.45% 16.39% 16.03% 15.12% 13.41%
Elaboración CGR.
Y desde el punto de vista cualitativo, dada la estructura de los

subsidios, estos se asignan en contravía a las reglas de redistribución
del ingreso, para los de mayor nivel mayores subsidios.
Los gastos en pensiones tienen prelación sobre los demás gastos

sociales, por estar configurados como derechos individuales, exigibles
judicialmente y protegidos contundentemente en el artículo 48 de
nuestra Carta Política:
“En materia pensional se respetarán todos los derechos adquiridos (…) por
ningún motivo podrá dejarse de pagar, congelarse o reducirse el valor de la
mesada de las pensiones reconocidas conforme a derecho”.

Las consecuencias internas para el Sistema de creación del régimen de ahorro individual no vio-
Pensiones, de cualquier progresividad, si no se lo- laba el principio de solidaridad gracias a las con-
gra un equilibrio financiero, se traducen en una tribuciones al Fondo de Solidaridad Pensional de
violación al principio de solidaridad, y lo que lo quienes tienen mayores ingresos, providencia que
hace grave, a su nombre. ya fue mencionada atrás. Es decir, un concepto
de solidaridad diferente para los dos regímenes.
El principio de la solidaridad se invoca para
que los de mayores recursos, cuando más los que El surgimiento del principio
están en un plano de igualdad, ayuden a los de de sostenibilidad financiera
menos recursos, pero que los de salario mínimo
contribuyan al pago de pensiones de veinticinco La historia de la seguridad social y de sus for-
salarios mínimos. mas antecesoras, todas fincadas en la solidaridad
de la comunidad, subsistieron hasta cuando los
Desde el punto de vista de la solidaridad in- hechos revelan una realidad inmodificable: la so-
ter-generacional esta no puede ser invocada para lidaridad se ejerce hasta cuando se cuente con
trasladar a una parte de la generación siguiente, recursos para practicarla.
la afiliada al régimen de prima media, una carga
El curso de la institucionalidad en seguridad
excesiva o un sistema colapsado. La seguridad
social en América Latina en el siglo XX, enseñó
social debe ser viable, sostenible, para extensos
su gran vulnerabilidad. Todas ellas, las surgidas
periodos, de medio siglo, tiempo necesario para
tanto a principios como a mediados de siglo, lle-
madurar y gozar de un derecho pensional. La
gaban al final de este, agotadas financieramente.
sostenibilidad fiscal no puede simplemente tra-
Fue necesario introducir en todos los países, uno
ducirse en la existencia de recursos para atender
a uno, reformas sustanciales, ya paramétricas, ora
las pensiones contratadas.
de los modelos, para poder hacer frente a déficit
Respecto a la otra parte de la población, la que nacionales insostenibles.
queda sustraída del pacto inter-generacional por
La lección fue asumida por la Conferencia In-
acogerse al Régimen de Ahorro Individual, su elec-
ternacional del Trabajo (OIT) de 2001 con esta
ción conlleva consecuencias en doble dimensión:
prescripción para todos los sistemas pensionales:
que al separarse de un fondo común, asumen el
“es necesario que se realicen proyecciones actua-
cuidado de su vejez con sus propios ahorros; que
riales periódicas y se introduzcan los ajustes ne-
al no esperar la solidaridad de la generación que
cesarios tan pronto sean posibles”.
le sigue, esperarían no tener que soportar las car-
gas por la generación que les antecedió. En esas expresiones se describe operativa-
mente el principio de la sostenibilidad financiera
Es una reflexión que lleva, no a la exoneración que está ínsito en la naturaleza de un sistema
del deber de solidaridad entre generaciones, pues pensional, en la gestión de la seguridad social, en
finalmente a ellos les corresponde pagar los subsi- un servicio público abierto a toda la población,
dios pensionales que ofreció el legislador a ser pa- con vocación de permanencia para la generación
gados por la vía de impuestos directos o indirectos, presente y para las generaciones futuras.
sino a hacer una estimación diferente del alcance
del pacto entre generaciones, en doble vía, frente Este principio rector de la seguridad social
a una realidad que se impone: La precariedad del para la OIT, fue hecho explícito para la regulación
sistema de ahorro individual para brindar pensión a nacional en la Constitución Política con el Acto
todos sus afiliados, y la de ofrecerles en niveles que Legislativo Nro. 1 de 2005:
les preserve su estatus socioeconómico, y la nece-
sidad de contar con las cotizaciones de toda la po- “El Estado garantizará los derechos, la soste-
blación para asumir la deuda pensional histórica. nibilidad financiera del Sistema Pensional, respe-
tará los derechos adquiridos con arreglo a la ley
Lo anterior, no obstante la decisión de nues- y asumirá el pago de la deuda pensional que de
tro Tribunal Constitucional de considerar que la acuerdo con la ley esté a su cargo. Las leyes en

materia pensional que se expi- está en camino de madurar los derechos prestacionales, y a la que
dan con posterioridad a la en- está próxima a ingresar bajo un esquema de cargas y beneficios.
trada en vigencia de este acto
legislativo, deberán asegurar la La sostenibilidad lleva implícito el concepto de la permanencia
sostenibilidad financiera de lo en el tiempo. Ningún sistema es definitivamente estable. Lo es
establecido en ellas”. bajo un conjunto de variables dinámicas, que por su propia vo-
cación son variables. No tiene utilidad establecer la existencia de
Con este texto se hace ex- un equilibrio para un año determinado, cuando desde ese mismo
plícito lo que encierra la na- momento en el que se hacen los cálculos se deben tomar medidas
turaleza del sistema pensional, para prever y aprovisionar lo requeridos para los años y décadas
pero al tiempo que se consagra siguientes. Las prestaciones ofrecidas para quien hoy ingresa al
se limita en el tiempo su vigen- sistema lo deben ser bajo esquemas de financiación solventes para
cia, para las leyes que se expi- iniciar su pago treinta y cinco años después. Las que ya cumplieron
dan con posterioridad al 25 de el periodo de maduración, y deben ser pagadas, lo deben ser por
julio de 2005. Esta restricción quince años.
sobre su capacidad regulatoria
sobre las leyes es anti- técnica, La ciencia actuarial es la herramienta propia para determinar
pues, en principio, las normas la suficiencia financiera de un sistema para cualquier momento
constitucionales son intem- del ciclo de medio siglo de la seguridad social. La sostenibilidad
porales, máxime si se trata de financiera es un principio concreto que no puede prescindir de la
principios. comprobación actuarial.
El signficado del principio ¿Cómo obra el principio de sostenibilidad financiera?

de sostenibilidad financiera
Los principios jurídicos no son entes retóricos sino que han de
La sostenibilidad financiera adquirir realidades argumentales bien definidas, de conformidad
de un sistema de pensiones se con su naturaleza.
traduce en un estado equilibrio,
que por naturaleza es a largo El principio constitucional de sostenibilidad financiera del
plazo, implica manejo y admi- Sistema General de Pensiones, se ha de traducir en una realidad
nistración adecuada. Se debe económico-financiera, acreditada de conformidad con los usos
revisar dentro de un ciclo pro- de esta ciencia, a la que deben acudir gobierno, jueces y legisla-
pio de la seguridad social, las dores, en el momento de sopesar la realización del principio en la
variaciones, históricas y proyec- adopción de una nueva forma de protección, o en la modificación
tadas, del conjunto de factores de una existente, o en la alteración de los términos de la ecuación
que intervienen -la tendencia existente, la que se supone como apropiada para conservar el
demográfica- en especial las equilibrio del sistema.
tablas biométricas, el compor-
tamiento de la economía –cre- El Gobierno, que tiene la función y la capacidad, es el primer
cimiento y tasas de interés- y responsable de estudiar proyectivamente el estado del sistema y
el empleo -la informalidad y de adoptar los mecanismos para cumplir con la recomendación
el desempleo- debe continua- del la OIT: hacer revisión permanente del sistema y proceder en
mente ser verificado. consecuencia, ampliando progresivamente la cobertura y la in-
tegralidad si hay espacio fiscal para ello, o alertar y tomar las
El equilibrio del sistema se decisiones pertinentes que aseguren la pervivencia del sistema
traduce en un estado de sol- que primordialmente ha de proteger a los afiliados que están en
vencia del sistema para cubrir proceso de maduración de derechos y a los ya pensionados.
las prestaciones y beneficios
que ofrece a la población ac- El legislador al diseñar el sistema pensional, al introducirle
tual que ha causado sus dere- modificaciones o al extender o hacer más profunda la protección,
chos, a la población actual que debe proceder ilustradamente, comprobar que el Estado está en

capacidad de atender hoy y en el futuro el plan de beneficios ofrecido; el principio

de la sostenbilidad financiera se introdujo para poner fin a la seguridad social al
fiado, para impedir que con ella se haga populismo a cargo de gobernantes y ge-
neraciones futuras.
Las leyes de seguridad social deben contar con un expediente del que hagan par-
te los estudios técnicos que dan cuenta de la sostenibilidad financiera del proyecto
que da origen al trámite, de las modificaciones que introducen los ponentes o los
congresistas en el debate, cuidar que el texto de la norma no quede con deficiencia
técnica en su redacción, y sobre el que los jueces puedan hacer la interpretación o
valoración normativa sin introducir costos no previstos, en juicios de exequibilidad
en sede de tutela o en los procesos ordinarios.
A partir del supuesto de la escasa incidencia de la sostenibililad financiera en

la toma de decisiones judiciales, y por lo general con débiles formulaciones, plan-
teemos, a manera de hipótesis, que los jueces se consideran exentos de cuidar la
aplicación del principio de sostenibilidad financiera. Ello puede tener explicación en
la existencia de una postura tradicional que desestima que a los jueces corresponda
calcular los efectos de una sentencia, y que estigmatiza a los que piensan en contra-
rio, como consecuencialistas.
Esta postura no es sostenible cuando el juez dispensa derechos de naturaleza

colectiva como son los de seguridad social, en los que las consecuencias de decidir
un caso particular, por ejemplo haciendo más laxos los requisitos para acceder a una
prestación, se traducen, por fuerza, en una decisión que tiene incidencia en la solu-
ción de miles de casos similares.
No es tampoco ella una postura sostenible en la seguridad social gobernada por

principios, los cuales por su naturaleza, implica que ninguno sea prescindible.
La seguridad social es una

disciplina compleja, para la
que la Ley 1149 de 2007 exige
jueces expertos, y no tendrían
esa condición los que desco-
nocen o no saben manejar la
dimensión financiera del siste-
ma pensional.
Pero finalmente la Consti-

tución Nacional, en su artículo
334, con la modificación intro-
ducida en el Acto Legislativo
de 2011, consagró de manera
perentoria que la sostenibilidad
fiscal, de la misma naturaleza,
pero de menor rango, no es
un principio, pero si un crite-
rio orientador, que debe guiar
a todas las ramas y órganos del
Poder Público. Y además de ello

creó un espacio, a través de un incidente obligatorio de

impacto fiscal, cuyo objeto es justamente el de las con-
secuencias de la sentencia en las finanzas públicas, y su
objeto evitar alteraciones serias en la sostenibilidad fiscal.
La mesada catorce
La Ley 100 de 1993 estableció en forma general en

su artículo 50 una mesada adicional a pagar a todos los
pensionados por vejez o jubilación, invalidez y sustitución
o sobrevivencia cada año, junto con la mesada del mes de
noviembre, en la primera quincena del mes de diciembre,
el valor correspondiente a una mensualidad adicional a
su pensión lo que quiere decir que los pensionados re-
cibirían 13 mesadas por año, constituyéndose la mesada
adicional del mes de diciembre en la denominada prima
de navidad.
Sin embargo, el artículo 142 sobre mesada adicional

para actuales pensionados (entiéndase pensionados al 23
de diciembre de 1993) estableció que los pensionados por
jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes, de sectores
públicos, oficial, semioficial, en todos sus ordenes, en el
sector privado y del ISS, así como los retirados y pensio-
nados de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional,
cuyas pensiones se hubiesen causado y reconocido antes
del Primero (1) de enero de 1988, tendrán derecho al reco-
nocimiento y pago de treinta (30) días de la pensión que le
corresponda a cada uno de ellos por el régimen respectivo,
que se cancelará con la mesada del mes de junio de cada
año, a partir de 1994, lo que significaba que estos pensio-
nados recibirían en adelante 14 mesadas por año, doble en
los meses de junio y diciembre.
Mediante la sentencia C-409 de 1994 M.P. Hernando

Herrera Vergara declaró inexequible la frase “cuyas pensio-
nes se hubiesen causado y reconocido antes del Primero
(1) de enero de 1988” sentencia que implicó que todas las
pensiones tendrían en adelante derecho a las 14 mesadas
por año.
Quedó eso si vigente el parágrafo que estipulaba que

esta mesada adicional será pagada por quien tenga a su
cargo la cancelación de la pensión sin que exceda de quin-
ce (15) veces el salario mínimo legal mensual.
El sistema pensional vio así encarecer a partir de 1994

la prestación a su cargo en un poco menos que la treceava
parte de lo previsto en su diseño técnico sin que tuviera
al mismo tiempo una compensación clara en sus ingresos;
solo cuenta con la garantía universal a cargo del estado.

Un vistazo rápido a este costo y solo para los pensionados a cargo

del ISS (hoy Colpensiones) se muestra en el siguiente cuadro:
Cuadro 2.24
Costo Anual de la mesada 14 para los pensionados del ISS (millones de pesos)
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
438,939 445,169 522,646 608,746 710,605 820,237 924,412 1,020,952
Elaboración CGR.
La interpretación de las reglas sobre el IBL

en pensiones del régimen de transición
La Ley 100 de 1993 introdujo el régimen de transición para aquel

grupo de afiliados a la seguridad social que tuvieren a la vista 20
años o menos, la causación del derecho a la pensión de vejez o
de jubilación. Para atenuar los requisitos de la nueva normatividad,
decidió mantener para ellos el requisito tiempo de servicios o de
cotización mínimos, así como la tasa de reemplazo que tuvieren en
el régimen anterior.
Dispuso esta misma ley que el derecho debía ser liquidado bajo las
reglas que contemplaba el mismo artículo 36 de la Ley 100 que creó
tal régimen de transición: el Ingreso Base de Liquidación IBL se debía
calcular sobre todo el tiempo que hiciere falta al afiliado para causar
el derecho pensional. Esta nueva regla modificaba regímenes como el
de la ley 33 de 1985, que limitaban ese tiempo al del último año, un
tiempo que era demasiado corto que permitía manipular el valor de
la pensión, y era fuente de los excesos que se observaban, los cuales
pretendía corregir la ley 100 de 1993.
Según la jurisprudencia de la Sala Laboral de la Corte Suprema de

Justicia, este es el entendimiento de la norma. Para el Consejo de Es-
tado, a partir de la deficiencia técnica en la redacción de la norma, de
utilizar el concepto monto a cambio del concepto Ingreso Base de Li-
quidación, dentro del artículo, las pensiones deben liquidarse con base
en el salario del último año, o casos con el régimen especial judicial, el
del Decreto 546 de 1970, con el salario más alto del último año.
El impacto económico de esta interpretación puede apreciarse con

recientes fallos de tutelas de magistrados de altas cortes. Así por ejem-
plo, si un funcionario judicial que solicitó su pensión y le fue conce-
dida por un monto de $4.252.000 mensuales es enseguida favorecido
con una corta nominación de un mes como magistrado auxiliar, cargo
en el cual devenga una asignación muy superior que le significa que la
tutela ordene aumentar la mesada a $11.537.500, le genera un costo
adicional al sistema pensional por un valor de $2.159 millones de pe-
sos a septiembre de 2012, costo adicional que comprende el valor de
la retroactividad por la diferencia de mesadas junto al valor actual más
probable de esta diferencia, pagadera hasta el último fallecimiento
entre él o su cónyuge.

La liquidación de la pensión dencial, rectificando lo que era un dogma: para

con todos los factores salariales gozar de la pensión de jubilación o de vejez el
empleado se ha de retirar del servicio.
La ecuación aportes-beneficios en el régi-
men pensional se concreta a partir de una pre- La Contraloría General de la República, al ad-
misa sencilla y fundamental: El monto de las vertir que uno de los fundamentos de tal decisión
mesadas pensionales debe guardar correspon- era una supuesta deficiencia de la legislación, se
dencia con el nivel de salarios, con el mismo pronunció en los siguientes términos contenidos
que se tuvo en cuenta para determinar la coti- en una función de advertencia:
zación que el beneficiario de la pensión pagó a
la seguridad social. “La CGR, en defensa de los intereses patrimoniales
del Estado, debe propender por la eficiencia en el ejer-
La diversidad del sistema remunerativo pú- cicio de la función fiscalizadora, en virtud de lo cual, la
blico consentía formas de remuneración que no vigilancia de la gestión fiscal de la administración debe
implicaran modificar la base sobre la que se aplica hacerse en forma técnica y oportuna, no sólo con el fin
el porcentaje destinado a la contribución parafis- de resarcir el posible daño al patrimonio estatal, sino
advertir y reducir los riesgos que pueden menoscabar el
cal de la seguridad social. Y por ello, de manera
patrimonio público...
expresa y taxativa, las mismas leyes se encargaban
de señalar cuáles eran los factores que se debían
...La Contraloría General de la República ha
tener en cuenta para este último efecto.
evidenciado una deficiente reglamentación sobre
la condición de retiro del servicio o terminación
Para la liquidación de la pensión de jubilación
del vínculo laboral, para disfrutar de la pensión de
del régimen general de los empleados públicos -
vejez o de invalidez, según sea el caso, como se
Ley 33 de 1985-, la jurisprudencia del Consejo
desprende de las consideraciones siguientes:
de Estado ha oscilado en señalar que se han de
tomar todos los factores salariales, o limitarlos, a La Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia,
aquellos enumerados taxativamente en la Ley 62 en sentencia del 23 de marzo de 2011, radicación
de 1985 o a aquellos sobre los que se efectuaron 37959, adoptó un cambio de una jurispruden-
aportes. A partir del 2010 esa Corporación consi- cia pacífica por décadas, sobre la interpretación
deró que la Ley 62 de 1985 era regresiva frente a de algunas de las normas que establecen como
la ley 33 del mismo año y, por lo tanto, dispuso condición para recibir la pensión de jubilación la
el derecho a la liquidación de las pensiones sobre desvinculación del servicio.
todos los factores salariales.
Lo importante de la decisión de la Corte, no
En consecuencia, el costo adicional para el es la decisión del caso particular, en el que final-
sistema pensional causado por esta disposición mente no se accede a la pretensión del reclaman-
del Consejo de Estado es igual al 75% del valor te de que le sea reconocido el retroactivo al reco-
de los factores salariales que ahora entran a in- nocimiento pensional, correspondiente al tiempo
crementar el IBL, costo que de nuevo no estaba en el que estaba vinculado a la administración
previsto en el diseño técnico del sistema, que no pública. Su importancia radica en la advertencia
tiene una fuente de financiación aparejada a los que de ella se desprende de que las disposiciones
egresos que causará la disposición en comento, a expedidas con anterioridad a la Ley 100 de 1993
no ser la garantía universal a cargo del Estado. no pueden tener el alcance de impedir que se
disfrute del derecho al salario y simultáneamente
El derecho al disfrute de la pensión con la pensión; del conjunto normativo que la
simultáneamente con el sueldo por Sala reseña, y que exigen el retiro del servicio. Al
servicios prestados al Estado: respecto la sala señala:
función de advertencia
“(, ..) Carece de aplicabilidad en lo que a la exigencia
La Corte Suprema de Justicia, en decisión rede retiro del servicio concierne, para efectos de poder
ciente, modificó una tradicional postura jurispru- hacer efectivo el disfrute de la pensión de jubilación

por aportes o del resto de pensio- una de las obligaciones son parafiscales, como lo son los fondos
nes, cuando sean otorgadas por eI de pensiones, pues estos no hacen parte del Tesoro Público.
ISS. Como, obviamente, tampoco
será aplicable, valga la oportunidad A la conclusión de la Corte que se comenta se llega teniendo
para asentar/o, en tratándose de en cuenta temas de compatibilidad pensional pero desconociendo
pensiones otorgadas por las admi- el impacto que puede tener respecto del principio constitucional
nistradoras de fondos de pensiones de sostenibilidad financiera de que trata el artículo 48 de la Cons-
privados, en donde los dineros de titución Nacional:
las cuentas tampoco son de natu-
raleza pública. “ ARTICULO 48. La Seguridad Social es un servicio público de carácter
obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Es-
Esa determinación podría tado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad,
afectar el costo pensional del en los términos que establezca la Ley.
régimen de prima media con ( ...)
prestación definida, por cuanto
inevitablemente se incrementa La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones
el costo por retroactividad pen- mantengan su poder adquisitivo constante.
sional, que debe reconocerse
desde el momento en que se El Estado garantizará los derechos, la sostenibilidad financiera del Sis-
reunieron los requisitos míni- tema Pensional, respetará los derechos adquiridos con arreglo a la ley y
mos para acceder a la pensión, asumirá el pago de la deuda pensional que de acuerdo con la ley esté a su
y no desde el momento de la cargo. Las leyes en materia pensional que se expidan con posterioridad a la
desvinculación laboral; de entrada en vigencia de este acto legislativo, deberán asegurar la sostenibi-
igual manera, tendría la virtua- lidad financiera de lo establecido en ellas.
lidad de modificar de manera (. . .)
permanente las condiciones
de estimación de las mesadas Para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad,
pensionales del régimen ahorro el tiempo de servicio, las semanas de cotización o el capital necesario, así
individual y el impacto sobre el como las demás condiciones que señala la ley, sin perjuicio de lo dispuesto
fondo de garantía de pensión para las pensiones de invalidez y sobrevivencia. Los requisitos y beneficios
mínima. para adquirir el derecho a una pensión de invalidez o de sobrevivencia se-
rán los establecidos por las leyes del Sistema General de Pensiones.
Las razones que tuvo la Cor-
te para modificar su tradicional
postura consisten básicamen-
te en traer a colación las que
valen para resolver situaciones
distintas, las pertinentes para
resolver controversias como la
de si un afiliado al sistema pue-
de recibir una pensión de vejez,
pese a que ya recibe una pen-
sión convencional de una enti-
dad pública; el caso se resuelve
analizando la prohibición del
artículo 128 de la Constitución
Política de recibir dos asigna-
ciones provenientes del Tesoro
Público; y se concluye que no
queda comprendido cuando los
fondos con los que se cubre

(. ..) el Tribunal Superior de Distrito

Judicial de Montería señaló lo
Los requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, incluidos siguiente: “(. ..) no se merma
los de pensión de vejez por actividades de alto riesgo, serán los establecidos ante lo esbozado por la Sala
en las leyes del Sistema General de Pensiones. No podrá dictarse disposición exhorta la posibilidad de la tu-
o invocarse acuerdo alguno para apartarse de lo allí establecido. (. ..)” tela, teniendo como cimiento el
valor superior de la rectitud de
La deficiencia normativa es relativa, y ello se predica a partir de manejo de los dineros públicos,
la interpretación efectuada por la Corte. el cual en palabras de la Corte
Constitucional tiene pleno sus-
No se le escapa a esta entidad que la situación que se enfrenta tento en la Carta Política, de
puede tener origen en el ejercicio restringido de la interpretación conformidad con la máxima
judicial, que deja por fuera perspectivas y aspectos que de haber según la cual, nadie puede en-
sido tenidos en cuenta, habrían llevado a la conclusión de man- riquecerse a costa del erario ....
tener la tradición jurisprudencial respecto al condicionamiento de (SentenciaC-046 de 1994)18
la terminación de la vinculación laboral para el disfrute de la
pensión, razón de ser de la misma, cual es sustituir la capacidad Justo en eventos que reper-
laboral de la persona cuando por su edad y tiempo de servicios cuten colectivamente en la di-
procede el descanso. No tiene pues razón de ser que el Estado en- mensión de la deuda pensional,
tre a subsidiar con recursos públicos con una prestación definida a el mandato constitucional está
un trabajador con una pensión de vejez, cuando el mismo continúa llamado a ser tenido en cuenta
trabajando y cotizando para asegurarse contra dicho riesgo. de manera tal que sea un argu-
mento explícito en la sentencia
La perspectiva que adoptó la Corte para resolver fue la de mirar judicial con el que se absuelva
de dónde provienen los fondos con los que se paga pensión, cuan- de cómo se cumple con él.
do existe otra que no debió ser descartada como es la relativa a la
naturaleza de los pagos. No se percibe en la sen-
tencia la real dimensión para
La pensión de vejez es una prestación de la seguridad social las finanzas del Estado y las
que se ofrece para cubrir las necesidades del afiliado cuando este consecuencias económicas de
pierde los ingresos laborales; el evento de la vejez es meritorio para ese cambio de postura que le
la seguridad social por el hecho de que para el afiliado su capaci- obligarían a pronunciarse sobre
dad de ganancia se disminuye o desaparece. cómo con su decisión se cum-
ple también con el principio
Es de general aceptación que para gozar la pensión se debe de la sostenibilidad financiera;
dejar de recibir salario, pues es afirmación cimentada desde el centra su argumentación en el
sentido común. Y el aspecto capital es haber dejado de lado el asunto pero desde la moralidad
del principio constitucional de la sostenibilidad financiera del sis- administrativa, limitado a un
tema de pensiones. grupo de los afiliados, los que
provienen del sector público.
Con este cambio de jurisprudencia se afectan las ecuaciones
financieras del sistema pues los afiliados obtienen un beneficio De esta manera se advierte la
que antes no recibían y que por lo demás es doble, el de recibir siguiente situación normativa:
una pensión mejorada con las cotizaciones que se hacen luego de
cumplir con los requisitos mínimos, y el de recibir el retroactivo • El artículo 2 Ley 71 de 1988,
de las mesadas por todo el tiempo en el que aplazó hacer efectivo artículo 2 del Decreto 2709
el derecho.
En este punto, es de vital importancia señalar la probidad que 18 Sentencia de Tutela proferida por
la Sala Primera de Decisión, Radica-
debe tenerse al momento de definir situaciones que afectan recur- ción 2010-00057, fechada 9 de julio
sos públicos y los coloquen en posición de riesgo. En este sentido de 2010.

establece la condición de retiro del servicio para disfrutar la

pensión por aportes.
• El artículo 8 de la Ley 71 de 1988 refiere la exigencia del retiro

del servicio para gozar de las pensiones de jubilación invalidez
y vejez.
La sentencia 37959 de 2011 de la Sala Laboral, le quita eficacia

expresa a estas normas.
El artículo 13 y 35 del Decreto 758 de 1990 regula de manera

expresa dos momentos del proceso pensional, la causación y el
disfrute para la pensión de vejez e invalidez. Esta norma puede
conservar su vigencia por la remisión que a ellas hace el artículo
31 de la Ley 100 de 1993, y en la medida en que no fue derogada
por ella, ni lo ha sido por sus decretos reglamentarios. La nulidad
de esta norma ha sido demandada ante el Consejo de Estado, que
negó la suspensión provisional.
Esta norma, pese a que no es mencionada por la Sala Laboral

en la sentencia 37959 referida, queda comprendida en las razones
para invocar que “carece de aplicabilidad’.
El artículo 150 de la Ley 100 de 1993, regula la situación tran-

sitoria de empleados a los que se les notificó el reconocimiento
de la pensión de jubilación, y que no se han retirado del cargo; la
invoca la Corte Suprema de Justicia para confirmar su tesis de que
en el sistema general de pensiones no se exige el retiro, pese a que
de su texto se puede derivar la interpretación contraria.
El artículo 19 de la Ley 344 de 1996 establece la opción al-

ternativa para el servidor público de continuar en el servicio o
de gozar la pensión; fue la que le valió a la Corte para negar la
pretensión de disfrutar al tiempo, por un lapso, salario y pensión
de vejez.
De lo anterior se desprende que de la ausencia de la norma

expresa que diferencie la causación y el disfrute de las pensiones
de vejez y de invalidez para los afiliados al Sistema General de
Pensiones, y así comprender a los del sector privado, expedida bajo
la vigencia de la Ley 100 de 1993, con la orientación de la Corte
Suprema de Justicia examinada, puede ser fuente de nuevas con-
troversias judiciales, y del incremento del costo de las obligaciones
pensionales.
A continuación, se incluye una proyección del costo (perjuicio)

que se genera al erario, por un afiliado al sistema de pensiones que
reúna los requisitos para pensionarse y pueda continuar vinculado
al servicio devengando salario, y meses después al momento de
retirarse, adquiera el derecho a la retroactividad de mesadas pen-
sionales desde el momento en que cumplió tales requisitos.

Cuadro 2.25
Perjuicio por afiliado al erario público según el número de meses que dure
la situacion de doble ingreso y por cada $1.000.000 de salario inicial
Meses Salario Pensión Total Ingresos Parafiscales19 Perjuicio al erario
1 1,000,000 900,000 1,900,000 292,500 1,192,500
2 1,000,000 900,000 1,900,000 292,500 2,385,000
3 1,000,000 900,000 1,900,000 292,500 3,577,500
4 1,000,000 900,000 1,900,000 292,500 4,770,000
5 1,000,000 900,000 1,900,000 292,500 5,962,500
6 1,000,000 900,000 1,900,000 292,500 7,155,000
7 1,050,000 945,000 1,995,000 307,125 8,407,125
8 1,050,000 945,000 1,995,000 307,125 9,659,250
9 1,050,000 945,000 1,995,000 307,125 10,911,375
10 1,050,000 945,000 1,995,000 307,125 12,163,500
11 1,050,000 945,000 1,995,000 307,125 13,415,625
12 1,050,000 945,000 1,995,000 307,125 14,667,750
13 ….. …… …… …… …….
Elaboración CGR.
Así las cosas, por cada $1.000.000 de salario y 1000 afiliados en esta situación,
durante un período de 12 meses el perjuicio acumulado es de:
1000 afiliados * $14.667.750 = $14.667.750.000,00
Finalmente, ante el Consejo de Estado - proceso de radicación 1317-2007, que no

se ha fallado- se demandó la nulidad de las expresiones que del artículo 13 y 35 del
Decreto 758 de 1990, en cuanto exigen el requisito de desvinculación del afiliado del
servicio o del régimen, por considerar que introducen requisitos adicionales no previs-
tos por el legislador.
Advertencia
En virtud de lo anteriormente expuesto, se logra evidenciar que la aplicación del

nuevo criterio jurisprudencial establecido por la Sala Laboral de la Corte Suprema de
Justicia, conlleva indefectiblemente al desequilibrio financiero y posible colapso del
Sistema de Seguridad Social de Pensiones.
En consecuencia, la Contraloría General de la República, advirtió a los señores

ministros de Hacienda y Crédito Público y de Trabajo, para que examinen el tema
referido y promuevan la adopción de normas legales o reglamentarias que aseguren
por establecimiento expreso la exigencia de la desafiliación al sistema, como conse-
cuencia de la terminación del vinculo laboral y por ende la cesación de cotizaciones,
para el disfrute de la pensión de vejez, y las condiciones en que este mismo retiro
opera para las de invalidez.
80 Bienestar familiar 3%; SENA 2%; Cajas de subsidio familiar 4%; Cotización salud 8%; Cotización pensión
12%; Total Parafiscal 29%.

Debe recordarse que la gestión fiscal de toda Así, sólo si la Sala Plena de esta Corporación aco-
entidad estatal debe buscar la adecuada dispo- ge esta posición, será procedente la revisión de aque-
sición de los bienes públicos y cumplir los fines llas pensiones que se han concedido con base en una
esenciales del Estado, con sujeción a los princi- aplicación por errónea del régimen de transición, y con
pios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, respecto a las mismas podrá solicitarse la revocatoria
por lo que la reglamentación que sobre este tema establecida en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003.”
debe atenderlos, máxime cuando el principio de
sostenibilidad financiera del Sistema Pensional A esta conclusión llega una de las Salas de la
tiene rango constitucional. Corte Constitucional al revisar una tutela contra
sentencia que otorgó una pensión de magistrado
El régimen especial de la Ley 4 de 1992 de Alta Corte a la luz de jurisprudencia consti-
tucional vigente, en la que si bien advirtió que
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la no procedía tutela contra sentencia, que era el
Corte Constitucional hace un llamado a la Sala camino escogido por el ISS, y por tanto no era allí
Plena de reconsiderar, a la luz del principio de la procedente modificar el derecho pensional otor-
sostenibilidad financiera, la jurisprudencia so- gado por el juez de tutela, sí advertía que en ca-
bre la aplicación del régimen especial previsto sos como los que examinaba se estaba otorgando
en la Ley 4 de 1992. el derecho a quienes, a su juicio, no reunían las
condiciones para ser sus beneficiarios; y como
Dice la sentencia, T-353 del 12 de mayo de advertía que la decisiones estaban orientadas por
2012, al destacar la dimensión del principio de la la jurisprudencia de la misma Corte Constitucio-
sostenibilidad financiera introducido en la Carta nal20 [1], aboga categóricamente por la “nece-
Política por el Acto Legislativo 1 de 2005: sidad de un cambio jurisprudencial”, de la Sala
Plena y mediante sentencia de unificación, en la
“No obstante lo anterior, la Sala encuentra en el que esta se la corrija a la luz del principio de la
presente caso una situación propicia para manifestar sostenibilidad financiera.
que se opone a que con fundamento en los beneficios
que otorga el régimen de transición, se favorezca a Para la Contraloría General de la República,
personas que se acogen a regímenes pensionales dife- los puntos sobre los que debe enfocarse el cam-
rentes a los que el régimen de transición preservó para bio jurisprudencial, referidos de manera directa o
ellos, en lo que configura una aplicación irracional del indirecta en la sentencia T 353 de 2012, han de
principio de la favorabilidad con consecuencias atroces versar sobre los siguientes aspectos:
para la sostenibilidad fiscal.”
1. La existencia de topes para las pensiones de
Y más adelante, enfatiza: la Ley 4 de 1992 y en general para todas las
pensiones cualquiera que fuere su régimen.
“Tal disposición lleva a replantear la forma como
se han aplicado algunos regímenes, especialmente los 2. El riguroso cumplimiento del requisito conteni-
que aún se encuentran vigentes en virtud del régimen do en la expresión “régimen anterior al que se
de transición, y a cuestionar los factores que en reite- encuentren afiliados” del artículo 36 de la Ley
radas ocasiones se han tenido en cuenta para liquidar 100 de 1993; así se manifestó la Sala Séptima
pensiones cuyos montos exceden el límite establecido en la sentencia en comento: ¿Es admisible que
por el constituyente. De modo que lo más sano, conve- las personas que al primero de abril de 1994 no
niente y razonable en aras de garantizar el principio de tuvieran expectativa de pensionarse con tales
la sostenibilidad fiscal es la realización de una labor de factores pensionales, posteriormente pretendan
revisión pensional, tanto de las pensiones que superan adquirir su pensión con base en los mismos?
los 25 salarios mínimos legales mensuales concedidas Para la Sala la respuesta no puede ser afirma-
antes del 31 de julio de 2010, como aquellas que se con-
cedieron con posterioridad, para que a futuro el monto 20 La jurisprudencia de la Corte Constitucional, referida al
de dichas pensiones no supere el límite que el Constitu- régimen especial de la Ley 4 de 1992, esta contenida en pro-
nunciamientos en sede de tutela, como los siguientes: 456
yente determinó – es decir, 25 salarios mínimos legales de 1994, T – 463 de 1995, T – 214 de 1999, T – 390 de 2009.
mensuales vigentes. T – 483 de 2009 y T – 771 de 2010.

tiva, ya que no se aplicaría el régimen en el que cotizaban las hacer el seguimiento procesal
personas antes de la entrada en vigencia de la Ley 100, sino que a la revisión de aquellas que
debido a una favorabilidad in extremis se aplicaría un régimen al se hayan admitido para tal fin,
que las personas ni siquiera aspiraban a 01 de abril de 1994. como también a los ministerios
de Hacienda y Crédito Público
3. La aplicación de la pérdida del régimen de transición previsto y de Salud y Protección So-
en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para los regímenes cial para exponer ante la Corte
especiales. Constitucional la relevancia de
la revisión de aquellas tutelas,
4. Los factores con los que se integra el IBL. El ingreso base de que hayan subido ante dicha
cotización debe coincidir con el de liquidación. instancia y en las que se deba-
tan estas condiciones.
5. La doctrina sobre cuándo procede el reconocimiento de manera
definitiva de derechos pensionales por parte de los jueces de Para concluir, el principio de
tutela. la sostenibilidad financiera no
debe ser medido como la sufi-
Cada uno de los aspectos antes señalados tiene un enorme ciencia de recursos para cubrir
significado en la carga fiscal de las obligaciones del Estado en todas las pensiones que se de-
proporción directa a: cidan y reconozcan, así sea me-
diante el recaudo de mayores
• El número de pensionados especiales que no tenían la expecta- impuestos o la contratación de
tiva de la pensión en calidad de congresista o de magistrado de mayor deuda, sino que, por el
las altas cortes, con el régimen anterior al 1 de abril de 1994. contrario, dicho principio debe
enmarcarse en las posibilidades
• Las pensiones causadas antes del 31 de julio de 2010 con topes financieras del país para cubrir,
superiores a los 25 salarios mínimos. en el largo plazo, las prestacio-
nes de vejez al mayor número
• Las pensiones causadas con posterioridad al 31 de julio de 2010 de ciudadanos y sobre todo a
con topes superiores a los 25 salarios mínimos mensuales. los más necesitados, así como
la capacidad de las actuales
• Las pensiones del régimen especial concedidas a favor de quie- generaciones de financiar a un
nes habían perdido el régimen de transición por su traslado al contingente cada vez mayor de
RAIS y posterior retorno al régimen de prima media. pensionados
• La inclusión de factores pensionales diferentes a los previstos No puede, pues, entenderse

en la Ley 62 de 1985 o del Decreto 1158 de 1994. como obediencia al principio
constitucional aludido, el tener
De esta manera se señala la situación judicial derivada del pro- que destinar cuantiosos recur-
nunciamiento de la Sala Séptima de Revisión de Tutelas para que sos para una mínima parte de
la Sala Plena adopte un cambio de jurisprudencia en el que se la población, sacrificando los
establezcan condiciones más rigurosas y ajustadas al principio de principios de la universalidad,
la sostenibilidad financiera. También se llama la atención sobre de la equidad y de la solidari-
la diligente actuación judicial que le corresponde a las Adminis- dad que son pilares del Sistema
tradoras de pensiones y a los titulares de acciones de tutela, para General de Pensiones.

colombiano
Retos del sistema de seguridad social
frente al envejecimiento
de la población
El envejecimiento de la población es un proceso mundial que afec-

ta a toda la sociedad, profundo y con consecuencias en todas las
facetas de la vida y la que es, quizás, su connotación más importan-
te, ha significado la transformación de la estructura edáfica, pues la
proporción de adultos mayores viene creciendo en forma exponencial
durante el siglo XXI.
Esta característica presenta intensidades diversas en los diferentes

continentes: en América Latina y el Caribe la proporción de personas
mayores de 60 años pasará del 10% al 25% en menos de 40 años.
El reciente informe mundial “Envejecimiento en el siglo XXI: una

celebración y un desafío”, realizado por el Fondo de Población de
Naciones Unidas y Help Age International destaca que: “el enveje-
cimiento de la población es una de las tendencias más significativas
del Siglo XXI. Tiene repercusiones importantes y de vastos alcances en
todos los aspectos de la sociedad. A escala mundial cada segundo dos
personas cumplen 60 años de edad, es decir, el total anual es de casi
58 millones de personas que llegan a los 60 años. Dado que actual-
mente una de cada nueve personas tiene 60 o más años de edad, y las
proyecciones indican que las proporción será una de cada 5 personas
hacia el 2050, el envejecimiento de la población es un fenómeno que
ya no puede ser ignorado.”
Colombia como muchos otros países experimenta esta transición

demográfica de menores tasas de natalidad y acelerado envejecimien-
to de la población, a una de las mayores tasas de América Latina. Este
fenómeno impone unos desafíos enormes a los sistemas de seguridad
social y mayores exigencias a los dispositivos de protección social,
adaptables a las nuevas situaciones de progresivo aumento de la po-
blación mayor de 60 años.

La transición demográfica definida como el cambio histórico

de las tasas de natalidad y mortalidad de niveles
elevados a bajos de una población
De acuerdo con los indicadores demográficos el envejecimiento poblacional se
traduce en un aumento evidente de la población adulta mayor, especialmente el por-
centaje de la edad más avanzada: mientras la población general se ha incrementado,
en el período 1990-2003, en 1,9% de promedio anual, la población mayor de 80 años
ha estado creciendo a una tasa promedio anual de 4%. Es importante destacar que
Colombia cuenta actualmente con cerca de 5.000 centenarios (personas de 99 años
y más), lo cual equivale al 0,011% del total de la población, con un claro predominio,
al igual que en el resto del mundo, del sexo femenino (61,9%)
Gráfico 1
Fuente: DANE y DNP, cálculo CEDE.
De acuerdo con los indicadores demográficos, el envejecimiento poblacional se

traduce en un aumento evidente de la población adulta mayor, especialmente el por-
centaje de la edad más avanzada: mientras la población general se ha incrementado,
en el período 1990-2003 en 1,9% de promedio anual, la población mayor de 80 años
ha estado creciendo a una tasa promedio anual de 4%. Es importante destacar que
Colombia cuenta actualmente con cerca de 5.000 centenarios (personas de 99 años y
más), lo cual equivale al 0,011% del total de la población, con un claro predominio,
al igual que en el resto del mundo, del sexo femenino (61,9%)
Las principales causas del envejecimiento poblacional en Colombia son el au-

mento de la esperanza de vida, la disminución de la mortalidad, el control de las
enfermedades infecciosas y parasitarias, el descenso de las tasas de fecundidad, la
atenuación del ritmo de incremento de la población y los procesos de migración.
Mientras la migración de las personas mayores de 60 años es menor del 2% del total,
la migración de los más jóvenes es mucho más intensa, lo que contribuye al enveje-
cimiento del país1.
1 Conforme lo ilustra el documento técnico del Observatorio de Envejecimiento y Vejez OEV 2011 (Gina M.
Riaño B. y Magda Liliana Cano).

La expectativa de vida ha aumentado considerablemente y también la esperanza de

vida al retiro, sin embargo, la esperanza de vida saludable nos indica que se requiere
adaptar los sistemas de salud a esta nueva circunstancia, preparar las instituciones
prestadoras de servicios de salud, formar el recurso humano y, en general, formular
políticas públicas de envejecimiento y vejez que en la medida de lo posible anticipen
los efectos que producirán estos fenómenos.
La población mayor de 60 años en Colombia hoy representa el 10.4% del total

de la población, se estima que el 65% de las personas mayores vive bajo la línea de
pobreza, con una baja cobertura en el sistema de seguridad social y soporta discrimi-
nación laboral por su edad, dificultades de inclusión social y lejos de poder ejercer un
envejecimiento activo, digno y participativo.
Gráfico 2
Fuente: DANE.

Gráfico 3
Pirámide Población
Hombres Mujeres
Grupo etáreo
Fuente: DANE.
En 2012 la población mayor de 60 años corresponde al 10.4% de

la población total. Desde 1951 el índice de envejecimiento se ha mul-
tiplicado por cuatro pasando de 10 a 49 personas mayores de 60 años,
por cada 100 menores de 15. Se prevé que en el 2020 será el 13%.
Cuadro 3.1
Índices de envejecimiento
1985 2012 2020
Poblacion de 60 años y mas 2,143,109 4,792,957 6,435,899
% sobre el total de la poblacion 7% 10% 13%
Fuente: DANE.
Los cinco departamentos con mayor proporción de personas ma-

yores son Boyacá, Caldas, Quindio, Tolima y Risaralda.

Seguridad Económica: pensiones y Beps manera progresiva las medidas necesarias a fin de
llevar este derecho a la práctica y en particular a
En materia de seguridad económica de las proporcionar instalaciones adecuadas, así como
personas mayores Colombia tiene unos desafíos alimentación y atención médica especializada a
enormes dada la baja cobertura del sistema pen- las personas de edad avanzada que carezcan de
sional, la alta informalidad del mercado laboral, la ella y no se encuentren en condiciones de pro-
inestabilidad en el empleo y las barreras de acceso porcionársela por sí mismas; ejecutar programas
que aún subsisten para afiliarse al sistema de pen-
laborales específicos destinados a conceder a los
siones, sea al régimen de reparto que administra
ancianos la posibilidad de realizar una actividad
Colpensiones o al régimen de ahorro individual
productiva adecuada a sus capacidades respetan-
que administran los Fondos de pensiones.
do su vocación o deseos; estimular la formación
Según estadísticas recientes la población eco- de organizaciones sociales destinadas a mejorar
nómicamente activa se estima en 21’022.271 per- la calidad de vida de los ancianos”.
sonas de las cuales solo se encuentran afilados al
sistema de pensiones 16’379.494, sin embargo, Este acuerdo fue ratificado en Colombia me-
de estas últimas las que cotizan son 6’770.445 y diante la Ley 319 de 1996 por la cual se aprueba
los pensionados actuales ascienden a 1’793.323. el Protocolo de San salvador.
De la PEA únicamente un tercio cotiza regular-
mente al Sistema General de Pensiones y de estos A pesar de ello, en Colombia aun no se han
solo una cuarta parte logra pensionarse. establecido pensiones no contributivas y la co-
bertura del Fondo de Solidaridad Pensional crea-
El Protocolo de San Salvador o Protocolo Adi- do desde 1993, es muy baja, pues solo ha be-
cional a la Convención Americana sobre Derechos neficiado a cerca de 66.000 personas con una
Humanos (Pacto de San José de Costa Rica), en pensión, de un estimado de más 2,2 millones de
materia de derechos económicos, sociales y cul- personas que pertenecen al Sisben 1 y 2, mayores
turales establece en el artículo 17: de 65 años, que es la población objetivo prioriza-
da de este programa.
“Toda persona tiene derecho a protección es-
pecial durante su ancianidad. En tal cometido, Así mismo, según el documento Conpes
los Estados partes se comprometen a adoptar de 156/2012 el desempeño del sistema de seguridad

social es muy deficiente y no cumple el objetivo de asegurar un

ingreso en la vejez a los trabajadores que no alcanzan a completar
los requisitos para obtener una pensión. El 69,9% de las personas
en edad de pensionarse no disfrutan de una pensión, y el 69.4% de
la población ocupada no cotiza al sistema pensional.
Recomendaciones
• Asegurar que las mujeres accedan al mercado laboral formal
con salarios que les permita permanecer en los sistemas de aho-
rro para la pensión, por lo que se deben intensificar las medidas
tendientes a eliminar las barreras de acceso al sistema pensio-
nal, a corregir la odiosa discriminación laboral que se presenta
entre hombres y mujeres y las diferencias comprobadas en la
remuneración de hombres y mujeres.
• Dado el aumento de la esperanza de vida al nacer y el aumento

de la esperanza de vida al retiro de hombres y mujeres se debería
tender a igualar progresivamente la edad de jubilación de hom-
bres y mujeres, siempre y cuando se prevea reconocer, a través
de los sistemas previsionales, la aportación de las mujeres al
cuidado de los hijos, las personas con discapacidad y los adultos
mayores, como se ha hecho en otros regímenes pensionales.
• La generación de una cultura previsional debe comenzar por

incorporar la educación previsional en los pensum de la básica
primaria y secundaria y promover el conocimiento de los siste-
mas a los trabajadores en general.

• Analizar la suficiencia de la prestación principalmente en el

régimen de ahorro individual. Dado que la función del sistema
pensional es garantizar una seguridad económica al retiro, se
debe analizar la suficiencia de las tasas de remplazo y dar cum-
plimiento al convenio de OIT sobre garantizar por lo menos el
49% de la renta de activo.
• Fortalecer la supervisión basada en el riesgo y medir el cum-

plimiento de la información del fondo aportada a los afiliados.
Promover la disminución progresiva del costo de administra-
ción de los fondos.
• El país debe repensar la existencia en paralelo y en competen-

cia de los regímenes de prima media y de ahorro individual y
avanzar en la configuración de un sistema mixto que permita
la consolidación de un primer piso cuya finalidad sea la de pre-
venir la pobreza en la vejez, (BEPS universales bajo el régimen
de reparto), un segundo nivel que garantice una sustitución de
renta en la edad de retiro (cuentas individuales), y uno último
complementario de carácter voluntario acompañado de incen-
tivos para su cumplimiento.
• En materia pensional debería avanzarse en el establecimiento

de una medida independiente del salario mínimo legal vigente
que permita flexibilizar los topes de cotización, de monto de
pensión y de mínimos, puesto que estos son altos comparati-
vamente con otros sistemas y pueden amenazar la estabilidad
financiera del sistema
• Frente a los costos de administración, estos se deben regular en

los dos regímenes e incentivar mayor eficiencia y la reducción
de los mismos. Colpensiones y la UGPP, deben medir sus costos
de administración y fijarse metas de reducción.
• La garantía del derecho a la información a los ciudadanos debe

ser cumplida por las instituciones gestoras de la seguridad so-
cial y asimismo se debe socializar permanentemente el conoci-
miento de los diferentes regímenes y dispositivos de protección
social para el conjunto de la población.
• El sistema de seguridad social debe adaptarse a la nuevas es-

tructuras sociales y del mercado laboral que le permitan ga-
rantizar una sostenibilidad financiera y asegurar una adecuada
prestación. Para ello se hace necesario crear un instancia de
análisis y seguimiento permanente al sistema, llámese Consejo
Consultivo de Expertos, Consejo Superior, Consejo Nacional,
- el cual existe en varios países-, cuya primordial misión será
la de analizar y evaluar el sistema permanente y sistemática-
mente para verificar el cumplimiento de sus objetivos y así,
sustentar y proponer las medidas, los ajustes y recomendacio-
nes que puedan ser debatidas con suficiente sustento jurídico,
técnico y financiero.

colombiano
¿Tiene Colombia una política pública
en seguridad social frente al
envejecimiento de su población?
De conformidad con el trabajo publicado por la OISS1, el Ministerio de Asuntos Exte-

riores y de Cooperación de España, la Secretaria General Iberoamericana y la UNFPA,
denominado “Perspectiva general, la situación de los adultos mayores en la comuni-
dad Iberoamericana”, las cifras no pueden ser más alarmantes en torno al progresivo y
acelerado envejecimiento de la población mundial y de la comunidad iberoamericana
con los efectos, desafíos y retos que ello implica.
Cuadro 4.1
Comunidad Iberoamericana. Distribución por sexo y grandes grupo de edad.
Año 2010
Grandes Grupo de Edades Hombres Mujeres Total
Número de personas
0 a 14 83.837.225 80.656.622 164.493.847
15 a 64 202.505.459 207.546.789 410.052.248
65 y mas 21.299.437. 27.390.288 48.689.725
Total 307.642.121 315.593.699 623.235.820
Proporciones respecto del total.
0 a 14 27,3% 25,6% 26,4%
15 a 64 65,8% 65,8% 65,8%
65 y mas 6,9% 8,7% 7,8%
Total 100,0% 100,0% 100,0%
Fuente: Informe perspectiva general. La situación de los adultos Mayores. OISS
1 Presentación Ligia Helena Borrero III Seminario Internacional de Politicas Públicas de Envejecimiento y
vejez OISS.

La estructura demográfica colombiana

Es ya conocida, ampliamente, la baja cobertura en pensiones en nuestro país, lo que
acompasado con bajos ingresos después de los 50 años y la baja fidelidad o densidad
de cotizaciones a lo largo de toda la vida laboral, conlleva a que, al final de la etapa
laboral de nuestros ciudadanos, las perspectivas de ausencia de seguridad económica
y por ende de protección social en la vejez sean importantes.
Las siguientes cifras que registra la Superintendencia Financiera son dicientes:

Gráfico 1
Fuente: Superfinanciera.
En el RAIs el 72.9% de los afiliados oscila entre los 15 y 39 años, de los cuales, en
dicho segmento, el 56.5% son hombres y el 43.5% mujeres.
En el RPM el 78.1% de los afiliados oscila entre los 30 y 59 años, de los cuales, en
dicho segmento, el 57.5% son hombres y el 42.5% mujeres.
Varias tendencias deben tenerse en cuenta:
• Para el año 2050 en Iberoamérica el número de adultos mayores de 60 años será

el 22% de la población.
• Hacia el 2050 por primera vez, los adultos mayores en el mundo superarán en
número a los jóvenes. Habrá 112 adultos mayores por cada 100 menores.
• En Iberoamérica en 2010, habrá 29 adultos mayores por cada 100 niños y 12

adultos mayores por cada 100 habitantes en edad laboral.
Estas cifras, por si solas, ameritan una gran reflexión. A ellas hay que sumar, además,
las correspondientes a los adultos mayores victimas del desplazamiento en nuestro
país, los adultos mayores en pobreza de nuestras áreas rurales y el número preponde-
rante de mujeres que hacen parte de este último núcleo poblacional.

Gráfico 2
Fuente: CELADE.
Evidentemente, los cambios demográficos, donde confluye el aumen-

to considerable en la expectativa de vida con la disminución de la tasa
de fecundidad, obligan el cambio de la solidaridad intergeneracional
en materia pensional. Ya los cotizantes activos y la población joven
trabajadora no va a ser suficiente para generar los recursos necesarios
que permitan atender las pensiones de quienes se han hecho acree-
dores a este derecho. En menos de treinta años, como se dijo, la pro-
porción de la pirámide tradicional en que durante décadas se basó la
solidaridad intergeneracional se habrá invertido totalmente.
Toda esta situación implicará una presión enorme al gasto público y

un desafío monumental para las finanzas públicas. Habrá, pues, que
diseñar las políticas públicas que permitan combinar un aumento de
adultos mayores demandantes de servicios económicos y sanitarios y
un menor número de población activa que genere empleo e impuestos
para sufragar estas necesidades.

Habrá igualmente que encontrar mecanismos nuevos de genera-

ción de riqueza teniendo como base la demanda de servicios de los
adultos mayores.
La labor de cuidado de adultos mayores se convierte en una activi-

dad digna de reflexión. Avanzar en la capacitación, profesionaliza-
ción y esquemas de remuneración no dan espera. Podría pensarse,
por ejemplo, en remunerar con semanas de cotización al sistema ge-
neral de pensiones a las mujeres que dediquen su tiempo al cuidado
de sus mayores en lugar de demandar estos servicios al Estado.
En nuestro país hay una gran dispersión de apoyos y programas

para los adultos mayores cuyo impacto no es frecuentemente me-
dido. No hay segmentación de la población para orientar los apo-
yos y la cobertura de los riesgos de la vejez.
Colombia sigue produciendo iniciativas, unas bastante tardías en

concretarse como es el caso de los BEPS, 7 años, pero no se vislum-
bra una política pública sistémica y organizada tendiente a generar
un plan de acción de largo aliento con miras a la protección del
adulto mayor colombiano.
En Colombia existe un antecedente, el Fondo de solidaridad pen-

sional2. No obstante, las cifras no pueden ser más desalentadoras.
Ha sido un esfuerzo de 15 años y los resultados no son de impacto,
tal y como se puede apreciar en los siguientes cuadros:
Cuadro 4.2
Grupo poblacional fondo solidaridad pensional
Genero
Grupo Poblacional Total
Femenino Masculino
Concejales 1 10 57 67
Concejales 2 7 7
Discapacitado 797 1,506 2,303
Madre Comunitaria 37,447 58 37,505
Trabajador Independiente Rural 18,093 21,332 39,425
Trabajador Independiente Rural 2 557 3,140 3,697
Trabajador Independiente Rural 3 72 1,283 1,355
Trabajador Independiente Urbano 31,636 25,363 56,999
Trabajador Independiente Urbano 2 54,330 36,083 90,413
Trabajador Independiente Urbano 3 5,681 13,527 19,208
Total General 148,623 102,356 250,979
Fuente: Fondo Prosperar.
2 Presentación Fondo Prosperar

Cuadro 4.3
Afiliados al régimen de subsidio pensional
Afiliados Actuales al programa de subsidio 250,979 Personas
al aporte en pensión
Afiliados nuevos activos al programa de 612,036 Personas
Protección Social al adulto mayor Un subsidio económico consistente en un porcentaje importante
(Colombia Mayor) de la cotización mensual en pensión según el grupo poblacional. Al
vinculardse al sitema quedan cubiertos como cualquier cotizante
contra los riesgos de invalidez, vejez y muerte. En caso de muerte
del afiliado o pensionado, los sobrevivientes tiene derecho a recibir
un auxilio funerario.
Fuente: Fondo Prosperar.
Cuadro 4.4
Pagos a diferentes poblaciones en periodo 2002 - 2012
Madres comunitarias $50.849 millones
Discapacitados $22.661 millones
Independientes rurales $339,239 millones
Independientes urbanos $473.123 millones
Nota: Los recursos a 21 de julio de 2012 ascendieron a $2.538.113 millones de pesos en

el Fondo de Solidaridad Pensional y $40.895.576 millones en la cuenta de subsistencia.
Somos conscientes de que la restricción constitucional, producto de

una jurisprudencia inveterada en virtud de la cual no puede existir
una pensión de vejez inferior al salario mínimo, obligó la creación de
beneficios inferiores a dicho valor para la vejez que sin ser pensiones
pudiesen otorgarse a los estratos menos favorecidos. Sin embargo,
la solución que se vislumbra tanto en la Ley 1328 del 2009 como el
documento Conpes recientemente expedido, parece ser otra de esas
medidas complejas, difíciles de instrumentar y de hacerle entender
a beneficiarios, operadores y jueces que son, en últimas, quienes se
constituyen en el vínculo necesario entre el derecho y el ciudadano
para hacerlos realidad.
BEPs : definición y características

Los BEP’S fueron creados al amparo del Acto Legislativo 001 de 2005,
desarrollados en la Ley 1328 de 2009 y su regulación está siendo alis-
tada por el gobierno nacional bajo el liderazgo de los ministerios de
Hacienda, Salud y Protección Social y de Trabajo.
El diseño e implementación de los BEPS se encuentra esbozados en el

documento CONPES 156 expedido el pasado 11 de septiembre, con el
siguiente resultado:
Es parte de los servicios sociales complementarios del sistema de se-

guridad social integral y como nueva estrategia de los programas de

gasto social para aumentar la protección a la vejez. Es la alternativa

de ahorro para la vejez a través de un fondo único de largo plazo.
Objetivo: crear un nuevo mecanismo de generación de ingresos en la
edad adulta.
• Es un mecanismo individual, independiente, autónomo y voluntario
• Es un ahorro voluntario que puede ser flexible (con un mínimo y

máximo), variable y esporádico. El beneficio es la sumatoria de un
ahorro y un subsidio monetario para mejorar condiciones de vida
de adultos mayores.
• Para personas que tengan ingresos inferiores a un salario mínimo

mensual. SISBEN 1 , 2 y 3
• Para los del Sisben 1 y 2 podrán contar con ingreso superior al

ofrecido en el PPSAM que actualmente está en $ 62.500.
• Las del nivel 3 del Sisben tendrán incentivo proporcional al ahorro.
• Ley 1328; el valor de los incentivos más el subsidio no puede ser

superior al 50% de la totalidad de los recursos acumulados.
• Se dirige a personas que laboran períodos inferiores a un mes.
• Para independientes informales.
• Tiene incentivos para cultivar fidelidad y cultura de ahorro a largo

plazo.
• Tope anual de ahorro para 2012 $ 885.000.

No es:
• Un incentivo a la informalidad.
• No se va a propiciar que la gente prefiera estar en el sistema BEPS

al sistema contributivo.
• Los beneficios nunca van a superar la garantía de pensión mínima

que el Estado da en el sistema contributivo.
• Siempre la mejor prestación o beneficio es la garantía de pensión

mínima que se da dentro del sistema contributivo.
• Hay que propiciar la formalización.
Los BEPS van a contener incentivos al ahorro, la fidelidad y la perma-

nencia. Permite la movilidad con el Sistema General de Pensiones.
Los incentivos pueden ser:
• En efectivo
• En especie: subsidios a los gastos de administración o microsegu-

ros contratados por entidades vigiladas por la Superfinanciera.
• Periódicos: según la cultura de ahorro
• Esporádicos.
• El incentivo no puede superar el 50% del monto ahorrado
El valor de los beneficios estará dado por:
• El esfuerzo individual de cada persona
• Su permanencia en el programa
• La rentabilidad que se obtenga de los recursos
• Los incentivos que se otorguen estarán representados en un por-

centaje de sus ahorros individuales que permanecerán en una
cuenta contingente hasta que se haga efectivo el beneficio.
• El complemento de la indemnización sustitutiva o devolución de

saldos
• No puede superar el 85% del SMLV
El beneficio estará representado por:
• Una renta vitalicia para la persona. No es sustituible ni heredable.
• Un complemento para la vivienda.

• Pueden sumar los recursos que tengan en el contributivo o en

otros mecanismos de ahorro creados por el gobierno como la cuen-
tas de ahorro de largo plazo
Administración de los BEPS
• Otorgamiento: exclusivo de Colpensiones. No puede delegarse. La

administración de los recursos puede hacerse con administradores
de carteras colectivas, fondos de pensiones y de cesantías y socie-
dades fiduciarias.
• Es captación de ahorros del público y por ello se sujeta al EOSF y

a vigilancia de la Superintendencia Financiera.
• Cuentas individuales con régimen de inversiones y rentabilidad

positiva.
Tenemos por delante un enorme desafío de simplicidad y efectividad.

Es necesario que los recursos que se destinen a todos estos apoyos
lleguen realmente a nuestros ancianos que lo necesiten y no se con-
viertan estos instrumentos y esquemas financieros en un factor más
de litigiosidad y corrupción que distraigan y desvíen el patrimonio
público en detrimento del bienestar social. Colombia requiere ge-
nerar un pilar básico solidario para la población más vulnerable, sin
perjuicio de fomentar el ahorro y la formalización del empleo. No
obstante, habrá que esperar al diseño definitivo de esta figura y lo
más importante a que se haga una realidad y pueda competir con las
loterías, el chance, el ahorro para la vivienda, el pago de la subsis-
tencia alimenticia y de medicamentos.

colombiano
La revelación de los pasivos
actuariales pensionales
en la contabilidad nacional*
Frente a la falta de seguimiento, por parte de la contabilidad pública, de los linea-

mientos y estándares internacionales en cuanto a la revelación de los pasivos pensio-
nales, la Contraloría General de la República (CGR) ha venido poniendo de presente en
el dictamen al Balance General de la Nación y en los informes de ley, la importancia
de una mayor claridad y consistencia en las cifras. Evidentemente, algunas resolucio-
nes y conceptos contables vienen introduciendo una buena dosis de confusión y las
obligaciones de revelación, amortización y fondeo de las obligaciones pensionales así
lo revelan.
Empecemos con algunas definiciones básicas:
Conceptos Básicos
Cálculo Actuarial
Representa el valor presente de los pagos futuros que el Estado, a través de las entida-
des contables públicas (empleadora pública o privada, administradoras de fondos de
reserva), deberá realizar a sus pensionados actuales o a quienes adquieran derechos,
de conformidad con las condiciones definidas en las disposiciones legales vigentes,
por concepto de pensiones, futuras pensiones, bonos pensionales y cuotas partes
pensionales.
Se realiza con base en la estimación del número de empleados que llegarán a la edad
de jubilación, los años de supervivencia después de retirarse y los valores que deberá
abonarles la entidad. El valor así obtenido debe descontarse mediante la aplicación de
una tasa de interés para obtener el valor presente o actual de las prestaciones.
* Trabajo elaborado por la Contraloría Delegada de Gestión Pública, con la colaboración de las contralorías
delegadas para el Sector Social y para Defensa y Justicia.

Algunos aspectos adicionales que inciden en su cálculo son: si se considera supervivencia y

i) el aumento de la edad legal de jubilación; ii) el aumento costos administrativos, sobre lo
de los criterios actuariales en el cálculo de las pensiones; iii) cual al parecer tampoco existe
la reducción de la tasa de sustitución de las pensiones de ju- un plan de contingencia.
bilación, equivalente a la relación entre la pensión y su base
reguladora que se calcula en función de las cotizaciones El cálculo se ha cuantificado en
durante la vida laboral; iv) fallos judiciales; v.g. indexación, algunos eventos asumiendo que
cambios en las reglas del régimen de transición, etc.; y v) el mismo aumenta cada año con
cambio en tablas de mortalidad. la inflación y solamente frente
al costo de ofrecer este benefi-
Criterio o base jurídica: “El reconocimiento cio; no se ha considerado nin-
contable del valor del cálculo actuarial debe gún riesgo por cambio de ba-
actualizarse anualmente en la contabilidad ses de cálculo (tasas de interés,
por lo menos al cierre del período contable” . mortalidad y/o pérdidas proba-
Resolución 356 de 2007 bles o contingencias y demás
situaciones que puedan afectar
En algunas entidades no se cuenta con cálculo actuarial o no los resultados financieros de la
se actualiza anualmente. Los estimativos se realizan sin tener entidad o empresa, reconocien-
bases de datos confiables e integradas sobre los beneficiarios do contablemente el máximo
actuales y futuros (no existe información de historias labora- de condiciones que afecten sus
les, están pendientes de la aprobación de éste, y algunos lo gastos) o un cambio abrupto
actualizan con el IPC). en el valor mismo de la pensión
(por ejemplo, por cambios legis-
No se incluyen contingencias que se han cuantificado y de- lativos).
berían ser reveladas, asociadas a posibles fallos judiciales,
variación en las tasas de interés, tasas de mortalidad o su- La Superintendencia Financiera
pervivencia y costos administrativos. Lo anterior, si se tiene tiene la facultad de aprobar las
en cuenta que una de las primeras directrices de la economía tablas de mortalidad y los es-
es que todos los costos se deben pagar. Este costo lo asume tudios actuariales para pensio-
quien tenga a su cargo la pensión de cada persona, vale decir, nes de jubilación que le sean
el empleador, pero esta cifra puede aumentar si se utilizan presentados por las institu-
unas bases de cálculo más específicas como las tasas de inte- ciones vigiladas, en desarrollo
rés y/o de mortalidad, lo que haría que éste aumentara más, de sus funciones de vigilancia
y control, para evitar que las
dificultades económicas de las
entidades previsionales y de las
empresas que reconocen y pa-
gan pensiones puedan afectar
el derecho de los trabajadores
a acumular las semanas y los
periodos laborados ante dis-
tintos patronos.
La información base para el

cálculo actuarial debe ser con-
fiable e íntegra, y garantizar
que identifique las característi-
cas particulares de los actuales
y potenciales beneficiarios, así
como incluir las contingencias
a las que se ha hecho alusión.

Sino existe aprobación oportuna, la entidad de- amortizar anualmente corresponde al valor
berá revelar en sus estados financieros el monto del pasivo corriente del año siguiente, enten-
del último cálculo, su condición de no aprobado dido como las obligaciones pensionales exigi-
y el efecto que se hubiese derivado de aplicarlo. bles en un período no mayor de un año, sin
perjuicio de efectuar el reconocimiento de la
Debe incluir siempre a los afiliados y pensiona- amortización en forma mensual”.
dos en los regímenes abiertos.
Frente a empleadores, la Contaduría General de
la Nación en su concepto CGN 20091-124530 de
Reconocimiento y revelación del pasivo
enero de 2009 señaló: “... al 31 de diciembre de
pensional (amortización)
2008 la entidad contable pública empleadora que
no aplique una regulación específica de amorti-
• Reconocimiento: informe en un período de-
zación debe tener amortizado, al menos, lo co-
terminado del gasto y la obligación en los
rrespondiente a 14 años quedando pendiente de
estados contables, conlleva el registro parcial
amortizar lo correspondiente a 16 años.”
y periódico de una cuota parte del cálculo
actuarial que se lleva contra los resultados del
En el Decreto 4565/2010 se establece que“… los
ejercicio.
entes económicos obligados como patronos…
Deberá amortizarse a partir de los estados finan-
• Revelación: corresponde a la presentación a
cieros, con corte a 31 de diciembre de 2010 hasta
las partes interesadas de los estados finan-
el año 2029, en forma lineal…”
cieros, de todos los hechos relativos al ciclo
financiero del pasivo pensional adecuada-
mente valorado (valor razonable). Propuesta para la revelación
y reconocimiento del pasivo pensional
• Empleadores: (…) A falta de regulación espe- (amortización)
cífica amortizarán el cálculo actuarial en un
plazo máximo de 30 años contados desde el A continuación se presenta la propuesta que
31 de diciembre de 1994.” la CGR puso a disposición de la autoridad con-
table para superar la situación presentada con
• Fondos de reserva: ”En la contabilidad de los aquellas entidades que, en acatamiento de las
fondos de reservas, las entidades administra- resoluciones de la Contaduría General de la Na-
doras deben amortizar el cálculo actuarial ción, suspendieron el proceso de revelación de
del pasivo estimado. El monto que deberán su pasivo pensional.

