Está en la página 1de 280

Economa

Contralora General de la Repblica

Colombiana

338

El Sistema Pensional Colombiano:

Muchas reformas, pocas soluciones.

(Pgina intencionalmente dejada en blanco)

Directora Sandra Morelli Rico Subdirector Carlos Felipe Crdoba Larrarte Consejo Editorial Sandra Morelli Rico Antonio Hernndez Gamarra lvaro Tirado Meja Emilio Echeverry Meja Jorge Hernn Crdenas Santamara Vctor Beltrn Martnez Editor General Oscar Alarcn Nez Coordinacin editorial Javier Ayala lvarez Jaime Viana Saldarriaga Directora Oficina de Comunicaciones y Publicaciones Margarita Barreneche Ortz Preparacin editorial Oficina de Comunicaciones y Publicaciones Diseo de portada Nstor Patio Forero Diseo y diagramacin Yenny Liliana Prez Guzmn Andrea Artunduaga Acosta Edicin fotogrfica Nstor Adolfo Patio Forero Magda Briceo Muoz Colaboracin fotogrfica Wikipedia, Google , Flickr.

Contralora Delegada de Gestin Pblica e Instituciones Financieras Ligia Helena Borrero Restrepo Investigacin Alexander Amaya Ovalle Suscripciones y distribucin Avenida La Esperanza Cra 63, costado Norte Edificio Gran Estacin II PBX 6477000 e-mail: revista_economia@contraloriagen.gov.co

Impresin Imprenta Nacional Contralora General de la Repblica - 2013

Contralora General de la Repblica

Edicin 338

Febrero-mar zo 2013

ISSN 01204998

Contenido
Editorial 5

muchas reformas, pocas soluciones

El sistema pensional colombiano

El sistema de pensiones en la seguridad social en Colombia Gina Magnolia Riao El principio de la sostenibilidad financiera y fiscal y sus efectos sobre el rgimen pensional Eduardo Lpez Villegas Retos del sistema de seguridad social frente al envejecimiento de la poblacin Gina Magnolia Riao

15

35

83

Tiene Colombia una poltica pblica en seguridad social frente al envejecimiento de su poblacin? 90 Ligia Helena Borrero Restrepo La revelacin de los pasivos actuariales pensionales en la contabilidad nacional Ligia Helena Borrero Restrepo Necesidad de un fondo de financiamiento de pensiones de rgimenes especiales Gina Magnolia Riao Armonizacin de los principios constitucionales de solidaridad y sostenibilidad fiscal e interpretacin del IBL en el rgimen de transicin Ligia Helena Borrero Restrepo Institucionalidad y gestin del sistema pensional Mauro Varela y Jess Lizandro Barrios Las asignaciones de retiro de la Fuerza Pblica y su impacto en las finanzas del Estado Elber Jess Lemus, Santos Germn Lambuley y Magali Medina Algunos apuntes sobre las pensiones convencionales Eduardo Lpez Villegas

98

133

136

146

169

194

Contenido
(viene de la pgina anterior)

Intervencin y respuesta de la Contralora General de la Repblica en la audiencia pblica convocada por la Corte Constitucional Principales resultados de algunos auditoras relacionadas con el tema pensional Anexo: Cronologa y trazabilidad legislativa en pensiones Bibliografa

200

229 248 275

Editorial
Un tema inacabado
Estamos adportas de la presentacin, por parte del gobierno nacional, de una nueva reforma pensional para consideracin del Congreso de la Repblica. Es un tema inacabado. El mundo entero se debate entre los mltiples modelos que les permitan equilibrar la obligacin de atender a sus adultos mayores versus el saneamiento de sus nanzas pblicas. No obstante, las reformas sanitarias y de atencin de salud imponen su urgencia y parecen desplazar la discusin de fondo sobre el problema pensional de las distintas economas. Mientras tanto, el legislativo y el ejecutivo implantan y ponen en marcha algunas soluciones parciales como los llamados benecios econmicos peridicos (BEPS) y la pensin familiar. Sin embargo, y al parecer en una direccin correcta, se empieza a mencionar un esquema de pilares en donde se asegure una pensin o apoyo en la vejez bsica mnima y generalizada. Ya veremos. Los bonos demogrcos pensionales de los pases jvenes an permiten un margen de maniobrabilidad. No obstante, el tiempo apremia. En los pases de Europa buena parte de las dicultades para atender la crisis nanciera y la conanza de la poblacin en sus sistemas de pago, la deuda pensional tiene un trasfondo inocultable: no hay exibilidad para la atencin de los derechos adquiridos por los beneciarios de los distintos regmenes pensionales de prestacin denida. Las altas tasas de reemplazo, las pensiones adquiridas a edades tempranas frente a un mayor envejecimiento de la poblacin y un incremento en las expectativas de vida, sumado a la baja signicativa de la tasa de fecundidad impondran un esfuerzo tan grande a las nuevas generaciones para cubrir el pasivo pensional que los har renuentes a pagar y no estarn dispuestas a asumir el riesgo de su propia vejez, adems del hecho de tener que pagar impuestos para asumir las deudas por los benecios que se concedieron a las generaciones anteriores. Los tribunales constitucionales no han sido exibles. La reciente decisin del Tribunal Constitucional de Portugal que declar inconstitucional la decisin de no incrementar salarios y pensiones de los servidores pbliECONOMA COLOMBIANA . 338

El sistema pensional colombiano

Editorial

cos durante 2011 y 2012, amenaza con extenderse hacia las soluciones adoptadas y por adoptar en Espaa. An ahora, Argentina paga los costos asumidos por decisiones judiciales adoptadas en pocas del famoso corralito. Otros pases se abstendrn de adoptar medidas similares y habr que generar los recursos necesarios para continuar honrando los derechos adquiridos de unos pocos en detrimento de muchos. Lo que no puede pasar es que las economas queden enfrascadas en medidas scalistas, sin poner los ojos hacia la construccin de una poltica pblica para manejar y asumir el envejecimiento de la poblacin. En el mundo entero se estn analizando los temas de inequidad generados por regmenes especiales, con prestaciones diferentes para distintos tipos de grupos poblacionales, as como el derivado de ciertas regulaciones que terminan por introducir una especie de discriminacin indirecta a ciertos trabajadores. Este ltimo es el caso de la muy reciente decisin del Tribunal de la Unin Europea con sede en Luxemburgo, que sentencia que en Espaa la ley perjudica a las mujeres al penalizar los empleos de tiempo parcial, fallo que es vinculante para todos los tribunales. En este caso el tribunal consider discriminatorias las condiciones de acceso a una prestacin contributiva, porque dejan casi sin opcin de recibirla a los trabajadores contratados por tiempo parcial, que en su gran mayora son mujeres. Dado el importante impacto social y scal que este tema tiene, la Contralora General de la Repblica (CGR), acompaada por un selecto grupo de asesores externos que vienen analizando el tema desde hace algunos meses, acompaando a un equipo de auditores, ha considerado oportuno publicar una serie de trabajos sobre tan vital temtica asi como presentar algunos de los principales resul6
338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano

Editorial

tados del ejercicio de control y vigilancia scal, para contribuir a la inaplazable reexin que se nos impone. Con los doctores Gina Magnolia Riao, Eduardo Lopez Villegas, Mauro Varela y Jesus Lizardo Barrios y con el equipo de la entidad, encabezado por la Contralora Delegada de Gestin Pblica e Instituciones Financieras, a cargo de la doctora Ligia Helena Borrero, queremos aportar a esta discusin y sentar una posicin que contribuya al saneamiento de las nanzas pblicas. En esta oportunidad publicamos una serie de artculos que analizan temas fundamentales en la organizacin del sistema general de pensiones en Colombia, as como las transformaciones en la organizacin mundial de la sociedad que estn incidiendo negativamente sobre la nanciacin de dicho sistema. En el primer artculo se hace una descripcin del Sistema de Seguridad Social en Colombia, con una recapitulacin histrica de la institucionalidad que desde hace un siglo viene acompaando el tema pensional y que permite encontrar las races de los cambios que hoy afronta el pas. En efecto, la CGR reconoce que la reciente salida en operacin de Colpensiones como administradora del Rgimen de Prima Media as como la entrada en escena de la UGPP, le imprimen orden al escenario pensional, en el cual conuyen al tiempo con instituciones y regmenes que hoy sobreviven y operan como Caprecom, Cajanal en liquidacin, Fonprecom, el Fondo del Magisterio, el de Ferrocarriles y regmenes especiales como el de la Rama Judicial, el de Ecopetrol, etc. Multiplicidad de instituciones, regmenes, conceptos que hacen ms difcil la gobernabilidad y entendimiento de los temas pensionales en nuestro pas. No obstante, tenemos la expedicin de actos legislativos que han pretendido poner n a regmenes especiales, imponer topes, reconducir el tema pensional por la senda de la equidad, la sostenibilidad nanciera, la solidaridad, o la existencia de una regla scal. Se siguen esperando pronunciamientos de nuestras autoridades jurisdiccionales y constitucionales como ltima palabra para lograr el orden y la simplicidad que el tema amerita para su correcta aplicacin.
ECONOMA COLOMBIANA . 338

El sistema pensional colombiano

Editorial

Luego de la revisin histrica, se hace una descripcin de la operacin del Sistema General de Pensiones con sus dos regmenes, prima media y ahorro individual, a partir de la expedicin de la ley 100 de 1993, explicando la normatividad aplicable para regmenes especiales y exceptuados y su diferencia. El rgimen de las fuerzas militares, del magisterio, de alto riesgo, el general y el especial de algunos servidores pblicos, etc, no pueden ser abordados sino dentro del contexto de lo que es el rgimen de transicin regulado en el artculo 36 de la ley 100 mencionada y ampliamente desarrollado por la Corte Constitucional, ms por su sala de tutela que por la de revisin, donde tambin se han hecho varios planteamientos al respecto, no solo con ocasin de la revisin de la misma ley 100, sino tambin con motivo del examen constitucional de reformas posteriores. Y es dentro de las reformas a la proteccin social donde tiene su particularsimo enclave lo que es la proteccin social a la vejez, tema con el cual termina dicho captulo. En otro artculo se incluye la discusin sobre el principio de la sostenibilidad nanciera del sistema pensional colombiano, con el objeto de poder analizar su verdadero alcance y desarrollo dentro de nuestro rgimen jurdico, sin perder de ptica lo que implican el nanciamiento y la sostenibilidad scal de las pensiones en nuestro pas. Evidentemente, cuando se consagr la obligatoriedad de respetar la sostenibilidad nanciera en los distintos desarrollos legislativos y reglamentarios posteriores en materia pensional, se pens que esto equivala de manera automtica a la sostenibilidad scal y a los requerimientos de nanciacin y fondeo de los derechos consagrados.

338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano

Editorial

Si bien es cierto que todo ello est interrelacionado, se precisa de un anlisis y un desarrollo ms profundo, que examine tambin el principio de la solidaridad, entendido como la solidaridad entre los miembros de una misma sociedad y la solidaridad intergeneracional que debe irradiar la labor legislativa y la gestin administrativa del sistema pensional. Es en la conjuncin de estos principios cuando se cuestiona el verdadero sentido que tiene el respeto al principio de solidaridad en aquellos casos de pensiones con montos y tasas de reemplazo muy altas, que dentro de una rgimen de prestacin denida y altos subsidios, implican una aplicacin enorme de recursos pblicos a un pequeo grupo poblacional en detrimento del grueso de la poblacin que no tiene an acceso a la cobertura de apoyo a vejez. Dentro de un Estado Social de Derecho las discusiones sobre los derechos, en especial los de contenido social y econmico como son los referentes a las pensiones, debe radicarse en los mnimos que garanticen una subsistencia congrua y no en la extensin de derechos hacia mximos relacionados con privilegios generados por y para los vrtices de los mximos poderes del Estado. El principio de solidaridad en la jurisprudencia constitucional pone de relieve la relacin estrecha que tiene la solidaridad con el principio de sostenibilidad nanciera, ambos constitucionales, pero tambin con el de la sostenibilidad scal que tiene su desarrollo en una regla scal que asegure que los recursos que por esencia son nitos, permitan alcanzar y promover el bienestar para los ciudadanos, sobre todo para aquellos ms vulnerables y necesitados. Al respecto, la Corte Constitucional en un primer pronunciamiento hizo la aclaracin respectiva a las limitaciones que en materia de derechos fundamentales debe tener la regla scal. No puede el Estado dejar de cumplir los nes esenciales por cuenta de no tener un presupuesto y unas nanzas pblicas ordenadas. Por el contrario, los nes primordiales del Estado deben ser capaces de hacer los ordenamientos scales necesarios para poder garantizar a los ciudadanos la consecusin de sus derechos fundamentales. Debe profundizarse en la naturaleza del derecho a la pensin y en su carcter de derecho fundamental. He ah el equilibrio necesario de alcanzar, teniendo en cuenta la naturaleza que tiene el derecho a la pensin que no puede en manera alguna compararse en su naturaleza y esencia a un derecho fundamental como por ejemplo el derecho a la salud o a la vida.
ECONOMA COLOMBIANA . 338

El sistema pensional colombiano

Editorial

El principio de la solidaridad tambin ha sido desarrollado en la jurisdiccin ordinaria y en la administrativa. Los matices han sido diversos. No obstante, y a pesar de los matices, dentro de un Estado social de derecho, este principio tiene que ser analizado en una doble dimensin, la que da el derecho de recibir ayuda y la que consagra el deber de aportar. Esta es la relacin estrecha con el principio de la sostenibilidad nanciera. De otro lado, se desarrolla, tambin, la relacin entre el principio de la progresividad y el de la sostenibilidad nanciera del sistema. Si bien es cierto, tal y como los convenios internacionales lo mandan, que hay que profundizar y avanzar en la seguridad social, y esta progresividad es un mandato para los gobiernos, no es un mandato irrestricto para congurar derechos. Esta progresidad est autolimitada por la universalidad y la sostenibilidad nanciera que permitan una seguridad social mnima integral y autosostenible para todos los ciudadanos. No puede en manera alguna invocarse este principio para incrementar privilegios y aumentar los mximos de quienes ms tienen. No obstante, todo lo anterior no pasara de ser letra muerta sino hay un trabajo organizado y coherente que analice y procure la sostenibilidad scal del sistema, esto es, su nanciacin y su scalidad y la procura de la realizacin de los nes del Estado. En este artculo se hace tambin una revisin de algunas cifras y datos de cmo y cunto le cuesta el tema pensional al pas en trminos de PIB. Se examinan las distintas cuentas presupuestales, su revelacin, la nanciacin del rgimen de prima media, los bonos pensionales, las cuotas partes, las proyecciones scales segn las cohortes poblacionales y nuestra pirmide de envejecimiento. El pas tiene unas cuentas decitarias en materia pensional, si se observan los aportes, las contribuciones y la revelacin de los clculos actuariales correspondientes. No hay claridad en las cuentas. La CGR lo ha venido denunciando y evidenciando en sus informes de ley. El Gobierno y las diferentes autoridades encargadas de los temas
10
338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano

Editorial

contables, presupuestales y nancieros, no han tomado plena conciencia de la importancia de aclarar debidamente las cifras. El impacto de algunas decisiones legislativas y jurisprudenciales, analizadas dentro de la ptica de la progresividad tiene un importante impacto en las cuentas scales. Es dentro de todo este contexto que se analiza el principio de la sostenibilidad nanciera consagrado en el artculo 48 de la Carta Fundamental a partir del Acto Legislativo 001 de 2005. Este principio en materia de pensiones debe traducirse en una realidad econmica, nanciera, actuarial y acreditada, de conformidad con los usos de esta ltima, a la cual deben acudir legisladores, gobierno, jueces y autoridades de control para sopesar la adopcin de cualquier reforma o la modcacin de un rgimen existente. La mesada 14, la interpretacin de las reglas del IBL en el rgimen de transicin, el concepto de factores salariales, la posibilidad de acumulacin de pensiones y sueldo, se constituyen en conceptos que no pueden pasar desapercibidos en la legislacin y cuyo impacto debe ser analizado en el contexto, no slo del cumECONOMA COLOMBIANA . 338

plimiento de los objetivos del Estado social de derecho, sino tambin de un sistema nancieramente sostenible y de la sanidad de las nanzas pblicas. Tambin contiene esta publicacin dos artculos que se ocupan de los retos del sistema de seguridad social frente al envejecimiento de la poblacin. Es evidente que, a ms de ser un problema mundial, est tocando las puertas de nuestro pas y a velocidades alarmentes el principal cambio en la estructura demogrca, cambio que tiene connotados efectos sobre el bono generacional que est a punto de desaparecer, creando una presin adicional, no solo a nuestras nanzas pblicas, sino a los fundamentales de nuestra sociedad. La actividad econmica, las necesidades y funcionalidades del Estado de bienestar tendrn que adoptar las medidas necesarias para incorporar esta realidad, esto es, una poblacin envejecida con aportes y demandas a la economa y a la sociedad, muy diferentes a las de una poblacin mayoritariamente joven. Los BEPS tendrn aqu que jugar un papel fundamental. La reforma que se est preparando tendr que recoger esta realidad. Lo que si es evidente es que en nuestro pas aun no hay una poltica pblica frente al envecimiento y a la seguridad social de los adultos mayores. Esta modicacin en la estructura demogrca impacta negativamente la situacin de la deuda pensional del pas, razn por la cual la Contralora ha venido insistiendo en la adecuada revelacin de los pasivos actuariales en materia
11

El sistema pensional colombiano

Editorial

pensional dentro de los estados nancieros de la Nacin y de sus entidades a nivel centralizado y descentralizado. En tal sentido, la CGR ha emitido funciones de advertencia y desarrollado debates tcnicos con el Ministerio de Hacienda, con la Contadura General de la Nacin y con el hoy Ministerio del Trabajo, antes de Proteccin Social, as como incluyendo pronunciamientos en los informes de ley al Congreso de la Repblica para incorporar elementos que permitan una revelacin efectiva del pasivo pensional en las cuentas del Estado. Siguiendo con el anlisis de la situacin nanciera y scal de las nanzas pblicas, como consecuencia del creciente pasivo pensional, sobre todo en lo que toca a los regmenes especiales de prestacin denida, que tienen un peso signicativo en el dcit scal, se publica un artculo que plantea la creacin de un fondo de nanciacin para estas pensiones o por lo menos, el establecimiento de una regulacin que permita cuanticar, dentro de los costos de funcionamiento de las distintas entidades pblicas, los rubros necesarios para ir fondeando el costo de las pensio-

nes derivadas de decisiones administrativas, convencionales o de normatividad especial, que generen derechos para reclamar determinadas prestaciones de vejez, que no tengan la contrapartida suciente de aportes o reservas para su pago. La problemtica del Ingreso Base de Liquidacin (IBL) dentro del rgimen de transicin es un tema obligado dentro de la disciplina scal y la orientacin de los principios de solidaridad y equidad. Por ello se le dedica un artculo a esta temtica. De otra parte, el anlisis de la problemtica pensional no puede abordarse sin que se profundice en la institucionalidad y la gestin de las administradoras y fondos encargados del reconocimiento y pago de pensiones en nuestro pas. La historia no puede ser ms lamentable. Esta cuanticacin y este balance es una deuda que an tenemos todos los actores con el pas: i) La creacin y liquidacin de entidades, acompaada de problemas e incapacidad de informacin clara, transparente o suciente para proceder a dar a cada quien lo que le corresponde; ii) historias laborales inexistentes, manipuladas, incompletas que impiden una buena gestin; iii) la ausencia total de los conceptos y principios del buen gobierno en las administradoras; iv) la avalancha de tutelas que han generado la declaratoria de estado de cosas inconstitucional por parte de nuestra Honorable Corte Constitucional, como aconteci en el caso de Cajanal y el cmulo de reclamaciones ante el ISS y Colpensiones que ya motivo la intervencin de la Defensora del Pueblo; v) la creacin de la UGPP y Colpensiones como respuesta para atender esa gran demanda nacional y corregir los problemas de gestin que han llevado a la vulneracin permanente de los derechos de nuestros adultos mayores y se
338 . ECONOMA COLOMBIANA

12

El sistema pensional colombiano

Editorial

han convertido en una situacin generadora de corrupcin que atenta contra los recursos pblicos.Todo ello se referencia en otro artculo incluido en esta publicacin. Haciendo alusin a algunos regmenes exceptuados y convencionales, se publica un documento preparado por la Contralora Delegada de Defensa en relacin con las asignaciones de retiro de la Fuerza Pblica y su impacto en las nanzas del Estado. Igualmente, en otro artculo se incluyen algunos apuntes sobre las pensiones convencionales. Al nal, hemos includo los resultados principales de algunas auditoras relacionadas con el tema pensional. Igualmente, como anexo, se recoge una recopilacin de la normatividad pensional que permite apreciar sin mayor anlisis cmo esta dispersin y proliferacin legislativa y regulatoria ha contribudo a la administracin catica del tema pensional, en el cual el ciudadano del comn, an el ms versado, no conoce ni a qu rgimen pertenece, ni que derechos puede ejercer, ni cmo sern las condiciones bajo las cuales podrn tener la proteccin a sus derechos en la vejez. Esperamos que esta recopilacin sea una contribucin al anlisis y reexin y sea un punto de partida para contribuir, en el inmediato futuro, al debate sobre la reforma pensional, de modo que sea posible llegar a un sistema de proteccin a la vejez digno y sostenible para todos los colombianos. Un sistema con reglas fcilmente comprensibles, que no alicienten o direccionen su aplicacin a la contratacin de intermediarios, que en nada contribuyen a la transparencia y a la consecusin de los objetivos sociales. Un sistema sencillo en donde se busque la proteccin mnima universal para nuestra poblacin de adultos mayores, aunando todos esos recursos que hoy estn fragmentados en pequeas bolsas, estructuras nancieras, fondos, patrimonios autnomos, subsidios y/o ayudas que, a travs de muchas instituciones nacionales y descentralizadas, son hoy una red de confusin para los adultos mayores, que nadie conoce en su integralidad y que, en manera alguna, constituyen una solucin ecaz, eciente y equitativa. SANDRA MORELLI RICO Contralora General de la Repblica
ECONOMA COLOMBIANA . 338

13

pensional colombiano

El sistema

El sistema pensional colombiano muchas reformas, pocas soluciones


El sistema de pensiones

en la seguridad social en Colombia


Gina Magnolia Riao

Evolucion Histrica
Primeras Instituciones de Seguridad Social Una de las primeras referencias a la seguridad social en Colombia la hizo el Libertador Simn Bolvar, en su discurso de Angostura, de febrero de 1819, cuando dijo: el sistema de gobierno ms perfecto es el que comparta mayor cantidad de bienestar, de seguridad social y de estabilidad poltica. Segn el tratadista Goi Moreno en su obra Derecho de la Previsin Social, este enunciado tena el alcance de una seguridad de ndole militar y policial, nica concebible en su tiempo1. Las primeras normas de seguridad social estaban dirigidas a proteger determinados colectivos de servidores pblicos: militares, magistrados pblicos y funcionarios ociales. As, encontramos que las organizaciones castrenses del gobierno espaol, implantaron en Colombia los montepos militares. Proclamada la independencia, estas instituciones continuaron vigentes hasta 1827 cuando fueron suprimidas las contribuciones de los militares para su funcionamiento, institucin que se restableci en 1843 debido al desamparo de las familias de quienes fallecieron en la guerra de la independencia y con posterioridad en las campaas libertadoras. Se suprime nuevamente en 1855 y se faculta al poder ejecutivo para expedir las reglas de distribucin del activo entre quienes tienen derecho a montepo, una vez cubierto el pasivo. Se crea nuevamente con las mismas bases de las anteriores leyes, introduciendo una modicacin en lo referente a sus fondos, asignaciones y pensiones para viudas y hurfanos de militares fallecidos en servicio activo con una escala diferencial, de acuerdo con los grados militares. En los aos posteriores se le introdujeron varias modicaciones y en 1917, se faculta al gobierno para liquidarlo en el menor tiempo posible.

1 La Seguridad Social en Colombia Jess Mara Rengifo Ordez Segunda Edicin 1982.

ECONOMA COLOMBIANA . 338

15

El sistema pensional colombiano

En 1905 se ensaya con carcter excluyente la ley 29, que establece un rgimen de pensiones a favor de los magistrados principales de la Corte Suprema de Justicia, mayores de sesenta aos; y de los empleados civiles que hayan desempeado cargos pblicos por treinta aos. La pensin equivale a la mitad del sueldo del ltimo empleo ejercido, limitado el derecho a la honradez y consagracin en el desempeo del cargo, prueba de carecer de medios de subsistencia, observancia de buena conducta y sesenta aos de edad cumplidos. En 1912 se expide la ley 29, que reconoce pensiones a favor de las viudas de quienes hayan desempeado la Presidencia de la Repblica y, en su defecto, a las hijas solteras, siempre que no tengan una renta anual de cien pesos oro por mes; y la ley 82 que cre la primera Caja de Previsin Social denominada Caja de Auxilios de los Ramos Postal y Telegrco, cuya funcin sera reconocer a sus empleados las pensiones de jubilacin, invalidez y los auxilios por muerte y enfermedad. En 1925, fue creada la Caja de Sueldos de Retiro de las Fuerzas Militares, cuyos fondos se constituyeron con aportes pagados por los militares, subvenciones anuales del Estado, donaciones o prestaciones que se le hagan y por los intereses devengados de stos. En 1927, la ley 102 consagra pensiones a favor de las viudas de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y de los tribunales superiores con ms de 20 aos en la rama judicial. A partir de 1945 se desencaden un deseo de proteccin a todos los trabajadores y el mtodo ms fcil fue la creacin de cajas de previsin social, sin ningn plan ni clculos actuariales. En este ao se crea la Caja Nacional de Previsin Social, mediante Ley 6, como la entidad de carcter pblico que tendra a su cargo el reconocimiento y pago de las siguientes prestaciones de los empleados y obreros nacionales del sector pblico: auxilio de cesanta, pensin vitalicia de jubilacin, pensin de invalidez, seguro por muerte, auxilio por enfermedad, asistencia mdica y los gastos indispensables del entierro del empleado u obrero. Dicha institucin sufri varias reestructuraciones; por ello se le dedica un apartado especial. En 1961 se crea la Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociacin Colombiana de Aviadores Civiles, a cuyo cargo est el pago de las prestaciones sociales a los trabajadores de las empresas nacionales de
16
338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano

aviacin civil, de conformidad con sus reglamentos y normas especiales que je el Gobierno. Caja de Previsin Social de Comunicaciones (Caprecom) La Ley 82 de 1912, dio vida a la Caja de Previsin Social, denominada Caja de Auxilios de los Ramos Postal y Telegrco. En 1960 mediante decreto 2661, se transforma en Caja de Previsin Social de Comunicaciones Caprecom entidad pblica adscrita al Ministerio de Comunicaciones. En 1996 a travs de la Ley 314 se transforma en Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden nacional con personera jurdica, autonoma administrativa y patrimonio independiente, la cual la autoriza para operar como entidad administradora del rgimen solidario de prima media con prestacin denida para aquellas personas que estuviesen aliadas a 31 de marzo de 1994, sin perjuicio de la libre eleccin que consagra la Ley 100 de 1993. Rgimen normativo aplicable en materia de pensiones: Rgimen de transicin Ley 33 de 1985. Requisitos: 20 aos de servicio al Estado y 55 aos de edad. Ley 71 de 1988. Requisitos: 20 aos de servicio entre entidades pblicas y privadas y 55 aos si es mujer o 60 si es hombre. Decreto 2661 de 1960. Requisitos 20 aos de servicio en cargos de excepcin (Ministerio de Comunicaciones Inravisin Telecom.) Rgimen especial de transicin Decreto 1835 de 1994, derogado por el Decreto 2090 de 2003. Pensiones convencionales: convenciones de Trabajo de las entidades del sector. Requisitos: 20 aos de servicio en el sector pblico y cincuenta aos de edad 25 aos de servicios sin importar la edad. Pensiones legales (Ley 100 de 1993 y Ley 797 de 2003). Haber cumplido 55 aos de edad si es mujer o 60 aos si es hombre y haber cotizado un mnimo de mil semanas en cualquier tiempo. Caja Nacional de Previsin Social (Cajanal) En 1945 se expide la ley 6 que establece un rgimen de prestaciones sociales para los trabajadores particulares y para los empleados y obreros nacionales de carcter permanente y crea, como ya se anot, la Caja de Previsin Social Nacional. Su capital se formar as: un aporte anual equivalente al 3% de los ingresos ordinarios del presupuesto de la Nacin, con el aporte del 3% del sueldo de los empleados nacionales y obreros, con un aporte
ECONOMA COLOMBIANA . 338

equivalente a la tercera parte del primer sueldo mensual de todo empleado. El artculo 23 de esta misma ley abri el camino para la creacin de cajas departamentales. Las prestaciones sociales para los empleados y obreros del sector privado corresponderan al seguro social obligatorio que se deba organizar posteriormente. En 1946 se inici el reconocimiento de las siguientes prestaciones: auxilio de maternidad, auxilio de enfermedad no profesional, indemnizacin por accidente de trabajo, auxilio nanciero, seguro por muerte, auxilio de cesantas, pensin de invalidez y pensin vitalicia de jubilacin. En 1969 se expide el decreto 1848, el cual seala que todos los trabajadores ociales, a excepcin de los que presten servicios en radio, cable y similares; aviadores al servicio de empresas industriales y comerciales del Estado o sociedades de economa mixta y los dedicados a labores que se realicen a temperaturas anormales, tendrn derecho a pensin de jubilacin al cumplir veinte (20) aos de servicios, continuos o discontinuos, cualquiera que sea su edad. La Ley 33 de 1985, establece que el empleado que sirva o haya servido veinte (20) aos continuos o discontinuos y llegue a la edad de 55 aos tendr derecho a que por la correspondiente Caja de Previsin se le pague una pensin mensual vitalicia de jubilacin equivalente al 75% del salario
17

El sistema pensional colombiano

promedio que sirvi de base para los aportes durante el ltimo ao de servicio. Igualmente estableci que los empleados ociales que a la fecha de vigencia de dicha ley hubieren cumplido quince (15) aos continuos o discontinuos de servicio, se le continuarn aplicando las disposiciones sobre edad de jubilacin que regan con anterioridad (50 aos). Para aquellos empleados que tuvieren veinte aos continuos o discontinuos y se hallaren retirados del servicio se les consagr el derecho a la jubilacin cuando cumplieren los 50 aos de edad, en el caso de las mujeres y 55 si son varones. La Constitucin Poltica de 1991 facult al gobierno nacional para que en 18 meses contados a partir de la entrada en vigencia de la misma, suprimiera, fusionara o reestructurara las entidades de la rama ejecutiva, los establecimientos pblicos, las empresas industriales y comerciales y las sociedades de economa mixta del orden nacional, con el n de ponerlas en consonancia con los mandatos de la reforma constitucional. Con base en esta facultad el gobierno nacional expidi el Decreto 2147 del 30 de diciembre de 1992, por el cual se reestructura la Caja Nacional de Previsin Social (Cajanal) y en junio de 1993 el decreto 1261 que ja la estructura interna de la entidad, se establecen las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones. Cabe destacar el importante logro alcanzado en el ao 1993 cuando Cajanal procedi al reconocimiento de 75 mil solicitudes pendientes de resolucin y obtuvo una partida presupuestal por 60.000000.000 (Sesenta mil millones de pesos). para el pago de mesadas pensionales atrasadas cuyo reconocimiento se haba efectuado en aos anteriores, careciendo de los dineros para cubrir el monto de las mismas. As la entidad qued al da por este concepto. Adems, en este mismo perodo se realiz el proceso de contratacin integral de servicios de salud. Esta fue la primera institucin en aplicar el sistema de contratacin de prestacin de servicios integrales de salud con pago prcapita; cabe sealar que este fue el sistema que luego se adopt en la ley 100 de 1993. La Ley 100 de 1993 que crea el sistema de seguridad social, asign al Instituto de Seguros Sociales la administracin del rgimen solidario de prima media con prestacin denida. Por lo tanto, no pudo volver a aliar a los empleados pblicos puesto que stos deban elegir aliarse al ISS o a las administradoras de fondos de pensiones, pero conti18
338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano

nu efectuando el reconocimiento de pensiones, reajustes, sustituciones y reliquidaciones. En 1998 la ley 490 transforma la Caja Nacional de Previsin Social de establecimiento pblico a Empresa Industrial y Comercial del Estado, cuyo objeto es operar en el campo de la salud como Entidad Promotora de Salud (EPS) en los trminos de la Ley 100 de 1993 y continuar con las funciones de trmite y reconocimiento de pensiones, el recaudo de las cotizaciones, las cuales sern giradas mensualmente al Fondo de Pensiones Pblicas del nivel nacional, la que se encargar del pago de las respectivas pensiones. En 2003 se expide el decreto 1777, por el cual se escinde la Caja Nacional de Previsin Social, (Cajanal), y se crea Cajanal S.A. EPS. Este decreto dispone que la Caja Nacional de Previsin Social (Cajanal) Empresa Industrial y Comercial del Estado continuar con la administracin del rgimen solidario de prima media con prestacin denida y de aquellas prestaciones especiales o convencionales que le hayan sido asignadas por las normas legales vigentes o contractuales. La otra institucin importante fue el Instituto Colombiano de Seguros Sociales, creada mediante la Ley 90 de 1946. Instituto de Seguros Sociales (ISS) En 1946 se expidi la ley 90, orgnica del seguro en Colombia, cre el Instituto Colombiano de Seguros Sociales, sealando que a ste corresponda asegurar a los trabajadores particulares. Inicialmente comprenda a los individuos, nacionales o extranjeros, que prestaran sus servicios a otra persona en virtud de un contrato, expreso o presunto, de trabajo o aprendizaje, inclusive los trabajadores a domicilio y los del servicio domstico. Estableci las correspondientes prestaciones como asistencia mdica, quirrgica y odontolgica, subsidio en dinero, hospitalizacin, examen mdico para la investigacin y prevencin de las enfermedades y perodos de reposo preventivo o de convalecencia. En maternidad, asistencia obstetricia y subsidio en dinero y auxilio de lactancia para el hijo del asegurado.
ECONOMA COLOMBIANA . 338

Se estableci que en caso de vejez, el instituto pagar una pensin mensual. Por muerte del asegurado, pensin para la viuda y hurfanos y el pago de los gastos de entierro En 1948 se expide el decreto 2351 el cual rebaj en un 50% la contribucin de los trabajadores a cambio de un aumento igualmente proporcional en el aporte de los patronos. Asimismo, se dispuso que los trabajadores a partir del da de su inscripcin, deban pagar a la institucin una cotizacin mensual equivalente al 2% de sus salarios; el Estado por su parte, hara un aporte idntico y los empleadores una cotizacin del 4%. En mayo de 1961, el Actuario consultor Gonzalo Arroba, en el informe nanciero-actuarial sobre la extensin del seguro social colombiano a los riesgos de invalidez, vejez y muerte, recomienda un rgimen de primas escalonadas. La caracterstica esencial de este rgimen consiste en utilizar un sistema de capitalizacin atenuada, de modo que la acumulacin de reservas no sea tan intensa ni tan cuantiosa como en el rgimen de capitalizacin pura, debiendo, sin embargo, asegurarse el equilibrio nanciero completo, cuando el sistema de pensiones haya llegado al perodo de desarrollo estacionario, esto es, cuando se haya establecido una compensacin demogrca y nanciera entre quienes ingresan y quienes egresan del rgimen de pensiones en un ejercicio dado.2 En el informe se sealaban las principales ventajas que ofrece el rgimen tcnico-nanciero elegido de primas escalonadas en su aplicacin al seguro social colombiano de pensiones. Exigir una cotizacin inicial muy moderada, lo que signicar para la industria, y en general para las empresas y patronos, un recargo tambin moderado de sus costos de produccin y para los asegurados un aumento mnimo de la cotizacin personal que deben pagar al seguro social. De otra parte, por prever el desarrollo futuro de todo el nanciamiento, permitir a las

2 Informe financiero-actuarial sobre la extensin del seguro social colombiano a los riesgos de invalidez, vejez y muerte. Pg. 8. Gonzalo Arroba Mayo de 1961.

19

El sistema pensional colombiano

empresas hacer provisiones a largo plazo dentro de sus planes econmicos, hasta llegar en forma paulatina al costo mximo que corresponder al estado estacionario. Desde el punto de vista de la institucin aseguradora, el rgimen nanciero elegido le permitir constituir las reservas tcnicas en forma gradual y paulatina, lo cual asegurar el mejor aprovechamiento de la experiencia que vaya adquiriendo en materia tan compleja como la buena colocacin de reservas cuantiosas. Desde el punto de vista de la economa nacional, particularmente en un pas como Colombia, que se halla en franco proceso de desarrollo econmico y de expansin industrial, el sistema de nanciamiento escalonado no representar un retiro excesivo de capitales de los dedicados a los nes de la proteccin nacional. En otros aspectos, constituyen tambin apreciables ventajas del sistema de nanciamiento descrito, en primer lugar, el hecho de que el nanciamiento hace intervenir en todo tiempo nicamente el rendimiento de las reservas, sin contemplar para el caso normal el empleo de los capitales mismos que las integran, lo que permitir una mayor consistencia y estabilidad en la poltica de inversiones. Por otra parte, la elasticidad de este sistema da margen a mayores posibilidades de reajustes cuando el desarrollo econmico general del pas o el desarrollo demogrco lo exijan. Como se puede ver, desde 1961, el consultor Arroba haba realizado las recomendaciones necesarias con el n de asegurar la constitucin de las reservas y lograr el equilibrio nanciero del sistema, las cuales no fueron observadas, generndose las consecuencias previstas en el referido estudio. Slo hasta el 19 de diciembre de 1966 el gobierno nacional expide el decreto 3041, por el cual se aprueba el reglamento general del seguro social obligatorio de invalidez, vejez y muerte. Este decreto seala que tendrn derecho a la pensin de vejez quienes cumplan los siguientes requisitos: Tener 60 o ms aos de edad si es varn y 55 o ms aos si es mujer. Haber acreditado un nmero de 500 semanas de cotizacin pagadas durante los ltimos 20 aos anteriores o haber acreditado un nmero de mil semanas de cotizacin sufragadas en cualquier tiempo. Al decir de Jess Mara Rengifo en su obra La Seguridad Social en Colombia, en 1971 se expide el decreto ley 433 que introduce modicaciones sustanciales a la ley 90 de 1946, pero all no se implant una moderna concepcin de la seguridad social, quedndose en los moldes clsicos de los seguros sociales, dndose inicio a una crisis con caracteres catastrcos. En 1976 se expide el decreto ley 148 que rearma la posicin de organizacin de seguros sociales y restringe la concepcin de seguridad social sentada en el decreto ley 433 de 19713.
20

El decreto ley 1650 de 1977, expedido en desarrollo de la ley 12 del mismo ao, le cambi el nombre de Instituto Colombiano de los Seguros Sociales por el de Instituto de los Seguros Sociales e introduce reformas concretando los aspectos del campo de aplicacin y la aliacin, imperando el rgimen de los seguros sociales a favor de los trabajadores dependientes, aunque permite la posibilidad de su extensin a trabajadores autnomos. Contina la divisin del rgimen de proteccin: los servidores ociales estn amparados por la Caja Nacional de Previsin; los militares por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares y los trabajadores particulares por el Instituto de Seguros Sociales. Dentro del marco de la modernizacin del Estado, el gobierno nacional expide el Decreto 2148 de 1992 que convierte al Instituto de Seguros Sociales en Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden nacional, con personera jurdica, autonoma administrativa y vinculada al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. En 1994 se expide el decreto 1403 reglamentario de la Ley 100/93 que conform la estructura organizacional del ISS por unidades estratgicas de seguros, salud, pensiones y riesgos profesionales.

3 La Seguridad Social en Colombia Jess Mara Rengifo Ordez Segunda edicin 1982.

338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano

La Corte Constitucional, mediante Sentencia C-579 del 30 de octubre de 1996, falla en el sentido de modicar la clasicacin de los servidores del ISS, desapareciendo la categora de funcionario de seguridad social, lo cual ampla notoriamente el rango de trabajadores ociales, generndose as un aumento en los benecios que otorga la convencin colectiva de trabajo celebrada entre el Instituto de Seguros Sociales y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Seguridad Social que representa a los trabajadores ociales al servicio del instituto. Uno de los mayores benecios es el de la pensin de jubilacin que cobija al trabajador ocial que cumpla veinte (20) aos de servicio continuo o discontinuo al instituto y que llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) aos si es hombre y cincuenta (50) aos si es mujer, equivalente al 100% del promedio de lo percibido. Es as como la carga prestacional del instituto se aument considerablemente. En 2003, el gobierno nacional expidi el decreto 1750, Por el cual se escinde el ISS y se crean unas empresas sociales del Estado. Dicho

decreto fue demandado ante la Corte Constitucional, y los fallos emitidos ordenan que los trabajadores ociales que se incorporaron con esta condicin en dichas empresas continuarn con los benecios econmicos pactados en la Convencin Colectiva suscrita entre el ISS y SintraSeguridadSocial hasta el 31 de octubre de 2004 fecha de vigencia de la convencin. A los servidores pblicos incorporados con tal calidad y que fueron beneciarios de la convencin, se les reconocern estos benecios hasta la vigencia de la convencin, pero con posterioridad a sta se les aplicar el rgimen legal correspondiente a los empleados pblicos del nivel nacional. El Instituto de Seguros Sociales contaba con 36 clnicas y 208 Centros de Atencin Ambulatoria (CAA) en todo el pas que se convirtieron en siete Empresas Sociales del Estado (ESE) con las cuales el ISS como Entidad Promotora de Salud suscribi contratos interadministrativos por el trmino de tres aos para la prestacin del servicio de salud. Con la creacin de las ESEs, el ISS contina como asegurador administrando el sistema de riesgos profesionales, el de prima media con prestacin denida y la Empresa Promotora de Salud (EPS). A raz de la expedicin del Decreto 1151 de 2007, la parte de salud se escinde para dar nacimiento a la Nueva EPS, la parte de riesgos profesionales mediante una cesin de activos pasivos y contratos da nacimiento a la Aseguradora Positiva (inicialmente era la Aseguradora La Previsora Vida) y la parte pensional recientemente se traslad a Colpensiones, procedindose a la liquidacin del ISS, mediante Decreto 2013 de 28 de Septiembre de 2012, por el cual se suprime el Instituto de Seguro Social (ISS), ordena su liquidacin y se dictan otras disposiciones.