Se debe tomar la base completa del cálculo actuarial para ser • Criterio o base jurídica
amortizado bien sea por el empleador o por el administrador del
fondo y teniendo en cuenta los plazos previstos por el Gobierno, “La Reserva Financiera Actuarial
los cuales a la fecha, según el Decreto 4565 del 2010 debe culmi- se revela mediante un débito a
nar en el año 2029. la subcuenta 1901”
Se debe contabilizar plenamente el cálculo actuarial, tal como se • Problemática

establece para las entidades contables públicas empleadoras, sin
dividirlo (de 1 a 10 años o de 11 en adelante) Desde el punto de vista finan-
ciero, los activos que adminis-
En los eventos en que el empleador sea visible, éste debe realizar la tran los Fondos de Reserva Pú-
correspondiente amortización en los períodos previstos. blicos no alcanzan a sufragar ni
siquiera el pago de una alícuota
Si el empleador no es visible, lo realizará el ministerio al cual parte de la nómina de pensio-
esté adscrito o vinculado (Colpensiones: MPS; UGPP: MHCP; nes a cancelar en la respectiva
FOMAG: Ministerio de Educación, Ministerio de la Protección vigencia.
Social, Fonprecon).
Las reservas financieras para
El fondeo (quién y cuándo se va a constituir la reserva para atender las obligaciones pen-
fondear esta obligación sin afectar las finanzas públicas) sionales representan, cada vez,
un mayor porcentaje dentro del
• Definición: destinar de manera exclusiva una parte de los Presupuesto General de la Na-
activos a honrar las obligaciones derivadas de ese pasivo, a ción y del PIB.
través de la Reserva Financiera Actuarial. Lo anterior, con el
objeto de que este monto genere los excedentes que cubran • Propuesta de fondeo
los pagos periódicos y la acumulación necesaria para fondear
a largo plazo el total del pasivo. El gobierno nacional de sus in-
gresos extraordinarios y otras
La financiación del gasto en pensiones contributivas del régimen fuentes que se consideren, de-
de prestación definida mediante cotizaciones sociales, es el recurso bería destinar de manera regu-
a los impuestos generales del Estado. Así, se argumenta que el lar y creciente recursos para la
aumento del gasto en pensiones previsible en el futuro, se puede reserva financiera actuarial.
acomodar mediante aumentos moderados de las cotizaciones y un
cambio en la composición del gasto público. El gobierno nacional de sus in-
gresos extraordinarios y otras
El fondo de reserva para el pago de las pensiones permite acumular fuentes debería constituir la
recursos para atender el futuro aumento del gasto en pensiones reserva financiera actuarial que
y, por lo tanto, evita tener que aumentar las cotizaciones sociales permita atender el pasivo pen-
futuras simultáneamente con el aumento del gasto en pensiones sional del Estado.
contributivas.
Forma de contabilización
En la decisión de constituir el fondo de reserva se plantea, en
primer lugar, una cuestión de equidad intergeneracional: cuanto A continuación se describen
mayor sea el fondo de reserva, mayor es la aportación de la gene- los principales conceptos de
ración actual a la financiación del gasto en sus pensiones y menor registro:
es la contribución de las generaciones futuras. La constitución de
un fondo de reserva resulta en un aumento del ahorro y, por lo Los aportes mensuales para
tanto, en una disminución de los tipos de interés y un incremento pensiones que debe efectuar la
de los salarios. Por lo que se refiere a la composición de la cartera entidad al fondo público o pri-
de activos del fondo, hay que tener en cuenta tres aspectos: su vado de pensiones, equivale a
rentabilidad, su riesgo implícito y los efectos sobre el ahorro y la un 12% del valor del valor total
distribución de riqueza que se derivan de dicha composición. de la nómina y se registra así:

5102 Gastos de Administración - Contribuciones imputadas xxxxx

2505 Obligaciones laborales y de seguridad social-
Salarios y Prestaciones Sociales xxxxx
El valor de las obligaciones por concepto de nómina de pensiones de jubilación o

vejez, invalidez y sobrevivencia, a cargo de la entidad pública que asume el pago
de su pasivo pensional se debita con el valor de los pagos realizados por concepto
de la nómina de pensiones y demás prestaciones económicas y con el valor de las
mesadas pensionales que prescriben a favor de la entidad; y se acredita con el valor
de la nómina por pensiones y demás prestaciones económicas causadas.
2720 Provisión para pensiones xxxxx

2510 Pensiones y prestaciones económicas por pagar xxxxx
El valor de las obligaciones originadas en el conjunto de prestaciones y reconocimien-

tos económicos a que tienen derecho los afiliados al Sistema General de Pensiones
y que las administradoras de los fondos de reserva están obligados a garantizar se
registra así:
2720 Provisión para pensiones xxxxx

2570 Obligaciones laborales y de seguridad social –
Administración de la seguridad social en pensiones xxxxx
El valor de las prestaciones proporcionadas directamente por la entidad a los emplea-

dos se registra así:
5102 Gastos de Administración – Contribuciones imputadas xxxxx

2505 Obligaciones laborales y de seguridad social integral –
Salarios y prestaciones sociales xxxxx
2510 Obligaciones laborales y de seguridad social integra –
Pensiones y prestaciones económicas por pagar xxxxx
2625 Otros bonos y títulos emitidos – Bonos pensionales xxxxx
2720 Pasivos Estimados – Provisión para pensiones xxxxx
2721 Pasivos Estimados – Provisión para bonos pensionales xxxxx
El valor amortizado del cálculo actuarial por concepto de las liquidaciones provisio-
nales de las cuotas partes de los bonos pensionales que deben asumir las entidades
públicas se registra así:
640107 Costo de operación de servicios – Administradora de la xxxxx

Seguridad social en pensiones
272101 Liquidación provisional de Cuotas partes de bonos
Pensionales xxxxx
272102 Liquidación provisional de Cuotas partes de bonos
Pensionales por amortizar xxxxx
El valor actual de la obligación por pensiones de jubilación se debe registrar anual-

mente con base en estudios actuariales elaborados de acuerdo con las disposiciones
legales vigente. Para revelar el cálculo actuarial de mediano plazo a cargo de los
fondos de reservas de las entidades públicas administradoras del régimen solidario
de prima media con prestación definida, así como el valor amortizado del cálcu-

lo actuarial por concepto de pensiones, establecido de restar al cálculo actuarial

reconocido como pasivo estimado el valor pendiente de amortizar, se realizan los
siguientes registros:
272009 Asegurador - Cálculo actuarial de pensiones actuales xxxxx

272010 Asegurador – pensiones actuales por amortizar (DB) xxxxx
272011 Asegurador – Cálculo actuarial de futuras pensiones xxxxx
272012 Asegurador – Futuras pensiones por amortizar (DB) xxxxx
272013 Asegurador – Cálculo actuarial de cuotas partes de pensiones xxxxx
272014 Asegurador – Cuotas partes de pensiones por amortizar (DB) xxxxx
La amortización al estado de resultados se realiza así:
640104 Amortización cálculo actuarial pensiones actuales xxxxx

640105 Amortización cálculo actuarial de futuras pensiones xxxxx
640106 Amortización cálculo actuarial de cuotas partes de pensiones xxxxx
Se debita con:
• El valor de las pensiones actuales y futuras pendientes de amortizar contra el
cálculo actuarial de pensiones.
• El valor de las cuotas partes pendientes de amortizar contra el cálculo actuarial de

pensiones.
• El valor de las obligaciones definitivas por pensiones o cuotas partes reclasificado

al pasivo correspondiente.
Se acredita con:
• El valor del cálculo actuarial y su actualización periódica contra las pensiones por
amortizar.
• El valor del cálculo actuarial de las cuotas partes de pensiones contra las cuotas
partes de pensiones por amortizar
• El monto de la amortización periódica de las pensiones actuales, futuras y de las

cotas partes de pensiones contra la respectiva cuenta de gasto o costo.
Para revelar el valor amortizado del cálculo actuarial por concepto de pensiones de las
entidades públicas empleadoras se realizarán los siguientes registros:
272003 Cálculo actuarial de pensiones actuales xxxxx

272004 Pensiones actuales por amortizar (DB) xxxxx
272005 Cálculo actuarial de futuras pensiones xxxxx
272006 Futuras pensiones por amortizar (DB) xxxxx
272007 Cálculo actuarial de cuotas partes de pensiones xxxxx
272008 Cuotas partes de pensiones por amortizar (DB) xxxxx
510211 Amortización cálculo actuarial de cuotas partes de pensiones xxxxx

La amortización al estado de resultados se realiza así:

640106 Amortización cálculo actuarial de cuotas partes
de pensiones xxxxx
272004 Pensiones actuales por amortizar (DB) xxxxx
272006 Futuras pensiones por amortizar (DB) xxxxx
272008 Cuotas de pensiones por amortizar (DB) xxxxx
…….”
La opinión contable negativa de algunos fondos por parte de la CGR provoca diferen-
cias con la CGN frente a la revelación del pasivo pensional
A la llegada de esta administración, no todos los fondos estaban aplicando lo pre-

visto en el capítulo VIII de la Resolución 356 de 2007 de la Contaduría General de la
Nación, que al respecto establece: ”En la contabilidad de los fondos de reservas, las
entidades administradoras deben amortizar el cálculo actuarial del pasivo estimado.
El monto que deberán amortizar anualmente corresponde al valor del pasivo corriente
del año siguiente, entendido como las obligaciones pensionales exigibles en un pe-
ríodo no mayor de un año”.
El Informe de Auditoría del Balance General de la Nación correspondiente a la vigen-

cia 2010 concluye lo siguiente:
• Están registrados en los pasivos estimados únicamente $88,9 billones de los

$407,6 billones en que está valorada la obligación pensional. De modo que están
pendientes de reconocimiento $318,6 billones, de los cuales $199 billones corres-
ponden a los fondos de reservas y $119,6 a las empresas públicas empleadoras.
• De los $88.9 billones del Cálculo Actuarial Amortizado, $37,4 billones correspon-
den a las entidades empleadoras por concepto de alícuotas diferidas reconocidas y
$51,5 billones a los fondos de reservas.
• A la vigencia 2010, las entidades públicas empleadoras amortizarían el Cálculo

Actuarial en un plazo máximo de 30 años contados desde el 31 de diciembre
de1994, según lo establecido en el Procedimiento capítulo VIII de la CGN. En este
orden de ideas se debe tener reconocido patrimonialmente en sus estados finan-
cieros un monto equivalente a 16 de los 30 años establecido como plazo para su
revelación. Esto es, un monto equivalente al 53,3% del cálculo actuarial de dicha
obligación pensional.
La Contraloría General de la República, a través de sus procesos auditores, realizó

análisis a los registros contables del cálculo actuarial y a la respectiva amortización
a cargo de los denominados Fondos de Reserva Públicos, evidenciando que no todos
aplican lo previsto en el capítulo VIII de la Resolución 356 de 2007 de la Contaduría
General de la Nación, arriba aludido
Esta situación se presentaba debido a la expedición de un instructivo del cierre con-

table de los años 2008 y 2009 por parte de la Contaduría General de la Nación donde
se obligó a los Fondos de Reserva a colocar un neto del pasivo pensional, de modo

que la Cuenta 2720 “Pasivo Estimado-Provisión para pensiones” cifras financieras expuestas en
presentó saldo cero en 8 de los 11 Fondos de Reserva Públicos, el balance del Fondo de Previ-
cuando según la actual reglamentación deberían presentar por lo sión Social del Congreso de la
menos el pasivo exigible a pagar en el año 2011. República (Fonprecon) emiti-
do por la CGR, la Contaduría
Aún si se reflejara el pasivo exigible del año 2011, no se estaría General de la Nación con ofi-
revelando ni reconociendo totalmente y desde el punto de vista cio 154488 del 23 de mayo de
contable, la realidad financiera de la obligación que la Nación 2011 expone lo siguiente:
tiene por concepto de pensiones, a través de los cálculos actua-
riales que poseen dichos fondos, en la medida en que se encuen- “…se evidencia en algunas de
tran desactualizados. las auditorías realizadas ( por la
CGR) en materia de información
Desde el punto de vista financiero, los activos que administran los financiera, hallazgos que des-
once (11) Fondos de Reserva Públicos no alcanzan a sufragar ni conocen los principios, normas
siquiera el pago de una alícuota parte de la nómina de pensiones técnicas, procedimientos con-
a cancelar en la respectiva vigencia. tables y conceptos expedidos
por la Contaduría General de
la Nación en desarrollo de las
Las reservas financieras para atender las obligaciones pensionales
competencias constitucionales
representan, cada vez, un mayor porcentaje dentro del Presupues-
y legales que le asisten. Tal que
to General de la Nación y del PIB como se indica en el aparte
podría constituir no solo una
correspondiente.
extralimitación de funciones
sino que, indudablemente, po-
La Contraloría General de la República mantiene la incertidumbre
dría generar incertidumbre en
para pensiones de jubilación dentro del Balance General de la Na- los auditados frente a la aplica-
ción, debido a que en los estados financieros de las entidades pú- ción de la normatividad técnico
blicas empleadoras y de los Fondos de Reserva Públicos no se está contable y en relación con los
reflejando el pasivo pensional, como se evidenció en el Informe de criterios objetivos que rigen al
Auditoria de la Vigencia 2010. auditor. Criterios que soportan
los hallazgos y que en el caso
Es necesario que dentro de los estados financieros del Balance que nos ocupa se sintetizan en
General de la Nación se reconozca y revele la obligación a cargo la observación de la ley, del ré-
del Estado, representado en los 11 fondos de reserva indicados y gimen de Contabilidad Pública
en los que se hayan constituido con posterioridad y cuyo cálculo y de los manuales propios de
actuarial a la fecha no se ha actualizado. cada organización.”
Ante la controversia suscitada por la opinión de la Contraloría La CGN expone esa conclusión
General de la República en relación con la razonabilidad de las motivada en los resultados pre-

liminares dados a conocer por las auditorías (vigencia 2010) realiza-

das en distintas entidades del nivel nacional con responsabilidades
en la administración, el reconocimiento, la revelación o el pago de
pensiones (actuales, futuras u obligaciones relacionadas). En ellas, los
auditores de la CGR observaron desviaciones importantes en los pro-
cesos de actualización del cálculo actuarial, la no revelación plena del
pasivo pensional y la baja o inexistente amortización que las entidades
responsables deberían realizar; lo que afecta de manera importante
los resultados corrientes y acumulados (con efecto en el patrimonio
público), induce errores en los registros contables con base en nor-
mas internacionales y en la revelación que del pasivo pensional hacen
dichas entidades. Todo lo cual conlleva a que se está induciendo a
los usuarios de la información contable al error en la lectura de los
estados financieros de las entidades con responsabilidades en la admi-
nistración de pensiones y en las cifras agregadas o consolidadas que la
contaduría revela a través del Balance General de la Nación.
Dicha solicitud se resume así:
“(…) me permito remitir por potestad, la actuación relacionada con el

conflicto de competencias que se viene presentando entre la Conta-
duría General de la Nación y la Contraloría General de la República en
relación con la competencia para determinar el procedimiento contable
para la amortización del cálculo actuarial en los fondos de reserva, rela-
tivo al reconocimiento y revelación del pasivo pensional en relación con
el valor que deberá amortizarse por parte de los fondos de reservas”.
El H. Consejo de Estado emite su concepto en el sentido de la cuestión

planteada por la Contaduría (Proceso 2011-00039) en los siguientes
términos:
“… que la Contaduría General de la Nación es la competente para de-

terminar el procedimiento contable para la amortización del cálculo ac-
tuarial en los fondos de reservas, relativo al reconocimiento y revelación
del pasivo pensional en relación con el valor que deberá amortizarse por
parte del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República.”
Y añade el H. Consejo de Estado que: “La Sala no está en condiciones

probatorias para determinar si el hallazgo es correcto...”
El caso de los fondos de reserva - Cajas de Retiro

Actualmente, frente al pasivo pensional de la Fuerza Pública solamen-
te se viene amortizando el 31% del cálculo actuarial a cargo del MDN
y PONAL, conforme a lo previsto en el concepto de la CGN de 1999
y, por lo tanto, se refleja como gasto y obligación pensional, pero se
deja sin reconocer la amortización de un 69% del pasivo pensional
que corresponde a la estimación de las deudas que la Nación tiene
por asignaciones de retiro del personal policial y militar tanto activo
como retirado pese a ser la porción del estimativo más representativa,
tal como se refleja en los gráficos siguientes:

Gráfico 1
Fuente: Estado contables MDN PONAL CREMIL CASUR. Elaboración CGR.
Por todo ello, para la CGR es de suma importancia que las entida-
des empleadoras Ministerio de Defensa Nacional y Policía Nacional,
realicen en sus estados financieros un adecuado reconocimiento
de la totalidad del Cálculo Actuarial de la Fuerza Pública y sobre
esta base contabilizar su amortización conforme a los plazos que
el gobierno nacional determine para sus efectos, de tal forma que
se conozca la realidad económica y financiera del Estado teniendo
en cuenta que debe asumir esta significativa y creciente obligación,
como se observa en el siguiente gráfico:
Gráfico 2
Fuente: Estado contables MDN PONAL CREMIL CASUR. Elaboración CGR.
Cambios y aspectos de la entrada en funcionamiento de la UGPP y de Col-

pensiones, como sustitutos de las obligaciones de varios empleadores y
administradores de fondos de reservas.

El Estado, para evitar el reco- por demandas en contra el Es- Funcion de Advertencia:
nocimiento de pensiones sin el tado, especialmente por vulne- registro y revelaciones
cumplimiento de los requisitos, ración a los derechos al debido del pasivo pensional
en el Plan Nacional de Desarro- proceso, a la igualdad y al mí-
llo 2006-2010 se propuso de- nimo vital de los pensionados. Ante la persistencia de la posi-
sarrollar un mecanismo idóneo ción de la CGN, la CGR procedió
de revisión de pensiones y un Un aspecto que constituye un a realizar la siguiente función
procedimiento para garantizar problema de política social es la de advertencia al Ministerio
el debido proceso y el derecho concurrencia de las estatales del de Hacienda y a la Contaduría
a la defensa, que a su vez le orden nacional al saneamiento General de la Nación en los si-
permitiera detener el daño pa- del pasivo pensional, lo cual re- guientes términos:
trimonial que causan los pagos quiere que se asignen recursos
reconocidos en forma contraria propios o se destine una parte “ Antecedentes
a la ley. de los aportes de la Nación para
el efecto. En cualquiera de los La Sala de Consulta y Servi-
dos casos el presupuesto de las cio Civil del Consejo de Es-
También en el PND 2006-2010 tado, mediante Sentencia
se propuso aumentar la cober- universidades se ve seriamente
afectado y su viabilidad finan- 11001030600020110003900
tura para los grupos más vulne- del 2 de noviembre de 2011,
rables, a partir de una base del ciera en riesgo.
señaló que: “la Contaduría Ge-
25% llegar a una meta del 38%. neral de la Nación es el órgano
Dentro de las medidas a adop- Se presentan problemas estruc-
competente para determinar el
tar se propuso adecuar la regla- turales de ineficiencia e ino-
procedimiento contable para la
perancia administrativa para el
mentación y el funcionamiento amortización del cálculo actua-
reconocimiento y pago de pen-
de la Cuenta de Solidaridad del rial de los fondos de reserva,
siones estatales por la ausencia
Fondo de Solidaridad Pensional relativo al reconocimiento y
de imposición y del manejo
(FSP) y trabajar en el diseño y revelación del pasivo pensio-
adecuado de la historia laboral,
aplicación de mecanismos que nal en relación con el valor que
así como la rotación y falta de
promuevan el ahorro voluntario deberá amortizarse (...)”. Sobre
coordinación de operadores. Es el particular, la Contraloría Ge-
con alternativas de protección el caso de Cajanal EICE en liqui-
del ingreso en la vejez. neral de la República reconoce
dación. Patrimonio Autónomo la importancia de esta función
Buen Futuro (PAB), en el que la y su incidencia para las finan-
Dentro de las reformas a la ad- Corte Constitucional mediante
ministración pública en el PND zas públicas permitiendo a los
Tutela T-068 de 1998 decretó gerentes y administradores pú-
2006-2010 se identificó la ne- la existencia de un estado de
cesidad de adelantar algunas blicos: i) optimizar el manejo
cosas inconstitucional en razón de los recursos públicos, y ii)
acciones de adecuación insti- a que: “existe un problema es- una mejor toma de decisiones,
tucional, entre ellas la de “di- tructural de ineficiencia e ino- con miras a la búsqueda de un
señar un modelo institucional perancia administrativa, lo cual impacto social positivo para la
básico, pensado con vigencia se considera un inconveniente ciudadanía en un Estado Social
de mediano y largo plazo, para general que afecta a un nú- de Derecho.
el reconocimiento de pensiones mero significativo de personas
de los empleados de las entida- que buscan obtener prestacio- En este orden de ideas es cla-
des públicas”. nes económicas que consideran ro para la Contraloría General
tener derecho.” Posteriormente, de la República que las dispo-
El desconocimiento de los regí- se expidió la Sentencia T-1234 siciones contables que emite
menes especiales y la compleji- del 10 de diciembre de 2008, la Contaduría de conformidad
dad de la legislación por parte en que se concluyó que no se con la ley, son obligatorias para
de las entidades (empleadores, ha superado el estado de cosas las entidades del Estado, pero
fondos de reserva), como por inconstitucional por lo cual se también que las mismas inci-
parte de los funcionarios judi- ordenó a la entidad elaborar un den en el Balance General de
ciales, causa congestión judicial plan de acción. la Nación.

Es necesario tener en cuenta que este balance es objeto de auditoria por parte de la
Contraloría General de la República, a fin de presentar la certificación sobre las finanzas
del Estado, al Congreso y al Presidente de la República, de acuerdo con lo dispuesto en
el numeral 11 del artículo 268 de la Constitución Política de Colombia.
Para tal efecto, el artículo 10 de la Ley 42 de 1993 definió entre los sistemas de control
fiscal el control financiero y la revisión de cuentas, sobre lo cual es pertinente traer la
conclusión de la Corte Constitucional en Sentencia C-529 de 1993, en lo que respecta
a la función pública desarrollada por la Contraloría así: “(...) la vigilancia de la gestión
fiscal se endereza a establecer si las diferentes operaciones, transacciones y acciones
jurídicas, financieras y materiales en las que se traduce la gestión fiscal se cumplieron
de acuerdo con las normas prescritas por las autoridades competentes, los principios
de contabilidad universalmente aceptados o señalados por el Contador General, los
criterios de eficiencia y eficacia aplicables a las entidades que administran recursos
públicos y, finalmente, los objetivos, planes, programas y proyectos que constituyen,
en un periodo determinado, las metas y propósitos inmediatos de la administración”.
(Subrayado fuera de texto).
Ahora bien, teniendo en cuenta los principios aprobados por el Comité de Normas
Internacionales de Contabilidad IASC, en abril de 1989, encontramos entre otros los
principios de esencia sobre forma (párrafo 35) y prudencia (párrafo 37), tal como se
describe a continuación:
1. Esencia sobre forma: “Si la información sirve para presentar fielmente las transac-
ciones y demás sucesos que se pretenden reflejar, es necesario que éstos se contabi-
licen y presenten de acuerdo con su esencia y realidad económica, y no meramente
según su forma legal.”.
Este principio fue objeto de concepto por parte del Consejo Técnico de Contaduría
Pública, quien conforme con el artículo 33 de la Ley 43 de 1990, tiene como funciones:
“Adelantar investigaciones técnico-científicas, sobre temas relacionados con los prin-
cipios de contabilidad y su aplicación, y las normas y procedimientos de auditoria”.

Mediante Concepto OFCTCP 237 de 2004, el Consejo manifestó (...) “Se puede con-
cluir que en la norma de esencia sobre forma es de obligatorio cumplimiento, pero
el mismo principio contempla, cuando existan normas superiores que no permitan
el reconocimiento, no se deberán registrar, sino indicar su efecto ocasionado, en
notas a los estados financieros. De tal suerte que todos los hechos económicos
ocurridos en la sociedad tendrán, de acuerdo con la norma de esencia sobre forma
dos alternativas:
Reconocerse y registrarse, cuando las normas superiores ‘no impidan reconocimien-

to, o mediante notas a los estados financieros, indicarse el efecto ocasionado por el
cumplimiento de las normas superiores, cuando impidan el reconocimiento.
No existen excepciones al principio de Esencia sobre Forma, sino que el mismo

principio determina cuándo no pueden ser reconocidos los hechos económicos de
acuerdo con su esencia”.
2. Prudencia: “(...) prudencia es la inclusión de un cierto grado de precaución, al rea-

lizar los juicios necesarios al hacer las estimaciones requeridas bajo condiciones de
incertidumbre, de tal manera que los activos o los ingresos no se sobrevaloren, v
que las condiciones de gasto no se infravaloren. (...)” (Subrayado fuera de texto).
En este sentido, el control financiero a cargo de la Contraloría General de la República

tiene como objetivo establecer si los estados contables de una entidad pública reflejan
razonablemente el resultado de sus operaciones, comprobando que en la elaboración
de los mismos y en las transacciones y operaciones que los originaron, se ajustan no
solo a las normas legalmente establecidas, sino a la realidad económica y jurídica de
los hechos económicos.
Para tal efecto es pertinente traer el concepto de razonabilidad del Marco Conceptual
de la Contaduría Pública, el cual define que: “la información contable pública es razo-
nable cuando refleja la situación y actividad de la entidad contable pública, de manera
ajustada a la realidad’ (Subrayado fuera de texto); lo anterior es relevante, teniendo en
cuenta que la Contabilidad es una herramienta fundamental para los administradores
en la toma de decisiones.
Situación Actual
Mediante documento técnico remitido por la Contraloría General de la República a la
Contaduría General del Nación según radicado No. 2011EE96301 del 21 de diciem-
bre de 2011, se manifestó que (...):”Los pagos por pensiones son crecientes y no hay
reservas financieras suficientes para atenderlos”, “no hay reconocimiento del gasto
y la obligación por las cuantías debidas”, “no se cuenta con activos suficientes para
fondear este pasivo”, basado en los siguientes hechos:
a) Los fondos de reserva incumplen con el numeral 46 del Manual de Procedimien-

tos Contables adoptado mediante la Resolución 356 de 2007, expedida por la
Contaduría General de la Nación, toda vez que no están amortizando el cálculo
actuarial. Lo anterior sin considerar que la norma establece: “(...) en la contabilidad
de los fondos de reservas, las entidades administradoras deben amortizar el cálculo
actuaríal del pasivo estimado. El monto que deberán amortizar anualmente corres-
ponde al valor del pasivo corriente del año siguiente, entendido como las obliga-

ciones pensionales exigibles en un período no mayor a un año,

sin perjuicio de efectuar el reconocimiento de la amortización
en forma mensual”. Veamos el cuadro siguiente:
Gráfico 3
Elaboración CGR.
Considerando que la Contaduría separó en dos categorías las enti-

dades públicas así: i) empleadores (Amortización a 30 años contados
desde el 31 de diciembre de 1994) y ii) Fondos de reserva (Amortiza-
ción anual correspondiente al año siguiente), se concluye:
1. El cálculo actuarial1 reportado por el Ministerio de Hacienda

($642.8 billones) no es consistente con el reflejado en el Ba-
lance General de la Nación (407.6 billones); es decir $235.2
billones de diferencia.
2. La amortización es de $88.9 billones lo cual representa, con

respecto a la información del ministerio el 14% y el 22%
con relación a las cifras de la contaduría. Ahora bien, consi-
derando que los empleadores públicos reportados para 2010
tienen amortizado el 53.33% aproximadamente (año 16), se
deduce que el mayor pasivo pensional está en cabeza de los
fondos de reserva, lo que constituye un valor material para
el análisis contable.
3. El valor de la reserva financiera para atender el pasivo pensional

representa el 0.27% del cálculo actuarial.
1 Valor presente de los pagos futuros que el Estado deberá realizar a sus pensiona-
dos actuales o a quienes adquieran derechos, de conformidad con las condiciones
definidas en las disposiciones legales vigentes, por concepto de pensiones, futuras
pensiones, bonos pensiónales y cuotas partes pensionales.

b) El cálculo actuarial de afiliados al régimen de Advertencia:

prima media con prestación definida (I.S.S)
no ha sido aprobado. Este valor también se Por lo anteriormente expuesto, la Contraloría Ge-
considera material dentro del análisis conta- neral de la República advierte que de continuar
ble, habida cuenta que sus afiliados suman con el no registro, reconocimiento, revelación y
6.359.982 para el 2010. amortización del pasivo pensional a cargo de la
Nación y del sector público en forma cabal como
c) El cuadro adjunto muestra la situación de los consecuencia de reglamentaciones que no con-
Fondos de Reserva públicos a 31 de diciem- sultan los preceptos y principios antes señalados
bre de 2010, respecto del cálculo actuarial y y acorde con la realidad económica del país, se
al valor amortizado a dicha fecha. En este se estaría incurriendo en los siguientes riesgos:
evidencia que el 50% de los fondos no con-
taban con calculo actuarial actualizado. De 1. Los usuarios de la información financiera, así
igual manera, se registra como de los once como los administradores de las entidades em-
fondos, solo tres (CAPRECOM, ISS y Fondo de pleadoras y/o fondos de reserva, no contarían
Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de con información suficiente, adecuada, oportuna,
Colombia) están amortizando el pasivo, los confiable y ajustada a la realidad económica en lo
demás no presentan saldo de amortización, referente al pasivo pensional; lo que podría afec-
de modo que la cuenta 2720 “Pasivos esti- tar la toma de decisiones y, por ende, colocar en
mados -Provisión para pensiones” presenta riesgo el cumplimiento de los objetivos misiona-
saldo en cero en ocho de los once fondos. les de estas entidades.
d) Debilidades por parte del Ministerio de Ha- 2. La reserva financiera no podría cumplir con su
cienda y Crédito Público o de las entidades función de respaldar el pasivo pensional.
con pasivos pensiónales, bien para la apro-
bación oportuna del cálculo actuarial o bien 3. Así mismo, el no contar con una estimación
para la elaboración del mismo, las cuales han razonable de la deuda pensional, entendida como
afectado la incorporación de tales valores en una deuda adecuadamente calculada, registrada,
los estados financieros de las entidades em- actualizada y revelada, podría impedir al Gobier-
pleadoras públicas reconocedoras y/o paga- no y a los responsables de los diferentes entes
doras de pensiones. involucrados realizar una adecuada planificación
financiera y presupuestal a fin de atender efecti-
e) Los activos administrados por dichos fon- vamente los pagos de las mesadas pensiónales.
dos, no son suficientes para el pago de una
alícuota parte de la nómina de pensiones a Lo anterior aunado al riesgo al que podría verse
cancelar en la respectiva vigencia, tal como avocado el Estado, como pagador o garante de
se evidencia que a 31 de diciembre de 2010 este pasivo, el cual debe ser atendido prioritaria-
los once fondos registraban $12.2 billones mente así sea con endeudamiento o realizando
en activos y los pagos realizados en la misma las modificaciones o traslados del presupuesto
vigencia por concepto de mesadas ascendie- nacional los cuales podrían afectar la inversión
ron a $13.2 billones. social en algunos sectores…”
Así mismo, el dictamen del Balance General de
la Nación a 31 de diciembre de 2010, frente al Los riesgos de obviar las reservas
tema señaló: “(...) según las cifras registradas en matemáticas por pensiones de jubilación
el Balance General de la Nación están “provisio-
nados” únicamente $88,9 billones, distribuidos Como puede concluirse del anterior y de otros
en $37,4 billones de las entidades empleadoras pronunciamientos de la Contraloría General de la
por concepto de alícuotas diferidas reconocidas República, la problemática sobre la adecuada y
y $51,5 billones de los fondos de reservas iden- oportuna revelación de los cálculos actuariales ha
tificados para cubrir el funcionamiento del Ré- sido constante. Con ocasión de la respuesta a la
gimen de Prima Media”. función de advertencia citada y a otras respuestas

dadas por el Ministerio de Hacienda a los requerimientos de la CGR nocimiento de una pensión y
sobre demoras injustificadas en la aprobación de cálculos actuaria- las obligaciones resultantes de
les de entidades en liquidación, retrasando durante los últimos 15 dicho acto, donde no pareciera
años los cálculos, e induciendo a sobrecostos en las liquidaciones que se debieran registrar ade-
de diversas entidades públicas que tienen a cargo el pago de pen- cuadamente en los libros del
siones, se ha visto la necesidad de profundizar sobre el tema de ente que reconoce la pensión.
las reservas matemáticas por pensiones de jubilación y su registro
contable. Lo anterior con base en una
equivocada apreciación de lo
La advertencia formulada por la Contraloría era concisa y específi- que es el cálculo actuarial, tal
ca; detallaba tres (3) riesgos que, a juicio del organismo de control como lo describe, en su respues-
no han sido suficientemente mitigados por el Ejecutivo como se ta al Coordinador del Ministerio
expone a continuación: de Agricultura, la Subcontado-
ra General y de Investigación
Primer riesgo. Los usuarios de la información financiera, así como (Carta SGI 201112 – 159878 de
los administradores de las entidades empleadoras y/o fondos de marzo 13 de 2012), relata como
reserva, no contarán con información suficiente, adecuada, opor- el numeral de 2° del procedi-
tuna, confiable y ajustada a la realidad económica en lo referente miento contable establece que:
al pasivo pensional; lo que podría afectar la toma de decisiones y, “2. Registro del cálculo actua-
por ende, colocar en riesgo el cumplimiento de los objetivos misio- rial de entidades contables pú-
nales de estas entidades. blicas empleadoras. El cálculo
actuarial del pasivo pensional
El Ministerio de Hacienda ha interpretado la posición de la CGR representa el valor presente de
como el deber de reconocimiento contable del pasivo pensional, los pagos futuros que lo enti-
sobre la base de lo señalado en la norma legal de pensión que le dad contable pública emplea-
indica a las administradoras que ellas tienen a su cargo el reco- dora deberá realizar a sus pen-
nocimiento y pago de pensiones, cuando este término “reconoci- sionados actuales, o a quienes
miento” utilizado en la normatividad legal no tiene la connotación hayan adquirido derechos, de
de reconocimiento contable sino que se utiliza para asignarle a las conformidad con las condi-
entidades administradoras de pensiones la función de otorgar el ciones definidas en las dispo-
derecho pensional a los afiliados del fondo común de naturaleza siciones legales vigentes, por
pública.”(Subrayado nuestro). concepto de pensiones, bonos
pensionales, y cuotas partes de
Entiende la Contraloría que el ejecutivo pretende con la argumen- pensiones y bonos pensionales.
tación anterior demostrar que existe una escisión entre el reco- También corresponde al valor
presente de los pagos futuros
que lo entidad contable públi-
ca deberá realizar a favor del
personal activo cuando la en-
tidad reconoce y paga la pen-
sión, teniendo en cuenta que
existen incertidumbres proba-
bles y remotas en relación con
la materialización de la obliga-
ción de pago y la exactitud de
la cuantía a pagar.” (Subrayado
nuestro)
Siendo la ciencia actuarial una

rama muy especializada de las
matemáticas y dado que los

cálculos involucran temas probabilísticos, se tiende a pensar que los cálculos actua-
riales, como se conocen los resultados de los aforos de las reservas matemáticas por
pensiones de jubilación en el tema que nos ocupa, están sujetos a “incertidumbres
probables y remotas” (sic), cosa que no puede estar más en contravía de las cuidadosas
metodologías científicas desarrolladas desde hace más de dos siglos en 1.7712, los cua-
les son la base conceptual de los fondos de pensiones de todos los países desarrollados,
que a su vez son los mayores inversionistas de los mercados bursátiles a nivel mundial;
cosa que obviamente no sucedería si sus resultados estuvieran sujetos a los calificativos
descritos en el numeral 2° del procedimiento contable.
Precisamente lo que hace el aforo de la reserva matemática por concepto de pensiones

de jubilación es el cálculo del valor de la prestación que se está otorgando, entendién-
dose éste como el monto que del patrimonio del otorgante de la prestación queda
comprometido, a causa del reconocimiento de la prestación.
Habiendo aclarado que el cálculo actuarial es un monto preciso, cuya probabilidad de

ocurrencia tiende a la certeza, se debe entrar a mirar si existen razones de peso por las
cuales los funcionarios, bajo la dirección de la Presidencia de la República, que tienen
facultades regulatorias en materia de contabilidad pública, en particular la Contaduría
General de la Nación no la han actualizado dado que, según se ha indicado, este es un
tema que está en proceso.
“A la fecha, las normas expedidas por el International Accounting Standars Board

(IASB), anterior International Accounting Standars Committee (IASC), organismo emisor
de estándares internacionales de contabilidad, no podrían tener carácter vinculante. Por
ello, es preciso concluir que al no ser aplicables a la fecha en Colombia los estándares
internacionales de contabilidad emitidos por el IASC (lntemational Accounting Standar)
ni los estándares internacionales de información financiera emitidos desde el año 2001
por el IASB (lntemational Accounting Standars Board), dado que la entidad jurídica
(Fundación IASCF) bajo la cual operan, es un organismo de naturaleza privada y, como
tal, no es dable predicar de su observancia y aplicabilidad en el contexto colombiano,
hasta tanto sean incorporados en nuestra legislación, proceso en el que se encuentran
los organismos de regulación para los sectores público.” (Subrayado nuestro).
Lamentablemente, del estudio de las respuestas hasta ahora dadas a la Contraloría no

se encuentra un raciocinio que permita defender la demora en este proceso, y como se
verá más adelante, sucede lo contrario, donde se pretende hacer creer que no revelar
el pasivo es algo justificable.
La Contraloría envió a la Contaduría General de la Nación y al Ministerio de Hacienda

un cuadro donde detalla el nivel de cumplimiento de las normas sobre revelación de
los pasivos por pensiones de jubilación por parte de las entidades públicas, que natu-
ralmente afectan sus objetivos misionales, dado su carácter, ya que no son conscientes
de las obligaciones a su cargo y, en consecuencia, es imposible que elaboren planes de
gestión a mediano y largo plazo para lograr sus objetivos y metas.
Segundo riesgo. La reserva financiera no podría cumplir con su función de respaldar

el pasivo pensional
2 En “AGAINST THE GODS – Theremarkablestory of risk” John Wiley&Sons 1996 – Pagina 131 se relata cuando
y como se dieron los primeros pasos en el desarrollo de la ciencia actuarial.

Para la Contraloría resulta inapla- la Subcuenta 912105 - Cálculo actuarial de los fon-
zable la creación y fortalecimiento dos de reservas pensionales, de la Cuenta 9121 obli-
de una reserva financiera, y se es- gaciones potenciales.” (Subrayado nuestro).
peraría primero conocer adecuada-
mente el monto del pasivo que se Segundo, es obvio que la decisión de no registrar
pretende cubrir. No obstante, esto el total del pasivo, reflejada en la norma, está ín-
que parece ser un hecho contun- timamente ligada con la decisión “administrativa”
dente, no parece tan claro para las mostrando un círculo vicioso entre las dos, luego la
autoridades. decisión administrativa tiene un soporte contable,
donde el monto del pasivo no refleja la realidad de la
Las cuentas y mecanismos que situación, por lo cual el Gobierno está haciendo pla-
reconozcan e identifiquen conta- nes que no le van a permitir sortear adecuadamente
blemente los recursos destinados el riesgo advertido por la Contraloría.
a financiar los pasivos pensionales,
deben representar adecuadamente Tercer riesgo. Así mismo, el no contar con una esti-
el total de la obligación a cargo. mación razonable de la deuda pensional, entendida
Dicha situación sigue presentando como una deuda adecuadamente calculada, regis-
limitaciones ya que tal y como lo trada, actualizada y revelada, podría impedir al Go-
indican la Contaduría y el Minis- bierno y a los responsables de los diferentes entes
terio de Hacienda, continúa reve- involucrados, realizar una adecuada planificación
lándose el cálculo actuarial en la financiera y presupuestal, a fin de atender efectiva-
información contable de las entida- mente los pagos de las mesadas pensionales.
des públicas empleadoras y fondos
de reservas a través de la Cuenta Al respecto debe tenerse en cuenta que todo Fondo
2720 provisión para pensiones, con de Reserva es dinámico, lo que implica que la pla-
subcuentas a su interior de natura- neación financiero/actuarial del mismo tiene que ser
leza crédito, las cuales se contra- permanente, tanto en la parte pasiva como lo activa.
rrestan a través del cálculo actua- Todos los afiliados a dicho fondo, pensionados o por
rial pendiente de amortizar, de tal pensionarse aportaron o aportan al mismo y, dichos
manera que el saldo de la cuenta recursos deben conformar gran parte de la reserva
representa el valor amortizado en sino el total de la misma.
la fecha de reporte de información.
Las entidades contables públicas La responsabilidad de la administración fiduciaria de
empleadoras revelan en esta cuen- esos recursos se tiene que asumir como es debido,
ta de balance el total del cálculo donde dicha responsabilidad es de resultado primor-
actuarial mientras que los fondos dialmente, dada la garantía de la Nación respecto del
de reservas revelan solo los prime- pago de pensiones. El Gobierno, a través de los años
ros diez (10) años3 y el excedente, tuvo la oportunidad de revisar las cuentas de dichos
es decir, el cálculo actuarial del año fondos, donde a su vez era y es el indicado para
11 en adelante se revela en Cuentas promover cambios reglamentarios, en caso de que las
de Orden, para lo cual se establece prestaciones prometidas desbordaran la capacidad de
en el Catálogo General de Cuentas los activos para cubrirlas.
Desde la expedición del Decreto 3135 de 1968, hace

3 Nota de pie de pagina copiada de la co- 43.5 años, se ordenó hacer estudios actuariales tanto
rrespondiente nota de pie de página inclui- de la Caja de Previsión como del ICSS donde “Dicho
da en la respuesta: “Plazo atado al Marco
de Gasto de Mediano Plazo que permite
estudio abarcará la situación financiera de cada en-
a las autoridades económicas contar con tidad; el origen de sus recursos; el costo de las pres-
la información contable requerida para la taciones y servicios que atiende y la manera como se
toma de decisiones de política macroeco-
nómica respecto de los recursos a fondear
distribuyen o deban distribuirse entre ellos los gastos
durante este lapso de tiempo.” generales comunes; el origen de cada prestación, in-

dicando si ha sido creada por normas legales o establecida por política de hacer lo que tantas
acuerdos laborales o pactos contractuales de los beneficiarios; la leyes y decretos ordenaron en
comparación de las prestaciones; el monto nominal y real de las re- los últimos 50 años.
servas y la indicación de la manera como están invertidas; el cálcu-
lo de los pasivos potenciales y los demás aspectos que la comisión Al respecto los organismos
o comisiones consideren necesario examinar para una completa multilaterales, Banco Mundial
información sobre los servicios económico-asistenciales del sector y FMI, también son reiterativos
público y para la definición de una política sobre integración de en advertir sobre la necesidad
las diferentes entidades y su posterior incorporación al Instituto imperiosa que tiene el país de
Colombiano de Seguros Sociales sobre sanas bases financieras.” controlar los riesgos crecientes
(Subrayado fuera de texto) en salud y pensiones, llegan-
do a tal extremos que el FMI,
Respecto del principio de solidaridad intergeneracional, ese es un llega a estimar los pasivos no
concepto que tuvo auge cuando las cohortes de las poblaciones se fondeados en salud y pensio-
mantenían estables; desde hace muchos años, esto ya no funciona nes en un 200% del PIB4, de
debido al fenómeno de envejecimiento de las poblaciones, que se acuerdo a su reporte PIN (Pu-
espera se presente más rápido en los paises latinoamericanos que lo
acaecido en los países del hemisferio norte, por lo cual, si las reservas
4 Staff expressed concern about the
no son suficientes le corresponde al Estado cubrir los déficits, por
continued delays in developing a
pagos de pensiones, que muy seguramente se van a presentar. strategy to address significant con-
tingent liabilities of the healthcare
La Contraloría en su función de advertencia es reiterativa sobre la and pension systems.13 The authori-
ties shared staff’s concern about the
necesidad de conocer la realidad de los pasivos actuariales, ya que long-run viability of the healthcare
considera que mientras no se tenga el aforo real no se diseñarán and pension systems, but noted that
planes de acción que enfrenten abiertamente el tema, sea cual fuere reforming those systems required
time to build a social consensus, and
su gravedad. El problema existe y de su adecuada solución depen- that more time was needed to prepa-
derá la viabilidad financiera de nuestra sociedad, donde el hecho re Colombian society to concentrate
de aforar el pasivo y registrarlo no es lo que genera el escenario de on this matter.13Unfunded liabilities
from these systems are estimated to
inviabilidad; lo que generó la situación actual ha sido la inoperan- be in the order of 200 percent of GDP
cia de las administraciones anteriores que no tuvieron la voluntad (in present value terms).

blic Information Notice) N° 11/96, bajo el titulo: de fidelidad en la representación y lo explican

“IMF Executive Board Concludes 2011 Article IV así: “Los PCGA requieren que, cuando se trata de
Consultation with Colombia”. medirlo o registrarlo, la esencia económica de un
hecho sea más importante que su forma legal”.
En ningún momento la Contraloría ha solicitado
que se amortice la totalidad del cálculo actuarial. Es claro para la Contraloría que armonizar una
Otra cosa es que entre las tareas a adelantar se norma internacional no es adoptarla, dado que
vuelva a la realidad, mutatis mutandis, lo que el la armonización implica que aunque no existan
Decreto 3135 de 1968 ordenaba que se hiciera. normas exactamente iguales en los distintos paí-
Mientras esto no se lleve a cabo, continuarán los ses, todas ellas deben apuntar al mismo objetivo.
riesgos ya advertidos. De otra parte, el Contador General de la Nación,
respecto de la armonización, mencionó que: “la
En posterior advertencia, la CGR manifiesta al base del trabajo es el texto internacional, se rela-
Ministerio de Hacienda la importancia de dife- ciona la normatividad nacional, se identifican las
renciar las obligaciones pensionales acumuladas diferencias y semejanzas, se sacan las conclusio-
por las instituciones públicas antes de la Ley 100 nes y recomendaciones, y se hacen las propuestas
de 1993 y las generadas con posterioridad, las de modificación al PGCP”5.
cuales fueron asumidas por alguno de los dos
regímenes creados por dicha ley, con las excep- Sin desconocer las gestiones realizadas por el
ciones contempladas en ella. En cambio, el cono- Ministerio de Hacienda y Crédito Público para
cimiento total de los pasivos pensionales adqui- la cuantificación del pasivo pensional aún falta
ridos y acumulados por las instituciones públicas camino por recorrer y se requiere de la gestión
antes de la ley 100 y cuyo régimen de financia- pertinente, como en el caso de algunos fondos
ción nunca contempló (excepto para el ISS) la de reserva para pensiones como lo fueron, en su
solidaridad intergeneracional es y seguirá siendo momento, los casos del Seguro Social (hoy Col-
un tema de análisis y control desde nuestra mi- pensiones), del Fondo de Pasivo Social de Fe-
sión constitucional. rrocarriles Nacionales de Colombia, del Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio,
No podemos perder de vista que los ya pensiona- todos los cuales presentan a 31 de diciembre de
dos, antes de la Ley 100 de 1993, no fueron asu- 2010 cálculos actuariales de los años 2006, 2007
midos por ninguno de los dos regímenes creados y 2008, respectivamente, cuando se sabe que este
por dicha ley como tampoco los derechos adqui- es un pasivo variable en función, entre otros, de
ridos por los activos antes de su traslado a algu- los beneficiarios, del monto de las pensiones y de
no de los dos regímenes, siendo este derecho de los parámetros técnicos.
los activos representado por un bono pensional,
siempre a cargo de la institución empleadora, la En este sentido, resaltamos que algunas entida-
cual debe pagarlo a la administradora para que el des en liquidación están a la espera de la apro-
nuevo régimen asuma el derecho que ya habían bación, o al menos de un pronunciamiento por
acumulado en la institución. A este tipo de obli- parte del Ministerio de Hacienda, respecto de la
gaciones se refiere la función de advertencia. evaluación de su pasivo pensional. Sobre estos,
la Contraloría ha señalado como resultado de sus
Es importante tener en cuenta que la ley le da procesos de control que las prórrogas en el cierre
a la Contraloría General de la República la po- de las liquidaciones se debieron a que se pre-
sibilidad de adelantar una evaluación financiera sentaron demoras en la aprobación del cálculo
aplicando el conjunto de buenas prácticas que se actuarial o en la normalización y conmutación
incorporan en las normas o estándares de acep- pensional de las entidades financieras públicas en
tación general (International Auditing Standars liquidación; tal es el caso del Banco Cafetero en
(lAS), con el propósito de emitir una opinión pro-
fesional e independiente sobre la razonabilidad
5 Diapositiva 7, presentación Ajuste a Estándares Interna-
de los estados contables y financieros. Así mismo, cionales de Contabilidad Pública, elaborada en 2005 por la
las normas de auditoria han definido el principio Contaduría General de la Nación.

Liquidación. Dichas situacio- y razonable. La etapa financiera contables públicas emplea-

nes fueron en parte generadas tiene por objeto definir, pun- doras a través del concepto
por las debilidades en el se- tualmente, las fuentes de fi- 201110– 15854. indicándoles
guimiento que realizó Fogafin nanciación de esa deuda inter- que: “el saldo faltante del pa-
a los procesos liquidatorios de generacional con un estimado sivo pensional por provisionar,
los gerentes liquidadores, en cierto para su amortización. deberá amortizarse a partir de
lo relacionado con la calidad los estados financieros con cor-
y oportunidad de la informa- Adicionado a lo anterior, es te a 31 de diciembre de 2010
ción que suministraban. Así, necesario recordar que la reve- hasta el año 2029, en forma
mismo se pusieron de presente lación del pasivo pensional co- lineal de acuerdo con la meto-
las deficiencias en la diligencia rresponde a un tema estructu- dología definida en ese decreto,
y calidad en la gestión para la ral, en el cual el Estado deberá sin perjuicio de terminar dicha
viabilidad financiera y aproba- definir sus políticas macroeco- amortización antes de 2029”.
ción de los respectivos cálculos nómicas, de tal forma que lo (Subrayado nuestro)
actuariales por parte del MHCP, atienda eficientemente, con el
la normalización pensional por consecuente tratamiento con- Dado lo anterior, lo proceden-
el Ministerio de la Protección table técnico y legal mediato te para las entidades públicas
Social y la conmutación a car- para salvar confusiones frente empleadoras es tomar el saldo
go del ISS. al registro del pasivo pensional del pasivo pensional por amor-
y su estimación, en considera- tizar a 31 de diciembre de 2010
La función de advertencia emi- ción a las afectaciones que a para determinar su alícuota de
tida por la Contraloría sobre el nivel contable y financiero tie- amortización anual. Se consi-
tema del pasivo pensional se- ne sobre los entes implicados y dera que este tema del pasivo
ñala la importancia que para sobre la Nación en general. por concepto de pensiones de
el ente de fiscalización reviste jubilación, en las entidades em-
el análisis y dimensionamien- Ahora bien, en lo que toca al pleadoras, trasciende el aspecto
to, por parte del Estado, para adecuado reconocimiento, reve- contable de registro donde ini-
determinar las acciones que lación y reexpresión de las obli- cialmente existen los siguientes
permitan una atención efectiva gaciones de la Nación, “…Las puntos de reflexión:
a su complejidad e impedir un obligaciones pensionales de las
impacto negativo sobre la sos- entidades empleadoras del nivel 1. Amortización lineal. Si bien
tenibilidad fiscal del país. nacional, deben cubrirse anual- está previsto que la amor-
mente y reflejar estrictamente tización sea lineal, en la
Por lo tanto, es necesario insis- en los saldos y movimientos de práctica la línea de amorti-
tir en que se requiere el análisis la contabilidad financiera patri- zación es diferente en cada
y decisión sobre la necesidad de monial, amortizando la alícuota año debido a la naturaleza
revelar los pasivos pensionales con reconocimiento patrimonial dinámica del pasivo pen-
en forma real, sin estimacio- (afectando los activos netos) sional, que varía todos los
nes, más allá de los métodos corrigiendo en cada ejercicio años debido a los diferen-
de evaluación actuariales dis- los rezagos que se presenten en tes factores que los afectan,
ponibles y enseguida exigir un esta materia.” por ejemplo: valor actual de
plan de acción, con una etapa las pensiones de sus afilia-
de carácter legal y luego otra Con base en las anteriores con- dos que se incrementan con
de carácter financiero. La legal sideraciones de orden legal y la inflación, edad alcanzada
con el fin de precisar su mar- técnico, se hace necesario pre- de los beneficiarios y sus
co para frenar los excesos en cisar que el Decreto 4565 de dependientes, entradas (si
otorgamientos de pensión, de 2010 estableció un nuevo pla- es el caso) y salidas de be-
tal forma que esta prestación zo de amortización del cálculo neficiarios por muerte, etc.
tenga un costo determinado o actuarial, el cual fue acogido En ese orden de ideas, la
determinable anticipadamente por la Contaduría General de “alícuota” que se calcula al
y su contabilización sea posible la Nación para sus entidades cierre de cada año solo tie-

ne vigencia para el año siguiente, lo cual evidencia la necesidad de que el cálculo

actuarial sea elaborado sin falta anualmente para que así la nueva alícuota sea la
apropiada para que la amortización sea la más suave posible año tras año y logre
completarse en el plazo establecido.
2. Pasivos y patrimonio de los entes: ¿Qué valor del pasivo por pensiones está regis-
trado en cada una de las entidades empleadoras? ¿Cómo se compara el patrimonio
con el pasivo por pensiones? ¿Es viable el proceso, es decir el patrimonio aguanta
o el gobierno si tiene los recursos para arbitrarlos? ¿La parte no amortizada, dónde
y cómo queda registrada?
3. Amortización a 2029. El plazo previsto ya está corriendo y pretender amortizar el

100% del pasivo por pensiones de jubilación, al 2029, o sea en 17 años, es un reto
bien complicado, cuando durante la vida laboral de los empleados, 30 años no se
hizo. Por lo menos en el proyecto de presupuesto de la Nación para la vigencia del
2013 no está previsto ningún recurso para ello de acuerdo con la exposición de
motivos, o sea que en dicho año no va a haber amortización del pasivo pensional
lo que significa que el plazo para su amortización queda recortado en un año.
4. Fondeo de la “Alícuota”. ¿Está previsto cómo se realizará el fondeo de estos

recursos? Debe quedar claro que los recursos se deben proveer físicamente, bien
sea a través de un cargo al estado de resultados del ente en cuestión, afectando
de pasada su patrimonio, o, si no se lo quiere afectar, mediante una transferencia
del Gobierno para lo cual se debe dejar muy claro el proceso a seguir y donde las
condiciones de modo, tiempo y lugar deben estar muy claras. Las alícuotas ya fon-
deadas quedan respaldadas por los activos físicos del ente correspondiente o en un
fondo fiduciario o en un patrimonio autónomo?¿Donde?
5. Independencia de los recursos arbitrados para amortizar los pasivos por pen-
siones. Sería muy recomendable que en cada una de las entidades exista un
manejo independiente de los recursos arbitrados para amortizar los pasivos por
pensiones de jubilación con el fin de aislarlos del riesgo general de la entidad
como ente jurídico, bien sea público o privado y como lo anotan en su respuesta
que ya se practica en algunas de ellas.
6. Políticas de Inversión. Las obligaciones por

concepto de pensiones de jubilación generan
obligaciones de tracto sucesivo de largo pla-
zo (20, 30 o más años), por lo cual es absolu-
tamente necesario establecer una política de
inversiones de los recursos amortizados que
garanticen su cumplimiento, por ejemplo: el
activo que se va a administrar tiene que tener
un componente líquido muy alto, que debe
ser definido por estudios sobre el tema, y no
se debe utilizar en operaciones especulativas
de corto plazo. Una vez se reciban sus even-
tuales rendimientos financieros estos deben
ser involucrados en los cálculos de las alí-
cuotas futuras, con sus consecuencias favo-
rables, o desfavorables en caso de pérdidas
financieras.

7. Estabilidad de los entes empleadores. La rotación de entidades

del orden nacional ha sido bastante dinámica, por decir lo menos,
en los últimos cuarenta años. El Gobierno está permanentemente
liquidando y creando entidades, sea cual fuere las razones que lo
llevan a ello. Montar un plan de amortización de los pasivos ac-
tuariales exige esfuerzos financieros importantes y a su vez dichos
recursos, una vez apropiados, deben garantizar el pago de las me-
sadas de los pensionados de dichas entidades. Salvo mejor opinión,
una forma de garantizar la supervivencia de dichos recursos es
por la vía de encargos fiduciarios, donde estos sean entregados en
administración a entidades de reconocida solvencia técnica, admi-
nistrativa y financiera. Este mecanismo tiene la ventaja, adicional a
la transparencia financiera que genera, de que libra a las entidades
de la tarea de administrarlos pudiendo así dedicarse a sus aspectos
misionales para los cuales fueron creadas.
En fin, la respuesta del ministro y del contador genera muchos más

interrogantes de los que responde y se puede entrever que en el Go-
bierno falta mucho más análisis y profundidad para un manejo verda-
deramente técnico y de calidad sobre el tema pensional, ya que es en
extremo optimista pensar en el 2029 como meta para tener los pasivos
amortizados al 100%. Naturalmente, forzar la situación hoy con un
plazo corto para alargarlo dentro de unos años con la excusa de que
se está exigiendo demasiado, también puede ser válido como método
para lograr el máximo esfuerzo de los funcionarios.
La deuda pensional en los informes de ley de la CGR

al Congreso de la República
En el informe presentado en 2012, al Congreso por la Contraloría
General de la República, “Situación de las Finanzas del Estado6”, en
el capítulo VIII, se realizó un análisis detallado sobre las pensiones en
Colombia, el cual refleja la ejecución presupuestal de fuentes y usos de
cada una de las entidades que conforman el sistema pensional.
“…De las cuentas de presupuesto se definieron los rubros de ingresos y

gastos para calcular el resultado fiscal de la vigencia, de lo cual el sector
de seguridad social presentó en 2011, un superávit de $5.448 mil millo-
nes, medido por compromisos, que surgió del resultado positivo de las
tres áreas que lo conforman: en pensiones ($5.183 mil millones), riesgos
profesionales ($87 mil millones) y salud ($179 mil millones). Respecto
de 2010, el resultado fiscal del sector tuvo un incremento en el monto
del superávit, en un comportamiento observado tanto en la medición
del resultado fiscal efectuado por pagos como por compromisos
En 2011 los ingresos totales del sector ascendieron a $49.795 mil millo-
nes, mientras que en los gastos, por $44.346 mil millones, tal como se
observa en el siguiente cuadro:
6 Informe de ley Situación de las Finanzas del Estado

Cuadro 5.1
Sector de Seguridad Social
Sector Ingresos Participación Gastos Participación Resultado Fiscal
Salud $ 9,621 19.2% $ 9,442 19.8% $ 179
Pensión $ 39,429 79.3% $ 34,247 78.7% $ 5,182
ARP $ 745 1.5% $ 658 1.5% $ 87
Total $ 49,975 100.0% $ 44,795 100.0% $ 5,448
Fuente: Informes de Ley CGR.
De los ingresos totales del sector en 2011, en el dentes de tránsito; y promoción y prevención, a
ISS se concentró el 31%, en Fosyga el 14%, en las cuales destinó $6.282 mil millones.
FOPEP el 10% y en FONPET el 11%. De estos,
respecto de 2010, el ISS mantuvo su participa- El resultado obtenido en 2011 obedeció al área
ción, Fosyga y FOPEP la disminuyeron en un de pensiones y, en particular, al FONPET, el Fon-
punto porcentual (-1%) el primero y en dos pun- do de Garantía de Pensión Mínima de las AFP y
tos porcentuales el segundo (-2%) y el FONPET el Fosyga, que tuvieron un resultado positivo. El
creció en un punto porcentual (3%). superávit de FONPET de $5.230 mil millones en
2011 superó al obtenido en 2010 ($3.824 mil mi-
El ISS reportó ingresos por $15.276 mil millones, llones), el Fondo de Garantía de Pensión Mínima
de los cuales el 43% fueron transferidos por la con un superávit de $694 mil millones en 2011,
Nación, el 28% recaudado de los aportes de sus cayo frente al de 2010 ($1.558 mil millones) y el
afiliados, el 20% de devolución de aportes y el Fosyga que registró $473 mil millones en 2011,
1% correspondió a rendimientos financieros. superó el resultado negativo obtenido en 2010 de
$1.629 mil millones.
De los ingresos reportados por el FONPET, que
ascendieron a $5.928 mil millones, el 66% corres- Al área de pensiones, que respecto de las fuentes
pondió a ingresos del orden nacional y territorial, totales del sector de seguridad social correspon-
el 4% a recursos del Tesoro Nacional y el 30% dió al 63,5% en 2011 (62,3% en 2010), pertenece
obedecieron a rendimientos financieros. Respecto un grupo de fondos y entidades encargados de
de 2010 se presentó un incremento en sus ingre- su administración desde diferentes modalidades
sos, al registrar una variación del 44,1%. de manejo institucional y, entre ellos, el ISS (con-
formado por pensiones y gestión general), Ca-
De los gastos totales, en 2011, dentro de los de precom, FOMAG, Caja de Previsión de la Policía
mayor participación, el ISS concentró una pro- (CASUR), Caja de Retiro de las Fuerzas Militares
porción del 35%, el Fosyga del 15% y el FOPEP (FF.MM.), Fondo de Previsión del Congreso, Fon-
del 12%. Respecto de 2010, el ISS incrementó do Pasivo de Ferrocarriles, Fondo de Solidaridad
su participación en el 3%, el Fosyga y FOPEP la Pensional, Fondo de Pensiones Públicas del ni-
disminuyeron en 5% y 2% respectivamente y el vel Nacional (FOPEP), Patrimonio Autónomo de
FONPET que dobló el monto de pagos destinado Telecom, Fondo de Pensiones Territoriales (FON-
a pensiones, al pasar de $290 mil millones a $419 PET), Patrimonio Autónomo de Ecopetrol, Fondo
mil millones, representó el 0,3% de los gastos de Garantía pensión mínima privada y pensiones
totales en 2011. de otras instituciones con recursos GNC.
El ISS destinó de su presupuesto de gastos el Estas entidades pueden clasificarse entre aque-
98,5% para el pago de pensiones ($15.219 mil llas cuya función es netamente de pagadores y
millones por compromisos) y el Fosyga utilizó sus las que, si bien destinan recursos al pago de las
recursos para la cobertura de sus actividades de- mesadas, están generando ahorro. De esta clasifi-
terminadas en las subcuentas de compensación, cación, en 2011 las primeras conformaron el 80%
solidaridad, enfermedades catastróficas y acci- (inferior en -1 punto porcentual, respecto de

2010) y los segundos el 20% de las fuentes de recursos destinados Las fuentes de recursos para el
a pensiones (superior en un punto porcentual respecto de 2010). pago de los actuales pensiona-
dos tuvieron su origen en las
Balance fiscal de pensiones transferencias del Gobierno. De
tal manera, El FOPEP recibió
Para 2011, el área de pensiones presentó un superávit de $5.183 $5.168 mil millones, las otras
mil millones (1,0% del PIB) por compromisos, que fue inferior al instituciones pagadoras de pen-
obtenido en 2010 por $6.406 mil millones. Su monto se originó siones y bonos con recursos del
en unos ingresos que ascendieron a $39.429 mil millones y unos Gobierno ($2.382 mil millones)
gastos de $34.247 mil millones. Los primeros provinieron de in- y las fuerzas militares, el Con-
gresos corrientes relacionados con los recaudos efectuados por los greso y los ferrocarriles, que tu-
fondos, los aportes del Gobierno, recursos para pagar las pensiones vieron como principal compo-
públicas y transferencias para cubrir las pensiones privada y de las nente el Presupuesto General de
cotizaciones de los afiliados al sistema de prima media. Los restan- la Nación, le fueron transferidos
tes recursos provinieron de ingresos de capital, relacionados con los $4.041,0 mil millones. Al igual
rendimientos financieros. que al ISS, cuyas fuentes fueron
de $ 16.351 mil millones, recibió
Fuentes para el pago de pensiones transferencias del Gobierno por
$6.578,8 mil millones y recaudó
En el área de pensiones, las fuentes ascendieron a $41.097 mil por ingresos de capital $3.896,3
millones en 2011, de las cuales $8.266 mil millones provinieron de mil millones.
los fondos de pensiones y patrimonios autónomos (FONPET, FSP,
P.A. Telecom, P.A. de Ecopetrol y Fondo de Garantía de Pensión Las fuentes recaudadas en el
Mínima) que en la actualidad generan ahorro, cuyos recursos co- área de pensiones se utiliza-
rrespondieron a fuentes específicas; el FONPET que administra los ron en el pago de las mesadas
recursos de las pensiones territoriales ($5.928 mil millones recau- y asignaciones de retiro, tan-
dados de fuentes nacionales y territoriales), el Fondo de Garantía to del sector público como de
de Pensión Mínima ($804 mil millones), el P.A. de Ecopetrol ($767 transferencias para el pago de
mil millones de los rendimientos financieros de las reservas acumu- las pensiones del sector priva-
ladas en el patrimonio autónomo) y P.A. Telecom ($74 mil millones do a cargo del Gobierno; y en
corresponde al valor neto descontado el monto de las pensiones). la generación de ahorro para el

pago de pensiones de grupos específicos con el fin de tener un respaldo financiero

para los trabajadores a los que les quedaron reconocidos derechos de pensión espe-
ciales antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.
El crecimiento registrado por el Fondo de Solidaridad Pensional obedeció a la varia-

ción de los aportes diferenciales, que en 2011 ascendieron a $43,3 mil millones con
un crecimiento del 20,1% respecto del año anterior; y de los rendimientos financieros
por $188,4 mil millones, con un incremento del 15,3%.
La mayor recaudación del FONPET obedeció al crecimiento de los recursos provenien-

tes del Sistema General de Participaciones por $1.411 mil millones (115,8%) y de las
regalías por $1.358 mil millones (52,0%). En el FOMAG, la variación en los ingresos
obedeció a la reestructuración de la distribución de ingreso del fondo que cada año
establecen para asumir los gastos de pensiones, cesantías y salud (para 2011 se des-
tinaron a prestaciones económicas de pensiones y cesantías el 80% y para salud el
20% en promedio)
Aplicación de los recursos de pensiones
De los gastos totales, el 70,4% se destinó a transferencias de pensiones y seguridad

social, de los cuales el ISS utilizó $15.082 mil millones para pagar 975.201 pensiona-
dos (con un crecimiento de 50.512 personas respecto del año anterior) y el FOPEP que
utilizó $5.168 mil millones para cubrir las mesadas de 260.993 pensionados (2.940
personas menos que el año anterior). El FOMAG destinó $3.226 mil millones para
cubrir las mesadas de 123.960 personas y para la Fuerza Pública se gastaron $2.949
mil millones (Fuerzas Militares con 35.000 asignaciones de retiro y en Policía con
76.583 asignaciones de retiro)
Con relación a los gastos, estos crecieron en 9,8% respecto de 2010. Dentro de es-
tos, el Fondo del Magisterio presentó una variación del 14,11%, el ISS del 12,46%
y las asignaciones de retiro de las fuerzas públicas (Policía y militares) tuvieron un
crecimiento del 13,0%, el FONPET con una variación del 44,11% y del Patrimonio
Autónomo de Ecopetrol con el 7,61%....”
Problemática del pasivo pensional
En materia del reconocimiento de la obligación pensional, y en la misma línea de

subestimación que se ha registrado reiteradamente por la CGR, conviene destacar que
el gobierno nacional abordó el tema mediante la expedición del Decreto 4565 del 7
de diciembre de 2010, sin reglamentar en su reconocimiento y revelación contable
por la Contaduría General de la Nación y en consecuencia con una implementación
práctica “acogida en la doctrina contable7”.
“….Con lo allí dispuesto, se difiere una vez más el reconocimiento e incorporación

del efecto patrimonial derivado del rezago observado reiteradamente por la CGR del
pasivo amortizado correspondiente a los 16 años precedentes (desde 1994) y que
en la vigencia 2010 alcanzó el monto de $46.866,7 miles de millones, resultante de
contrastar el monto de provisión mínima para pensiones que debían tener las entida-
7 Página 106 del informe de “Situación Financiera y de Resultados del nivel nacional a 31 de diciembre de
2011”.

des del nivel nacional obligadas como patronos (iii) Como explicación posterior,
por normas legales o contractuales a reconocer y la CGN comenta que tal hecho
pagar pensiones de jubilación y/o a emitir bonos se presenta como consecuen-
y/o títulos pensionales y el que efectivamente re- cia de una reclasificación en
gistraron en este esquema diferido “sui generis” los conceptos utilizados para el
para el reconocimiento contable de obligaciones. caso de Cajanal, cuya entidad
utilizó durante el primer tri-
De esta manera, antes que incorporarlo de in- mestre de la vigencia 2011 los
mediato al balance, la obligación pensional no conceptos del catálogo general
amortizada durante los primeros 17 años, se de cuentas habilitados para las
agregó una vez más con el pasivo pensional por entidades empleadoras, mien-
amortizar de los siguientes 13 años hasta 2024, tras que durante el segundo tri-
se refrescó su estudio actuarial y el valor resul- mestre y tercer trimestre utilizó
tante por $86.998,9 miles de millones, se volvió los habilitados para el régimen
a diferir en alícuotas anuales recalculadas ahora de prima media, que en las vi-
hasta 2029 de $4.349,9 miles de millones, cuan- gencias anteriores no utilizaba
do venían siendo de $5.183 miles de millones y debiendo hacerlo, pero que
debían terminar en 2024. finalmente, en el último tri-
mestre de 2011 deja de utilizar
En este orden de ideas, para la vigencia 2011, por el traslado de la obligación
tenemos: pensional a la Unidad de Ges-
tión Pensional y Contribuciones
(i) El aumento del rezago en el valor efectiva- Parafiscales (UGPP).
mente amortizado que, paradójicamente, no se
refleja en los estados financieros por cuenta del (iv) Conviene señalar que las
efecto neto derivado del cambio de metodología cifras de la hoja de trabajo del
para la actualización del cálculo actuarial que fi- proceso de consolidación su-
nalmente y en la práctica amplía cinco años el ministrado a la comisión de
reconocimiento diferido de la amortización que auditoría no incorporan las re-
debía terminar en 2024 y la extiende hasta 2029 gistros de la Unidad de Gestión
y baja la base de la obligación pensional pen- Pensional y Contribuciones Pa-
diente hasta el valor del saldo existente en 2009, rafiscales (UGPP) en su condi-
señalando que en el saldo se disminuye el valor ción de entidad responsable de
pendiente y en el flujo, con la alícuota registra- administración de la nómina de
da en 2011 se estaría cumpliendo marginalmente pensionados de Cajanal E.I.C.E.
por $1.540,8 miles de millones. en liquidación a partir del mes
de diciembre de 2011, con lo
(ii) Frente al proceso de consolidación, y a par- cual, como se indicó, esta enti-
tir de la información utilizada en dicho pro- dad efectuó los registros hasta
ceso que fue suministrada oficialmente a esta noviembre y en diciembre los
comisión de auditoría, se evidencia una dismi- retiró de sus cuentas sin que los
nución en el valor del cálculo actuarial del pa- retomara la UGPP.
sivo estimado de $27.783,4 miles de millones
entre las vigencias 2010 y 2011, para ubicarse No obstante, llama la atención
en $127.696,9 miles de millones, en un hecho que en el informe de Situación
que resulta paradójico, puesto que del ajuste de Financiera y de Resultados del
la metodología para el cálculo actuarial que se nivel nacional, a 31 de diciem-
aplica a partir de la vigencia 2011, se espera- bre de 2011, radicado por el
ba un mayor valor resultante, como se advierte Contador General de la Nación,
desde la misma parte motiva del Decreto 4565 sí contemplan tales sumas, evi-
del 7 de diciembre de 2010. denciando el cargue ad-hoc de

tales magnitudes una vez culminado el proceso de consolidación en

distintas subcuentas del pasivo estimado de pensiones, cuya suma
neta es de $6.867,1 miles de millones con contrapartida en el patri-
monio, sin lo cual el pasivo estaría subestimado y en consecuencia el
patrimonio sobreestimado, así:
Cuadro 5.2
Subcuentas del pasivo estimado de pensiones
Código Cuenta Descripción Registro ad-hoc CGN
2.7.20 Provisión para pensiones 6,867,091,000
2.7.20.03 Cálculo actuarial de pensiones actuales 12,412,899,883
2.7.20.04 Pensiones actuales por amortizar (DB) -5,545,808,918
2.7.20.05 Cálculo actuarial defuturas pensiones 35
2.7.20.06 Futuras pensiones por amortizar (DB) -
2.7.20.09 Asegurador - cálculo actuarial de pensiones actuales 71,555,108,523
2.7.20.10 Asegurador - pensiones actuales por amortizar (DB) -71,555,108,523
Fuente: UGPP.
En estas condiciones y circunstancias, se establece que el monto de

$46.866,7 miles de millones definido como rezago de amortización,
se redefine junto con el valor pendiente de amortizar en cabeza de en-
tidades empleadoras por $72.557 miles de millones para reestructurar
la obligación pensional, pasando de un reconocimiento diferido al que
le faltaban 13 años a otro al que le faltan 18 años, hasta el 2029, por
valor de $119.424,1 miles de millones.
Estas cifras de las empresas deben disminuirse, tanto en el cálculo

actuarial como en la porción por amortizar en $32.425,3 miles de
millones de la obligación pensional, correspondiente a la reclasifica-
ción del patrimonio autónomo de pensiones de Cajanal, presentando
finalmente una renovada estimación de la obligación pensional de las
entidades empleadoras por $86.998,9 miles de millones.
Ahora bien, y ya en estas nuevas condiciones, durante la vigencia 2011

se presenta un hallazgo de $1.540,8 miles de millones, que se obtie-
nen del efecto neto derivado de:
(i) El cambio de reglas de estimación de la alícuota, según lo dispuesto

en el Decreto 4565 de 2010.
(ii) La redefinición de la base, considerando la proporción entre lo

amortizado hasta 2009 y el cálculo actuarial a 2010 con las nuevas
tablas de mortalidad.
(iii) Admitiendo la ampliación de tiempo a diferir en cinco años, y;
(iv) La reclasificación en el manejo de subcuentas del patrimonio de

pensiones de Cajanal de empleadoras a las de fondos de reservas (ré-
gimen de prima media).

De esta manera, si bien se da una solución contable, se advierte una

diferencia entre la nueva alícuota calculada de $4.349,9 miles de mi-
llones y la real implícita de $2.809,1 miles de millones, dado el valor
amortizado durante la vigencia 2011 resultante de contrastar el valor
amortizado acumulado de $38.865,2 miles de millones, debiendo ser
de $40.406 miles de millones, según se aprecia en el siguiente cua-
dro lo que en la práctica significa remontarnos a 1994, cuando de
tener que reconocer la obligación pensional en su totalidad, 17 años
después se ha amortizado por parte de las entidades empleadoras el
44,67%, mientras que para los restantes $86,998,9 miles de millones
pendientes de reconocimiento, se estableció un plazo de 18 años
para la incorporación de su efecto patrimonial en el balance general
del nivel nacional, difiriéndolo anualmente en alícuotas de $4.349,9
miles de millones.
Cuadro 5.3
Valor amortizado por alícuota por año
Amort.2009 Amort.2009 Amort.2010 Amort.2010
(Cifras en millones de pesos) con Cajanal sin Cajanal con Cajanal sin Cajanal
Valor Amortizado 34,555.1 34,555.1 36,056.1 36,056.1
Cálculo Actuarial 155480.2 123,055.0 155,480.2 123,055.0
PAR(0) 22.22% 28.08% 23.19% 29.30%
1 PAR(0) 77.78% 71.92% 76.81% 70.70%
Porcentaje de Amortización Lineal Anual (1 3.89% 3.60% 3.84% 3.53%
PAR(0))/20*100
Valor por Amortizar 120925.2 88,499.9 119,424.1 86,998.9
Alícuota por Año 6046.3 4,425,0 5,971.2 4,349.9
Valor mínimo a amortizar a 2011 40,406.0
Valor Amortizado a 2011 38,865.2
Hallazgo por Rezago en Alícuota 2011 1,540.8
Elaboración CGR.
Hallazgos más representativos en materia de pasivo pensional

en la Auditoria al Balance de la vigencia 2011
En las auditorías realizadas por la Contralaría Delegada para el sector

Social en el 2011, podemos resaltar los siguientes hallazgos:
Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) E.I.C.E.

en liquidación
La provisión para pensiones presentó subestimación en $75.607.900

millones debido al no reconocimiento, registro, revelación, actualiza-
ción del pasivo pensional estimado con la periodicidad que exige la
normatividad vigente, con efecto en el patrimonio de entidades en
procesos especiales en igual cuantía.

La cuenta “Pasivos estimados-provisión para pensiones” se encontró subestimada en

$439.790,6 millones, en razón a que se identificó el no registro de la amortización del
pasivo pensional en el balance del fondo de reserva pensión vejez, que afectó el costo
de la cuenta “operación y servicios - administración del sistema general de pensio-
nes” por $439.790,6 millones. Igualmente, la cuenta “ingresos - aportes estatales” se
subestimó en $402.480,7 millones, con efecto en la de “pasivos estimados - provisión
para pensiones” por el mismo valor, debido a que no se reconoció tanto el pasivo real
correspondiente al registro de la nómina de pensionados para el periodo diciembre de
2011, como aquellas obligaciones originadas en circunstancias que son ciertas y que
son actuación por cuenta de terceros (FOPEP).
Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG)
La cuenta “Pasivos estimados - provisión para pensiones” presentó incertidumbre por

$60.102.277 millones, debido a que dicho valor no fue modificado desde 2009 y,
en su momento, fue actualizado teniendo en cuenta el IPC. Según concepto de la
Contaduría General de la Nación se concluyó que el Fomag es un fondo de reserva,
y por lo tanto, debe cumplir con el procedimiento contable para el reconocimiento y
revelación del pasivo pensional, de la reserva financiera que la sustenta y de los gastos
relacionados del manual de procedimientos del régimen de contabilidad pública, con
efecto en el patrimonio - resultados del ejercicio en igual cuantía.
Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (CASUR)
La provisión para pensiones se subestimó en $1.789.797,5 millones, debido a que la

entidad no registró el valor de las asignaciones de retiro exigibles en un período no
mayor de un año, según lo presupuestado para la vigencia 2012, con efecto en admi-
nistración del Sistema General de Pensiones, que se subestimó en la misma cuantía.
Caja de Sueldos de Retiro de las Fuerzas Militares (CREMIL)
La cuenta “Administración del Sistema General de Pensiones” se encontró subestima-

da en $1.471.928 millones, en razón de que no se efectuó el registro contable de la
provisión de la porción corriente por amortizar, de acuerdo con lo establecido por la
Contaduría General de la Nación (CGN), con efecto en provisión para pensiones que se
subestimó en el mismo valor……”
Análisis del presupuesto vigencia fiscal 2013

El rubro del presupuesto dedicado al tema pensional es muy significativo
En efecto, del texto de introducción de la exposición de motivos se han extraído va-

rios apartes que nos pueden dar una idea de los supuestos que tenían en mente en
su momento quienes elaboraron el presupuesto en lo correspondiente a pensiones de
jubilación.
Sostenibilidad fiscal, una de las directrices
Al respecto, en la exposición de motivos se lee: “Hay tres grandes frentes que atender
para preservar una situación fiscal sostenible: el primero, y más obvio, la consecu-

ción de recursos; el segundo, la disciplina en el supuesto que presentamos a la consideración del

gasto, y el tercero, la calidad de éste. Preservar Congreso y a la evaluación pública, se mantiene
la sostenibilidad fiscal requiere que los tres com- el principio de responsabilidad fiscal y está estruc-
ponentes vayan de la mano. Esto debe ser una turado como una herramienta de gestión pública
prioridad para cualquier país puesto que una para resistir los embates de la crisis que afecta a los
sana situación fiscal es lo que permite que una países europeos y el lento crecimiento de la eco-
sociedad pueda cumplir, como en el caso nues- nomía estadounidense. Es nuestro objetivo frenar
tro, con la obligación de defender los derechos el gasto improductivo y las fallas en el servicio que
fundamentales de los ciudadanos. Sin un flujo se transforman en huecos fiscales cada vez que las
sostenible de recursos, el cumplimiento de esa decisiones de los jueces y de las altas cortes conde-
obligación sería una tarea muy difícil. Por eso, nan a la Nación.”
entre otras acciones, promovimos en el Congreso
una reforma constitucional, para que el criterio Por el texto pareciera ser que con el presupuesto
de sostenibilidad fiscal sea considerado en todas se pretende estar dispuestos a enfrentar las de-
las acciones del Estado; en los fallos de la justi- cisiones judiciales de acuerdo con lo previsto en
cia, en las leyes que aprueba el Congreso, en las el Acto Legislativo 03 de 20118 y ésta sería una
decisiones del Ejecutivo. de las razones para que el crecimiento del gasto
en pensiones no sea más alto como se verá más
…El presupuesto de 2013 se enmarca en una sen- adelante. Sin embargo, los pagos ordenados por
da sostenible de gasto. Con el proyecto de pre- decisiones judiciales son más altos. Veamos:
Cuadro 5.4
Composición Presupuesto General de la Nación 2012-2013
Variación Porcentaje
Proyecto
Porcentual PIB
Concepto
2012 2013 13/12 2012 2013
(1) (2) (3)=(2/1) (4) (5)
Funcionamiento 89,879 97,810 8.8 13.5 13.6
Gastos de personal 18,895 20,462 8.3 2.8 2.8
Gastos generales 6,299 6,432 2.1 0.9 0.9
Transferencias 63,070 69,321 9.9 9.5 9.6
SGP 26,000 28,242 8.6 3.9 3.9
Pago de mesadas pensionales sin SGP 22,905 24,881 8.6 3.4 3.5
Universidades sin pensiones 2,118 2,194 3.6 0.3 0.3
Fondo prestaciones magisterio sin pensiones 2,337 2,569 9.9 0.4 0.4
Fonpet 207 213 3 0 0
Resto de transferencias 9,503 11,221 18.1 1.4 1.6
Operación comercial 1,615 1,594 -1.3 0.2 0.2
Deuda 38,715 46,967 21.3 5.8 6.5
Inversión 36,808 40,748 10.7 5.5 5.7
Total 165,402 185,525 12.2 24.9 25.7
Total sin deuda 126,687 138,558 9.4 19.1 19.2
Fuente: MHCP.
8 El Procurador General de la Nación o uno de los Ministros del Gobierno, una vez proferida la sentencia por cualquiera de las máxi-
mas corporaciones judiciales, podrán solicitar la apertura de un Incidente de Impacto Fiscal, cuyo trámite será obligatorio. Se oirán
las explicaciones de los proponentes sobre las consecuencias de la sentencia en las finanzas públicas, así como el plan concreto para
su cumplimiento y se decidirá si procede modular, modificar o diferir los efectos de la misma, con el objeto de evitar alteraciones
serias de la sostenibilidad fiscal. En ningún caso se afectará el núcleo esencial de los derechos fundamentales.

De las cifras anteriores pareciera que el crecimiento proyectado en

pensiones es muy tímido, habida cuenta de los fallos pendientes en
la rama jurisdiccional. Las cifras del FONPET muestran una evolución
bastante modesta, manteniendo su comparativo frente al PIB y a lo
que aún falta por fondear. Las directrices usadas son como sigue y se
contempla en el proyecto de presupuesto:
“El costo de las pensiones del año anterior ajustadas con el IPC más el
crecimiento vegetativo estimado, así:
• El ISS con base en la estimación de los actuarios de la empresa;
• El Fondo Nacional del Magisterio con IPC pasado más 8% anual de

crecimiento vegetativo promedio;
• FOPEP-Cajanal con IPC pasado, ajustado con estimativo de reduc-

ción gradual de pensionados;
• Pensiones del sector Defensa ajustadas con el IPC pasado, más

6% anual de crecimiento vegetativo promedio. Las asignaciones
de retiro están ajustadas con IPC causado más 7% de crecimiento
vegetativo esperado. En el caso de las asignaciones de retiro, el
crecimiento está determinado por el principio de oscilación; sin
embargo, se proyecta con IPC porque éste es el crecimiento espera-
do de los salarios del personal activo;
• Resto de pensiones con IPC pasado más 4,3% anual de crecimiento

vegetativo estimado”
La gran duda en este punto es saber a que llaman crecimiento vegeta-

tivo, ya que las personas que están cumpliendo requisitos mínimos de
jubilación son bastante numerosas y su número es creciente y, dado
el envejecimiento de la población, el número de los ya pensionados
no decrece, por lo cual los valores adicionales a pagar por concepto
de nuevas pensiones tiende a crecer y los pagos por las ya concedidas
tienden a aumentar, o sea, en conjunto, los gastos por pago de pen-
siones no tienen nada que se asemeje a un crecimiento vegetativo. En
el caso específico del ISS y Cajanal la situación es incierta, hasta no
conocer cálculos actuariales.
Continúa el presupuesto presentado al H Congreso:
“Transferencias para pensiones. En una perspectiva de largo plazo,

el tema pensional continúa siendo de suma importancia por el efec-
to que el pasivo pensional tiene sobre las finanzas públicas. En este
proyecto de presupuesto, el tema mantiene su relevancia. Para 2013,
el presupuesto general de la Nación destinará $24,9 billones para fi-
nanciar gastos relacionados con lo pensional, tanto con aportes de la
Nación ($24.3 billones) como con recursos propios de las entidades
($0,6 mm), lo que significa un aumento de 8,4% frente al año 2012. El
total de recursos destinado al pago de mesadas pensionales financiado

con aportes de la Nación equivale a un aumento del 7,7%, es decir, $1,7 billones más
respecto a 2012.
En el presupuesto de la Nación para 2013 se incluyen $8,6 billones que corresponden

a transferencias destinadas al Instituto de Seguros Sociales para el pago de las pensio-
nes a su cargo y las de los ex funcionarios del negocio de salud del ISS, y $6,7 billones
para el pago de pensiones a través del Fondo de Pensiones Públicas.
El Instituto de Seguros Sociales obtendrá en 2013 ingresos por $8,6 billones, pro-
venientes de cotizaciones, devolución de aportes y otros ingresos de los fondos de
pensiones, que, frente a unas necesidades de $18,8 billones, implica un déficit de
$10,2 billones. Esta es la suma que deberá financiarse en 2013 mediante aportes de
la Nación con recursos de su presupuesto ($8.6 billones) y rezago vigencia 2012 ($1,6
billones). (Subrayado nuestro)
Cuadro 5.5
Apropiaciones para conceptos asociados a pensiones PGN 2012-2013
Variación Variación Participación Porcentaje
Variación
Porcentual Porcentual Porcentual PIB
Concepto/sector
2012 2013 13/12 2012 2013 2012 2013
(1) (2) (3)=(2/1) (4) (5) (6) (7)
PENSIONES NACION 22,491 24,281 8 98.2 97.6 3.7 3.7
Pensiones sin ISS 14,612 15,674 7.3 63.8 63 2.4 2.4
TRABAJO 6,774 6,950 2.6 29.6 27.9 1.1 1
DEFENSA Y POLICIA 3,886 4,417 13.7 17.0 17.8 0.6 0.7
EDUCACION 2,430 2,628 8.2 10.6 10.6 0.4 0.4
HACIENDA 926 1,048 13.2 4.0 4.2 0.2 0.2
SALUD Y PROTECCION SCL 442 471 6.4 1.9 1.9 0.1 0.1
AGROPECUARIO 49 51 3.8 0.2 0.2 0 0
COMERCIO, INDUSTRIA, 68 72 6.4 0.3 0.3 0 0
RESTO DE SECTORES 36 37 2.3 0.2 0.1 0 0
Pensiones ISS 7,879 8,607 9.2 34.4 34.6 1.3 1.3
PENSIONES ESTAPUBLICOS 414 600 45.1 1.8 2.4 0.1 0.1
TOTAL PENSIONES PGN 22,905 24,881 8.6 100 100 3.7 3.7
Fuente: MHCP.
En la explicación de cómo se componen los rubros que financian el gasto en el ISS,

queda clarísimo cómo la hipótesis de la solidaridad inter-generacional ha dejado de
funcionar, ya que por cada pensionado se estima que hay 4 trabajadores activos
pendiente de cumplir requisitos, y a pesar de eso, las cotizaciones de los activos, los
cuales representan el 80% de los afiliados al ISS, no cubren ni el 50% del gasto de los
pensionados del mismo, los cuales ascienden al 20% de sus afiliados.
“• Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FNPSM). Es una cuenta

especial de la Nación, cuyos recursos se destinan a cubrir las prestaciones sociales del

personal docente (pensiones, cesantías y salud). Para 2013, el pre-

supuesto del FNPSM asciende a $4.973 mm, suma que representa
un incremento del 9,3% frente al presupuesto previsto para 2012.
Su destinación será la siguiente: para pago de pensiones ($3.643
mm), para salud ($909 mm) y para cesantías ($422 mm), obliga-
ciones que se financian con diferentes fuentes como se observa en
el cuadro siguiente:
Cuadro 5.6
Transferencias FNPSM 2012-2013
2012 2013 Variación
Aporte Renta Fondo Aporte Renta Fondo Porcentual
Total Total
Concepto Nacion Parafiscal Especial Nacion Parafiscal Especial 13/12
(1) (2) (3) (4)=(1 a 3) (5) (6) (7) (8)= (9)=(8/4)
(5) (5 a 7)
Salud 382 456 838 415 493 909 8.4
Pensiones 2,214 578 515 3,307 2,404 693 546 3,643 10.2
Cesantías Parciales 405 - 405 422 422 4
TOTAL 3,001 1,034 515 4,551 3,241 1,186 546 4,973 9.3
Fuente: MHCP.
En este orden de ideas, el rubro de “Pensiones” es el de mayor cre-

cimiento, donde los aportes apenas cubren cerca del 20% del gasto
en pensiones. Adicionalmente, en la elaboración del presupuesto,
contrasta la posición sobre el proyectado crecimiento del PIB del
2013, con lo que parece ser un consenso sobre el comportamiento
de las economías en el 2013: China, India y Brasil, son mercados
sobre los cuales se esperan señales de desaceleración económica.


colombiano
Necesidad
de un fondo de financiación
de pensiones de regímenes especiales
El objetivo de dicho Fondo sería la clarificación de las fuentes de financiación de las

pensiones de regímenes especiales. Algunas razones que sustentarían la creación del
fondo especial que asuma la financiación de pensiones sin soporte en las aportaciones
(funcionarios del Estado: rama judicial, magisterio, congreso, ministerios, etc.)
La alta litigiosidad que afecta el sistema pensional colombiano en la actualidad, tiene

entre sus fundamentos principales, la extensión de la vigencia de la multiplicidad de
regímenes que se aprobaron para los diferentes funcionarios del Estado, regímenes que
se entendían eliminados por la Ley 100 de 1993 y por el Acto Legislativo 01 de 2005, a
los trabajadores beneficiarios de la transición.
Así, a través de diferentes pronunciamientos judiciales, se continúa prolongan-

do la existencia de los mencionados regímenes especiales que habilitan no solo la
edad, el tiempo de servicio, el monto de pensión, sino también del ingreso base de
liquidación (IBL).
Diversas razones sirvieron de fundamento para asignar un régimen pensional tan ge-
neroso a los funcionarios de la rama judicial, una de las más importantes fue la de que
hasta antes de la reforma constitucional de 1991, los jueces y funcionarios de la rama
estuvieron muy mal remunerados y los gobiernos que no asumieron la responsabilidad
de fijar una política salarial que remunerara adecuadamente a los encargados de admi-
nistrar justicia, decidieron hacerlo por medio de las prestaciones y jubilaciones, es decir,
a cambio de política salarial se concedieron pensiones generosas al retiro, obviamente sin
soporte en las contribuciones ni en la existencia de cálculos actuariales.
Otra situación que agravó este panorama fue la de que el propio Estado empleador
no realizaba las aportaciones que le correspondían como empleador y hasta antes de la

Sistema pensional colombiano
ley 100 de 1993, las cotizaciones que solo llegaban En buena hora se declaró inconstitucional el
al 8%, se destinaban a financiar los seguros de cor- proyecto de ley 114 de 2009 Senado, 296 de 2010
to plazo, es decir, enfermedad general y maternidad Cámara “por medio del cual se interpreta por vía
(EGM), sin fondear las reservas para las prestaciones de autoridad legislativa el artículo 15, numeral 2,
de largo plazo, invalidez, vejez y sobrevivencia (IVS), literal A de la Ley 91 de 1989”, que generalizaba
puesto que el Estado empleador entendía que las la pensión gracia.
debía asumir de su propio presupuesto.
A través de esta norma se pretendía conceder
Nunca se construyeron historias laborales de pensión de jubilación (pensión gracia) a maestros
los funcionarios del Estado, entre otras razones, contratados por la Nación vinculados hasta el 31
porque las aportaciones de las entidades públicas de diciembre de 1980. La norma, cobijaría a un
no se realizaban a la cuenta de cada trabajador grupo de casi dos mil maestros y le costaría a la
sino que se trasladaba a la Caja Nacional el por- Nación 1.8 billones de pesos, cursó su trámite en
centaje establecido como cotización deducido de el Congreso en el cual fue aprobado, no obstante,
la totalidad de la nómina de cada institución. fue objetado por el Presidente de la República por
motivos de inconstitucionalidad.
El fondo especial que cuantifique el valor de
los reconocimientos por encima de las aportacio- Las razones de inconstitucionalidad señaladas
nes que los funcionarios del Estado realizaron se por el gobierno nacional, en términos generales,
debería asignar al presupuesto de la entidad a la fueron las siguientes1:
que corresponda, puesto que el origen de estos
beneficios no se encuentran en la configuración 1. El proyecto no tiene un carácter interpretativo
del sistema de seguridad social, ni en las apor- sino modificatorio de normas anteriores y por
taciones y cotizaciones de los trabajadores, sino lo tanto, vulneraría el artículo 150, numeral 1º,
en las reivindicaciones laborales y salariales o las de la Constitución.
asignaciones especiales que el Estado concedió a
cada grupo de funcionarios cobijados por estos 2. El proyecto de ley objetado solo podría haberse
regímenes especiales. tramitado y aprobado por iniciativa del Gobier-
no nacional, por lo cual el trámite cumplido
El origen del Decreto 546 del 71 fue el fruto violaría el inciso segundo del artículo 154 de
de la negociación de un cese de actividades de la Constitución.
los funcionarios de la rama judicial por sus re-
clamaciones laborales. Lo lógico hubiera sido que 3. El legislador estableció un derecho pensional
una vez se mejoraron los salarios y prestaciones en cabeza de personas específicas que, con
de los empleados de la rama se hubiera derogado anterioridad a este proyecto, no tenían ese de-
el Decreto 546 de 1971, que tenía su fundamento recho, lo cual sería contrario al artículo 136,
en la mejora de las condiciones laborales de los numeral 4º de la Carta.
empleados de la rama judicial y que hoy es el ori-
gen de diversas interpretaciones por parte de los 4. El Congreso carece de facultades para tramitar
operadores de justicia, en razón a que se aplica y aprobar un proyecto de ley a través del cual
como derecho a los funcionarios que se encuen- se interpreta con autoridad una norma legal
tran cobijados por el régimen de transición. que ya había sido interpretada por la Corte
Constitucional.
Paralelamente, se podría analizar el origen
del régimen exceptuado del magisterio, que en 5. Dentro del trámite de este proyecto de ley no
su momento obedeció a la política de amplia- se estimó su impacto fiscal, lo cual vulneraría
ción de cobertura educativa, para atraer a los el mandato de la Ley Orgánica 819 de 2003 y
educadores a todo el territorio nacional y al man- el artículo 151 de la Constitución Política.
tenimiento en sus cargos, se ofrecieron ventajas
salariales a los maestros como el quinquenio, el 1 Mhttp://www.corteconstitucional.gov.co/comunicados/
No.%2036%20comunicado%2026%20de%20septiembre%2
decenio y una pensión generosa al retiro. 0de% 202012.php

Posteriormente, el 30 de mayo de 2012, la En esta medida, efectivamente, existía en este

Plenaria del Senado votó en contra, con 54 votos caso la restricción de que un proyecto con este
negativos, el informe de objeciones presidencia- contenido no podía ser libremente propuesto por
les hecho al proyecto de ley sobre pensión gracia. los miembros del Congreso, sino únicamente por
Por lo anterior, el proyecto de ley 114 de 2009 iniciativa del Gobierno”.
Senado fue devuelto a la Corte Constitucional
para que promulgara fallo definitivo.
Fondo de financiación*
Mediante oficio No. CS-172 de Mayo 11 de El Fondo que se propone busca clarificar las
2012, la Corte Constitucional envió nuevamente fuentes de financiación de las pensiones especia-
al Honorable Senado de la República el mencio- les con base en los respectivos cálculos actuaria-
nado proyecto, con el fin de que subsanara el les de las pensiones otorgadas con base en los
vicio de trámite consistente en la omisión del re- regímenes especiales que no debería financiarse
quisito de votación nominal y pública del Informe con los recursos de la seguridad social, sino con
de Objeciones Gubernamentales en las plenarias los presupuestos de cada entidad del Estado a los
de esa Corporación Legislativa.2 que corresponda en cada caso.
Una vez subsanado el vicio de trámite, la H. Mientras se tienen los recursos correspondien-
Corte Constitucional profirió decisión de fondo, tes, en el momento de ejecución de los fallos o del
declarando inexequible el proyecto de ley. reconocimiento de las pensiones, sin el respaldo de
aportes o cotizaciones, se pueden expedir bonos
Entre los argumentos esgrimidos por la H. pensionales a cargo de las entidades empleadoras
Corte Constitucional para fundamentar su deci- quienes deben revelar en sus estados financieros es-
sión, se encuentran: tos montos y hacer las apropiaciones anuales para
cubrir las mesadas derivadas de dichos actos admi-
“La Corte encontró que la temática del pro- nistrativos de reconocimiento y orden de pago.
yecto objetado guarda relación con el régimen
salarial y prestacional de los empleados públicos, * Sobre esto hay una F de A de la CGR y el Gobierno Nacional anun-
pues efectivamente, los docentes oficiales tienen ció estar trabajando en una regulación que clarifique esta situación
2 http://www.corteconstitucional.gov.co/comunicados/noti-
ese carácter y la pensión de cuyo reconocimiento cias/NOTICIAS%203%20DE%20MAYO%20DE%202012.php
se trata hace parte de su régimen prestacional. Literal f del artículo 156 de la Ley 100 de 1993

colombiano
Armonización de los principios

constitucionales
de solidaridad y sostenibilidad fiscal
e interpretación del IBL
en el régimen de transición
El IBL en la Ley 100 de 1993

Si bien es cierto que en sede constitucional el inciso tercero del artículo 36 de la
ley 100 de 1993 pasó por todos los test de constitucionalidad, el alcance del mismo,
producto de las decisiones de tutela, de la inercia del Gobierno en su función reguladora
a pesar de estructuras en los ministerios de Hacienda y de Protección Social para tales
efectos y a una institucionalidad que se dejó dominar en los últimos años por el clien-
telismo y la corrupción, se constituyeron en terreno abonado para desconocer o, por lo
menos, interpretar de otro modo las decisiones del legislador de 1993.
Fueron así prosperando y multiplicándose las decisiones en virtud de las cuales el

IBL dejó de calcularse por lo establecido en el artículo 36 ibidem, para pasar a ser el
del régimen anterior a dicha ley, esto es, que como elementos de la transición deberían
tenerse no solo la edad, el tiempo de servicios y el monto, sino también el IBL (ingreso
base de liquidación).
Esta situación, que data de hace más de 10 años, primero de una manera tímida y
estando representada en los primeros años en posiciones encontradas entre las mismas
Cortes (Sala laboral de la CSJ, Consejo de Estado y Corte Constitucional), ha venido
siendo revaluada y ya se advierten algunos pronunciamientos como la del Magistrado
Jorge Pretelt en reciente sentencia No. T-353 de quince (15) de mayo de 2012, a través
de la cual el señor Mauricio Guevara Dib, actuando en condición de apoderado judicial
del Instituto de Seguros Sociales interpuso acción de tutela en contra del Juzgado Trein-

ta Penal del Circuito de Bogotá tante, a juicio de los Magistrados, Función de advertencia
por el reconocimiento de una esta determinación por parte del
pensión bajo el régimen esta- Consejo de Estado es errada pues- Precisamente, dicha situa-
blecido en los decretos 1359 to que “desnaturaliza el régimen ción de franco abuso del dere-
de 1993 y 1293 de 1994, a la de transición” y permite otorgar cho generó la función de ad-
señora Adelina Covo Guerrero, beneficios pensionales a quienes vertencia que profirió la CGR en
quien a su juicio, no cumplía no cumplen con los requisitos los siguientes términos dirigida
con los requisitos para acceder para acceder a ellos, tal y como a funcionarios y cuerpos cole-
a dicho régimen. sucedió en el caso estudiado en la giados nominadores:
sentencia en mención.
En el análisis realizado por “ …. Aunque el “encargo”
la Sala, los Magistrados Jorge Por lo anterior, los Magis- es una opción administra-
Ignacio Pretelt Chaljub y Luis trados Jorge Ignacio Pretelt tiva de carácter excepcio-
Ernesto Vargas Silva, hacen Chaljub y Luis Ernesto Vargas nal, creada legalmente por
referencia al artículo 25 del Silva, manifestaron su oposi- el Estado para subsanar las
Decreto 043 de 1999, el cual ción “a que con fundamento deficiencias de personal
disponía que sólo los magistra- en los beneficios que otorga en caso de ausencias tem-
dos que “a 1 de abril de 1994 el régimen de transición, se porales o definitivas y así
desempeñaban sus cargos en favorezca a personas que se cumplir con los objetivos
propiedad y cumplían las con- acogen a regímenes pensio- misionales o de apoyo, se
diciones previstas por el inciso nales diferentes a los que el ha generalizado en algu-
2° del artículo 36 de la ley 100 régimen de transición preser- nas entidades del Estado,
de 1993 podían pensionarse vó para ellos”, dando lugar a la práctica de encargar,
con base en los mismos facto- una “aplicación irracional del realizar nombramientos de
res y cuantías de los Senadores principio de favorabilidad”. carácter transitorio o de-
de la República y los Represen- signar funcionarios en car-
tantes a la Cámara”. Esta situación ha degene- gos superiores o con ma-
rado en situaciones verdade- yor asignación salarial, por
Esta disposición fue declarada ramente reprochables como el cortos periodos de tiempo,
nula por la Sala Plena de lo Con- del mal llamado “carrusel de ya sea para cubrir vacantes
tencioso Administrativo del Con- pensiones”, que viene siendo provisionales o en empleos
sejo de Estado en sentencia del 18 investigado por la Contraloría de libre nombramiento y
de noviembre de 2002, no obs- General de la República (CGR). remoción, a personas que

laboran su último periodo relevante de servicios, con inciden- Advertencia:

cia en el valor de la pensión (último año o últimos seis meses
dependiendo del régimen especial aplicable). En virtud de lo anterior, la
Esta situación incide en el ingreso base de liquidación (IBL) de República advierte a las en-
la pensión, en especial cuando son beneficiarios del régimen de tidades del Estado para que
transición, contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, antes de tomar cualquier
ya que, adicional al mayor valor mensual de la remuneración, decisión sobre encargos y
todos los factores salariales que se devenguen en virtud de di- nombramientos, los funcio-
cho cargo, se incrementan y suman en el ingreso base de liqui- narios o grupos colegiados
dación pensional, al tomarse el salario promedio del ultimo año encargados de las nomina-
o de los últimos seis meses de servicios, según corresponda. ciones, selección, provisión
y designación de personal,
Esto conlleva, según reciente jurisprudencia reiterada, a la ne- realicen un análisis sobre el
cesaria reliquidación de la mesada pensional, la cual se ve au- respaldo de cotizaciones y
mentada en su valor final, en una proporción que no guarda aportes que dicha pensión
ninguna relación con las cotizaciones mensuales a pensiones tiene y el impacto fiscal
que ha realizado el trabajador durante su vida laboral y que que tal decisión implica y
deben ser asumidas por el Estado con recursos públicos, co- de esta manera, adopten
rriendo a cargo de éste el fondeo del cálculo actuarial necesa- las medidas necesarias para
rio para cubrir dicha pensión. evitar la toma de decisiones
antieconómicas e ineficien-
tes, en detrimento del patri-
monio del Estado.
La gestión fiscal de toda

administración debe buscar
la adecuada disposición de
los bienes públicos y cum-
plir los fines esenciales del
Estado, con sujeción a los
principios de legalidad, efi-
ciencia, economía, eficacia,
por lo que las decisiones en
materia de nombramientos
y encargos, que involucran
la ejecución de recursos pú-
blicos, deben atender estos
principios.
Todo lo anterior, sin perjuicio

de las investigaciones y san-
ciones fiscales y disciplinarias
que de tales conductas se
deriven por parte de las au-
toridades competentes….”.
En consideración a algunas
interpretaciones generadas por
esta función de advertencia y a
algunas denuncias que empe-

zaron a hacerse por considerar que exceda el tope de 25 salarios mínimos previstos en el acto legis-
que las situaciones que dieron lativo 01 de 2005, es la consumación de un fraude al sistema.
lugar a las investigaciones ini-
ciales de la Contraloría también Son muchos los factores que debe analizar la CGR para consi-
se daban en otras instancias di- derar que en materia pensional puede existir un presunto de-
ferentes al Consejo Superior de trimento patrimonial.
la Judicatura, la CGR hizo una
manifestación en virtud de la La ley 610 de 2000 exige no solamente que haya un daño
cual se hacían algunas precisio- cierto al patrimonio público, sino también que el mismo haya
nes adicionales en un comuni- sido ocasionado con dolo o culpa grave y que haya nexo causal
cado de prensa a la ciudadanía entre uno y otro.
del 21 de febrero de 2012:
La CGR en su actuación respecto del CSJ hará un examen jui-
“En respuesta a la denuncia cioso de las distintas circunstancias que rodean cada reconoci-
anónima recibida relaciona- miento de una pensión. Este examen se extenderá a cualquier
da con algunos Magistrados otra institución en la cual se encuentren las mismas prácticas y
o Exmagistrados del Hono- respecto de cualquier cargo que reproduzcan las circunstancias
rable Consejo de Estado que de hecho y de derecho cuestionadas.
pudieran estar incursos en
algunas de las conductas No obstante hay que tener en cuenta que existe un gran abismo
por las cuales hoy se ade- entre un encargo o un nombramiento por un corto tiempo du-
lanta investigación en la
República por el llamado
“Carrusel de las Pensiones”
y teniendo en cuenta el
impedimento manifestado
ante el Señor Procurador
de la Nación por parte de
la Señora Contralora Gene-
ral de la República, respec-
to de aquellos Magistrados
que resultaren investigados
y que hubieren intervenido
en su designación en la ter-
na a Candidata al Cargo de
Contralor, como es el caso
del Magistrado William Gi-
raldo y de quienes estén in-
terviniendo en la legalidad
del Acto de elección como
Contralora, como es el caso
de la Doctora Olga Valle,
nos permitimos hacer el si-
guiente pronunciamiento:
No todo ascenso, no toda

pensión obtenida a través de
tutela, no toda pensión en
donde se invoque el régimen
de transición, no toda pensión

rante el periodo de consolidación de derechos nario que como el de seguridad social naufra-
pensionales y el ascenso gradual fruto de una ga en un mar complejo de regulaciones poco
vida de trabajo y reconocimiento. Ejemplo de claras es que la CGR ha expedido una función
ello abundan en las personas que van ascen- de advertencia a nominadores, electores y em-
diendo en la Rama hasta llegar a las más altas pleadores a fin de que se hagan los análisis del
dignidades. Es el caso del actual Presidente de caso antes de adoptar decisiones de encargos
la H Corte Suprema de Justicia que los medios o nombramientos que constituyan decisiones
de comunicación le contaron al país. De no ser ineficientes, ineficaces e inequitativas esgri-
así se estaría coartando la posibilidad de nom- miendo las necesidades del servicio.
brar como magistrados a personas que tuvieren
la edad de pensión o superior a ella. De igual manera la CGR ha venido solicitando
a la H. Corte Constitucional su intervención
Lo que resulta materia de investigación por con- con miras a obtener un pronunciamiento uni-
siderarlo presunta gestión antieconómica, inefi- ficado sobre diversos aspectos en materia pen-
ciente e inequitativa son aquellos casos en los sional que permitan dar pleno cumplimiento
cuales sin el monto correspondiente en aportes a mandatos constitucionales contenidos en el
por parte de empleador y empleados como ha artículo 48 de la carta que exigen al estado
sido evidenciado en el Consejo Superior de la la sostenibilidad fiscal del sistema y que prevé
Judicatura donde por citar ejemplos se encontró que toda pensión sea liquidada teniendo en
que personas que con ocasión de encargos o cuenta las cotizaciones efectuadas.
nombramiento por períodos que no superan los
dos meses sus pensiones pasan de 3 a 13, 2 a Debemos ser conscientes de que a partir del
11, de 2.5 a 11.5 millones de pesos. acto legislativo 01 de 2005 y sin perjuicio de
los derechos adquiridos, no tienen asidero ni
La ciudadanía puede tener la certeza de que normas ni jurisprudencias que no consulten
la CGR coadyuvará las solicitudes de nulidad estos principios y que permitan a unos pocos
y restablecimiento del derecho de las acciones acceder a pensiones que no están respaldadas
de lesividad que las administradoras deben in- en aportes efectivos. Las pensiones deben res-
terponer en los casos de abuso del derecho a ponder a un ahorro para la vejez sin perjuicio
obtener una pensión a cargo del Estado que de los mecanismos de aseguramiento para el
no corresponda. Igualmente estará atenta a caso de invalidez y sobrevivencia. No puede
que las administradoras recobren a través de ser que sean los impuestos de los colombia-
la jurisdicción de cobro coactivo lo correspon- nos, que en su gran mayoría no tienen acceso
diente a los mayores aportes que deban ha- a la protección en la vejez, quienes sufraguen
cerse por reliquidaciones obtenidas. las pensiones de una minoría cuya cuantía
no tiene el respaldo de aportes suficientes.
(…) Esta es una situación totalmente regresiva e
inequitativa que debe ir desapareciendo. Ese
Las actuaciones que ha emprendido la CGR fue el querer de la ley 100 de 1993, poner
no pueden convertirse en el instrumento para fin a esas viejas artimañas de quienes un año
deslegitimar ante la opinión pública a todo antes de llegar a la edad de pensión logra-
servidor público de una alta Corte, del Senado, ban el empleo de su vida o incrementaban las
de la Procuraduría y de la misma Contraloría cotizaciones en el último periodo para tener
que haya sido merecedor de una pensión, que acceso a la pensión con un ingreso Base de
en efecto, significa un gran esfuerzo fiscal, Liquidación referido solamente al último año
pero no es otra cosa que el cumplimiento de o incluso a un periodo inferior. Esta falta de
la sociedad a una promesa que constituyó un claridad en normas y jurisprudencia dieron
derecho adquirido. lugar a los consabidos “carruseles de pensio-
nes” que hoy deploramos y que la sociedad
Por ello y para lograr diferenciar las múltiples entera repudia. Son un atentado contra el
situaciones que pueden aparecer en un esce- patrimonio público.

La Corte en su sabiduría nos permitirá volver do en el tiempo que les hiciere falta para ello, o
a los fueros de la equidad, de la solidaridad el cotizado durante todo el tiempo si este fuere
y del buen juicio para permitirnos tener un superior, actualizado anualmente con base en la
sistema pensional mas sencillo, más transpa- variación del Índice de Precios al Consumidor,
rente, más equitativo y sostenible en donde según certificación que expida el DANE,” indi-
todos podamos saber sin tener que contratar cando: “…adviértase, cómo el legislador con estas
un intermediario, cuáles derechos tenemos y a disposiciones legales va más allá de la protección
qué pensión podemos aspirar. de los derechos adquiridos, para salvaguardar las
expectativas de quienes están próximos por edad,
En buena hora nuestro máximo Tribunal tiene tiempo de servicios o número de semanas coti-
ad portas importantes pronunciamientos sobre zadas a adquirir el derecho a la pensión de vejez,
esta materia. Así podemos allanar el camino lo que corresponde a una plausible política social
de la próxima reforma pensional que el Go- que, en lugar de violar la Constitución, se adecúa
bierno presentará al Congreso de la República al artículo 25 que ordena dar especial protección
y en donde la CGR estará atenta para lograr el al trabajo…”
equilibrio entre un Estado Social de Derecho
y un Sistema pensional Sostenible que vele No obstante esta decisión, en otras sentencias
por la protección de los recursos públicos”. y entre ellas en la sentencia T-019 de 2009 la
Sala de Revisión de la Corte indicó en un caso de
En materia del IBL para la liquidación de los una persona que tenía derecho a que se aplicara
regímenes especiales, en virtud de la transición, el Decreto 546 de 1971 que “…la alusión al “75%
los conceptos y las posiciones han sido diversos. de la asignación mensual más elevada que hu-
En la liquidación de las pensiones de regímenes biere devengado en el último año de servicio en
especiales y de servidores públicos (Ley 33 de las actividades citadas” impone a los fondos de
1985, Ley 71 de 1988, Decreto 546 de 1971, De- pensiones tener en cuenta tanto la base de liqui-
creto 929 de 1976, Decreto 1359 de 1993,Ley 71 dación señalada como el porcentaje establecido,
de 1988, Decreto 2701 de 1988, Decreto 758 de en la medida en que no es posible separar tales
1990, entre otros), el porcentaje para aplicarle al referentes. Sobre el particular, en sentencia T-631
Ingreso Base de Liquidación (IBL) lo establece la de 2002 la Corte indicó lo siguiente a propósito
norma particular en transición, y los artículos 36 del carácter indivisible de los elementos que han
y 21 de la Ley 100 de 1993, así: “A las personas de ser tomados en consideración al momento de
que a la entrada en vigencia de la ley 100 les fal- decidir la titularidad del derecho pensional y el
taba menos de 10 años para adquirir el derecho monto correspondiente:
a la pensión, será el tiempo que le hacía falta o
todo el tiempo si fuere superior y a las personas Es imposible desvertebrar el efecto de la causa
que a la entrada en vigencia de la ley 100 les y por consiguiente no se puede afirmar, como
faltaban más de 10 años para adquirir el derecho en el caso que motiva la presente tutela, que el
a la pensión, será el promedio de los últimos 10 porcentaje es el del régimen especial del decreto
años cotizados o con toda la vida si tienen más 546/71 y la base reguladora es la señalada en la
de 1250 semanas. ley 100 de 1993. Por lo tanto, el ingreso base de
liquidación (IBL) fijado en el inciso 3° del artículo
36 de la ley 100 de 1993 solo tiene aplicación es-
Pronunciamiento de la Corte
pecíficamente para lo allí indicado y en el evento
Constitucional de que en el régimen especial se hubiere omitido
Mediante Sentencia C-168/95 la Corte señaló el señalamiento de la base reguladora. Si un fun-
que era constitucional el aparte primero del inci- cionario o exfuncionario judicial o del Ministerio
so tercero del artículo 36 de la ley 100 que reza: Público reúne los requisitos para gozar del régi-
“El ingreso base para liquidar la pensión de vejez men especial se aplicará en su integridad el artí-
de las personas referidas en el inciso anterior que culo 6° del decreto 546/71, luego no se puede ta-
les faltare menos de diez (10) años para adqui- sar el monto de acuerdo con la ley 100 de 1993.
rir el derecho, será el promedio de lo devenga- Hacer lo contrario es afectar la inescindibilidad

de la norma jurídica. Además, el cual se encuentra afiliada la base para la liquidación deberá
inciso segundo del artículo 36 persona, en cuanto a tres as- extraerse del promedio de lo
de la ley 100 de 1993, que es- pectos a saber (edad, tiempo y devengado durante el tiempo
tablece el régimen de transición monto), pero indica que el IBL que le hace falta para reunir
expresamente cobija “el mon- está consagrado taxativamente los requisitos para acceder al
to de la pensión de vejez” y el dentro del citado artículo, así: mencionado derecho pensio-
monto significa una operación “…régimen de transición con- nal, como reiteradamente lo
aritmética de un porcentaje so- templado en el artículo 36 de ha dicho la Corte…” 1
bre una base reguladora expre- la ley 100 de 1993, según el
samente fijada en el artículo 6° cual, como ya se dijo, para el Esta posición de la Cor-
del decreto 546/71…” reconocimiento de la pensión te Suprema de Justicia se
de vejez debe tenerse en cuen- encuentra entre otras en las
Lo anterior, ha sido reitera- ta la edad, el tiempo de ser- siguientes sentencias Rad.
do por la Corte Constitucional vicio o el número de semanas 33343 de octubre 18 de 2008,
en sentencias de tutela, T-631 cotizadas y el monto señalado Rad. 34863 de diciembre 16 de
de 2002, T – 169 de 2003, T- en el régimen pensional ante- 2009, Rad. 37501 de junio 1
158 de 2006, T – 008 de 2008, rior al cual se encontraba afi- de 2010, Rad. 39791 de marzo
y T-610 de 2009, entre otras. liado, más no es así el ingreso 1 de 2011, Rad. 37423 de mar-
base para liquidarla, pues de zo 15 de 2011.
Pronunciamiento de la conformidad con el inciso ter-
cero ibídem, y toda vez que a
Corte Suprema de Justicia
la fecha de entrada en vigencia 1 Corte Suprema de Justicia – Sala
el nuevo sistema pensional al de Casación Laboral, sentencia de 23
La Corte Suprema de Justi- de abril de 2003, radicado número
cia ha señalado que el artícu- demandante le restaban menos 19459, ratificada mediante sentencia
lo 36 de la Ley 100 de 1993, de diez (10) años para adqui- de fecha 04 de mayo de 2006 radi-
rir el derecho, la mencionada cado número 27530 M.P. Eduardo
respeta el régimen anterior al López Villegas.

Pronunciamiento del Finalmente señala que el aspecto fundamental es la contribu-

Consejo de Estado ción que el trabajador hizo durante su vida poniendo a disposición
de la sociedad su fuerza laboral, constituyendo una circunstancia
El Consejo de Estado ha la causa sobre la que se estructura el sistema pensional, y recurre
señalado2 que la aplicación nuevamente a la Jurisprudencia de la Corte Constitucional para
del régimen anterior incluye lo desarrollar los principios de proporcionalidad y racionalidad que
atinente a la edad, tiempo de rigen el tránsito de legislaciones en materia laboral, indicando que
servicio y monto de la pensión, conforme a dichos principios el legislador no puede transformar de
pues es de la esencia del régi- manera arbitraria las expectativas legítimas que tienen los trabaja-
men de transición, la edad, el dores respecto de las condiciones en las cuales aspiran a recibir su
tiempo de servicio y el monto pensión, como resultado de su trabajo, y que “resultaría contrario
de la pensión. Si se altera al- a este principio que quienes han cumplido con el 75% o más del
guno de esos presupuestos se tiempo de trabajo necesario para acceder a la pensión a la entrada
desconoce dicho beneficio, por en vigencia del sistema de pensiones, conforme al artículo 151 de
lo que al establecer la cuan- la ley 100 de 1993, terminen perdiendo las condiciones en las que
tía de la pensión con base en aspiraban a recibir su pensión.”
lo devengado por el causante
durante los últimos 10 años de Esta posición del Consejo de Estado se encuentra, entre otras, en
servicios, se afecta el monto de las sentencias de 11 de octubre de 1994 (M.P. Carlos Orjuela), 18 de
la pensión y de paso se desna- marzo de 1999 (M.P. Flavio Rodríguez), 8 de junio de 2000 (M.P. Ale-
turaliza el régimen. jandro Ordóñez), 7 de octubre de 2010 (M.P. Bertha Lucia Ramírez de
Páez), 7 de junio de 2012 (M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila).
Indica el alto tribunal que si
antes de la vigencia de la Ley
100 de 1993 se cumplieron Pronunciamiento de la Procuraduría
a cabalidad los requisitos de General de la Nación
tiempo de servicio o el número
El Procurador General de la Nación, mediante Circular 054 de
de semanas cotizadas para ac-
noviembre 3 de 2010, dirigida a los Ministerios de Hacienda y Cré-
ceder al derecho pensional en
dito Público, Ministerio de la Protección Social de ese entonces,
las condiciones previstas en la
Cajanal en Liquidación, Seguro Social, fondos de pensiones y ser-
legislación anterior, se consolida
vidores que administren el Régimen de Prima Media con Prestación
tal derecho y como consecuen-
Definida manifiesta que “en atención a la defensa de los derechos
cia de ello el IBL corresponde al
fundamentales, los intereses de la sociedad y el ejercicio eficiente
promedio de lo devengado en el
de las funciones públicas conmina a las entidades encargadas del
tiempo de labores previsto por
reconocimiento de la pensiones del régimen de prima media so-
el régimen anterior, el cual está
bre la necesidad de cumplir la normatividad en materia pensional,
constituido por el promedio de
respetar los derechos adquiridos, aplicar el régimen de transición
lo devengado en el último año
en su integridad que le asista al peticionario y cumplir los prece-
de labores.
dentes jurisprudenciales para los siguientes regímenes pensionales
en transición:
En cuanto a la edad para las
pensiones indica que es úni-
1. Rama Judicial y Ministerio Público – Decreto 546 de 1971.
camente una condición para
la exigibilidad de dicha pres- 2. Régimen Especial funcionarios de la Contraloría General de la
tación, definición que se fun- República – Decreto 929 de 1976.
damenta en el fallo de la Corte 3. Régimen Especial de Magistrados de Altas Cortes.
Suprema de Justicia – Sala La-
boral de fecha 27 de noviembre 4. Régimen de Transición de la Ley 33 de 1985.
de 2002 y en providencia de la
Honorable Corte Constitucional 2 Consejo de Estado Sentencia 13 de marzo de 2003 - Sección Segunda, expediente
C-546 de 1992. 2001-4526 M.P. Ana Margarita Olaya Forero.

Por lo tanto, solicita que se respeten los de- quidación de prestaciones económicas en virtud
rechos en materia pensional, acatar la reiterada del régimen de transición, toda vez que bajo el
jurisprudencia de la Corte Constitucional y del mismo argumento del IBL su liquidación debería
Consejo de Estado, en defensa de los derechos efectuarse con los factores salariales establecidos
de los servidores públicos beneficiarios de los re- en el Decreto 1158 de 1994, que son los factores
gímenes pensionales cobijados por la transición. sobre los cuales los empleadores deben cotizar al
Solicita igualmente que se revisen los conceptos, sistema desde la vigencia de la Ley 100 de 1993.
directrices e instructivos contrarios a derecho, al
precedente jurisprudencial y a dicha circular, con Acogidos a las posiciones que sobre el IBL han
el fin de que no se siga causando un grave de- establecido las Altas Cortes, tenemos en conse-
trimento al patrimonio público, la violación de cuencia que la Corte Constitucional y el Consejo
derechos fundamentales de los afiliados y la gran de Estado en principio bajo la tesis de la ines-
congestión judicial que existe en la Rama Judi- cindibilidad de la norma en transición, señalan
cial por estos incumplimientos. que dentro de los factores a tener en cuenta en
la liquidación de las prestaciones, estos factores
serán los establecidos en las normas de la tran-
Consideración final sición y la Corte Suprema de Justicia señala que
Es importante tener en cuenta que antes de los factores salariales serán los que trajo la Ley
la expedición de la Ley 100 de 1993 todo régi- 100 de 1993 en sus decretos reglamentarios tal
men especial traía en su normativa un Ingreso como lo ha referido en sentencia del 26 de fe-
Base de Liquidación (IBL); precisamente la Ley brero de 2002 radicación 17192, criterio que ha
100 de 1993 tuvo la clara intención de que en el sido reiterado entre otras en sentencia de agosto
régimen de transición la prestación se definiera 2 de 2004 – radicado 2258 de la Corte Suprema
con base en el IBL de la ley 100 y no la del régi- de Justicia.
men anterior. Con esta decisión se quiso corregir
una inequidad muy grande que atentaba, inclu- Ahora, sobre la posición adoptada por el Con-
sive como hemos referido anteriormente, con la sejo de Estado, cuando se va a reconocer una
sostenibilidad financiera y equidad del sistema, prestación bajo la Ley 33 de 1985, llama la aten-
como quiera que existía la práctica de que las ción que mediante Sentencia SU 4 de Agosto de
personas cotizaban toda su vida por el mínimo y 2010 respecto a la procedencia del reajuste de
en el último o últimos años obtenían un encargo una pensión de jubilación, teniendo en cuenta
o cotizaban por un salario más alto logrando con todos los factores salariales devengados en el úl-
ello una pensión totalmente desfinanciada. timo año de servicios, señaló que respecto a los
factores que deben constituir el ingreso base de
Por lo anterior, es necesario que se unifique liquidación pensional, la corporación, en sus Sub-
la posición sobre cuál es el Ingreso Base de Li- secciones A y B de la Sección Segunda, ha pre-
quidación (IBL) para las pensiones que se reco- sentado criterios oscilantes respecto del alcance
nocen en virtud del régimen de transición, pues del citado artículo 3° de la Ley 33 de 1985, pues
si bien es cierto que la circular del Procurador mientras en algunas ocasiones se consideró que
General de la Nación se refirió a unos regímenes al momento de liquidar la pensión debían incluir-
en transición, han quedado por fuera otros regí- se todos los factores salariales devengados por el
menes que también son susceptibles de aplicarse trabajador; en otras se expresó que sólo podrían
en virtud de la transición, entre ellos la Ley 71 incluirse aquellos sobre los cuales se hubieren
de 1988, el Decreto 2701 de 1988, el Decreto realizado los aportes; y, finalmente se expuso que
758 de 1990, lo que de conlleva a que no haya únicamente podían tenerse en cuenta los taxati-
claridad para los operadores del sistema. vamente enlistados en la norma.
Dentro de este tema del Ingreso Base de Li- Indica el Consejo de Estado que en aras de
quidación, en fundamental traer a colación el garantizar los principios de igualdad material,
punto referente a la inclusión de los factores primacía de la realidad sobre las formalidades y
salariales extralegales no cotizados para la li- favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos

debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, nor-

mativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia
de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no
indica en forma taxativa los factores salariales que conforman
la base de liquidación pensional, sino que los mismos están
simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros
conceptos devengados por el trabajador durante el último año
de prestación de servicios.
Señala que interpretar la Ley 33 de 1985, modificada por la

ley 62 del mismo año, en el sentido de considerar que aquélla
enlista en forma expresa y taxativa los factores sobre los cuales
se calcula el Ingreso Base de Liquidación de la pensión de jubi-
lación, trae como consecuencia la regresividad en los derechos
sociales de los ciudadanos, pues se observa, sin duda alguna,
que el transcurso del tiempo ha implicado una manifiesta dis-
minución en los beneficios alcanzados con anterioridad en el
ámbito del reconocimiento y pago de las pensiones.
Agrega que es por ello que la interpretación que debe dar-

se a la Ley 33 de 1985, modificada por la ley 62 de la misma
anualidad, es la que permite efectivizar en mejor medida los
derechos y garantías laborales, es decir, aquella según la cual
las citadas normas no enlistan en forma taxativa los facto-
res salariales que componen la base de liquidación pensional,
sino que permiten incluir todos aquellos que fueron devenga-
dos por el trabajador, previa deducción de los descuentos por
aportes que dejaron de efectuarse.
Aclara que en atención al citado precedente, la Sala no des-

conoce la competencia radicada por la Constitución Política en
cabeza del legislador y el ejecutivo respecto de la regulación
de las prestaciones sociales de los empleados públicos; sin em-
bargo, dada la redacción de la disposición analizada, a saber la
Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 del mismo año, y el
principio de primacía de la realidad sobre las formalidades, no
puede concederse un alcance restrictivo a dicha norma, pues
se corre el riesgo de excluir de la base de liquidación pensional
factores salariales devengados por el trabajador y que por su
naturaleza ameritan ser incluidos para tales efectos, los cuales
en el transcurso del tiempo han cambiado su naturaleza, a fin
de hacerlos más restrictivos.
Por lo anterior, concluye que como en otras oportunida-

des lo ha expresado dicha corporación, cuando se aplica el
régimen de transición es preciso recurrir a la normatividad
correspondiente en su integridad, sin desconocer ninguno
de los aspectos inherentes al reconocimiento y goce efectivo
del derecho como lo es la cuantía de la pensión, especial-
mente cuando ello resulta más favorable para el beneficiario
de la prestación.

colombiano
Institucionalidad
y gestión
del sistema pensional
Mauro Varela,
Jesús Lizardo Barrios*
En los diferentes análisis sobre la política del Estado, en materia de pensiones, es

posible apreciar que si bien, legislativamente, se concretan iniciativas importantes, refle-
jando que existe la intención de mejorar las cosas, en la práctica los resultados no han
sido los mejores en materia de institucionalidad, ya que las acciones políticas concretas,
necesarias para cumplir las metas, no se implementan con la eficiencia y eficacia reque-
ridas para manejar la temática.
Lamentablemente, la institucionalidad atada al sistema pensional no ha sido ma-

nejada con estándares de buen gobierno, llevando a innumerables fracasos, donde las
responsabilidades se diluyen. Han sido múltiples las intervenciones y liquidaciones de las
distintas entidades administradoras o pagadoras de pensiones y prácticamente nulas las
sanciones para quienes ocasionaron dichos desastres.
Recuento normativo
En el 2006, cuando se adoptaron algunas medidas en torno a Cajanal, en la parte
motiva del Decreto 3902 de 2006 pueden leerse apartes como los siguientes:
“ … Con base en los hallazgos ( De la Contraloría General de la República) que se de-

tallan en el informe con respecto de la gestión institucional, estados contables, contra-
tación y cumplimiento de las observaciones de la Honorable Cámara de Representantes,
se continua que Cajanal EICE durante el año auditado no logró desarrollar su actividad
de manera eficiente, no vinculó y asignó los recurso que requería para estas actividades
de manera económica y los objetivos y metas no se lograron de manera eficaz… Que
igualmente la Superintendencia Bancaria en el informe sobre dicha entidad expresó: En
lo referente a la organización y funcionamiento de la Caja, es evidente la inobservancia a
* Con la colaboración de Ligia Helena Borrero y Alexander Amaya.

los principios y finalidades de la función pública NAL EICE, evidencia problemas de gestión
en las áreas operativas, si se tiene en cuenta el que amenazan la prestación eficaz y eficiente
bajo nivel de adecuación que presenta la Enti- del servicio público de la Seguridad Social en
dad, los altos volúmenes de trámites pendientes pensiones, y generan contingencias fiscales
de resolver, el inadecuado Sistema de Control In- para la Nación, por lo que se recomienda la
terno y la ausencia de mecanismos para asegu- supresión y liquidación de esta empresa;
rar un cabal desempeño en las tareas asignadas
(…) la Superintendencia a través de las diversas Que con base en los informes de los orga-
labores de supervisión, ha formulado glosas y nismos de vigilancia, inspección y control,
requerimientos (…) sin haber obtenido hasta el respecto de evaluaciones sobre la gestión de
momento una solución definitiva por parte de Cajanal EICE, efectuadas en los últimos años,
la entidad, lo que genera una situación critica se concluye que dicha entidad no ha logra-
en la oportuna atención de las prestaciones eco- do superar sus problemas estructurales que
nómicas, ocasionando que los afiliados acudan vienen afectando la prestación del servicio
a la tutela como único mecanismo para que la público dela seguridad social en materia de
Entidad decida las solicitudes de pensiones no pensiones;”
atendidas oportunamente...”
Iguales aseveraciones pueden encontrarse en
La situación no fue solucionada e inclusive la exposición de motivos de la ley 1151 de 2007
la Corte Constitucional declaró al respecto un que crea Colpensiones y en los decretos reciente-
estado de cosas inconstitucional dado el gran mente expedidos en donde se ordena la asunción
volumen de solicitudes de reconocimiento y rede las funciones del ISS por parte de Colpensio-
liquidación de pensiones sin atender. Tres años nes y se decide la liquidación del Instituto de
después el gobierno nacional decide la liquida- Seguros Sociales. Mediante Decreto 2013 de 28
ción de Cajanal y puede leerse en el Decreto 2196 de Septiembre de 2012, por el cual se suprime
de 2009, que lo ordena, lo siguiente: el Instituto de Seguros Sociales (ISS), ordena su
liquidación y se dictan otras disposiciones.
“Que el estudio técnico de evaluación admi-
nistrativa realizado por el gobierno nacional Curiosamente en todas estas entidades del
a la Caja Nacional de Previsión Social CAJA- orden nacional, sus directivos son escogidos a

En efecto, el Decreto 3135

de 1968 (diciembre 26) por el
cual se prevé la integración
de la seguridad social entre el
sector público y el privado y se
regula el régimen prestacional
de los empleados públicos y
trabajadores oficiales ya desde
esa época, o sea hace más de
44 años, se tenía conciencia de
que se estaba ante un problema
de una magnitud importante y
desconocida. Los artículos 1° y
2do dicen textualmente:
ARTICULO 1o. La Presiden-

cia de la República, por medio
de una o varias comisiones téc-
nicas, de las previstas en los
artículos 3o. y 4o. del Decreto
2814 de 1968, hará practicar,
dentro del término de un año,
un estudio de la Caja Nacional
de Previsión Social y de las de-
través de procesos de “meritocracia”. Igual se dice de sus juntas más entidades económico-asis-
directivas, donde por regla general las juntas son presididas por el tenciales de los empleados pú-
ministro del ramo o su delegado. Sin embargo, la lista de fracasos blicos y trabajadores oficiales
es larga: Cajanal, FonColpuertos, Fonprenor, Caprecom y ahora el del orden nacional.
ISS para solo citar algunos ejemplos. El balance de los entes de
control en relación con la responsabilidad de estas administracio- Dicho estudio abarcará la
nes fallidas es también muy pobre. Hay una deuda pendiente con situación financiera de cada
el país: saber cuánto le ha costado a los colombianos los procesos entidad; el origen de sus re-
de saneamiento y liquidación de todas las entidades administrado- cursos; el costo de las presta-
ras y reconocedoras de pensiones del régimen de prima media y de ciones y servicios que atiende y
servidores públicos. la manera como se distribuyen
o deban distribuirse entre ellos
Y es que las entidades son solo ficciones jurídicas para generar los gastos generales comunes;
vehículos de administración y suministro de bienes y servicios. Los el origen de cada prestación,
fracasos de gestión son atribuibles a los directivos y a los gobiernos indicando si ha sido creada por
y juntas que los designaron y los dejaron permanecer en las admi- normas legales o establecida
nistraciones sin corregir el rumbo. por acuerdos laborales o pac-
tos contractuales de los bene-
Con esta introducción nos debería quedar claro que el primer ficiarios; la comparación de las
aspecto a enfrentar en este tema de las pensiones (y prácticamente prestaciones; el monto nomi-
en todos los temas a cargo del Estado) es lograr que la política que nal y real de las reservas y la
se va a proponer pueda ser implantada y ejecutada como debe ser indicación de la manera como
y no se convierta en otra buena intención, tal como se puede leer están invertidas; el cálculo de
en el Decreto 3135 de 1968, hace mas de 41 años, que si se hubiera los pasivos potenciales y los
llevado a cabo lo que se propuso, no solo no estaríamos en esta demás aspectos que la comi-
discusión, sino que tampoco se habría necesitado lo aprobado en sión o comisiones consideren
la ley 1151 de 2007. necesario examinar para una

completa información sobre los

servicios económico-asistencia-
les del sector público y para la
definición de una política sobre
integración de las diferentes
entidades y su posterior incor-
poración al Instituto Colombia-
no de Seguros Sociales sobre
sanas bases financieras. (Subra-
yados nuestros)
El temario previsto en el
estudio ordenado por el decre-
to citado no podía estar más
completo, no sólo se plantea-
ba mirar la parte pasiva, sino
la parte activa, se pedía una
visión de futuro, etc. Además
el estudio abarcaba todas las
entidades “económico-asisten-
ciales de los empleados públi-
cos y trabajadores oficiales del
orden nacional”. No obstante,
tales cosas no se hicieron como
se previó en las normas y en el sivos potenciales y reales de estas entidades y que a hoy se siguen
2007 el legislador previó nue- pidiendo al Contador General de la Nación.
vamente la reorganización de la
institucionalidad encargada de ARTICULO 2o. La Caja Nacional de Previsión podrá contratar
la seguridad social, y en parti- con los Establecimientos Públicos, las empresas comerciales e
cular el tema pensional, crean- industriales del Estado y los Departamentos y Municipios la
do a Colpensiones como única atención de todos o algunos de los riesgos que hoy sirve res-
administradora del Régimen de pecto a los empleados y trabajadores del orden nacional.
Prima Media y a la UGPP como
reconocedora de las pensiones En ningún caso podrá pactarse el pago del auxilio de cesantía
de los servidores públicos de por la Caja Nacional de Previsión Social.
entidades públicas del orden
nacional en liquidación. Col- Los contratos aquí previstos se harán con base en cálculos ac-
pensiones acaba de asumir di- tuariales que garanticen que la Caja Nacional recibirá compen-
chas funciones. La UGPP está sación suficiente por los riesgos que tome a su cargo. A la luz
en tránsito de asumir definiti- de este criterio se revisarán los contratos hasta hoy celebrados
vamente el reconocimiento de por la Caja con otras entidades de la administración. (Subraya-
los pensionados de Cajanal y de dos y resaltados nuestros).
otras liquidaciones tal y como
ya se ha mencionado. No sólo se preveía que se tenía que poner orden en las finanzas
de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), sino que se advertía
A hoy, no podemos más que que lo mismo debería ocurrir con cualquier otra entidad del orden
aplaudir la claridad del objeti- nacional que tuviese a su cargo prestaciones económicas a favor
vo y la pertinencia de las tareas de empleados públicos y trabajadores oficiales. Más aún, se advertía
que plantearon quienes redac- que Cajanal y las otras entidades estaban destinadas a desaparecer y
taron este artículo. Fijémonos deberían posteriormente ser absorbidas por el Instituto Colombiano
que se habló de calcular los pa- de Seguros Sociales (ICSS), “sobre sanas bases financieras”.