Configuracion del sistema


Colombia adopt tardamente un sistema de pensiones, pues al comienzo de la seguridad social, sta se limitaba a la atencin en salud. El sistema era de monopolio del Estado, puesto que las normas existentes taxativamente obligaban la aliacin al Instituto de Seguros Sociales o a Cajanal, en el caso de los servidores pblicos del orden nacional. De otro lado, no era viable, particularmente por los problemas nancieros que
ECONOMA COLOMBIANA . 338

21

El sistema pensional colombiano

estaba atravesando y por su baja cobertura, adems favoreca la inequidad al considerar la coexistencia de multiplicidad de regmenes, fondos y cajas, con benecios amplsimos que favorecan a un grupo selecto de trabajadores al servicio del Estado o de algunas de sus empresas industriales y comerciales; la subvaloracin de salarios durante la mayor parte de la vida laboral. Se haba congurado as una solidaridad a la inversa, en la que los trabajadores de bajos ingresos terminaban pagando las pensiones de los de mayores ingresos. Asimismo, el pas haba acumulado una deuda de enormes proporciones que tarde o temprano implicara la imposibilidad de pagar las pensiones adeudadas, ello signica que a lo largo de los ltimos aos se venan constituyendo obligaciones con aquellos trabajadores que iban a adquirir su derecho a la pensin sin que se hubieran generado los recursos sucientes para la misma. En materia de pensiones, la Constitucin de 1886 seal en su artculo 56 que La ley determinar... las condiciones de ascenso y jubilacin. El concepto de ley entendido por dicha Constitucin se reere no solamente a las proferidas por el Congreso, sino a la norma con contenido material, aunque sea expedida por el ejecutivo, en consecuencia, se aplica por extensin a los decretos legislativos dictados en uso de los artculos 121 y 122; a los decretos ley o extraordinarios (numeral 12 del artculo 76); decretos especiales (numeral 11 del artculo 76) y los decretos reglamentarios de los anteriores.4 De acuerdo con el Cdigo Sustantivo del Trabajo, las pensiones de jubilacin eran cubiertas por los patronos o empresas una vez el trabajador cumpliera los requisitos de edad y tiempo de trabajo: cincuenta y cinco aos si es varn o cincuenta aos si es mujer y veinte aos de servicios continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia del Cdigo, equivalente al setenta y cinco por ciento del promedio de los salarios devengados en el ltimo ao de servicio. Estas dejaran de estar a cargo de los patronos cuando el riesgo fue asumido por el Instituto Colombiano de Seguros Sociales. En materia de pensiones, tradicionalmente en Colombia se han expedido unas normas para los empleados ociales (trabajadores ociales y empleados pblicos) y trabajadores particulares. Antes de la Ley 100 de 1993, existan algunas jubilaciones especiales para los trabajadores particulares a quienes se les continu reconociendo la pensin por parte del empleador: a) Jubilacin con 10 aos de servicio, si el trabajador era despedido sin justa causa, si tiene 60 aos de edad (al despedirse, o al cumplirlos). En este caso el valor de la pensin era proporcional al tiempo de servicio.
4 Las Pensiones: Teora, normas y jurisprudencia. Segunda edicin Oscar Jos Dueas Ruiz.

22

338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano

b) Jubilacin con 15 aos de servicio. En este evento, si era sin justa causa, poda pensionarse a los 50 aos de edad, y, si el retiro era voluntario, la pensin era a los 60 aos de edad. c) En las pensiones que pagaba el Instituto de Seguros Sociales los requisitos eran: tener ms de 60 aos de edad si eran hombres y 55 si eran mujeres; tener acreditadas 500 semanas de cotizacin en los ltimos 20 aos anteriores al cumplimiento de esas edades, o 1000 semanas de cotizacin pagadas en cualquier tiempo. Para los denominados empleados ociales, despus de la Ley 6 de 1945, se dictaron las siguientes normas: Decreto 3135 de 1968 que consagra la pensin de invalidez, pensin vitalicia de jubilacin o vejez, la pensin de retiro por vejez; Decreto 1848 de 1969 que reglament el decreto 3135, indicando que los varones podan adquirir la pensin a los 55 aos de edad; la Ley 33 de 1985 que estableci las prestaciones sociales del sector pblico y cre el Fondo de Previsin Social del Congreso; la Ley 91 de 1989 que crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; la Ley 4 de 1992 sobre rgimen salarial y prestaciones sociales de los empleados pblicos, miembros del Congreso y de la Fuerza Pblica. Pero tambin se expidieron normas que cobijaban tanto a los empleados pblicos como a los particulares, entre otras, la Ley 33 de 1973 sobre transmisin de pensin (hoy pensin de sobreviviente), transformando en vitalicias las pensiones de las viudas; la Ley 12 de 1975 sobre el mismo tema; la Ley 44 de 1980 que facilita el procedimiento de traspaso y pago oportuno de las sustituciones pensionales y la Ley 113 de 1985 que adiciona la Ley 12 de 1975 y la Ley 4 de 1976, denominado el Estatuto del Pensionado5. La Ley 100 de 1993 En 1991 la Constitucin Poltica consagr la seguridad social como un servicio pblico de carcter obligatorio que se prestar bajo la direccin, coordinacin y control del Estado, con sujecin a los principios de eciencia, universalidad y solidaridad. Igualmente, la establece como un derecho irrenunciable que debe ser garantizado a todos los habitantes del territorio. En desarrollo del artculo 48 de la Constitucin Poltica se expide la Ley 100 de 1993, que crea el Sistema General de Seguridad Social Integral, formado por un conjunto de instituciones, normas y procedimientos de que disponen la persona y la comunidad para gozar de una calidad de vida acorde con la dignidad humana, mediante la proteccin de las contingencias que la afecten.
5 Las Pensiones: Teora, normas y jurisprudencia. Segunda edicin Oscar Jos Dueas Ruiz

Como se consign anteriormente, los tres principios que incorpora la Constitucin Poltica de Colombia son: eciencia, universalidad y solidaridad, los cuales no son denidos en la Carta Magna. Sin embargo, la ley 100 los dene como principios de la seguridad social dentro de la misma ley y adiciona los de integralidad, unidad y participacin, as: a) Eciencia: es la mejor utilizacin social y econmica de los recursos administrativos, tcnicos y nancieros disponibles para que los benecios a que da derecho la seguridad social sean prestados en forma adecuada, oportuna y suciente. b) Universalidad: es la garanta de la proteccin para todas las personas, sin ninguna discriminacin, en todas las etapas de la vida. c) Solidaridad: es la prctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores econmicos, las regiones y las comunidades bajo el principio del ms fuerte hacia el ms dbil. Es deber del Estado garantizar la solidaridad en el rgimen de seguridad social mediante su participacin, control y direccin del mismo. Los recursos provenientes del erario pblico en el sistema de seguridad se aplicarn siempre a los grupos de poblacin ms vulnerable. d) Integralidad: es la cobertura de todas las contingencias que afectan la salud, la capacidad econmica y en general las
23

ECONOMA COLOMBIANA . 338

El sistema pensional colombiano

condiciones de vida de toda la poblacin. Para este efecto cada quien contribuir segn su capacidad y recibir lo necesario para atender sus contingencias amparadas por dicha ley. e) Unidad: es la articulacin de polticas, instituciones, regmenes, procedimientos y prestaciones para alcanzar los nes de la seguridad social, y F) Participacin: es la intervencin de la comunidad a travs de los beneciarios de la seguridad social en la organizacin, control, gestin y scalizacin de las instituciones y del sistema en conjunto El artculo 10 de la mencionada ley trata del Sistema General de Pensiones, cuya nalidad es garantizar a la poblacin, el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, invalidez y muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que determina la misma ley. El Sistema General de Seguridad Social en Pensiones est compuesto por dos regmenes solidarios y excluyentes entre s: el Rgimen Solidario de Prima Media con Prestacin Denida y el Rgimen de Ahorro Individual con Solidaridad. En el Rgimen de Prima Media con Prestacin Denida, los aportes de los aliados con sus rendimientos constituyen un fondo comn de naturaleza pblica, que garantiza el pago de las prestaciones a los beneciarios de la pensin de vejez, invalidez o sobrevivientes. El Rgimen de Ahorro Individual con Solidaridad est constituido por el ahorro proveniente de las cotizaciones y sus respectivos rendimientos nancieros y la garanta de la pensin mnima. La cuanta de la pensin respectiva depende de las aportaciones que hagan los aliados y empleadores, y de los correspondientes rendimientos nancieros. Para la pensin de vejez, el monto de la cotizacin, ser del 8% en 1994, 9% en 1995 y del 10% a partir de 1996 que se calcula sobre el ingreso base y se abonarn en las cuentas de ahorro pensional en el caso de los fondos de pensiones. En el caso del ISS, estos porcentajes se utilizarn para el pago de pensiones de vejez y capitalizacin de reservas, a travs de la constitu24

cin de un patrimonio autnomo con destinacin exclusiva para estos efectos. Para el pago de la pensin de invalidez, la pensin de sobreviviente y los gastos de administracin del sistema, incluyendo la prima del reaseguro con el fondo de garantas, la tasa ser del 3.5% tanto en el ISS como en los fondos de pensiones, es decir, que el total de la cotizacin equivale al 13.5%, que sern pagados as: el 75% por los empleadores y el 25% por los trabajadores. Los aliados que tengan un ingreso igual o superior a cuatro salarios mnimos mensuales legales vigentes, tendrn a su cargo un aporte adicional del 1% sobre su base de cotizacin, con destino al Fondo de Solidaridad Pensional. Regmenes exceptuados Antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, existan regmenes especiales contenidos en la normatividad y en las convenciones colectivas de trabajo. El artculo 279 de la mencionada ley estableci unas excepciones al sistema general de seguridad social y en tal virtud los colectivos que aparecen en el citado artculo quedan ubicados en los llamados regmenes pensionales exceptuados: Miembros de las Fuerzas Militares y de la Polica Nacional, personal regido por el decreto ley 1214 de 1990 (ociales y subociales de las Fuerzas Militares), aliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, cuyas prestaciones a cargo sern compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneracin. Trabajadores de las empresas que al empezar a regir la ley, estn en concordato preventivo y obligatorio en que se hayan pactado sistemas o procedimientos especiales de proteccin de las pensiones, y mientras dure el respectivo concordato y servidores pblicos de la Empresa Colombiana de Petrleos (Ecopetrol).

Rgimen de las Fuerzas Militares y de la Polica Nacional


En Colombia existen las Fuerzas Militares desde la poca de la independencia. Con la Constitucin Nacional de Villa del Rosario, Ccuta, de 1830, se cre la Secretara de Marina y de Guerra. En la Constitucin Nacional de 1886,
338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano

Alcance: regula las prestaciones econmicas peridicas, como asignacin de retiro, pensin de invalidez, sustitucin de las anteriores prestaciones y pensin de sobrevivencia. Cmputo tiempo de servicio: tiempo de escuela mximo 2 aos para ociales, subociales, nivel ejecutivo y agentes. Tiempo como alumno mximo 6 meses, soldado profesional. Tiempo de servicio militar obligatorio, el prestado. Tiempo como soldado voluntario. Tres meses de alta. Tiempo prestado como ocial, subocial, nivel ejecutivo, agente, o soldado profesional, de 365 das por ao. Tiempo prestado en las extinguidas: policas departamentales o municipales, siempre que realice el aporte a las respectivas cajas de retiro. Factores computables: sueldo bsico (devengado de acuerdo al grado). Prima de actividad (devengada 33%) Prima de antigedad (de acuerdo a los aos de servicio). Prima de estado mayor (de acuerdo al grado). Gastos de representacin (ociales o Generales de insignia). Prima de vuelo, en los trminos del Decreto 2070/03. Subsidio familiar (porcentaje reconocido a la fecha de retiro). Duodcima parte de la prima de navidad (devengada y certicada por la Fuerza). Asignacin de retiro: Ociales y Subociales de las Fuerzas Militares que sean retirados por llamamiento a calicar servicios. Por retiro discrecional, segn el caso. Por sobrepasar la edad mxima
25

se cre el Ministerio de Guerra el cual cambi su nombre en 1965 por el de Ministerio de Defensa. Los antecedentes de prestaciones econmicas para los militares, tales como recompensas, pensiones y montepos militares, estn consagrados en las leyes 146 y 153 de 1896. Las recompensas se otorgaban por muerte en batalla, heridas en stas y por invalidez, equivalente a dos (2) aos de sueldo en caso de muerte y a uno si se trataba de invalidez. Las pensiones se concedan por el tiempo de servicio en la guerra de independencia o posteriores, en cuanta de si sirvi en las 20 aos, o de sueldo si el tiempo fue de 30 aos; adems se requera la participacin en dos campaas, en cuyo caso el tiempo se computaba doble. Los montepos militares, de los cuales se trat en el captulo relativo a la evolucin histrica, establecieron aliaciones forzosas y cotizaciones de tres centavos por peso sobre los sueldos para los ociales y voluntarias para los militares retirados. Cuando el aliado mora y hubiere contribuido por lo menos dos aos, el montepo pagaba a su vida e hijos, asignaciones mensuales que se extinguan por muerte de la viuda, mayora de edad de los hijos varones y matrimonio para las mujeres. El artculo 17 de la Ley 797 de 2003, faculta al Presidente de la Repblica para reformar los regmenes pensionales de las Fuerzas Militares y de la Polica Nacional. Con base en esa facultad el gobierno nacional expidi el Decreto 2070 de 2003, por el cual se reforma este rgimen. Campo de aplicacin: ociales y subociales de las Fuerzas Militares. Ociales, subociales, personal nivel ejecutivo y agentes de la Polica Nacional. Alumnos de las escuelas de formacin de las Fuerzas Militares y la Polica Nacional. Soldados de las Fuerzas Militares.
ECONOMA COLOMBIANA . 338

El sistema pensional colombiano

correspondiente a cada grado. Por disminucin de la capacidad psicofsica. Por incapacidad profesional. Beneciarios: quienes hubieren ingresado al escalafn antes del 29 de julio de 1988, retirados con 15 aos o a solicitud propia con 20 aos o ms, en los siguientes porcentajes: El 50% del monto de los factores computables por los quince primeros aos de servicio y un 4% ms por cada ao que exceda a los 15 hasta 24 aos, sin sobrepasar el 85%. A partir del 85% se incrementar en un 2% por cada ao adicional a los primeros 24 aos, sin que el total sobrepase el 95% de los factores computables. Quienes sean retirados con 18 aos de servicio o a solicitud propia despus de los 20 aos: el 62% del monto de los factores computables por los 18 primeros aos de servicio, y un 4% ms por cada ao que exceda a los 18 hasta los 24 aos, sin sobrepasar el 85%. A partir del 85% se incrementar en un 2% por cada ao adicional a los primeros 24 aos, sin que el total sobrepase el 95% de los factores computables. Los que ingresen al escalafn a partir de la fecha de entrada en vigencia del Decreto 2070 de 2003 y que sean retirados despus de 20 aos de servicio o a solicitud propia con 25 o ms aos de servicio: El 70% del monto de los factores computables por los 20 primeros aos de servicio, y un 4% ms por cada ao que exceda a los 20 hasta 24 aos, sin sobrepasar el 85%. A partir del 85% se incrementar en un 2% por cada ao adicional a los primeros 24 aos, sin que el total sobrepase el 95% de los factores computables. Soldados profesionales: los que se retiren o sean retirados del servicio activo con 20 aos de servicio tendrn derecho a una asignacin mensual de retiro, equivalente al 70% del salario mensual, adicionado en un 38.5% de la prima de antigedad. En todo caso, la asignacin mensual de retiro no ser inferior a uno punto dos (1.2) salarios mnimos legales mensuales vigentes. El 30 de diciembre de 2004, se expide la ley 923 mediante la cual se sealan las normas, objetivos y criterios que deber observar el gobierno nacional para la jacin del rgimen pensional y de asignacin de retiro de los miembros de la Fuerza Pblica de conformidad con lo establecido en el artculo 150, numeral 19, literal e) de la Constitucin Poltica.

Magisterio
El Magisterio ha tenido diversas normas de proteccin as: a) Maestros de escuela primaria ocial de orden distrital, municipal o departamental que venan vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980. (Pensin gracia). Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 91 de 1989 y 100 de 1993. Requisitos: haber observado buena conducta. Que en los empleos se haya conducido con honradez
26
338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano

y consagracin. Que hayan cumplido 50 aos para ambos sexos o que se haya en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento y 20 de servicio en la docencia ocial prestados en los municipios, departamentos y distritos, tanto en el campo de la enseanza primaria como en el de normalista. Monto: 75% del promedio mensual devengado en el ao inmediatamente anterior a la fecha del status. Se aplican los factores del Decreto 1045 de 1978 y Ley 33 de 1985, de los cuales se demuestre el descuento a la respectiva caja de previsin. No tiene rgimen de transicin. Esta pensin es compatible con otra concedida por la Nacin, departamento, municipio distrito. b) Maestros de escuela primaria ocial que completen con secundaria ocial, del orden distrital, municipal, departamental que venan vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980. Leyes 37 de 1933, 91 de 1989 y 100 de 1993. Edad: 50 aos para ambos sexos y 20 de servicio en la docencia ocial primaria y secundaria, prestados en los municipios, departamentos y distritos. Se requiere demostrar buena conducta. Monto: 75% del promedio mensual devengado en el ao inmediatamente anterior a la fecha del status. Se aplican los factores del Decreto 1045 de 1978 y Ley 33 de 1985, de los cuales se demuestre el descuento a la respectiva caja de previsin. c) Profesores que laboran en educacin secundaria ocial del orden distrital, municipal, departamental que vienen vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980. Leyes 37 de 1933, 91 de 1989 y 100 de 1993. Requisitos: Edad: 50 aos para ambos sexos y 20 de servicio en la docencia ocial prestados en los municipios, departamentos y distrito. Se requiere demostrar buena conducta. Monto: 75% del promedio mensual devengado en el ao inmediatamente anterior a la fecha del status. Se aplican los factores del Decreto 1045 de 1978 y Ley 33 de 1985, de los cuales se demuestre el descuento a la respectiva caja de previsin. d) Docentes de establecimientos pblicos y privados. Ley 42 de 1933. Requisitos: edad 70 aos para ambos sexos y 15 de servicio, pudiendo contabilizar tiempos privados y ociales exclusivamente laborados en la docencia. Se requiere demostrar buena conducta. Monto: Salario mnimo para la fecha de efectividad. Slo procede para los docentes que adquirieron su derecho antes del 1 de abril de 1994; despus de la citada fecha no hay lugar a reconocimiento. e) Docentes de establecimientos pblicos y privados. Ley 50 de 1896. Requisitos: Edad 50 aos para ambos sexos y 20 aos de servicio en establecimientos pblicos y privados. Se requiere demostrar buena conducta y pobreza. Slo procede para los docentes que adquirieron su derecho antes del 1 de abril de 1994. Despus de la citada fecha no hay lugar a reconocimiento.
ECONOMA COLOMBIANA . 338

27

El sistema pensional colombiano

Regmenes especiales
Los regmenes especiales se agrupan de la siguiente manera: a) Regmenes especiales de los Congresistas, Magistrados de las Altas Cortes, funcionarios de la rama jurisdiccional y del Ministerio Pblico; pero solamente respecto de quienes estn en el rgimen de transicin y el rgimen de prima media. b) Regmenes especiales de las superintendencias, de la Contralora, de la Registradura, de la Orquesta Sinfnica, de la Liga Antituberculosa, de la Imprenta Nacional, de los embajadores y carrera diplomtica. Son escasas las personas cobijadas por estos regmenes y sujetos al rgimen de transicin, luego no todos quienes laboran en las mencionadas instituciones quedan cobijados por el rgimen especial. c) Otros regmenes especiales basados especialmente en convenciones colectivas: Telecom, Adpostal, Inravisin, Banco de la Repblica, Instituto de Seguros Sociales, lcalis, Ferrocarriles, Cortransporte, Corporacin Nacional de Turismo, Caja Agraria, Foncolpuertos, IFI, Concesin Salinas. d) Rgimenes especiales para actividades de alto riesgo6. Fondo de Previsin Social del Congreso (Fonprecon) Mediante la Ley 50 de 1886 se jaron las reglas generales sobre la concesin de pensiones y jubilaciones, determinndose para estos efectos que los empleados que hayan desempeado cargos polticos por 20 aos por lo menos, con inteligencia y pureza, que comprueben con los documentos autnticos sus servicios y que no hayan sufrido alcance o remocin por mal manejo, injuria y omisin, tienen derecho a pensin de jubilacin en los siguientes casos: haberse inutilizado en el servicio y no tener medios econmicos de procurarse subsistencia, o ser mayor de 60 aos. No haber sido rebelde ni sindicado de tal contra el Gobierno, no haber sido acusado ni tildado de prevaricador. Esta Ley se aplica en casos de transicin, cuando el parlamentario aporta libros que equivalen a dos aos de servicio. Durante la vigencia de la Ley 48 de 1962, los Congresistas podan acceder a la pensin de jubilacin vitalicia cuando cumplieran 50 aos de edad y completaran 20 aos de servicios continuos o discontinuos. La expedicin de la Ley 33 de 1985, que cre el Fondo, estableci como requisitos 20 aos de servicio y 55 aos de edad. Su liquidacin era el equivalente al 75% del ingreso mensual promedio del ltimo ao. Esta ley contena su transicin y los Congresistas que a la entrada en vigencia de la misma hubieren completado 15 aos de servicios conti-