El segundo párrafo del “Artículo 1º.”, resume ARTÍCULO 1o. Mientras se establece el régimen
a grosso-modo la situación y define muy clara- especial de seguridad social para los funciona-
mente los temas a estudiar; donde todo lo ante- rios de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio
rior debería terminar en la definición de una po- Público, prevenido en el ordinal 5o del artículo
lítica para que el ICSS fuera la única entidad, del 20 de la Ley 16 de 1968, serán aplicables a
orden nacional, que tuviese a su cargo las presta- ellos las disposiciones del Decreto extraordina-
ciones de los empleados públicos y trabajadores rio número 3135 de 26 de diciembre de 1968,
oficiales, además de las que ya tenía a favor de la en cuanto sean compatibles con la situación
población trabajadora del sector privado. propia de tales empleados.
Pero este decreto es mucho más visionario; ARTÍCULO 2o. No podrán ser elegidos ni
en su artículo segundo ordena que “los contra- nombrados en propiedad para cargos en la
tos aquí previstos se harán con base en cálculos Rama Jurisdiccional y en el Ministerio Públi-
actuariales que garanticen que la Caja Nacional co, quienes hayan llegado a edad de retiro
recibirá compensación suficiente por los riesgos forzoso.(Subrayado fuera de texto)
que tome a su cargo” y la faculta para que los
La persona que pese a no ser elegible o desig-
que tenga celebrados con todas las entidades
nable en la Rama Jurisdiccional o en el Minis-
se revisen siguiendo criterios actuariales que
terio Público por razón de edad, desempeñare
permitan garantizar que los términos pactados
un cargo de tal naturaleza, tendrá derecho a
son justos para Cajanal. En términos técnicos se
las prestaciones sociales inherentes a éste, pero
dijo que Cajanal debía cobrar por sus servicios
no tendrá derecho a que se le tenga en cuenta
precios de equilibrio y como dichos servicios
el tiempo adicional o la nueva asignación con
dependen del azar, esos precios no son más que
fines de liquidación o de reajuste de la pensión
primas de seguros.
de jubilación o del auxilio de cesantía causa-
dos con anterioridad al impedimento. (Subra-
En gracia de discusión, desde diciembre de
yado fuera de texto)
1968, se fijaron las bases para que los temas a
cargo de las entidades de previsión del orden na- (…)
cional, no solo operaran, en equilibrio, sino que
fuesen absorbidas por el ICSS. Es obvio que nada ARTÍCULO 4o. Los funcionarios y empleados de
de eso se hizo, al tanto que hoy el ISS (sucesor la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público,
del ICSS) y Colpensiones de éste por virtud de la que se encuentren desempeñando actualmente
ley 1151 de 2007, está en proceso y los pasivos a su cargo, y que al entrar en vigencia el presente
cargo del gobierno nacional no se han calculado Decreto hayan cumplido sesenta y cinco años,
al cierre de cada balance contable. Ya inclusive o la edad y el tiempo de servicio necesario para
Colpensiones está pidiendo a la Corte Constitu- gozar de pensión de jubilación, o que lleguen
cional una declaratoria de “estado de cosas in- a encontrarse en cualquiera de estas dos situa-
constitucional” ante la imposibilidad de respon- ciones, con anterioridad al 1o de septiembre de
der a los requerimientos de los ciudadanos. 1970, tendrán derecho, al producirse su retiro,
a que la pensión de jubilación o la de vejez,
Efectos de no contar con estudios según el caso, se liquiden con base en el mayor
actuariales antes de legislar o sueldo devengado en el último año, y sin límite
regular regímenes pensionales. de cuantía. (Subrayado fuera de texto)
Por su parte, el Decreto 902 de 1969, por el En ese entonces, mayo de 1969, quedaba
cual se dictan normas sobre seguridad social y claro que:
retiro forzoso de los funcionarios y empleados
de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Pú- i. Quien hubiese cumplido la edad de retiro for-
blico hace referencia al 3135 de 1968 y define zoso, no podrá tener derecho a que se le elija
unas condiciones especiales para las pensiones o se le nombre en un cargo en la rama juris-
de jubilación: diccional o en el Ministerio Público.

ii. Que si a pesar de esto, desempeñare un cargo co que deban separarse de su cargo por cum-
de tal naturaleza, no tendrá derecho a que se plimiento de la edad de retiro forzoso, tendrán
le tenga en cuenta el tiempo adicional o la derecho al producirse su retiro, a una pensión
nueva asignación con fines de liquidación o vitalicia de jubilación que se les liquidará o
de reajuste de la pensión causadas con ante- reliquidará con el 75% de la mayor asignación
rioridad al impedimento. devengada en el último año de servicio y sin
límite de cuantía, siempre que el beneficiario
iii. Únicamente, los que al 1° de septiembre de hubiere servido durante 20 años, continuos o
1970, hubiesen cumplido la edad y el tiempo discontinuos, en el servicio oficial, de los cua-
de servicio para gozar de la pensión de jubi- les los últimos 3 por lo menos, lo hayan sido
lación o de vejez, tendrán derecho a que esta en la rama jurisdiccional o en el Ministerio Pú-
se liquide con base en el mayor sueldo deven- blico. (Subrayado fuera de texto).
gado en el último año sin límite de cuantía.
ARTÍCULO 9o. Para liquidar las pensiones de
Como podremos ver más adelante, este decre- que trata este Decreto y las demás prestaciones
to es muy importante ya que define las condicio- establecidas o reconocidas por el presente De-
nes para que se calculen las pensiones de jubila- creto, no se incluirán los viáticos que haya re-
ción, mientras se establece el régimen especial de cibido el empleado o funcionario, a menos que
seguridad social para los funcionarios de la Rama ellos sean de carácter permanente y se hayan
Jurisdiccional y del Ministerio Público, previsto recibido, dentro de los citados tres años, duran-
en la Ley 16 de 19681. te un lapso continuo de seis meses o mayor.
…
El Decreto 546 de 1971 por el cual se esta-
blece el régimen de seguridad y protección social
ARTÍCULO 12. Ninguno de los funcionarios a
de los funcionarios y empleados de la Rama Ju-
que se refiere este Decreto, que por razones de
risdiccional, del Ministerio Público y de sus fami-
edad y tiempo de servicio, vejez o invalidez,
liares, dice:
desee retirarse o deba ser retirado del servicio,
será remplazado mientras la entidad
“De las pensiones de jubilación y vejez y del corres-
retiro forzoso
1 (ARTICULO 20. Revístese al Presidente de la República de
facultades extraordinarias por el término de tres años a partir
ARTÍCULO 5o. La edad de retiro forzoso de los de la sanción de la presente Ley, para: … 4o. Introducir las
funcionarios y empleados a que se refiere este reformas necesarias a las disposiciones vigentes sobre carre-
decreto será la de 65 años. ra judicial, para determinar la proporción de cargos que de-
ben proveerse libremente y los que deben serlo mediante el
sistema de concursos; para incluir el sistema de entrevistas,
ARTÍCULO 6o. Los funcionarios y empleados a oposiciones (exámenes) y otras pruebas como factores de ca-
que se refiere este decreto, tendrán derecho al lificación de ingreso o ascenso; para crear o determinar las
entidades calificadoras de los concursos; para regular la esta-
llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de bilidad en el empleo; para señalar la edad de retiro forzoso en
50, si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio cada cargo judicial y, en general, para hacerla más adecuada
continuos o discontinuos, anteriores o posterio- a sus propios fines. ... 5o. Mejorar las asignaciones del per-
sonal de la Rama Jurisdiccional del Ministerio Público y del
res a la vigencia de este Decreto, de los cuales personal subalterno, mediante el sistema de sueldos básicos
por lo menos 10 lo hayan sido exclusivamente fijos y de primas móviles de costo de vida y de antigüedad, o
a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, de cualquier otro que sin quebrantar la igualdad dentro de las
categorías judiciales, atienda las diferencias de costo de vida
o a ambas actividades, a una pensión ordina- en las distintas regiones del país, así como la antigüedad y efi-
ria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de ciencia de los funcionarios. Además, para fijar los honorarios
la asignación mensual más elevada que hubiere de los conjueces de la Rama Jurisdiccional. … 6o. Establecer
un régimen especial de seguridad social para los mismos fun-
devengado en el último año de servicio en las cionarios y sus familias, de modo que por el aspecto material
actividades citadas. (Subrayado fuera de texto) se cree un verdadero estímulo para ingresar y permanecer
al servicio de la Rama Jurisdiccional del Ministerio Público.
ARTÍCULO 8o. Los funcionarios y empleados …14. Hacer apropiaciones en el Presupuesto Nacional, veri-
ficar traslados y abrir los créditos y contracréditos necesarios
de la rama jurisdiccional y del Ministerio Públi- para el cumplimiento de esta ley.)

pondiente de Previsión So- entrar en vigencia el Decreto se iniciará con el retiro del
cial no haga el reconocimiento 3135 de 1968 se hallaren re- servicio, previos los reajus-
de sus prestaciones sociales y tirados del servicio y tuvieren tes a que haya lugar según
manifieste estar en condicio- 20 años de labor continua o lo dispuesto en este Decre-
nes de pagarles, especialmente discontinua en la Rama Ju- to. En todo caso los crédi-
la pensión, de suerte que no risdiccional o en el Ministe- tos pensionales prescribirán
haya solución de continuidad rio Público o en ambas ac- cada tres años a partir de la
entre la percepción del sueldo tividades, tendrán derecho al fecha de su exigibilidad. Las
y la pensión, pero la perma- cumplir los 50 años de edad, pensiones de jubilación y
nencia en el cargo no podrá a una pensión de jubilación vejez son incompatibles con
pasar de 6 meses después de que se reconocerá y pagará la remuneración de cual-
ocurrida la causal. (Subrayado de acuerdo con lo dispuesto quier otro cargo oficial, sal-
fuera de texto). en el primer inciso del artícu- vo cuando el valor conjun-
lo 6o del presente Decreto. to de una de aquellas y de
ARTÍCULO 13. Las personas ésta no exceda de $3.000.00
señaladas en este Decreto, ARTÍCULO 15.Las pensiones mensuales, o cuando se trate
que al entrar en vigencia el se causan desde que se han de asignaciones o pensiones
Decreto extraordinario nú- cumplido la edad y el tiem- provenientes exclusivamente
mero 3135 de 1968, hubie- po de servicios, si son ordi- de cargos docentes. (Subra-
ren cumplido 18 años de narias o especiales; la edad, yado fuera de texto).
servicio adquirirán el de- si son de vejez; o el diagnós-
recho a la pensión al cum- tico de la invalidez, si son de Este decreto definió, en-
plir los 50 años de edad y esta clase. Cumplidos estos tonces, las condiciones espe-
20 de servicio. (Subrayado requisitos, se puede solicitar ciales de jubilación de la rama
fuera de texto) su reconocimiento en cual- jurisdiccional y del Ministerio
quier tiempo, aunque en los Público, entre la que se des-
ARTÍCULO 14. Los funcio- tres primeros casos el peti- taca la polémica regla de fijar
narios y empleados a que se cionario se halle en ejercicio el valor de la primera mesada
refiere este Decreto, que al del cargo; pero su pago sólo pensional como igual al 75%

de la asignación mensual más 5o. Hasta un cinco por cien- sus finanzas y nuevamente or-
elevada que hubiese devenga- to (5%) del valor del sueldo dena la elaboración de estudios
do el funcionario en el último mensual, cuando se trate de actuariales, como sigue:
año de servicios y que hoy es las prestaciones a que se re-
aplicada a los beneficiarios del fiere el artículo anterior. Artículo 1º.- El empleado ofi-
régimen de transición lo que cial que sirva o haya servido
parecería estar en contra de lo Obviamente, de haberse rea- veinte (20) años continuos
que estipula la Ley 100 de 1993 lizado los estudios actuariales o discontinuos y llegue a la
y la Constitución. Este decreto previstos en el Decreto 3135 de edad de cincuenta y cinco
también fijó los aportes que 1968, aún vigente en ese enton- (55) tendrá derecho a que por
debían hacer los beneficiarios ces, se hubiese advertido la mag- la respectiva Caja de Previ-
de dichas prestaciones, pero no nitud de las obligaciones que se sión se le pague una pensión
se verificó el necesario y obli- generaban con la expedición del mensual vitalicia de jubilación
gatorio equilibrio que siempre régimen especial contemplado equivalente al setenta y cinco
debe existir entre los ingresos en el Decreto 546 de 1971. por ciento (75%) del salario
que estos aportes generan al promedio que sirvió de base
pagador de la pensión con los Por un lado, los aportes que para los aportes durante el úl-
egresos por pagos de mesadas: este decreto fijó como fuente de timo año de servicio.
financiación de las prestaciones
De los aportes para la Caja: hoy se revelan absolutamente No quedan sujetos a esta
insuficientes comparados con regla general los empleados
ARTÍCULO 30. A partir de la magnitud del beneficio pen- oficiales que trabajan en acti-
la vigencia de este decreto sional que se otorga a cambio vidades que por su naturaleza
y para la cobertura de las sacrificándose así a la entidad justifiquen la excepción que la
prestaciones en él estableci- pagadora. Por el otro, las cifras Ley haya determinado expre-
das, los funcionarios y em- resultantes de un estudio ac- samente, ni aquellos que por
pleados que en él se indican, tuarial habrían advertido sobre ley disfruten de un régimen
contribuirán al sostenimien- la necesidad de entrar a definir especial de pensiones.
to de la Caja Nacional de más precisamente los temas,
Previsión Social con los si- hoy polémicos, tal como la base En todo caso, a partir de la
guientes aportes: de liquidación de la pensión ya fecha de vigencia de esta Ley,
que las cifras resultantes de di- ningún empleado oficial, po-
1o. Un tercio del valor del chos estudios habrían mostrado drá ser obligado, sin su con-
sueldo mensual del respectivo lo oneroso que resultaría para sentimiento expreso y escrito,
cargo, al ingresar al servicio, el Estado el régimen expedido. a jubilarse antes de la edad
como cuota de afiliación; En ese entonces no se previó de sesenta años (60), salvo las
una financiación adecuada para excepciones que, por vía ge-
2o. Un cinco por ciento (5%) esos compromisos y hoy ellos neral, establezca el Gobierno.
del valor del sueldo mensual son un pasivo no constituido
del respectivo cargo, como contra los ingresos que desde Se resalta que en esta ley
cuota periódica ordinaria; entonces ha tenido el ente pase incrementa la concordancia
gador cuyas obligaciones son entre el valor de la primera me-
3o. Un tercio, por una sola garantizadas por el Estado. sada con los salarios sobre los
vez, de todo aumento que cuales se contribuyó a la finan-
reciban en sus asignaciones; La Ley 33 de 1985 por la cual ciación del sistema al exigirse
se dictan algunas medidas en retomar como base el promedio
4o. Un cinco por ciento (5%) lación con las Cajas de Previsión y de los salario del último año y
mensual del valor de las pen- con las prestaciones sociales para no solo el mayor salario deven-
siones de jubilación, vejez e el sector público vuelve a rede- gado en dicho lapso, tal como
invalidez para quienes gocen finir las pensiones, define cómo desafortunadamente estipuló la
de esta prestación; el gobierno nacional debe ajustar Decreto 546 de 1971 acabado de

comentar. En el siguiente artícu- Artículo 3º. Modificado por la Ley 62 de 1985. “Todos los em-
lo se fija la financiación para que pleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de
la Caja pueda pagar las pensio- Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de
nes, financiación que tampoco dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestal-
está respaldada por algún estu- mente como funcionamiento o como inversión.”
dio técnico que genere confianza
sobre su aplicabilidad: “Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de li-
quidación de los aportes proporcionales a la remuneración del
Artículo 2º. La Caja de Pre- empleado oficial estará constituida por los siguientes factores,
visión obligada al pago de cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación
pensión de jubilación, ten- básica; gastos de representación; prima técnica; dominicales y
drá derecho a repetir contra feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y
los organismos no afiliados a trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en días
ellas, o contra las respectivas de descanso obligatorio.”
Cajas de Previsión, a prorrata
del tiempo que el pensiona- “En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cual-
do hubiere servido o apor- quier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que
tado a ellos. El proyecto de hayan servido de base para calcular los aportes.”
liquidación será notificado a
los organismos deudores, los En los siguientes artículos, de nuevo, el Gobierno se muestra
que dispondrán del término consciente sobre la necesidad de equilibrar las finanzas de la caja.
de quince (15) días para ob-
jetarlo, vencido el cual se en- Artículo 8º. A partir de la vigencia de esta Ley, la Tesorería General
tenderá aceptado por ellos. de la Nación girará directamente a la Caja Nacional de Previsión
el valor de los aportes patronales de las entidades afiliadas a ella,
Para los efectos previstos en todo conforme a la reglamentación que expida el Gobierno.
este artículo, el Ministerio
de Hacienda y Crédito Públi- Artículo 9º. La Caja Nacional de Previsión efectuará para cada año
co efectuará anualmente las fiscal una proyección de los ingresos que va a recibir por todo con-
compensaciones a que haya cepto, como también de sus egresos, tanto por pensiones como por
lugar, con cargo a los giros funcionamiento e inversión; los ingresos se asignarán para cubrir,
que les correspondan a los en su orden, los costos de funcionamiento y el valor de las pensio-
organismos o Cajas, por con- nes pagaderas ese año; si aún quedare un remanente, se llevará a
cepto de aportes del Presu- un fondo de reservas, según reglamento que expedirá el Gobierno.
puesto Nacional; cuando se En todo caso, la Caja destinará para cubrir costos de pensiones, al
trate de entidades del orden menos las tres octavas partes de su ingreso por concepto de apor-
departamental, intendencial, tes patronales. (Subrayado fuera de texto).
comisarial, municipal o del La proyección de ingresos y egresos será el producto de un es-
Distrito Especial de Bogotá, tudio financiero-actuarial, que la Caja elaborará cada año antes
la compensación anual se de la fecha que señale el reglamento, estudio que deberá ser
efectuará con cargo a las co- aprobado por el Ministro de Hacienda y Crédito Público.
rrespondientes transferencias
de impuestos nacionales. La parte del valor de las pensiones que no quede cubierta presupues-
talmente con los ingresos de la Caja, será incluida por el Ministerio
Este último párrafo gene- de Hacienda y Crédito Público en el Presupuesto Nacional, como
ra una carga complicada para el transferencia con esta destinación. (Subrayado fuera de texto).
Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, ya que tiene que, a nivel Se pueden advertir en este recuento diversas oportunidades
de cada pensionado, hacer compara que el Gobierno hubiera hecho un ordenamiento regulatorio
pensaciones entre los presupues- y fiscal en materia de seguridad social basado en cálculos actua-
tos de las entidades participantes. riales. No pasó así.

Cuadro 1
Cajanal - Cronograma de Falta de Gestión
Tiempos (Años)
Entre Ley/Decretos Acumulado
Ley/Decreto Fecha
Decreto 3135 Integración de la Seguridad Social. Se 6 de diciem-
de 1968 ordena un estudio para la integración de bre de 1968
Cajanal con el ISS
Decreto 902 de Normas Seg. Social Rama Jurisdiccional 31 de mayo 0,48 0,5
1969 de 1969
Decreto 546 de Establece régimen de Seguridad Social de 27 de marzo 1,82 2,3
1971 la Rama Jurisdiccional de 1971
Ley 33 de 1985 Por la cual se dictan algunas medidas en 29 de enero 13,85 16,1
relación con las cajas de Previsión y con de 1985
las prestaciones sociales para el Sector
Público. Se ordenan la elaborción de
estudios actuariales para Cajanal.
Decreto 2196 Liquidación Cajanal 29 de junio 24,41 40,6
de 2009 de 2009
Decreto 2040 1a. Prórroga Liquidación Cajanal 10 de junio 1,95 42,5
de 2011 de 2011
Decreto 1229 2a. Prórroga Liquidación Cajanal 12 de junio 1,01 43,5
de 2012 de 2012
Fuente: CAJANAL
Pero, en el 2010, la situación no solo sigue igual, sino que em- de “Conmina a las entidades
peora al punto tal que el Ministerio de Hacienda, en una respuesta encargadas del reconocimiento
a la Juez 21 Administrativo del Círculo de Bogotá, admite desco- de las pensiones del régimen
nocer cuál es el valor de las pensiones de la rama jurisdiccional: de prima media, sobre la nece-
“…Participación estimada de los jubilados de la Rama Judicial en las sidad de cumplir la normativa
pensiones de Cajanal. Como no se dispone de información concreta en materia pensional, respetar
de pensionados de la Rama Judicial con corte a 2010, se utilizó la los derechos adquiridos, apli-
participación histórica (año 2000), que era del 19.1% que aplicada car el régimen de transición en
a 229.141 pensionados de. CAJANAL corte a junio de 2010, arroja su integridad el que le asista al
un total estimado de 43.835 pensionados de la Rama. De estos se peticionario y cumplir los pre-
estima que 24.703 se pensionaron a partir de 1994 y ya se están cedentes jurisprudenciales” y
pagando cerca de 3.347 pensiones reajustadas por lo cual queda- requiere “En virtud de lo an-
rían 21.355 pensionados que podrían ser sujetos de fallo”(subrayado teriormente expuesto, el Pro-
nuestro). Entonces, por una parte, se admite un total descontrol en curador General de la Nación,
la entidad que maneja las pensiones de la rama, y por el otro, admite como representante de la so-
que hay 21.355 pensionados a los cuales no se les ha reajustado las ciedad, quien debe velar por el
pensiones, ya que como están las cosas, si entablan al respecto una cumplimiento de las disposicio-
acción judicial la probabilidad de que sean exitosos es del 100%. Es nes constitucionales, legales y
decir, entre líneas, aceptan que dichas pensiones podrían estar mal jurisprudenciales, solicita a los
liquidadas o ser susceptibles de solicitudes de reliquidación. destinatarios de la presente Cir-
cular, respetar los derechos ad-
Esta última afirmación, tiene todo el sustento legal que esgrime quiridos en materia pensional,
el Procurador en la Circular 54 del 3 de noviembre de 2010 don- acatar la reiterada jurispruden-

cia de la Corte Constitucional y del Consejo de la República. Las entidades recibieron ingentes
Estado, en defensa de los derechos de los ser- recursos para su funcionamiento y moderniza-
vidores públicos afiliados beneficiarios de regí- ción y los resultados no pueden ser más gra-
menes pensionales cobijados por la transición. vosos para el patrimonio de la Nación. ¿Hasta
Igualmente el Ministerio Público solicita que se cuándo?
revisen los conceptos, directrices e instructivos
contrarios a derecho, al precedente jurispruden-
Función de Advertencia.
cial y a esta Circular, con el fin de evitar se siga
causando un grave detrimento al patrimonio pú- Consciente del problema que implica, para
blico, la violación de derechos fundamentales de ordenar el tema pensional, la falta de una ins-
afiliados y la gran congestión judicial que existe titucionalidad operante y organizada, la Con-
en la Rama Judicial por estos incumplimientos. El traloría General de la República (CGR) hizo una
Procurador General de la Nación advierte sobre la función de advertencia a los Ministerios de Ha-
responsabilidad disciplinaria en que incurran los cienda y de Trabajo en los siguientes términos:
servidores públicos por infringir la Constitución,
la Ley, el precedente jurisprudencial, la presente “….ANTECEDENTES
circular, y de las sanciones que ello acarrea en
materia disciplinaria.”. La Contraloría General de la República ha ve-
nido observando con suma preocupación la ac-
Se puede afirmar que por diversas razones, la titud asumida por el Ejecutivo frente no solo al
Nación, a partir de 1968, ha entrado en un es- costo fiscal que viene tomando el tema pensional,
cenario en el que no hay forma de cuantificar el sin que los recursos utilizados se traduzcan en
valor de las obligaciones pensionales a su cargo una mayor cobertura, sino ante el desorden, la
y evaluar las reservas de pensiones de jubilación ausencia de información veraz y oportuna y la
correspondientes. Para poder hacer una estima- inexistencia de procesos claros, transparentes y
ción colectiva razonable existen técnicas actua- seguros para los usuarios, que se vienen presen-
riales que requieren, para cada tipo de régimen tando en las entidades reconocedoras y pagado-
que cobije a un grupo, información de número ras de pensiones del sector público.
de pensionados por edad, sus pensiones, sexos,
datos sobre cónyuges, etc. información que de Si bien es cierto que existe un enorme pro-
seguro no está disponible dada la respuesta en- blema en las decisiones jurisprudenciales que
tregada a la solicitud del Juez 21. en materia de pensiones se adoptan por las
distintas jurisdicciones, lo cierto es que deben
La cuantificación que hace el Ministerio de ponerse de presente una serie de situaciones
Hacienda podría considerarse como el punto que son del resorte del Ejecutivo:
de partida alrededor del cual debe estar el dato
real del valor de la reserva adicional que se ge- 1. La reforma a la institucionalidad pen-
nerará por el reajuste a las aproximadamente sional fue establecida en la Ley 1151 de
21.355 pensiones que pueden tener derecho al 2007. No obstante el ejecutivo ha tardado
mismo, cifra que transcribimos: $7.3 billones, años en realizar actividades para poner en
pero que refleja de alguna manera cúal podría funcionamiento las entidades que tienen a
ser la magnitud del problema, ya que como su cargo el objetivo de organizar todo el re-
se dijo antes, el procedimiento usado para su conocimiento pensional, como es el caso de
aforo es cuestionable por utilizar información la Unidad Administrativa Especial de Gestión
tan desactualizada. Pensional y Contribuciones Parafiscales de la
Protección Social (UGPP) y la Administradora
De las lecturas de la gran mayoría de las Colombiana de Pensiones (Colpensiones). El
comunicaciones se puede constatar que en la hecho es que cinco años después de la crea-
administración de la cosa pública aparecen. ción de ambas instituciones, apenas están co-
En las juntas directivas están los Ministros, o menzando su operación, debiendo el estado
sus delegados, o delegados del Presidente de mantener estructuras e instituciones paralelas,

con el costo que ello conlleva, mientras dichas En su momento, los conjueces designados
entidades adquieren el nivel de operatividad finalizaron la providencia con el siguiente
necesario para asumir en un cien por ciento aparte que bien ilustra lo que ha acontecido
las funciones que el legislador les otorgó. En durante muchos años en esta materia: “…En
este sentido, este Despacho ha producido fun- efecto, como surge sin esfuerzo de los funda-
ciones de advertencia para que, por ejemplo, mentos de las respuestas dadas a los cuestio-
se finalice la liquidación de Cajanal y para que narios formulados con ocasión de la presente
los Ministerios abandonen funciones de reco- consulta, tal situación tiene sus raíces en el
nocimiento de pensiones, para lo cual no tie- caos normativo generado por las autoridades
nen las competencias adecuadas, generando de la Rama Ejecutiva, que de manera poco or-
vulnerabilidad en los recursos públicos. todoxa dictan normas que carecen de claridad
en lo que se refiere a su alcance y contenido,
2. No obstante las funciones de regulación así como en los que se refiere a la vigencia de
en materia de seguridad social que la ley ha las mismas, sin considerar que éstas afectan
reservado a los ministerios a su cargo, tanto derechos tan básicos como los referenciados
en el Decreto 4712 de 2008 como en el De- en la ley de seguridad social. Esta falta de ar-
creto 205 de 2003, éstas no han contribuido monía regulatoria o normativa se evidencia en
a darle claridad, transparencia y simplicidad los resultados de esta consulta en la que, a
a operadores y jueces, lo que ha redundado la postre, la Sala se ha dedicado a establecer
en una mayor litigiosidad. Al respecto, resul- cuál fue al parecer la voluntad del Ejecutivo
ta oportuno citar lo dicho por el Consejo de que en desarrollo de las facultades para re-
Estado en concepto de la Sala de Consulta y gular las Leyes Marco produce reglas que los
Servicio Civil2, frente a una consulta de los
Ministerios de Hacienda y de ProtecciónSocial
2 Conjuez Ponente, Juan Manuel Charry Urueña, 21 de Sep-
sobre el régimen aplicable a magistrados de tiembre de 2005, Concepto 11001 -03-06-000-2005-01639-
las altas cortes. 00(1639)

jueces se han esforzado por inactividad se constituye siones que hoy están siendo
armonizar con los principios en el terreno abonado para objeto de análisis por parte
y disposiciones constitucio- que proliferen jurispruden- de esta Contraloría.
nales y legales, vale deducir cias que distorsionan la res-
que tal como se destaca en ponsabilidad del Estado y las De conformidad con las fa-
las respuestas fue necesario reglas de juego instituciona- cultades consagradas enel artí-
en varios aspectos trabajar les en materia pensional. culo 5 del Decreto Ley 267 de
insólitamente en la búsque- 2000, la Contraloría General
da de las interpretaciones 4. En materia de co- de la República advierte a los
más coherentes…”. bertura, la inactividad del Ministerios de Hacienda y de
Ejecutivo ha sido también Trabajo para que adopten de
3. Existe una gran liti- grande. Existiendo los ins- manera rápida las medidas ne-
giosidad producto en par- trumentos para aumentar la cesarias en materia presupues-
te, por la falta de unifor- cobertura en ahorro para la tal, en ejercicio de la facultad
midad de criterios entre las vejez, destinados al sector regulatoria, en propuestas de
Entidades Administradoras más vulnerable e informal reformas de ley, en instruccio-
de Pensiones y del Siste- de la economía, desde que nes a las Administradoras del
ma General de Pensiones y el legislador los previó en el Sistema General de Pensiones
por la falta de una gestión Acto Legislativo No. 001 de y demás entidades involucradas
oportuna para integrar la 2005 y con desarrollos legis- con el tema pensional, tendien-
jurisprudencia y los pre- lativos como el previsto en la tes a proteger los recursos pú-
cedentes judiciales a los Ley 1328 de 2009, solo se blicos en riesgo por las situa-
procesos de reconocimien- cuenta con una cobertura en ciones arriba mencionadas…”
to y pago. No puede ser pensiones del 25% al 27%
más preocupante el volu- de la PEA, una de las más Al respecto el gobierno nacional
men de demandas, tutelas bajas frente a Chile y Brasil en su respuesta de fecha 17-
y derechos de petición que por ejemplo. Siete años des- 04-12 manifiesta, entre otros
inundan al Instituto de Se- pués, los beneficios económi- apartes, lo siguiente:
guros Sociales ISS y a Ca- cos periódicos no han pasado
janal EICE en Liquidación, de ser un anuncio, mientras “……. En cuanto al plantea-
por solo citar dos ejemplos, el grueso de los recursos pú- miento realizado en el primer
que han requerido la inter- blicos para pensiones se des- numeral, debe indicarse que
vención de la Honorable tinan a un sector minoritario las razones por las cuales se
Corte Constitucional con de la población. consideró la reorganización
miras a proteger los de- institucional del Régimen de
rechos fundamentales de 5. En este último punto Prima Media con Prestación
quienes acuden a solicitar si bien esta Contraloría ha Definida se sintetizaron en
un derecho pensional. En hecho las funciones de ad- la búsqueda de la eficiencia,
muchas de esas acciones, el vertencia para que nomina- la moralidad administrativa
Estado, a través de las Ad- dores y electores se absten- y la defensa de los derechos
ministradoras, no ha con- gan de adoptar decisiones de los afiliados, por lo cual
currido a su defensa, lo que ineficaces, antieconómicas el Gobierno Nacional den-
ha generado denuncias de e inequitativas, el Ejecutivo tro del Programa de Reno-
la Procuraduría General de no ha adoptado las medidas vación de la Administración
la Nación a este Despacho de carácter presupuestal que Pública que coordinaba el
para solicitar las investiga- aseguren las compensacio- Departamento Nacional de
ciones por el daño fiscal al nes de aportes por parte de Planeación y con la partici-
patrimonio público gene- empleadores y empleados, pación de los Ministerios de
rado por la inexistente o necesarias para soportar las Hacienda y Crédito Público
inadecuada defensa de los decisiones jurisdiccionales y del entonces Ministerio de
derechos del Estado. Esta que han generado las pen- la Protección Social, realizó

una serie de análisis sobre nistrativa Especial de Gestión Por lo anterior, la labor de
la problemática que afecta- Pensional y Contribuciones puesta en marcha de las dos
ba a las administradoras de Parafiscales de la Protección entidades ha requerido del
pensiones y otras entidades Social (UGPP), adscrita al Mi- alistamiento, organización
reconocedoras de pensión, nisterio de Hacienda y Crédi- y preparación de las entida-
concluyéndose que debían to Público, cuyas funciones des administradoras del Ré-
tomarse medidas que ga- principales son: gimen de Prima Media y de
rantizaran la unificación de las entidades del orden na-
criterios y que mejoraran los El reconocimiento de de- cional que tienen a su cargo
procesos que venían aplicán- rechos pensionales causa- el reconocimiento de pen-
dose, de tal manera que se dos en lo que se refiere al siones y de la preparación y
lograra avanzar en lo que a régimen de prima media organización de las nuevas
control y seguimiento se re- del orden nacional y (ii) el entidades que asumen esta
fiere, toda vez que se debía seguimiento, colaboración responsabilidad.
buscar la superación de la y determinación de la ade-
vulnerabilidad y la fragmen- cuada, completa y oportuna Ahora bien, previo a la
tación que enfrentaban las liquidación y pago de las transferencia a las nuevas
entidades por la dispersión contribuciones parafiscales entidades de las obligacio-
que existía antes de la Ley de la protección social. nes y responsabilidades que
100 de 1993 en el recono- en materia pensional tienen
cimiento de pensiones, con Lo anterior, se resume en los las actuales administradoras
el propósito de impactar las múltiples escritos dirigidos de Régimen de Prima Media
problemáticas e ineficiencias a los H. magistrados de la (CAJANAL, CAPRECOM y el
que venían afectando a las Corte Constitucional dentro ISS), el Gobierno Nacional
entidades, como por ejemplo, de las Acciones Publicas de viene trabajando en varios
la de corrupción que se evi- Constitucionalidad de los frentes para evitar que las
denciaba en algunas de ellas. artículos 155 y 156 de la Ley nuevas entidades se vean
1151 de 2007, así: inmersas en las mismas pro-
La definición de esa reinsti- blemáticas, entre las cuales
tucionalización se reflejó en La problemática que han se encuentran los temas re-
lo que terminaron siendo los enfrentado las entidades ad- lacionados con los archivos
artículos 155 y 156 de la Ley ministradoras y reconocedo- de las historias pensionales,
1151 de 2007, Plan Nacional ras de pensiones del sector la revisión y estandarización
de Desarrollo 2006-2010 y público del nivel nacional de procedimientos de reco-
que quedaron soportados en (Cajanal, Caprecom, eISS), nocimiento de pensiones
las bases de dicho plan. Me- incluyen aspectos como: (i) y la revisión y perfecciona-
diante estos artículos se crean la recepción desorganiza- miento de los sistemas de
dos entidades, a través de las da de los documentos base información, que requirieron
cuales, por un lado se centra- para el reconocimiento, (ii) la realización de estudios
liza la administración pública la incapacidad para verificar sobre los diferentes temas.
del Régimen de Prima Media la veracidad de la informa- Por ejemplo, en lo que a la
con Prestación Definida hacia ción contenida en ellos, (iii) problemática de archivo se
el futuro (COLPENSIONES), y la excesiva manipulación de refiere, el estudio realizado
por otro, se organiza en una la documentación (iv) una concluyó que no existían re-
institución, la administración inadecuada segmentación glas claras de cómo se debía
de las nóminas de aquellas de los documentos y (v) la adelantar el archivo de las
administradoras nacionales deficiente defensa judicial; historias que contienen el
y otras entidades de carácter factores estos que además expediente pensional, ni se
nacional que reconocieron de incidir para la resolución contaba con normas que re-
pensiones y fueron liquidadas, de las peticiones, propicia- gularan el manejo digital del
denominada Unidad Admi- ron focos de corrupción mismo, por ello cada una de

las entidades lo hacía de manera diferente. De lo anterior, se

identificaron acciones a desarrollar en materia de organiza-
ción de archivos, todo bajo la supervisión del Archivo General
de la Nación. Además, con el fin de superar esta problemática
de manera definitiva, los Ministerios en conjunto con el Ar-
chivo General de la Nación y algunas de las administradoras,
adelantaron un trabajo que finalizó con la determinación y
unificación de los documentos mínimos que deben confor-
mar dichas historias para iniciar los procesos de organización
documental de manera estandarízada y que se denominó el
Acuerdo AGN 006 de 2011….”
Hoy mucho tiempo después, pareciera que la realidad es la

misma.
Unidad Administrativa Especial de Gestión

Pensional y Contribuciones Parafiscales
de la Protección Social (UGPP).
La entidad fue creada mediante el artículo 156 de la Ley 1151
de diciembre de 2007. Se encuentra adscrita al Ministerio de Ha-
cienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía admi-
nistrativa y patrimonio independiente.
Su creación fue declarada constitucional y ajustada a la ley ,

mediante la sentencia C 376 2008, del 23 de abril de 2008, de la
Corte Constitucional, M. P Marco Gerardo Monroy Cabra.
La creación de la mencionada Unidad Administrativa, es

directa e inmediata y no mediata o eventual; pues solamente
adecuando las estructuras administrativas para superar las difi-
cultades operativas que hoy en día hacen ineficiente el proceso
de reconocimiento de pensiones y el control de la obligación
de trasladar las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en
Pensiones, es posible lograr las metas de eficiencia operativa de
las cuales depende la garantía de los derechos de los asegura-
dos, que constituye la ratio última del propósito reorganizativo
previsto en la parte general y programática del Plan. Además,
la creación de esta unidad y las funciones que está llamada a
desarrollar, garantizan por sí mismas dichos objetivos.
Mediante el Decreto 169 del 23 de enero de 2008 se establecieron

las funciones de la UGPP, así:
En cuanto al reconocimiento de derechos pensionales y de

prestaciones económicas.
• El reconocimiento de los derechos pensiónales y prestaciones

económicas a cargo de las administradoras exclusivas de ser-
vidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación
Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de

actividades como administradoras, así como el de aquellos

servidores públicos que hayan cumplido el tiempo de servi-
cio requerido por la ley para acceder a su reconocimiento
y se hubieren retirado o desafiliado del Régimen de Prima
Media con Prestación Definida sin cumplir el requisito de
edad señalado, con anterioridad a su cesación de actividades
como administradoras. De igual manera, le corresponderá la
administración de los derechos y prestaciones que recono-
cieron las mencionadas administradoras y los que reconozca
la Unidad en virtud de este numeral.
• El reconocimiento de los derechos pensionales y prestacio-

nes económicas a cargo de las entidades públicas del orden
nacional que se encuentren en proceso de liquidación, se
ordene su liquidación o se defina el cese de esa actividad por
quien la esté desarrollando. También le compete la adminis-
tración de los derechos y prestaciones que las mencionadas
entidades hayan reconocido y los que reconozcan la UGPP
en virtud de este numeral.
Las entidades públicas del orden nacional a que se refiere el

inciso anterior, continuarán con el reconocimiento de derechos
pensionales y prestaciones económicas hasta que se asuma esta
función por su traslado a la UGPP. La UGPP asumirá esta fun-
ción en los términos del Decreto 169 de 2008.
• La UGPP podrá adelantar las acciones previstas en el artículo

de la Ley 797 de 2003.
• Las demás gestiones y funciones necesarias para cumplir con lo

dispuesto en este artículo tales como la administración de bases
de datos, nóminas, archivos y todo lo relacionado con la defensa
judicial de la entidad y las demás que establezca la ley.
• Efectuar las tareas de seguimiento, colaboración y de-

terminación de la adecuada, completa y oportuna liquidación
y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección So-
cial. Para ello, la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales recomendará estánda-
res a los procesos de determinación y cobro que le correspon-
den a las administradoras y demás entidades del Sistema de
la Protección Social; le hará seguimiento a dichos procesos
y administrará mecanismos de consolidación de información
del Sistema de la Protección Social, como de coordinación de
acciones que permitan articular sus distintas partes y de las
que tienen responsabilidades de vigilancia o de imposición de
sanciones; y adelantará acciones de determinación y cobro de
manera subsidiaria o cuando se trate de evasores omisos que
no estén afiliados a ningún subsistema de la protección social
debiendo estarlo.

Para ejercer estas funciones de seguimiento, • Adelantar visitas de inspección y recopilar

colaboración y determinación de la adecuada, todas las pruebas que sustenten la omisión
completa y oportuna liquidación y pago de las o inexacta liquidación de las contribucio-
contribuciones parafiscales de la Protección Social nes parafiscales de la protección social. Du-
la UGPP podrá adelantar las siguientes acciones: rante la práctica de inspecciones, la UGPP
podrá decretar todos los medios de prueba
• Solicitar la información relevante que tengan autorizados por la legislación civil, previa
las diferentes entidades, administradoras y la observancia de las ritualidades que les
órganos vigilancia y control del Sistema de la sean propias.
Protección Social. Para el caso de las admi-
nistradoras, la UGPP definirá la frecuencia de • Efectuar cruces con la información de las
actualización de tal información y el formato autoridades tributarias, las instituciones fi-
en el que debe ser suministrada teniendo en nancieras y otras entidades que administren
cuenta los formatos y frecuencias ya estable- información pertinente para la verificación de
cidos por otras entidades receptoras de infor- la adecuada, completa y oportuna liquidación
mación del Sistema de la Protección Social. y pago de las contribuciones parafiscales de
la protección social. Esta información será re-
• Verificar la exactitud de las declaraciones de au- servada y solo podrá utilizarse para los fines
toliquidación cuando lo considere necesario. previstos en la presente ley.
• Adelantar las investigaciones que estime conve- • Efectuar todas las diligencias necesarias para
nientes para establecer la existencia de hechos verificar la adecuada, completa y oportuna li-
que generen obligaciones en materia de contri- quidación y pago de las contribuciones para-
buciones parafiscales de la protección social. fiscales de la protección social.
• Solicitar de los aportantes, afiliados o bene- • Efectuar subsidiariamente las labores de de-
ficiarios del Sistema de la Protección Social terminación y cobro disuasivo, persuasivo y
explicaciones sobre las inconsistencias en la coactivo, con base en los hallazgos que le re-
información relativa a sus obligaciones en mitan las administradoras, órganos de control
materia de contribuciones parafiscales de la y vigilancia y demás entidades del Sistema de
protección social. la Protección Social.
• Solicitar a aportantes, afiliados o beneficiarios • Proferir las liquidaciones oficiales que podrán
del Sistema de la Protección Social la presen- ser utilizadas por la propia UGPP o por las de-
tación de los documentos relacionados con el más administradoras o entidades del Sistema
cumplimiento de sus obligaciones en materia de la Protección Social.
de contribuciones parafiscales de la protec-
ción social que la UGPP considere necesarios, • Efectuar las labores de coordinación y segui-
cuando estén obligados a conservarlos. miento a los procesos de determinación y co-
bro, con base en la información que le remi-
• Citar o requerir a los aportantes, afiliados y be- tan las administradoras, órganos de control y
neficiarios del Sistema de la Protección Social o vigilancia y demás entidades del Sistema de la
a terceros para que rindan informes o testimo- Protección Social.
nios referentes al cumplimiento de las obliga-
ciones de los primeros en materia de contribu- • Efectuar las labores de seguimiento a los procesos
ciones parafiscales de la protección social. sancionatorios relacionados con estos hechos.
• Ordenar a los aportantes, cuando estén obli- • Afiliar transitoriamente a la administradora

gados a llevar contabilidad, la exhibición y pública respectiva a los evasores omisos que
examen parcial de los libros, comprobantes y no hayan atendido la instrucción de afiliarse
documentos, particularmente de la nómina. voluntariamente, hasta que el afiliado elija.

A través del Decreto 168 de enero de 2008, se tardío inicio de labores, no obstante su creación
estableció el Sistema Específico de Carrera Adminis- en el 2007 y equivale en proporción al período
trativa de la UGPP. Así mismo, el Decreto 5021 del 28 anual del ejercicio de actividades, 3 de 12 meses.
de diciembre de 2009, dos años después de la crea- Los datos de ejecución que presentó la Directora
ción de la entidad, estableció la estructura orgánica en su informe de gestión son consistentes con los
de la Entidad y las funciones de sus dependencias. reportados en SIIF y en el CHIP.
En el informe de Auditoría Regular vigencia Lo asignado para el 2010, fue de $32,059 mi-
2010, con Enfoque Integral modalidad Regular llones, de los cuales $25.099 millones, es decir,
a la Unidad Administrativa Especial de Gestión 78%, se destinó a gastos de funcionamiento y
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Pro- $6.960 millones, o sea, el 22% a gastos de in-
tección Social, a través de la evaluación de los versión. La entidad contó con recursos propios
principios de la gestión fiscal: eficiencia y efica- por $1,000 millones. Sin embargo, dado el esca-
cia con que administró los recursos puestos a su so poblamiento de la planta durante la vigencia
disposición y los resultados de su gestión en las 2010 y la imposibilidad de ejecutar totalmente
áreas, se destaca lo siguiente: las funciones misionales y de apoyo, el presu-
puesto ejecutado solamente alcanzó $7.997 mi-
llones, el 25% del presupuesto inicial. Al cierre
Gestión presupuestal o financiera
de la vigencia auditada se constituyeron reservas
En el vigencia 2010, la Unidad ejecutó el 25% presupuestales por $460 millones, como se pre-
del presupuesto asignado, lo anterior obedece al senta en el siguiente cuadro:

164
Cuadro 2
Comportamiento del presupuesto vigencia 2010
Millones de pesos
PRESUPUESTO EJECUCIÓN PRESUPUESTAL REZAGO PARA 2011
NACION PROPIOS TOTAL COMPROMISOS OBLIGACIONES PAGOS RESERVA
CONCEPTO GASTO CDP
1 2 3=1+2 4 5 6 7=5-6
FUNCIONAMIENTO 24.099,9 1.000,00 25.099,9 5.790,2 5.329,2 5.329,9 5.195,0 460,33
GASTOS PERSONALES 18.925,2 400,00 19.325,2 1.600,7 1.141,4 1.141,4 1.006,5 459,25
Asociados a la Nómina 17.919,2 0,00 17.919,2 641,6 641,6 641,6 638,4 0,00
Servicios Indirectos 1.006,0 400,00 1.406,0 959,1 499,9 499,9 368,1 459,25
GASTOS GENERALES 5.089,7 0,00 5.089,7 4.189,6 4.188,5 4.188,5 4.188,5 1,08
Impuestos y Multas 150,0 0,00 150,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,00
Bienes y Servicios 4.939,7 0,00 4.939,7 4.189,6 4.188,5 4.188,5 4.188,5 1,08
TRANSFERENCIAS 85,0 600,00 685,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,00
INVERSIÓN 6.960,0 0,00 6.960,0 2.207,7 2.207,7 2.207,7 2.207,7 0,00
TOTAL 31.059,9 1.000,00 32.059,9 7.997,9 7.537,6 7.537,6 7.402,7 460,33
% del total de los recursos 97% 3% 100% 25% 25% 24% 24% 1%
Fuente: UGPP.

Recepción de entidades guimiento del proceso ter- des debidamente dotadas

cerizado en cada uno de los en donde se adelanten los
La Unidad ha elaborado un puntos del mismo. distintos subprocesos terce-
plan de recepción de las enti- rizados, como la disposición
dades y tiene prevista la imple- 2. Garantizar el proceso de ar- de las fiducias en adminis-
mentación de un programa de chivos físicos, de acuerdo con tración a través de las cua-
alistamiento con cada una de el diagnóstico o cronogramas les se puedan desarrollar los
ellas, construido con base en establecidos por la UGPP. distintos subprocesos terce-
los puntos críticos identificados rizados mediante la contra-
dentro de los procesos y consi- 3. Garantizar la disposición pre- tación de personal a través
derando las características par- via de servicios de indexación de empresas que adelanten
ticulares de cada una de ellas. y digitalización de los ar- las evaluaciones y estudios
chivos físicos, acompañados de seguridad exigidos.
Para poder cumplir con la de servicios de verificación,
recepción de entidades, la UGPP completitud y calidad, ser- 5. Completar el poblamiento de
ha planeado lo siguiente: vicios especializados en el la planta global.
manejo de archivos, con los
1. Garantizar, entre otros, la respectivos servicios de trans- En el siguiente cuadro se
seguridad jurídica y ope- porte documental, custodia y muestra el cronograma que ha
rativa, la racionalización, administración y servicios de definido la unidad para la re-
aseguramiento, la sistema- empresas especializadas en cepción de los expedientes de
tización y automatización seguridad documental. las entidades que a la fecha de-
del proceso y la disponibi- sarrollan actividades de recono-
lidad de instrumentos que 4. Garantizar previamente, tan- cimiento y pago de pensiones,
garanticen el control y se- to la disposición de las se- las cuales asumirá la UGPP:

Cuadro 3
Entidades a recepcionar por UGPP
No. Caja / Ministerio Nombre Entidad a Recibo No. Entidades a

Pensionados Recibir
1 CAJANAL Cajanal 238.009 Vigencia 2012
2 CAPRECOM (MINMINAS) Minercol 95 Vigencia 2013
3 CAPRECON Caprecom 22.723 Vigencia 2013
Mincomunicaciones
Adpostal
Telecon
Audiovisuales
Inravision
Teletolima
Telenariño
4 FONDO DE LOS Fondo Ferrocarriles Nal. 14.791 Vigencia 2012
FERROCARRILES
Caja Agraria 9.551
FPS FNC
Incora 2.136
Alcalis 1.761
Prosocial 485
5 GIT DEL Foncolpuertos 12.618
MINPROTECCION
6 SUPERFINANCIERA Capresub 830 Vigencia 2014
7 SUPERNOTARIADO Fonprenor 210
8 MINMINAS Inea 34
Carbocol 41
9 MINCOMERCIO IFI 59
IFI Concesion Salina 1.176
Zona Franca 133
Corp. Nacilan de Turismo 330
Corp. Financiera de 109
Transporte
10 MINAMBIENTE Inderena 505
Inurbe 33
11 MINAGRICULTURA Idema 2.465
Inat 58
12 MINTRANSPORTE Cavecinales 9
13 INVIAS Invias (Obras Publicas) 81
Total 308.242
Fuente: Oficio UGPP-E-2011-00262. Auditoria CAJANAL

El plan no contiene ningún análisis costo beneficio para el Estado,

sobre la permanencia de estructuras paralelas administrando el reco-
nocimiento y/o pago de pensiones que deben atenderse con recursos
públicos, durante la puesta en marcha de la entidad que permita vi-
sualizar la priorización del cronograma.
De otra parte, es necesario resaltar que en el informe de Gestión

2011-2012 de la UGPP presenta diferencia con la información su-
ministrada en el oficio UGPP-E-2011-00262 enviado a la auditoria
Cajanal, en la siguiente manera:
• En el informe enviado en el oficio de la referencia sobre el proceso

de recepción e inicio de operaciones hay 31 entidades que serán
recibidas de acuerdo con el cronograma, en el informe de gestión
aumenta a 33 entidades.
• De igual manera, se presentan diferencia en el numero de pensio-

nados, asi:

Cuadro 3
Caja/Ministerio AGRUPA Entidad No. pensionados No. pensiona Diferencia
oficio informe de Gestion
Cajanal Cajanal 238.009 238.894 885
GIT Minproteccion Foncolpuertos 12.618 13.904 1.286
Minvivienda Inurbe 33 27 -6
Minambiente Inderena 505 909 404
Minagricultura Idema 2.465 2741 276
Inat 58 61 3
Mintransporte Caminos Vecinales 9 9 0
Invias Obras Publicas 81 98 17
Caprecom (Minminas) Minercol 95 91 -4
ISS ISS 22.000 22.000
Minminas Inea 34 30 -4
Carbocol 41 41 0
Mincomercio IFI 59 58 -1
IFI Concesión 1.176 1180 4
Zona Franca 133 130 -3
Corp.Nal de Turismo 330 80 -250
Corp. Finan de Trans 109 106 -3
Fondo de los Ferrocarriles Fondo Ferrocariles N 14.791 -14.791
FPS - FNC
Caja Agraria 9.551 9.533 -18
Incora 2.136 2.103 -33
Alcalis 1.761 1.818 57
Prosocial 485 76 -409
Superfinanciera Capresub 830 620 -210
Supernotariado Fonprenor 210 247 37
Caprecom Caprecom 22.723 22.358
-365
Mincomunicaciones
Adpostal
Telecom
Audiovisuales
Inravisión
Focine
Teletolima
Telenariño
TOTAL 308.242 317.115 8.873
Fuente: UGPP.

colombiano
Las asignaciones de retiro

de la Fuerza Pública
y su impacto
en las finanzas del Estado
Elver Jesús Lemus,
Santos Germán Lambuley
Magaly Medina
Contraloría Delegada de Defensa
Aspectos legales y normativos

La base normativa aplicable al sector se describe desde el ámbito Constitucional en el
Título VII Capítulo 5, el cual define el perfil de la Rama Ejecutiva y concomitante se en-
cuentra el carácter de la Fuerza Pública1 como expresión significativa de lo que es el Poder
Ejecutivo, por cuanto en ella reside la capacidad coactiva que garantiza el ordenado ejercicio
de la autoridad y la dirección del Estado y sus instituciones. De ahí que la naturaleza de las
instituciones que la conforman adquiera especial relevancia dentro del aparato de organiza-
ción administrativo, ya que en ellos reposan fundamentalmente la seguridad ciudadana y la
defensa del Estado.
El régimen prestacional de los miembros de la Fuerza Pública, en virtud del ordenamiento

constitucional, está contenido en normas de carácter especial, dada la naturaleza propia de
sus funciones, razón que justifica la aplicación del régimen, su fuente principal es la Consti-
tución Política (artículos 217 y 218). En el mismo sentido, la Ley 100 de 1993 en el artículo
279, parágrafo 1°, exceptúa del Sistema Integral de Seguridad Social, a las Fuerzas Militares,
la Policía Nacional, y al personal civil regido por el Decreto 1214 de 1990, con excepción de
aquel que se vincule a partir de la vigencia de la ley. Actualmente se continúa justificando
el régimen con el Acto Legislativo 01 de 20052.
1 Conformada por las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional.

2 Continúa con el régimen de excepción vigente con posterioridad al 31 de julio de 2010.

Dadas las características funcionales e institucionales del ré- que debe observar el gobierno
gimen prestacional especial, ampara la creación y mantenimiento nacional para fijar el régimen
de las Cajas de Retiro de las Fuerzas Militares (Cremil) y de Policía de asignación de retiro de los
(Casur) para el reconocimiento y pago de las asignaciones de retiro, miembros de la Fuerza Pública.
las sustituciones y la pensión de sobrevivientes para oficiales, sub-
oficiales y soldados profesionales de la Fuerza Pública. El desarrollo normativo re-
lacionado con la asignación de
retiro se encuentra al final del
Normas reguladoras documento, presentado como
Dentro del desarrollo normativo que ha sido prolongado en el anexo, dado que algunas nor-
tiempo, encontramos leyes y decretos que tienen incidencia en su mas allí relacionadas han perdi-
aplicación y que en ocasiones propenden por un manejo detallado do vigencia.
del régimen prestacional de la Fuerza Pública.
En 2004 con la ya citada
El marco legal que lo sustenta se ve sujeto a definición por ley 923, el gobierno nacional
la jurisprudencia3, situación que cuestiona la aparente amplitud expidió el 31 de diciembre del
e integralidad del sistema que, en la práctica y para la definición mismo año el decreto regla-
de la totalidad de las situaciones sobre las cuales recae, debe ser mentario 4433, el cual fija el
revisado por instancias administrativas y judiciales, lo que termina régimen de asignación de re-
en demandas e indemnizaciones. tiro, que incluye el campo de
aplicación, los requisitos, las
La trayectoria cronológica de las normas que regulan el tema, partidas computables para la
datan desde las leyes 146 y 153 de 1896 hasta la Ley 923 de liquidación, las bases de apor-
2004 mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios tes, y otras normas relacionadas
con pensión de sobrevivientes y
de invalidez.
Definición de asignación
de retiro
Es una prestación asistencial
prevista en la norma, entendida
con fundamento interpretativo
e histórico como una modali-
dad de prestación social4 que se
asimila a la pensión de vejez5 y
que goza de un cierto grado de
especialidad, atendiendo la na-
turaleza especial del servicio.
Se reconoce a los oficiales,

suboficiales, y al personal de
agentes de la Policía, retirados
3 Declaratoria de inexequibilidad del

Decreto 2070 de 2003.
4 Contenido en el artículo 112 del
Decreto 501 de 1955y el artículo 101
y subsiguientes del Decreto 3071 de
1968 entre otras.
5 Sentencia C- 432 de 2004. Magis-
trado Ponente Hugo Escobar Gil.

después de 15 años de servicio el caso, o por sobrepasar la edad máxima correspondiente al grado,
por causas no voluntarias6, y a o por disminución de la capacidad psicofísica, o por incapacidad
los retirados por solicitud pro- profesional, y los que se retiren a solicitud propia o sean retirados
pia después de 20 años de ser- o separados en forma absoluta después de 20 años de servicio,
vicio, sin importar la edad. tienen derecho a partir de la fecha en que terminen los 3 meses
de alta, a que por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, se les
Tiene como objetivo princi- pague una asignación mensual de retiro, así:
pal beneficiar a los miembros de
la Fuerza Pública, con un trata- • 62% del monto de las partidas computables por los 18 primeros
miento diferencial encaminado años de servicio.
a mejorar sus condiciones eco-
nómicas por la ejecución de una • El porcentaje indicado anteriormente se adiciona en 4% por cada
función pública que envuelve año que exceda de los 18 hasta los 24 años, sin sobrepasar 85%.
un riesgo inminente para sus vi-
das y las de sus familiares7. • A su vez, el 85% se incrementa en 2% por cada año adicional
a los primeros 24 años, sin que el total sobrepase 95% de las
Requisitos para acceder a la partidas computables.
asignación de retiro
El régimen especial de suel- 6 Esas causas son: llamamiento a calificar servicios por voluntad del gobierno o de
los comandos de fuerza, sobrepasar edad máxima correspondiente al grado, dismi-
dos de retiro, permite diversas nución de capacidad sicofísica, incapacidad profesional, inasistencia al servicio por
condiciones o requisitos para más de cinco días sin causa justificada y conducta deficiente.
acceder a la prestación. La 7 Sentencias T- 512 de 2009 y C-1143 de 2004.
ley 923 y el Decreto 4433 de 8 Artículo 14 Decreto 4433 de 2004.
2004, señalan los criterios que
se deben observar para fijar el
régimen de asignación de retiro
de los miembros de la Fuerza
Pública.
El retiro puede ser por so-

licitud propia, discrecional, por
llamamiento a calificar servi-
cios, por edad máxima en el
grado, por disminución de la
capacidad psicofísica y por in-
capacidad profesional, que uni-
do al tiempo de servicio define
el valor de la prestación.
Oficiales, suboficiales
y soldados profesionales
de las Fuerzas Militares
Los oficiales y suboficiales

de las Fuerzas Militares en ser-
vicio activo8 a la fecha de en-
trada en vigencia del decreto
4433, que sean retirados con
18 o más años de servicio, por
llamamiento a calificar servicios
o por retiro discrecional, según

Asignación de retiro para el personal de oficiales • 70% del monto de las partidas computables
y suboficiales de las Fuerzas Militares9 por los 20 primeros años de servicio.
Los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Mili- • El porcentaje indicado se adiciona en 4% por
tares, que a la fecha de entrada en vigencia del cada año que exceda de los 20 hasta los 24
decreto 4433, tuvieren 15 o más años de servicio años, sin sobrepasar 85%.
que sean retirados del servicio activo por llama-
miento a calificar servicios o por retiro discre- • A su vez, el 85% se adiciona en un 2% por
cional, según el caso, o por sobrepasar la edad cada año, sin que el total sobrepase 95% de
máxima correspondiente al grado, o por dismi- las partidas computables.
nución de la capacidad psicofísica, o por inca-
pacidad profesional, tendrán derecho a partir de También tendrán derecho al pago de asigna-
la fecha en que terminen los tres (3) meses de ción mensual de retiro, en las condiciones previs-
alta, a que por la Caja de Retiro de las Fuerzas tas, los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Mili-
Militares, se les pague una asignación mensual tares que se retiren por solicitud propia siempre y
de retiro, así: cuando tengan 20 o más años de servicio y hayan
cumplido 55 años de edad los hombres y 50 años
• 50% del monto de las partidas computables de edad las mujeres.
por los 15 primeros años de servicio, y un 4%
más por cada año que exceda a los 15 hasta Asignación de retiro para soldados profesionales10.
24 años, sin sobrepasar 85%.
Los soldados profesionales que se retiren o
• A su vez, el 85% citado se incrementará en sean retirados del servicio activo11 con 20 años de
2% por cada año adicional a los primeros 24 servicio, tendrán derecho a partir de la fecha en
años, sin que el total sobrepase 95% de las que terminen los tres (3) meses de alta a que por
partidas computables. la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, se les pa-
gue una asignación mensual de retiro, equivalente
Los oficiales y suboficiales retirados antes 70% del salario mensual indicado en el numeral
del 17 de diciembre de 1968, con 30 años o 13.2.1 del Decreto 4433 de 2004, adicionado con
más de servicio, continuarán percibiendo la 38.5% de la prima de antigüedad. En todo caso,
asignación de retiro reajustada al 95% de las la asignación mensual de retiro no será inferior 1.2
partidas que se incluyeron en cada caso para la salarios mínimos legales mensuales vigentes.
respectiva asignación.
Personal de la Policía Nacional
Asignación de retiro para el personal de
Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares Los oficiales, suboficiales y agentes de la Po-
licía Nacional en servicio activo que a la fecha
Los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Mi- de entrada en vigencia del decreto 4433, sean
litares, que ingresen al escalafón a partir de la retirados después de 18 años de servicio, por lla-
fecha de entrada en vigencia del decreto 4433 mamiento a calificar servicios, por disminución
y que sean retirados después de 20 años de ser- de la capacidad psicofísica, o por voluntad del
vicio, por llamamiento a calificar servicios o por Gobierno o de la Dirección General de la Policía
retiro discrecional, según el caso, o por sobrepa- Nacional según corresponda, y los que se retiren
sar la edad máxima correspondiente al grado, o o sean retirados o sean separados en forma ab-
por disminución de la capacidad psicofísica, o soluta con más de 20 años de servicio, tendrán
por incapacidad profesional, y los que se retiren derecho a partir de la fecha en que terminen los
a solicitud propia o sean retirados o separados en 3 meses de alta, a que por la Caja de Sueldos de
forma absoluta después de 25 años de servicio,
tendrán derecho a partir de la fecha en que ter-
minen los 3 meses de alta, a que por la Caja de 9 Artículo 15 Decreto 4433 de 2004.
Retiro de las Fuerzas Militares se les pague una 10 Artículo 16 Decreto 4433 de 2004.
asignación mensual de retiro, así: 11 Artículo 24Decreto 4433 de 2004.

Retiro de la Policía Nacional, se les pague una servicios, por disminución de la capacidad psi-
asignación mensual de retiro, así: cofísica, o por voluntad del Gobierno, y los que
se retiren a solicitud propia o sean retirados o
• El 62% del monto de las partidas computa- separados en forma absoluta después de 25 años
bles por los primeros 18 años de servicio. de servicio, tendrán derecho a partir de la fecha
en que terminen los tres (3) meses de alta, a que
• El porcentaje indicado se adicionará en 4% por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Na-
por cada año que exceda de los 18 hasta los cional se les pague una asignación mensual de
24 años, sin sobrepasar 85%. retiro, así:
• A su vez, el 85% citado se adicionará en 2% • El 70% del monto de las partidas computa-
por cada año, sin que el total sobrepase 95% bles por los primeros 20 años de servicio.
de las partidas computables.
• El porcentaje indicado se adicionará en 4%
Los oficiales, suboficiales y agentes de la Policía por cada año que exceda de los 20 hasta los
Nacional que a la fecha de entrada en vigencia del 24 años, sin sobrepasar 85%.
decreto 4433, tuvieren 15 o más años de servicio,
que sean retirados por llamamiento a calificar ser- • A su vez, el 85% se adicionará en 2% por
vicios, por disminución de la capacidad psicofísi- cada año, sin que el total sobrepase 95% de
ca, o por voluntad del Gobierno o de la Dirección las partidas computables.
General de la Policía Nacional, según corresponda,
tendrán derecho a partir de la fecha en que termi- También tendrán derecho al pago de asignación
nen los 3 meses de alta, a que por la Caja de Suel- mensual de retiro, en las condiciones previstas en
dos de Retiro de la Policía Nacional, se les pague el mismo artículo, los oficiales y los miembros del
una asignación mensual de retiro, así: nivel ejecutivo que se retiren por solicitud propia,
siempre y cuando tengan 20 años de servicio a
• El 50% del monto de las partidas computa- la Policía Nacional, y hayan cumplido 55 años de
bles, por los 15 primeros años de servicio, y edad los hombres y 50 años de edad las mujeres.
un 4% más por cada año que exceda de los
15 hasta los 24 años, sin sobrepasar 85%. El personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacio-
nal en servicio activo que a la fecha de entrada en
• A su vez, el 85% citado se incrementará en vigencia del presente decreto sea retirado con 20
2% por cada año adicional a los primeros 24 años o más de servicio por llamamiento a calificar
años, sin que el total sobrepase 95% de las servicios, o por voluntad del Ministro de Defensa
partidas computables. Nacional o del Director General de la Policía por
delegación, o por disminución de la capacidad
Los oficiales, suboficiales y agentes de la Policía psicofísica, y los que se retiren a solicitud propia
Nacional retirados antes del 17 de diciembre de o sean retirados o separados en forma absoluta
1968, con 30 años o más de servicio, continua- después 25 años de servicio, tendrán derecho a
rán percibiendo la asignación de retiro reajustada partir de la fecha en que terminen los tres (3)
al 95% de las partidas que se incluyeron en cada meses de alta, a que por la Caja de Sueldos de
caso para la respectiva asignación. Retiro de la Policía Nacional, se les pague una
asignación mensual de retiro equivalente a 75%
Asignación de retiro para el personal del monto de las partidas de que trata el artículo
de la Policía Nacional12. 23 de Decreto 4433 de 2004, por los primeros 20
años de servicio y 2% más, por cada año que ex-
Los oficiales y el personal del nivel ejecutivo de la
ceda de los 20, sin que en ningún caso sobrepase
Policía Nacional que ingresen al escalafón a par-
100% de tales partidas.
tir de la fecha de entrada en vigencia del decre-
to 4433 y que sean retirados del servicio activo
después de 20 años, por llamamiento a calificar 12 Artículo 25 Decreto 4433 de 2004.

Comparativo entre y medio, y cumplir una edad mínima de 55 años para las mujeres
asignación de retiro y 60 años para los hombres, requisitos que se extenderían a 1.200
y pensión de jubilación semanas con 57 y 62 años respectivamente a partir de 201413.
La asignación mensual de Se encuentra que existe más flexibilidad en la Fuerza Pública,

retiro para los miembros de la donde el personal militar puede acceder a sueldo de retiro con 15
Fuerza Pública como derecho años de servicio y a una edad mínima de 30 años según el rango,
de naturaleza pensional consti- mientras el personal civil debe cumplir los 20 años de servicio y
tuye un régimen de excepción esperar hasta los 57 o 62 años según sea mujer u hombre.
en cabeza de los miembros de
las Fuerzas Militares y de la Po- 13 Ley 797 de 2003.
licía Nacional, con los requisi-
tos exigidos.
Comparativo Edad de Retiro
De ahí que los requisitos
contemplados en la ley general Régimen Régimen Ley 100 Fuerza Pública
para acceder a la jubilación son Género
más exigentes para el ciudada-
Mujeres 57 15 años de servicio y mí-
no común y corriente respecto nimo 30 años de edad
de otros, toda vez que los afilia-
Hombres 62
dos deben cotizar 1.000 sema-
nas, aproximadamente 19 años Fuente: Ley 100, Decreto 4433 de 2004.

La pensión de vejez con- actuarial, el pie de fuerza, el comportamiento presupuestal, la pobla-

templada en la Ley 100 de ción de retirados y beneficiarios atendidos, y el registro contable del
1993 y la asignación de retiro pasivo pensional.
son prestaciones diferentes que
no se deben asimilar, toda vez Financiación del sistema
que quien recibe una asigna-
ción de retiro, puede continuar La fuente para atender el pago de las asignaciones de retiro co-
cotizando para adquirir una rresponde en su mayoría a recursos del presupuesto nacional que son
pensión de vejez, ya que no transferidos a las Cajas de Retiro de Sueldos de las Fuerzas Militares
existe incompatibilidad entre las y de la Policía Nacional, y una mínima parte como rentas propias de
dos prestaciones puesto que en las Cajas, cuyo comportamiento económico en la última década se
el literal b), del artículo 19 la Ley aprecia a continuación.
4 de 1992 dispuso que nadie po-
drá desempeñar simultáneamen-
Composición del pago de asignaciones de retiro
te más de un empleo público, ni
recibir más de una asignación (Millones de Pesos Corrientes) 2000 – 2010
que provenga del Tesoro Público,
Año Total Nómina Aporte Nacional % Aporte Caja %
o de empresas e instituciones en
2000 483,998 453,414 94 30,584 6
las que tenga parte mayoritaria
el Estado, excepto las percibidas 2001 522,031 472,274 91 49,757 10
por el personal con asignación de 2002 569,175 533,775 94 35,401 6
retiro o pensión militar o policial 2003 618,381 558,301 90 60,080 10
de la Fuerza Pública entre otros. 2004 675,927 614,407 91 61,520 9
2005 741,365 710,790 96 30,576 4
En el mismo sentido encon-
tramos lo preceptuado en el ar- 2006 808,755 726,329 90 82,426 10
tículo 36 del Decreto 4433 de 2007 906,409 764,269 84 142,140 16
2004 al señalar que “las asig- 2008 1,012,917 922,771 91 90,146 9
naciones de retiro y pensiones 2009 1,135,588 1,032,044 91 103,545 9
previstas en el presente decreto, 2010 1,245,269 1,142,902 92 102,367 8
son compatibles con los sueldos
Fuente: Cremil. Cálculos DES-DDJS/CGR.
provenientes del desempeño de
empleos públicos, incluidos los
correspondientes a la actividad
militar o policial, por moviliza-
ción o llamamiento colectivo
al servicio y con las pensiones
de jubilación e invalidez prove-
nientes de entidades de dere-
cho público”.
Aspectos económicos
Este capítulo contiene el
análisis económico relacionado
con las características actuales
de las asignaciones de retiro, res-
pecto de la financiación del sis-
tema, las bases de aportes y de
liquidación de las asignación de
retiro, el crecimiento del cálculo

En el pago anual de las asignaciones de retiro realizadas por

Cremil se destaca que aproximadamente 91% está a cargo del Pre-
supuesto Nacional y tan sólo el 9% a cargo de la Caja, cubierto con
los aportes de los afiliados y por los rendimientos de las inversiones
realizadas por la Caja de Retiro.
Composición del pago de asignaciones de retiro

(Millones de Pesos Corrientes) 2000 – 2010
Año Total Nómina Aporte Nacional % Aporte Caja %
2000 511,907 472,878 92 39,029 8
2001 601,954 545,220 91 56,733 9
2002 513,270 476,911 93 36,360 7
2003 533,486 498,321 93 35,164 7
2004 800,373 745,853 93 54,520 7
2005 885,782 832,981 94 52,801 6
2006 976,085 908,404 93 67,681 7
2007 1,085,674 1,005,728 93 79,946 7
2008 1,214,630 1,137,704 94 76,926 6
2009 1,361,004 1,283,296 94 77,708 6
2010 1,449,846 1,375,691 95 74,154 5
Fuente: Casur. Cálculos DES-DDJS/CGR.
En la financiación y en particular el pago anual de las asigna-

ciones de retiro efectuadas por Casur, se observa que en promedio
el 93% del pago está a cargo del Presupuesto Nacional y el aporte
del 7% es cubierto con los aportes de la Caja. Cabe anotar que los
aportes de ésta han venido en descenso al pasar del 9% en 2001
al 5% en 2010, lo que deja ver una baja gestión de sus recursos,
generando mayor dependencia de los recursos de la Nación.