6 Las Pensiones: Teora, normas y jurisprudencia. Segunda edicin Oscar Jos Dueas Ruiz.

28

338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano

nuos o discontinuos, se seguiran pensionando con 50 aos de edad. Igualmente, quienes a la entrada en vigencia de la mencionada ley ya hubiesen completado los 20 aos de servicio continuos o discontinuos y ya se hallaren retirados del servicio, podran pensionarse cuando alcanzaren los 50 aos de edad, en el caso de las mujeres, o los 55 aos en el caso de los hombres. Con la Ley 4 de 1992, el benecio se otorga a Senadores y Representantes. La liquidacin equivale al 75% del ingreso mensual promedio del ltimo ao que perciba el Congresista individualmente considerado, por todo concepto. La Ley 100 de 1993 determin que el Fondo de Previsin Social del Congreso de la Repblica, continuar siendo responsable del reconocimiento y pago de las pensiones de vejez, jubilacin, invalidez y sobrevivientes (y de los servicios de salud) de los Congresistas, empleados del Congreso y del Fondo y que aporten para los sistemas de pensiones y de salud conforme a las normas de la citada ley. Con la expedicin del Decreto 1359 de 1993, reglamentario de la Ley 4 de 1992, los congresistas podran pensionarse cuando cumplieran 50 aos de edad, si son mujeres, o 55 aos si son hombres y cuando completaran 20 aos de servicio continuos o discontinuos en el sector pblico o privado siempre que hubiesen cotizado las semanas respectivas del sector privado, en el Instituto de Seguros Sociales.
ECONOMA COLOMBIANA . 338

El Decreto 1293 de 1994 que establece el rgimen de transicin de los Senadores, Representantes, empleados del Congreso y del Fondo de Previsin del Congreso, seala que stos tendrn derecho a los benecios del rgimen de transicin del artculo 36 de la Ley 100 de 1993, siempre que a 1 de abril de 1994, hayan cumplido alguno de los siguientes requisitos: a) Haber cumplido 40 aos si son hombres o 35 si son mujeres. b) Haber cotizado o prestado servicios durante quince aos o ms. Tambin se aplicar a las personas que hubieren sido senadores o representantes con anterioridad al 1 de abril de 1994, sean o no elegidos para legislaturas posteriores siempre que cumplan las exigencias sealadas en los literales a) y b) ya mencionados, salvo que a la fecha indicada tuvieran un rgimen aplicable diferente, en cuyo caso este ltimo ser el que conservarn. El Decreto 1755 de 1994, reglamenta el funcionamiento del Fonprecon, establece que los Congresistas, empleados del Congreso y empleados de Fonprecon, que dentro del Sistema General de Pensiones opten por el Rgimen de Prima Media con Prestacin Denida, debern aliarse a dicho fondo. El aporte ser del 25.5% por parte de los Congresistas que estn en el rgimen de transicin, del ingreso mensual promedio que por todo concepto reciban stos y el 75% lo aportar el Congreso (empleador). Los factores para liquidar la pensin a un Congresista, de acuerdo con el Decreto 1359 de 1993, son los siguientes: sueldo bsico, gastos de representacin, prima de localizacin y vivienda, prima de salud, prima de navidad, prima de transporte, prima de servicios y toda otra asignacin que recibieren. El Decreto 816 de 2002 establece que el ingreso promedio estar constituido por sueldo bsico, gastos de representacin, prima de localizacin y vivienda, prima de salud y prima de servicios. El monto es del 75% del ingreso promedio mensual que durante el ltimo ao haya percibido el Congresista, individualmente considerado. No hay lmite o tope mximo de salarios mnimos en la pensin, as la persona est en el rgimen general de la Ley 100 de 1993. Rgimen especial de la Rama Judicial Pertenecen a este rgimen los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, del Consejo de Estado, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional y los Procuradores Delegados ante la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. Las normas que consagran este rgimen son los decretos 043 de 1999, 546 de1971, 1293 de 1994; la Ley 4 de 1992 y el Decreto 2739 de 2000. Requisitos: edad 50 aos si es mujer, 55 si es varn y 20 aos de servicios ociales continuos o discontinuos pudiendo computar tiempos prestados en municipios, departamentos, distrito, de los
29

El sistema pensional colombiano

cuales 10 sean con exclusividad a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Pblico. Los factores para la liquidacin de la prestacin: asignacin bsica mensual, gastos de representacin, prima de salud, prima de vivienda y localizacin, prima de servicios equivalente al 50% del salario bsico mensual con doceavas de las primas, prima de navidad, transporte y todos los dems factores que constituyan ingreso base para la liquidacin. El monto de la pensin es el 75% del promedio devengado por todo concepto durante el ltimo semestre, sin condicionar a tope mximo. A los funcionarios de la Rama Judicial y de la jurisdiccin penal (magistrados, jueces regionales, jueces penales del circuito, scales, empleados de los cuerpos de seguridad, del Cuerpo Tcnico de Investigaciones de la Fiscala General de la Nacin), asi como a los funcionarios del Ministerio Pblico (procuradores delegados, funcionarios y empleados de los cuerpos de seguridad les son aplicables el Decreto 1835 de 1994, cuyos requisitos incluyen: edad 50 aos si es mujer, 55 si es varn y 1000 semanas de cotizacin especial en las actividades citadas. Monto: ingreso base de cotizacin de los ltimos diez aos, siempre y cuando permanezcan en el rgimen de prima media con prestacin denida. A los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Pblico les es aplicable el Decreto 546 de 1971, cuyos requisitos son: haber llegado a los 65 aos como funcionario activo de la Rama y el Ministerio Pblico sin reunir requisitos para una pensin de jubilacin, pero habiendo servido por lo menos 5 aos continuos o discontinuos en tales actividades. Monto: 25% del ltimo sueldo devengado, ms un 2% por cada ao de servicio, siempre y cuando haya cumplido los 65 aos antes del 1 de abril de 1994, no se aplica el rgimen de transicin de la Ley 100 de 1993. Edad: 50 aos si es mujer y 55 si es varn; 20 aos de servicios ociales continuos o discontinuos pudiendo computar tiempos prestados en municipios, departamentos, distrito, de los cuales 10 aos de servicio con exclusividad en la Rama Jurisdiccional o Ministerio Pblico. Otros regmenes especiales

Funcionarios y empleados de la Contralora General de la Repblica


Norma aplicable: Decreto 929 de 1976. Requisitos: edad: 50 aos si es mujer y 55 si es varn; 20 aos de servicios ociales continuos o discontinuos pudiendo computar tiempos prestados en municipios, departamentos, distrito, de los cuales 10 aos de servicio con exclusividad en la Contralora. Monto: 75% del promedio de los salarios devengados durante el ltimo semestre, de acuerdo a la fecha del status; se aplican los factores del Decreto 1045 de 1978 leyes 33 y 62 de 1985 (factores que sirvieron de base para efectuar los aportes). Se aplica a quienes a 1 de abril de 1994 contaran con 35 aos (mujeres) y 40 aos (varones), 15 o ms aos de cotizacin.
30
338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano

Funcionarios y empleados de la Contralora General de la Repblica que lleguen o hayan llegado a la edad de retiro forzoso al servicio de la entidad, sin reunir los requisitos para una pensin ordinaria de jubilacin se les aplica el Decreto 929 de 1976. Monto: cuanta equivalente a un 25% del ltimo sueldo devengado ms un 2% por cada ao de servicio. Se aplica slo a funcionarios que cumplieron los 65 aos de edad antes del 1 de abril de 1994.

Msicos de la Orquesta Sinfnica de Colombia


A estos funcionarios les son aplicables los siguientes requisitos: 20 aos de servicio como msico de la orquesta, pudiendo computar tiempo con la banda del Ejrcito o de la Polica, sin lmite de edad. Monto: 75% del promedio mensual devengado en el ao inmediatamente anterior al status, con factores de salario de acuerdo con el Decreto 1045 de 1978 o Leyes 33 y 62 de 1985; no se condiciona a retiro por el carcter de docente. Se aplica a las personas que a 1 de abril de 1994, contaran con 35 aos (mujeres) y 40 (hombres), 15 o ms aos de cotizacin.

Funcionarios de la Registradura Nacional del Estado Civil


Aquellos funcionarios de la registradura en cargos de dactiloscopistas, en el laboratorio, fotogrco profesional, tcnico 09 o fotgrafo les es aplicable el Decreto 1069 de 1995 y Decreto 603 de 1977. Requisitos: 50 aos de edad en ambos sexos; 20 aos de servicio, 16 en los cargos citados. Se pensionan con los requisitos de las normas anteriores, siempre y cuando se encuentren vinculadas a 31 de diciembre de 1994 y tuvieren 35 o ms aos (mujeres) y 40 o ms (hombres) o que tuvieren 7 aos o ms en los cargos mencionados y permanezcan aliados en el rgimen de prima media con prestacin denida. Monto: 75% del promedio mensual cotizados en los trminos del artculo 36 de la ley 100 de 1993. Aquellos empleados de la Registradura del Estado Civil en los cargos de jefes de seccin o grupos del laboratorio fotogrco, dactiloscopistas, troquelador, prensador, estampador, armador o revisor en el proceso de prensado y laminacin de cdulas de ciudadana tendrn los siguientes requisitos: 20 aos de servicio exclusivo en los citados cargos, sin lmite de edad. Monto: 75% del promedio mensual devengado en el ltimo ao de servicio de acuerdo a la fecha del status; los factores aplicables son los contenidos en el Decreto 1045 de 1978 leyes 33 y 62 de 1985, sobre aquellos factores que hayan efectuado aportes.
ECONOMA COLOMBIANA . 338

Imprenta Nacional
A los empleados y obreros de las secciones de Imprenta y Litografa de la Imprenta Nacional les aplica la Ley 63 de 1943. Requisitos: 50 aos de edad para ambos sexos y 20 aos de servicio 25 aos de servicio en dichas secciones. Monto: 75% del promedio mensual devengado en el ltimo ao de servicio. Factores: Decreto 1045 de 1978 y leyes 33 y 62 de 1985, de acuerdo a la fecha de status. Se aplica a las personas que a 1 de abril de 1994, contaran con 35 aos (mujeres) y 40 (hombres), 15 o ms aos de cotizacin.

31

El sistema pensional colombiano

Embajadores en el exterior
A estos funcionarios les aplica el Decreto 1743 de 1966, la Ley 4 de 1966, el Decreto 1848 de 1969, la Ley 33 de 1985 y el Decreto 10 de 1992. Requisitos: 50 aos (mujer), 55 (varn) y 20 aos de servicios ociales continuos o discontinuos pudiendo computar tiempos prestados en municipios, departamentos, distrito. Monto: 75% del promedio mensual devengado en el ltimo ao de servicio por un Ministro de Despacho con los factores del Decreto 1045 de 1978 o Leyes 33 y 62 de 1985, de acuerdo a la fecha del status. Se aplica a las personas que a 1 de abril de 1994, contaran con 35 aos (mujeres) y 40 (hombres), 15 o ms aos de cotizacin. Despus de esta fecha no hay lugar a reconocimiento.

Caja de Auxilios y de Prestaciones de la Asociacin Colombiana de Aviadores Civiles (CAXDAC)


CAXDAC fue creada por el Decreto Legislativo 1015 de 1956, modicado por Ley 32 de 1961 y los decretos 1282, 1283 y 1302 de 1994. Tramita las siguientes prestaciones: pensin de jubilacin, pensin de vejez, pensin de invalidez y pensin de sobrevivencia. Rgimen normativo: pensin de jubilacin. Decretos 60 de 1973 y 1282 de 1994. Requisitos: 20 aos de servicio continuos o discontinuos. Monto: 75% del salario promedio del ltimo ao de servicio. No se requiere prestar servicios en empresas de aviacin sino ejercer la profesin (artculo 271 del Cdigo Sustantivo del Trabajo). Requisitos: 50 aos de edad No menos de 15 aos continuos o discontinuos como aviador. Monto: 75% del salario promedio del ltimo ao de servicios. Slo para quienes hubieran adquirido el derecho antes del 23 de diciembre de 1993.

Pensiones por actividades de alto riesgo


Se incluyen en esta categora los empleados cuyas actividades tienen la caracterstica de una expectativa de vida menor causada por una mayor exposicin al riesgo. Con el Decreto 1281 de 1994 se incluy a los trabajadores en minera (socavn o subterrneo), con exposicin a altas temperaturas, a radiaciones ionizantes, a sustancias comprobadamente cancergenas. Tambin incluy a los periodistas. El Decreto 1835 de 1994 incluy a los siguientes servidores: Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), Rama Judicial, Unidad Especial de Aeronutica Civil, Cuerpo de Bomberos, Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Registradura Nacional del Estado Civil, Instituto Nacional de Radio y Televisin y la Empresa Nacional de Telecomunicaciones. Requisitos para obtener la pensin: Haber cumplido 55 aos; haber cotizado mnimo 500 semanas en estas actividades. La edad para reco32
338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano

nocimiento se disminuye un ao por cada 60 semanas de cotizacin especial (la edad no puede ser inferior a 50 aos). El Decreto 2090 de 2003 seala a los colectivos que trabajen en las siguientes actividades: minera (socavn o subterrneo), trabajos con exposicin a altas temperaturas, trabajos con exposicin a radiaciones ionizantes, trabajos con exposicin a sustancias comprobadamente cancergenas. De igual manera, incluy a los funcionarios de la Unidad Especial de Aeronutica Civil, el Cuerpo de Bomberos, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario. Como requisitos establece los siguientes: haber cumplido 55 aos; haber cotizado mnimo 700 semanas en las actividades denidas. La edad para reconocimiento se disminuye un ao por cada 60 semanas de cotizacin especial (la edad no puede ser inferior a 50 aos). En la cotizacin: 10 puntos adicionales a cargo del empleador; aportes al Rgimen de Prima Media y tres meses para el traslado del Rgimen de Ahorro Individual al de Prima Media. Rgimen de transicin: quien tenga las 500 semanas antes de la expedicin del decreto 2090 se le respetar el derecho.

b) La subcuenta de subsistencia destinada a la proteccin de las personas en estado de indigencia o de pobreza extrema, mediante el subsidio econmico. En el ao 2003 se expide la ley 797, que reforma algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993, con la cual se busca dotar al sistema de mayor equidad, solidaridad y viabilidad nanciera; as como se espera aumentar la cobertura. Hace obligatoria la aliacin de los trabajadores independientes al sistema de pensiones. Adems, prev incrementos de la cotizacin del 1% en 2004 y del 0.5% en 2005 y 2006. La reforma implica el derecho a optar, una vez cada cinco aos (antes tres aos), entre el Rgimen Solidario de Prima Media con Prestacin Denida y el Rgimen de Ahorro Individual con Solidaridad. Igualmente, seala que este traslado no ser posible cuando falten 10 aos o menos para la edad de jubilacin. Este aspecto caracteriza al caso colombiano en el contexto latinoamericano, por el hecho de poder transitar desde el programa pblico hacia el privado y viceversa. Igualmente, la ley 797 crea el Fondo de Garanta de Pensin mnima del Rgimen de Ahorro Individual con solidaridad, como un patrimonio autnomo con cargo al cual se pagar, en primera instancia, esta garanta. Seala que los aliados que a los 62 aos de edad, si son hombres, y cincuenta y siete si son mujeres, no hayan alcanzado a generar la pensin mnima de que trata la ley 100 de 1993,
33

Reformas al sistema: creacin del Sistema de Proteccin Social


Mediante la Ley 789 de 2002 se crea el sistema de proteccin social como el conjunto de polticas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente de los ms desprotegidos. Para obtener como mnimo el derecho a la salud, la pensin y al trabajo. En el rea de pensiones el objetivo fundamental es crear un sistema viable que garantice unos ingresos aceptables a los presentes y futuros pensionados. La Ley 790 de 2002 fusion el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y el Ministerio de Salud, conformando el Ministerio de la Proteccin Social, cuyos objetivos, estructura, funciones e integracin del sector administrativo de la proteccin social, estn determinados en el Decreto 205 de 2003. El Decreto 2681 de 2003, reglamenta la administracin y el funcionamiento del Fondo de Solidaridad Pensional que tendr dos subcuentas: a) La subcuenta de solidaridad destinada a subsidiar los aportes al Rgimen General de Pensiones de los trabajadores asalariados o independientes del sector rural y urbano que carezcan de sucientes recursos para efectuar la totalidad del aporte, tales como artistas, deportistas, msicos, compositores, toreros y sus subalternos, la mujer microempresaria, las madres comunitarias, los discapacitados fsicos, psquicos y sensoriales, los miembros de las cooperativas de trabajo asociado y otras formas asociativas de produccin.
ECONOMA COLOMBIANA . 338

El sistema pensional colombiano

y hubiesen cotizado por lo menos 1.150 semanas tendrn derecho a que dicho Fondo, en desarrollo del principio de solidaridad, les complete la parte que haga falta para obtener la citada pensin. Con esta reforma se limita tambin el ingreso base de cotizacin a 25 salarios mnimos hasta 45 salarios, para aliados que obtengan ingresos superiores a ese lmite, para garantizar una pensin con tope de 25 salarios mnimos legales mensuales vigentes. Esta ley dispuso la creacin de un registro nico para los aliados al sistema de pensiones, salud, riesgos laborales, subsidio familiar y beneciarios del sistema de proteccin social, que no se cumpli. Se establece por esta reforma la revocatoria directa de las pensiones reconocidas de manera irregular por los organismos gestores o responsables del reconocimiento de pensiones. Se crea, adems, el recurso extraordinario de revisin de reconocimiento de pensiones o sumas peridicas a cargo del tesoro pblico o fondos de naturaleza pblica, que se hayan reconocido a travs de providencias judiciales, las que podrn ser revisadas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, a solicitud del gobierno en cabeza del Ministerio de Trabajo o del Ministerio de Hacienda y Crdito pblico, o a solicitud del Contralor General de la Repblica o del Procurador General de la Nacin. Recurso que se podr ejercer en cualquier tiempo cuando el reconocimiento se haya obtenido con violacin del debido proceso y cuando la cuanta del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convencin colectiva que le fueran legalmente aplicables. En 2003 tambin se expide el decreto 1750 que separ del ISS las funciones de prestacin de servicios de salud, manteniendo su carcter de asegurador en salud, riesgos laborales y como gestor del rgimen de prima media con prestacin denida en materia de pensiones.

Por la Ley 828 de 2003 se expiden normas para el control de la evasin en el sistema de seguridad social. En el mismo ao 2003 se expide la ley 860 por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones. Esta ley en su artculo 4 modica el inciso segundo y adiciona el pargrafo 2 del artculo 36 (rgimen de transicin), el cual fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en agosto de 2004. Por medio de esta ley se establecen requisitos para la obtencin de la pensin de invalidez en el rgimen de pensiones y se dictan disposiciones en cuanto al rgimen especial de pensiones para trabajadores sometidos a alto riesgo como funcionarios del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) y otros trabajadores, aumentando la cotizacin en diez puntos adicionales a cargo del empleador. En octubre de 2003 se someti a la aprobacin de los ciudadanos un referendo constitucional que en el punto 8 estableca: el tope mximo de 25 salarios mnimos para las pensiones, se limitaba la vigencia de los regmenes especiales y exceptuados hasta el 31 de diciembre de 2007, se dispona expedir una ley general de pensiones en la que se ordenar la revisin de las pensiones decretadas sin el cumplimiento de requisitos legales o con abuso del derecho, se prohiba reconocer pensiones a personas con menos de 55 aos, se propona, adems, no incrementar los salarios y pensiones de servidores pblicos por los aos 2005 y 2006 y las pensiones de mas de 25 salarios mnimos. Se exclua nicamente a los miembros de la Fuerza Pblica. El referendo no obtuvo la votacin exigida de la cuarta parte del censo electoral, con lo cual este punto concreto referido a las pensiones y que sera reformatorio de la constitucin no fue aprobado. La ltima gran reforma est consagrada en el Acto Legislativo 01 de 2005.