Gráfica 1 La proyección pone de pre-

Distribución porcentual del pago de asignaciones de retiro 2010 sente el requerimiento de re-
cursos para atender este gasto,
de ahí que para 2015 será ne-
cesario apropiar $3.4 billones,
con un incremento cercano a
un billón de pesos. El Estado se
verá abocado a buscar nuevas
fuentes de financiación, toda
vez que la temporalidad del im-
puesto al patrimonio termina
en 2014.
Bases de aportes
y tasas de cotización
Los aportes destinados a
financiar el pago de las asig-
Fuente: Casur. Cremil. Cálculos DES-DDJS/CGR
naciones de retiro de la Fuerza
Pública se encuentran regula-
Al observar el consolidado de los pagos por asignaciones de retiro
dos en los artículos 17 y 26 del
de las dos Cajas, el aporte de la Nación para 2010 es de 93%, en tanto,
Decreto 4433 de 2004, donde
que Casur contribuye con el 3% y Cremil con el 4% del total pagado,
se incluyen los factores que dan
lo cual ratifica una mínima participación de las Cajas de Retiro.
lugar a los aportes con destino
a las Cajas de Retiro, los cuales
Proyección de pagos de las asignaciones son descontados mensualmente
de retiro sector defensa y seguridad de la nómina de cada miembro
de la Fuerza Pública y girados a
Basado en el método de regresión lineal14, y tomando el com- la respectiva Caja.
portamiento de los pagos de las asignaciones de retiro del Sector
en el período 2000 a 2010, con un crecimiento promedio anual de El artículo 17 regula lo rela-
4%, los pagos del sector pasarían de $2,7 billones en 2011 a $4,1 cionado con las Fuerzas Milita-
billones en 2019, como se aprecia a continuación. res, al precisar que los oficiales
Cuadro 4 y suboficiales en servicio activo
aportan a la Caja de Retiro de
Proyección de pagos asignaciones de retiro defensa y las Fuerzas Militares, así:
seguridad (Millones de $ corrientes)
AÑO TOTAL
• Un 35% del primer sueldo bási-
2011 2,754,571
co, como aporte de afiliación.
2012 2,931,032
2013 3,107,494 • Sobre las partidas15 contem-
2014 3,283,955 pladas en el artículo 13 del
2015 3,460,416 Decreto 4433, en lo corres-
2016 3,636,878
pondiente a cada caso, un
2017 3,813,339
2018 3,989,801 aporte mensual de 5%.
2019 4,166,262
Fuente: Casur. Cálculos DES-DDJS/CGR.
14 Método de proyección que ajusta, a una tendencia lineal el comportamiento histórico de una variable dentro de un escenario
en el que las demás variables explicativas mantienen la misma tendencia en su comportamiento.
15 Se refiere a las computables para la liquidación de la asignación de retiro.

• El monto del aumento de sus haberes, equivalente a los siguientes 10 días a la fecha en
valente a los siguientes 10 días a la fecha en que se cause dicho aumento.
que se cause dicho aumento.
El personal de suboficiales y agentes que se
Por su parte, el artículo 18 del referido decreto, vinculen al nivel ejecutivo, no estará obligado a
indica lo pertinente con los aportes de los soldados contribuir con el 35% del primer sueldo básico
profesionales en servicio activo, así: como afiliación a la Caja de Sueldos de Retiro de
la Policía Nacional.
• Un 35% del primer salario mensual, como apor-
te de afiliación. Del estudio de las normas señaladas se con-
cluye que los aportes destinados a atender el pago
• El monto del aumento de sus haberes, equiva- de las asignaciones de retiro, tan sólo obliga a los
lente a los siguientes 10 días a la fecha en que trabajadores, mientras que ley 923 y el Decreto
se cause dicho aumento. 4433 de 2004, no consideran el aporte mensual
a cargo del patrono17; por esta circunstancia, el
• Sobre el salario mensual y prima de antigüedad, Ministerio de Defensa y la Policía Nacional no
un aporte mensual del 5%. calculan este valor.
El aporte sobre la prima de antigüedad se liqui- Por la nómina de mayo de 2011, tanto la Poli-
da sobre los porcentajes que se señalan a continua- cía como las Fuerzas Militares, efectuaron el des-
ción de acuerdo con el tiempo de servicio así: cuento por aportes18 por $18.983 millones. En la
hipótesis en que el patrono efectuara el aporte
• 100% durante los primeros cinco (5) años. mensual del 12%, el Sistema de Asignaciones de
Retiro contaría con cerca de $683.388 millones19
• 86.3% durante el sexto (6) año. al año, equivalente a 20% del presupuesto de las
Cajas de Retiro de 2011, como el inicio para fon-
• 69.1% durante el séptimo (7) año. dear el pago de dichas obligaciones.
• 57.6% durante el octavo (8) año.

Base de liquidación
• 49.3% durante el noveno (9) año. de la asignación de retiro
• 43.2% durante el décimo (10) año. El fundamento jurídico está contenido en los
artículos 13 y 23 del Decreto 4433 de 2004. El
• 38.5% a partir del año once (11) de servicio y, primero se refiere a las partidas computables para
en adelante. el personal de las Fuerzas Militares, donde para
los oficiales y suboficiales incluye el sueldo básico,
Los aportes para el caso de la Policía Nacional las primas de actividad, de vuelo, de antigüedad
están regulados por el artículo 26 del Decreto y de estado mayor, los gastos de representación
4433 de 2004 que indica que los oficiales, sub- para oficiales generales o de insignia, el subsidio
oficiales, personal del nivel ejecutivo y agentes familiar en el porcentaje que se encuentre reco-
en servicio activo, aportan a la Caja de Sueldos
de Retiro de la Policía Nacional así: 16 Se refiere a las computables para la liquidación de la asig-
nación de retiro.
• Un 35% del primer sueldo básico, como apor- 17 El régimen de Ley 100, considera el 12% como aporte
te de afiliación. del patrono destinado a financiar el pago de la pensión del
trabajador.
• Sobre las partidas contempladas16 en el artí- 18 Valores certificados por el Ministerio de Defensa y la Poli-
cía Nacional según oficios 161970 y 65102 de 2011.
culo 23 del Decreto 4433, un aporte men-
19 El 12% a cargo del patrono sería aproximadamente de
sual del 5%.
$37.966 millones, que sumado al aporte del trabajador, daría
$56.949 millones al mes, con lo cual se tendría $683.388
• El monto del aumento de sus haberes, equi- al año.

nocido a la fecha de retiro, y la duodécima parte parte de las primas de servicio, de vacaciones y
de la prima de navidad liquidada con los últimos de navidad devengada y liquidada con los últimos
haberes percibidos a la fecha fiscal de retiro. haberes percibidos a la fecha fiscal de retiro.
Para el caso de los soldados profesionales, el También señala la norma que en adición a las
salario mensual en los términos del inciso primero partidas específicamente mencionadas, ninguna
del artículo 1° del Decreto-Ley 1794 de 2000, y de las demás primas, subsidios, bonificaciones,
la prima de antigüedad en los porcentajes previs- auxilios y compensaciones, serán computables
tos en el artículo 18 del presente Decreto 4433. para efectos de la asignación de retiro.
Aclara la norma que en adición a las partidas es- Como caso ilustrativo, el siguiente cuadro
pecíficamente señaladas, ninguna de las demás pri- presenta una comparación de los factores que
mas, subsidios, bonificaciones, auxilios y compensa- hacen parte del ingreso base de liquidación (IBL)
ciones, son computables para efectos de asignación para los oficiales del Ejercito Nacional, lo cual
de retiro, pensiones y sustituciones pensionales. permite percibir el impacto económico.
El segundo, es decir, el artículo 23, señala los Para este ejercicio, en el caso del grado de
conceptos computables para la liquidación de General, el sueldo básico mensual para 2010 al-
la asignación de retiro del personal de la Policía canzó $6,1 millones, sin embargo, los factores
Nacional, donde para los oficiales, suboficiales y salariales adicionales que componen el ingreso
agentes, incluye el sueldo básico, las primas de total mensual base de liquidación llegan a $17,6
actividad, antigüedad, de academia superior, de millones, es decir, casi 3 veces el adicional al suel-
vuelo, los gastos de representación para oficiales do básico. Con ello, se obtiene una asignación de
generales, el subsidio familiar en el porcentaje retiro de $22.6 millones.
que se encuentre reconocido a la fecha de retiro,
la bonificación de los agentes del cuerpo espe- 20 Corresponde a los que después de cumplir 20 o más años
cial20, cuando sean ascendidos al grado de cabo de servicio continuo, previo estudio de la trayectoria profe-
segundo y hayan servido por lo menos 30 años sional y lleno de los requisitos establecidos, sean aceptados
para ingresar a este cuerpo, según lo dispone el Decreto
como agentes, sin contar los tiempos dobles21, y 1213 de 1990.
la duodécima parte de la Prima de Navidad li- 21 Se entiende como el beneficio obtenido para efecto del
quidada con los últimos haberes percibidos a la cómputo del tiempo de asignación de retiro, a quienes hu-
fecha fiscal de retiro. bieren adquirido el derecho por servicios prestados antes
de 1974.
22 Se asigna al personal del nivel ejecutivo de la Policía Na-
Para los miembros del nivel ejecutivo se cuenta
cional, el cual otorga derecho a un pago mensual, que se
el sueldo básico, la prima de retorno a la experien- liquida teniendo en cuenta los porcentajes establecidos en
cia22, el subsidio de alimentación, la duodécima el Decreto 1029 de 1994.

Cuadro 9.5
Comparativo de Factores de Liquidación

Oficiales del Ejército23 Nacional
(Pesos de 2010)
Grado Militar General Coronel Capitán Teniente
Factores de liquidación Valor ($) Valor ($) Valor ($) Valor ($)
Sueldo básico 6,158,118 3,431,519 1,745,497 1,529,102
Prima de actividad 3,048,268 1,698,602 864,021 756,905
Prima de antigüedad 2,586,410 926,510 523,649 489,313
Subsidio familiar 2,401,666 1,201,032 820,384 657,514
Prima de estado mayor 1,231,624 686,304 610,924 535,186
Gastos de representación 1,847,435 - - -
Prima de vuelo 4,772,541 3,208,470 - -
1/12 prima de navidad 1,752,498 882,186 354,190 307,732
Total base de liquidación 23,798,560 12,034,623 4,918,665 4,275,751
Asignación de retiro (95%)* 22,608,632 11,432,892 4,672,732 4,061,964
Fuente: Cremil. (*) Corresponde al valor máximo de la tasa de reemplazo.

En el promedio de aumento de los cuatro Para el caso de los suboficiales, el siguiente

casos expuestos para oficiales, la base de liqui- cuadro presenta el comportamiento económico
dación para la asignación de retiro se incremen- de los factores de liquidación que se tienen en
ta en un valor neto de 220% respecto del sueldo cuenta para la asignación de retiro.
básico, más alto en los grados superiores, que
como en los casos de General alcanza un 286% 23 Se presenta correspondencia con los grados de Fuerza
adicional y en el de Coronel 251%, es decir, que Aérea, Armada Nacional y Policía Nacional independiente-
mente de la denominación, por ejemplo para la Armada el
en promedio la base de liquidación se triplica grado de General corresponde al de Almirante, con la misma
respecto del salario básico. asignación salarial y así con los demás grados.

Cuadro 9.6
Comparativo de Factores de Liquidación

Suboficiales del Ejército24 Nacional
(Pesos de 2010)
Grado militar Sgto mayor Sgto segundo Cabo segundo Soldado Profes.
Factores de liquidación Valor ($) Valor ($) Valor ($) Valor ($)
Sueldo básico 1,510,953 948,320 876,600 721,000

Prima de actividad 747,922 469,418 262,980 -
Prima de antigüedad 604,381 417,261 157,788 277,585
Subsidio familiar 528,834 284,496 262,980 -
Prima de vuelo 929,236 - - -
1/12 prima de navidad 339,335 163,585 130,029 -
Total base de liquida- 4,660,660 2,283,080 1,690,377 998,585
ción
Asignación de retiro 4,427,627 2,168,926 1,386,109 699,010
(95%)*
Fuente: CREMIL. (*) Corresponde al valor máximo de la tasa de reemplazo. En Cabo Segundo la tasa es de 82% y en el Soldado Profe-
sional de 70%.
En el caso del Sargento Mayor, su sueldo bá- reduce la base de liquidación en estos regímenes,
sico mensual asciende a $1,5 millones, pero adi- sino que para la asignación de retiro se realiza sobre
cionalmente los demás factores representan 208% el último salario devengado.
($3.149.707) adicional al básico. Finalmente para
el soldado profesional, el básico mensual es de
Crecimiento del cálculo actuarial
$721.000 y los factores salariales adicionales as-
cienden a $277.585 (39% del sueldo básico) por El análisis de éste capítulo contiene el cálculo de
concepto de prima de antigüedad que con una tasa asignaciones de retiro y pensiones actuales y futu-
de reemplazo de 70%, es el único que queda con ras, bonos pensionales y cuotas partes pensiona-
una asignación de retiro ($699.010) menor a su sa- les, del personal militar, policial y civil que goce
lario básico, pero que de acuerdo con la ley, ésta no de este derecho.
debe ser inferior a 1.2 SMMLV.
El cálculo fue realizado por el Ministerio de
Estas bases de liquidación implican que inde- Defensa Nacional en consideración a la obliga-
pendiente del grado militar que se ostenta al mo- ción legal que le concierne. Por consiguiente, los
mento del retiro, el IBL para la asignación de retiro datos aquí reportados incluyen a Cremil, Casur, la
de la Fuerza Pública reconoce muchos más factores Policía Nacional y el propio Ministerio, en cuyo
y por ende superiores a los de la liquidación de pen- caso son responsables del reconocimiento y pago
sión en el régimen de Ley 100 tanto de prima media de pensiones y asignaciones de retiro de la Fuer-
como de ahorro individual. za Pública.
Se evidencia una ventaja adicional significati-

24 Para el caso de los Suboficiales, se presenta correspon-
va para las asignaciones de retiro frente a los otros dencia con los grados de Fuerza Aérea, Armada Nacional y
regímenes de pensiones, puesto que para la liqui- Policía Nacional independientemente de la denominación,
dación no se realiza con base en el promedio de por ejemplo para la Armada el grado de General correspon-
de al de Almirante, con la misma asignación salarial y así
salarios de los últimos diez años anteriores, lo cual con los demás grados.

El concepto de cálculo actuarial se refiere al valor actual de los pa-

gos que se hacen en el presente y se harán en el futuro, que se deriva
de la obligación por parte del Estado de responder con sus recursos
por el pago de pensiones y asignaciones de retiro.
En el caso del régimen pensional de la Fuerza Pública, dada la ex-

cepcionalidad anotada, este ejercicio de cálculo es fundamental para
determinar la presión que ejerce el pasivo pensional de la Fuerza Pú-
blica sobre el Presupuesto General de la Nación.
El crecimiento y evolución del cálculo actuarial se muestra en el

siguiente cuadro:
La consolidación del cálculo actuarial a precios constantes de 2010

muestra que en 2003 éste ascendió a $48,1 billones de los cuales:
Casur participaba con 45%, Cremil 37%, Mindefensa 10%, y la Policía
8%. Para 2006, el cálculo llegó a $63,1 billones de los cuales parti-
cipaban Casur con 35%, Cremil 33%, Policía Nacional 19% y Min-
defensa con 13%. En 2010, ascendió a $84,1 billones de los cuales
Casur participó con 36%, Cremil con 33%, la Policía Nacional 19% y
Mindefensa con el 13% de éste.
Cuadro 9.7
Sector Defensa y Seguridad
Cálculo Actuarial
(Billones de Pesos Constantes 2010)
ENTIDAD 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Partic. % Var. %
2010 03 – 10
CASUR 21.4 21.5 21.8 21.9 23.2 26.0 28.3 30.1 36% 41%
CREMIL 17.7 18.9 20.3 21.1 23.8 21.9 25.1 27.4 33% 55%
POLICIA NAL 3.6 6.7 12.5 12.1 12.0 14.8 15.2 16 19% 338%
MINDEFENSA 5.3 6.3 7.5 8.0 8.8 7.9 8.9 10.6 13% 99%
TOTAL 48.1 53.4 59.7 63.1 67.8 70.5 77.4 84.1 100% 75%
Fuente: CMDN. Asesorías Actuariales Ltda. *Los valores de 2004 y 2005 no fueron reportados, por lo que se calculan con la variación
promedio del período de análisis.

Gráfica 2 De la comparación del

Distribución Porcentual Cálculo Actuarial 2010 cálculo actuarial de 2003 a
2010, se puede observar un in-
cremento porcentual25 durante
este período de 75% en prome-
dio del sector Defensa y Segu-
ridad, con los incrementos más
significativos del total por parte
de la Policía Nacional de 338%
y de Mindefensa de 99%. Res-
pecto de Cremil y Casur regis-
traron crecimientos de 55% y
41% respectivamente.
25 En precios constantes de 2010.
Fuente: MDN. Asesorías Actuariales Ltda.
Cuadro 9.8
Distribución del Cálculo Actuarial 2003 – 2010
(Billones de Pesos Constantes de 2010)
PERSONAL 2003 Part 2006 Part 2009 Part 2010 Part Var.
% % % % 03-10
Personal policial uniformado activo y retirado 21.4 45% 21.9 35% 28.27 37% 30.1 36% 41%
Personal uniformado de las fuerzas militares 17.7 37% 21.1 33% 25.07 32% 27.4 33% 55%
activo y retirado
Personal civil y personal uniformado pensión de la 3.6 8% 12.1 19% 15.17 20% 16 19% 338%
Policía (sanidad)
Personal civil y uniformado pensión del Ministerio 5.3 11% 8.02 13% 8.873 11% 10.6 13% 99%
de Defensa (sanidad)
Total 48.1 100% 63.1 100% 77 100% 84.1 100% 75%
Fuente: MDN. Asesorías Actuariales Ltda.

Dentro del cálculo actuarial especial y base para el cálculo a 86.000 de 2002 a 2010, con
se destaca el incremento del actuarial; en la medida en que una remuneración inferior a la
personal civil y personal unifor- éste aumento afecta de manera que se percibe en la Policía.
mado, pensión de la Policía (sa- proporcional el valor del cálculo
nidad), con 338%, al igual que actuarial, por cuanto se consti- El siguiente gráfico, registra
el de su participación al pasar tuye en la base de las obligacio- la variación de efectivos entre
de 8% a 19% de 2003 a 2010. nes futuras por este concepto. los años 2002 a 2010, en don-
Entre tanto, el cálculo asociado de las Fuerzas Militares tienen
a personal uniformado de las Durante el período 2002- el mayor número y la mayor
fuerzas militares activo y retira- 2010, el Pie de Fuerza Pública variación absoluta.
do, se ha mantenido constan- ha tenido incrementos consi-
te en su participación, pero su derables, al pasar de 313.406 La variación del pie de fuer-
incremento durante el período hombres en 2002 a 435.367 en za se debió, principalmente, a la
fue de 99%, lo cual muestra 2010, es decir, un número cer- necesidad de atender la Política
que el aumento de las asigna- cano a 122.000 nuevos efecti- de Seguridad Democrática, don-
ciones del personal militar y de vos. de se contó con nuevos recursos
policía es el que muestra la ma- orientados al sector y provenien-
yor representación dentro del El mayor crecimiento del tes del impuesto al patrimonio
cálculo actuarial, lo cual está Pie de Fuerza se presentó en las como recursos extraordinarios.
asociado al aumento del núme- Fuerzas Militares con 73.000
ro de efectivos. nuevos efectivos, mientras que Se puede afirmar que las
la Policía Nacional lo hizo con causas que han contribuido al
49.000. Sin embargo, las FFMM crecimiento del cálculo actua-
Pie de Fuerza Pública presentan un menor crecimien- rial al pasar de $48.1 a $84.1
Un factor de gran impor- to del cálculo actuarial (55%) billones de 2003 a 2010, obe-
tancia a tener en cuenta en el que la Policía (338%), debido decen a los factores preferen-
análisis es el comportamiento a que los soldados profesiona- ciales que están contenidos en
del Pie de Fuerza, por cuanto les que entraron a formar parte las normas para la liquidación
es parte integral del régimen del cálculo pasaron de 22.000 de la asignación de retiro, al
Gráfica 9.3
Fuerza Pública
Evolución Pie de Fuerza 2002 – 2010
Fuente: Ministerio de Defensa Nacional.

aumento del pie de fuerza con ba 90% del PGN, en tanto que para 2006 fue de 88%, y el de 2010,
la incorporación de nuevos 76%. Como proporción del PIB la obligación representaba 17% en
efectivos en las Fuerzas Mili- 2002, para 2006 16% y en 2010 significó 19% (ver cuadro).
tares y la Policía Nacional, y a
que con lo previsto en las nor- Cuadro 9.9
mas los soldados profesionales Cálculo Actuarial como Proporción del PIB y PGN
fueron incluidos en el régimen 2002 - 2010
prestacional frente a asignacio-
Año % Ppto D y S % PGN % PIB
nes de retiro.
2002 378% 90% 17%
2003 372% 97% 17%
Una de las principales rela-
2004 443% 108% 20%
ciones para establecer el impac- 2005 411% 94% 18%
to de las obligaciones pensiona- 2006 386% 88% 16%
les del sector es su comparación 2007 354% 68% 15%
frente al presupuesto del sector 2008 355% 78% 17%
Defensa y Seguridad, al Presu- 2009 369% 71% 18%
puesto General de la Nación 2010 403% 76% 19%
(PGN) y al Producto Interno Fuente: SIIF. MDN. Cálculos DES- DJS/CGR.
Bruto (PIB).
De ello se obtiene, en pri- Se observa que el cálculo actuarial del sector Defensa y Seguri-
mer lugar, que es bastante re- dad es altamente significativo con relación a las principales varia-
presentativo el cálculo actuarial bles macro; pues del período 2002 a 2010 tiene una participación
respecto del presupuesto anual promedio de 85% respecto del PGN y de 17% respecto del PIB26
del sector Defensa y Seguridad en el mismo período.
de 2002 a 2010 al representar
en promedio 386%. Para 2002 26 Es importante considerar que el PIB tuvo un crecimiento importante que incidió
el cálculo actuarial representa- en la disminución de la participación del cálculo actuarial.

Gráfica 9.4
Calculo actuarial como proporción de presupuesto
D y S, PGN y PIB 2002 – 2010
Fuente: SIIF. MDN. Cálculos DES- DJS/CGR.
Comportamiento presupuestal en la última década

Las cajas de sueldos de retiro Cremil y Casur tienen a su cargo la liqui-
dación y pago de las asignaciones de retiro, por ello es importante analizar
el comportamiento presupuestal en los últimos 10 años, lo cual permite
visualizar el impacto en las finanzas públicas por este concepto.
El crecimiento del presupuesto asignado que proviene del Presu-

puesto General de la Nación, se ha incrementado de manera significa-
tiva de 2000 a 2010, el de Cremil lo hizo en 55% y el de Casur en 61%,
como se puede apreciar en el siguiente gráfico.
En pesos constantes de 2010, el presupuesto asignado a la Caja de

Retiro de las Fuerzas Militares pasó de $886.472 millones a $1.376.516
millones, de 2000 a 2010, en tanto que el de la Caja de Sueldos de
Retiro de la Policía Nacional pasó de $992.278 millones a $1.602.515
millones en dicho período.

Gráfica 9.5
Casur y Cremil
Comportamiento del Presupuesto Asignado
2000 a 2010 (Millones de Pesos de 2010)
Fuente: SIIF. MDN. Cálculos DES- DJS/CGR.
El crecimiento del presupuesto a precios constantes destinado a

las cajas de retiro ha aumentado en mayor proporción que el número
de personas con asignación de retiro, dado que la cantidad de bene-
ficiarios con asignación de retiro las cuales de 2000 a 2010 pasaron
de 52.458 a 75.852 en Casur27 y de 28.461 a 36.437 en Cremil28, es
inferior al presupuesto.
Respecto de lo pagado en asignaciones de retiro de la Fuerza Pú-

blica en 2010, se nota una participación importante (14%) dentro del
presupuesto del Sector Defensa y Seguridad29, reafirmando el peso que
cada vez tiene este rubro, con una tendencia ascendente.
Población de retirados y beneficiarios30

atendidos por Casur y Cremil
Uno de los factores que incide directamente en el crecimiento del
presupuesto ejecutado para el pago de asignaciones de retiro en el
sector Defensa y Seguridad es la población atendida que se incremen-
tó 32% de 2002 a 2010. En el siguiente gráfico, se presenta el com-
portamiento de la población total de beneficiarios y retirados durante
dicho período.
27 Con un crecimiento de 44%.

28 Reporta un crecimiento de 28%.
29 En pesos constantes de 2010 fue de $20,8 billones.
30 Comprende fundamentalmente las sustituciones pensionales.

Gráfica 9.6
Casur y Cremil
Comportamiento Poblacional de Retirados y Beneficiarios
2002 a 2010
Fuente: MDN. Casur. Cremil.
Entre 2002 y 2010, el número de beneficiarios dad ha actualizado anualmente el cálculo actuarial,
y retirados pertenecientes al sector presentó un solamente ha venido amortizando la alícuota parte
incremento total de 31,5%, al pasar de 85.332 a que le corresponde al Ministerio de Defensa y a la
112.289 personas, con una tasa promedio de creci- Policía Nacional, dejando sin amortizar la parte más
miento anual del 3,4%. Se destaca Casur que con representativa (69%) del valor total del cálculo a
67% del total aumentó 33%, al pasar de 56.871 en cargo de las cajas de retiro, por cuanto al cierre de
2002 a 75.879 en 2010 y Cremil que aumento 28% cada vigencia desde 2008 reflejan saldo cero en la
durante el período. obligación pensional, lo que ha originado que este
ente de control fiscal emita opinión con salvedad o
Si se calcula la relación entre el presupuesto negativa sobre los estados contables.
ejecutado por las entidades administradoras de las
asignaciones de retiro con la población beneficiaria Es así como, en la vigencia fiscal de 2010, los
y de retirados, se obtiene un costo promedio por saldos de la cuenta 2720 “Provisión para Pensio-
beneficiario y retirado que asciende a $2 millones nes”, de Casur y Cremil, arrojó como resultado cero,
(constantes de 2010), es decir, alrededor de cuatro presentando una subestimación en los pasivos31 de
salarios mínimos legales mensuales vigentes. $1.7 y $1.3 billones, respectivamente, que afecta el
resultado del ejercicio, inobservando el principio de
prudencia y lo previsto en el numeral 46 del Capí-
Registro contable del pasivo pensional
tulo VIII del Manual de Procedimientos adoptado
Las finanzas públicas se han visto afectadas por mediante la Resolución 356 de 2007 de la Conta-
los pagos originados en las pensiones y, en espe- duría General de la Nación (CGN), donde se señala
cial, por las asignaciones de retiro, su tendencia es que “…en la contabilidad de los fondos de reservas,
creciente y para el caso de la Fuerza Pública no se las entidades administradoras deben amortizar el
cuenta con reservas financieras para atender estos cálculo actuarial del pasivo estimado. El monto que
conceptos. deberán amortizar anualmente corresponde al valor
del pasivo corriente del año siguiente, entendido
La Contraloría General de la República (CGR)
en las evaluaciones financieras efectuadas, ha ob- 31 Tomado de los informes de auditoría vigencia fiscal
servado que pese a que el sector Defensa y Seguri- 2010.

como las obligaciones pensionales exigibles en no aplique una regulación específica de amorti-
un período no mayor de un año…”. zación, debe tener amortizado, al menos, lo co-
rrespondiente a 14 años, quedando pendiente de
La normatividad más reciente expedida por la amortizar lo correspondiente a 16 años”.
CGN ha tenido varias facetas. Se inicia en 1998
con la Circular Externa 024 y el instructivo 008, Por todo ello, para la CGR es de suma im-
donde se afirma que el cálculo actuarial se debe portancia que tanto las entidades empleadoras
actualizar anualmente y tendrán, a partir del 31 como las que actúan como fondos de reserva,
de diciembre de 1994, un plazo de máximo 30 realicen en sus estados financieros un adecuado
años, siempre y cuando se amortice por lo menos reconocimiento y revelación del cálculo actuarial
el pasivo exigible en el período siguiente. y del pasivo pensional, para que de esta forma
se conozca la realidad económica y financiera de
Para el caso de Fuerza Pública, en consulta las finanzas del Estado. Adicionalmente, evitar lo
relacionada con aplicación de la Circular Exter- que actualmente ocurre, que solamente 31% del
na 024, se expidió el Concepto 00503 del 2 de cálculo actuarial que está a cargo del Ministerio
febrero de 1999, donde se define que Ministerio de Defensa y la Policía Nacional esté reflejado
de Defensa, la Policía Nacional, Cremil, y Casur, como gasto y pasivo pensional, dejando sin re-
son las entidades públicas pertenecientes a los conocer o revelar la obligación pensional corres-
regímenes especiales de las Fuerzas Militares y pondiente a 69% del pasivo por asignaciones de
la Policía Nacional, quienes deben registrar los retiro del personal policial y militar tanto activo
pasivos estimados por estos conceptos. como retirado, el cual ha presentado un compor-
tamiento significativamente creciente.
Posteriormente, en 2007 se expidió el Manual de
Procedimientos con la Resolución 356, la cual dero- De otro lado, es evidente que las reservas fi-
gó el instructivo 008 de 1998 y compiló la Circular nancieras para atender las obligaciones pensio-
024; igualmente, separó a las entidades contables nales y de asignaciones de retiro, representan
públicas en empleadoras y en fondos de reserva. cada vez, un mayor porcentaje dentro del Pre-
supuesto General de la Nación y del PIB, y que,
La misma norma define los fondos de reserva desde el punto de vista financiero, los activos que
al indicar que están conformados con recursos administran los fondos de reserva públicos, no
del sistema general de pensiones provenientes de alcanzan a sufragar ni siquiera el pago de una
las cotizaciones de los afiliados y aportes de los alícuota parte de la nómina a cancelar en la res-
empleadores, donde cabe el régimen manejado pectiva vigencia.
por Casur y Cremil.
Además, es necesario e importante para la
Por su parte, el numeral 46 determina que “en CGR que el gobierno nacional destine de manera
la contabilidad de los fondos de reservas, las enti- exclusiva una parte de los activos, a honrar las
dades administradoras deben amortizar el cálculo obligaciones derivadas de ese pasivo por medio
actuarial del pasivo estimado. El monto que deben de la Reserva Financiera Actuarial, pues los ex-
amortizar anualmente corresponde al valor del pa- cedentes generados ayudarían a cubrir los pagos
sivo corriente del año siguiente, entendido como periódicos y la acumulación necesaria para fon-
las obligaciones pensionales exigibles en un período dear a largo plazo el total del pasivo.
no mayor de un año, sin perjuicio de efectuar el
reconocimiento de la amortización en forma men-
sual”. Por este motivo la CGR negó la opinión a los Demandas originadas
estados financieros de 2010 de Casur y Cremil. en asignaciones de retiro
El sistema ampara la creación y mantenimien-
Finalmente, en enero de 2009 la CGN emitió to de Cremil y Casur, para el reconocimiento y
el Concepto 20091-124530, donde, frente a los pago de prestaciones sociales tales como la asig-
empleadores, precisa que “al 31 de diciembre de nación de retiro, la pensión de invalidez y sus
2008 la entidad contable pública empleadora que sustituciones, la pensión de sobrevivientes para

oficiales, suboficiales, soldados profesionales de las Fuerzas y el

grupo profesional de la Policía, entre otras.
Se puede afirmar que la realidad de las demandas en su contra,

gira en torno a la existencia de un régimen prestacional especial otor-
gado a la Fuerza Pública por la Constitución Política32 y reglamentado
por la Ley 100 de 1993 en su artículo 279, que los exceptúa del Siste-
ma Integral de Seguridad Social.
El reconocimiento, pago y reajuste de las asignaciones de retiro

con fundamento en el Índice de Precios al Consumidor (IPC), el in-
cremento en el porcentaje de la partida denominada prima de activi-
dad, el pago y reajuste por bonificación por compensación, sustitución
pensional y el pago de la prima de actualización, entre otros asuntos
determinantes en los factores a liquidar, han generado un alto número
de demandas tendientes al reconocimiento de los derechos solicitados
por el personal retirado en contra del Estado en cabeza de las entida-
des encargadas de los pagos33.
Al 31 de diciembre de 2010 Casur34 contaba con 13.386 demandas

vigentes por $148.076,9 millones, mientras en Cremil se registraron
9.542 demandas por valor de $206.797.5 millones, para un total en
pretensiones de $354.873 millones en 22.928 demandas, cifra bastan-
te considerable y preocupante por la tendencia del crecimiento de las
acciones judiciales. Con esta dinámica el Estado ha incurrido en im-
portantes erogaciones para atender la defensa jurídica; además, el sis-
tema judicial se ve congestionado por el gran cúmulo de demandas.
Un aspecto importante en los procesos, se refiere a Cremil al regis-

trar 2.556 sentencias en 201035; de las cuales 549 fueron favorables,
2.003 desfavorables y 4 a prueba (conciliación); en la misma vigencia
fiscal, se pagaron36 1.830 sentencias por $26.607 millones. Por su
parte, Casur registró el pago de 2.049 por $27.829 millones, en el
mismo año.
Por lo anterior, se puede inferir que las dos entidades presentan de

tiempo atrás una problemática jurídica que involucra al sector Defensa
y Seguridad.
En cuanto a las sentencias y conciliaciones por liquidación de

asignación de retiro, se tiene:
32 Artículos 217 y 218.

33 Estudio DES Defensa, Justicia y Seguridad CGR 2010 (Gestión Jurídica frente a la
Defensa Judicial- CremiL; Evaluación litigiosidad en contra de la entidad-Casur).
34 Según el informe de auditoría de 2010, esta información no es confiable por
cuanto verificado el Balance al mismo año, se observó que registra valores en las
cuentas 9120 por $578.249,5 millones y 2710 por $139.615,9 millones, y en la
cuenta fiscal en el anexo 9 registra $77.713,8 millones presentando una diferencia
de $640.151,6 millones.
35 Información de la Oficina de Prestaciones Sociales.
36 Información suministrada por las secciones de contabilidad y presupuesto.

Cuadro 9.10 mo, se argumenta que según

Sentencias y Conciliaciones las leyes nacionales consagran
Ejecución Presupuestal 2003-2010 el derecho a que su salario se
incremente, al menos, en una
(Millones de Pesos Constantes de 2010)
cifra igual al IPC.
Entidad Nº Sentencias Valor $
Cremil 9.201 93.999 De ahí que éste álgido tema
Casur 17.019 125.202 (IPC), es la problemática que
Total 26.220 219.201 se encuentra latente por cuan-
Fuente: SIIF. Cálculos DES- DJS/CGR. Estudio DES Defensa, Justicia y seguridad to los pronunciamientos juris-
CGR 2010 (Gestión Jurídica Frentea la Defensa Judicial- CremiL; Evaluación prudenciales emitidos sobre
litigiosidad en contra de la entidad-Casur). reajuste han sido emitidos en
diferente sentido40, evidencian-
Se evidencia que por más de una década subsiste esta situado que los criterios jurídicos no
ción, donde el Estado se ha visto abocado a solventar erogaciones son uniformes para lo cual la
que agrupan un total de 26.220 sentencias proferidas por las di- posición conceptual, como es
ferentes instancias para un total de $219.201 millones a precios evidente, resulta lesiva para los
constantes de 2010. intereses del Estado, teniendo
Gráfica 9.7
37 Pago Sentencias IPC 2010 Casur
Participación porcentual sentencias y conciliaciones y Cremil, registran 3204 por valor de
Casur y Cremil 2003 a 2010 $39.917 millones de pesos.
38 PARÁGRAFO 4o. (Fue adiciona-

do por el artículo 1o. de la Ley 238
de 1995, y su nuevo texto es el si-
guiente:) “Las excepciones consa-
gradas en el presente artículo no
implican negación de los beneficios
y derechos determinados en los ar-
tículos 14y 142de esta ley para los
pensionados de los sectores aquí
contemplados. Artículo 14. Reajuste
de pensiones “….Con el objeto de
que las pensiones de vejez o de jubi-
lación, de invalidez y de sustitución
o sobreviviente, en cualquiera de los
dos regímenes del sistema general
de pensiones, mantengan su poder
adquisitivo constante, se reajustarán
anualmente de oficio, el primero de
enero de cada año…”
Fuente: SIIF. MDN. Cálculos DES- DJS/CGR. 39 Las asignaciones de retiro y las
pensiones contempladas en el pre-
sente decreto, se incrementarán en
Así mismo, se evidencia que las entidades presentan gran volu- el mismo porcentaje en que se au-
menten las asignaciones en activi-
men de demandas y de pagos por este concepto, que tienen que dad para cada grado.
ver principalmente con el aumento anual de los sueldos del perso- 40 Proceso 2004-9502 del 24 de
nal retirado de la fuerza pública con base en el Índice de Precios abril de 2006, Proceso No.2005-
al Consumidor (IPC)37, donde se sustenta en que no se realizó 06428 del 16 de febrero de 2007 del
Tribunal de Cundinamarca, Sección
la nivelación salarial de acuerdo con el artículo 14 de la Ley 100 Segunda Subsección B, la cual nie-
/9338, los aumentos efectuados a los miembros de la Fuerza Pú- ga las pretensiones de la demanda
blica estuvieron por debajo del IPC, perdiendo el poder adquisitivo en cuanto al IPC y sobre el mismo
tema el Consejo de Estado reajuste
las asignaciones de retiro, año tras año; no obstante se aumentó IPC, a favor de Armando Cifuentes
conforme a lo establecido en el principio de oscilación de retiro Espinosa, según Sentencia del 16 de
consagrado en el artículo 42 del Decreto 4433 de 200439, así mis- abril de 2009.

en cuenta que la realidad normativa que cobija de 2010, con cerca de $683.388 millones al año,
el régimen especial se somete a la definición del equivalente al 20% del presupuesto de las cajas
régimen general (Ley 100 de 1993); sin embargo, de retiro de 2011, coadyuvando a fondear los
la mayor proporción se concluye como favorable recursos necesarios para el pago de las asigna-
a los accionantes, situación que se agrava por la ciones de retiro.
concurrencia de las demandas que se encuentran
en curso, en el mismo sentido se evidencia que Las asignaciones de retiro tienen un alto im-
el marco legal que lo sustenta se ve sujeto a de- pacto en las finanzas del Estado, debido a que
finición por las diferentes instancias judiciales e la base de liquidación se obtiene a partir de los
inclusive la jurisprudencia. últimos valores devengados, y se encuentra entre
220% y 286% respecto del sueldo básico.
Los temas que involucran las decisiones ju-
diciales son variados: interpretación y aplicación El cálculo actuarial del sector Defensa y Segu-
normativa, prescripción, régimen especial y ley ridad muestra un crecimiento de 75% de 2003 a
general, principios constitucionales de igualdad 2010 a precios constantes de este último año, ci-
y mantenimiento del poder adquisitivo de las fra muy significativa al pasar de $48.1 a $84.1 bi-
pensiones, entre otros; Sin embargo, la tendencia llones en el mismo período. Las principales causas
de los jueces es desestimar las pretensiones de la están relacionadas con los factores preferenciales
demanda; en general se aprecian las constantes contenidos en las normas para la liquidación de la
condenas en contra del Estado, donde existen asignación de retiro, al aumento del pie de fuerza
pronunciamientos en diferente sentido por parte con la incorporación de nuevos efectivos.
de los tribunales competentes que no acogen las
pretensiones de los demandantes y en la instan- Igualmente, respecto de las principales va-
cia del Consejo de Estado el fallo es revocado riables macroeconómicas, el cálculo actuarial
acogiendo las pretensiones. del sector es altamente significativo dado que
del período 2002 a 2010 tiene una participación
Se puede entonces concluir que el eje del promedio de 85% respecto del PGN y de 17%
problema es de carácter jurídico y bajo esta pers- respecto del PIB.
pectiva se deben propender acciones tendientes
a solucionar esta situación, ya que si bien las La asignación de retiro de la Fuerza Pública
cifras demuestran que en materia de defensa ju- evidencia una ventaja adicional respecto de la li-
dicial Casur y Cremil son las entidades que más quidación de la pensión del régimen de Ley 100
ejecutan recursos por concepto de sentencias en tanto de prima media como de ahorro individual,
torno a prestaciones sociales sobre esta temáti- puesto que reconoce más factores.
ca, se hace necesario una discusión de carácter
normativo donde resulta esencial la unificación Los presupuestos ejecutados por las cajas de
de criterios enmarcados dentro del ámbito juris- retiro han crecido en mayor proporción (50%) que
prudencial a fin mitigar esta situación. el número de personas con derecho a asignación
de retiro (30%), lo que muestra un incremento en
el costo per-cápita por liquidación, que asciende
Conclusiones en promedio a $2 millones constantes de 2010.
El sistema normativo que regula las asigna-
La financiación para el pago de asignaciones
ciones de retiro de la Fuerza Pública, no conside-
de retiro, se asume en promedio con 92% de
ra el aporte mensual a cargo del patrono, toman-
recursos de la Nación, y 8% con aportes de los
do sólo el aporte de los efectivos, hecho que ha
afiliados y rendimientos de las inversiones reali-
dificultado la existencia de un fondo orientado a
zadas por las cajas de retiro.
atender este gasto.
Respecto de lo pagado en asignaciones de
La modificación de las normas que conlleve a
retiro de la Fuerza Pública en 2010, se nota
regular un aporte mensual del 12% por parte del
una participación importante (14%) dentro del
patrono, le permitiría al sistema contar, a precios

presupuesto asignado al sector Defensa y Se- rresponden al reajuste de éstas con fundamento
guridad, reafirmando el peso que cada vez tie- en el índice de precios al consumidor, al incre-
ne este rubro. mento del porcentaje de la prima de actividad, al
pago y reajuste por bonificación por compensa-
Con el fin de conocer la realidad económica ción, y al pago de la prima de actualización.
y financiera de las finanzas del Estado, es impor-
tante que tanto las entidades empleadoras como Las cajas de retiro han contribuido a la con-
las que actúan como fondos de reserva, realicen gestión de los despachos judiciales, dado que a
en sus estados financieros un adecuado recono- 31 de diciembre de 2010 tenían 22.928 deman-
cimiento y revelación del cálculo actuarial y del das con pretensiones por $354.874 millones,
pasivo pensional. valor bastante significativo por la tendencia al
crecimiento de las acciones judiciales en contra
Para fondear a largo plazo el total del pa- de estas entidades.
sivo es necesario que el gobierno nacional cree
una Reserva Financiera Actuarial con parte de los La proyección de recursos para asumir el
activos del sector Defensa y Seguridad y otros pago de asignaciones de retiro a 2019 mues-
recursos, para cubrir las obligaciones derivadas tra un valor de $4.1 billones, cifra bastante sig-
de ese pasivo. nificativa si se considera que en 2014 termina
la temporalidad del impuesto al patrimonio, el
Los factores que han causado más alto núme- cual ha contribuido a financiar los gastos del
ro de demandas por asignaciones de retiro, co- sector Defensa y Seguridad.

colombiano
Algunos apuntes
sobre las pensiones
convencionales
En el diseño de seguridad social que imperó casi todo el siglo pasado, desde cuando
se adoptó en la década de los cuarenta, la responsabilidades estaban repartidas entre los
patronos y los institutos especializados, el Instituto Colombiano de Seguros Sociales
(ICSS) y la Caja Nacional de Previsión (Cajanal).
La regla general era que si un trabajador cumplía veinte años de servicio a la empresa
o entidad, y había sido afiliado después de diez años de servicio a la seguridad social, era
el empleador quien debía cubrir la pensión de jubilación. En el sector público, Cajanal
era la responsable, siempre y cuando se hubieran hecho los pagos de los aportes por el
tiempo servido, o al menos por los últimos cinco años.
Los empleadores debían conceder la pensión para quien cumpliera como regla 20
años de servicio, y 50 años para las mujeres y 55 para el hombre, según las reglas del
Código Sustantivo del Trabajo (CST) para el sector privado, la Ley 6 de 1945 para el sec-
tor territorial y el Decreto 1848 de 1969 para el sector público, y a partir de la Ley 33 de
1985, 55 años para sector nacional, territorial, hombre y mujeres.
Las edades para el reconocimiento de la pensión eran menos exigentes que las previs-
tas para la pensión de vejez que ofrecía el ICSS, a los sesenta años, para los trabajadores
del sector privado y alguna población del sector público1.
Y a esa protección principal se le sumó otra especie pensional, las pensiones de

jubilación convencionales. El derecho a la negociación colectiva le concede a los tra-
bajadores como negociar con su empleador “las condiciones de empleo” como reza el
Convenio 098 de la OIT.
1 Temporalmente o excepcionalmente se admitió la afiliación de empleados públicos. Los trabajadores oficiales

estaban sujetos al CST.

Está por fuera de discusión

que en el escenario de la segu-
ridad social empresarial, antes de
un sistema de seguridad social
universal, la protección de la ve-
jez hace parte de las condiciones
de empleo, y por ello fue materia
de prolija regulación en las con-
venciones colectivas, especial-
mente en las del sector público.
A partir de los años setenta,

por virtud de las convenciones
colectivas del trabajo, aparecie-
ron una gama de regulaciones
del derecho a la pensión de ju-
bilación, que mejoraban o ha-
cían menos exigentes los requi-
sitos para acceder a la pensión.
Un primer efecto de dere-

chos pensionales son aquellos
que hicieron menos exigentes
los requisitos para acceder a la
pensión de jubilación, de ma-
nera principal la edad, así: este tipo de cláusulas era de 25 años de servicio, pero podía
ser menor en algunos casos, respecto a determinados oficios
• Los que anticipan respec- en los que la exposición de la salud fuera mayor, como en la
to a las pensiones legales, extinta Caja Agraria, sin excluir que se hiciera de manera ge-
el derecho a la pensión de neral para tiempo de servicios menores. Caso emblemático es
jubilación, 1, 2, 5, u ocho el Departamento de Boyacá, que por defectuosas cláusulas y
años. En la extinta Empresa por la interpretación de la Corte Suprema de Justicia2, concede
de Telecomunicaciones (Te- derechos pensionales a cualquier edad, con diez de servicio.
lecom) la edad se anticipó a Los trabajadores departamentales pueden obtener pensiones de
los 47 años. jubilación desde los 30 años.
• Los que anticipan la edad a Un segundo efecto de derechos son los que se plasmaron en las
través del sistema de pun- convenciones colectivas sobre la pensión sanción y la pensión por
tos, en el que vale unifor- retiro voluntario, tanto las que sólo transcribieron la norma legal
memente un año de edad y como las que modificaron los requisitos, en uno y otro caso; por
un año de servicios; así por ese mecanismo perduraron especies pensionales que por su natu-
ejemplo, se exigen 75 pun- raleza tenían vocación temporal.
tos, que se cumplen con 52
años de edad y 23 de ser- La pensión sanción y la pensión por retiro voluntario son figu-
vicio, como se estiló en el ras que por su esencia, son accesorias a la pensión de jubilación.
sector eléctrico. Tenían ambas como significado principal evitar la gran vulnerabi-
lidad de los trabajadores porque podían ser despedidos antes de
• O los que simplemente su- madurar su derecho pensional, o para remediar la pérdida que le
primen la edad, con deter-
minado tiempo de servicios.
La edad más frecuente para 2 C.S.J., Sala Laboral, sentencia del 27 de enero de 2009, radicación 35087

pudiera representar a un trabajador retirarse de Por estar consignadas en convenciones co-

una empresa después de quince años servidos, lectivas y por la doctrina de la jurisprudencia de
los cuales no contaban en otra empresa. la Corte Suprema de Justicia estas pensiones ad-
quirieron el carácter de pensiones independientes
La creación del sistema de seguros sociales respecto a la pensión de jubilación o de vejez.
obligatorios suprimió la causa que dio origen a
estas especies pensionales. El tiempo servido y La doctrina predominante se inclinó por resol-
cotizado no se perdía pues se podía completar ver bajo los siguientes criterios:
con los realizados en otra empresa.
Que los diez años de vigencia no eran para la
Las pensiones convencionales, las de vejez, la pensión sanción, sino para la subrogación que de
pensión sanción y la pensión por retiro volun- ella pudiera hacer el ICSS. Así, por lo tanto, fue
tario adquirieron carácter de independientes, no necesaria otra norma expresa, el Acuerdo 029 de
solo porque estuvieran pactadas con una organi- 1985, para autorizar la subrogación de tales obli-
zación sindical, sino porque la jurisprudencia se gaciones hacia futuro.
inclinó a darles tal trato.
La pensión por retiro voluntario desaparecería de
En el Acuerdo 224 de 1966 se adoptó como la escena al existir un sistema al que estuvieran afi-
regla general que el ICSS asumía la obligación liados los trabajadores; por ello, esta pensión no se
de protección de la vejez de los trabajadores que menciona en el artículo del Acuerdo 224 de 1966.
llevaran menos de diez años al servicio de una Pero está, bajo el supuesto de la Sala Laboral de ser
empresa. Para los que tuvieran más de diez años una omisión, por estimarse que es gemela a la pen-
los recibía como afiliados y para protegerles, en sión sanción y, por lo tanto, cobró nueva vida3.
caso de que fueran despedidos sin justa causa, a
los de diez o más años de servicio y por espacio
de otros diez, los ampararía con una pensión, 3 [No fue esta la posición inicial de la jurisprudencia que asen-
que es la pensión sanción. Esta norma sólo ten- tó que quien se retiraba voluntariamente de la empresa debía
asumir su propio riesgo, el de no seguir cotizando a los segu-
dría vigencia los primeros diez años del sistema, ros sociales obligatorios. C.S.J. Sala Laboral, sentencia del 8
según el artículo 61. de noviembre de 1979, radicación 6508

En el orden teórico, las pensiones convencio- Uno de los principios tutelares de la seguridad
nales las otorgaron los empleadores a sus traba- social es la uniformidad de trato a los ciudada-
jadores bajo el supuesto de tener con ellos una nos, bajo reglas que regulen de forma uniforme
obligación legal, la misma que subrogaría el ISS las cargas y los beneficios.
con la pensión de vejez.
Esta ecuación no rigió en el siglo pasado,
Así, un empleador que tenía la obligación legal bajo el supuesto de una diferenciación entre los
de otorgar pensión de jubilación a los 55 años, por seguros sociales para trabajadores privados y una
convención colectiva se acordó anticiparla en dos previsión social para los públicos, en la que estos
años, a partir de los 53. Era de esperar que llega- contribuyen con menos y reciben, comparativa-
dos a los 55 años la pensión era de carácter legal mente respecto a aquellos, mejores beneficios.
y, por lo tanto, subrogable por el ISS.
Este desequilibrio fue mayor con las pensiones
La Sala Laboral adoptó la tesis que negaba convencionales de empresas del sector público.
toda forma de darwinismo jurídico – ese fue el
término utilizado – según la cual, como la pen- Por esta razón, uno de los aspectos centrales
sión convencional no muta en una legal, a aque- del Acto Legislativo 1 de 2005, consistió en man-
lla no le alcanzan los efectos de la subrogación datos expresos sobre la clausura de los derechos
pensional, pudiendo gozar el trabajador de una pensionales convencionales, de vejez, invalidez o
doble pensión, la de jubilación convencional y la sobrevivientes, cinco años después de su expedi-
de vejez del ISS. ción, esto es, a partir del 31 de julio de 2010. Ese
lapso se establecía como periodo de transición
La inconsistencia de esta tesis queda en evi- para dar satisfacción a derechos convencionales
dencia en la práctica en la que los mismos pen- que estuvieran próximos a causarse.
sionados entendían que cuando gozaban de una
pensión convencional no tenían derecho a recla- El mandato adoptado por medio de una nor-
mar la pensión legal. Y así lo expresó la Corte en ma del máximo rango normativo, se suponía que
los pocos eventos que se presentaron reclamacio- cerraría toda discusión sobre la existencia de de-
nes del reconocimiento de una segunda pensión. rechos adquiridos, y el del respeto a la negocia-
ción colectiva.
Esta doctrina no tuvo cabal aplicación cuan-
do, en el caso de la Electrificadora del Tolima, Pero esta disposición ha sido objeto de reparo
se hicieron pactos de pago de pensión única, y por parte del Comité de Libertad Sindical en su
cuando se reclamó el pago mensual de la misma Informe 353, -caso 2434 de marzo de 2009- ante
se condenó a la empresa bajo el supuesto de tra- el Consejo de Administración y pide el Gobierno
tarse de obligaciones independientes. adoptar una posición contraria a la norma cons-
titucional, adicional, que adopte medidas para
Así, se instituyeron beneficios pensionales cumplir con el dictado según el cual las conven-
significativos para la población trabajadora. Sin ciones anteriormente negociadas deberían conti-
duda, fueron más frecuentes y generosas en la nuar conservando todos sus efectos, incluidos los
negociación de las convenciones colectivas en las relativos a las cláusulas sobre pensiones, hasta su
empresas públicas. fecha de vencimiento, aunque ésta sea después
del 31 de julio de 2010.
Las razones para explicar el fenómeno den-
tro de la administración pública podrían hallarse Y respecto a las que se negociaron con pos-
en la ausencia de restricciones, las que con un terioridad al Acto Legislativo, lo que propone es
poco de tardanza, impuso la Ley 549 de 1999: que el Gobierno haga caso omiso de él y realice
las empresas públicas sólo pueden asumir obli- de nuevo consultas detalladas dirigidas exclusi-
gaciones pensionales si están en consonancia vamente a los interlocutores sociales acerca de
con sus políticas, dentro de sus posibilidades las jubilaciones y las pensiones, a fin de encon-
económicas y financieras. trar una solución negociada aceptable para to-

das las partes interesadas y de Libertad Sindical”, contra una social para efectos de la gestión
conformidad con los convenios larga tradición y doctrina inter- del sistema de seguridad social,
sobre libertad sindical y nego- nacional que no le otorga a és- o en la búsqueda de caminos
ciación colectiva ratificados por tas carácter o fuerza vinculante. para ampliar su cobertura.
Colombia, en particular, ase-
gurando que las partes en la Efectivamente, militan a fa- De conformidad con la re-
negociación colectiva puedan vor de esta posición el que se tra- comendación 113 de 1960, las
mejorar las prestaciones legales ta de recomendación originada consultas tienen por finalidad
sobre pensiones y esquemas de en un órgano de carácter político el que las autoridades recaben
pensiones por mutuo acuerdo. que no tiene competencia para opiniones, obtengan asistencia
pronunciarse jurisdiccionalmente o asesoramiento de empleado-
La pérdida de vigor de nor- y que, por carecer de sentido ju- res y trabajadores en puntos
mas pensionales en las conven- rídico, formula una recomenda- específicos como la elaboración
ciones, es encuadrada en “modi- ción de imposible cumplimiento de proyectos de ley, de planes
ficación unilateral del contenido al gobierno colombiano. de desarrollo o para el funcio-
de los convenios colectivos”, que namiento de instituciones.
reiteradamente se ha entendido Por otra parte, la doctrina
como una violación del derecho constitucional le ha otorgado a El Comité de Libertad Sindi-
a la negociación colectiva. las recomendaciones del Comi- cal no toma en cuenta el sig-
té de Libertad Sindical carácter nificado que el Acto Legislativo
Esta postura del Comité de vinculante y bajo esa premisa representa para la seguridad
Libertad Sindical encuentra res- ha ordenado cumplir con el social, en el sentido de cumplir
paldo en la Comisión de Exper- reintegro de trabajadores, pri- con principios que la misma OIT
tos. “La imposición de medidas mero a la Empresas de Servicios pregona: conducir a un estado
por vía legislativa equivale a Públicos Municipales de Mede- de isonomía ciudadana, en la
modificar unilateralmente un llín, luego del INPEC y, en fecha que todos ellos aporten bajo un
sistema aceptado por los inter- más reciente, a trabajadores de mismo esquema y reciban bene-
locutores sociales. Se ha consi- EMCALI, invocando la reco- ficios bajo las mismas reglas.
derado que toda modificación mendación de este comité y por
unilateral por vía legislativa del encima de sentencia en firme Al mundo entero le urge ac-
contenido de los convenios co- de la jurisdicción ordinaria. tuar ante las amenazas que para
lectivos en vigor representa una su sostenibilidad financiera se cier-
violación del principio de nego- Queda sobre el tapete de nen sobre sus sistemas de seguri-
ciación colectiva y del principio la controversia judicial la re- dad social; economías más sólidas
de inviolabilidad de los dere- comendación del Comité de que la nuestra mueven el reloj de
chos adquiridos”.4 ” Libertad Sindical para ser dis- la edad de sesenta y cinco años a
cutido desde la lógica misma sesenta y siete; y a Colombia que
Bajo esta orientación del Co- de la doctrina de la OIT, en pretende, con las normas exami-
mité de Libertad Sindical se han aspectos como los de que se nadas, no conceder pensiones por
formulado un número significa- acude a antecedentes que no debajo de los sesenta y dos años,
tivo de reclamaciones de pensio- se ajustan al singular caso cole recomiendan que mantenga las
nes de jubilación convenciona- lombiano, en el que la norma de condiciones mucho más favo-
les, causados después de julio de no es de carácter legal, como rables invocando el derecho a la
2010 y en ellas se ha de resolver en los precedentes, sino cons- negociación colectiva.
el alcance de la primacía de la titucional. O también se invoca
Carta Política y “disposiciones” el diálogo social, y el tripartito,
de derecho internacional. que bien lo ha entendido la OIT 4 Conferencia Internacional del Tra-
bajo, 100.a reunión, 2011ñ Estudio
como un mecanismo apropiado General relativo a los instrumentos
Se habla de disposiciones para lograr sus objetivos estra- de la seguridad social a la luz de la
para comprender en ella las re- tégicos, pero en contextos bien Declaración de 2008 sobre la justicia
social para una globalización equita-
comendaciones del Comité de definidos como en la seguridad tiva. Pág. 93

En el Informe que la Comi- Si la seguridad social es “Los asuntos pensionales

sión de Expertos en la Aplicación asunto del legislador, ello im- tienen que ver con las condicio-
de Convenios y Recomendaciones plica que no lo es de la nego- nes laborales de los trabajado-
entregó a la Conferencia de Inter- ciación colectiva; faltando esta res, pues, en últimas, la pensión
nacional del Trabajo en el 2011, premisa no tiene sentido que es fruto de su trabajo y su in-
reconoce, alude sin mencionar, la la posición de ese comité sea greso en época no laboral. Esto
inconsistencia que queda en evi- del mismo tenor a la que asu- ya simplemente no es cierto;
dencia en el siguiente fundamen- me frente a casos en el que lo las pensiones dejaron de ser de
to de la recomendación. que se restringe son los asuntos empresa, tienen su origen en el
propios de las condiciones del sistema de seguridad social en
El Comité de Libertad Sin- trabajo, como las limitaciones el que forzosamente deben es-
dical puso de relieve que, si para acuerdos futuros de incre- tar afiliados y para el que deben
bien no era competente para mentos salariales. cotizar. Y es una evolución posi-
formular observaciones sobre tiva, la de diseñar un sistema de
las decisiones gubernamen- Es axiomático que no es po- seguridad social, con la que se
tales en materia de seguridad sible vulnerar el derecho a la ne- superen los riesgos de empresas
social, estaba en condiciones gociación colectiva si lo que se frágiles asumiendo obligaciones
de examinar si dichas decisio- excluye no es materia suya. robustas y vitalicias”.
nes observan los principios de
libertad sindical. Ese fue el entendimiento de La Corte Constitucional, sen-
la Corte Suprema de Justicia, tencia C-553 de 2003, mediante
Hay aquí una incompatibili- que al tratar el tema consideró, la cual resolvió sobre la exequi-
dad entre lo que se afirma y lo desde una perspectiva histórica, bilidad de un referendo en el
que se procede a hacer: quien que la Constitución redefinía el que se ponían límites a los de-
declare que no es competente, concepto “condiciones de tra- rechos pensionales, consultando
privarse de pronunciarse. bajo”, para sustraerle lo que en para los efectos antecedentes
buena hora ya asume la segu- del Comité de Libertad Sindical,
Lo que es materia de una ridad social, la protección de la del Comité de Expertos y aun-
negociación es asunto ya defi- vejez, la invalidez y la muerte de que considerara las pensiones
nido por el artículo 2 del Con- que, en otra época fue asunto como circunstancias propias del
venio 154 de 1981: del patrono y trabajadores, de trabajo, llegó, entre otras con-
las condiciones del trabajo ya clusiones, a las siguientes:
... la expresión negociación no lo era, que toda forma de
colectiva comprende todas las protección de vejez, de invalidez -Sin embargo, es igualmente
negociaciones que tienen lugar y de muerte quedaba bajo la claro que la definición del siste-
entre un empleador, un grupo institución de la seguridad so- ma de pensiones es un asunto
de empleadores o una organi- cial. Uno de los propositos del que corresponde definir al legis-
zación o varias organizaciones Acto Legislativo 1 de 2005, fue lador, siempre y cuando garanti-
de empleadores, por una par- atraer a la seguridad social todo ce ciertos elementos básicos
te, y una organización o varias el amparo de la vejez, y en pos
organizaciones de trabajado- del cumplimiento del principio - Finalmente, el derecho a la
res, por otra, con el fin de: a) de la uniformidad o de la igual- negociación colectiva no puede
fijar las condiciones de trabajo dad de los ciudadanos, el mismo ser considerado absoluto, por lo
y empleo, o b) regular las reque predica la OIT. que es razonable que el Estado
laciones entre empleadores y pueda limitarlo para salvaguardar
trabajadores, o c) regular las La redefinición consiste en la propia viabilidad financiera del
relaciones entre empleadores o una modernización del concep- sistema general de pensiones.
sus organizaciones y una orga- to que antes se tenía del mundo
nización o varias organizacio- del trabajo, respecto al cual era
5 -ver supra, pie de página nro. 10
nes de trabajadores, o lograr válida la siguiente afirmación
6 C. Constitucional sentencia C – 551
todos estos fines a la vez. de la Corte Constitucional: de 2003

colombiano
Intervención y respuesta
de la Contralora General
de la República
en la audiencia pública
convocada por la Corte Constitucional*
* Con ocasión de la demanda de inconstitucionalidad

del artículo 17 de la Ley 4 de 1992.
Señores Magistrados:
La citación a esta audiencia estuvo precedida de varias circunstancias que no son

para nada sanas para el buen funcionamiento de un Estado. Se empezó por plantear
la posibilidad de que, como consecuencia de esta decisión, se originará una fractura al
interior de la propia Rama: entre la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado,
por un lado; y la Corte Constitucional, por el otro.
Por otro lado, se planteó que se trataba de promover los fondos que administran
pensiones que son de carácter privado y que finalmente lo que había aquí era un gran
negocio. Así mismo, se dijo que la Contraloría había asumido la posición que ustedes
vienen conociendo desde hace al menos dos años, porque había celebrado un pacto con
el doctor Pretelt, ponente de esta demanda de inconstitucionalidad, de cara a no inves-
tigar el nombramiento de un magistrado auxiliar, que es el doctor Murcia y a su vez el
magistrado decidiría, de tal manera que cerraría una brecha fiscal que haría insostenibles
las finanzas públicas.
A ese respecto, la Contraloría sí tiene el deber de pronunciarse para informar que,

efectivamente, el señor Magistrado había remitido hacía dos años la información a la
Contraloría, que le había sido solicitada. No llega por la vía de denuncia y en la actuación
preliminar, que se hace el día de ayer, se puede establecer que este funcionario devenga

dos millones trescientos sesenta y cinco mil pe- estamos aproximando o nos hemos aproximado
sos, por lo tanto, no ha operado un reajuste. en nuestra vida profesional al tema, sabemos que
si bien es cierto aparentemente el texto tanto del
De la misma manera, se ha podido establecer Acto Legislativo Numero 1 de 2005 como las nor-
que si hay una solicitud en curso, no alcanzamos mas que están vigentes y que contemplan regí-
a conocer cuál es el sentido de esa solicitud y menes de transición para determinadas personas,
posiblemente puede ser o no ser para reajuste teniendo en cuenta su edad y años de semanas
de pensión pero oportunamente estaremos infor- cotizadas o tiempo de servicio, pues realmente
mando porque me parece que es importante que por vía jurisprudencial o más que jurisprudencial
todos esos mantos de duda sobre la imparcialidad para ser más técnicos por vía de decisión judicial
de las decisiones de quienes tenemos transito- han tenido una u otra interpretación.
riamente la responsabilidad de hacerlo, queden
disipados con toda claridad ante el público. No podemos desconocer que gran parte del
problema en esta materia también se origina por-
Esto lo refiero, porque la Corte Constitucional que tenemos una legislación en no pocos casos
tiene la tarea que siempre ha tenido cuando decide contradictoria, no suficientemente clara o insu-
respecto de la constitucionalidad de una ley y es ficiente, o porque el gobierno nacional sencilla-
precisamente evaluar si esa norma está de confor- mente no ha procedido a hacer la reglamenta-
midad con la Constitución o si, por el contrario, es ción que corresponde y en ese estado de cosas,
una norma que se aleja, que no respeta los paráme- ante la falta de nitidez y claridad total de alguna
tros constitucionales y esa tarea es fundamental en legislación y de su vigencia sobre todo y ante la
un Estado constitucional, máxime cuando se trata carencia de reglamentos necesarios no en pocos
de una decisión de esta envergadura para el Estado casos, por ejemplo, en el tema de que si se aplica
social de derecho, para las finanzas y, obviamente, o no el último salario más alto devengado por
para un grupo muy nutrido de ciudadanos, algu- quien deba obtener la liquidación de la pensión
nos con pensiones, unas más altas que otras pero y que realmente ha originado problemas y des-
que, de todas maneras, teóricamente se podrían ver manes muy serios.
afectados por esta decisión.
Se le ha solicitado en reiteradas ocasiones al
El Magistrado Vargas, que realmente sí es un gobierno nacional la reglamentación, luego de
experto en esta materia, hizo unas afirmaciones establecer que realmente hay un espacio para la
que me parece muy importante traer a colación, reglamentación y no se hace. Eso explica por qué
en el sentido de decir: “mire aquí no va a pasar los jueces de la República han tenido un mar-
nada, porque realmente lo que implicaría esta gen para proferir decisiones que en algunos ca-
decisión es volver a enterrar lo que ya está en- sos son contradictorias y también sabemos que
terrado. La ley era muy clara en establecer unas esas contradicciones frente a situaciones fácticas
fechas límites, unos plazos máximos y definir idénticas origina, a su vez, un nuevo litigio, una
quiénes serían los beneficiarios de estos regíme- nueva reclamación, una nueva tutela y por la vía
nes de transición”. del derecho a la igualdad, se generan reajustes o
ampliación del derecho inicialmente reconocido.
Y, por otro lado, francamente no veo la posi-
bilidad de que una Constitución pueda ser des- En consideración de esto, honorable presidente
conocida por la propia Corte y yo estoy tranquila del Consejo de Estado, me parece útil la oportu-
porque sé que esta Corporación no lo va a hacer, nidad que tiene la Corte para definir la interpreta-
en cuanto al desconocimiento de los derechos ción que es acorde a la Constitución. Yo creo que
adquiridos. Realmente él lo planteó, incluso de arrojar claridad sobre esta materia será realmente
manera un poco coloquial, pero creo que planteó el gran aporte que la alta corporación podrá ha-
los dos aspectos neurálgicos en esta discusión: cerle al país, en cualquier sentido que lo haga.
por un lado tenemos un tema que tiene que ver
con la interpretación constitucional y usted doc- En segundo lugar, me parece importante ha-
tor Vargas y los que por alguna u otra razón nos cer un comentario específico que tiene que ver

reconoce. Así que tampoco la

Corte tiene una tarea imposible
de avocar, pero me parece que,
con todo respeto, señores ma-
gistrados, hay algunos aspectos
que la Contraloría ha identifi-
cado y que de ser objeto de un
tratamiento específico mucho
ayudaría a arrojar claridad en
esta materia.
Como ustedes bien lo sa-

ben, el tema de los regímenes
especiales, se pretendía que
desaparecieran desde la Ley
100 de 1993 y se estableció allí
el famoso régimen de transi-
ción, el artículo 36, y se fija-
ron determinadas condiciones
en términos de edad, semanas
cotizadas o tiempo laborado.
Sin embargo, no existe ni una
posición unívoca ni claridad,
por cuanto la norma legislativa
no se refiere específicamente a
con la reforma al artículo 48 de la Constitución, en el sentido de este aspecto y eso influye tanto
las adiciones que allí se introdujeron mediante el Acto Legislativo en el monto de las pensiones
Numero 1 de 2005. Estamos hablando de normas constituciona- como en las personas que pue-
les, normas que efectivamente prevalecen sobre el resto de dis- den considerarse beneficiarias
posiciones jurídicas y mediante una técnica atípica encontramos del régimen de transición.
una Constitución particularmente reglamentaria, que parecería que
quisiera, de una vez por todas, superar todas estas interpretaciones, No incluye una expresa de-
en veces contradictorias, y toda la litigiosidad que se ha generado finición de qué sucede con los
en torno al tema. siguientes aspectos: esto tiene
que ver con la claridad absoluta
Esta reforma constitucional, por ejemplo erige en derecho ad- de sí a los supérstites y a los
quirido, el derecho pensional, y la verdad es que doctrinariamente incapacitados se les reconoce el
se podría discutir mucho sobre si estamos frente a un derecho régimen de transición o no. Este
adquirido o no y si el derecho a la pensión y la mesada pensional es un punto que ha generado
equivale por ejemplo al derecho que se puede ejercer de propiedad distintos pronunciamientos. No
al respecto de un bien inmueble. voy a decir cuál es la posición
de la Contraloría, porque muy
Podríamos escribir, más o menos, un centenar de libros sobre la mal haría un órgano de control
materia, pero el Constituyente definió el tema. Entonces, estamos fiscal en informar al más alto
frente situaciones que no admiten discusión. El constituyente tam- órgano de control de constitu-
bién estableció unos parámetros muy claros que hacen referencia a la cionalidad, cuál pareciera ser
imposibilidad de desmejorar lo que, obviamente, ha sido reconocido la interpretación acorde con
legítimamente “se ha causado”; ese es el término que utiliza y es un el conjunto de esas normas y
término muy importante porque realmente no condiciona el derecho dentro de una perspectiva sis-
al reconocimiento sino a que, realmente la persona haya cumplido témica, que obviamente parte
con los requisitos, independientemente del momento en que se le de los límites constitucionales.

Hay un segundo punto que Media. Ese es un punto que conviene que la Corte, si así lo tiene a
también debe ser aclarado y es bien, defina de una vez por todas.
la equivalencia, y esto tal vez sí
es jurisprudencia, en un deter- Por otro lado, está el tema de los topes. Aquí se ha hablado
minado momento se hizo, entre mucho de los topes, que es la razón para que la Corte haya avoca-
el monto de la pensión y el in- do este tema. Obviamente yo no quiero profundizar sobre el tema
greso base de liquidación. porque creo que aquí todos los presentes son mucho más expertos
en la materia, pero ese es el aspecto neurálgico que concita a esta
Realmente se dice de una audiencia y obviamente a la posterior decisión.
manera más pedagógica para la
opinión pública, que las pensio- Hay otro punto que la Contraloría más que nadie sabe que se
nes no deben incluir viáticos o ha prestado a abusos y que tiene que ver también con el ingreso
cualquier otro emolumento que base de liquidación teniendo en cuenta el promedio de ingresos
no haga parte del salario y que de los diez últimos años laborados o tomando en consideración
haya sido base para decretar los el promedio de todo el periodo que sirve para cotizar de manera
aportes pensionales, pero eso eficiente al pago posterior de pensión, el más alto, dice la ley, de
realmente es neurálgico, por- cualquiera de los dos y/o aquí surge el problema: ¿el salario más
que la sostenibilidad del siste- alto que se hubiere devengado durante el último año de servicio?
ma, obviamente, y la equidad y Esta disposición es precisamente la que, en algunos casos, habría
además el respeto del concepto podido contribuir a que hubiera un abuso del derecho y que se
de pensión depende de que se generara lo que la opinión pública conoce como el carrusel de las
haya hecho ese ahorro, salvo pensiones. Este es un punto que está íntimamente relacionado con
en los casos que se exceptúan el régimen se transición y dependiendo de los alcances que se le
específicamente, también por dé a la vigencia de las distintas normas que concurren a definir
parte de la misma ley. el régimen de transición pues se aplicaría, se tomaría uno u otro
criterio y obviamente ustedes entienden perfectamente que, como
Si nosotros tomamos una consecuencia de esa decisión, la sostenibilidad se va a ver afectada
base para hacer el aporte pero de manera inmediata y directa en uno u otro sentido.
luego la base de liquidación es
muy superior, porque es mucho Los que por alguna razón, en algún momento de la vida estu-
más generosa puesto que toma diamos el tema del derecho constitucional y de los derechos fun-
en consideración otros criterios damentales, siempre hemos sido muy refractarios al planteamiento
que además no son constantes, que tiene que ver con condicionar los derechos a la disponibilidad
que son diferenciados y no ne- presupuestal, porque finalmente es una manera de entregarle, tan-
cesariamente por la calidad y la to al ejecutivo como al legislativo, la posibilidad de hacer ineficaz
idoneidad del funcionario bene- e ineficiente el reconocimiento de un derecho, porque cuando se
ficiado. No todo el mundo recibe hace el presupuesto pues no se incorporan las partidas que tienen
viáticos igual, no todo el mundo que ver con la garantía efectiva de determinados derechos.
tiene derecho a no sé qué prima
especial, pues ahí se genera una Sin embargo, también hubo en Colombia una reforma cons-
inequidad y se está generando titucional que no puede ser soslayada, que incluso, es un prin-
progresivamente si no hay una cipio que ya estaba implícito o explícito en la Constitución,
correspondencia entre la base cuando se establece que siempre que se prevea una obligación
para hacer el aporte y el ingreso a cargo del Estado, la ley deberá indicar los montos, los recursos
base que se tome en considera- para hacerle frente, se repite con la adición al artículo 48 cons-
ción para determinar cuál es el titucional y finalmente es el sentido de esta norma que tiene
monto de la mesada pensional. que ver con la sostenibilidad fiscal. No puede ser interpretado
Ahí necesariamente vamos a te- el alcance como que su finalidad es mermar y acabar con el
ner un progresivo hueco, una Estado Social de Derecho, porque la Constitución es un cuerpo
distancia que afectaría la soste- sistemático y, por lo tanto, debe haber una concordancia de de-
nibilidad del Régimen de Prima rechos e intereses, en el entendido de que, además, en el Estado

constitucional prevalecen los ese Estado Social de Derecho, nunca la Corte siempre los ha
derechos fundamentales. es decir, las personas que tie- tenido presentes.
nen menores recursos y están
En este punto también es im- más limitadas en su condición En este estado de cosas,
portante precisar que, sea como socioeconómica para el goce en cuanto a cifras, etcétera, la
fuere, de todas maneras, el de- efectivo de los mismos. Contraloría ya entregó su do-
recho a la pensión no es per sé cumento que puede ser con-
un derecho fundamental, sino un Dentro de esos parámetros, sultado por ustedes y, de todas
medio para garantizar varios de- considero que el trabajo que maneras, antes de retirarme, sí
rechos fundamentales y en deter- hará la Corte Constitucional quiero manifestar que la dife-
minados casos esta diferenciación será muy sano, será muy útil y, rencia que existe entre el aporte
puede tener consecuencias distin- obviamente, contribuirá a de- que se debe hacer para alcan-
tas que eventualmente para la definir hacia adelante cuál es la zar un determinado monto de
cisión que se adopte, estoy segura, vigencia de los regímenes de la mesada pensional cuando
la Corte va a tener en cuenta. transición sobre todo en estos se aporta a un fondo privado
cuatro aspectos que la Contra- de pensiones y el que se aplica
La discusión también se ha loría se ha permitido plantear: cuando se está en un régimen
centrado en si es posible o no en situaciones jurídicas conde prima media, pues sí es real-
la retroactividad de la decisión solidadas, derechos adquiridos, mente abismal. Por un lado,
que tome la honorable corpora- reconocidos conforme a la ley tiene que ver con la lógica de
ción; ese es un tema que real- pues, están allí, pueden implicar la prima media precisamente
mente la Contraloría examinó un impacto alto, pero han sido en el sentido de que ninguno
porque estaba en el debate que reconocidos y realmente eso de los que hace su aporte pue-
antecedió esta audiencia y, pre- tiene que ver, entre otras, con de considerarse luego dueño
sentándole disculpas a la hono- la vigencia efectiva de nuestro de ese pedacito que aportó,
rable corporación por adentrar- ordenamiento jurídico. sino que se trata de un fondo
se en un tema constitucional, que está listo a garantizar el
pareciera que optar por esa vía Obviamente, y el país tie- pago de la mesada pensional
podría debilitar la fuerza de la ne experiencias varias y muy a medida que se va causando
decisión y, a su vez, dar origen eficientes en la materia, lo y eso precisamente permite
a mayor litigiosidad y reclamos. que ha ido en contravía de la tener un colchón financiero
Este es un asunto en el que legislación de la Constitución que exige un menor esfuerzo
realmente lo único que yo me pues sencillamente es objeto a los aportantes, pero también
atrevo a hacer y sé que la Corte de una revisión, bien sea por pone en evidencia lo que de-
lo va a hacer sin que nadie se lo vía del recurso previsto ante la cía el Ministro de Trabajo, que
sugiera, es examinar con sumo Sala Penal de la Corte Suprema el Estado tiene que subsidiar
cuidado, pero dentro de la mis- de Justicia, bien sea por cual- un porcentaje muy alto de la
ma perspectiva, pues tampoco quier otra vía que se plantee. mesada pensional. Lo cierto es
podemos hablar de la ultra ac- Aquí hay varias personas que, que también eso sucede por-
tividad de regímenes que expi- en primera persona, lideraron el que son varios los capítulos de
raron y que eventualmente se tema de Foncolpuertos, donde nuestra historia constitucional
pretende estirar más allá de su fue necesario realmente echar e institucional, en que el Esta-
vigencia. Eso opera, obviamen- para atrás una figura de la cosa do ha omitido hacer los apor-
te, en los dos sentidos y tam- juzgada aparente, porque no se tes a los fondos de prima me-
bién en el entendido de que las puede pensar que la cosa juz- dia y sencillamente los hace ya
interpretaciones en equidad, en gada es intangible, cuando se cuando se causa la pensión de
un Estado Social de Derecho, ha llegado a este punto me- cara a que no haya desencaje.
están previstas para remover diante el engaño. Esos también Pero realmente ustedes recor-
los obstáculos a aquellas per- son principios del ordenamien- darán la historia del Seguro
sonas que no pueden gozar de to jurídico, que definitivamente Social, pues el Estado no hace
la eficiencia precisamente de deben respetarse y que más que ese traslado presupuestal efec-

tivo y lo que termina siendo es

en este caso un subsidiante, pero
esto también tomémoslo con ese
cuidado y es que el Estado, diga-
mos, no decidió hacer ese aporte
aunque en realidad de verdad fi-
nalmente está pagando.
Desde el punto de vista ma-

cro, y no tiene que ver directa-
mente con lo que la Corte va
a decidir, yo creo que es im-
portante que se tenga presen-
te que hay unos aspectos que
contribuyen a generar esta
demora, este caos de corrup-
ción y congestión judicial que
tiene que ver con la demora
en el pago de las pensiones.
Esperamos que con la nueva
entidad que se ha creado po-
damos contar con el recono-
cimiento oportuno, porque el
costo que esto tiene en térmi-
nos de afectación de derechos
humanos de quien realmente Estuvimos tratando de calcular ese daño pero es más o menos
necesita ese mínimo vital de imposible, pero ustedes imaginen la cifra: a como se liquidan los
afectación de su relación so- intereses moratorios más el millón de pesos que vale el trámite
cial y de familia y personal, de cada proceso, que más o menos está calculado de acuerdo al
puede ser muy grave e incluso Consejo Superior de la Judicatura, más la congestión, más los
conducir a la muerte; eso no casos que no pueden ser decididos de manera inmediata porque
se ha cuantificado pero real- le toca al poder judicial decir que le paguen al señor lo que es y
mente puede ser muy grave ahí sí está bien doctor Vargas que esto se haya erigido a derecho
esa mora del Estado. Pero, adquirido porque, de lo contrario, quien sabe qué otras artimañas
por otro lado, necesariamen- habría para diferir ese pago y eso de verdad que genera un daño,
te toca interponer la famosa tanto fiscal y económico como humano y de protección efectiva
acción de tutela y luego otra de los derechos humanos.
para el reajuste y resulta que
pues el pensionado que ha es- El otro punto que tiene que ver con el Ministerio de Hacienda y
perado un año, año y medio, con el Contador es que existen unas reglas mucho más flexibles en
a veces más, finalmente tiene todas partes del mundo, de acuerdo a lo que se ha establecido en
el pago de su pensión con el Varsovia y en general las regla que rigen las contabilidades públicas
reajuste y se gana una suma y los balances del Estado para contabilizar las pensiones.
importante adicional que se le
debe pagar, precisamente por Sin embargo, hace unos cuatro o cinco años se aceptó que so-
la mora, que no está incluida lamente se contabilizara la mesada que efectivamente se iba a pa-
dentro del cálculo actuarial gar y en cuentas de orden ni siquiera aparece ni el cálculo actuarial
y que obviamente todos los de las mesadas que se deben pagar dentro de ese año, ni el resto
días por mera ineficiencia del del cálculo actuarial. La verdad es que si están en cuenta de orden
Estado está contribuyendo a no causan ningún impacto efectivo a las finanzas públicas, pero es
incrementar esa brecha. que revelar las cifras es una manera de poder controlarlas.

Entonces estamos en una situación donde al C.- Qué medidas se han implementado para in-
final ¿cuánto vale la carga pensional que existe crementar la cobertura y cuales se tiene pro-
hoy a cargo del Estado y hasta cuándo alcanzan yectado implementar?
estos fondos de pensiones? Son cálculos que no
podemos hacer con toda certidumbre, sabemos D.- Cuál ha sido el impacto macroeconómico de
que son complejos, pero existen los medios para la reforma constitucional 01 de 2005
tener esa información y en esa medida sería de-
seable la transparencia para que realmente ten- E.- Conoce o ha realizado algún estudio sobre el
gamos unas finanzas más ordenadas y podamos impacto macroeconómico del régimen espe-
confiar en los estados financieros de la Nación cial de congresistas
que, entre otras, llevas diez años sin contar con
el fenecimiento de la Contraloría. F.- Cual el número de personas pensionadas que
reciben una pensión superior a los 25 salarios
Y finalmente hay experiencias que no creo que mínimos legales mensuales vigentes
sea sano repetir y es la práctica, también desde el
Ministerio de Hacienda, de la negativa de cual- G.- Cuál es la proyección del número de personas
quier pensión que de una u otra manera pudiera que podrían, en el futuro ser beneficiarias de
llegar a ser responsabilidad del Estado sin realmen- pensiones superiores a 25 salarios mínimos
te invocar soluciones eficientes, porque de todas mensuales legales vigentes
maneras aunque sea una pensión a cargo de una
empresa privada, que también es un problema casi H.- Ha realizado algún estudio sobre el impacto
que totalmente enterrado, pero siguen subsistien- a mediano y largo plazo del régimen especial
do situaciones. La gran preocupación del minis- de congresistas en la estabilidad financiera
terio fue siempre que no tuviera que cargarse al del sistema de pensiones
Presupuesto Nacional, pero resulta que detrás de
esto hay un problema social que sí es responsabi- I.- Cuál es el valor del pasivo pensional del régi-
lidad del Estado, de tal manera que durante años men de prima media y de los regímenes espe-
y años tuvimos esta posición férrea que no en po- ciales específicamente el de los beneficiarios
cos casos llevó a clarísimos fracasos de soluciones del régimen especial de congresistas
planteadas por los directos responsables y fracasos
que terminan en que desaparecen los pocos acti- J.- Explique si el régimen de prima media tiene
vos que existen para hacerle frente y finalmente un componente distributivo y redistributivo y
terminamos todos pagando esas pensiones que, en qué consiste
de haber tenido una solución oportuna, pues no
se cargarían al presupuesto nacional. La verdad es K.- Qué medidas ha tomado para reducir el déficit
que en esto el Estado no puede entenderse como pensional y cuales tiene proyectadas adoptar
si su única función sea la de proteger la intangibi- en el futuro
lidad del presupuesto nacional, porque los costos
sociales que determinadas decisiones pueden im- L.- Cuál es el promedio del valor de las pensiones
plicar, terminan siendo mucho más gravosos que de los beneficiarios de prima media y de los
si se les hubiera dado una solución razonable y regímenes especiales, discriminado por ingre-
oportuna. (Hasta aquí la intervención oral) sos bajos medios y altos.
M.- Cuál es el promedio del valor de las pensiones

Temario para la audiencia pública:
devengadas actualmente por aquellos bene-
A.- Cuáles son los problemas estructurales del ficiarios del régimen especial de congresistas,
sistema general de pensiones, sus causas y dispuesto por el art 17 de la ley 4 de 1992.
sus posibles soluciones
N.- Cuál ha sido la aplicación de la reforma cons-
B.- Cuál es la cobertura del sistema general de titucional 1 de 2005, frente a las pensiones
pensiones causadas con anterioridad a su vigencia

O.- Cuál ha sido la interpretación frente al tope en el No podemos olvidar el origen del régimen de
valor de la pensión que dispuso el Acto Legislati- Congresistas ni el artículo de la ley que se de-
vo 1 de 2005, en relación con las pensiones cau- manda. Su expedición hizo parte de una deci-
sadas con anterioridad al 31 de julio de 2010. sión política recién expedida la constitución de
1991, pero no podemos olvidar que es anterior
a la ley 100 de 1993 y al Acto legislativo 001 de
Respuesta escrita
2005. Ley y reforma constitucional que introdu-
Honorables Magistrados cen unos ajustes muy importantes a las normas
en materia pensional.
CORTE CONSTITUCIONAL
Ha habido en estos 20 años múltiples pro-
Ref.: Oficio OPC-322/12. Expediente D- nunciamientos jurisprudenciales, encontrados
9173 y D-9183 (acumulados). Ley 4 de 1992, (jurisprudencia del Consejo de Estado, Corte Su-
art 17. - MP. Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. prema y fallos en sede de tutela), acordes con los
principios del Estado social de derecho, con gran
Honorables Magistrados: impacto fiscal (como fue el caso de la mesada
14). La oportunidad es irrepetible. El máximo Tri-
En cumplimiento de lo ordenado en auto del bunal Constitucional tiene una gran oportunidad
13 de diciembre de 2012, proferido por el H Ma- para retomar la senda de la búsqueda de la equi-
gistrado Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, que me dad, solidaridad y universalidad para los adultos
fuera comunicado mediante oficio citado en la re- mayores de nuestro país.
ferencia, paso a pronunciarme sobre los distintos
temas que esa Honorable Corporación ha solicita- Entendiendo entonces la trascendencia del pro-
do a la Contraloría General de la República. nunciamiento que habrá de adoptar la Honorable
Corte Constitucional, ha considerado la Contraloría
En efecto, si bien la norma demandada que fundamental referirse a algunos temas que desde
ha dado origen a esta diligencia se relaciona con la órbita de nuestra competencia se suscita cuando
el monto y el ingreso base de liquidación para un se aborda la temática pensional, agradeciendo de
segmento de la población como es el caso de los antemano la invitación que se nos ha hecho.
Honorables miembros del Congreso, esta Contra-
loría entiende que la temática tratada se constitu-
ye en un problema de alto impacto y sensibilidad 1- Hablar de los problemas estructu-
social y financiera en nuestro sistema pensional. rales del sistema general de pensiones
y sus causas y posibles soluciones, se
No podemos desconocer que el régimen de constituye en un gran reto cuya
Congresistas, considerado como un régimen es- respuesta recogería lo que podría ser
pecial y que va más allá del régimen de transición la propuesta de una reforma pensional
del que se ocupa el artículo 36 de la ley 100 de en nuestro país.
1993, incide en el régimen de los Magistrados de
las Altas Cortes, de la Procuraduría y en algunos Sea lo primero retomar los principios consti-
de los conceptos comunes aplicables a otros re- tucionales. Ni la Constitución ni los tratados in-
gímenes. En este sentido, también cualquier pro- ternacionales obligan dar más recursos a los más
nunciamiento influirá en el régimen de los servi- pudientes. La Constitución es una norma de míni-
dores públicos previsto en la ley 33 de 1985, en mos, pero unos mínimos prudenciales en donde se
la ley 75 de 1968 y, por qué no decirlo si se aplica asegure una congrua subsistencia. No se trata de
el principio de igualdad, a todos los regímenes que quienes están en vértices del Estado a través
aplicables por transición en lo que toca al monto de sus decisiones, ya sean legislativas, reglamenta-
y sobre todo al IBL (Ingreso Base de Liquidación), rias o jurisprudenciales desplacen ese mínimo vital
uno de los temas que en materia pensional ha y fuercen las lógicas. En el tema pensional no es-
generado la mayor litigiosidad, disparidad de cri- tamos en frente de derechos fundamentales sino
terios y de jurisprudencia. de derechos de contenido económico y social.

El artículo 13 de la Consti- trabajadores privados, del ré- tizaba un porcentaje sobre el

tución Nacional obliga al Esta- gimen de servidores públicos, total de la nómina de cada en-
do a promover las condiciones puesto que desde sus oríge- tidad pública del orden nacio-
para que haya una igualdad nes, su desarrollo, normativi- nal y era claro para el Gobierno
real y efectiva. Pero esa protec- dad, institucionalidad e incluso central que el presupuesto ge-
ción a los grupos vulnerables, complejidades son diferentes neral de la Nación asumiría las
entre ellos los adultos mayores, y estructuralmente obedecen pensiones de sus funcionarios
no puede conllevar una serie a configuraciones distintas. en el futuro, sin tener en cuen-
de interpretaciones en donde Igualmente habrá que referirse ta los compromisos económicos
se incrementen los derechos también al Régimen de Ahorro que de tales decisiones se deri-
de unos pocos en detrimento Individual, pues en este Régi- vaban. Sólo en 1968 con la ley
de la generalidad de la pobla- men también hay repercusiones 45 se ordenó la elaboración de
ción. En temas pensionales no fiscales y sociales que no de- cálculos actuariales para me-
es suficiente ya el desarrollo del ben escapar a nuestro análisis y dir obligaciones, lo cual no se
principio de igualdad. La soste- consideración. hizo. Inclusive esta misma ley
nibilidad fiscal y la regla fiscal fijaba las bases de una refor-
son principios y conceptos que Es necesario diferenciar el ma pensional que involucraba
hoy obliga a recoger privilegios sistema pensional de los servi- la absorción de Cajanal y otras
derivados de interpretaciones dores públicos que en Colom- entidades por parte del ISS.
extensivas para los grupos más bia han mantenido sistemas
privilegiados. Es evidente, hay exceptuados hasta la ley 100 de Las primeras normas e insti-
decisiones políticas que los Es- 1993, que tenía como uno de tuciones de seguridad social en
tados asumen como aquellos los objetivos primordiales crear Colombia se crearon para ser-
de generar pensiones vitalicias un sistema general de pensio- vidores públicos. Previamente
o altas para los altos funciona- nes, aplicable a todos los traba- se decretaron pensiones para
rios del Estado en pos de ga- jadores. Sin embargo, mantuvo Magistrados de la Corte Su-
rantizar su independencia. Ello total o parcialmente de manera prema de Justicia, las viudas
obligaría a que no ejercieran permanente o transitoria, vi- de los presidentes de la repú-
después su profesión en com- gentes los regímenes excep- blica y en 1912 se creó la Caja
pensación a ese esfuerzo del tuados de los funcionarios del de Auxilios de los ramos postal
Estado. Son decisiones que aún magisterio, los trabajadores de y telegráfico, que en 1960 se
nuestro país no ha adoptado. Ecopetrol, los miembros de la transforma en Caja de Previ-
Se impone pues la reflexión de fuerza pública y policía Nacio- sión Social de Comunicaciones
volver a esos mínimos con los nal y el régimen del Presidente Caprecom. Con anterioridad de
que el país pueda dar cumpli- de la República. había creado en 1925 la Caja de
miento al principio de la soli- sueldos de retiro de las fuerzas
daridad y la universalidad. Los La Caja Nacional de Pre- militares. Cajanal, creada inclu-
recursos son finitos y por ello visión Social, mejor conocida so antes que el seguro social
asegurando esos mínimos, el como Cajanal, creada mediante administraba una multiplicidad
mercado entra a complementar la ley 6 de 1945 para la ges- de regímenes -cerca de 40-,
las prestaciones. tión de la seguridad social de según los servidores pertene-
los servidores públicos, admi- cieran a los ministerios, la rama
De otro lado y para abordar nistraba y prestaba los servicios judicial, los órganos de control,
el análisis de los problemas es- de salud y las prestaciones eco- las superintendencias, la Regis-
tructurales del sistema general nómicas de corto y largo plazo. traduría, la Orquesta Sinfónica,
de pensiones, sus causas y po- Para ello nunca abrió cuentas los embajadores y funcionarios
sibles soluciones en Colombia, individuales de cada trabajador, de la carrera diplomática. Igual-
se requiere revisar su historia, ni construyó sus historias labo- mente regímenes basados en
su configuración y evolución. rales. Tampoco constituyó las convenciones colectivas como
Además diferenciar el régimen reservas necesarias para el pago las de Inravisión, Banco de la
general de pensiones de los de las pensiones, porque se co- República, Instituto de seguros

Sociales, Ferrocarriles, Corpora- les, que inicia gestionando los Las cajas territoriales y de
ción Nacional de Turismo, Fe- seguros previsionales de corto las Universidades abundaban.
rrocarriles, Foncolpuertos, etc… plazo, es decir enfermedad ge- Fue entonces necesario po-
neral y maternidad. Los seguros ner orden y hacer un sistema
El tema del equilibrio fi- de largo plazo, invalidez, vejez único donde a través de la ley
nanciero del sistema no estaba y supervivencia, solo iniciarían 100 de 1993 terminaron co-
dado sobre la base de las co- su funcionamiento en 1967. existiendo dos regímenes, el
tizaciones, puesto que muchas de prima media (o prestación
de las pensiones otorgadas no Con anterioridad y de acuer- definida) dentro del cual se
se respaldaban en los aportes do con lo dispuesto en el Có- atiende los regímenes espe-
o cotizaciones. Es el caso de la digo Sustantivo del Trabajo, las ciales en lo que a la transición
pensión gracia concedida a los pensiones de jubilación eran cu- corresponde, y el régimen de
maestros de escuela primaria biertas por el patrono o empresa ahorro individual con solida-
oficial de orden distrital, mu- una vez el trabajador cumpliera ridad (o de capitalización),
nicipal o departamental que con el requisito de edad y tiem- excluyentes entre sí pero per-
prestaron sus servicio en ense- po de trabajo. Estas pensiones mitiendo el traslado de uno a
ñanza primaria como en nor- dejarían de estar a cargo del otro con ciertas limitaciones.
malista y para beneficiarse del patrono cuando el riesgo fuera
mismo, solo requerían cumplir asumido por el ISS. Hoy 20 años después de la
20 años de servicio y 50 años reforma de la ley 100 ha habido
de edad, sin importar si era Se previeron jubilaciones con avances en algunos temas pero
hombre o mujer, con un mon- 10 años de servicio (si el trabaja- dado que los problemas evo-
to del 75% de todo lo devenga- dor era despedido sin justa cau- lucionan llega el momento de
do en el último año. sa) y jubilaciones con 15 años replantearse, tal como se hizo
de servicio en otros casos. El ISS en salud, si tenemos el sistema
En 1946 se crea el Instituto también otorgaba pensiones con de pensiones que nuestro país
Colombiano de Seguros Socia- 500 semanas de cotización. requiere y puede asumir.

Los problemas son de diver- e hijos menores de 25 años con una tasa de reemplazo entre 75 y
so orden. Llegamos a un punto 100%, no pueden ni deben ser eternas y trasplantables de una ge-
en donde estamos sufriendo y neración a otra. Estas reglas solo nos conducen a perpetuar nues-
viendo las consecuencias de un tras grandes inequidades y a excluir de los derechos a quienes más
sinnúmero de circunstancias y lo necesitan, es decir a quienes no tienen la opción de un empleo
problemas que gravitan alre- formal o de un “empleador” o “patrono” que lo afilie y que le pa-
dedor del tema pensional. Los gue las dos terceras partes de sus cotizaciones en el mejor de los
problemas se refieren a diversas casos, cuando las cotizaciones son obligatorias.
órbitas y tiene muchos compo-
nentes. Los problemas son de Colombia según la encuesta continua de hogares del DANE tie-
orden demográfico, social, cul- ne a noviembre de 2012 una tasa global de participación (TGP) del
tural, financiero e institucional. 65.8%, una tasa de ocupación de 59.9% y la tasa de desempleo del
9.2%. Lo anterior, según información del Banco de la República, a
No obstante no podemos la misma fecha, para una población de 45.5 millones de habitantes
ser ajenos que esta problemáti- y una población en edad de trabajar de 35.979.000 millones de
ca no es exclusiva de Colombia. personas que equivale al 79.2% de la población total.
Todos los países están enfren-
tando coyunturas similares y Para abordar las posibles soluciones al problema pensional, re-
cada uno encuentra en las pen- comendamos separar de la discusión la problemática del régimen
siones un espacio obligado de de transición de los servidores públicos, que tiene sus propias
reflexión y de reformas. complejidades y el que ha generado las muy diversas interpreta-
ciones por los operadores judiciales de la discusión y debate que
En efecto, ¿hoy en Colombia se requiere dar para configurar un sistema de seguridad social
qué tenemos? Una población que
está envejeciendo y tiene una
mayor expectativa de vida, una
sociedad cuya tasa de fecundidad
disminuye, sumado a una gran
informalidad laboral en donde la
cuenta propia y el subempleo es-
tán a la orden del día.
Evidentemente esto nos lle-

va a otra realidad, ya no tene-
mos una gran masa de cotizan-
tes que nos genere la caja para
pagar las mesadas de quienes se
van pensionando. La deuda in-
tergeneracional no puede ser ni
reconocida ni pagada como en
el siglo pasado. La protección
social de la vejez no puede te-
ner como única fuente el traba-
jo formal asalariado. Las reglas
que todos tenemos en nuestra
mente de 20 años de servicios y
50 o 55 años de edad (55 o 57
y 60 para otros mujeres y hom-
bres) como condiciones nece-
sarias para tener una pensión
vitalicia y sustituible a cónyuge

universal solidario y eficiente como lo impone la Constitución, 2. La Cobertura.

frente a los desafíos del envejecimiento de la población, los cam-
bios sociales y del mercado laboral y que son responsabilidad del La Cobertura en materia
Estado social de derecho. pensional ha sido uno de los
grandes fracasos en las previ-
Por eso, más allá que quedarnos en los problemas y costos siones de la reforma a la ley
que conlleva la atención y respeto de los derechos adquiridos para 100. Evidentemente uno de
unos segmentos de la población, o en el pago y reconocimiento sus fundamentos para incre-
de regímenes especiales o exceptuados validados por la sociedad, mentar la cobertura se cons-
tenemos que hacer una gran reflexión de país y mirar cómo vamos tituía en la formalización la-
a garantizar una protección adecuada de nuestros adultos mayores boral uno de los problemas
y a enfrentar los grandes desafíos de una población que va enve- estructurales que no hemos
jeciendo cada vez más. podido superar.
De ahí, que las reformas que debamos abordar, si bien deben En ese orden de ideas hoy
consultar necesariamente con la sostenibilidad fiscal, principio que tenemos una cobertura en-
se consagró en el acto legislativo 001 de 2005 para los temas pen- tre el 23% y el 27% (según
sionales, tenemos que abordar la reforma pensando en la realiza- las bases de cálculos utili-
ción del Estado social de Derecho que nos impone nuestra Carta zados) sobre la población
Fundamental. La solidaridad y la equidad deberán estar presentes económicamente activa. (La
en cualquier decisión que se adopte. No podemos seguir garan- población económicamente
tizando mucho a unos cuantos y dejando una gran parte de la activa a noviembre de 2012
población de adultos mayores descubierta. es de 23.138.000 personas,
para un porcentaje de 64.3%
de la tasa de participación,
con una desocupación de
2.140.000 para una tasa de
desempleo que como ya se
indicó es de 9.2%).
Sin embargo esta infor-

mación es equívoca. Eso no
quiere decir que el 27% de
la población económicamen-
te activa de Colombia vaya a
tener pensión. Solo significa
que un 27% se considera afi-
liado activo al sistema general
de pensiones.
Según estadísticas recientes

de la encuesta continua de ho-
gares del DANE de la población
económica activa tan solo están
afiliados a pensiones 16.379.494
personas, de las cuales solo han
cotizado en los últimos 6 me-
ses por lo menos una sola vez
6.770.445. Los pensionados
totales en nuestro país hoy son
1.793.323 personas

Es sabido que la tasa de fidelidad en nuestro programas desde la Presidencia, el Fondo de

país es muy baja. Lo es más para las mujeres Solidaridad Pensional, etc…No obstante su
por las labores de cuidado de niños y ancianos, subsistencia, cuidado, inserción a la sociedad
por ser la población más vulnerable (en temas de y a la movilidad, atención a sus discapacida-
violencia y desplazamiento) y por estar empleada des y limitaciones, son atendidas de manera
en trabajos poco estables y estacionales. fragmentaria. No sabemos cuánto gastamos
ni en qué programas, ni para qué ni con qué
De otra parte la baja cobertura también se impacto. El Estado se ha demorado 7 años en
puede explicar por las barreras de acceso a la desarrollar los Beneficios Económicos Perió-
afiliación derivadas de la estructura del sistema dicos luego de que el Ministerio de Hacienda
de seguridad social, que no garantiza la afilia- y de Protección social (hoy de trabajo), con-
ción al sistema de pensiones de los beneficiarios tratara varias consultorías y asesores. A hoy
del régimen subsidiado en salud que asciende el tema no está implementado y lo que se ha
a 23.5 millones de colombianos, que por man- conocido resulta tan farragoso y complicado
tener su afiliación al subsidio de salud no se que será una contribución más a la gran liti-
afilian a un régimen pensional, lo que genera giosidad que hoy afecta el sistema pensional
su exclusión colombiano más que una solución efectiva.
Precisamente dada la baja cobertura en el Se hace urgente una verdadera política públi-
sistema general de pensiones, la Contraloría Ge- ca para el envejecimiento y la protección social
neral de la República ha hecho varias funciones del adulto mayor, articulada con su atención en
de advertencia a los Ministerios de Hacienda y de salud y que engrane los recursos del orden nacio-
Trabajo1 (y a sus direcciones de regulación) para nal con los del orden territorial y con los aportes
que desarrollen los mecanismos legales y cons- de empleadores y trabajadores. Estamos en un
titucionales que desde el acto legislativo 001 de caos institucional y judicial tan inconstitucional
2005 abrieron un espacio. como el que acontece en materia de salud. Las
tutelas que están a la orden del día en Cajanal en
En efecto, el mismo constituyente para las liquidación, en la UGPP, en el ISS en liquidación
clases menos favorecidas permitió desarrollar y en Colpensiones hablan por sí solas.
esquemas de protección social que no estuvie-
ran limitados por la restricción constitucional de No puede haber una reforma legítima que no
que no puede haber ninguna pensión inferior al recoja esta experiencia y estas necesidades.
salario mínimo. Nuestro país tiene una institu-
cionalidad muy dispersa en materia de apoyos y
3. Impacto macroeconómico de la
esquemas de subsidio y solidaridad para los adul-
Reforma constitucional del 2005
tos mayores. No existe una política pública para
el envejecimiento. Así lo hemos denunciado. en materia pensional.
A. Dentro de los ajustes con impacto fiscal
La población mayor de 60 años en Colombia en la reforma del 2005 a través de la adición del
hoy representa el 10.4% del total de la pobla- artículo 48 de la Carta Fundamental, deben des-
ción. Se estima que el 65% de las personas ma- tacarse las siguientes:
yores vive bajo la línea de pobreza, con una baja
cobertura en el sistema de seguridad social y so-
porta discriminación laboral por su edad, dificul-
tades de inclusión social y lejos de poder ejercer 1 Ver anexo1 y 2, Funciones de advertencia,”… la Contraloría
General de la República advierte a los Ministerios de Hacienda
un envejecimiento digno, activo y participativo. y de Trabajo para que adopten de manera rápida las medidas
necesarias en materia presupuestal, en ejercicio de la facultad
Ingentes recursos del orden nacional y regulatoria, en propuestas de reformas de ley, en instruccio-
nes a las Administradoras del Sistema General de Pensiones y
territorial se destinan sin articulación y co- demás entidades involucradas con el tema pensional, tendien-
herencia hacia los adultos mayores. En esto tes a proteger los recursos públicos en riesgo por las situacio-
participan el Ministerio de trabajo, ICBF, DPS, nes arriba mencionadas…”

1) Sostenibilidad financiera del sistema de seguridad social
2) Eliminación de regímenes exceptuados y especiales.
3) Coherencia y sostenibilidad en las negociaciones colectivas de

tal suerte que no contengan acuerdos sobre temas pensiona-
les.
4) Eliminación de la 14 mesada, a partir de la vigencia del acto

legislativo salvo para quienes se tengan una pensión igual o
inferior a 3smlv o su pensión se cause antes del 31 de julio
de 2011.
5) Transición de la reforma pensional.
6) Topes a las mesadas pensionales (25 smlv).
7) Coherencia entre aportes y cotizaciones con el monto de la

pensión. 8. Disminuye el período de transición establecido por
la ley 100 de 1993(del 1 de enero de 2014 pasa el 31 de julio
de 2010, excepto para quienes tengan 750 semanas cotizadas a
la entrada en vigencia de dicho acto legislativo para quienes se
mantiene hasta 2014.
Es claro y conocido que en nuestro país los acuerdos y

negociaciones sobre regímenes o prestaciones pensionales se
adoptaron en el siglo pasado sin mayor consideración y análisis
acerca de la existencia y cuantía de los recursos necesarios para
cumplir con tales promesas. Igualmente por cada empresa o
sector de la administración pública, ya fuere del orden nacional
o territorial, se creaba un régimen pensional. Tales empresas al
liquidarse o desaparecer han debido dejar sus pasivos pensio-
nales en los departamentos, municipios, universidades, ministe-
rios, patrimonios autónomos o ser asumidos por las cajas paga-
doras públicas del orden nacional o territorial, con importantes
esfuerzos de los contribuyentes para fondear los recursos que
permitan atender tales pasivos. Esto sin contar con los pasivos
de Cajanal y del ISS, que hoy se pagan a través de la interrela-
ción de la UGPP, el FOPEP y Colpensiones.
Todas estas reformas paramétricas además del impacto ma-

croeconómico van en la dirección correcta: propender por la uni-
versalidad, la equidad y la solidaridad. Que haya unas reglas de
juego únicas para la población colombiana que sean respetadas,
conocidas y fáciles de entender.
B. No obstante es importante resaltar que el valor del Presu-

puesto destinado a pensiones como porcentaje del PIB es conside-
rable, máxime si tenemos en cuenta que el valor a cubrir es de solo
para 1.793.323 pensionados:

Presupuesto Nacional
Proyectos
Apropiaciones para Pensiones
2009* 2010 2011 2012 2013
Ppto. Total $138.626 $148.293 $147.255 $165.276 $185.525
Var 6,97% (0,70%) 12,24% 12,25%
Pensiones $21.418 $24.303 $23.607 $24.983 $24.881
Var 13,47% (2,86%) 5,83% (0,41%)
PIB % 4,30% 4,50% 4,10% 4,00% 3,50%
% del Ppto. 15,45% 16,39% 16,03% 15,12% 13,41%
Fuente: MHCP * Ejecución para el 2009
Apropiaciones para conceptos asociados a pensiones PGN

2012-2013
Miles de millones de pesos
Concepto / Sector Variación Participación Porcentaje
Porcentual Porcentual PIB
13/12 2012 2013
2012 2013 13/12 2012 2012 2012 2013
(1) (2) (3)=(2/1) (4) (5) (6) (7)
PENSIONES NACION 22.491 24.281 8,0 98,2 97,6 3,7 3,7
Pensiones sin ISS 14.612 15.674 7,3 63,8 63,0 2,4 2,4
TRABAJO 6.774 6.950 2,6 29,6 27,9 1,1 1,0
DEFENSA Y POLICIA 3.886 4.417 13,7 17,8 17,8 0,6 0,7
EDUCACION 2.430 2.628 8,2 10,6 10,6 0,4 0,4
HACIENDA 926 1.048 13,2 4,0 4,2 0,2 0,2
SALUD Y PROTECCION SCL 6,4 1,9 0,1 0,1
AGROPECUARIO 51 3,8 0,2 0,0 0,0
COMERCIO, INDUSTRIA, 6,4 0,3 0,0 0,0
RESTO DE SECTORES 37 2,3 0,1 0,0 0,0
Pensiones ISS 7.879 8.607 34,4 34,6 1,3
PENSIONES ESTAPUBLICOS 600 45,1 2,4 0,1 0,1
TOTAL PENSIONES PGN 24.881 8,6 100,0 3,7 3,7
Fuente: Dirección General del Presupuesto Público Nación.

Gráfica 10.1
Pasivo Pensional Nacional
(Cifras en billones de pesos)
Fuente: CGN-MHCP.
Concepto/sector
4. El régimen de congresistas y la comparación con otros pensio-

nados de regímenes de transición del régimen de prima media.
Para la Contraloría los datos del régimen de Congresistas se han visua-
lizado y analizado con todos los otros regímenes especiales.
Más que el impacto económico particular, hay otras consideraciones

que ameritan una especial atención. Al respecto la CGR ha emitido opinión
en cuanto a la falta de revelación de los cálculos actuariales de este Fondo
dentro del Balance General de la Nación y sobre la necesidad de tener tales
cálculos aprobados y actualizados.
Precisamente este tema, el de la falta de revelación de los pasivos pensio-

nales en el Balance General de la Nación fue objeto de una función de adver-
tencia de la Contraloría y de glosas al Balance, temática que es fruto de un
plan de mejoramiento con la Contaduría y con el Ministerio de Hacienda.
El último cálculo actuarial aprobado para el Fondo del Congreso

(Fonprecon) corresponde a 2010 ( debiendo estar ya en proceso de cierre
de 2012) y es por valor de $2.48 billones de pesos que abarca a 8.757
personas entre pensionados, jubilados, beneficiarios de bonos pensionales
y cotizantes activos. De este valor tan solo hay reservas por $363 mil mi-
llones de pesos.
Los pensionados a octubre de 2012 por ley 4 y por ley 100 de Fonpre-
com, suman 2.319 personas. El promedio de mesada de vejez de un pensio-
nado por Ley 4 de 1992, es de $18 millones de pesos, como se puede ver en
el cuadro siguiente, donde si el exceso sobre 25 salarios mínimos (vigente
en 2012), se utilizara para pagar pensiones de 1 salario mínimo en el caso

Ley 4 de 1992, Aet. 17

SMMLV
Tope legal mesadas Pensión máxima
Fonprecón N° Mesadas $’ Promedio $ En Exceso Mesada en Beneficiarios posibles
Ley 4/92 de 25 Exceso $’ de una pensión de un
SMMLV SMMLV
Vejez 529 22,81% $9.517 53,13% $17.990,5 $3.253,0 $1.720,9 2.919
Invalidez 5 0,22% $100 0,56% $20.000,0 $5.262,5 $26,3 45
Sobrevivencia 298 12,85% $4.135 23,08% $13.875,8
Sub Total 832 35,88% $13.752 76,77% $16.528,8 $1.791,3 $1.747,2 2.964
Fonprecón N° Mesadas $’ Promedio $
Ley 100/93
Vejez 1.193 51,44% $3.569 19,92% $2.991,6
Invalidez 35 1,51% $77 0,43% $2.200,0
Sobrevivencia 259 11,17% $516 2,88% $1.992,3
Sub Total 1.487 64,12% 4.162 23,23% $2.798,9
Fonprecón N° Mesadas $’ Promedio $
Vejez 1.722 74,26% $13.086 73,05% $7.599,3
Invalidez 40 1,72% $177 0,99% $4.425,0
Sobrevivencia 557 24,02% $4.651 25,96% $8.350,1
Total 2.319 100% 17.914 100% $7.724,9
Colpensiones
Vejez 1.059 $15.850 $14.966,8 $229,25 $242,78 411,8
Notas: Con el exceso por encima de 25 SMLV pagados a los congresistas, se podrían subsidiar 2.964 personas con una pensión de 1
SMMLV y 412 con lo pagado en exceso de 25 SMLV en Colpensiones a 1059 pensionados, para un total de posibles beneficiacios de
3.375
Fuente: Elaboración CGR
Pensionados Colpensiones/ISS N° Mesadas $’ Promedio $

Vejez 738.326 73,47% $1.013.823 88,58% $1,373
Invalidez 43.229 4,30% $44.688 3,90% $1,034
Sobrevivencia 223.391 22,23% $86.047 7,52% $0,385
Sub Total 1.004.946 100% 1.144.558 100% $1,139
En un régimen de prima media con las condiciones de ley para ac-

ceder al mismo dentro de los regímenes especiales o de transición, las
cotizaciones o aportes nunca son representativos del monto a pagar.
Ahí se requiere una reforma profunda. Lo anterior por cuanto tales re-
gímenes se construyeron con unos porcentajes muy altos de subsidio,
subsidio que está a cargo del fisco.

Para hacerse a una idea, una pensión de salario mínimo sustituible

en los términos de la ley requiere de un capital entre $150 y $180
millones de pesos. En tal orden de ideas las diferencias entre mesadas
pagadas y cotizaciones en nuestros regímenes de prestación definida
resulten tan grandes como importantes deben ser los recursos que
deban apropiarse.
Veamos algunas cifras adicionales, no sin antes precisar que en el

caso del ISS estas cifras se ven distorsionadas como quiera que el ISS
dentro de la mesada consigna el valor del retroactivo, cosa que tam-
bién pasaba en Cajanal mientras remitió información.
a) Evolución del valor de las mesadas pagadas por las distintas ad-
ministradoras del régimen de prima media del 2005 a Agosto de 2012.
Valor mesadas pagadas en el RPM

Mesadas 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
ISS $6.145.150 $7.178.493 $8.308.992 $9.637.250 $11.202.299 $12.491.762 $14.249.043 $8.876.103
CAXDAC $41.050 $43.093 $45.718 $48.564 $52.517 $53.584 $55.119 $33.032
Fon Precon $136.996 $165.175 $176.719 $189.697 $205.284 $216.962 $231.813 $133.941
Caprecom $522.326 $565.392 $604.096 $696.610 $702.605 $717.334 $736.032 $433.513
P. Antioquia $29.890 $32.675 $36.621 $40.717 $45.984 $48.464 $51.284 $30.609
Cajanal (*) $2.447.593 $2.804.792 $3.116.040 $3.706.183 $1.664.488 $0 $0 $0
Total $9.323.004 $10.789.620 $12.288.185 $14.319.020 $13.873.177 $13.528.106 $15.323.291 $9.507.198
b) Evolución de los aportes recibidos para el pago de mesadas a

las distintas administradoras del régimen de prima media del 2005 a
Agosto de 2012.
RPMPD 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Aportes
ISS $2.307.133 $2.529.793 $2.675.136 $3.115.194 $3.294.232 $4.017.585 $4.541.719 $452.274
CAXDAC $3.399 $4.042 $4.024 $4.432 $4.516 $3.000 $380 $107
FonPrecon $9.585 $9.000 $9.193 $10.756 $11.502 $11.828 $10.754 $1.060
Total
Caprecom $6.504 $15.210 $13.612 $7.237 $3.881 $2.145 $993 $60
P. Antioquia $3.480 $3.089 $3.102 $3.370 $3.061 $3.014 $2.861 $224
Cajanal (*) $0 $118.779 $131.710 $145.199 $67.456 $0 $0 $0
Total $2.330.101 $2.688.913 $2.845.970 $3.296.944 $3.396.150 $4.049.400 $4.567.461 $454.785
Fuente: Superfinanciera
* Reporte no disponible o desactualizado..

c) Porcentaje de las mesadas que cubren los aportes del 2005

a Agosto de 2012 en las distintas administradoras del régimen de
prima media.
Mesadas 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

ISS 37,54% 35,24% 32,20% 32,32% 29,41% 32,16% 31,87%
CAXDAC 8,28% 9,38% 8,80% 9,13% 8,60% 5,60% 0,69%
Fon Precon 7,00% 5,45% 5,20% 5,67% 5,60% 5,45% 4,64%
Caprecom 1,25% 2,69% 2,25% 1,04% 0,55% 0,30% 0,13%
P. Antioquia 11,64% 9,45% 8,47% 8,28% 6,66% 6,22% 5,58%
Cajanal (*) 0,00% 4,23% 4,23% 3,92% 4,05%
Total 24,99% 24,92% 23,16% 23,02% 24,48% 29,93% 29,81%
d) Relación del número de pensionados en relación con el

valor de salarios mínimos legales. En el ISS (hoy Colpensiones) que
cobija al mayor número de pensionados del país la distribución de
mesadas por número de salarios nos muestra claramente el pro-
blema de inequidad del que hablábamos. Estos resultados pueden
trasplantarse a cualquier otro régimen.
ISS
Cifras a Octubre 2011 N° por Pensionado
Afiliados 6.434.218 6,67
Cotizantes 1.931.923 2,00
No cotizantes 4.502.295 4,67

Pensionados 963.976
Valor mesada $943.363
Pension promedio $978,617
Pensionados segun monto en Sala- N° % % Acumulado

rios Mininos Mensuales Vigentes
P<2 744.865 77,3762% 77,38% 100%
2<P<4 141.510 14,7000% 92,08% 22,6238%
4<P<7 50.460 5,2418% 97,32% 7,9238%
7 < P < 10 15.078 1,5663% 98,88% 2,6821%
10 < P < 15 8.549 0,8881% 99,77% 1,1158%
15 < P < 20 2.007 0,2085% 99,98% 0,2277%
20 < P < 25 99 0,0103% 99,99% 0,0192%
25 < P 86 0,0089% 100,00% 0,0089%
Total 962.654 100,00%
e) FOPEP. El Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional

tiene como objetivo el pago de pensiones de vejez o de jubilación,

de invalidez, de sustitución o sobrevivientes que se encontraban

a cargo de la Caja Nacional de Previsión Social o de los fondos
insolventes del sector público del orden nacional3; a continuación
relacionamos la distribución de pensionados por Niveles Salariales
que maneja Fopep, así:
Pensionados segun monto en Sala- N° % % Acumulado

rios Mininos Mensuales Vigentes
P <=1 13.485 5,1105% 5,11% 100%
1<P<2 79.597 30,1651% 35,28% 94,8895%
2<P<3 63.353 24,0091% 59,28% 64,7244%
3<P<4 61.112 23,1598% 82,44% 40,7153%
4<P<5 22.795 8,6387% 91,08% 17,5555%
5 < P < 10 19.562 7,4135% 98,50% 8,9169%
10 < P < 15 2.232 0,8459% 99,34% 1,5034%
15 < P < 20 746 0,2827% 99,63% 0,6575%
20 < P < 25 688 0,2607% 99,89% 0,3748%
25 < P 301 0,1141% 100,00% 0,1141%
Total 263.871 100,00%
Fuente: FOPEP.
Aquí vale la pena resaltar que mientras el 92.08% de los pen-

sionados de Colpensiones/ISS devengan pensiones inferiores a cua-
tro (4) SMLV, en el FOPEP este guarismo se sitúa en 82.44% lo cual
muestra que mientras que apenas el 7.92% de los pensionados del
Colpensiones/ISS reciben pensiones superiores a cuatro (4) SMLV,
en el FOPEP el porcentaje correspondiente se sitúa en el 17,56%,
lo cual parece indicar un régimen salarial o de jubilación más ge-
neroso en el sector público.
En el caso de la pensión de congresistas hay tres consideracio-

nes que han desatado una importante litigiosidad y que tal y como
se dijo en un comienzo, con miras a la consideración del principio
de la igualdad podría generar un precedente para otros grupos de
pensionados bajo regímenes especiales aplicables por la transición,
cuya previsión actuarial no se tiene e incrementaría los recursos
que deberían ser destinados al pago de pensiones.
• El reconocimiento por ley del monto de la pensión con el 75%

de todo lo devengado por los activos.
• La decisión de adoptar como ingreso base de liquidación IBL

todos los factores salariales para el reconocimiento de una pen-
sión, cuando solamente se ha cotizado por algunos.
• La obligatoriedad de aplicar el tope consagrado en el acto le- 3 Anexo relación de los Fondos Mane-
gislativo 01 de 2005. jados a tavés de Fonpep.

5. La sostenibilidad fiscal y financiera En el régimen de ahorro

del régimen de prima media. Costos fiscales. individual también existe una
Progresividad o regresividad. garantía estatal consistente en
respaldar una pensión de garan-
El régimen de prima media o prestación definida no es bueno tía mínima cuando los recursos
o malo o costoso per se. Depende de las reglas que en materia de de dicho fondo alimentado con
cotizaciones, edad, fidelidad de aportes, topes de pensión, tasa de las cotizaciones de quienes es-
reemplazo, etc., se establezcan. Son las variables que se introduz- tán afiliados a dicho régimen no
can las que le dan las características a la pensión obtenida. alcancen, además de la garantía
del valor real de los aportes para
Evidentemente los regímenes especiales que hoy subsisten tie- quienes se trasladen del régimen
nen un alto grado de subsidio con un contenido altamente rede prima media. Sin embargo no
gresivo. Es decir que se subsidia más para atender la prestación hay que olvidar que en este régi-
definida en la ley a quien gana más y como hay tope de aportes y men el riesgo de mercado corre
un mínimo de semanas de cotización para obtener la prestación, a cargo del afiliado y/o pensio-
pues ese subsidio beneficiará más a quienes tienen empleo formal, nado. Lo que lo hace diferencia-
ganan más y tienen mayor estabilidad laboral. Igualmente, con el ble del régimen de prima media
subsidio del estado, también existe el subsidio de quienes tienen en donde la prestación ha sido
menos oportunidad de completar sus semanas de cotización, pues definida de antemano indepen-
a estos en el régimen de prima media, sólo les corresponde una dientemente de la suerte de los
indemnización sustitutiva, yendo sus cotizaciones a subsidiar la recursos aportados. De ahí los
pensión de quienes tienen una mayor posibilidad de pensionarse. anillos de seguridad creados
por el legislador, los cuales no
serán suficientes si no se hace
una adecuada supervisión a los
mercados y las conductas de sus
actores procurando un escenario
de libre competencia, de mucha
transparencia y de mucha res-
ponsabilidad ética y social. Esta
mayor supervisión, regulación,
autorregulación y control se
hace hoy más exigente. La ren-
tabilidad real de las inversiones
cada vez es menor y los acto-
res y mercados están altamen-
te concentrados. Lo acontecido
con Interbolsa es una señal de
alerta que no podemos ignorar.
Adicionalmente, el Estado
deberá más temprano que tarde
enfrentar los múltiples requeri-
mientos de la población afiliada
que no estando en un régimen
de transición llegue a la edad de
pensión y sus semanas cotizadas
o el capital acumulado no sean
suficientes para tener un sustento
para la vejez, o en donde las tasas
de reemplazo, nada similares a las

que estábamos acostumbrados en • Necesidad de regulación en temas en los cuales nuestras Altas
los regímenes especiales impon- Cortes han llamado la atención de vacíos normativos que impli-
gan a los adultos mayores a un can mayor litigiosidad y mayores costos en los reconocimientos
nivel de ingresos de un día para de pensiones.
otro muy inferior al que venía re-
cibiendo sin la adecuada informa- • Seguimiento a la tutela de la H Corte Constitucional en el caso
ción o preparación para ello. de Cajanal.
• Prevención a nominadores y pagadores sobre carrusel de pensiones.

6. Qué ha hecho
la Contraloría en materia • Necesidad de supervisión y control a normatividad y regulación
de control fiscal y riesgos derivados de la escaza competencia y conflictos de
en el tema pensional. interés que se susciten en los mercados y revisión al margen de
solvencia para administradores el cual fue recientemente redu-
La Contraloría no ha estado cido por el Gobierno Nacional. Igualmente, medición el impac-
ajena a los distintos problemas to de la escaza competencia en la definición de la rentabilidad
y dificultades que se han pre- mínima de los portafolios pensionales.
sentado en el campo pensional.
Nos parece importante hacer b. Control fiscal a las administradoras del régimen de prima
algunas menciones a los temas media y de Ahorro individual y en general a la institucionalidad
que desde nuestro Despacho se relacionada con el sistema de seguridad social.
han venido manejando:
a. Expedición de funcio-
nes de advertencia y actuacio-
nes fiscales relacionadas con:
• La necesidad de tener cál-

culos actuariales al día y
contabilidad que refleje la
verdadera situación para
amortizar y fondear con la
debida antelación los recur-
sos que se requieran.
• Acelerar y avanzar en la con-

formación de la institucio-
nalidad que lleva más de 5
(desde la ley 1551 de 2007)
años con la existencia de
instituciones paralelas y en
liquidación por mucho tiem-
po con el costo y la desaten-
ción al usuario. (Los casos
de la demora en el desmonte
del ISS, el arranque de Col-
pensiones, la liquidación de
Cajanal, la puesta en marcha
de la UGPP, la liquidación
del Patrimonio Autónomo
Buen Futuro).

c. Control fiscal las Cajas pagadoras de • Archivo confirmado en segunda instancia

pensiones de las fuerzas militares. el 24 de Febrero de 2009
d. Control fiscal al Fondo de Pensiones • Proceso de Responsabilidad Fiscal por presunta

territoriales y seguimiento en cada ente territo- irregularidades en el trámite de reconocimiento
rial para que haga los ahorros correspondientes de retroactividad y reajustes de pensiones
y actualice en PASIVOCOL las historias laborales
así como para actualizar, conformar y obtener la • PRF del 29 de Abril de 1999
aprobación de los cálculos actuariales.
• Fallo sin responsabilidad del 27 de Julio
e. Control fiscal a la mora en el pago de de 2005(no hay datos en el sistema de los
pensiones. argumentos de la decisión).
f. Control fiscal a la suficiencia de los re- • Fallo confirmado en segunda instancia el

cursos para pagar en pensiones en los patrimo- 7 de Octubre de 2005
nios autónomos como el de Colombia Telecomu-
nicaciones. • Indagación Preliminar por presuntas irregula-
ridades encontradas en el otorgamiento de la
g. Proceso de responsabilidad fiscal en lo pensión de un ex congresista.
que se ha denominado el carrusel de pensiones.
• IP 1174 de 26 de Mayo de 2004. Ex con-
Por último, la CGR no ha expedido concep- gresista Alfonso Ramos.
to ni asumido hasta la fecha en ninguna de sus
decisiones una posición o interpretación oficial • Archivado 24 de Diciembre de 2004. Por
respecto de la aplicación de la reforma consti- no comportar una gestión fiscal.
tucional de 2005, frente a las pensiones causa-
das con anterioridad a su vigencia ni frente al • Indagación Preliminar con ocasión de revisión
tope en el valor de la pensión que dispuso el efectuada a 33 expedientes de pensiones, de
Acto Legislativo 1 de 2005, en relación con las los cuales 18 tenían resolución de liquidación
pensiones causadas con anterioridad al 31 de ju- pensional:
lio de 2010. Lo anterior sin perjuicio de algunos
procesos de responsabilidad fiscal que se han • Recibido el 16 de Agosto de 2006
adelantado y cuya información transcribimos a
continuación que datan de administraciones pa- • IP 1585 de 13 de Octubre de 2006
sadas y del control fiscal que se viene haciendo
a algunos reconocimientos de pensiones que de • Declarada caducidad el 31 de mayo de
manera fraudulenta contra el erario público y en 2007, por cuanto la ocurrencia de los he-
el ejercicio de acciones que se constituyen en un chos data del 14 de Abril de 1992
abuso del derecho que van en contra de todas las
previsiones legales y constitucionales: • Indagación Preliminar en vista que FONPRECON
no acató oportunamente providencia judicial.
• Proceso de responsabilidad fiscal por pre-
suntas irregularidades en el otorgamiento de • IP 2004 de 26 de Abril de 2012
pensiones a algunos congresistas
Hechos: Fonprecon no habría acatado
• IP 1227 de fecha 17 de Julio de 2004 oportunamente las providencias judiciales que
ordenaron la reliquidación de unas pensiones
• PRF de 22 de Noviembre de 2005 de jubilación.
• Archivado el 10 Diciembre de 2008 por • Archivada el 23 de Noviembre de 2012 por

ausencia de culpa o dolo cuanto se demostró que, por una parte, el

Tribunal Administrativo de Cundinamarca tal necesario, así como las demás condiciones
remitió la sentencia de reliquidación de que señala la ley.
pensiones a Fonprecon un año y medio
después de emitida la misma, por lo que • Los requisitos y beneficios pensionales para
se dio traslado a las autoridades compe- todas las personas serán los establecidos en
tentes para que investigaran la posible las leyes del Sistema General de Pensiones. No
irregularidad disciplinaria de este hecho, podrá dictarse disposición o invocarse acuerdo
y por la otra por cuanto se probó que alguno para apartarse de lo allí establecido.
Fonprecon emitió dentro del término de
los 30 días legales (artículo 176 CCA) la • Para la liquidación de las pensiones sólo se ten-
sentencia de reliquidación ordenada por drán en cuenta los factores sobre los cuales cada
el Tribunal Contencioso Administrativo persona hubiere efectuado las cotizaciones.
del Valle del Cauca.
• A partir de la vigencia del Acto Legislativo no
habrá regímenes especiales ni exceptuados,
7. Algunas conclusiones sin perjuicio del aplicable a la Fuerza Pública
a. Hay que volver al espíritu de la ley 100 y al Presidente de la República y algunos artí-
de 1993 que se repitió en el Acto Legislativo 001 culos transitorios para el régimen de docentes.
de 2005. Sin perjuicio de los derechos adquiridos y del
Régimen de Presidente y Fuerza pública, la vi-
Conviene repasar el texto del Acto Legislativo gencia de los regímenes pensionales especia-
para encontrar cuáles han sido los desvíos y don- les, los exceptuados así como cualquier otro
de deben imponerse los correctivos: distinto al establecido de manera permanente
en las leyes del Sistema General de Pensiones
• Se garantiza a todos los habitantes el derecho expirará el 31 de julio de 2010.
irrenunciable a la Seguridad Social. La baja
cobertura que hoy tiene el sistema en materia • La ley establecerá un procedimiento breve
de pensiones demuestra que no se ha cumpli- para la revisión de las pensiones reconocidas
do con este cometido. con abuso del derecho o sin el cumplimiento
de los requisitos establecidos en la ley, con-
• El Estado garantizará los derechos, la sosteni- venciones o laudos.
bilidad financiera del sistema pensional, respe-
tará los derechos adquiridos con arreglo a la • A partir del 31 de Julio de 2010 no podrán
ley y asumirá el pago de la deuda pensional causarse pensiones superiores a 25 smlv, con
que de acuerdo con la ley esté a su cargo. Las cargo a recursos de naturaleza pública.
leyes en materia pensional que se expidan con
posterioridad a la entrada en vigencia de este • A partir de la vigencia del AL no podrán es-
acto legislativo, deberán asegurar la sostenibi- tablecerse en pactos, convenciones colectivas
lidad financiera de lo establecido en ellas. de trabajo, laudos o acto jurídico alguno,
condiciones pensionales diferentes a las es-
• Sin perjuicio de los descuentos, deducciones tablecidas en las leyes del Sistema General de
y embargos apensiones ordenados de acuerdo Pensiones.
con la ley, por ningún motivo podrá dejarse
de pagar, congelarse o reducirse el valor de la • Las reglas de carácter pensional que rigen
mesada de las pensiones reconocidas confor- contenidas en laudos, convenciones, acuerdos
me a derecho… En materia pensional se res- perderán vigencia el 31 de julio de 2010.
petarán todos los derechos adquiridos.
• El régimen de transición establecido en la ley
• Para adquirir el derecho a la pensión será 100 de 1993 y demás normas que desarrollen
necesario cumplir con la edad, el tiempo de dicho régimen no podrán extenderse más allá
servicio, las semanas de cotización o el capi- del 31 de julio de 2010, excepto para quienes

estando en régimen de tran- de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de

sición, a la entrada en vigen- la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar
cia del acto legislativo tengan en vigencia el Sistema (1 de abril de 1994 con base en art 151
más de 750 semanas de coti- de la ley 100 de 1993) tengan 35 años o más de edad si son
zación o tiempo de servicios, mujeres o 40 o más años de edad si son hombres, o 15 o más
a quienes se les mantendrá el años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen
régimen de transición hasta anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones
el año 2014. y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pen-
sión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en
• Los requisitos y beneficios la presente ley…… El ingreso base para liquidar la pensión de
pensionales para las perso- vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les falte
nas cobijadas por el régi- menos de 10 años para adquirir el derecho, será el promedio de
men de transición serán los lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el
exigidos por el artículo 36 cotizado durante todo el tiempo si éste fuere superior, actuali-
de la ley 100 de 1993 y de- zado anualmente con base en la variación del índice de precios
más normas que desarrollen al consumidor, según certificación que expida el DANE…. ”
dicho régimen.
• Lo anterior quiere decir :
• Eliminación de la 14 mesa-
da para quienes tengan una • Beneficiarios del régimen de transición:
pensión superior a 3 salarios
mínimos y su pensión se • Hombres de 40 o más al primero de abril de 1994
cause antes del 31 de julio
de 2011. • Mujeres de 35 o más al 1 de abril de 1994
• No puede haber pensión • Quienes tengan 15 años de cotización o servicio

inferior a 1 smlv salvo los
beneficios económicos pe- Qué derechos otorga ser beneficiario del régimen de transición:
riódicos BEPS para personas
de escasos recursos que no
puedan completar los requi-
sitos de la pensión.
b. El régimen de tran-
sición: edades, tiempos de co-
tización o servicio, IBL, IBC,
monto o tasa de reemplazo
El Acto legislativo reitera el

respeto de la expectativa legí-
tima de un cierto número de
personas que tenían pendien-
te una situación pensional por
consolidar. Vuelve a los mis-
mos conceptos consagrados en
el artículo 36 de la ley 100 de
1993.
• Art 36 ley 100 de 1993: “

La edad para acceder a la
pensión de vejez, el tiempo

• Que a los beneficiarios se les aplique el requisito de edad, pectativa legítima a un

tiempo de servicio o semanas cotizadas y monto de la pen- beneficiario.
sión de vejez del régimen anterior al cual estuvieren afilia-
dos a la entrada en vigencia del Sistema General de Pensio- • Es una expectativa le-
nes. Esto es lo que algunos llaman la “tasa de reemplazo”. gítima en concreto, no
El monto del sistema general de pensiones está consagrado un salvoconducto para
en el artículo 34 de la ley 100, modificado por el artículo decidir de ahí en ade-
10 de la ley 797 de 2003: Va del 65% al 85% del IBL según lante cuál es el régimen
una fórmula y según las semanas de cotización. que más conviene.
• El IBL o ingreso base de liquidación aplicable a los bene- o Hasta cuándo debe respe-
ficiarios de transición es el establecido en el artículo 36. tarse el régimen de transición
El monto es el del régimen de transición al cual se tiene es decir el acceso a un régimen
derecho. especial?
• El IBL solo debe incluir los montos sobre los cuales se haya • Hasta el 31 de julio de
cotizado. El IBC es el reglado en la ley 100, art 18: El salario 2010
base de cotización para los trabajadores particulares será
el que resulte de aplicar lo dispuesto en el CST. El salario • Salvo para quienes
mensual base de cotización para los servidores del sector están en régimen de
público, será el que señale el Gobierno de conformidad con transición tuvieren 750
lo dispuesto en la ley 4 de 1992. El Ingreso base de coti- semanas de cotización
zación tiene los mismos límites mínimos y máximos que el o el equivalente en ser-
ingreso base de liquidación. vicios a la entrada en
vigencia del acto legis-
o Régimen de transición aplicable. lativo 001 de 2005, en
cuyo caso la posibilidad
• Régimen especial que a 1 de abril de 1994 le genere ex- de acceder a una pen-
sión de un régimen de
transición se extiende
hasta el 31 de diciem-
bre de 2014.
c. El tope de las pensiones.