34

338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano muchas reformas, pocas soluciones


El principio de la sostenibilidad financiera y fiscal

y sus efectos sobre el rgimen pensional


Eduardo Lpez Villegas*

A continuacin se analizan las tensiones existentes entre derechos fundamentales como el de la solidaridad, la igualdad, la progresividad, con el de la sostenibilidad nanciera y scal alrededor de la seguridad social. Si bien los dos primeros han sido objeto de mltiples pronunciamientos, el de la sostenibilidad scal apenas empieza a ser vislumbrado y considerado. Resulta de la mayor importancia denir su alcance con el objeto de poder encontrar en dicho principio una va adecuada hacia una mayor equidad y proteccin dentro del concepto de un Estado social de derecho, que sea ecaz, eciente y sobre todo posible para nuestros adultos mayores en la poca de inactividad laboral.

La necesidad del acuerdo sobre la solidaridad como principio de la seguridad social


Un examen riguroso del estado del Sistema General de Pensiones, no puede pasar por alto piezas claves de la institucionalidad de la seguridad social y, en particular, la incidencia que est llamada a ejercer el principio de la solidaridad. Como punto de partida se tiene que sealar que el adecuado diseo de un sistema pensional debe, entre otros elementos, formular una ecuacin en la que una de las expresiones son los benecios de amparo -los ms importantes son pensiones vitalicias- y la otra expresin son los recursos pregurados en fuentes- que han de alimentar nancieramente el sistema. Esa ecuacin se altera si se introducen elementos que modican la dimensin de los benecios, el monto de ellos, la poblacin que puede acceder, o la solidez de las fuentes, alterando por ejemplo el tiempo durante el cual se debe aportar.

* Con la colaboracin de Ligia Helena Borrero, Mauro Varela, Jess Lizardo Barrios, Alexander Amaya y Natalia Silva.

ECONOMA COLOMBIANA . 338

35

El sistema pensional colombiano

Sin ninguna duda, los derechos pensionales son unos, si se le limita su consideracin al marco normativo y otros, si se les observa desde las sentencias judiciales. Ante la ausencia de una poltica pblica en materia pensional diferente a las consideraciones scales, el poder judicial ha intervenido poderosamente en la conguracin de las polticas sobre derechos sociales, en varias de sus sedes, en la de la exequibilidad en procesos en la jurisdiccin ordinaria, en la contenciosa administrativa, o en tutela. Las leyes del Sistema General de Pensiones fueron examinadas a la luz de la Constitucin y moduladas sustantivamente por la Corte Constitucional; as a guisa de ejemplo, las que regulan las condiciones del rgimen de transicin de la Ley 100 de 1993, los requisitos de acceso a la pensin de invalidez de la Ley 797 de 2003, y de esta y de sobrevivientes de la Ley 860 de 2003, todas con el comn denominador de ampliar la poblacin amparada. En los procesos ordinarios y contenciosos se adopt la jurisprudencia que mantuvo la vigencia de la regulacin de los seguros sociales obligatorios, aplazando la plena vigencia de los niveles de cotizacin previstos en el Sistema General de Pensiones; al tiempo que se acrecentaba el nmero de aliados con derecho a pensin de invalidez, y sobrevivientes, se hacan ms laxos por cuenta de fallos judiciales los requerimientos de aportes para acceder a estas prestaciones, y as se debilitaban las fuentes de nanciacin del sistema. Los jueces constitucionales en tutela han otorgado prestaciones adicionales a las previstas en la ley, o han extendido la cobertura del sistema de seguridad social. Uno de los ejes, no siempre el nico, de la fundamentacin de estas decisiones referidas, ha sido la invocacin del principio de la solidaridad. Para la Contralora General de la Repblica es indispensable, por un lado, describir la existencia de una relevante circunstancia que modica signicativamente la sostenibilidad nanciera del sistema que repercute severamente en el estado de cuentas del pas, en el equilibrio presupuestal y en el dcit scal. De otro, advertir al Estado de cmo sobre el principio de solidaridad, rector de la seguridad social, la rama judicial no tiene una visin unicada sobre su alcance, ni sobre el conjunto de reglas que deben acompaar su invocacin, sobre las condiciones para una equilibrada ponderacin de intereses o para la resolucin de colisiones frente a otros principios tambin rectores de la seguridad social, la que se hace indispensable para que el principio de solidaridad irradie sobre la labor legislativa y la gestin administrativa del sistema. Quedan abiertas las posibilidades para que obren separada y, simultneamente, la labor de unicacin jurisprudencial, cumplida en dialctica persuasin dentro del pleno respeto de la autonoma judicial, y la labor legislativa sobre reglas de interpretacin de los principios; este artculo se circunscribe a suscitar inquietudes en estos dos escenarios estatales. Bajo estas premisas, se hace indispensable y conviene saber cul ha sido el alcance que los jueces de la ms alta jerarqua en las tres jurisdicciones, le han otorgado al principio de la solidaridad.
36
338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano

El principio de la solidaridad
La solidaridad es el principio caracterstico de la seguridad social, con el que histricamente se le identica; las formas primeras de proteger a las viudas y hurfanos de los trabajadores estn cimentados en la solidaridad mutual; la Iglesia Catlica, por siglos, moviliz a las sociedades bajo su inujo a dar ayuda a los pobres, promoviendo entre ellas la solidaridad en forma de caridad, como virtud teologal. La esencia de la solidaridad es un deber tico, pero no slo ello, ha adquirido contornos jurdicos. El constituyente de 1991, dej as signada esta particularidad:
Nuestra opcin es por un Estado Social, en sentido estricto, y que como tal no acta obedeciendo los dictados de la benecencia y de la caridad sino como respuesta a los ms elementales derechos de los ciudadanos. Un Estado como agente de justicia social1.

cin anciana sera una pequea porcin de los jvenes. Es decir, un supuesto necesario era el de que siempre habra muchas personas que fueran solidarias con los pocos ancianos que no ahorraron para su vejez. La solidaridad es un valor de fcil reconocimiento, aparentemente su comprensin est al alcance de todos, y por todos admitido como fuente de bien, como por ejemplo que una generacin es solidaria con sus coetneos que no tienen capacidad de cotizar para pensiones. La dicultad estriba en tener de ella una denicin completa, una visin de conjunto, que permita su adecuada o equilibrada aplicacin, ponindose a salvo de la supercial ecuacin consistente en que a toda necesidad corresponde una expresin de solidaridad. La invocacin de la solidaridad, acrtica e indiferenciada, tiene como ejemplo lo que aconteca y acontece, hoy con menor rigor, -bajo reglas paramtricas pensionales ms exigentes- en el rgimen de prima media; bajo el manto de la solidaridad se estaba consumando una extrema inequidad, una absoluta inversin del principio de la solidaridad, de la ayuda de los que menos tienen para con los menos necesitados. Efectivamente, se haba creado un sistema de subsidio a las pensiones, en el que mientras ms alto fuera el valor de la mesada pensional menor era el porcentaje del capital que el pensionado hubiere realmente formado, y, por lo tanto, era directamente proporcional al monto de la pensin el subsidio con el que se cubra el faltante, y todo a nombre de la solidaridad, de conformidad con el siguiente cuadro:
Cuadro 2.1

En el siglo pasado todos los diseos legales de la seguridad social se erigieron sobre la institucionalizacin de la solidaridad entre generaciones; a nales, se mantuvo el principio en los sistemas de ahorro individual, pero dejando en los mrgenes que fuera el pilar del sistema la que practicaban los trabajadores activos con los retirados. Claro que eran otras pocas en las cuales se crea que la poblacin continuara doblando su tamao cada 25 aos y que la pobla-

1 Asamblea Nacional Constituyente. Informe-Ponencia para Primer Debate en Plenaria. Finalidad Social del Estado y la Seguridad Social. Gaceta Constitucional No. 78, mayo 1991, p. 2

Ahorro acumulado como porcentaje del capital necesario para la pensin de vejez con tasa de reemplazo del 100%
Tasa 4% 5% 6% 7% Cotiza 20 de los --------ltimos aos 20 20.0% 21.8% 23.8% 26.1% 25 23.3% 26.5% 30.2% 34.7% 30 27.3% 32.5% 38.9% 46.8% 25 26.0% 29.3% 33.1% 37.6% Cotiza los -----------ltimos aos 30 33.4% 38.9% 45.6% 53.9% 35 42.3% 51.2% 62.4% 76.8% 40 53.3% 66.9% 85.0% 109.2%

Elaboracin CGR.
ECONOMA COLOMBIANA . 338

37

El sistema pensional colombiano

Hiptesis: Hombre casado que cotiza todo el tiempo sobre el mismo salario y se pensiona a los 60 aos de edad. La tasa de capitalizacin de la cotizacin es la indicada en el cuadro y la de la renta es del 4%. El hombre que cotiza los 35 ltimos aos antes de pensionarse a la edad de 60 y est en un fondo que rinde el 6%, acumula un ahorro que representa el 62.4% del fondo necesario para obtener una pensin del 100% de su IBL, o lo que es lo mismo, su pensin sera del 62.4% de su IBL. Si este hombre tiene un IBL de $10.000.000 y se le otorga pensin del 90%, o sea de $9.000.000, el subsidio sera de $2.760.000 mensuales, mientras que si su IBL es igual al salario mnimo (hoy de $566.700), el subsidio sera de $213.079 mensuales. Por eso dice que el RPM es regresivo en la medida en que subsidia con recursos pblicos a quienes tienen mayor valor de pensin. La expedicin de la ley 100 y de varias de sus modicaciones, incluido el acto legislativo 001 de 2005, han pretendido corregir esta desviacin del principio de solidaridad, no obstante, algunos fallos judiciales no controbuyen con este avance.

El principio de la solidaridad en la jurisdiccin constitucional


Donde se puede encontrar un ms extenso y prolijo desarrollo del concepto de solidaridad es en la jurisprudencia constitucional. Una orientacin del alcance del principio constitucional viene dado desde mediados de la dcada de los noventa, Corte Constitucional, sentencia T 005 de 1995 - cuando decidi tutelar los derechos de salud de una anciana de 84 aos, frente a su empleador que alegaba que esta obligacin estaba a cargo del ISS. La perspectiva principal que all adopt la Corte es la de solidaridad como garanta universal del desidertum constitucional de la ecacia de los derechos fundamentales: La solidaridad es un principio que no puede ser entendido a cabalidad con independencia del concepto de efectividad de los derechos fundamentales. El juicio de signicado de la solidaridad asumido por la Corte para esta poca, prescindi de los razonamientos propios de la ponderacin de intereses y de colisin de los principios -que posteriormente fueron asumidos rigurosa y sistemticamente-, que concurren en una situacin particular; y ms que ello, estim la solidaridad como exclusiva de la instancia constitucional, como si en el diseo legislativo del sistema de seguridad social la solidaridad hubiera sido ajena o no hubiera estado en mente de los legisladores; tal vez bajo este supuesto se pueda entender que:
38
338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano

Dicho en otros trminos, el estricto seguimiento de las prescripciones legales no siempre conduce a los objetivos propuestos por el sistema ..El principio de solidaridad permite que el derecho a la seguridad social se realice, si es necesario, a travs de la exigencia de una prestacin adicional por parte de entidades que han cumplido con todas las obligaciones previstas en la legislacin competente2.

La concrecin de la solidaridad en un plan de benecios adicional al legal, para otorgarse a quien queda por fuera de l porque no cumple requisitos, o porque se trata de una prestacin que excede lo ofrecido de manera general, ha sido un entendimiento de la solidaridad que se proyecta hasta hoy en la doctrina constitucional. Si bien en esta manifestacin la Corte postul que la solidaridad para con las personas de la tercera edad era obligacin de la familia, de la sociedad y del Estado, y que su propsito, en la decisin de autos, era buscar el justo medio de vinculacin directa, general e inescindible de los tres sujetos mencionados en el texto constitucional, esta se ha traducido casi de manera invariable en una obligacin exclusiva y una exigencia para el Estado. En su desarrollo doctrinal la Corte Constitucional, en salas de revisin de tutelas, diez aos despus, en sentencia T434 de 2004, ampli el horizonte de contextualizacin de la solidaridad, prescindiendo de la dimensin intergeneracional de la solidaridad, esencial en la seguridad social
En cuanto a su contenido, esta Corporacin lo dene como: un deber, impuesto a toda persona por el slo hecho de su pertenencia al conglomerado social, consistente en la vinculacin del propio esfuerzo y actividad en benecio o apoyo de otros asociados o en inters colectivo. De esta manera, cada miembro de la comunidad, tiene el deber de cooperar con sus congneres ya sea para facilitar el ejercicio de los derechos de stos, o para favorecer el inters colectivo. Este postulado se halla en perfecta concordancia con el deber consagrado en el artculo 95.2 de la Carta Poltica, el cual establece como deber de la persona y el ciudadano obrar conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas. Este deber, que vincula y condiciona el actuar tanto del Estado, como de la sociedad y la familia, no es ilimitado, y por esta razn el intrprete en cada caso particular debe establecer los lmites precisos de su exigibilidad. En sntesis, y de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporacin, puede decirse que son tres las manifestaciones del principio de solidaridad

social: (i) como una pauta de comportamiento conforme a la cual deben obrar los individuos en ciertas situaciones, (ii) un criterio de interpretacin en el anlisis de acciones u omisiones de los particulares que vulneren o amenacen vulnerar derechos fundamentales y (iii) un lmite a los derechos propios.

Como se advierte, ninguna de estas manifestaciones del principio de solidaridad cita a las generaciones futuras como responsables de la solidaridad para con las personas de esta generacin, tema que incide profundamente con el principio de sostenibilidad nanciera del que se hablar ms adelante. La proteccin de los derechos fundamentales de un enfermo de Sida, cuya vulneracin se caus a partir de la prdida de su vivienda en proceso ejecutivo adjudicado a la entidad bancaria acreedora, la Corte Constitucional en sentencia T 170 de 2005 acot el alcance de la solidaridad al atarlo a la ley, y que como regla general se maniesta en un deber que

2 Corte Constitucional Sentencia T-005 de 1995.

ECONOMA COLOMBIANA . 338

39

El sistema pensional colombiano

debe ser impuesto por el legislador a los particulares, sin que ello sea bice a que de manera excepcional el juez constitucional pueda imponer la cargas de solidaridad. Dijo la Corte:
De all que sea la ley la encargada de jar las circunstancias en que deben cumplirse los deberes superiores y tambin las consecuencias de su incumplimiento. Una vez que el deber de solidaridad ha sido desarrollado en un mbito especco, los particulares quedan compelidos a su observancia. Por ello, en caso de no darle cumplimiento, encontrndose en capacidad fctica y jurdica de hacerlo, y de producirse un resultado antijurdico, ste ltimo les resulta imputable y deben asumir las responsabilidades consecuentes a tal incumplimiento.

el Legislador goza de una considerable libertad para optar por distintos desarrollos de este sistema, una consecuencia se sigue: la ley puede, dentro de determinados lmites, estructurar la forma cmo los distintos agentes deben cumplir con su deber de solidaridad en este campo. () Esta decisin legislativa, sin ser la nica posible, es entonces un desarrollo razonable del principio de solidaridad, puesto que en la actualidad, gran parte de la viabilidad nanciera del sistema de seguridad social, tanto a nivel de pensiones como de salud, reposa en los trabajadores activos, en la medida en que, en las ltimas dcadas, ha disminuido el nmero de trabajadores activos por pensionado. Por ende, si los propios pensionados no asumen su cotizacin en salud, es muy probable que la ley hubiera debido incrementar los aportes de los trabajadores. De esa manera, gracias a la norma acusada, los pensionados contribuyen a que las cargas impuestas a los empleados activos sean menores, lo cual representa, en cierta medida, un principio legtimo de solidaridad intergeneracional. En efecto, los jubilados de hoy, en el pasado, cuando eran empleados, se beneciaron de que las cotizaciones en salud no fueran excesivas. A su vez, los trabajadores contemporneos, que gracias al aporte de los pensionados, no ven incrementadas su cotizacin, debern en el futuro, al jubilarse, asumir integralmente ese aporte para garantizar la sostenibilidad del sistema de salud, no slo para ellos, sino para las generaciones venideras.

La denicin del alcance de la solidaridad tiene otros ribetes cuando el punto de enfoque no es el de la ayuda que se le ha de proporcionar al necesitado, sino el de la ayuda o la contribucin que todos deben hacer, como condicin de posibilidad de la primera. La Corte Constitucional en sentencia C 126 del 16 de febrero de 2000 avoc el estudio de la reclamacin que hacan los pensionados contra la ley 100 de 1993 que les impona el deber de contribuir a la seguridad social en salud. El panorama de la controversia se ampla a otros principios constitucionales, y a los mrgenes que tiene el legislador para conciliarlos en su conguracin normativa. Expres la Corte:
De otro lado, en mltiples ocasiones, esta Corte ha mostrado la importancia que tiene el principio de solidaridad, que constituye tanto un deber exigible a las personas, en ciertas situaciones (CP art. 95 ord 2), como un principio que gobierna el funcionamiento de determinadas instituciones en el Estado social (CP arts 1 y 48). () Por consiguiente, en materia de seguridad social, el principio de solidaridad implica que todos los partcipes de este sistema deben contribuir a su sostenibilidad, equidad y eciencia, lo cual explica que sus miembros deban en general cotizar, no slo para poder recibir los distintos benecios, sino adems para preservar el sistema en su conjunto. En esas condiciones, si la solidaridad constituye uno de los principio bsicos de la seguridad social, pero 40

Sin embargo, las providencias judiciales estn hurfanas, o no lo relacionan en sus decisiones, del respaldo tcnico que requiere un juicio sobre la sostenibilidad nanciera, que en casos se sustituyen por intuiciones, o por especulaciones, en meras probabilidades. En el tema que se examina no se encuentra un estudio que indique con cifras, an generales, si la cotizacin en salud que pagan los pensionados nancia o no plenamente su propio costo de atencin en salud o si por el contrario parte de la cotizacin de los trabajadores se destina para cubrir los costos de los pensionados. Es decir, si con este pago se contina con el sistema de aseguramiento o no. A esta misma perspectiva sobre la solidaridad corresponde la reexin de la Corte Constitucional en sentencia C-760 de 2004, estudiando las
338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano

objeciones a la ley 797 de 2003, en cuanto impona el deber de contribuir a los trabajadores independientes. En este examen sale a ote la relacin intrnseca de la solidaridad con los principios de sostenibilidad scal:
As, pretende desarrollar el principio de solidaridad, porque en este subsistema se da la prctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores econmicos y las comunidades, bajo la proteccin del ms fuerte hacia el ms dbil. El objetivo entonces es que se pueda obtener una pensin adecuada que ampare al aliado en su vejez o invalidez y que los beneciarios de una pensin de sobrevivientes en caso de muerte puedan alcanzar esa prestacin. Pero adems el sistema pretende obtener los recursos de nanciamiento para aquellos aliados cuyos recursos son insucientes, quienes tambin tienen derecho a las prestaciones propias del sistema. Para esta Corte, de lo dicho anteriormente se deriva la relevancia indiscutible del principio de solidaridad, que es uno de los puntos cruciales en la argumentacin de la demanda bajo examen. () La sentencia C-126 de 2000 determin que el principio de solidaridad implica que todos los partcipes de este sistema deben contribuir a su sostenibilidad, equidad y eciencia, lo cual explica que sus miembros deban en general cotizar, no slo para poder recibir los distintos benecios, sino adems para preservar el sistema en su conjunto. Este pronunciamiento deriva no slo de los artculos 1 y 95 de la Carta; la solidaridad tambin aparece consagrada en el artculo 48 de la Constitucin como uno de los principios medulares del servicio pblico obligatorio de la seguridad social. Adicionalmente, de conformidad con la Constitucin y la ley, es deber del Estado garantizar la solidaridad en el sistema de seguridad social mediante la participacin, direccin y control del sistema, asegurando que los recursos pblicos en dicho sistema se destinen de manera preferente a los sectores ms vulnerables de la poblacin. La ley puede, dentro de determinados lmites, estructurar la forma cmo los distintos agentes deben cumplir con su deber de solidaridad. De lo visto hasta ahora, puede la Corte concluir que la solidaridad no se encuentra slo en cabeza del Estado sino que tambin los particulares tienen una carga al res-

ECONOMA COLOMBIANA . 338

41

El sistema pensional colombiano

pecto. Adems, segn la losofa del sistema, los aportes no tienen que verse necesariamente reejados en las prestaciones, pues estos aportes tienen nalidades que sobrepasan el inters individual del aliado y apuntan a la proteccin del sistema considerado como un conjunto dirigido a proteger a toda la poblacin. Prosigue entonces la Corte al estudio del caso planteado por esta demanda.

ejemplo, mediante aportes adicionales destinados a subsidiar las subcuentas de solidaridad y subsistencia del sistema integral de seguridad social en pensiones, cuando los altos ingresos del cotizante as lo permiten. En segundo trmino, la obligacin de la sociedad entera o de alguna parte de ella, de colaborar en la proteccin de la seguridad social de las personas que por diversas circunstancias estn imposibilitadas para procurarse su propio sustento y el de su familia. En estos casos, no se pretende exigir un aporte adicional representado en una cotizacin en dinero, sino que, por el contrario, se acuden a otras herramientas del sistema de seguridad social en aras de contribuir por el bienestar general y el inters comn, tales como, (i) el aumento razonable de las tasas de cotizacin, siempre y cuando no vulneren los derechos fundamentales al mnimo vital y a la vida digna; (ii) la exigencia proporcional de perodos mnimos de delidad o de carencia, bajo la condicin de no hacer nugatorio el acceso a los derechos de la seguridad social y, eventualmente; (iii) el aumento de las edades o semanas de cotizacin, con sujecin a los parmetros naturales de desgaste fsico y psicolgico, como lo reconocen los tratados internacionales del derecho al trabajo.