• Algunos antecedentes en
materia de topes a las me-
sadas pensionales: 1976:
22 smlv. 1988: 15 smlv. La
ley 100 de 1993 puso un
tope de 20 smlv , tope que
se subió a 25 por la ley 797
de 2003 y que quedó en
el acto legislativo 001 de
2005. El Decreto 314 de
1994 (posterior a la ley 100)
permitió topes superiores al
respetar los topes previstos
en leyes anteriores, dentro
del entendido de que el
tope hacía parte de la tran-

sición como parte del “monto” y por ende las de reemplazo de la pensión en España para un
pensiones de regímenes exceptuados y algu- trabajador con carrera completa que entra en
nos regímenes especiales no estaban sujetas el mercado de trabajo en 2008, será un 81,2%
a los topes de ley. (cuadro 2 parte izquierda). Esta tasa simulada
de reemplazo – pensión en relación con ingre-
sos salariales- es mucho más reducida en los
d. Algunas experiencias internacionales
34 países de la OCDE: 57,3%.”
• OCDE. En 2009 la OCDE se pronunció sobre
el tema pensional en su Respuesta estratégica “La reforma reforzará la relación entre cotiza-
de la OCDE a la crisis económica y financiera ciones y prestaciones en comparación con el ac-
en los siguientes términos: tual sistema. Por ejemplo, el número de los años
de cotización necesarios para recibir el 100% de
“En el renglón de fondos de pensiones, las la pensión, aumentarán de 35 a 37 a los 67 años
pérdidas recientes han generado gran inquie- y a 38,5 años a los 65), y afectará más a los tra-
tud, dando lugar a demandas por una revisión bajadores con carreras interrumpidas.”
profunda de las disposiciones relacionadas
con las pensiones para que dependan menos • Según el documento “Riesgos Fiscales y Refor-
e los volátiles mercados financieros. También ma Pensional “ del Director de Estudios eco-
debe considerarse la regulación de los fondos nómicos de Asofondos, Septiembre 6 de 2011,
de pensiones y la estrategia de diversificación entre 1995 y 2005 en Europa hubo una gran
apropiada entre la prestación pública y pri- reforma a los regímenes públicos producto de
vada del ingreso para el retiro. Los esquemas la crisis que viene teniendo: Así por ejemplo,
públicos de pensiones también deberán en- 18 países incrementaron las edades de pen-
frentar la disminución del empleo, que a su sión, 57 países incrementaron las tasas de con-
vez reducirá las aportaciones a los esquemas tribución, 28 países modificaron las fórmulas
de reparto y los posibles derechos que otor- de beneficios, 10 cambiaron los periodos sobre
gan las pensiones”. los cuales se calcula el monto de la pensión,
14 cambiaron la base de contribuciones o los
• Para el caso de España, la OCDE produjo el mecanismos de indexación. En la reciente crisis
documento “España - Ficha país. Panorama hubo también cambios en los parámetros: Gre-
de las pensiones 2011”. Allí indicó que “La re- cia Aumentó de la edad de pensión (63 años),
ciente reforma de pensiones 2011 en España las semanas cotizadas y hubo un recorte en la
va a mejorar significativamente la sostenibi- mesada 14. España eliminó el régimen transi-
lidad financiera a largo plazo del sistema de torio de jubilación parcial, incrementó la edad
pensiones español. La propuesta, aprobada a 67 años y el periodo de cálculo o IBL de 15
en enero por el Gobierno y acordada con los a 25 años. Portugal por su parte hizo un des-
interlocutores sociales, reducirá el gasto en monte de los regímenes especiales, el monto
pensiones a largo plazo, en el equivalente del de la pensión quedó atada a la expectativa de
3,5% del producto interior bruto (PIB)1.” vida y no está atada a salario mínimo y se es-
tablecieron penalidades por retiro temprano.
“Actualmente, España gasta un 9% del PIB en
pensiones, un poco por encima de la media de • Igualmente en Europa durante la crisis se han
la OCDE, pero prácticamente lo mismo, una conocido medidas de congelación de mesadas,
vez que se toma en cuenta la situación demo- salarios, primas y recomendaciones de las au-
gráfica. El gasto actual es mucho más alto en toridades europeas en relación con medidas
Francia e Italia que en España.” más drásticas para poder manejar el déficit.
“La tasa agregada de reemplazo, un indicador e. Otras conclusiones

que mira a las pensiones pagadas actualmente
a los pensionistas se sitúa (48%), cifra próxi- • Es imprescindible formular una política
ma a la media de la UE. La tasa proyectada pública integral en materia de seguridad

social teniendo en cuenta los cambios ciencia de la prestación principalmente en

demográficos, sociales y la estructura del el régimen de ahorro individual. Dado que
mercado laboral colombiano recogiendo la función del sistema pensional es garan-
la experiencia de estas últimas dos déca- tizar una seguridad económica al retiro se
das, así como las que se están viendo en el debe analizar la suficiencia de las tasas de
continente y en el mundo. Se debe tener remplazo y dar cumplimiento al convenio
en cuenta además la alta rotación en el de OIT sobre garantizar por lo menos el
empleo en Colombia y que se ve refleja- 49% de la renta de activo.
da en el número de trabajadores afiliados al
sistema y el número de cotizantes efectivos, • Fomentar y promover una cultura previ-
que se ve disminuido en relación con los afi- sional. La generación de una cultura pre-
liados a ambos regímenes pensionales. visional debe comenzar por incorporar la
educación previsional en los pensum de la
• Es necesario reconocer que la seguridad básica primaria y secundaria y promover el
social es un derecho humano, es un dere- conocimiento de los sistemas a los traba-
cho civil y político y un derecho de conte- jadores en general.
nido económico, social y cultural. Seguir
haciendo las reformas solo con base en • Asegurar la equidad de género en ma-
análisis de economistas y consultando teria pensional con las reformas necesa-
exclusivamente el tema fiscal no genera rias. Las mujeres deben poder acceder al
ninguna legitimidad en las normas expe- mercado laboral formal con salarios que
didas, de ahí que el ciudadano busque en les permitan permanecer en los sistemas
la tutela una respuesta a sus necesidades. de ahorro para la pensión, en iguales con-
diciones que los hombres, por lo que se
• Modernizar la gestión del sistema: Sistema deben intensificar las medidas tendientes
de información, historias laborales, cuentas a eliminar las barreras de acceso al sistema
individuales, control de evasión y elusión. pensional, a corregir la discriminación la-
Debe haber una historia laboral única elec- boral que se presenta entre hombres y mu-
trónica para cada ciudadano, independien- jeres y las diferencias comprobadas en la
temente del régimen al que pertenezca y remuneración de hombres y mujeres. Dado
que permita a los distintos operadores ad- el aumento de la esperanza de vida al na-
ministrar y gestionar los apoyos y presta- cer y el aumento de la esperanza de vida
ciones para la vejez. La educación finan- al retiro de hombres y mujeres se debería
ciera consagrada en la ley 1328 de 2009 tender a igualar progresivamente la edad
debe ser una realidad. Los ciudadanos de- de jubilación de hombre y mujeres, siem-
ben poder consultar fácilmente su historia pre y cuando se prevea reconocer a través
laboral y saber las ventajas y desventajas de de los sistemas previsionales los aportes o
sus decisiones. No podemos repetir esa his- semanas de cotización de las mujeres al
toria tan costosa para el país como fue la cuidado de los hijos, las personas con dis-
migración masiva de afiliados del régimen capacidad y los adultos mayores, como se
de prima media a los fondos privados de ha hecho en otros regímenes pensionales.
pensiones sin mayor información, quienes
luego debieron tutelar sus derechos y pro- • Fortalecer la supervisión basada en el ries-
mover reformas para recuperar el régimen go, el control de los conflictos de interés
de transición que perdieron por dicho tras- de los mercados, fortalecer la supervisión
lado sin saberlo. y vigilancia de los recursos pensionales,
controlar los costos de administración, re-
• Garantizar el equilibrio financiero del sis- visar el impacto y comportamiento de la
tema. Para ello necesariamente si quere- reforma de los multifondos y las normas
mos tasas de reemplazo altas debemos de rentabilidades mínimas asociadas.
aportar más y más años. Analizar la sufi-

• El país debe avanzar en una prestación básica solidaria y uni-

versal para la vejez. Es decir avanzar en la configuración de
un sistema mixto que permita la consolidación de un primer
piso o pilar con una prestación básica solidaria universal cuya
finalidad sea la de prevenir la pobreza en la vejez, (BEPS uni-
versales bajo el régimen de reparto), un segundo nivel que
garantice una sustitución de renta en la edad de retiro (cuen-
tas individuales), y uno último complementario de carácter
voluntario acompañado de incentivos para su cumplimiento.
• Para efectos de protección a la vejez debería avanzarse en

el establecimiento de una medida independiente del salario
mínimo legal vigente que permita flexibilizar los topes de co-
tización, de monto de pensión, y de mínimos, puesto que es-
tos son altos comparativamente con otros sistemas y pueden
amenazar la estabilidad financiera del sistema.
• Frente a los costos de administración se deben regular en los

dos regímenes e incentivar mayor eficiencia y la reducción
de los mismos. El inicio de operaciones de Colpensiones y de
la UGPP, estas instituciones deben medir sus costos de ad-
ministración y fijarse metas específicas de reducción a varios
horizontes de planeación.
• Mejorar el diseño institucional a nivel nacional y territorial

para la formulación y seguimiento de las políticas y para la
ejecución de las mismas. Debe haber una integración y coor-
dinación en la planeación, en la ejecución, en la supervisión y
en la vigilancia. El sistema de seguridad social debe adaptarse a
la nuevas estructuras sociales y del mercado laboral que le per-
mitan garantizar una sostenibilidad financiera y asegurar una
adecuada prestación, para ello se hace necesario crear un ins-
tancia de análisis y seguimiento permanente al sistema, llámese
Consejo Consultivo de Expertos, Consejo Superior, Consejo Na-
cional, - el cual existe en varios países-, cuya primordial misión
será la de analizar y evaluar el sistema permanente y sistemá-
ticamente para verificar el cumplimiento de sus objetivos y así,
sustentar y proponer las medidas, los ajustes y recomendacio-
nes que puedan ser debatidas con suficiente sustento jurídico,
técnico y financiero.

colombiano
Principales resultados
de algunas auditorías relacionadas
con el tema pensional
Informe de auditoría al Ministerio de la Protección Social, hoy escindido

en Ministerio de Trabajo y Ministerio de Salud y Seguridad Social.
Proceso de recaudo de cotizaciones mediante la Planilla Integrada
de Liquidación de Aportes (PILA). Vigencia de enero 1 de 2010 a junio 30
de 2011
Por la Contraloría Delegada para el sector Social
La Auditoría se adelantó al proceso PILA (componente pensiones) teniendo en cuenta

los diferentes actores intervinientes, dentro de los cuales se encontraba el Ministerio de la
Protección Social como ente rector de la política pensional durante las vigencias auditadas,
correspondientes al 2010 y primer semestre de 2011.
De acuerdo con las funciones asignadas a cada ministerio, la formulación, dirección,

coordinación y evaluación de la política social en pensiones estará a cargo del Ministerio
de Trabajo, mientras que la operatividad de la PILA corresponde al Ministerio de Salud y
Protección Social.
La auditoría tuvo el siguiente alcance:
La evaluación del proceso de recaudo de cotizaciones mediante la Planilla Integrada de

Liquidación de Aportes (PILA) Pensiones, a través de sus componentes (afiliación, recaudo
de cotizaciones al Sistema de Seguridad Pensional, verificación y acreditación de aportes,
así como reconocimiento y pago de prestaciones), tomando como base la normatividad y
regulación establecida para el proceso por el Ministerio de la Protección Social y teniendo
en cuenta los operadores de información; el sistema de validación de la información y los
aportes por identificar.

El diagnóstico estadístico sobre la existencia o cartera existente en todas las AFP, cuyas cifras han
no del cálculo actuarial en cada uno de los fondos aumentado constantemente desde su creación,
de pensiones públicos; el año base del cálculo actua- pese a la continua depuración que se realiza.
rial; el valor amortizado y si el mismo se encuentra
actualizado y registrado; el análisis del número de Teniendo en cuenta el rol del Ministerio de
afiliados tanto en los fondos públicos como priva- la Protección Social, hoy Ministerio de Salud y
dos; promedio de edades; número de pensionados, Protección Social, respecto de la información re-
en proceso de adquirir este derecho y el número de portada por las Administradoras de Fondos de
personas beneficiarias de indemnización sustituti- Pensiones a través del Registro Único de Afiliados
va, devolución de saldos, pensión de sobrevivientes, (RUAF), se observó que no realizan acciones de
pensión de invalidez y pensión de vejez. revisión y control sobre la veracidad de la mis-
ma que permita tener mayor control del sistema;
El gobierno nacional, a través del Ministerio realizar análisis y estudios que lleven a detectar
de la Protección Social hoy Ministerio de Salud y las tendencias y las variables que lo afectan, ha-
Protección Social, mediante el Decreto 1465 de ciendo posible el oportuno direccionamiento de
10 de mayo de 2005, creó la Planilla Integrada las políticas sociales y que, a su vez, se constitu-
de Liquidación de Aportes (PILA) para permitir a ya en la base única sobre la cual los operadores
todas las personas y empresas pagar sus aportes de información establezcan mallas de validación
al Sistema de la Protección Social, salud, pensio- suficientes y efectivas (no sólo estructurales) que
nes, riesgos profesionales y aportes parafiscales permitan identificar plenamente el recaudo.
a las Cajas de Compensación Familiar, SENA e
ICBF. Fue reglamentada por los decretos 3667 Sumado a ello, como consecuencia de esta
de 2004, 187 de 2005 y 1465 de 2005, éste úl- falencia, existe incertidumbre sobre el valor to-
timo modificado por el Decreto 1931 de 2006. El tal recaudado en el Sistema General de Seguridad
anterior Ministerio de la Protección Social propu- Social por concepto de aportes a pensión.
so eliminar estas excepciones sin que a la fecha
se hayan realizado los ajustes respectivos, porque Lo descrito anteriormente hace gravosa la si-
reconoce la existencia de factores que impiden el tuación para los afiliados al Sistema que están ad
pago a través de la PILA por parte de todos los portas de solicitar el reconocimiento de pensión,
aportantes obligados a cotizar. porque a pesar de que le fueron descontadas las
cotizaciones exigidas por el sistema por parte del
Dentro del Sistema General de Pensiones existe empleador, éste no hizo los pagos oportunamen-
una problemática relacionada con la cadena de te a las administradoras, situación que incide en
valor del Proceso PILA, respecto al recaudo de los la imposibilidad de que los afiliados alcancen el
aportes referente al alto volumen de rezagos y de monto necesario o las semanas requeridas para

acceder al derecho, lo cual se ve reflejado en que A pesar de lo anterior, estas dos entidades han
en el periodo auditado se tramitaron en el RAIS ejecutado importantes recursos del Presupuesto
13.554 devoluciones de saldo y en el RPM (ISS) General de la Nación, tal como se explica en el
22.378 indemnizaciones sustitutivas, es decir, acápite respectivo.
que 35.932 personas no alcanzaron a cumplir los
requisitos mínimos para adquirir la pensión. Dentro de los actores del proceso PILA (Com-
ponente Pensiones) se encuentran: i) operado-
De igual manera, se reflejan en el mismo pe- res de información que brindan los mecanismos
riodo, un total de 55.449 solicitudes negadas en tecnológicos; ii) operadores financieros que
ambos regímenes. corresponden a las personas jurídicas responsa-
bles de administrar los sistemas que permiten
A junio 30 de 2011 se encontraban afiliados a a los aportantes realizar el pago con cargo a la
los dos regímenes (RPM y RAIS) 16.088.701 per- cuenta que tienen en una entidad financiera y a
sonas, de las cuales solamente 6.081.541 cotizan favor de las cuentas de las administradoras; iii)
al sistema, representando el 37,8% de los afilia- el Ministerio de la Protección Social, hoy Minis-
dos y a diciembre de 2010, existían 924.689 pen- terio de Salud y Protección Social y Ministerio
sionados en el ISS y 42.769 en las AFP privadas. de Trabajo, que se encargaba de dirigir, regular
y establecer políticas; iv) las administradoras de
De otra parte, las entidades creadas por el pensiones (AFP) privadas y públicas, responsa-
Gobierno, a través de la Ley 1151 de 2007, (Plan bles de la recepción de la información y el re-
Nacional de Desarrollo) para subsanar las falen- caudo mensual de los aportes.
cias presentadas en la gestión desarrollada por el
Instituto de Seguro Social (ISS), aún sin liquidar y Durante 2010, el dinero recaudado a través de
la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) EICE la planilla PILA fue de $33 billones de pesos, de
en liquidación, son la Administradora Colombia- los cuales corresponden a pensiones $12,6 billo-
na de Pensiones (Colpensiones), que a mayo de nes equivalente al 38.4% y durante el primer se-
2012 no ha iniciado la ejecución de las funciones mestre de 2011 el recaudo alcanzó $16,8 billones.
atribuidas legalmente y la Unidad Administrativa A diciembre de 2010 existían 786.468 aportantes
Especial de Gestión Pensional y Contribuciones distribuidos entre empresarios e independientes
Parafiscales de la Protección Social (UGPP), que y 6.312.472 cotizantes, como se muestra en la
apenas inició labores en noviembre de 2011. siguiente tabla.
Periodo cotización No Aportantes No. Cotizantes Suma Aporte Pensión

enero 743.885 5.920.088 1.032.179.640.359
febrero 779.322 6.132.525 1.057.819.906.280
marzo 788.939 6.290.493 1.086.290.683.081
abril 791.769 6.249.280 1.098.206.206.016
mayo 790.796 6.071.878 1.023.544.930.936
junio 787.848 6.047.429 1.053.828.137.243
julio 786.706 6.026.884 1.022.083.302.931
agosto 787.046 6.081.963 1.031.044.299.497
septiembre 793.971 6.109.512 1.021.682.280.000
octubre 798.868 6.155.220 1.033.321.035.629
noviembre 800.320 6.170.107 1.054.296.893.784
diciembre 786.468 6.312.472 1.171.680.053.649
Total aporte pensión año 2010 12.685.977.371.882
Aportes pensión vigencia 2010
Fuente: Oficio MP 2011ER107428 28/10/2011

conocimiento de las pensiones.

En el Régimen de Ahorro Indi-
vidual con Solidaridad (RAIS),
las solicitudes superan los cua-
tro (4) meses en un rango entre
el 6% y el 32% del total de las
mismas y los seis (6) meses en-
tre el rango del 8% y el 91%.
Las solicitudes de pensión por
invalidez presentan una demo-
ra adicional a causa de la califi-
cación requerida para el trámite
por parte de las juntas de ca-
lificación de invalidez, las cua-
les en la mayoría de casos no
reconocen el porcentaje mayor
al 50% de invalidez requerido
para la pensión.
No obstante, conviene men-

cionar que estos plazos se cuen-
tan a partir del momento en que
se ingresan los documentos so-
A junio de 2011, los cotizantes al RAIS son 4.206.685 personas, licitados en regla y va hasta el
de las cuales el 75% ganan menos de dos (02) salarios mínimos, momento de la expedición del
por lo cual, de acuerdo con las proyecciones actuariales realizadas acto administrativo que recono-
por Asofondos, no alcanzarán el monto requerido para acceder a la ce y paga la pensión. Es difícil
pensión mínima, teniendo en cuenta que para obtener una pensión establecer por falta de sistemas
por el monto del salario mínimo legal vigente en el 2012, se requiere de información el tiempo que
tener un capital individual de $136 millones, el cual ascenderá en el transcurre entre que el solici-
2020 a $150 millones (El valor varía entre hombres y mujeres y de- tante hace su petición y ésta se
pende de la edad del beneficiario a quien se sustituye la pensión). traduce en el ingreso a la nómi-
na y el pago de la prestación.
De otra parte, el 95,8% de los pensionados se encuentran en el
RPM; el 58% de éstos reciben menos de dos (02) salarios mínimos En cuanto al Régimen de
al mes, mientras que una minoría privilegiada (1.750 personas) ga- Prima Media (RPM) representa-
nan entre 16 y 25 salarios mínimos”. El RAIS sólo tiene el 4,2% de do en el ISS, del total de solici-
los pensionados. Durante el periodo auditado comprendido entre tudes pensionales recibidas en
enero del 2010 y junio del 2011, en el RAIS se tramitaron 13.554 el periodo auditado, aproxima-
devoluciones de saldo y en el RPM (ISS) 22.378 indemnizaciones damente el 57% tienen fecha de
sustitutivas, lo que nos indica que 35.932 personas no alcanzaron decisión superior a cuatro (04)
a cumplir los requisitos mínimos para adquirir la pensión y la op- meses y 43% superior a (06)
ción restante es optar por la devolución de los ahorros realizados seis meses. Sumado a lo ante-
durante la vida laboral. De igual manera, se reflejó en el mismo pe- rior, las demoras presentadas
riodo un total de 55.449 solicitudes negadas en ambos regímenes. en Cajanal EICE en Liquidación
A diciembre de 2010, existen 924.689 pensionados en lSS y 42.769 superan todas las expectativas
en las AFP privadas. por cuanto de 11.118 solicitu-
des que están pendientes de
Otra limitación para que las personas puedan alcanzar una resolver el 44% supera los 30
pensión de forma oportuna, una vez culmina su actividad laboral, meses, es decir, 4.880 personas
es la demora que presentan las AFP públicas y privadas en el reno han podido beneficiarse de

este derecho a causa de la des-

organización institucional.
A diciembre de 2010 se en-

contraban afiliados al Sistema
General de Pensiones (inclu-
yendo al ISS y las AFP privadas)
15.630.404 personas, presen-
tándose un incremento de 2,6%
frente a lo alcanzado a enero
del mismo año (15.223.886). A
junio 30 de 2011 se encuentran
afiliados 16.088.701, registran-
do un incremento del 2.8%
frente a diciembre de 2010. Es
decir, el número de afiliados
creció en el primer semestre de
2011 más de lo que creció en
todo el año del 2010. Para afir-
mar lo anterior, en términos ab-
solutos entre diciembre y enero
de 2010 el número de afiliados
aumentó en 406.518 personas,
mientras en el primer semestre representado por el Instituto de Seguros Sociales 6.403.673 afiliados,
del 2011 dicho aumento fue de con un peso porcentual del 60% y 40%, respectivamente.
458.297 afiliados.
Al comparar, en términos absolutos, enero de 2010 con junio de
Del total de afiliados a junio 2011, los afiliados en el ISS disminuyeron en 45.121 afiliados, y los del
de 2011 cotizaban al sistema RAIS aumentaron en 909.936, es decir, la gestión del ISS fue nula en
6.081.541 personas, es decir, el cuanto a nuevas afiliaciones en el periodo analizado.
37,8%; en el periodo analiza-
do dicho porcentaje presenta
Participación de afiliados en el Régimen RAIS de
un promedio del 38%. Por otra
cada una de las administradoras
parte, los cotizantes a junio 30
de 2011 corresponden al 27,5% En el periodo analizado, Porvenir es el fondo de pensiones con
de la fuerza de trabajo (Pobla- el mayor número de afiliados, aumentando la participación al pasar
ción Económicamente Activa), de 30.9% en enero de 2010 a 31.7% de afiliados en junio de 2011,
con un total de 22.150.585 mientras Protección, que ocupa el segundo lugar, disminuye su par-
personas, según el Departa- ticipación al pasar de 21.7% al 21%. Por otra parte BBVA Horizonte
mento Administrativo Nacional perdió 0.4% de participación y a su vez Colfondos aumentó en parti-
de Estadística (DANE). cipación con el 0.4% en el mismo periodo. Finalmente, ING Pensiones
y Cesantías y Skandia mantienen su participación, casi que en forma
En el periodo analizado, la lineal; ING con una participación en promedio durante el periodo de
cobertura real en promedio al- 12.4% y Skandia con el 0.8%.
canzó la cifra del 27%.
A junio de 2011, el 74.6% de los cotizantes al RAIS devengan entre
En el Régimen de Ahorro uno y dos Salarios mínimos.
Individual con Solidaridad ha-
bía 9.685.028 afiliados a junio El recaudo de las cotizaciones se hace a través de la PILA; sin
de 2011 y en Régimen de Prima embargo, aún existen excepciones como se mencionó anteriormente,
Media con Prestación Definida, que no utilizan la planilla. Para la vigencia 2010, el recaudo alcanzó

la cifra de 12.6 billones en el componente de pen- cotizantes porque estos recursos no se registran
siones correspondiente a los aportes que se hicieron en su historia laboral y no se puede realizar la
por la PILA. imputación de las semanas cotizadas o el aporte
en su cuenta de ahorro individual de acuerdo al
El análisis del recaudo permitió identificar la régimen en el que estén afiliados, razones que
problemática que existe en cuanto a las dificultades inciden negativamente en el cumplimiento de los
que se presentan para realizar la oportuna acredi- requisitos exigidos legalmente para acceder a la
tación en las cuentas de los afiliados, situación ésta pensión obligatoria.
que origina el alto volumen de los rezagos.
A junio 30 de 2011, el Régimen de Prima Me-
dia (ISS) refleja en sus estados financieros un sal-
Rezagos
do de cartera de $178.928 millones y las AFP pri-
Los rezagos comprenden toda la recaudación vadas es de $5.5 billones aproximadamente, que
que reciben las AFP por concepto de cotizacio- se encuentran registradas en las cuentas 76410
nes previsionales, aportes y otros que por distin- (cartera presunta) y 76415 (cartera real). La cifra
tas razones no se abonan en las cuentas indi- referente a las AFP privadas corresponde aI 32.7%
viduales, ya que no es posible la identificación del total recaudado a través de la planilla PILA a
plena del afiliado por circunstancias ajenas a las la misma fecha de corte.
AFP. Estos recursos, después de la verificación de
que trata el artículo 8 del Decreto 1161 de 1994 Informe de Auditoría Gubernamental con
y demás normas que lo modifican o adicionan,
Enfoque Integral en modalidad especial
se acumulan en una cuenta de patrimonio deno-
minada cotizaciones no identificadas y obtienen a la Caja Nacional de Prevision Social
la misma rentabilidad de las cuentas personales, (Cajanal EICE) en Liquidación -
que reciben del fondo de riesgo moderado. Patrimonio Autónomo Buen Futuro
(PABF). Vigencia 2011
Se originan principalmente debido a que el
empleador paga las cotizaciones en una AFP dis- Por la Contraloría Delegada para el sector Social
tinta de aquella donde se encuentra el afiliado o
bien cuando el empleador o el afiliado cometen La auditoría se adelantó con la comprobación
errores al diligenciar la planilla que no permi- de que las operaciones administrativas y econó-
ten asociar la cotización con la cuenta individual micas que se hubieran realizado de conformidad
(error en el nombre, en el RUT, en el documento con las normas legales, estatutarias y procedi-
de identificación, entre otras). El monto total de mentales aplicables.
los rezagos en las AFP, a 30 de junio de 2011
fue de $202.702 millones, mientras que el ISS Línea de represamiento
presenta rezagos por $ 37.676 millones a junio
30 de 2011. El análisis efectuado al represamiento con cor-
te al 31 de marzo de 2011, evidencia que persiste
La recuperación de la cartera correspondiente gran parte del represamiento; lo anterior no obs-
a las AFP privadas que administran el Régimen tante lo afirmado tanto por Cajanal EICE en li-
de Ahorro Individual (RAI), entre enero 1 de 2010 quidación como por el PABF quienes manifiestan
y junio 30 de 2011, fue de $114.399 millones que el 99% de los turnos ya fueron “atendidos”,
equivalente a 2.08% del total de la deuda a junio lo cual no es de buen recibo para la CGR y des-
30 de 2011, según lo reportan. concierta que así se informe a la Honorable Corte
Constitucional y ésta no lo objete, muy a pesar
Se evidencia que el monto de la cartera en los que no se “han resuelto de fondo” la totalidad de
dos regímenes (RAIS y RPM) ha aumentado sistemá- las solicitudes que dieron origen a los correspon-
ticamente año a año. A pesar de la gestión adelan- dientes turnos, siendo éste el fin que persigue la
tada por las AFP para la recuperación de la misma, liquidación y lo ordenado por la misma Corte en
los resultados no son positivos y esto afecta a los el Auto 243 de julio de 2010.

De las 40.393 solicitudes que conforman Línea Nueva

el inventario definitivo y, por consiguiente, los
turnos establecidos en la Resolución No. 401, Así como en la línea de represamiento se
se excluyen 11.199 autos, (no demandan mayor incumplió la regla general sobre el plazo para
análisis, pues estas solicitudes ya habían sido el pago de pensiones consagrado en la Circular
resueltas con anterioridad al inicio de la liqui- Externa 035 de 2004, al señalar que se tendría
dación) para un total de 29.194 solicitudes que un plazo no mayor de seis (6) meses a partir del
serían resoluciones. De éstas sólo se han notifi- momento en que se eleve la solicitud de reco-
cado a la fecha de corte 16.495, equivalente al nocimiento, en el proceso “día a día” existe un
56.3%, y 7.953 no habían logrado ser sustan- atraso de 23.082 solicitudes, con corte a 31 de
ciadas, cifra que corresponde al 27.24% de las marzo de 2011, según la información suminis-
que podrían ser resoluciones o el 19.69% del trada por el PABF.
total de los turnos asignados.
Sobre el particular, se evidencia que el
Del mismo modo, se incumplió lo seña- tiempo promedio para emitir una resolución
lado por el Auto No. 243 de 2010 de la Sala es de 244.1 días y un auto de 233.7 días,
Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, sin tener en cuenta que resta continuar con
donde se fija el compromiso de resolver las el proceso hasta su inclusión en nómina, en
solicitudes de represamiento entre noviembre los casos en que la decisión así lo indique, el
de 2010 y febrero de 2011, toda vez que Caja- cual puede ser superior a 90 días. En síntesis,
nal EICE en liquidación y el PABF tardaron en después de 435.3 días en promedio, conta-
promedio 530 días para emitir los actos que dos a partir de la fecha de radicado, 6.439
reconocían una solicitud; 528 días para los solicitudes aún no habían sido sustanciadas,
que fueron negados y 545 en promedio para llamando la atención que en al menos 4.439
emitir un auto. solicitudes el tiempo del trámite sea superior
a 365 días (un año).
Cajanal EICE en liquidación, como ordenador
del gasto y responsable de resolver el represa- Defensa Judicial
miento, no acató su mismo ordenamiento dis-
puesto en la Resolución No. 401 de agosto de La Comisión de Auditoría evidencia que la
2010, al no atender y resolver en su orden los información que maneja la Coordinación Jurí-
turnos, teniendo en cuenta la prioridad en que dica de Cajanal EICE en liquidación sobre los
fueron clasificadas las solicitudes (1. Prestación, procesos judiciales que cursan en su contra, no
2. Pago único y 3 Reliquidación de pensiones). genera confianza a la Contraloría General de
Lo anterior, toda vez que el PABF, sin haber ago- la República, situación que ha dificultado el
tado el mínimo vital, inició la sustanciación de análisis y su respectiva evaluación.
los pagos únicos y la reliquidación, al igual que
la atención de los fallos de tutela muy a pesar de A pesar de que Cajanal EICE en liquidación
que la solicitud estuviera en turno. suscribió un contrato de prestación de servicios
(con un costo a mayo de 2011 de $506.8 mi-
El PABF, desde el inicio del proceso de li- llones) con el objeto de estructurar un Sistema
quidación (junio de 2009) hasta entrar en vi- de Defensa Judicial que le permitiera al repre-
gencia la Resolución No. 401 (agosto de 2010), sentante legal conocer de manera detallada y
sólo había sustanciado 724 solicitudes de las fidedigna el estado de cada uno de los proce-
40.393, lo que da entender que la Comisión sos judiciales que se adelantan en su contra.
Fiduciaria establecida en el Contrato de Fidu- Actualmente la Coordinación Jurídica viene
cia Mercantil de 2.500 SMLMV que se pagaba realizando un nuevo levantamiento de proce-
mensualmente entre comisión fija y variable sos judiciales para los mismos fines en la sede
al PABF, no es consecuente con los resultados de funcionamiento de cada uno de los despa-
entregados, dando lugar que se tipifique como chos judiciales, situación esta última, que le ha
una gestión antieconómica. costado a la entidad $418.7 millones.

La anterior situación se misional desarrollada por el Pa- UGPP, pese a que cuenta con
traduce en una gestión antie- trimonio Autónomo. una planta de personal, no ha
conómica, con el agravante de logrado asumir el manejo de las
que a la fecha aún no se tie- Sin embargo, a pesar de que pensiones, habida cuenta que
ne un inventario jurídico real y se pagó por el contrato de pres- Cajanal EICE en Liquidación y
confiable de procesos judiciales tación de servicios $167 millo- el PABF no han resuelto aún el
que cursan en contra de la en- nes, los procesos misionales que represamiento y por el contrario
tidad, aunado al hecho de que se levantaron no fueron adop- continúan efectuando tareas
la defensa de los intereses de tados por el PABF, ni aprobados paralelas en algunos aspectos,
Cajanal EICE en liquidación ha formalmente por Cajanal EICE en como el de la revisión de ca-
costado desde agosto de 2009 liquidación; prueba de ello es que lidad que hace CAJANAL EICE
al 30 de abril de 2010 cerca de el Patrimonio Autónomo viene en Liquidación a los actos que
$9.078.5 millones. trabajando en un nuevo levanta- proyecta el PABF, lo cual de-
miento de procesos misionales. manda gastos adicionales por
Por último, y como conse- $2.481 millones, producto del
cuencia de la ausencia de me- Por lo anterior, se encon- personal allí asignado.
canismos de controles y falta tró que el contratista no defi-
de seguimiento por la inter- nió los procesos acorde con los Actos administrativos
ventoría a los contratos de los requerimientos del PABF en el proyectados y revisados por
apoderados externos, se ha desarrollo de su objeto misio- el grupo de calidad
permitido que éstos relacionen nal, situación que evidencia
procesos judiciales como acti- una gestión antieconómica au- Los actos administrativos
vos, pese a que ya se encuen- nado al hecho de que el PABF objeto de análisis en algunas
tran fallados y archivados. Esto no cuenta con indicadores de oportunidades no han sido
es, Cajanal EICE en liquidación gestión que permitan medir su resueltos en derecho, al evi-
está efectuando pagos demás desempeño, situación generada denciar en su parte resolutiva
por los mismos procesos judi- por que dichos procesos no fue- que la decisión respecto a los
ciales por un monto que a julio ron aplicados por éste ni apro- documentos que se muestran
30 de 2011 asciende a la suma bados formalmente por Cajanal en el cuaderno administrati-
de $438.2 millones, cuando EICE en liquidación; prueba de vo o expediente digitalizado,
sólo se ha revisado el 56% del ello es que el Patrimonio Autó- no guardan consistencia, pues
total, cifra que podría alcanzar nomo viene trabajando en un han sido resueltos sin hacer un
los $1.000 millones una vez re- nuevo levantamiento de proce- estudio juicioso de la solicitud
visado el 100%, según la ten- sos misionales, hechos sobre los frente a los derechos legales
dencia mostrada por el trabajo cuales el interventor del contra- que le asisten al solicitante y a
de auditoría practicada por la to nunca se pronunció. los documentos que reposan en
entidad. el expediente.
Ejecución de los recursos
Levantamiento de procesos de la liquidación Lo anterior puede contribuir
misionales a que se incoe un nuevo recur-
En el proceso para resolver la so o tutela, con el desgaste ad-
Cajanal EICE en liquidación problemática que dio origen a la ministrativo y de recursos que
definió la necesidad de realizar liquidación de Cajanal EICE, han a futuro ello pueda demandar,
todas las gestiones requeridas intervenido directamente al me- dado que en el 35% del total
para consolidar el proceso de nos tres (3) actores (Cajanal EICE de solicitudes entregadas para
entrega a la UGPP, para lo cual en liquidación, PABF y UGPP) su sustanciación son objeta-
contrató la definición de los los cuales sumados, han demandas por el Grupo de Calidad de
procesos misionales del PABF dado gastos por $265.448,61 Cajanal EICE en liquidación, es
que debía tener el “Manual millones, lo que hace que se in- decir, son devueltos para nueva
Operativo” eje fundamental en curra en un posible doble costo revisión, por haber sido emiti-
el cumplimiento de la gestión administrativo, por cuanto la dos con errores o inconsisten-

cias, llamando la atención que exequial, se realizó bajo argu- El 97.39% de los derechos
las devoluciones en algunos ca- mentos o sustentos que a la luz de petición no son contesta-
sos supere ampliamente el pro- de las normas y disposiciones dos dentro de los términos que
medio de 29 devoluciones por normativas no se encuentran establece la norma, y que para
sustanciador, al evidenciar un ajustadas al derecho, o fueron el caso se basó en 25 días, lo
caso con 92 devoluciones, otro negadas, argumentando la au- cual a la luz de la responsabili-
con 83 y uno con 73. sencia de documentos, pese a dad que le asiste a Cajanal EICE
que en el expediente adminis- en liquidación para resolver las
La labor de revisión de for- trativo se evidencian. solicitudes sobre prestaciones
ma y de fondo que realiza la su- económicas, resulta preocu-
pervisión del PABF no se ejerce El PABF y Cajanal EICE en pante, habida cuenta que el
de manera rigurosa, afectando liquidación no están recono- no resolver en términos, éstas
la situación de los peticionarios ciendo las solicitudes con ape- se pueden convertir en tutelas
en deterioro de su realidad so- go total a las normas o a las como en efecto sucedió que de
cial y económica y de paso las disposiciones aplicables en cada los 54.311 derechos de petición
finanzas públicas, en razón a uno de los regímenes especia- radicados entre 2010 y 2011, se
que los tiempos para resolver se les, pese a que existe amplia convirtieron en tutela 13.023.
extienden por la nueva revisión y suficiente ilustración sobre
o estudio a la que es sometida ellos, situación que más allá de Análisis Comisión Fiduciaria
la solicitud y del desgaste de afectar al peticionario, provoca
recursos humanos y económi- una nueva avalancha de recla- No se evidencia por parte
cos en que incurre la adminis- maciones, tutelas y demandas, del fideicomitente una motiva-
tración para el sostenimiento y que generan un desgaste ad- ción objetiva o un análisis téc-
operatividad del grupo de cali- ministrativo y de recursos, en nico, que permita determinar
dad. Si bien este grupo resuelve perjuicio y detrimento de las fi- la estructuración y aceptación
las deficiencias atribuibles a la nanzas públicas y que sirven de del valor de la nueva Comisión
sustanciación realizada por el fundamento para la sostenibi- Fiduciaria, máxime que a la fe-
PABF, resulta también oneroso, lidad del personal para abordar cha de la expedición del Otrosí
pues la actividad de tramitar nuevos trámites y por ende la N° 17, ya se había negociado y
y resolver las solicitudes sobre prolongación del plazo para la pagado el valor de la comisión
prestaciones económicas, según liquidación de Cajanal EICE. fiduciaria de la línea de represa-
lo establecido en el contrato fi- miento, equivalente al 80% de
duciario, no es responsabilidad Derechos de petición y tutelas la comisión variable pactada,
de Cajanal ElCE en liquidación lo que a toda luz resultó des-
sino del PABF, la cual debe ser La información sobre dere- favorable y antieconómica para
adelantada con diligencia y ca- chos de petición que maneja el fideicomitente, frente a los
lidad en cumplimiento de sus Cajanal EICE en liquidación y el recursos públicos destinados al
funciones contractuales, dada PABF en su base de datos, no proceso liquidatorio.
la importancia y sensibilidad genera confianza, al establecer-
del tema y la experticia que se que al menos 276 derechos Por lo anterior, Cajanal EICE
manifestó tener el fiduciario al de petición de los 30.675 radi- en liquidación estaría realizan-
momento de suscribir el Con- cados que reportó el PABF en la do pagos adicionales al fidu-
trato de Fiducia Mercantil, ade- hoja de Excel denominada “En- ciario, que podrían ascender
más de la acumulada en los dos trada 2010”, la cual conforma a mayo de 2011 a los $2.132
(2) años de venir adelantando su base de datos, están repeti- millones, lo cual se puede cons-
el proceso. dos o relacionados en más de tituir en un presunto daño al
una oportunidad, evidenciando patrimonio público.
La decisión que fue tomada también que en algunos casos
en algunos casos para negar las el mismo número de radicado De otra parte, el cálculo de
solicitudes de auxilio funerario, está ligado a una misma cédula la comisión fiduciaria a organis-
donde existe una póliza pre- y en ocasiones a una distinta. mos de control, se negoció so-

bre una proyección sobredimensionada (19.153 través de indicadores de desempeño, situación que
solicitudes) que a la postre fue renegociada y podría estar restándole al fiduciario no sólo produc-
pagada por el 100% sobre la misma base y no tividad sobre el negocio, sino capacidad de gestión
sobre las 356 solicitudes atendidas y certificadas y eficiencia administrativa en el cumplimiento del
por el fiduciario. Esta situación, en términos eco- objeto contractual.
nómicos y bajo las anteriores condiciones, significa
que cada requerimiento efectivamente atendido El criterio del doble control ejercido por el Gru-
por concepto de organismos de control en la línea po de Control de Calidad en el trámite y reconoci-
de represamiento, tuvo un costo de $5.03 millo- miento de prestaciones económicas a través de la
nes, el cual resulta excesivamente alto, frente a los revisión que hace de los actos administrativos pro-
$78.481 que fue reconocido y pagado en su similar yectados por el PABF, descansa en una doble fun-
en la línea nueva, presentándose por consiguien- ción, situación que se traduce en un mayor costo
te, un presunto sobrecosto de $1.765.6 millones, de operación, y en un desgaste administrativo tanto
toda vez que de acuerdo con los requerimientos para Cajanal EICE en liquidación como en la Fiducia
realmente atendidos, el valor de la comisión sería Mercantil.
de $33.4 millones y no de $1.799 millones que se
cancelaron. Las fallas estructurales presentadas por el mo-
delo fiduciario originadas por acción y omisión del
Revisión esquema fiduciario PABF, recaen directamente sobre el Gerente Liqui-
dador como representante legal, no obstante no te-
El esquema fiduciario implementado por el ner el control directo de la ejecución del contrato de
gobierno nacional, se atiende en su totalidad con fiducia mercantil.
recursos del fideicomitente, donde el fiduciario no
compromete ningún tipo de costos que conlleve a Así mismo, después de dos (2) años de funciona-
optimizar los recursos empleados en la consecución miento del Patrimonio Autónomo, no se ha podido
de la finalidad perseguida. superar el Estado de Cosas Inconstitucional decreta-
do por la Corte Constitucional, como tampoco se ha
Bajo estas condiciones, la comisión fiduciaria cumplido el Acuerdo No. 243 de 2010 proferido por
queda libre de cualquier afectación y en la que la Sala Cuarta de Revisión de la Alta Corporación
tampoco está sujeta a la eficiencia del negocio o en relacionado con la evacuación del represamiento de
el cumplimiento de niveles de servicios medibles a solicitudes pensionales.

Informe de auditoría en Modalidad grama PPSAM (incluye PPSAM; PPSAMI y CBAs) y

Especial al Fondo de Solidaridad en el caso del Programa PSAP, 405 pagos a 133
Pensional Vigencia 2011. personas fallecidas por valor de $25 millones.
Por la Contraloría Delegada para el Igualmente, se observó el pago con los recur-
sector Social sos de las subcuentas de solidaridad y subsisten-
cia de 36.710 subsidios en tos programas PSAP y
La auditoría se adelantó previa comprobación PPSAM a 1.001 personas pensionadas con pen-
de que las operaciones administrativas y econó- sión superior al mínimo del Instituto de Seguros
micas se hubieran realizado de conformidad con Sociales (ISS), la Caja Nacional de Previsión Social
las normas legales, estatutarias y procedimentales Cajanal EICE en liquidación y el Fondo Nacional
aplicables. De acuerdo con el alcance planeado, de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG),
se relacionan los principales resultados: por un monto de $2.174 millones de pesos en el
año 2011.
Gestión misional
Gestión contractual
Según lo planeado por el entonces Ministe-
rio de la Protección Social en los CONPES Social Se evidenciaron deficiencias en la gestión
3605 y 105, se trazaron las metas de cobertura documental, debido a que las carpetas conten-
de la población beneficiaria con los recursos de tivas de los convenios suscritos con los Centros
las subcuentas de solidaridad y subsistencia; sin de Bienestar para el Adulto Mayor (CBAs) y los
embargo, tales metas no se han logrado, deno- municipios no contienen la documentación com-
tando incumplimiento en los Programas Subsidio pleta de las diferentes etapas contractuales, en-
a Pensión (PSAP) y Protección Social al adulto contrándose dispersa.
mayor (PPSAM). Adicionalmente, en el programa
PSAP ha disminuido la captación de beneficiarios En la cláusula segunda de los otrosí de 30 de
desde el año 2000; particularmente en 2011, la diciembre de 2010 a los convenios Nos. 41, 54, 57,
cobertura en el programa PSAP fue del 78% y 8 y 61, suscritos entre el Consorcio Prosperar y los
PPSAM de 51.5%. municipios, se estipuló la prórroga de.la vigencia
de las pólizas hasta el 31 de diciembre de 2011;
Se dejaron de apropiar $60.932.2 millones sin embargo, la entidad no requirió la prórroga de
para la subcuenta de subsistencia, afectando con las pólizas de manejo, situación que evidencia de-
esto las posibilidades de ampliación de las cober- bilidades en el control y seguimiento del proceso
turas del Programa de Protección Social al Adulto contractual dejándola desprotegida ante eventua-
Mayor (PPSAM). les siniestros en las tesorerías municipales.
Se ejecutó el 57.4% de los recursos asignados Se presentan incertidumbres al cierre de la vi-

al Programa “Volver”, el cual otorgó subsidios gencia 2011 en cuantía aproximada de $32.707.2
económicos representados en ayudas técnicas millones de la Subcuenta Deudores Ingresos No
destinadas a atender la población con discapaci- tributarios de Solidaridad y de Subsistencia, por
dad y/o adulto mayor que se encontraban en es- concepto de aportes del mes de diciembre de
tado de indigencia o extrema pobreza, dejándose 2011 adeudado por los Fondos de Pensiones y en
de beneficiar a la población con discapacidad. Tal la subcuenta de Provisión Pensionados (ley 418)
es el caso del Programa “Volver a Ver” con una de la reserva por cuantía de $2.361.4 millones.
ejecución del 3.1% en fa entrega de gafas, lentes
Intraoculares entre otros. Existen subestimaciones en la subcuenta Re-
cursos entregados en administración en cuantía
Como resultado de los cruces de bases de datos de $56.151:6 millones por recursos pendientes
se detectó que durante la vigencia 2011 se efec- de registrar girados a los convenios celebrados
tuaron pagos posteriores a la fecha de deceso de con el ICBF para el programa Juan Luis Londo-
842 fallecidos, por valor de $242 millones del Pro- ño de la Cuesta y los resguardos indígenas; igual

situación ocurre con los rendimientos financieros generados por La auditoría se desarrolló de
los convenios 385/2011 y 490/Z81, cuyo objeto se circunscribía al manera articulada con la Fe-
programa Juan Luis Londoño, en consideración a que a diciembre deración Colombiana de Edu-
31 de 2011 el ICBF le adeudaba al Fondo de Solidaridad la suma cadores (Fecode), en los temas
de $8.8 millones. relacionados con el reconoci-
miento y pago de pensiones y
Concepto sobre el análisis efectuado cesantías, así como la contra-
tación de la prestación de los
La Contraloría General de la República, como resultado de la au- servicios de salud.
ditoría adelantada al Ministerio de la Protección Social hoy Ministerio
del Trabajo (FSP) se permite conceptuar sobre la gestión teniendo en Los hallazgos se dieron a
cuenta los procesos de manejo de Centros de bienestar al adulto (CBA) conocer oportunamente al Fon-
y centros diurnos, ayudas técnicas, contable, producción, jurídico y do, al Ministerio de Educación
tecnología de Información, durante la vigencia 2011, arrojando una y a 54 secretarías de educación
calificación de 74.4, que lo ubica en el rango de desfavorable. Los dentro del desarrollo de la au-
principios evaluados fueron los de economía, eficiencia y eficacia. ditoría; las respuestas allegadas
fueron analizadas.
Se evaluaron los mecanismos de control interno de 6 procesos del
FSP: contable, producción, jurídico, manejo de centros de bienestar al Evaluación de gestión
adulto CBA, ayudas técnicas y tecnología de Información; para esta y resultados
aplicación se elaboraron 41 preguntas con el fin de identificar los
riesgos de control, arrojando una calificación de 1.6, que lo ubica en En el desarrollo de la audi-
el rango “con deficiencias”. toría se evaluaron los procesos
de afiliaciones; reconocimiento
y pago de pensiones y cesantías,
Informe de auditoría al Fondo Nacional de Prestaciones contratación de la prestación de
Sociales del Magisterio (FOMAG) Vigencia 2011 los servicios de salud y financie-
Por la Contraloría Delegada para el sector Social ro. El resultado de la calificación
ponderada es de 32.5 por lo que
La auditoría incluyó la comprobación de que las operaciones fi- el concepto de la gestión del
nancieras, administrativas y económicas se realizaron conforme a las fondo es desfavorable.
normas legales, estatutarias y de procedimientos aplicables. Así mis-
Afiliaciones
mo, se evaluaron los mecanismos de control interno implementados.
En el componente de control
de gestión, obtuvo una califica-
ción de 57 soportada en la inopor-
tunidad del proceso, la no obser-
vancia por parte de las secretarías
de educación y de Fíduprevisora
S.A. de los procedimientos esta-
blecidos y la falta de coordinación
y seguimiento entre éstas.
Reconocimiento y pago
de cesantías y pensiones
Estos procesos misionales

alcanzaron una calificación de
50 puntos, sustentada en el
reincidente incumplimiento en
los términos establecidos en la

norma para el reconocimiento y alcanzó una calificación de 53 sustentada en los resultados de las
liquidación de las prestaciones auditorías médicas practicadas por la Gerencia de Salud del Fomag,
económicas y en la falta de liqui- que evidencian que las acciones correctivas planteadas no mitiga-
dez del fondo para atender los ron las falencias encontradas por dichas auditorías; el no estricto
pagos de manera oportuna. Así cumplimiento a lo regulado en los artículos 14 y 31 del Decreto
mismo, en la disparidad de cri- 1703 de 2002, teniendo en cuenta que se estableció la existencia
terios en la interpretación de la de 25.878 multiafiliados en el Régimen Contributivo y 40.825 de
norma por parte de las Secreta- Régimen Subsidiado. Así mismo, se identificaron 25 IPS que no
rías de Educación y la Fiduprevi- están habilitadas y 27 que no corresponden con el municipio y el
sora S.A., frente al cumplimiento NIT indicado.
de requisitos contemplados en
los distintos regímenes aplica- Legalidad
bles a los docentes.
Este componente obtuvo una calificación de 60 debido a las
Resultados de afiliaciones falencias en la interventoría del contrato de fiducia, situación que
redunda en la falta de controles para lograr un manejo armónico,
En el componente de con- eficaz y eficiente de los recursos manejados por la Fiduprevisora
trol de resultados obtuvo una S.A.; así mismo, en la constitución, conformación, manejo y desa-
calificación de 53, soportada rrollo de los comités técnico y jurídico.
en las deficiencias encontradas
en la calidad y confiabilidad Financiera
de las bases de datos, sopor-
te para el reconocimiento de En el componente Control Financiero la opinión es negativa
prestaciones económicas y que o adversa, toda vez que revisados los estados financieros del
generaron pagos indebidos por fondo se estableció incertidumbre por $812.703 millones en la
tener el derecho, como el caso cuenta 14 “deudores por dobles registros”, tanto en esta cuenta
de los intereses de cesantías a como en el pasivo (cuenta 2425), correspondientes a embargos
docentes retroactivos, docentes por igual proceso y valor, en las cuentas bancarias tanto del
y pensionados fallecidos. MEN como de la Fiduciaria.
Reconocimiento y pago de ce- El valor pendiente de cobro al ISS por $83.661 millones correspon-
santías y pensiones diente a 1.839 pensionados, no coincide con el registrado en el ISS
donde se presenta una deuda a favor de Fomag por $20.042 millones,
Este proceso alcanzó una correspondiente a 399 pensionados
calificación de 53, sustentada en
la deficiente e ineficaz gestión
que conllevó a un incremento
en la congestión de solicitudes
en trámite al finalizar la vigen-
cia auditada, incumplimiento en
las responsabilidades asignadas
tanto a las secretarias de educa-
ción como a Fiduprevisora S.A.,
lo que conllevó a efectuar pagos
por concepto de intereses y san-
ciones moratorias.
Contratación prestación de ser-

vicios de salud
En el componente de con-
trol de resultados, este proceso

Del resultado a la circularización realizada de $7.129.236 millones de inversiones, $466.806

manera selectiva a los entes territoriales, se evi- millones de deudores. Del pasivo se analizaron
dencia que no existe congruencia entre los cobros $7.282.583 millones que representan el 99 % de
que realizan La Fiduprevisora S.A. y lo reportado los pasivos, $177.891 millones de cuentas por pa-
por éstos. No existe una conciliación entre los gar, $6.994.443 millones de seguros de depósitos
entes territoriales y las Fiduciaria a diciembre 31 y $110.890 millones de pasivos estimados y pro-
de 2011, generando falta de confiabilidad en sal- visiones del Fondo de Garantías de Instituciones
do de esta cuenta. Financieras para la vigencia 2011.
El valor del cálculo actuarial por $60.102.277 Referente a los Patrimonios Autónomos (PAP)
millones, presenta incertidumbre debido a que Banco del Estado en liquidación, PAP BCH/ Ar-
dicho valor no ha sido modificado desde el año chivo/Bogotá en liquidación, PAP BCH en Liqui-
2009 y a la fecha no ha sido actualizado. dación, no fueron objeto de análisis, debido a que
las extintas entidades en liquidación, realizaron la
En la cuenta Provisiones se presenta incerti- conmutación pensional correspondiente y a la fe-
dumbre por $1.411.546 millones, debido a que cha no existe ningún contrato fiduciario de PAP,
no se evidencia el cálculo del pasivo prestacional con excepción del PAP Caja Agraria en Liquida-
por concepto de cesantías de los 331.753 docen- ción, de acuerdo a la comunicación de Fogafin
tes activos en la vigencia auditar. No. SGR-00711 del 28 de febrero de 2011, dirigi-
da al equipo auditor.
Se evidenciaron partidas por conciliar que
han sido reclasificadas a la cuenta 290580 “re- Evaluación del proceso contable y presupuestal
caudos por reclasificar” por $56.784 millones, de del PAP Caja Agraria en liquidación
los cuales $42.670 millones corresponden a ci-
fras de vigencias anteriores con una antigüedad PAP Caja Agraria en liquidación a cargo de
mayor a 12 años, situación que afecta el resulta- Fiduprevisora S.A. presentó los estados finan-
do del ejercicio. cieros para la vigencia 2011, según las normas
establecidas por la Superintendencia Financiera
de Colombia, relativas a los estados, informes y
Informe de auditoría al Fondo reportes contables, las cuales determinan los cri-
de Garantías de Instituciones terios para su preparación y presentación.
Financieras (Fogafin). Vigencia 2011.
Se observa que de acuerdo con la Resolución
Por la Contraloría Delegada de Gestión Pública
No. 225 del 26 de junio de 2008, expedida por
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el
La auditoria incluyó la comprobación de que
plazo legal para concluir el proceso liquidatario al
las operaciones financieras, administrativas y eco-
nómicas se realizaron conforme a las normas le- que está sometido el fideicomitente vence el 30
gales, estatutarias y de procedimiento aplicables. de septiembre de 2008 y para poder cumplir con
Asimismo, evaluó el Sistema de Control Interno. este término se requiere contratar los servicios de
una Fiduciaria para culminar el proceso liquida-
Dictamen financiero tario, y de conformidad con los decretos 255 de
2000 y 2282 de 2003, el gobierno nacional asumió
La evaluación de los estados financieros se ade- el pasivo pensional de la Caja de Crédito Agrario,
lanto a través de la revisión y análisis de las cuentas Industrial y Minero por lo que se lleva a cabo el
de efectivo, inversiones, deudores, cuentas por pa- contrato de fiducia mercantil No. 3-1-0392 cele-
gar, seguros de depósitos y pasivos estimados. brado entre la Caja de Crédito Agrario, Industrial y
Minero en liquidación y la Fiduciaria la Previsora
El valor de las cuentas del activo evaluadas (Fiduprevisora S.A). De acuerdo con el contrato de
asciende a $7.605.498 millones, que representan fiducia mercantil No. 310392 suscrito el 15 de sep-
el 98.5% del total del activo ($7.716.275 millo- tiembre de 2008, entre la extinta Caja de Crédito
nes) distribuida en $9.456 millones de efectivo, Agrario, Industrial y Minero en liquidación y esta

sociedad Fiduciaria cuyo objeto es la constitu- verificó los procesos laborales y las contingencias
ción de un patrimonio autónomo de remanentes derivadas de las reclamaciones administrativas o
denominado PAP Caja Agraria Pensiones, el cual de los procesos judiciales relacionados que re-
tiene por objeto la constitución de un Patrimonio sultaren del proceso de normalización del pasivo
Autónomo con los recursos que transfirió la Caja pensional del Banco Central Hipotecario.
Agraria en Liquidación, que se denominaron PAP
Caja Agraria Pensiones con el fin de administrar Gestión conmutación Pensional BCH
los activos que cubrirán los gastos en que incu-
rra el Patrimonio Autónomo, y realice todas las Referente a la conmutación Pensional la Fi-
gestiones administrativas y operativas necesarias; duciaria realiza la siguiente gestión:
en cumplimiento de lo establecido en la cláusula
décima tercera1 De los once (11) por conmutar han allegado
los papeles o requisitos de solamente seis (6), por
Gestión patrimonio autónomos lo tanto, sobre ellos se ha realizado la gestión
para la conmutación a 13 de abril de 2012.
Patrimonio Autónomo BCH liquidación procesos
Actualmente se les está pagando la mesada
pensional a nueve (9), los dos (2) restantes co-
Según certificación del 28 de agosto de 2008
rresponden a Carolina Martínez Guerra a quien
del Gerente Liquidador del BCH, el monto máxi-
se le canceló el valor de la sentencia por $91 mi-
mo a que podría llegar la obligación pensional a
llones, al igual que a Isidro Pinzón Rojas, que por
cargo del Banco, teniendo en cuenta los fallos
sentencia se le pagaron $87 millones, y a la fecha
judiciales ya proferidos y al cambio jurispruden-
no se le está reconociendo la mesada pensional
cial en el tema de pensiones relacionadas con la
porque el Fideicomitente no cuenta con la provi-
interpretación del artículo 94 del manual interno
sión, y se está realizando gestión para la pensión
de trabajo y/o la indexación de las obligaciones
de vejez ante el ISS.
de Ley 33 de 1985, asciende a la suma de $80.377
millones. Con base en el cálculo mencionado, el
Podemos concluir que Fiduagraria S.A., en ca-
banco pagó por concepto de conmutación pen-
lidad de vocera y administradora del Patrimonio
sional la suma de $32.489 millones al ISS, de-
Autónomo del extinto Banco Central Hipotecario
jando reservas en un patrimonio autónomo para
ha venido gestionando ante la Jefatura de Actua-
garantizar el pago de las eventuales condenas de
ria de la Vicepresidencia de Pensiones del Seguro
procesos laborales por $3.591 millones.
Social, la formalización del trámite de conmu-
tación pensional, para lo cual se está a la espera
Se estableció que el saldo por $44.297 mi-
de la información detallada respecto de las cifras
llones se asumiera con cargo a la reserva de la
que corresponde pagar el patrimonio autónomo
banca pública administrada por el Fondo de Ga-
en cada caso.
rantías de Instituciones Financieras.
Patrimonio Autónomo Banco
Se observa que no existen Patrimonios Au- del Estado en liquidación
tónomos de Pensiones (PAP) debido a que el
pasivo pensional del Banco Central Hipotecario El pasivo pensional del Banco del Estado S.A.
en liquidación fue conmutado con el Instituto fue conmutado con el Instituto de Seguros So-
de Seguros Sociales y aceptado por la Presidencia ciales y aceptado por la Presidencia del mismo,
del mismo, mediante resoluciones No. 3839 del mediante Resolución No.3351 del 1 de agosto de
27 de agosto de 2008 y 3840 del 27 de agosto 2002 con todas sus modificaciones y adiciones
de 2008. tales como las resoluciones 4193 del 30 de sep-
tiembre de 2008 y 5539 del 29 de septiembre
A la fecha existe un patrimonio autónomo
de procesos estipulado con el contrato 31832,
vigente, entre la extinta entidad Banco Central
1 Contralo 310392
Hipotecario y Fiduagraria S.A.; el equipo auditor

de 2009 de los trabajadores y judicialmente los intereses del fideicomitente (Banco del Estado en
extrabajadores a cargo del Ban- liquidación). Este PAR inicia el 21 de enero de 2008 y termina el 20
co del Estado en liquidación, de enero de 2021, estableciendo una duración igual al plazo total
por medio del cual el Instituto de terminación del último de los procesos judiciales, sin que pueda
de Seguros Sociales asume las superar trece (13) años.
obligaciones pensionales a car-
go del Banco del Estado S.A. El alcance de la auditoría se realizó sobre los 66 procesos la-
en liquidación. Por tal razón, el borales y se analizó una muestra del 58% del total de los procesos
equipo auditor observa que no en mención, de los patrimonios autónomos (PAR) de la extinta
existe Patrimonio Autónomo de entidad Banco del Estado en Liquidación, donde se verifica si a
Pensiones (PAP) la Fiduciaria La Fiduprevisora S.A. que administra el patrimonio
autónomo de remanentes se le han presentado casos de nuevas
La CGR observa que el li- conmutaciones pensionales que deban pasar al ISS por decisio-
quidador solo constituyó dos nes judiciales de los procesos jurídicos laborales, y se revisaron las
patrimonios autónomos de re- acciones adelantadas de los procesos en mención entregados en
manentes: el 310389 que fue contra por el fideicomitente. Se evidencia que el 58% se termina-
terminado y liquidado, median- ron, observándose el siguiente resultado: favorablemente 30 pro-
te acta de liquidación del con- cesos y en contra 8 procesos, quedando vigente 28 que represen-
trato de Fiducia Mercantil de tan el 42%. Así mismo se encuentran provisionados y registrados
Administración, Seguimiento y en los estados financieros con corte a 31 de diciembre de 2011 por
Pago, celebrado entre el Banco $1.643 millones.
del Estado en liquidación y Fi-
duciaria la Previsora S.A., (Fidu- Adicionalmente, se evidenció que el fidecomiso liberó exce-
previsora S.A.), suscrito el 28 de dentes de las provisiones y gastos asociados por concepto de 38
agosto de 2008 y terminado el procesos laborales terminados por $2.893 millones, siendo consig-
4 de septiembre de 2009. nados al Fondo para la Administración de Contingencias Judiciales
vinculadas a pensiones.
El cierre de la liquidación
del Fideicomitente se materia-
Función de advertencia
liza con la Resolución No.32
del 30 de septiembre de 2009, Como resultado de esta auditoría se realizó la siguiente función
expedida por el Banco del Esta- de advertencia de las prórrogas en procesos de liquidación de en-
do S.A., en liquidación debida- tidades públicas:
mente inscrita ante la Cámara
de Comercio de Bogotá y una “CONSIDERACIONES:
vez extinguida la personería
jurídica del Fideicomitente, las 1. Que en los procesos liquidatorios de entidades del Estado
funciones fueron asumidas por se han presentado frecuentes prórrogas, justificadas en las
el comité fiduciario conforma- deficiencias de información que permitan la determinación
do por funcionarios de Fondo del cálculo actuarial definitivo, lo que a su vez ha derivado
de Garantías de Instituciones la no aprobación de éste por parte del Ministerio de Hacien-
Financieras (Fogafin), de acuer- da y Crédito Público, la no normalización pensional por el
do con la clausula cuarta del Ministerio de la Protección Social y/o la no conmutación
segundo patrimonio firmado por el Instituto de Seguros Sociales (ISS), estamentos que se
mediante el Contrato de Fidu- tomaron años en tales trámites2.
cia mercantil 310360, teniendo
por objeto la administración, 2. Situación similar se aprecia en entidades adscritas o vincula-
seguimiento, control y pagos de das a ministerios y superintendencias, así como patrimonios
las contingencias, de los gastos
judiciales y de los honorarios de 2 Tal como lo expresan los informes de auditoría a las entidades financieras públicas
los abogados que representan en liquidación, realizado por la CGR, desde las vigencias 2005 hasta 2010.

autónomos, que hoy en día continúan reconociendo y pa-

gando pensiones, que por falta de cumplir con los trámites
descritos no han podido entregar la función reconocedora
o pagadora a la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección So-
cial (UGPP) o al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Na-
cional (FOPEP), distrayendo recursos en tales actividades con
los riesgos que conlleva el ejercicio de dichas funciones por
personas y áreas que no tienen esta función misional y las
competencias para ello.
3. Que entre los habituales ires y venires que implican ajustes,

revisiones, inclusiones, aclaraciones de información entre los
diferente organismos que intervienen, se justificaron las pro-
rrogas en los procesos liquidatorios que demoraron años; es
así como las responsabilidades se suscitaron debido a lo rela-
cionado con la calidad y oportunidad de la información que
suministraron los gerentes liquidadores; la diligencia y calidad
en la gestión para la viabilidad financiera y aprobación de los
respectivos cálculos actuariales por parte del MHCP; la norma-
lización pensional por el Ministerio de la Protección Social y la
conmutación por el ISS.
4. Tampoco se aprecia en las diversas comunicaciones enviadas

por el MHCP, a través de la Dirección General de Regulación
Económica de la Seguridad Social3, el establecimiento de tér-
minos para la entrega de la información por parte de las en-
tidades en liquidación. Así mismo, el Ministerio se tomó un
tiempo considerable para la revisión de la información suminis-
trada, al igual que Ministerio de la Protección Social y el ISS.
5. Estas situaciones y en particular la aprobación del cálculo ac-

tuarial han conllevado a lo largo de los últimos diez años a la
ampliación permanente de términos para la culminación de
la existencia legal de las entidades públicas en proceso de li-
quidación y a lograr la normalización y conmutación de las
pensiones por las instituciones competentes para ello; afec-
tando de esta forma el tiempo inicial de terminación de las
liquidaciones, lo que ha implicado mayores costos en gastos
de personal y administración4.
3 Decreto 4712 de 2008, Art. 15, numeral 9: “Solicitar la realización de los cálculos
de los pasivos actuariales de las entidades públicas del orden nacional, sus entidades
descentralizadas; las entidades territoriales, sus descentralizadas y demás entes pú-
blicos, así como consolidar dicha información y aprobarlos; y coordinar con la Con-
taduría General de la Nación la expedición de las normas contables relacionadas con
la materia.”
4 Situación presentada en algunas entidades financieras públicas liquidadas, cuyas

prórrogas generadas por las demoras en la culminación de estos procesos generaron
unos costos por gasto de personal y de administración de aproximadamente $150.509
millones.

ENTIDAD PERIODO DE DEMORA TIEMPO RESPONSABLE GASTOS ESTIMADOS

DEMORA ATRIBUIBLE (a) (cifras en millones
de pesos)
26 dic. 2006 al 29 enero 2008 11 meses MHCP 10.420
BANCO CAFETERO S.A. 12 nov. 2008 al 15 abr. 2009 4 meses Banco Cafetero en Liq. 1.233
en Liquidación 6 jul. 2009 al 3 nov 2009 4 meses Banco Cafetero en Liq. 1.108
3 nov. 2009 al 3 mar 2010 4 meses MHCP 405
SUBTOTAL 23 meses 13.166
No existe evidencia de las gestiones 48 meses MHCP y Caja Agraria 81.190

para la aprobación del cálculo actua- en Liq.
CAJA DE CREDITO
rial en los años 2002 hasta el 2005
AGRARIO, INDUSTRIAL Y
MINERO en Liquidación 30 oct. 2006 al 8 feb. 2007 3 meses MHCP 5.597
12 feb. 2007 al 22 may 2008 15 meses MHCP 7.999
INSTITUTO DE FOMENTO 31 jul. 2007 al 29 dic. 2008 18 meses MHCP y IFI en L 25.786
INDUSTRIAL - IFI en 29 dic. 2008 al 30 sep. 2009 7 meses MHCP y MINPROTEC- 7.200
Liquidación CIÓN SOCIAL
12 feb. 2008 al 12 ago 2008 7 meses MHCP y Banco del Es- 754
tado en Liq.
12 ago 2008 al 2 dic. 2008 4 meses MHCP y Banco del Es- 440
BANCO DEL ESTADO EN
tado en Liqu.
LIQUIDACIÓN
15 abr. 2009 al 31 dic. 2010 21 meses MINPROTECCIÓN SO- 4.504
CIAL, MHCP y Banco
del Esta. enLiqu.
BANCO CENTRAL HIPO- 17 oct. 2007 al 27 ago 2008 10 meses MHCP y BCH 3.873
TECARIO - BCH en
Liquidación
VALOR TOTAL $150.509

Gastos originados por las demoras en el proceso de Liquidación.(a) gastos administrativos y de personal estimados. Fuente: Fogafin
– Elaborado por: Equipo Auditor CGR

Por lo expuesto, es necesario hoy que el MHCP, como el Ministerio de

Salud y Protección Social, el ISS y las entidades en procesos de liquida-
ción, tomen las medidas apropiadas para minimizar el tiempo que conlle-
va los procesos de aprobación, normalización pensional y conmutación de
los cálculos actuariales, de tal forma que no permita que las prórrogas a la
liquidación de las entidades sean prolongadas en varios años adicionales,
como ha venido sucediendo.
Advertencia
De conformidad con las facultades consagradas en el numeral 7 del
artículo 5 del Decreto 267 de 2000, la Contraloría General de la República,
advierte al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a las demás entida-
des involucradas en el proceso de liquidación de entidades públicas con
pasivo pensional, sobre las prórrogas a los procesos de liquidación, en es-
pecial las fundamentadas por las demoras en la aprobación, normalización
pensional y conmutación de los cálculos actuariales, los cuales se dilatan
por años, generando costos en gastos de personal y administración.
En tal sentido la Contraloría General de la República, los exhorta a

adoptar las medidas que estimen conducentes y tendientes a garantizar
el correcto manejo y disposición de los recursos, con el fin de evitar un
detrimento patrimonial por las razones indicadas.
Adicionalmente se informa que disponen de un término de diez (10)

días hábiles contados a partir de la fecha de recibo del presente documen-
to, para que emitan la respuesta que consideren pertinente.
La Contraloría General de la República, de acuerdo con lo establecido

en la Ley 42 de 1993 y sus reglamentaciones, realizará el control posterior
sobre las situaciones objeto de esta función de advertencia.