La Corte Constitucional en la sentencia C 623 de 2004, hizo consideraciones generales sobre el Sistema de Seguridad Social en pensiones a propsito de la controversia sobre las restricciones a la libertad de seleccin de rgimen o de administradora de pensiones a los empleados pblicos consagrados en la Ley 797 de 2003, acentu su enfoque sobre la dimensin de la solidaridad como deber, manifestado en la exigencia de ayuda mutua impuesta a todos, canalizada en el sistema de seguridad social, y que adquiere diferentes modalidades, todas las que se traducen en hacer ms densa y slida la obligacin de aportar econmicamente. Dijo la Corte:
El principio de solidaridad exige la ayuda mutua entre las personas aliadas, vinculadas y beneciarias, independientemente del sector econmico al cual pertenezcan, y sin importar el estricto orden generacional en el cual se encuentren. Este principio se maniesta en dos subreglas, a saber: En primer lugar, el deber de los sectores con mayores recursos econmicos de contribuir al nanciamiento de la seguridad social de las personas de escasos ingresos, por 42

En la sentencia 086 del 13 de febrero del 2002, la Corte Constitucional, resolvi sobre el planteamiento del demandante de inexequibilidad, segn el cual en el sistema de ahorro individual no cumpla con el principio de la solidaridad. Para la Corte, la esencia de la solidaridad estaba en los mrgenes del RAIS en el mecanismo de garanta estatal de pensin mnima. De lo anterior se desprende que el Rgimen de Ahorro Individual desarrolla cabalmente el principio de solidaridad, porque en este subsistema se da la prctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores econmicos y las comunidades, bajo la proteccin del ms fuerte hacia el ms dbil, en la medida en que se puede obtener una pensin mnima que ampare al aliado en su vejez o invalidez y a los beneciarios de una pensin de sobrevivientes en caso de muerte, sino tambin el nanciamiento para aquellos aliados cuyos recursos son insucientes. Ahora bien, es apenas lgico que en el rgimen de ahorro individual con solidaridad la integracin del capital suciente para el reconocimiento y pago de las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes dependa -en lo que concierne al aporte del trabajador-, nicamente de su propio esfuerzo ahorrativo incrementado con sus correspondientes rendimientos nancieros. As fue concebido este sistema por el legislador y por ello se denomina rgimen de ahorro individual, caracterizado por que las pensiones se nancian con el ahorro proveniente de las contribuciones hechas por los trabajadores, que en su conjunto forman un capital autnomo que es administrado por los fondos privados de pensiones. La circunstancia de que el legislador no haya previsto la participacin de otras personas distintas al trabajador en la conformacin
338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano

de su cuenta de ahorro individual, no puede ser interpretada como una vulneracin del principio constitucional de solidaridad de la seguridad social, por cuanto el esquema del rgimen de ahorro individual adoptado por el legislador en desarrollo de su libertad congurativa se fundamenta en el esfuerzo individual y personal del aliado aportante, al cual se agrega el aporte del empleador cuando se trata de trabajadores dependientes tal como precepta el literal a) del artculo 60 de la Ley 100 de 1993.

Principio de la solidaridad en la jurisdiccin ordinaria


En la alta Corte de la jurisdiccin ordinaria se discurre sobre el principio de solidaridad como parte de una argumentacin cuya nalidad es la de otorgar reconocimiento de derechos pensionales a quienes se les ha negado o negara a partir de la aplicacin de las leyes; se acude a una interpretacin informada por el principio de la solidaridad para otorgarla. La lgica de este planteamiento preside la argumentacin de la Corte C.S.J. sentencia del 8 de mayo de 2012, radicacin 41832, orientada a otorgar una pensin de invalidez de origen comn que el Tribunal de Distrito haba negado por no cumplir con los requisitos previstos en la ley:
Por esta potsima razn, el juzgador debe asumir un enfoque multidimensional de ella, a n de armonizarla en el contexto general del orden jurdico, alejndose de su aplicacin mecnica que, a su vez, evite la posibilidad de efectos maniestamente nocivos, por injustos o absurdos. Es en este sentido, en el cual debe enmarcarse la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia con relacin al tema reseado y que, a no dudarlo, emerge con contenido propio del principio protector de las normas de la seguridad social, as como de los postulados consagrados en la Constitucin Poltica, y en particular de su artculo 53 que prohbe el menoscabo de los derechos sociales. En ese contexto, la aplicacin de principios responde a la naturaleza irrenunciable del derecho de la seguridad social, y a los valores de solidaridad, universalidad y progresividad de su cobertura, inspiradores del sistema integral adoptado en Colombia desde la Constitucin de 1991.

Uno de los enfoques sobre el principio de la solidaridad de la Corte Suprema, se agota en exibilizar la normatividad vigente para el otorgamiento de la pensin de invalidez, hacindole producir efectos ultractivos a la normatividad derogada. Como se advierte, la textura de las decisiones de la Corte Suprema de Justicia diere de algunas de las de la Corte Constitucional en que no acude al principio de solidaridad como razn suciente para su determinacin, sino que invoca el conjunto de principios, universalidad, eciencia, integralidad para sustentar su decisin, pero bastndole la mencin de los mismos sin detenerse en determinar cul ha sido su alcance. As mismo lo haba hecho aos atrs en una de sus jurisprudencias ms reiteradas, la que otorga pensin de invalidez para quienes no cumplen
ECONOMA COLOMBIANA . 338

43

El sistema pensional colombiano

los requisitos del sistema general de pensiones, pero si las del Acuerdo 049 de 1990 del ISS. All dijo la Corte3: Y entendido el derecho a la seguridad social, dentro de esa especial categora, sobre los principios que lo inspiran, vale decir, la eciencia, la integralidad, la universalidad, y la solidaridad, es indudable que no podra truncrsele a una persona el derecho a pensionarse, como en este caso, si ha cumplido aportaciones sucientes para acceder a l, bajo un rgimen como el del Acuerdo 049 de 1990, porque, en perspectiva de la nalidad de proteccin y asistencia de la poblacin, con el cubrimiento de los distintos riesgos o infortunios, no resultara viable vedar el campo de aplicacin de dicha normativa, con el pretexto de que la nueva ley, sin tener en cuenta aquella nalidad y cotizaciones, exige que se aporten por lo menos 26 semanas anteriores a la invalidez (si se trata de un cotizante), o, contabilizadas en el ao anterior al suceso, as no se encuentre cotizando, o se halle desalado. Esta fue la decisin mayoritaria de la Sala que estuvo acompaada de un salvamento de voto, pertinente en cuanto apunta a elementos que podran ser relevantes en la controversia interna judicial, o en una ley sobre principios:
1.Es inobjetable que la jurisprudencia sobre las normas del sis-

tema de seguridad social consulten continuadamente sus principios, pero siempre que sea buscando el sentido o alcance de la norma que garantice la realizacin de estos, pero no como sucede en la sentencia, para, simplemente, sustituir la regla segn la cual el momento en el que se cause el derecho pensional es el mismo para determinar la legislacin que los rige y a nombre de unos principios cuyo signicado se desvirta, como se seala adelante. ( ) 6. Ciertamente, la vocacin a la universalidad de la cobertura es uno de los principios de la Ley 100 de 1993, la cual puede ser alcanzada a condicin de que acte la solidaridad, otro de los principios rectores del Sistema de Seguridad Social. Ella se cumple si las personas contribuyen segn su capacidad, como lo indica el artculo 2 de la misma Ley, -aqu como manifestacin del principio de la integralidad. De esta manera pese a que en la sentencia se invocan estos principios, desde mi aviso, se hace uso de ellos para su menoscabo. El que la seguridad social se haya ordenado como sistema impone que no se pueda invocar la universalidad prescindiendo de los mecanismos necesarios para realizarla. La decisin que adopta la Sala para acceder al otorgamiento de una pensin de invalidez para quien no reuni los requisitos conduce al desequilibrio nanciero del sistema. De hecho, la realizacin del propsito de universalizar la proteccin de la familia de los trabajadores antiguos y principiantes- es posible bajo el presupuesto de que la obligacin de cotizar sea igualmente universal; y cuando se

afecta esta se compromete aquella, como cuando se exonera de por vida al contingente de trabajadores que antes de 1994 hubieren cotizado 300 semanas; ciertamente, se les releva del deber de efectuar una cotizacin ms, en cuanto no hacerlo no les priva del derecho a la pensin de invalidez. 7. El respeto a los principios de la universalidad y de la solidaridad es condicin para realizar el anhelo de una sociedad verdaderamente justa, en la que al tiempo que se proporcione seguridad a la generacin presente, se garantice la viabilidad del sistema para la generacin que sigue, esto es, en una justicia que no se agote en distribuir prestaciones a los que primero lleguen acreditando necesidades sin hacer lo propio con la densidad de cotizaciones, quedando para los que vienen un sistema contributivo en quiebra, y el deber de cubrir una deuda histrica y atender a sus propios riesgos.

Por su parte, en Sentencia 41832 del 8 de mayo de 2012 proferida por la Corte Suprema de esta misma orientacin y textura corresponde la citada sentencia 41832 de 2012 proferida, por la que se otorga derecho a la pensin de invalidez bajo reglas diferentes a las que estaban para ese momento vigentes en el artculo 11 de la ley 797 de 2003, bajo una motivacin general y genrica:
En ese contexto, la aplicacin de principios responde a la naturaleza irrenunciable del derecho de la seguridad social, y a los valores de solidaridad, universalidad y progresividad de su cobertura, inspiradores del sistema integral adoptado en Colombia desde la Constitucin de 1991.
338 . ECONOMA COLOMBIANA

3 C.S.J., Sala Laboral, sentencia del 8 de mayo de 2012, radicacin 41832.

44

El sistema pensional colombiano

Empero, la misma Corte ha admitido del principio de la solidaridad, la dimensin del deber, no slo la del derecho a pedir. En un proceso en el que se controvierten las condiciones requeridas para una pensin de sobrevivientes en el rgimen de riesgos profesionales para la que se exigi la delidad propia del rgimen general de pensiones, lo cual oblig a hacer la siguiente diferenciacin a la Corte4:
Por diferenciacin a los riesgos profesionales, la cobertura por los riesgos comunes del vivir es responsabilidad que el constituyente radica en cabeza del Estado, para ser gestionada como servicio pblico gobernado por el principio de la solidaridad, esto es, para ser prestada por un sistema contributivo en el que los aliados cumplan con sus aportes, expresin de solidaridad que se impone como deber jurdico; es bajo este esquema que el legislador introdujo la exigencia de niveles mnimos y de delidad de cotizaciones, como requisito para acceder a prestaciones a favor de quien pierde capacidad laboral, o de la familia que afectada con el desaparecimiento de uno de sus integrantes en plena actividad productiva, a condicin siempre de que cuando fueron activos se hubieren ocupado de su propia suerte o hubieren contribuido al fondo comn que supone el rgimen de prima media.

el principio del ms fuerte hacia el ms dbil; por ello esta Sala ha entendido que la solidaridad se impone como deber jurdico, en la medida en que es fundamental dentro de un sistema contributivo en el que los aliados cumplen con sus aportes. Es bajo este esquema que el legislador introdujo la exigencia de niveles mnimos de cotizaciones, como requisito para acceder a prestaciones a favor de quien pierde capacidad laboral, o de la familia afectada con el desaparecimiento de uno de sus integrantes en plena actividad productiva, a condicin de que cuando fueron activos se hubieren ocupado de su propia suerte o hubieren contribuido al fondo comn que supone el rgimen de prima media (sentencia de 21 de septiembre de 2010, radicacin 37182). Y el segundo de la sostenibilidad nanciera del sistema, tiene como eje fundamental, el que: (i) se forma con el tiempo un capital de tal dimensin que permite nanciar las prestaciones que posteriormente se habrn de asumir; (ii) las reservas deben ser gestionadas por las administradoras de pensiones, y (iii) sus rendimientos pasen a formar parte de ese fondo. Su asidero descansa en el acto legislativo 01 de 2005. Por manera que ira en contrava de los principios en precedencia permitir que en el rgimen de prima media con prestacin denida se pueda disponer de los aportes, aunque superen las semanas mximas que establece la ley para el reconocimiento de las diferentes prestaciones5.
4 C.S.J., Sala Laboral, sentencia del 21 de septiembre de 2010, 37182. 5 En sentencia del 6 de marzo de 2012, radicacin 41368

La dimensin deber del principio de la solidaridad fue reiterada por la misma Corporacin a propsito de una reclamacin encaminada a obtener la devolucin de aportes al sistema de prima media, en la suma que excede el mximo que incide en la determinacin de la tasa de reemplazo. Dijo la Corte:
El principio de solidaridad encuentra su respaldo no slo en el artculo 1 de la Constitucin Poltica, sino tambin en la misma Ley 100 de 1993, al disponer que se materializa en la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores econmicos, las regiones y las comunidades, bajo
ECONOMA COLOMBIANA . 338

45

El sistema pensional colombiano

El Principio de solidaridad en la jurisprudencia del Consejo de Estado


El Consejo de Estado ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre la solidaridad, bajo la dimensin de deber del ciudadano a contribuir a la seguridad social como correlato a un sistema de derechos, al negar la pretensin de nulidad de la regulacin sobre un aporte adicional que se solicita de un cotizante, es decir, de quien tiene capacidad de pago; y quien si desea incluir a las personas sealadas en ella, como aliadas al rgimen contributivo, debe pagar un aporte dependiendo de los factores que seala la misma norma, y bajo este postulado: El principio de solidaridad indica que las personas deben contribuir al sistema de acuerdo con su capacidad de pago6.
La misma Corporacin haba asentado la signicacin de la solidaridad como un deber de carcter social, de dimensin colectiva, que como expresin tica del individuo comprende a todos, cualquiera que sea su condicin de empleador o de trabajador. As se lo expres: Del recuento anterior de preceptos es necesario resaltar la importancia que tiene el principio de solidaridad en el rgimen de salud de la ley 100 de 1993, el cual constituye un deber exigible a las personas, que hace referencia a la obligacin que tienen los administrados de contribuir con su esfuerzo a la sostenibilidad, equidad y eciencia, lo cual lleva forzosamente a concluir que stos deban cotizar, si tienen ingresos, no solo para poder recibir los distintos benecios, sino adems para preservar el sistema en conjunto. Resulta, por lo tanto, una verdad indiscutible que la seguridad social integral tiende a la proteccin de los miembros de una comunidad en sus mltiples necesidades, por lo que la losofa que informa el sistema est ncada, se repite, en la solidaridad social y en la integralidad. En esa medida los costos no los debe asumir el contingente de los trabajadores amparados, como tampoco los empresarios o patronos, pues stos deben asumirlos todos en conjunto, en directa proporcin a sus recursos y as, los que, poseen ms, aportan ms y los menos capaces, cotizan en menor cantidad. Adems, los capacitados econmicamente para aportar, subsidian a los dems, como una manifestacin de la solidaridad humana.7 46

La solidaridad hace parte de la constelacin de los principios que rigen, por mandato del artculo 48 de la Constitucin Poltica, la seguridad social, y por virtud de la cual se hace cierto y efectivo un servicio pblico ininterrumpido, puesto que se constituye en pilar del nanciamiento del sistema, como lo ensea la mxima corporacin de lo contencioso administrativo: El permitir que no slo el Estado sea el que asuma la prestacin de este servicio, redunda en benecio de los asociados, porque as se logra su prestacin sin interrupcin, para lo cual adems es necesario que tanto el Estado como los particulares a cuyo cargo se encuentra este servicio, reciban oportunamente los valores per cpita que se invertirn en el costo del mismo y que constituyen una de las formas de nanciamiento del sistema e implican el desarrollo del principio de solidaridad previsto en el artculo 2 de la Ley 100 de 1993 el cual constituye un deber exigible a las personas, que hace referencia a la obligacin que tienen los administrados de contribuir con su esfuerzo a la sostenibilidad, equidad y eciencia, lo cual lleva forzosamente a concluir que stos deban cotizar, si tienen ingresos, no solo para poder recibir los distintos benecios, sino adems para preservar el equilibrio del sistema y cumplir con uno de sus objetivos cul es el de garantizar la ampliacin de su cobertura hasta lograr que toda la poblacin acceda sin discriminacin a este servicio8. A manera de conclusin La efectiva realizacin del Estado Social de Derecho, depende signicativamente de la seguridad social que est el Estado en capacidad de ofrecer sostenidamente en el tiempo, lo cual slo se puede lograr si existe un amplio y preciso en-

6 CONSEJO DE ESTADO,SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION PRIMERA sentencia del, quince (15) de septiembre de dos mil once (2011), radicacin 2007-00032-00-. 7 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIN SEGUNDA, sentencia del diecinueve (19) de marzo de dos mil nueve (2009), radicacin: No. 110010325000200800116 00; y 2556-2008. 8 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION EGUNDA, sentencia del veintids (22) de septiembre de dos mil diez (2010), Radicacin: 1100103-25-000-2006-00049-00(1067-06).

338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano

tendimiento de cmo instituciones y ciudadanos cumplen con el deber de obrar de conformidad con el principio de solidaridad social. La solidaridad es un principio que se abarca con un concepto de doble dimensin, como se desprende de la jurisprudencia de las Altas Cortes, la que da el derecho a recibir ayuda, y la que consagra el deber de aportar, medio por el que se garantiza la efectividad de aquel. La solidaridad est ntimamente ligada al deber de aportar, fuente primera de nanciacin del sistema; la relacin entre este principio y el de la sostenibilidad nanciera es estrecha. El deber jurdico de solidaridad debe tener contornos denidos, traducido en cargas -aportes o benecio-, respecto de los cuales se ha de juzgar cundo y quien falta a la solidaridad. El deber jurdico de solidaridad no es ilimitado; no es posible imponerlo frente a toda clase de desamparo, y a todo necesitado. Es la ley la que, en primer lugar, debe sopesar cul es la capacidad de la comunidad al ejercer la solidaridad, para que esta no se agote en perjuicio de una solucin que sopese las necesidades de la universalidad, presente y venidera. Debe haber concordancia entre las Cortes y coherencia jurisprudencial en la invocacin de la solidaridad, como concepto integrado y nico, una sola moneda con dos caras, y no el ejercicio retorico de cara o cruz segn una nalidad prejuzgada. El acuerdo sobre el deber de obrar solidariamente debe irradiar el comportamiento de todos los ciudadanos aportando cabalmente a un sistema que les beneciar; irradiar en las leyes para que se disee un plan de benecios - para cumplir con el principio de la progresividad- tan amplio como sea posible sin colocar en riesgo el sostenimiento del sistema; e irradie en las sentencias judiciales que adjudique los derechos prestacionales, atendiendo el conjunto de principios de la seguridad social, sin desarticular, por ejemplo, el de la solidaridad con el de la universalidad, o con el de la sostenibilidad nanciera; sin contraponer la solidaridad a la ley, bajo la forma de una licencia para desconocerla, o para establecer un plan de benecios paralelo al legal, ms all del lmite permisible; sin fragmentar la solidaridad en dimensiones aisladas, reducindola por ejemplo a la obligacin del Estado de entregar prestaciones sin correlacionarla con la del ciudadano de haber aportado.

El principio de progresividad frente a la sostenibilidad financiera del sistema


El principio de la progresividad fue introducido en seguridad social por el Pacto de Derechos Econmicos Sociales y Culturales de 19669 y el Pacto de San Jos de Costa Rica10, en razn del cual se adquiere el compromiso de adoptar medidas hasta el mximo de los recursos disponibles para la plena efectividad de los derechos sociales.

9 Aprobado por la Ley 74 de 1968, y Convenio ratificado por Colombia el 29 de octubre de 1969. 10 Aprobado por la Ley 16 de 1972, y ratificado pro Colombia el 31 de julio de 1973.

ECONOMA COLOMBIANA . 338

47

El sistema pensional colombiano

En Seguridad Social el Estado, sobre la base de un mnimo en materia pensional y en salud, denidos en otros convenios o en observaciones generales11 debe avanzar en la proteccin de la poblacin, procurando la universalidad del amparo y la integralidad de eventos y suciencia de prestaciones. Es del resorte de la ley denir para cada poca y en cada contexto el plan de benecios ms apropiado para el mayor nmero de personas, de acuerdo a la capacidad de gasto de la que disponga el Estado, distribuidos con los criterios de justicia predominantes. El concepto de sostenibilidad nanciera tiene el contenido propio que se le asigna en una economa del bienestar: procurar el equilibrio a largo plazo entre las obligaciones acumulativas que ofrece y asume el Sistema de Seguridad Social y los costos actuariales que se proyectan, en una gestin del servicio pblico que propenda al tiempo a la consecucin de mayores recursos, al manejo eciente de lo acumulados, de la prestacin ecaz, y asignacin justa de prestaciones. El numeral 3 del artculo 12 del Cdigo Iberoamericano de Seguridad Social aprobado por la Ley 516 de 1999 establece que 3. Los Estados raticantes recomiendan una poltica de racionalizacin nanciera de la Seguridad Social basada en la conexin lgica entre las diferentes funciones protectoras de sta, la extensin de la solidaridad segn sus destinatarios, y la naturaleza compensatoria o
48

sustitutiva de rentas de sus prestaciones, que guarde la debida concordancia con las capacidades econmicas del marco en que debe operar y basada en el adecuado equilibrio entre ingresos y gastos y la correspondencia, en trminos globales, entre la capacidad de nanciacin y la proteccin otorgada. El principio de la progresividad no sera problemtica en una sociedad igualitaria en constante desarrollo econmico. Los conictos resultan cuando los recursos son insucientes, y an en el evento en que estos crezcan, se hace indispensable hacer una redistribucin de asignaciones para cumplir al tiempo con toda la constelacin de principios de la seguridad social. En estos eventos se puede estar frente a otra dimensin del principio de la progresividad, el de la prohibicin de la regresin. La prohibicin de regresin debe ser observada rigurosamente sin llegar al extremo de otorgarle el carcter de absoluta. As lo ensea la Corte Constitucional: El mandato de progresividad ..implica que una vez alcanzado un determinado nivel de proteccin, la amplia libertad de conguracin del legislador en materia de derechos sociales se ve restringida, al menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de proteccin alcanzado es constitucionalmente problemtico puesto que precisamente contradice el mandato de progresividad. Como los Estados pueden enfrentar dicultades, que pueden hacer imposible el mantenimiento de un grado de proteccin que haba sido alcanzado, es obvio que la prohibicin de los retrocesos no puede ser absoluta sino que debe ser entendida como una prohibicin prima facie. Esto signica que, como esta Corte ya lo haba sealado, un retroceso debe presumirse en principio inconstitucional, pero puede ser justicable, y por ello est sometido a un control judicial ms severo. Para que pueda ser constitucional, las autoridades tienen que demostrar que existen imperiosas razones que hacen necesario ese paso regresivo en el desarrollo de un derecho social12. La progresividad se constituye en una restriccin a la libertad de conguracin de la seguridad social por parte del legislador, sin alcanzar a constituirse en un derecho de los ciudadanos a la estabilidad legislativa. La ley puede reordenar el plan de benecios hacia el futuro, an conduzca la seguridad social a escenarios ms precarios que los existentes en un momento dado. Un evento extremo es la disminucin total del gasto social en seguridad social; otro menos severo, es el de mantener o incluso incrementar el gasto social, pero afectando determinado sectores que pueden ver afectadas sus expectativas. En uno y otro caso, el poder legislativo se debe ejercer con suciencia o an con redundancia de razones,
11 Como Convenio 102 de la OIT en Seguridad Social, y Observacin General nmero 14 del Comit del PIDESC. 12 C. Constitucional, sentencia C 228 de 2011

338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano

en todos y cada uno de los momentos del trmite legislativo. Con apoyo del conjunto de estudios tcnicos para la formulacin del proyecto, o para cada una de las ponencias, o para la introduccin de una clusula modicatoria. De la validez y la solidez de los argumentos depender que la ley pase la sospecha de ser inconstitucional, premisa de partida del examen que elabore la Corte Constitucional.
El juicio de progresividad es en esencia, de conformidad con la naturaleza de los derechos sociales, de carcter colectivo. As lo ha sealado la Corte Suprema de Justicia, cuando se le antepuso que las mayores exigencias para acceder a la pensin de invalidez de la Ley 860 de 2003, signicaban una violacin al principio de la progresividad13:

El juicio de progresividad comparando lo que ofrece la legislacin nueva respecto a la anterior, no puede responder a una mera racionalidad del inters individual que se examina, sino que en correspondencia con la naturaleza de la seguridad social, debe atender la dimensin colectiva de los derechos tanto de los que se reclaman hoy como de los que se deben ofrecer maana. Uno de los propsitos centrales de la Ley 100 de 1993, de las leyes y actos legislativos siguientes ha sido la de propender por la uniformidad en la seguridad social, principio promovido por la OIT, en el que todos los ciudadanos aporten bajo unas mismas reglas y reciban benecios pensionales tambin bajo la misma medida. Naturalmente, esto afecta a un grupo de la poblacin que ha tenido comparativamente un trato de privilegio, el de los servidores pblicos frente a los particulares, redundando todo en benecio de un saneamiento de las nanzas, en prevenir el colapso del sistema, y en liberar recursos para ampliar la cobertura de los planes complementarios para la proteccin de la vejez de los indigentes. La seguridad social no se puede administrar slo desde un principio, y ninguno de ellos debe obrar desconociendo a los dems. La progresividad del sistema debe acompasarse con el de la vocacin a la universalidad; el escenario para mejorar los niveles de proteccin es cuando toda la poblacin est amparada, o al menos cuando esa medida no signique el aplazamiento de la inclusin de sectores desprotegidos; debe acompasarse con el de la sostenibilidad nanciera, porque la mejor proteccin de hoy no puede hacerse a costa del sacricio de la generacin siguiente. La Corte Constitucional, bajo la gura del test de proporcionalidad, ha ilustrado las reglas de juicio de exequibilidad de las normas que acarrean regresividad en la proteccin de la seguridad social, en los siguientes trminos:

13 C.S.J. Sala Laboral Sentencia del 2 de septiembre de 2008, radicacin 32765

ECONOMA COLOMBIANA . 338

49

El sistema pensional colombiano

El test de proporcionalidad en materia de regresividad de los derechos sociales ha utilizado los tres pasos que se plantean en el juicio de igualdad, es decir el principio de idoneidad que consiste en vericar si la medida regresiva tiene un n constitucionalmente legtimo y un presupuesto constitucional que la justique, en segundo lugar el presupuesto de la necesidad en donde se valora si de todas las medidas posibles, la que escogi el legislador es la menos regresiva, hasta llegar hasta al ltimo paso del test de vericar la proporcionalidad en sentido estricto que consiste en confrontar el principio de no regresividad con otros principios constitucionales como la garanta de sostenibilidad del sistema o los principios de universalidad, solidaridad y eciencia cuando se trata de valorar el sistema de seguridad social, para establecer si en el caso concreto se presenta un mayor menoscabo del principio de progresividad frente al principio constitucional que se enfrenta a ste. As por ejemplo en la Sentencia C-038 de 2004 se dijo que si se utiliza como presupuesto de justicacin de la regresividad de un derecho social el fomento del empleo se debe constatar, (i) que las medidas no fueron tomadas inopinadamente sino que se basaron en un estudio cuidadoso, y (ii) que el Congreso analiz otras alternativas, pero consider que no existan otras igualmente ecaces que fueran menos lesivas, en trminos de la proteccin del derecho al trabajo. Y (iii) nalmente debe el juez constitucional vericar que la medida no sea desproporcionada en estricto sentido, esto es, que el retroceso en la proteccin del derecho al trabajo no aparezca excesivo frente a los logros en trminos de fomento del empleo14.

A manera de Conclusin El Principio de la progresividad es un mandato para el legislador, orientado a que se adopten las medidas necesarias para que se avance en la proteccin colectiva de la poblacin en seguridad social hasta el lmite de sus recursos. El Principio de la progresividad es un mandato para el Gobierno, quien en su gestin del sistema debe incorporar mecanismos de evaluacin continua de la prestacin del servicio, y promover en consonancia con sus posbilidades, las mejoras de ampliacin de cobertura, suciencia de prestaciones, y mejoramiento de calidad de las mismas. El Principio de la progresividad no es un derecho a la estabilidad legislativa, pero si una restriccin a la libertad de conguracin de la seguridad social por parte del legislador. La progresividad es un juicio del conjunto de las consecuencias que acarrea una medida, en todas sus dimensiones, la de la universalidad, la de la sostenibilidad nanciera, la de la integralidad del sistema. El Gobierno y el Congreso deben respaldar en razones vericables y sucientes las leyes que restrinjan, mermen, o hagan ms precaria la seguridad social, y que hallen justicacin por la realizacin de otros principios de la seguridad social
14 C. Constitucional, sentencia C 228 de 2011

50

338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano

El principio de sostenibilidad financiera: la financiacin y la fiscalidad de la seguridad social


La gestin de la seguridad social impone el que deba realizarse a travs de una institucionalidad compleja, ordenada como sistema, entre cuyos elementos estructurales est el de los fondos econmicos, con lo que se han de proveer los recursos indispensables para cubrir el costo de las prestaciones de proteccin a los aliados. Dimensin de la deuda La gura central de las prestaciones de proteccin para los riesgos de invalidez, vejez y muerte son derechos pensionales de carcter vitalicio, y obligaciones que maduradas respecto a cientos de miles de aliados, adquiere dimensiones importantes, medidas en porcentajes del PIB. Al respecto, en los pases miembros de la OECD, el promedio ponderado de los activos de los fondos de pensiones comparado contra el respectivo PIB es del 72.4%, de acuerdo con cifras al cierre de 2011, frente a un guarismo del 67.3% registrado al cierre de 2011, donde Holanda tiene la tasa ms alta situndose en el 138% (Ver anexo 2). Esta tasa, sin embargo, contina siendo baja en varios pases en donde menos de la mitad de los miembros tienen tasas de ms del 20% dejando amplio campo para el desarrollo de los mercados de pensiones. Los activos de los fondos de pensiones en pases no miembros de la OECD son todava pequeos pero estn creciendo a ritmos superiores que los registrados en los pases miembros15. Y el valor de las pensiones causadas, reconocidas y pagadas, mira slo uno de los momentos la deuda pensional, sirve para determinar el valor actual de unas obligaciones. El valor discriminado de las obligaciones pensionales, limitndonos al rgimen de prima media con prestacin denida, tomado por las entidades que asumen el pago son las siguientes:
Cuadro 2.2

Porcentaje de presupuesto vs el PIB


Conceptos Pago de mesadas pensionales sin SGP + fonpet Como porcentaje del PIB
Fuente: Direccin General del Presupuesto Pblico Nacional.

2,007 15,229 4.3

2,008 18,710 4.7

2,009 4.3

2,010 4.2

2,011 3.8

2012 3.8

21,655 22,271

23,790 25,787

La dimensin de las obligaciones presentes pensionales se hace, como se indic respecto al PIB, y tambin determinando el porcentaje que le cabe en el presupuesto nacional, como se indica en el siguiente cuadro, slo frente a los dos aos recientes, sealando la respectiva variacin:
15 Pension markets in focus, septiembre 2012, OECD

ECONOMA COLOMBIANA . 338

51

El sistema pensional colombiano

Grfico 1

Elaboracin CGR.

Para la determinacin o estimacin real y completa de la obligacin pensional, presente y futura, habida cuenta del inevitable y constante crecimiento, se ha de hacer de conformidad con un modelo actuarial en el que se integren las tendencias econmicas, demogrcas y laborales del pas, para estimar a cunto han de ascender las obligaciones pensionales en un determinado perodo de tiempo. En el cuadro siguiente se pueden ver las mesadas pensionales pagadas en los ltimos 7 aos por algunas administradoras de pensiones y el nmero de pensionados actual de las mismas:
Cuadro 2.3

Mesadas pagadas y nmero de pensionados


Administradora de pensiones ISS CAJANAL* CAXDAC CAPRECOM P. ANTIOQUIA FONPRECON TOTAL
Fuente: Superintendencia Financiera de Colombia UGPP-*Informacion Cajanal desde el 2007.

Nmero de pensionados a 2012 1,002,662 238,009 690 22,374 2,723 2,316

Mesadas pagadas de 2005 a julio 2012 (Valores en Millones de Pesos) $ 78,089,091 $ 29,634,658 $ 372,676 $ 4,977,909 $ 316,244 $ 1,456,587 $ 114,847,165

Para resaltar y de acuerdo con el cuadro anterior, Cajanal ( a travs del FOPEP) con 238.009 pensionados ha pagado algo ms de 29 billones en mesadas pensionales, con un promedio de mesada pensional por ao por valor de $1.413.656,95, asi:
52
338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano Cuadro 2.4

Nomina de pensionados CAJANAL


Ao AO 2007 AO 2008 AO 2009 AO 2010 AO 2011 AO 2012* TOTAL/PROMEDIO
Fuente: UGPP.

Valor nomina de pensionados CAJANAL 4,271,352,171,740.43 4,868,381,810,000.98 4,936,252,547,610.11 5,006,650,296,013.78 5,670,424,817,401.96 4,881,596,838,989.40 29,634,658,481,756.70

Promedio pensionados por ao 216,154.50 225,084.00 229,710.00 229,205.50 233,725.00 236,214.00 228,348.83

Valor promedio de la mesada 1,185,985.73 1,295,436.16 1,420,919.90 1,457,376.09 1,521,843.37 1,600,380.45 1,413,656.95

Dimensin de los recursos: los bonos pensionales La nanciacin moderna del Sistema de Seguridad Social est concebida bsicamente a travs de aportes o cotizaciones realizados a nombre de los aliados, y deducidos de la nmina laboral, realizados durante toda su vida productiva. Los primeros sistemas fueron de nanciacin exclusiva del Estado en donde los servidores pblicos no hicieron en un principio mayores aportes tal y como se mencion en el primer captulo. Los aportes efectuados anticipadamente, varias dcadas antes de la maduracin de los derechos pensionales, permiten constituir reservas o fondos que crecen con los rendimientos nancieros, cuando estos son gestionados ecientemente. Aunque el sistema colombiano fue diseado para funcionar con reservas, la realidad histrica es que slo alcanz a ser un sistema de reparto simple. La fuente central de recursos propios ha sido y son las cotizaciones que se proyecta recibir. No se constituyeron reservas slidas y duraderas, que permitieran soportar el sistema con sus rendimientos por largo plazo. El costo actual de pensiones se cubre sin contar con rendimientos, ni recursos acopiados en reservas. Las reservas del ISS se agotaron en el 2004, fecha a partir de la cual el Estado con cargo al presupuesto nacional se ha encargado de fondear la diferencia entre los aportes de los activos y las mesadas para honrar este compromiso. En el caso de Cajanal las reservas apropiadas en el FOPEP para los distintos grupos de pensionados han tenido que ser complementadas de tiempo atrs para cumplir con el compromiso estatal de las pensiones de sus servidores. El reconocimiento de ttulos pensionales, o bonos pensionales, que es el costo coyuntural por la transicin del sistema de los seguros sociales obligatorias y de la previsin social al sistema general de pensiones, se hace con cargo a recursos del presupuesto, y no de fondos aprovisionados para el efecto, como hubiera sido lo deseable para no desplazar recursos pblicos necesarios para la inversin.
ECONOMA COLOMBIANA . 338

53

El sistema pensional colombiano

Como se puede observar en el siguiente cuadro, en materia de bonos pensionales la deuda reconocida a travs de actos administrativos hoy es un poco ms de 10 billones de pesos que al valor de redencin normal es de 28 billones de pesos. En esta informacin se incluye la deuda por bonos pensionales que se encuentran emitidos por las entidades del orden nacional incluida la deuda de la Nacin como contribuyente y emisor (se excluye la de los entes territoriales), recursos destinados a contribuir a la conformacin del capital necesario para nanciar las pensiones de los aliados del Sistema General de Pensiones colombiano en los dos regmenes, atendiendo, claro est, su naturaleza jurdica y nanciera.
Cuadro 2.5

Nacin contribuyente
Tipos de Bonos Pensionales A B C E T Total general 8,137,927 32,293,699,729 950,252,000 7,798,968,027,000 1 1,275
Cuadro 2.6

Valor Proyectado a 30/Sept/2012 8,083,090,830 24,202,470,972

Valor Proyectado a Fecha de Redencin Normal 15,881,675,000 7,782,136,100,000

Cantidad de Bonos 195 1,079

Nacin emisor
Tipos de Bonos Pensionales A B C E T Total general Nacin (Emisor + Contribuyente) 862,942,000 1,657,789,000 9,911,804,998,000 9,944,098,697,729 6,558,054,000 2,961,470,000 17,057,926,623,000 24,856,894,650,000 30 10 176,096 177,371
Cuadro 2.7

Valor Proyectado a 30/ Sept/2012 9,635,760,712,000 273,523,555,000

Valor Proyectado a Fecha de Redencin Normal 16,360,395,602,000 688,011,497,000

Cantidad de Bonos 172,830 3,226

Otros
Tipos de Bonos Pensionales A B C E T Total general
Fuente: MHCP.

Valor Proyectado a 30/ Sept/2012 1,001,765,594,000 39,457,536,000 1,453,863,915 340,570,000 2,655,321,000 1,045,672,884,915

Valor Proyectado a Fecha de Redencin Normal 2,056,302,341,000 39,457,536,000 1,453,863,915 405,675,000 2,655,321,000 2,100,274,736,915

Cantidad de Bonos 130,948 1,223 33 32 14 132,250

54

338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano Cuadro 2.8

Deuda de la Nacin como contribuyente y emisor con las entidades reconocedoras, liquidadoras y pagadoras de pension-bonos pensionales- sin acto administrativo
Tipos de Bonos Pensionales A B C E T Total general Valor Proyectado a 30/Sept/2012 10,645,609,396,830 337,183,561,972 1,453,863,915 1,203,512,000 4,321,247,927 10,989,771,582,644 Valor Proyectado a Fecha de Redencin Normal 18,432,579,618,000 8,509,605,133,000 1,453,863,915 6,963,729,000 6,567,043,000 26,957,169,386,915 Cantidad de Bonos 303,973 5,528 33 62 25 309,621

Fuente: MHCP - Ocina de Bonos Pensionales - Elaborado por DGRESS

La mayor parte de la deuda est representada en los bonos pensionales tipo A y B con una cantidad de 303.973 y 5.528, respectivamente, por un valor de $ 10.9 billones con corte a 30 de septiembre de 2012. Es decir, que la Nacin y las entidades de orden nacional tienen la mayor deuda con los aliados a los fondos de pensiones administrados por las AFP y con el ISS (hoy Colpensiones), administradora nica del Rgimen de Prima Media con prestacin denida. Para una mayor ilustracin ver la siguiente graca:
Grfico 2

Nota: El valor de la deuda se proyecta hasta su vencimiento con el promedio del IPC de los ltimos 12 meses + el rendimiento del 3% o del 4%.

Elaboracin CGR.

De acuerdo con la Ocina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, el valor de la deuda se proyecta hasta su vencimiento con el promedio del IPC de los ltimos 12 meses, ms el rendimiento del 3% o del 4% que indica la norma. De igual manera, existen liquidaciones provisionales de bonos pensionales, es decir, son los bonos pensionales que an no se han reconocido a travs de un acto administrativo pero sobre los cuales hay derechos en cabeza de sus titulares. Estos, a hoy, son un poco ms de 25 billones y en su redencin normal ($55 billones de pesos), que pesan sobre el presupuesto pblico y sobre los cuales no hay reservas. Veamos las cifras:
ECONOMA COLOMBIANA . 338

55

El sistema pensional colombiano Cuadro 2.9

Nacin contribuyente
Tipos de Bonos Pensionales A B C E T Total general 1,433,420,000 555,503,973,000 1,433,420,000 958,427,397,000 18 7,543 Cuadro 2.10 Valor Proyectado a 30/Sept/2012 450,628,000,000 73,714,899,000 29,727,654,000 Valor Proyectado a Fecha de Redencin Normal 853,551,424,000 73,714,899,000 29,727,654,000 Cantidad de Bonos 6,571 873 81

Nacin emisor
Tipos de Bonos Pensionales A B C E T Total general Valor Proyectado a 30/Sept/2012 19,686,596,196,000 130,813,608,000 50,265,057,000 2,645,623,000 570,958,000 19,870,891,442,000 Valor Proyectado a Fecha de Redencin Normal 39,935,377,147,000 130,813,608,000 50,265,057,000 161,729,357,000 570,958,000 40,278,756,127,000 Cantidad de Bonos 770,119 1,123 126 13 9 771,390 Cuadro 2.11

Otros
Tipos de Bonos Pensionales A B C E T Total general Fuente: MHCP. Cuadro 2.12 Valor Proyectado a 30/ Sept/2012 5,509,002,794,000 28,881,984,000 13,473,074,993 401,226,000 10,592,177,000 5,562,351,255,993 Valor Proyectado a Fecha de Redencin Normal 13,533,940,374,000 28,881,984,000 13,494,818,993 414,998,000 10,592,177,000 13,587,324,351,993 Cantidad de Bonos 678,484 1,089 96 25 71 679,765

Deuda de la Nacin como contribuyente y emisor con las entidades reconocedoras, liquidadoras y pagadoras de pension-bonos pensionales- sin acto administrativo
Tipos de Bonos Pensionales A B C E T Total general Elaboracin CGR. Valor Proyectado a 30/Sept/2012 25,646,226,990,000 233,410,491,000 93,465,785,993 3,046,849,000 12,596,555,000 25,988,746,670,993 Valor Proyectado a Fecha de Redencin Normal 54,322,868,945,000 233,410,491,000 93,487,529,993 162,144,355,000 12,596,555,000 54,824,507,875,993 Cantidad de Bonos 1,455,174 3,085 303 38 98 1,458,698

56

338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano

De acuerdo con las liquidaciones provisionales de los bonos pensionales, la Nacin y las entidades del orden nacional, como se dijo, tienen la mayor deuda con los aliados a los fondos de pensiones administrados por las AFP y con el ISS hoy Colpensiones. En este sentido la mayor parte de la deuda est representada en los bonos pensionales tipo A y B con una cantidad de 1.455.174 y 3.085 respectivamente, por un valor de 25.8 billones con corte a 30 de septiembre de 2012. En esta informacin se incluyen los bonos pensionales que se encuentran en liquidacin provisional de las entidades de orden nacional incluida la liquidacin provisional de los eventuales bonos a cargo de la Nacin (excluye la de los entes territoriales). Para una mayor ilustracin ver la siguiente graca:
Grfico 3

Elaboracin CGR.