Anexo
Anexo
Cronología y trazabilidad
legislativa en pensiones*
NORMA
CONSTITUCION NACIONAL de COLOMBIA Artículo 48. La Seguridad Social es un
servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y
control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad,
en los términos que establezca la Ley.
ACTO LEGISLATIVO 01 de 2005: Por el cual se adiciona el artículo 48 de la Consti-

tución Política.
ACTO LEGISLATIVO 02 de 2009: Por el cual se reforma el artículo 49 de la Consti-

tución Política.
LEYES
Ley 50 de 1886: Por la cual se fijan reglas generales sobre concesión de pensiones y
jubilaciones
Ley 29 de 1905: Por la cual se establece un régimen de pensiones a favor de los

magistrados principales de la Corte Suprema de Justicia
Ley 29 de 1912: Que modifica disposiciones vigentes sobre pensiones del Tesoro
Público.
Ley 102 de 1927: “Sobre aumento y reconocimiento de pensiones”
Ley 116 de 1928: Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102
de 1927.
Ley 37 de 1933: Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público
y sobre jubilación de algunos empleados.
Ley 42 de 1933: Sobre pensiones de jubilación a determinados profesores de educa-

ción pública y privada.
* Este anexo es ilustrativo, no incluye concordancias ni derogatorias.

Ley 28 de 1943: Sobre prestaciones sociales a los empleados de Correo y Telégrafos.
Ley 63 de 1943: Sobre prestaciones sociales a los empleados y trabajadores de la Imprenta y Lito-
grafía Nacionales.
Ley 6 de 1945: Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asocia-
ciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo.
Ley 65 de 1946: Por la cual se modifican las disposiciones sobre cesantía y jubilación y se dictan
otras.
Ley 90 de 1946: Por la cual se establece el seguro social obligatorio y se crea el Instituto Colom-
biano de Seguros Sociales.
Ley 24 de 1947: Por la cual se adiciona el artículo 29 de la Ley 6ª de 1945 y se dictan otras dis-
posiciones de carácter social.
Ley 64 de 1947: Por la cual se aumentan las pensiones de Jubilación de los maestros de escuela
primaria oficial y se reforma el artículo 5º de la Ley 43 de 1945.
Ley 72 de 1947: Por la cual se modifican los artículos 19 y 25 de la Ley 74 de 1945, se dictan
disposiciones relacionadas con las prestaciones sociales del personal uniformado y civil de la Policía
Nacional y otras sobre Cajas de Previsión Social.
Ley 84 de 1948: por la cual se dictan disposiciones sobre prestaciones sociales a favor del personal
científico que trabaja en servicios de lucha antituberculosa.
Ley 15 de 1958: “Por medio de la cual se dictan disposiciones sobre trabajadores mayores de 40
años”.
Ley 15 de 1959: “Por la cual se da mandato al Estado para intervenir en la industria del transporte,
se decreta el auxilio patronal de transporte, se crea el fondo de transporte urbano y se dictan otras
disposiciones”.
Ley 172 de 1959: Sobre prestaciones sociales de los miembros del Congreso y de las Asambleas
Departamentales.
Ley 7 de 1961: Sobre pensiones de jubilación de Radio - operadores, Técnicos de Radio y Oficiales
de Meteorología, al servicio de la Empresa Colombiano de Aeródromos.
Ley 32 de 1961: Por la cual se dictan normas sobre prestaciones sociales de los aviadores civiles, y
se dictan otras disposiciones
Ley 87 de 1961: Sobre pensiones de jubilación e invalidez y otras prestaciones en el ramo de la

Educación Pública Oficial.
Ley 141 de 1961: “Por la cual se adopta una legislación de emergencia, y se dictan otras disposiciones”
Ley 148 de 1961: Por la cual se reforma la legislación sobre lepra y se dictan otras disposiciones.
Ley 171 de 1961: Por la cual se reforma la ley 77 de 1959 y se dictan otras disposiciones sobre
pensiones.

Ley 48 de 1962: Por la cual se fijan unas asignaciones, se aclara la Ley 172 de 1959 y se dictan
otras disposiciones.
Ley 14 de 1964: Por medio de la cual se reforma y adiciona la Ley 148 de 1961, sobre lepra, y se
dictan otras disposiciones.
Ley 67 de 1964: Por la cual se señalan los sueldos de los miembros de la Banda Nacional y se
Ley 4 de 1966: Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se
reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones. Decreto 1743 de 1966:
Por el cual se reglamenta la Ley 4a. de 1966
Ley 33 de 1973: Por la cual se transforman en vitalicias las pensiones de las viudas
Ley 12 de 1975: Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre régimen de pensiones de jubilación.
Ley 43 de 1975: Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente
vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y
comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras
disposiciones.
Ley 52 de 1975: Por la cual se reconocen los intereses anuales a las cesantías de los trabajadores
particulares.
Ley 4 de 1976: Por la cual se dictan normas sobre materia pensional de los sectores públicos, ofi-
cial, semioficial y privado y se dictan otras disposiciones.
Ley 26 de 1976: por la cual se aprueba el Convenio Internacional del Trabajo, relativo a la Libertad
Sindical y a la Protección del Derecho de Sindicación, adoptado por la Trigésima primera Reunión de
la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo (Ginebra 1948).
Ley 12 de 1977: Por la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias

para determinar la estructura, régimen y organización de los Seguros Sociales obligatorios y de las
entidades que los administran.
Ley 44 de 1977: Por la cual se restablece la sustitución pensional vitalicia para las personas que
la disfrutaron de conformidad con la Ley 171 de 1961, Decreto Ley 3135 de 1968 y del Decreto Ley
434 de 1971.
Ley 53 de 1978: Por la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias

para modificar las escalas de remuneración de los empleos del sector público y se dictan otras dispo-
siciones.
Ley 44 de 1980: Por la cual se facilita el procedimiento de traspaso y pago oportuno de las susti-
tuciones pensiónales.
Ley 15 de 1982: Por la cual se dictan normas sobre pensiones de jubilación, vejez, invalidez y
muerte.
Ley 51 de 1983: “Por la cual se traslada el descanso remunerado de algunos días festivos”.

Ley 43 de 1984: Por la cual se clasifican las organizaciones de pensionados por servicios prestados
en el sector privado y en todos los órdenes del poder público y se dictan otras disposiciones.
Ley 33 de 1985: Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con
las prestaciones sociales para el Sector Público.
Ley 62 de 1985: Por la cual se modifica el artículo 3º de la Ley 33 del 29 de enero de 1985.
Ley 113 de 1985: Por la cual se adiciona la Ley 12 de 1975 y se dictan otras disposiciones
Ley 32 de 1986: Por la cual se adopta el Estatuto Orgánico del Cuerpo de Custodia y Vigilancia.
Ley 50 de 1986: Por la cual se fijan reglas generales sobre concesión de pensiones u jubilaciones
Ley 113 de 1985: Por la cual se adiciona la Ley 12 de 1975 y se dictan otras disposiciones.
Ley 19 de 1987: “Por la cual se modifica la Ley 33 de 1985”
Ley 11 de 1988: Por la cual se consagran unas excepciones en el régimen del Seguro Social para
los trabajadores del Servicio Doméstico.
Ley 71 de 1988: Por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones.
Ley 79 de 1988: Por la cual se actualiza la legislación cooperativa
Ley 89 de 1988: Por la cual se asignan recursos al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y
Ley 91 de 1989: Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Ley 50 de 1990: Por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan
Ley 10 de 1991: Por la cual se regulan las empresas asociativas de trabajo.
Ley 4 de 1992: Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el
Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los
miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales
de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el
artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.
Ley 6 de 1992: Por la cual se expiden normas en materia tributaria, se otorgan facultades para
emitir títulos de deuda pública interna, se dispone un ajuste de pensiones del sector público nacional
y se dictan otras disposiciones.
Ley 55 de 1993: Por medio de la cual se aprueba el “Convenio número 170 y la Recomendación
número 177 sobre la Seguridad en la Utilización de los Productos Químicos en el Trabajo”, adoptados
por la 77a. Reunión de la Conferencia General de la OIT, Ginebra, 1990.
Ley 62 de 1993: Por la cual se expiden normas sobre la Policía nacional, se crea un establecimiento
público de seguridad social y bienestar para la Policía Nacional, se crea la Superintendencia de Vigilan-
cia y Seguridad Privada y se reviste de facultades extraordinarias al Presidente de la República.

Ley 73 de 1993: Por el cual se dictan normas para el retiro compensado de funcionarios y emplea-
dos de la Contraloría General de la República y se dictan otras disposiciones.
Ley 100 de 1993: Se crea el Sistema de Seguridad Social Integral.
Ley 106 de 1993 - Por el cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Con-
traloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se determina la organización y
funcionamiento de la Auditoría Externa, se organiza el Fondo de Bienestar Social, se determina el
sistema de personal, se desarrolla la Carrera Administrativa Especial y se dictan otras disposiciones
Ley 115 de 1994: Por la cual se expide la ley general de educación.
Ley 119 de 1994 - Por la cual se reestructura el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, se deroga
el Decreto 2149 de 1992 y se dictan otras disposiciones
Ley 180 de 1995 - Por la cual se modifican y expiden algunas disposiciones sobre la Policía Nacio-
nal y del Estatuto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional y se otorgan facultades
extraordinarias al Presidente de la República para desarrollar la Carrera Policial denominada “Nivel
Ejecutivo”, modificar normas sobre estructura orgánica, funciones específicas, disciplina y ética y eva-
luación y clasificación y normas de la Carrera Profesional de Oficiales, Suboficiales y Agentes.
Ley 192 de 1995 - Por la cual se prorroga por un (1) año la vigencia del Decreto 2651 de noviembre
25 de 1991
Ley 223 de 1995 - Por la cual se expiden normas sobre racionalización tributaria y se dictan otras
disposiciones
Ley 238 de 1995: Por la cual se adiciona el artículo 279 de la Ley 100 de 1993.
Ley 278 de 1996 - Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y Laborales creada
por el artículo 56 de la Constitución Política.
Ley 287 de 1996 - Por la cual se prorroga por un (1) año la vigencia de la Ley 192 del 29 de junio
de 1995 mediante la cual se prorroga por un (1) año la vigencia del Decreto 2651 del 25 de noviembre
de 1991, sobre descongestión de despachos judiciales.
Ley 300 de 1996 - Por la cual se expide la Ley General de Turismo y se dictan otras disposiciones
Ley 314 de 1996: Por la cual se reorganiza a la Caja de Previsión Social de Comunicaciones, Capre-
com, se transforma su naturaleza jurídica y se dictan otras disposiciones.
Ley 320 de 1996 - Por medio de la cual se someten: el “Convenio 163 sobre el bienestar de la
gente de mar en el mar y en el puerto” y el “Convenio 164 sobre la protección en la salud y asistencia
médica de la gente de mar”, adoptados en la 74a. Reunión del 8 de octubre de 1987; el “Convenio
165 sobre la seguridad social de la gente de mar” (revisado) y el “Convenio 166 sobre la repatriación
de la gente de mar” (revisado), adoptados en la 74a. Reunión el 9 de octubre de 1987; el “Convenio
171 sobre el trabajo nocturno”, adoptado en la 77a. Reunión el 26 de junio de 1990; el “Convenio 172
sobre las condiciones de trabajo en los hoteles, restaurantes y establecimientos similares”, adoptado
en la 78a. Reunión el 25 de junio de 1991; el “Convenio 174 sobre la prevención de accidentes in-
dustriales mayores” y la “recomendación 181 sobre la prevención de accidentes industriales mayores”,
adoptados en la 80a. Reunión de la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo
en Ginebra el 22 de junio de 1993

Ley 332 de 1996 - Por la cual se modifica la Ley 4a. de 1992 y se dictan otras disposiciones
Ley 344 de 1996: Por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se
conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones.
Ley 361 de 1997: Por la cual se establecen mecanismos de integración social de la personas con
limitación y se dictan otras disposiciones.
Ley 377 de 1997 - Por la cual se prorroga por un (1) año la vigencia del Decreto 2651 del 25 de
noviembre de 1991, sobre descongestión de despachos judiciales, prorrogado por la Ley 287 del 4 de
julio de 1996
Ley 383 de 1997 - Por la cual se expiden normas tendientes a fortalecer la lucha contra la evasión
y el contrabando, y se dictan otras disposiciones
Ley 397 de 1997: Por la cual se desarrollan los Artículos 700, 711 y 722 y demás Artículos concor-
dantes de la Constitución Política y se dictan normas sobre patrimonio cultural, fomentos y estímulos
a la cultura, se crea el Ministerio de la Cultura y se trasladan algunas dependencias.
Ley 419 de 1997: Por la cual se autoriza al Ministro de Hacienda y Crédito Público para reconocer
como deuda pública de la Nación las obligaciones pendientes de pago de la Caja de Previsión Social
de Comunicaciones, Caprecom.
Ley 445 de 1998: Por la cual se establecen unos incrementos especiales a las mesadas y se dictan
Ley 447 de 1998: Por la cual se establece pensión vitalicia y otros beneficios a favor de parientes de
personas fallecidas durante la prestación del servicio militar obligatorio y se dictan otras disposiciones.
Ley 476 de 1998 - Por la cual se aclara el artículo 1º de la Ley 332 de 1996
Ley 487 de 1998 - Por la cual se autoriza un endeudamiento público interno y se crea el Fondo
de Inversión para la Paz
Ley 488 de 1998: Por la cual se expiden normas en materia Tributaria y se dictan otras disposicio-
nes fiscales de las Entidades Territoriales.
Ley 489 de 1998: Por la cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de las enti-
dades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio
de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se
dictan otras disposiciones. Artículo 86-96.
Ley 490 de 1998: Por la cual se transforma la Caja Nacional de Previsión Social de Establecimiento
Público en Empresa Industrial y Comercial del Estado y se dictan otra disposiciones
Ley 509 de 1999 - Por la cual se disponen unos beneficios en favor de las Madres Comunitarias en
materia de Seguridad Social y se otorga un Subsidio Pensional
Ley 510 de 1999 - Por la cual se dictan disposiciones en relación con el sistema financiero y ase-
gurador, el mercado público de valores, las Superintendencias Bancaria y de Valores y se conceden
unas facultades

Ley 516 de 1999: Por medio de la cual se aprueba el “Código Iberoamericano de Seguridad Social”,
acordado por unanimidad en la “Reunión de Ministros - Máximos Responsables de Seguridad Social
de los Países Iberoamericanos”, celebrada en Madrid (España) los días dieciocho (18) y diecinueve (19)
de septiembre de mil novecientos noventa y cinco (1995).
Ley 549 de 1999: Por la cual se dictan normas tendientes a financiar el pasivo pensional de las
entidades territoriales, se crea el Fondo Nacional de Pensiones de las entidades territoriales y se dictan
otras disposiciones en materia prestacional.
Ley 550 de 1999: Por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación em-
presarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y
lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal
vigente con las normas de esta ley.
Ley 584 de 2000 - Por la cual se derogan y se modifican algunas disposiciones del Código Sus-
tantivo del Trabajo
Ley 617 de 2000: Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario
1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras
normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del
gasto público nacional.
Ley 643 de 2001: Por la cual se fija el régimen propio del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar.
Ley 644 de 2001 - Por la cual se reforma el artículo 48 de la Ley 42 de 1993
Ley 647 de 2001 - Por la cual se modifica el inciso 3o. del artículo 57 de la Ley 30 de 1992
Ley 651 de 2001: Por medio de la cual se autoriza la constitución de un patrimonio autónomo
para el pago del valor del cálculo actuarial por pensiones a cargo de la Empresa Nacional de Teleco-
municaciones, Telecom, se señalan algunos aspectos relacionados con su constitución y régimen y se
conceden unas facultades extraordinarias al Gobierno Nacional.
Ley 677 de 2001: Por medio de la cual se expiden normas sobre tratamientos excepcionales para
regímenes territoriales.
Ley 700 de 2001: Por el cual se dictan medidas tendientes a mejorar las condiciones de vida de
los pensionados.
Ley 717 de 2001 - Por la cual se establecen términos para el reconocimiento de las pensiones de
sobrevivientes y se dictan otras disposiciones
Ley 712 de 2001 - Por la cual se reforma el Código Procesal del Trabajo
Ley 715 de 2001: Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de
conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución
Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y
salud, entre otros.
Ley 717 de 2001: Por el cual se establecen términos para el reconocimiento de las pensiones de
sobrevivientes y se dictan otras disposiciones.

Ley 758 de 2002 - Por la cual la Nación contribuye con la financiación parcial de las pensiones
a cargo del Instituto de Seguros Sociales, ISS, en su condición de empleador reconocidas a 23 de
diciembre de 1993
Ley 776 de 2002 - Por la cual se dictan normas sobre la organización, administración y prestacio-
nes del Sistema General de Riesgos Profesionales
Ley 780 de 2002: por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de
Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2003.
Ley 789 de 2002: Por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social
y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo de Trabajo.
Ley 797 de 2003: Por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones.
y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.
Ley 812 de 2003: Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Es-
tado comunitario.
Ley 826 de 2003 - Por medio de la cual se aprueba el Acuerdo de Seguridad Social entre la Repú-
blica de Colombia y la República Oriental del Uruguay, hecho en Santafé de Bogotá, D. C., el diecisiete
(17) de febrero de mil novecientos noventa y ocho (1998)
Ley 828 de 2003: Por la cual se expiden normas para el control a la evasión del Sistema de Se-
guridad Social.
Ley 860 de 2003: Por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones
previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones.
Ley 863 de 2003: Por la cual se establecen normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para
estimular el crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas.
Ley 905 de 2004 - Por medio de la cual se modifica la Ley 590 de 2000 sobre promoción del de-
sarrollo de la micro, pequeña y mediana empresa colombiana y se dictan otras disposiciones
Ley 909 de 2004 - Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera admi-
nistrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones
Ley 923 de 2004: Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que deberá observar
el Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros
de la Fuerza Pública de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la
Constitución Política.
Ley 924 de 2004 - Por la cual se restablecen los términos fijados en la Ley 694 de 2001, “por medio
de la cual se expiden normas para facilitar la definición de la situación militar”
Ley 928 de 2004 - Por la cual se deroga la Ley 103 de 1912 y se dictan otras disposiciones,
“por la cual se aclara el sentido de algunas disposiciones sobre pensiones y recompensas y las Leyes
102 de 1927, 107 de 1928 y 45 de 1931, en cuanto se relacionen con la asimilación de servicios
prestados por personal civil de las bandas de músicos del Ejército Nacional a servicios militares y
demás normas que sobre la materia se hayan proferido con posterioridad para su aclaración, adi-
ción, desarrollo o aplicación”

Ley 940 de 2005 - Por la cual se expiden normas sobre requisitos para el desempeño de cargos en
la Jurisdicción Penal Militar
Ley 952 de 2005: Por medio de la cual se modifica el artículo 2º de la Ley 700 de 2001 y se dictan
Ley 962 de 2005: Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y proce-
dimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen
funciones públicas o prestan
Ley 987 de 2005 - Por medio de la cual se modifican los Decretos 1211 de 1990, 1790 y 1793
de 2000 relacionados con el régimen salarial y prestacional del personal de oficiales, suboficiales y
soldados de las Fuerzas Militares; los Decretos 1091 de 1995, 1212 y 1213 de 1990 y 1791 de 2000,
relacionados con el régimen salarial y prestacional de oficiales, suboficiales, personal del nivel ejecuti-
vo y agentes de la Policía Nacional y el Decreto 1214 de 1990 relacionado con el régimen prestacional
civil del Ministerio de Defensa y Policía Nacional
Ley 986 de 2005: Por medio de la cual se adoptan medidas de protección a las víctimas del secues-
tro y sus familias, y se dictan otras disposiciones.
Ley 987 de 2005 - Por medio de la cual se modifican los Decretos 1211 de 1990, 1790 y 1793
de 2000 relacionados con el régimen salarial y prestacional del personal de oficiales, suboficiales y
soldados de las Fuerzas Militares; los Decretos 1091 de 1995, 1212 y 1213 de 1990 y 1791 de 2000,
relacionados con el régimen salarial y prestacional de oficiales, suboficiales, personal del nivel ejecuti-
vo y agentes de la Policía Nacional y el Decreto 1214 de 1990 relacionado con el régimen prestacional
civil del Ministerio de Defensa y Policía Nacional
Ley 990 de 2005 - Por la cual se modifica el literal c) del Artículo 5o. de la Ley 278 de 1996, “Co-
misión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y Laborales creada por el Artículo 56 de la
Constitución Política”
Ley 995 de 2005 - Por medio de la cual se reconoce la compensación en dinero de las vacaciones
a los trabajadores del sector privado y a los empleados y trabajadores de la administración pública en
sus diferentes órdenes y niveles
Ley 1016 de 2006 - Por la cual se adoptan normas legales, con meros propósitos declarativos, para
la protección laboral y social de la actividad periodística y de comunicación a fin de garantizar su
libertad e independencia profesional
Ley 1066 de 2006: por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se
Ley 1104 de 2006: Por medio de la cual se modifican artículos del Decreto 1790 de 2000, en la
carrera de los integrantes de las Fuerzas Militares.
Ley 1118 de 2006: Por la cual se modifica la naturaleza jurídica de Ecopetrol S. A. y se dictan otras
disposiciones.
Ley 1122 de 2007: por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad
Social en Salud y se dictan otras disposiciones.

Ley 1149 de 2007: Por la cual se reforma el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social
para hacer efectiva la oralidad en sus procesos.
Ley 1151 de 2007: Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.
Ley 1171 de 2007: Por medio de la cual se establecen unos beneficios a las personas adultas mayores.
Ley 1187 de 2008: Por la cual se adiciona un parágrafo 2o al artículo 2o de la Ley 1023 de 2006
y se dictan otras disposiciones.
Ley 1204 de 2008: Por la cual se modifican algunos artículos de la Ley 44 de 1980 y se impone
una sanción por su incumplimiento.
Ley 1210 de 2008 - Por la cual se modifican parcialmente los artículos 448 numeral 4 y 451 del
Código Sustantivo del Trabajo y 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y se crea el
artículo 129A del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y se dictan otras disposiciones
Ley 1221 de 2008 - Por la cual se establecen normas para promover y regular el Teletrabajo y se
dictan otras disposiciones
Ley 1223 de 2008: Por la cual se adiciona el Régimen de Pensión de Vejez por Exposición a Alto
Riesgo a que se refiere la Ley 860 de 2003, para algunos Servidores Públicos del Cuerpo Técnico de
investigación de la Fiscalía General de la Nación.
Ley 1233 de 2008: Por medio de la cual se precisan los elementos estructurales de las contribu-
ciones a la seguridad social, se crean las contribuciones especiales a cargo de las Cooperativas y Pre-
cooperativas de Trabajo Asociado, con destino al Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena, al Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, y a las Cajas de Compensación Familiar, se fortalece el control
concurrente y se dictan otras disposiciones.
Ley 1250 de 2008: “Por la cual se adiciona un inciso al artículo 204 de la ley 100 de 1993 modi-
ficado por el artículo 10 de la ley 1122 de 2007 y un parágrafo al artículo 19 de la ley 100 de 1993
modificado por el artículo 6 de la ley 797 de 2003”
Ley 1328 de 2009: Por la cual se dictan normas en materia financiera, de seguros, del mercado de
valores y se dictan otras disposiciones
Ley 1371 de 2009: Por la cual se establece la concurrencia para el pago del pasivo pensional de las
universidades estatales del nivel nacional y territorial y se dictan otras disposiciones.
Ley 1393 de 2010: Por la cual se definen rentas de destinación específica para la salud, se adoptan me-
didas para promover actividades generadoras de recursos para la salud, para evitar la evasión y la elusión de
aportes a la salud, se redireccionan recursos al interior del sistema de salud y se dictan otras disposiciones.
Ley 1438 de 2011: Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud
y se dictan otras disposiciones. UGPP.
Ley 1450 de 2011: Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.
Ley 1562 de 2012: Por la cual se modifica el Sistema de Riesgos Laborales y se dictan otras dispo-
siciones en materia de Salud Ocupacional.

Ley 1575 de 2012: Por medio de la cual se establece la Ley General de Bomberos de Colombia.
Ley 1574 de 2012: Por la cual se regula la condición de estudiante para el reconocimiento de la
pensión de sobrevivientes.
Ley 1580 de 2012: Por la cual se crea la pensión familiar.
Decretos:
Decreto Ley 2158 de 1948: Sobre Procedimientos en los juicios del Trabajo. Código Procesal del
Trabajo adoptado por el Decreto 4133 de 1948 como legislación permanente.
Decreto 2921 de 1948: Por el cual es reglamenta el artículo 21 de la Ley 72 de 1947.
Decreto 1713 de 1960: Porr el cual se determinan algunas excepciones a las incompatibilidades
establecidas en el artículo 64 de la Constitución
Decreto 1372 de 1966: Por el cual se reglamenta la Ley 7 de 1961 sobre pensiones de jubilación
de radioperadores, técnicos de radio, de electricidad y oficiales de meteorología.
Decreto 1743 de 1966: Por el cual se reglamenta la Ley 4a. de 1966
Decreto 2025 de 1966: Por el cual se modifica el artículo 5° del Decreto reglamentario número
1743 de 1966.
Decreto 3135 de 1968: Por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público
y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales.
Decreto 1848 de 1969: Por el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968.
Decreto 435 de 1971: Por el cual se reajustan las pensiones y otras prestaciones de los empleados
públicos y trabajadores del sector privado y se provee a su financiamiento en el sector público.
Decreto 2677 de 1971: Por el cual se fijan normas sobre conmutación de las pensiones de jubila-
ción del sector privado.
Decreto 546 de 1971: Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los
funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional del Ministerio Público y de sus familiares.
Decreto 434 de 1971: Por el cual se dictan normas sobre reorganización administrativa y financiera
de las entidades de previsión social de carácter nacional, y se dictan otras disposiciones.
Decreto 224 de 1972: por el cual se señalan las asignaciones de los Rectores o Directores,
Prefectos y Profesores de enseñanza primaria, secundaria y profesional normalista, al servicio del
Ministerio de Educación Nacional y se establecen estímulos de diversa índole para los mismos
funcionarios.
Decreto 1572 de 1973: Por el cual se reglamenta el Decreto 2677 de 1971 y el artículo 13 de la
Ley 171 de 1961
Decreto 690 de 1974: Por el cual se reglamenta la Ley 33 de 1995.

Decreto 929 de 1976: Por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funciona-
rios y empleados de la Contraloría General de la República.
Decreto 1650 de 1977: Por el cual se determinan el régimen y la administración de los seguros
sociales obligatorios, y se dictan otras disposiciones.
Decreto 717 de 1978: Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de cargos
para los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público, se fija la escala
de remuneración correspondiente a dichos cargos, y se dictan otras disposiciones.
Decreto 720 de 1978: Por el cual se establece el sistema de clasificación y nomenclatura de los em-
pleos de la Contraloría General de la República, se fijan las escalas de remuneración correspondientes
a dichos empleos y se dictan otras disposiciones.
Decreto 1045 de 1978: Por el cual se fijan las reglas generales para la aplicación de las normas
sobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector oficial.
Decreto 2837 de 1986: Por el cual se expide el reglamento general sobre las condiciones y términos
necesarios para el reconocimiento y efectividad de las prestaciones económicas a cargo del Fondo de
Previsión Social del Congreso de la República.
Decreto 2665 de 1988: Por el cual se expide el Reglamento General de Sanciones, Cobranzas y
Procedimientos del Instituto de Seguros Sociales.
Decreto 2710 de 1988: Por el cual se reforma el régimen prestacional de los empleados públicos y
trabajadores oficiales de las entidades descentralizadas, establecimientos públicos o empresas indus-
triales y comerciales del estado, adscritos o vinculados al Ministerio de Defensa Nacional.
Decreto 1160 de 1989: Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 71 de 1988.
Decreto 3063 de 1989: Por el cual se aprueba el Acuerdo 044 de 1989, emanado del Consejo Na-
cional de Seguros Sociales Obligatorios.
Decreto 758 de 1990: Por el cual se aprueba el Acuerdo 049 de febrero 1 de 1990 emanado del
Consejo Nacional de Seguros Sociales Obligatorios.
Decreto 1214 de 1990: Por el cual se reforma el estatuto y el régimen prestacional civil del Minis-
terio de Defensa y la Policía Nacional.
Decreto 1440 de 1992: Por el cual se dictan normas para los docentes oficiales.
Decreto 2108 de 1992: Por el cual se ajustan las pensiones de jubilación del sector público en el
orden nacional.
Decreto 2148 de 1992: Por la cual se reestructura el Instituto de Seguros Sociales, ISS.
Decreto 1359 de 1993: Por el cual se establece un régimen especial de pensiones, así como de
reajustes y sustituciones de las mismas, aplicable a los senadores y representantes a la cámara.
Decreto 314 de 1994: Por el cual se limita la base de cotización obligatoria del Sistema General
de Pensiones.

Decreto 407 de 1994: Por el cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional Peni-
tenciario y Carcelario.
Decreto 656 de 1994: Por el cual se establece el régimen jurídico y financiero de las sociedades
que administren fondos de pensiones.
Decreto 691 de 1994: Por el cual se incorporan los servidores públicos al Sistema General de Pen-
siones y se dictan otras disposiciones.
Decreto 695 de 1994: Por el cual se reglamentan parcialmente los artículos 157, 204 y 280 de la
Ley 100 de 1993 y se incorporan los servidores públicos al Sistema General de Seguridad Social en
Salud y se dictan otras disposiciones.
Decreto 718 de 1994: Por el cual se reglamenta parcialmente el artículo 108 de la Ley 100 de
1993.
Decreto 719 de 1994: Por medio de cual se reglamenta el literal b del artículo 60 de la Ley 100 de
1993, en lo relativo a la selección de la entidad aseguradora de vida del contrato de renta vitalicia.
Decreto 720 de 1994: Por el cual se reglamenta el artículo 105 y parcialmente el artículo 287 de
la Ley 100 de 1993.
Decreto 721 de 1994: Por la cual se dictan normas en materia de reservas de estabilización de
rendimiento.
Decreto 773 de 1994: Por el cual se reglamentan parcialmente los artículos 25 y 218 de la ley 100
de 1993.
1993.
Decreto 813 de 1994: Por el cual se reglamenta el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Decreto 876 de 1994: Por el cual se reglamentan parcialmente los artículos 81, 86, 87, 94, 100,
107 y 108 de la ley 100 de 1993.
Decreto 1127 de 1994: Por el cual se reglamenta la administración y el funcionamiento del Fondo
de solidaridad Pensional.
Decreto 1132 de 1994: Por el cual se reglamenta el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional.
Decreto 1133 de 1994: por el cual se fija el régimen prestacional de los empleados públicos del
Distrito Capital y sus entidades descentralizadas.
Decreto 1158 de 1994: Por el cual se modifica el artículo 6º. del Decreto 691 de 1994.
Decreto 1160 de 1994: Por el cual se complementa el Decreto 813 de 1994 y se dictan disposiciones.
Decreto 1161 de 1994: Por el cual se dictan normas en materia del Sistema General de Pensiones.

Decreto 1262 de 1994: Por el cual se adiciona el parágrafo del artículo 5 del Decreto 1161 de
1994.
Decreto 1275 de 1994: Por el cual se reestructura la Corporación Autónoma Regional
Decreto 1281 de 1994: <NOTA de VIGENCIA: Derogado por el Decreto 2090 de 2003> Por el cual
se reglamentan las actividades de alto riesgo.
Decreto 1282 de 1994: Por el cual se establece el régimen pensional de los Aviadores Civiles.
Decreto 1283 de 1994: Por el cual se establece el régimen de la Caja de Auxilios y de Prestaciones
de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles CAXDAC.
Decreto 1284 de 1994: Por el cual se crea en la Superintendencia Bancaria la Delegatura para
Entidades Administradoras de Pensiones y Cesantías, se determina la forma de ejercer las funciones de
control y vigilancia y se adecua la estructura de dicha Superintendencia.
Decreto 1285 de 1994: Por el cual se corrige un yerro tipográfico.
Decreto 1293 de 1994: Por el cual se establece el régimen de transición de los senadores, repre-
sentantes, empleados del Congreso de la República y del Fondo de Previsión Social del Congreso y de
dictan normas sobre prestaciones sociales y económicas de tales servidores públicos.
Decreto 1294 de 1994: Por el cual se dictan normas para la autorización de las sociedades sin ánimo de
lucro que pueden asumir los riesgos derivados de enfermedad profesional y accidente de trabajo.
Decreto 1295 de 1994: Por el cual se determina la organización y administración del Sistema Ge-
neral de Riesgos Profesionales.
Decreto 1296 de 1994: Por el cual se establece el régimen de los fondos departamentales, distri-
tales y municipales de pensiones públicas.
Decreto 1297 de 1994: Por el cual se establecen los mecanismos para la consolidación y asunción
de la deuda de la Nación y demás entidades estatales por concepto de la inversión y manejo de reser-
vas del Instituto de Seguros Sociales y se fijan los procedimientos para su pago.
Decreto 1299 de 1994: Por el cual se dictan las normas para la emisión, redención y demás con-
diciones de bonos pensionales.
Decreto 1300 de 1994: Por el cual se establece la manera como las cajas de previsión social de
derecho privado deben adaptarse a las disposiciones contenidas en la Ley 100 de 1993.
Decreto 1302 de 1994: Por el cual se adiciona el Régimen Pensional de los aviadores civiles.
Decreto 1314 de 1994: Por el cual se dictan las normas para la emisión y redención de bonos pensió-
nales por traslados de servidores públicos al régimen de prima media con prestación definida.
Decreto 1469 de 1994: Por el cual se dictan normas sobre el pago de cotizaciones al Sistema Ge-
neral de Pensiones.
1993

Decreto 1726 de 1994: Por el cual se reglamenta el Decreto-Ley 1299 de 1994.
Decreto 1755 de 1994: Por medio del cual se reglamenta el funcionamiento del Fondo de Previsión
Social del Congreso de la República.
Decreto 1835 de 1994: Por el cual se reglamentan las actividades de alto riesgo de los servidores públicos.
Decreto 1838 de 1994: Por el cual se adiciona el Decreto 1469 de 1994.
Decreto 1807 de 1994: Por el cual se reglamenta el artículo 16 de la Ley 38 de 1989 y se dictan
Decreto 1887 de 1994: Por el cual se reglamenta el inciso segundo del parágrafo 1º. del artículo
33 de la Ley 100 de 1993.
Decreto 1889 de 1994: Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 100 de 1993. Derogado por
la Ley 1574 de 2012.
Decreto 2090 de 2003: Por el cual se definen las actividades de alto riesgo para la salud del tra-
bajador y se modifican y señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de pensiones de
los trabajadores que laboran en dichas actividades.
Decreto 2240 de 1994: Por el cual se reglamentada el artículo 3o de la Ley 53 de 1978.
Decreto 2280 de 1994: Por el cual se establecen las fechas para el pago de cotizaciones al Sistema
de Seguridad Social Integral.
Decreto 2281 de 1994: Por el cual se modifica el artículo 5 del decreto 1161 de 1991.
Decreto 2633 de 1994: Por el cual se reglamentan los artículos 24 y 57 de la Ley 100 de 1993.
Decreto 2646 de 1994: Por el cual se establece la Prima Especial de Riesgo para los empleados
del Departamento Administrativo de Seguridad
Decreto 2709 de 1994: Por el cual se reglamenta el artículo 7º. de la Ley 71 de 1988.
Decreto 2779 de 1994: Por el cual se adopta la tabla de salarios medios nacionales para ser utili-
zada en el cálculo de bonos y títulos pensionales.
Decreto 2921 de 1994: Por el cual se reglamenta el artículo 130 de la Ley 100 de 1993, se modifica
el artículo 5 del Decreto 1132 de junio 1 de 1994 y se dictan otras disposiciones.
Decreto 1156 de 1994: Por el cual se actualizan los montos de patrimonio técnico saneado que
deben acreditar las entidades aseguradoras de vida para operar los ramos de seguros previsionales, de
pensiones y de riesgos profesionales del régimen de seguridad social.
Decreto 91 de 1995: Por el cual se dictan disposiciones relacionadas con la pensión de los expre-
sidentes de la República.

Decreto 228 de 1995: Por el cual se dictan normas en materia del Sistema General de Seguridad
Social Integral.
Decreto 303 de 1995: Por el cual se determina la vigencia de las Juntas de Calificación de Invalidez.
1993.
Decreto 1010 de 1995: Por el cual se modifican parcialmente los Decretos 1132 de 1994 y 2921 de
1994 y se dictan otras disposiciones.
Decreto 1068 de 1995: Por el cual se reglamenta la entrada en vigencia del sistema general de pen-
siones en los niveles departamental, municipal y distrital, la constitución de los fondos de pensiones
del nivel territorial, y la declaratoria de solvencia de las cajas, fondos o entidades de previsión social
del sector público del nivel territorial.
Decreto 1557 de 1995: Por el cual se reglamenta la integración y el funcionamiento de la Junta

Especial de Calificación de Invalidez.
Decreto 1636 de 1995: Por el cual se aclara el Decreto 2280 del 6 de octubre de 1994.
Decreto 1642 de 1995: Por el cual se reglamenta la afiliación de trabajadores al Sistema General
de Pensiones.
Decreto 1746 de 1995: Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 1010 de 1995.
Decreto 1748 de 1995: Por el cual se dictan normas para la emisión, cálculo, redención y demás
condiciones de los bonos pensionales y se reglamentan los Decretos Leyes 656, 1299 y 1314 de 1994,
y los artículos 115, siguientes y concordantes de la Ley 100 de 1993.
Decreto 1858 de 1995: “Por el cual se reglamenta el subsidio de aportes al sistema general de
pensiones”.
Decreto 2143 de 1995: Por el cual se interpretan normas sobre el sistema general de pensiones.
Decreto 2150 de 1995: Por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites
innecesarios existentes en la Administración Pública.
Decreto 2222 de 1995: Por el cual se amplía el plazo para la emisión de títulos pensionales o del
pago del valor de la reserva actuarial de los empleadores, empresas o cajas del sector privado que te-
nían a su cargo el pago y reconocimiento de las prestaciones.
Decreto 326 de 1996: Por el cual se organiza el régimen de recaudación de aportes para el Sistema
de Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones.
Decreto 832 de 1996: Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 100 de 1993 y en especial sus
artículos 35, 40, 48, 65, 69, 71, 75, 81, 83 y 84.

Decreto 1156 de 1996: Por el cual se dictan normas en materia del Sistema de Seguridad Social
Integral.
Decreto 1165 de 1996: Por el cual se reglamentan los artículos 437-2, 615, 616-1, 616-2, 617, 618
y 618-2 del Estatuto Tributario.
Decreto 1283 de 1996: Por el cual se reglamenta el funcionamiento del Fondo de Solidaridad y
Garantía del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Decreto 2337 de 1996: Por el cual se reglamenta el artículo 131 y el 283 de la Ley 100 de 1993 y
el Decreto-ley 1299 de 1994.
Decreto 183 de 1997: Por el cual se modifican parcialmente los decretos 326 y 1818 de 1996.
Decreto 1151 de 1997: Por el cual se reglamenta el Decreto-ley 1275 de 1994 y la Ley 100 de
1993..
Decreto 1474 de 1997: Por el cual se derogan, modifican y se adicionan algunos artículos del
Decreto reglamentario 1748 de 1995 y se dictan otras disposiciones.
Decreto 1485 de 1997 Por el cual se modifican parcialmente los Decretos 326 de 1996 y 183 de
1997.
Decreto 3061 de 1997: Por el cual se adiciona y modifica parcialmente el Decreto 530 de 1994 y
Decreto 3088 de 1997: Por el cual se modifica el Decreto 2337 de 1996.
Decreto 810 de 1998: Por medio del cual se reglamentan parcialmente el artículo 23 del Decreto
1299 de 1994 y el artículo 5o del Decreto 1314 de 1994.
Decreto 841 de 1998: Por el cual se reglamenta parcialmente el Estatuto Tributario y la Ley 100 de
1993 en los aspectos tributarios relacionados con el Sistema General de Seguridad Social y se dictan
Decreto 876 de 1998: Por el cual se dictan normas para el cálculo, emisión, recepción, administra-
ción, redención y demás condiciones de los bonos pensionales de la Empresa Colombiana de Petróleos,
Ecopetrol, y se reglamenta parcialmente el artículo 279 de la Ley 100 de 1993.
Decreto 1513 de 1998: Por el cual se modifican y/o adicionan algunos artículos de los Decretos
reglamentarios 1748 de 1995 y 1474 de 1997 y se dictan otras disposiciones.
Decreto 1515 de 1998: Por el cual se reglamentan los artículos 60, ordinal g) y 109 de la Ley 100
de 1993 y 83 del Decreto – Ley 1295 de 1994.
Decreto 1517 de 1998: Por el cual se reglamenta la amortización de las reservas actuariales de
pasivos pensionales, se modifica el artículo 77 del Decreto 2649 de 1993 y se deroga el Decreto 2852
de 1994.

Decreto 2153 de 1998: Por medio del cual se reglamentan parcialmente el artículo 23 del Decreto
1299 de 1994 y el artículo 5o del Decreto 1314 de 1994.
Decreto 2516 de 1998: Por el cual se modifican parcialmente los Decretos 326 y 1818 de 1996,
1485, 2136 y 3069 de 1997 y 819 de 1998.
Decreto 2602 de 1998: Por medio del cual se modifica el Decreto 1698 de 1997.
Decreto 1406 de 1999: Por el cual se adoptan algunas disposiciones reglamentarias de la Ley 100
de 1993, se reglamenta parcialmente el artículo 91 de la Ley 488 de diciembre 24 de 1998, se dictan
disposiciones para la puesta en operación del Registro Único de Aportantes al Sistema de Seguridad
Social Integral, se establece el régimen de recaudación de aportes que financian dicho Sistema y se
Decreto 1049 de 1999: Por el cual se modifica el artículo 5o del Decreto número 1127 de 1994.
Decreto 2153 de 1999: Por el cual se reforman los sistemas y procedimientos contables y financie-
ros utilizados para el manejo del pasivo pensional de la Empresa Colombiana de Petróleos, Ecopetrol.
Decreto 2577 de 1999: Por el cual se modifica el Decreto 841 del 5 de mayo de 1998, se reglamen-
ta parcialmente el Estatuto Tributario y la Ley 100 de 1993 en los aspectos tributarios relacionados
con la Seguridad Social.
Decreto 227 de 2000: Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 549 de 1999 -dictan normas
tendientes a financiar el pasivo pensional de las entidades territoriales, se crea el Fondo Nacional de
Pensiones de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones en materia prestacional.
Decreto 254 de 2000: Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas
del orden nacional.
Decreto 255 de 2000: Por medio del cual se asumen obligaciones de una entidad pública en liquidación.
Decreto 1260 de 2000: Por el cual se adoptan unas medidas de intervención y se reglamenta
parcialmente el artículo 41 de la Ley 550 de 1999, en cuanto se refiere a la conmutación total y a
mecanismos de normalización pensional aplicables a las empresas en liquidación.
Decreto 1044 de 2000: Por medio del cual se reglamenta parcialmente la Ley 549 de 1999.
Decreto 2527 de 2000: Por medio del cual se reglamentan los artículos 36 y 52 de la Ley 100 de
1993, parcialmente el artículo 17 de la Ley 549 de 1999 y se dictan otras disposiciones.
Decreto 2757 de 2000: Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 549 de 1999 en relación con
el régimen transitorio para el manejo independiente de los recursos con destino al Fonpet que recauda
la Dirección General del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Decreto 1259 de 2000: por medio del cual se modifica el Decreto 2673 del 28 de diciembre de
1999.
Decreto 13 de 2001: Por el cual se reglamentan parcialmente los artículos 115, 117 y 128 de la Ley
100 de 1993, el Decreto-Ley 1314 de 1994 y el artículo 20 del Decreto-Ley 656 de 1994.
Decreto 405 de 2001: Por el cual se reglamenta parcialmente el Libro VI del Estatuto Tributario.
Decreto 824 de 2001: Por el cual se reglamenta parcialmente el Decreto 1283 de 1994.
Decreto 889 de 2001: Por el cual se dictan unas disposiciones para el funcionamiento del registro
único de aportantes al sistema de seguridad social.
Decreto 1259 de 2000: Por medio del cual se modifica el Decreto 2673 del 28 de diciembre de
1999.
Decreto 1266 de 2001: Por medio del cual se modifican los decretos 227 y 1044 de 2000 y se
reglamenta parcialmente la Ley 549 de 1999.
Decreto 1730 de 2001: Por el cual se reglamentan los artículos 37,45 y 49 de la Ley 100 de 1993
referentes a la Indemnización Sustitutiva del Régimen de Solidario de Prima Media con Prestación
Definida.
Decreto 2463 de 2001: Por la cual se reglamenta la integración, financiación y funcionamiento de

las Juntas de Calificación de Invalidez.
Decreto 2773 de 2001: Por el cual se traslada al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional
“Fopep”, el pago de los pasivos pensionales que existían a cargo del Fondo de Previsión Social de
Notariado y Registro “Fonprenor” liquidado y las obligaciones reconocidas por la Superintendencia de
Notariado y Registro en virtud del Decreto 1668 de 1997, y se dictan otras disposiciones.
Decreto 2783 de 2001: Por medio del cual se modifican las bases técnicas para la elaboración de
los cálculos actuariales.
Decreto 63 de 2002: Por medio del cual se reglamentan parcialmente los artículos 29, 30, 40 y 42
de la Ley 550 de 1999.
Decreto 941 de 2002: Por la cual se adoptan unas medidas de intervención y se reglamentan par-
cialmente el artículo 41 de la Ley 550 de 1999, el parágrafo 2 del artículo 41 de la Ley 80 de 1993 y
el artículo 283 de la Ley 100 de 1993.
Decreto 816 de 2002: Por el cual se dictan normas para el reconocimiento, liquidación, emisión,
recepción, expedición, administración, redención y demás condiciones de los bonos pensionales del
Fondo de Previsión Social del Congreso y se dictan otras disposiciones en materia de pensiones.
Decreto 1073 de 2002: Por el cual se reglamentan las Leyes 71 y 79 de 1988 y se regulan algu-
nos aspectos relacionados con los descuentos permitidos a las mesadas pensionales en el régimen
de prima media.

Decreto 1227 de 2002: Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 677 de 2001 sobre tratamien-
tos excepcionales para regímenes territoriales.
Decreto 1584 de 2002: Por medio del cual se reglamenta parcialmente la Ley 549 de 1999.
Decreto 1622 de 2002: Por el cual se modifica el artículo 17 del Decreto 816 de 2002.
Decreto 2751 de 2002: Por medio del cual se reglamenta el artículo 5° del Decreto 2150 de 1995
y la Ley 700 de 2001.
Decreto 510 de 2003: Por medio del cual se reglamentan parcialmente los artículos 3o, 5o, 7o, 8o,
9o, 10 y 14 de la Ley 797 de 2003.
Decreto 816 de 2003: Por el cual se dictan normas para el reconocimiento, liquidación, emisión,
recepción, expedición, administración, redención y demás condiciones de los bonos pensionales del
Fondo de Previsión Social del Congreso y se dictan otras normas.
Decreto 1308 de 2003: Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 549 de 1999 y la Ley 780
de 2002.
Decreto 2070 de 2003: Por medio del cual se reforma el régimen pensional propio de las Fuerzas
Militares.
Decreto 2090 de 2003: Por el cual se definen las a actividades de alto riesgo para la salud del
trabajador y se modifican y señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de pensiones
de los trabajadores que laboran en dichas actividades.
Decreto 2091 de 2003: Régimen pensiones servidores públicos del DAS.
Decreto 2092 de 2003: Por el cual se reforma el régimen pensional del Presidente de la República.
Decreto 2279 de 2003: Por medio del cual se reglamenta parcialmente el parágrafo del artículo 54
de la Ley 100 de 1993, adicionado por el artículo 21 de la Ley 797 de 2003.
Decreto 2282 de 2003: Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 255 de 2000 y se dictan
otras disposiciones
de Solidaridad Pensional.
Decreto 3272 de 2003: Por el cual se modifica el artículo 10 del Decreto 2681 de 2003.
Decreto 3727 de 2003: Por el cual se reglamentan los artículos 52, 121 y 130 de la Ley 100 de
1993, el artículo 4° de la Ley 490 de 1998 y se regula la competencia para reconocer, liquidar y pagar
los bonos pensionales y cuotas partes pensionales a cargo de las liquidadas Oficinas de Registro de
Cambios, Prefectura de Control de Cambios y de Control de Cambios.
Decreto 3752 de 2003: Por el cual se reglamentan los artículos 81 parcial de la Ley 812 de 2003,

18 parcial de la Ley 715 de 2001 y la Ley 91 de 1989 en relación con el proceso de afiliación de los
docentes al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones.
Decreto 3798 de 2003: Por el cual se reglamenta parcialmente el artículo 17 de la Ley 549 de 1999,
se dictan medidas en relación con la emisión de bonos pensionales, se establecen mecanismos para la
compensación de obligaciones entre entidades públicas por concepto de obligaciones pensionales.
Decreto 3800 de 2003: Por el cual se reglamenta el literal e) del artículo 13 de la Ley 100 de 1993,
modificado por el artículo 2º. de la Ley 797 de 2003.
Decreto 306 de 2004: Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001.
Decreto 1592 de 2004: Por el cual se modifica la metodología de cálculo de la rentabilidad mínima
que deberán garantizar las Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantía a sus
filiados y los períodos aplicables para su verificación.
Decreto 1768 de 2004: Por el cual se dictan algunas disposiciones relacionadas con el reconoci-
miento y pago de las obligaciones pensionales de las entidades en liquidación por parte de la Caja de
Previsión Social de Comunicaciones, Caprecom.
Decreto 2136 de 2004: Por el cual se modifica el artículo 5o del Decreto 1044 de 2000, modificado
por el artículo 4o del Decreto 1266 de 2001.
Decreto 2192 de 2004: Por el cual se desarrolla el régimen de pensiones de invalidez y sobreviven-
cia del personal de Soldados Profesionales de las Fuerzas Militares.
Decreto 2210 de 2004: Por el cual se reglamenta parcialmente el artículo 3º. de la Ley 860 de 2003.
Decreto 3667 de 2004: Por medio del cual se reglamentan algunas disposiciones de la Ley 21 de
1982, la Ley 89 de 1988 y la Ley 100 de 1993, se dictan disposiciones sobre el pago de aportes para-
fiscales y al Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones.
Decreto 3861 de 2004: Por el cual se modifica y adiciona el Decreto 1807 de 1994.
Decreto 4105 de 2004: Por el cual se reglamenta la entrega y retiro de recursos del Fondo de Pen-
siones de las Entidades Territoriales, Fonpet.
Decreto 4433 de 2004: por medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro
de los miembros de la Fuerza Pública.
Decreto 32 de 2005: Por el cual se expiden normas en relación (Decreto 1266 de 2001 y Decreto
1308 de 2003).
Decreto 187 de 2005: Por medio del cual se modifica el Decreto 3667 de 2004 y se dictan otras
disposiciones.

Decreto 1465 de 2005: Por medio del cual se reglamentan los artículos9° de la Ley 21 de 1982, el
parágrafo 1° del artículo 1° de la Ley 89 de 1988, 287 de la Ley 100 de 1993, el numeral 4 del artículo
30 de la Ley 119 de 1994, 15 de la Ley 797 de 2003 y 10 de la Ley 828 de 2003.
Decreto 2831 de 2005: Por el cual se reglamentan el inciso 2o del artículo 3o y el numeral 6 del artí-
culo 7o de la Ley 91 de 1989, y el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, y se dictan otras disposiciones.
Decreto 3285 de 2005: Por el cual se dictan disposiciones relacionadas con las inversiones de los
recursos de los fondos de pensiones obligatorias y de las reservas técnicas de las entidades asegurado-
ras y de las sociedades de capitalización.
Decreto 3615 de 2005: Por el cual se reglamenta la afiliación de los trabajadores independientes
de manera colectiva al Sistema de Seguridad Social Integral.
Decreto 4640 de 2005: Por medio del cual se modifica el artículo 1o del Decreto 1730 de 2001.
Decreto 339 de 2006: Por el cual se reglamenta el Fondo de Pensiones Públicas de Bogotá D. C. y
se dictan otras disposiciones.
Decreto 946 de 2006: Por el cual se dictan normas en relación con el Fondo de Pensiones de las
Entidades Territoriales, Fonpet.
Decreto 1637 de 2006: Por el cual se dictan unas disposiciones para la organización y funciona-
miento del Registro Unico de Afiliados al Sistema de la Protección Social.
Decreto 2313 de 2006: por el cual se modifica el Decreto 3615 de 2005.
Decreto 4478 de 2006: Por el por cual se dictan normas en relación con el Fondo de Pensiones de
las Entidades Territoriales, Fonpet.
Decreto 3902 de 2006: Por medio del cual se adoptan medidas en relación con la Caja Nacional
de Previsión Social, Cajanal, Empresa Industrial y Comercial del Estado.
Decreto 4014 de 2006: Por el cual se adoptan unas medidas de intervención y se reglamenta par-
cialmente el artículo 41 de la Ley 550 de 1999.
Decreto 379 de 2007: Por medio del cual se reglamenta parcialmente la Ley 1111 de 2006 y se
Decreto 1670 de 2007: Por medio del cual se ajustan las fechas para el pago de aportes al
Sistema de la Protección Social y para la obligatoriedad del uso de la Planilla Integrada de Liqui-
dación de Aportes.

Decreto 3085 de 2007: Por medio del cual se reglamenta parcialmente el artículo 44 de la Ley
1122 de 2007.
Decreto 4248 de 2007: Por el cual se establecen las reglas para garantizar la afiliación y la presta-
ción de servicios de Salud de los pensionados del Sistema General de Pensiones.
Decreto 4982 de 2007: Por el cual se establece el incremento en la cotización para el Sistema
General de Pensiones a partir del año.
Decreto 168 de 2008: Por el cual se establece el Sistema Específico de Carrera Administrativa de
la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección
Social –UGPP–.
Decreto 169 de 2008: Por el cual se establecen las funciones de la Unidad Administrativa Especial
de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y se armoniza el
procedimiento de liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social.
Decreto 728 de 2008: Por medio del cual se establecen las fechas de obligatoriedad del uso de la
Planilla Integrada de Liquidación de Aportes para pequeños aportantes e independientes.
Decreto 2060 de 2008: Por el cual se reglamenta parcialmente el artículo 40 de la Ley 1151 de 2007.
Decreto 2479 de 2008: Por el cual se modifica el artículo 8o del Decreto 1132 de 1994.
Decreto 2708 de 2008: Por el cual se adiciona un parágrafo al artículo 2° del Decreto 1887 de
1994, que reglamenta el inciso 2° del parágrafo 1° del artículo 33 de Ley 100 de 1993, modificado por
el artículo 9° de la Ley 797 de 2003.
Decreto 2721 de 2008: Por el cual se modifica parcialmente el decreto 255 de 2000 modificado
parcialmente por el Decreto 2282 de 2003
Decreto 3550 de 2008 Por el cual se modifica el artículo 31 del Decreto 3771 de 2007.
Decreto 3995 de 2008: Por el cual se reglamentan los artículos 12, 13 y 16 de la Ley 100 de 1993.
Decreto 1269 de 2009: Por el cual se reglamenta parcialmente el artículo 3º. de la Ley 860 de 2003.
Decreto 1800 de 2009: Por medio del cual se regulan las condiciones de operación del Ahorro
programado de largo plazo de que trata el artículo 40 de la Ley 1151 de 2007 y el artículo 2° de la
Ley 1250 de 2008.
Decreto 2196 de 2009: Por el cual se suprime la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE,
se ordena su liquidación, se designa un liquidador y se dictan otras disposiciones.

Decreto 2984 de 2009: Por medio del cual se modifica el Decreto 2783 de 2001 y se dictan otras
disposiciones.
Decreto 4937 de 2009: Por el cual se modifica el artículo 45 del decreto 1748 de 1995, se crean
y se dictan normas para la liquidación, reconocimiento y pago de unos bonos especiales de financia-
miento para el ISS.
Decreto 4943 de 2009: Por el cual se modifican los artículos 30 y 33 del Decreto 3771 de 2007.
Decreto 073 de 2010: Por el cual se expiden medidas excepcionales con el fin de liberar recursos de
los saldos excedentes del Situado Fiscal y del Sistema General de Participaciones - Aportes Patronales
que permitan financiar la atención a la población pobre no asegurada y los eventos no cubiertos por
el Plan Obligatorio de Salud del Régimen Subsidiado, y se dictan otras disposiciones.
Decreto 1404 de 2010: Por el cual se fija la escala de asignaciones básicas para los empleos pú-
blicos de la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, y se dictan otras disposiciones
en materia salarial.
Decreto 235 de 2010: Por el cual se regula el intercambio de información entre entidades para el
cumplimiento de funciones públicas
Decreto 2555 de 2010: Por el cual se recogen y reexpiden las normas en materia del sector finan-
ciero, asegurador y del mercado de valores y se dictan otras disposiciones.
Decreto 589 de 2010: Por el cual se adiciona un parágrafo al artículo 30 del Decreto 3771 de 2007,
modificado por el artículo 1º. del decreto 4943 de 2009.
Decreto 1404 de 2010: Por el cual se fija la escala de asignaciones básicas para los empleos pú-
blicos de la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones, y se dictan otras disposiciones en
materia salarial.
Decreto 2241 de 2010: Por el cual se reglamenta el régimen de protección al Consumidor Finan-
ciero del Sistema General de Pensiones y se dictan otras disposiciones.
Decreto 2281 de 2010: Por el cual se reglamenta la Defensoría del Consumidor Financiero.
Decreto 2390 de 2010: Por medio del cual se otorga una autorización, se reglamenta parcialmente
el Sistema de registro Único de Afiliados al Sistema de Seguridad Social Integral y de la Protección
Social, se adopta el Formulario Único Electrónico de Afiliación y Manejo de Novedades y se dictan
Decreto 2555 de 2010: Por el cual se recogen y se reexpiden las normas en materia del Sector
Financiero, asegurador y del mercado de valores y se dictan otras disposiciones.
Decreto 2948 de 2010: Por medio del cual se dictan normas en relación con el Fondo Nacional de
Pensiones de las Entidades Territoriales – FONPET.
Decreto 2949 de 2010: Por el cual se modifica el Decreto 2555 de 2010 y se establece la metodo-
logía para el cálculo de la rentabilidad mínima que deberán garantizar las Sociedades Administradoras

de Fondos de Pensiones y de Cesantías a los afiliados a los distintos tipos de fondos de pensiones
obligatorias del esquema de “multifondos” y los periodos aplicables para su cálculo y verificación.
Decreto 2955 de 2010: Por el cual se modifica el Decreto 2555 de 2010, se establece el régimen
de inversión de los recursos de los Fondos de Pensiones Obligatorias y se reglamentan parcialmente
la Ley 100 de 1993, modificada por la ley 1328 de 2009, la ley 549 de 1999, la ley 550 de 1999 y el
decreto ley 1283 de 1994.
Decreto 3159 de 2010: Por el cual se suspende un plazo señalado en el parágrafo del artículo 3°
del Decreto 2390 de 2010.
Decreto 3965 de 2010: Por el cual se asume un pasivo pensional.
Decreto 4048 de 2010: Por el cual se adiciona un artículo al Decreto 3771 de 2007, modificado
por los Decretos 3550 de 2008, 4943 de 2009, 4944 de 2009 y 589 de 2010.
Decreto 4565 de 2010: Por el cual se modifica el artículo 77 del Decreto 2649 de 1993, modificado
por los Decretos 2852 de 1994 y 1517 de 1998 y adicionado por el Decreto 051 de 2003.
Decreto 4810 de 2010: Por medio de la cual se dictan normas en relación con el Fondo Nacional
de Pensiones de las Entidades Territoriales - FONPET y se modifica el paragrafo 1 del articulo 1 del
Decreto 4105 de 2004
Decreto 574 de 2011: Por el cual se modifica el numeral 4 del artículo 2.6.11.1.17 del Título 11 del
Libro 6 de la Parte 2 del Decreto 2555 de 2010.
Decreto 857 de 2011: Por el cual se modifican los regímenes de inversión de los recursos de los
fondos de cesantía y los de los fondos de pensiones obligatorias, bajo el Título 12 del Libro 6 de la
Parte 2 del Decreto 2555 de 2010 y se modifica el artículo 2.6.11.1.17 del Título 11 del Libro 6, de la
Parte 2 del Decreto 2555 de 2010.
Decreto 880 de 2011: por el cual se prorroga la suspensión del plazo establecido en el parágrafo
del artículo 3° del Decreto 2390 de 2010.
Decreto 1362 de 2011: Por el cual se otorga una autorización para la constitución de una Entidad
Descentralizada Indirecta y se reglamenta parcialmente el Sistema de Registro Único de Afiliados.
Decreto 2040 de 2011: Por el cual se prorroga el plazo de liquidación de la Caja Nacional de Pre-
visión Social Cajanal.
Decreto 2128 de 2011: por el cual se traslada una función para la administración del Registro Único
de Aportantes, RUA.
Decreto 4022 de 2011: Por el cual se prorrogan los plazos establecidos en el artículo 7o del Decreto
1362 de 2011.
Decreto 4440 de 2010: Por el cual se amplía el término señalado en el artículo primero del Decreto
3159 de 2010 que suspendió el plazo establecido en el parágrafo del artículo 3 del Decreto 2390 de
2010 y se prorroga el plazo establecido en el artículo 8 del Decreto 2390 de 2010.
Decreto 4057 de 2011: Por el cual se suprime el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS),
se reasignan unas funciones y se dictan otras disposiciones.

Decreto 4121 de 2011: Por el cual se cambia la naturaleza jurídica de la Administradora Colombia-
na de Pensiones – Colpensiones.
Decreto 4597 de 2011: Por el cual se modifica el artículo 2° del Decreto 1308 de 2003, modificado
por el artículo 2° del Decreto 32 de 2005.
Decreto 4465 de 2011: Por el cual de adopta un mecanismo transitorio para garantizar la afiliación
al Régimen Contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Decreto 4812 de 2011: Por el cual se reglamentan el numeral 10 del artículo 2° de la Ley 549 de
1999 y el parágrafo 3° del artículo 42 de la Ley 643
Decreto 4923 de 2011: Por el cual se garantiza la operación del Sistema General de Regalías
Decreto 4971 de 2011: Por el cual se dictan disposiciones en materia salarial y prestacional.
Decreto - Ley 19 de 2012: Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones,
procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública.
Decreto 177 de 2012: Por el cual se modifica el artículo 7° del Decreto número 1362 de 2011,
modificado por el artículo 1° del Decreto número 4022 de 2011.
Decreto 1229 de 2012: Por el cual se prorroga el plazo de liquidación de la Caja Nacional de Pre-
visión Social Cajanal EICE en Liquidación.
Decreto 1396 de 2012: Por medio del cual se prorroga el término establecido en el Decreto 4465
de 2011.
Decreto 1450 de 2012: Por el cual se reglamenta el Decreto-ley 019 de 2012.
Decreto 1548 de 2012: Por el cual se modifica el margen de solvencia de las Sociedades Adminis-
tradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantías.
Decreto 1836 de 2012: Por el cual se establecen normas relativas a la proveeduría de precios a las
Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantías y se adiciona el Decreto número
2555 de 2010.
Decreto 1450 de 2012: Por el cual se reglamenta el Decreto – Ley 19 de 2012.
Decreto 1895 de 2012: Por el cual se establece el patrimonio adecuado para las Sociedades Admi-
nistradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantías, Sociedades Fiduciarias y Entidades Aseguradoras
que administren a través de patrimonios autónomos recursos de la seguridad social.
Decreto 2011 de 2012: Por el cual se determina y reglamenta la entrada en operación de la Admi-
nistradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, y se dictan otras disposiciones.
Decreto 2012 de 2012: Por el cual se suprimen unas dependencias de la estructura del Instituto de
Seguros Sociales – ISS.
Decreto 2013 de 2012: Por el cual se suprime el Instituto de Seguros Sociales, ISS, se ordena su
liquidación, y se dictan otras disposiciones.

Gráfica 10.1
Fondos de Pensiones vs PIB
en la OECD

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Estado” creto 3535 de 2005, por el cual se reglamenta
la Ley 643 de 2001 en lo relacionado con el
• Proyecto de Ley Estatutaria”por la cual se juego de Apuestas Permanentes o Chance y,
reglamenta el derecho fundamental a la se dictan otras disposiciones.
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• LEY 643 de 2001(enero 16) Diario Oficial No
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do- por medio de la cual se adoptan medidas GRESO DE COLOMBIA Por la cual se fija el
en el Sistema General de Seguridad Social en régimen propio del monopolio rentístico de
Salud para mejorar el flujo de recursos y se juegos de suerte y azar.
• LEY 1393 de 2010(julio 12) - Diario Oficial
• Decreto 3135 DE 1968. (Diciembre 26) por el No. 47.768 de 12 de julio de 2010 - Con-
cual se prevé la integración de la seguridad greso de la República - Por la cual se defi-
social entre el sector público y el privado y se nen rentas de destinación específica para la
regula el régimen prestacional de los emplea- salud, se adoptan medidas para promover
dos públicos y trabajadores oficiales. actividades generadoras de recursos para la
salud, para evitar la evasión y la elusión de
• Decreto 902 de 1969 (mayo 31) Diario Ofi- aportes a la salud, se redireccionan recursos
cial No. 32.826 de 8 de julio de 1969, por el al interior del sistema de salud y se dictan
cual se dictan normas sobre seguridad social otras disposiciones.

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Retos del sistema de seguridad social frente

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ECONOMÍA COLOMBIANA . 338 

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 338 . ECONOMÍA COLOMBIANA

tados del ejercicio de control y vigilancia fiscal, para con-

Con los doctores Gina Magnolia Riaño, Eduardo Lopez

En esta oportunidad publicamos una serie de artículos

En el primer artículo se hace una descripción del Sis-

ECONOMÍA COLOMBIANA . 338 

Luego de la revisión histórica, se hace una descripción de

En otro artículo se incluye la discusión sobre el principio

Evidentemente, cuando se consagró la obligatoriedad de

 338 . ECONOMÍA COLOMBIANA

Si bien es cierto que todo ello está interrelacionado, se precisa de un

Es en la conjunción de estos principios cuando se cuestiona el verda-

Dentro de un Estado Social de Derecho las discusiones sobre los de-

El principio de solidaridad en la jurisprudencia constitucional pone

Al respecto, la Corte Constitucional en un primer pronunciamiento

ECONOMÍA COLOMBIANA . 338 

El principio de la solidaridad también ha sido desarro-

De otro lado, se desarrolla, también, la relación entre el

No obstante, todo lo anterior no pasaría de ser letra

En este artículo se hace también una revisión de algu-

El país tiene unas cuentas deficitarias en materia pen-

10 338 . ECONOMÍA COLOMBIANA

Es dentro de todo este

ECONOMÍA COLOMBIANA . 338 11

pensional dentro de los estados financieros nes derivadas de decisiones administrativas,

Siguiendo con el análisis de la situación De otra parte, el análisis de la proble-

12 338 . ECONOMÍA COLOMBIANA

han convertido en una situación generadora de corrupción

Haciendo alusión a algunos regímenes exceptuados y con-

Al final, hemos incluìdo los resultados principales de al-

Esperamos que esta recopilación sea una contribución

SANDRA MORELLI RICO

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Gina Magnolia Riaño

Una de las primeras referencias a la seguridad social en Colombia la hizo el Libertador

Las primeras normas de seguridad social estaban dirigidas a proteger determinados

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En 1905 se ensaya con carácter excluyente la ley 29, que esta-

En 1912 se expide la ley 29, que reconoce pensiones a favor de

En 1925, fue creada la Caja de Sueldos de Retiro de las Fuerzas

En 1927, la ley 102 consagra pensiones a favor de las viudas de

A partir de 1945 se desencadenó un deseo de protección a

En 1961 se crea la Caja

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