En conclusin, se puede decir que la deuda de la Nacin (contribuyente y emisor) y las entidades de orden nacional vigentes con corte a 30 de septiembre de 2012, por concepto de bonos pensionales, es ms de 35 billones y en su redencin normal 81,7 billones de pesos, para un total de 1.768.319 bonos pensionales correspondientes a 309.621 con acto administrativos y 1.458.698 bonos pensionales con liquidacin provisional, sin incluir los bonos pensionales emitidos por los entes territoriales. Lo anterior en razn a que las nicas pensiones que se pueden nanciar con bonos pensionales son las del ISS, hoy Colpensiones, las del Fondo de Previsin Social del Congreso, las de Ecopetrol y las del rgimen de ahorro individual administrado por las AFP. Es importante precisar que los bonos pensionales emitidos por la Nacin o por una entidad pblica son ttulos de deuda pblica destinados a contribuir a la conformacin del capital necesario para nanciar las pensiones de los aliados del Sistema General de Pensiones colombiano en los dos regmenes, atendiendo, claro est, su naturaleza jurdica y nanciera.
ECONOMA COLOMBIANA . 338

57

El sistema pensional colombiano

Los tipos de bonos pensionales16 que existen son: 1) Bonos Tipo A: se emiten a favor de las personas que se trasladaron al Rgimen de Ahorro Individual con Solidaridad. 2) Bonos Tipo B: para quienes se trasladen al Rgimen de Prima Media con Prestacin Denida. Se emiten a favor del ISS por cuenta de los empleados pblicos que al entrar en vigencia el Sistema General de Pensiones se trasladaron al Instituto de Seguros Sociales. 3) Bonos Tipo C: se emite a favor del Fondo de Previsin del Congreso, por cuenta de los aliados que se trasladaron a dicho Fondo, al entrar en vigencia el Sistema General de Pensiones. 4) Bonos Tipo E: son los bonos que recibe Ecopetrol por las personas que se hayan vinculado a la empresa con posterioridad al 31 de marzo de 1994. 5) Bono Pensional Especial tipo T: Bono especial que deben emitir las entidades Pblicas a favor del ISS, o quien haga sus veces, para cubrir el diferencial existente entre las condiciones previstas en los regmenes legales aplicables a los servidores pblicos antes de la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones y el rgimen previsto para los aliados al ISS, o quien haga sus veces, con el n de que la administradora pueda realizar el reconocimiento de una pensin con rgimen de transicin a los servidores que a primero de abril de 1994 se encontraban en cualquiera de los siguientes casos: a) que estuvieran laborando en entidades pblicas como aliados o como cotizantes al lSS en condicin de activos; b) que habindose retirado de la entidad pblica fueran aliados inactivos del ISS y no estuvieran cotizando a ninguna administradora del sistema; c) que una

vez retirados de la entidad pblica hubieran continuado aliados y/o cotizando al ISS como independientes o como vinculados a una entidad privada o, d) que habiendo sido servidores pblicos aliados al lSS no cotizaban a ninguna entidad a 31 de marzo de 1994. Para efectos de determinar el sentido del principio de la sostenibilidad nanciera, el equilibrio principal es el que resulta de la correlacin de niveles de cotizacin y niveles de pensin, a sabiendas de que histricamente se admitan excepciones para permitir como complemento a la densidad de cotizaciones factores diferentes a los del aporte mismo, y lo cual se corrigi hacia futuro con el artculo 2 de la Ley 797 de 2003 cuando precepta:
l) En ningn caso a partir de la vigencia de esta ley, podrn sustituirse semanas de cotizacin o abonarse semanas cotizadas o de tiempos de servicio con el cumplimiento de otros requisitos distintos a cotizaciones efectivamente realizadas o tiempos de servicios efectivamente prestados antes del reconocimiento de la pensin.

Adicionalmente esto se reitera a nivel constitucional en el pargrafo 6 artculos 1 del Acto Legislativo 001 de 2005 que precepta: Para la liquidacin de las pensiones slo se tendrn en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones
16 Cartilla ABC Bonos pensionales Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.

58

338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano

Y el sentido de la disposicin al admitir como equivalentes cotizaciones y prestacin de servicios, es bajo el entendido de que ste se traduce en cotizaciones a travs de los ttulos pensionales, con valores jados de conformidad con la ciencia actuarial. La dimensin de los aportes, medidos en porcentajes sobre los salarios o ingresos de los trabajadores, son los que resultan de las proyecciones actuariales, la capacidad de ahorro, y la voluntad poltica de imponerlos. Entre los primeros y los segundos la brecha es histrica. Los seguros sociales obligatorios concebidos en el ao de 1966, bajo el esquema de prima media escalonada, en el cual los aportes a realizar empezaran en 6%, debiendo incrementarse en 3% cada cinco aos. De esta manera, se adoptaba el rgimen de prima media con reservas, las que se constituyeran en el periodo de gracia del sistema, esto es, en el perodo de mayora de cotizantes activos en el que todos contribuyen y nadie gasta, salvo por pensiones de invalidez y de sobrevivientes. Las limitaciones y resistencia a aumentar los gravmenes sobre la nomina, y la falta de decisin poltica para encarar los problemas que se haran realidad en otros gobiernos posteriores, deform el sistema. Para nales de la dcada de los ochenta, cuando se causaban las primeras cohortes de trabajadores con derecho a pensin, organismos internacionalmente alertaron sobre el bajo nivel de las reservas del Instituto de Seguros Sociales, la entidad administradora de este sistema. La historia sald cualquier discusin. Tal y como se indic, en el 2004, la Superintendencia Bancaria certic el agotamiento de las reservas. El esquema nanciero termin siendo slo un sistema de reparto simple. El sistema nanciero para la seguridad social en Colombia y todos los que se concibieron en Amrica Latina en el siglo pasado, se montaron sobre la premisa de la solidaridad intergeneracional. La evolucin demogrfica y su impacto sobre el dficit pensional La evolucin demogrca hizo anacrnico el diseo de trabajadores activos que se hacan cargo de los retirados. La desaparicin de la gura geomtrica de la pirmide, secular para representar la poblacin ordenadas en rangos de edad, fue por cuenta de la revolucin social que comenz desde mediados de siglo, que transform el papel de la mujer en la sociedad, hizo posible la poltica de control de la natalidad, de manera que en pocos lustros la tasa de crecimiento tuvo el siguiente comportamiento: Como se observa en los grcos siguientes, existe una tendencia demogrca hacia el envejecimiento de la poblacin, transformando considerablemente la pirmide demogrca de la poblacin, tendencia que empieza a evidenciarse en Colombia. Esta tendencia hacia el envejecimiento de la poblacin, se tradujo en una alteracin proporcional de la tasa de sostenimiento en Colombia y en toda Amrica Latina, tal como se indica en la siguiente grca:
ECONOMA COLOMBIANA . 338

59

El sistema pensional colombiano

Grfico 4 Pirmide Poblacin 2008-2050

Fuente: Celade.

Grupo etreo

Grupo etreo

Grfico 5 Tasa de dependencia (Poblacin > 65 / Poblacin 15-64 aos

Fuente: Celade.

60

338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano

Grfico 6 ltimo censo

Fuente: Celade.

En el informe del Celade sobre La Situacin de los Adultos Mayores se concluye que el proceso de envejecimiento en la comunidad iberoamericana no es un proceso homogneo ni lineal, sino que se desarrolla con ritmo diferente en cada uno de los pases del continente. Al nalizar la primera dcada del siglo XXI unos 11 millones de personas en el rango de edad de 80 y ms aos, es decir, cerca del 23% de los hombres adultos mayores y ms del 25% de las mujeres adultas mayores, han superado ya ese rango de edad.
Cuadro 2.13

Comunidad Iberoamericana. Distribucin por sexo y grandes grupo de edad. Ao 2010


Grandes Grupo de Edades Nmero de personas 0 a 14 15 a 64 65 y mas Total Proporciones respecto del total. 0 a 14 15 a 64 65 y mas 27.30% 65.80% 6.90% 25.60% 65.80% 8.70% 26.40% 65.80% 7.80% Hombres 83,837,225 202,505,459 21.299.437 307,642,121 Mujeres 80,656,622 207,546,789 27,390,288 315,593,699 Total 164,493,847 410,052,248 48,689,725 623,235,820

Fuente: Informe Perspectiva General. La Situacin de los Adultos Mayores. OISS


ECONOMA COLOMBIANA . 338

61

El sistema pensional colombiano

De acuerdo con la informacin presentada en el cuadro anterior el 65,8% tiene entre 15 y 64 aos y el 7,8% son personas de 65 y ms aos, este ltimo grupo se acerca a los 50 millones de personas en el conjunto de la comunidad iberoamericana.
Cuadro 2.14

Comunidad Iberoamericana. Estructura de la poblacin de 65 y ms aos de edad. Ao 2010


Rango 65 a 69 70 a 74 75 a 79 80 a 84 85 y mas Total 65 aos y mas Hombre 7,377,550 5,659,658 4,040,232 2,509,064 1,712,933 21,299,437 Mujer 8,417,272 6,856,694 5,351,454 3,711,612 3,053,256 27,390,288 Total 15,794,822 12,516,352 9,391,686 6,220,676 4,766,189 48,689,725

Fuente: Informe perspectiva general. La situacin de los adultos Mayores. OISS

La tendencia apunta a un aumento de la poblacin adulta mayor, debido al efecto combinado del incremento de la esperanza de vida, de la disminucin de la fecundidad y, en consecuencia, de la reduccin del tamao de la poblacin infantil. Lo cual, en el mediano plazo implicar una reduccin de la poblacin econmicamente activa (PEA).
Grfico 7

Elaboracin CGR.

En el caso especco colombiano, de acuerdo con proyecciones del DANE, para los prximos 10 aos se espera que la poblacin total del pas crezca a un ritmo del 1.1% anual, ligeramente decreciente en el tiempo, mientras el grupo de los mayores de 60 aos va a crecer con un ritmo tres veces superior y con una tasa creciente en el tiempo.
62
338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano

Cuadro 2.15

DANE. Proyeccin de Poblacin 2010 a 2020, por sexo y grupos de edad


Ao

2010
45,509,584

2011
46,044,601

2012
46,581,823

2013
47,121,089

2014
47,661,787

2015
48,203,405

2016
48,747,708

2017
49,291,609

2018
49,834,240

2019
50,374,478

2020
50,911,747

Menores de 0 hasta 80 y ms aos Total Hombres

22,466,660
Mujeres

22,731,299 23,313,302

22,997,087 23,584,736

23,264,039 23,857,050

23,531,670 24,130,117

23,799,679 24,403,726

24,069,035 24,678,673

24,337,747 24,953,862

24,605,796 25,228,444

24,873,329 25,501,149

25,138,964 25,772,783

23,042,924
Menores de 0 hasta 20 aos Total

18,184,410 18,248,123 18,220,031 9,317,673 8,902,358 9,298,373 8,886,037 18,145,810 9,277,137 8,868,673 18,109,121 9,256,857 8,852,264 18,078,043 9,239,827 8,838,216 18,054,549 9,227,956 8,826,593 18,040,183 9,220,971 8,819,212 18,034,004 9,218,540 8,815,464 18,033,661 9,220,001 8,813,660 18,036,489 9,223,400 8,813,089 9,332,356 8,915,767

Hombres Mujeres

De 21 hasta 60 aos Total

24,774,911 23,101,985 23,522,831 11,448,661 23,944,597 11,668,909 24,364,431 11,889,136 12,105,207 12,314,998 12,857,428 13,034,635 25,172,426 25,550,649 12,516,014 12,710,052 13,205,077 12,895,862 13,366,889 13,072,895 13,518,906 13,239,952 13,659,961 25,915,129 26,262,751 26,591,801 26,899,913 11,229,903 11,872,082 12,074,170 12,275,688 12,475,295 12,669,704

Hombres

Mujeres

De 61 hasta 80 y ms aos Total Hombres Mujeres

4,159,476 1,904,401 2,255,075

4,301,739 1,964,965 2,336,774

4,452,816 2,029,805 2,423,011

4,610,848 2,097,766 2,513,082

4,777,755 2,169,606 2,608,149

4,952,936 2,244,854 2,708,082

5,142,510 2,325,065 2,817,445

5,336,297 2,406,724 2,929,573

5,537,485 2,491,394 3,046,091

5,749,016 2,580,433 3,168,583

5,975,345 2,675,612 3,299,733

Fuente: Informe perspectiva general. La situacin de los adultos mayores. OISS

Grfico 8

Elaboracin CGR.

Lo anterior implica que la estructura de las cohortes de la poblacin sigue cambiando con una muy clara tendencia al envejecimiento. Los mayores de 60 aos que al cierre del 2010 constituan el 9.14% de la poblacin del pas, sern el 11.74% al cierre del 2020, en tanto que los menores de 20 aos reducen sustancialmente su participacin, al pasar del 40.1% al 35.43% durante el mismo perodo.
ECONOMA COLOMBIANA . 338

63

El sistema pensional colombiano

La modificacin del pacto generacional y su impacto sobre el pago de las mesadas pensionales Con la Ley 100 de 1993 viene la apertura del sistema pensional al ahorro individual, basado en cuentas separadas de un fondo comn, del que se nutra el rgimen de prima media, alterando abruptamente el esquema de solidaridad entre generaciones al interior del sistema pensional, con rgimen alternativos, lo que signic una licencia para la mitad de los aliados al sistema, trabajadores activos, de retirarse del pacto generacional. Este mismo pacto tambin se ha visto afectado por las transformaciones de la pirmide demogrca y su tendencia hacia el envejecimiento de la poblacin, que a su vez afecta la correlacin entre trabajadores activos y trabajadores retirados.
Cuadro 2.16

DANE. Proyeccin de Poblacin 2010 a 2020, por sexo y grupos de edad


Participaciones Menores de 0 hasta 80 y ms aos Total Hombres Mujeres Menores de 0 hasta 20 aos Total Hombres Mujeres De 21 hasta 60 aos Total Hombres Mujeres De 61 hasta 80 y ms aos Total Hombres Mujeres 9% 4% 5% 9% 4% 5% 10% 4% 5% 10% 4% 5% 10% 5% 5% 10% 5% 6% 11% 5% 6% 11% 5% 6% 11% 5% 6% 11% 5% 6% 12% 5% 6% 51% 25% 26% 51% 25% 26% 51% 25% 26% 52% 25% 26% 52% 25% 27% 52% 26% 27% 52% 26% 27% 53% 26% 27% 53% 26% 27% 53% 26% 27% 53% 26% 27% 40% 21% 20% 40% 20% 19% 39% 20% 19% 39% 20% 19% 38% 19% 19% 38% 19% 18% 37% 19% 18% 37% 19% 18% 36% 18% 18% 36% 18% 17% 35% 18% 17% 100% 49% 51% 100% 49% 51% 100% 49% 51% 100% 49% 51% 100% 49% 51% 100% 49% 51% 100% 49% 51% 100% 49% 51% 100% 49% 51% 100% 49% 51% 100% 49% 51% 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Fuente: Informe perspectiva general. La situacin de los adultos mayores. OISS

La solidaridad entre generaciones est hoy representada en el porcentaje que le corresponde al valor proveniente de las cotizaciones que se recogen mensualmente, y que se destinan al pago de la nmina pensional, tal y como puede apreciarse en el cuadro siguiente.

64

338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano Cuadro 2.17

Rgimen de Prima Media con Prestacin Definida. Mesadas pagadas Valores en Millones de Pesos
Mesadas ISS CAXDAC Fon Precon Caprecom P. Antioquia Cajanal (*) Total 2005 $6,145,150 $41,050 $136,996 $522,326 $29,890 $2,447,593 $9,323,004 2006 $7,178,493 $43,093 $165,175 $565,392 $32,675 $2,804,792 $10,789,620 2007 $8,308,992 $45,718 $176,719 $604,096 $36,621 $3,116,040 $12,288,185 2008 $9,637,250 $48,564 $189,697 $696,610 $40,717 $3,706,183 $14,319,020 2009 $11,202,299 $52,517 $205,284 $702,605 $45,984 $1,664,488 $13,873,177 2010 $12,491,762 $53,584 $216,962 $717,334 $48,464 $0 $13,528,106 2011 $14,249,043 $55,119 $231,813 $736,032 $51,284 $0 $15,323,291

2012 $8,876,103 $33,032 $133,941 $433,513 $30,609 $0 $9,507,198

Fuente: Informacin Supernanciera formato 204 a julio de 2012.

Cuadro 2.18

Rgimen de Prima Media con Prestacin Definida. Aportes


Aportes ISS CAXDAC FonPrecon Total Caprecom P. Antioquia Cajanal (*) Total 2005 $2,307,133 $3,399 $9,585 $6,504 $3,480 $0 $2,330,101 2006 $2,529,793 $4,042 $9,000 $15,210 $3,089 $118,779 $2,688,913 2007 $2,675,136 $4,024 $9,193 $13,612 $3,102 $131,710 $2,845,970 2008 $3,115,194 $4,432 $10,756 $7,237 $3,370 $145,199 $3,296,944 2009 $3,294,232 $4,516 $11,502 $3,881 $3,061 $67,456 $3,396,150 2010 $4,017,585 $3,000 $11,828 $2,145 $3,014 $0 $4,049,400 2011 $4,541,719 $380 $10,754 $993 $2,861 $0 $4,567,461 2012 $452,274 $107 $1,060 $60 $224 $0 $454,785

Fuente: Informacin Supernanciera formato 204 a julio de 2012.

Cuadro 2.19

% Mesadas cubiertas con aportes


Mesadas ISS CAXDAC Fon Precon Caprecom P. Antioquia Cajanal (*) Total 2005 37.54% 8.28% 7.00% 1.25% 11.64% 0.00% 24.99% 2006 35.24% 9.38% 5.45% 2.69% 9.45% 4.23% 24.92% 2007 32.20% 8.80% 5.20% 2.25% 8.47% 4.23% 23.16% 2008 32.32% 9.13% 5.67% 1.04% 8.28% 3.92% 23.02% 2009 29.41% 8.60% 5.60% 0.55% 6.66% 4.05% 24.48% 29.93% 29.81% 2010 32.16% 5.60% 5.45% 0.30% 6.22% 2011 31.87% 0.69% 4.64% 0.13% 5.58%

Elaboracin CGR.

Como se observa en el cuadro anterior, existe una tendencia a que las cotizaciones del ISS cada vez nancian una menor proporcn de las mesadas pensionales, con lo cual el presupuesto nacional debe cubrir la diferencia, cada vez en mayor proporcin. La siguiente grca conrma la anterior armacin.
ECONOMA COLOMBIANA . 338

65

El sistema pensional colombiano

Grfico 9 Porcentaje de mesadas cubiertas con aportes

Elaboracin CGR.

La dimensin del dficit fiscal Los seguros sociales obligatorios, los regmenes de previsin social para empleados pblicos y el rgimen de prima media del Sistema General de Pensiones, ofrecen pensiones de vejez o de jubilacin, cuyos montos no guardan una relacin equilibrada con los aportes efectuados. Lo anterior sin contar con regmenes exceptuados y convencionales, sobre los cuales trataremos en otros artculos.
Cuadro 2.20

Dficit 2011 (Valores en Millones de Pesos)


Entidad ISS CAJANAL CAXDAC CAPRECOM P. ANTIOQUIA FONPRECON TOTAL Numero Pensionados 1,002,662 238,009 690 22,374 2,723 2,316 1,268,774 Mesadas Pagadas $ 14,249,043 $ 5,670,424 $ 55,119 $ 736,032 $ 51,284 $ 231,813 $ 20,993,715 Cotizaciones $ 4,541,719 0 $ 380 $ 993 $ 2,861 $ 10,754 $ 4,556,707 Diferencias $ 9,707,324 $ 5,670,424 $ 54,739 $ 735,039 $ 48,423 $ 221,059 $ 16,437,008

Fuente: Superintendencia Financiera de Colombia.

66

338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano

Grfico 10

Elaboracin CGR.

La previsin constitucional, artculo 48, se limita a que se preserve la correspondencia entre el nivel de contribuciones al sistema y el nivel del benecio pensional: Para la liquidacin de las pensiones slo se tendrn en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. Las pensiones se liquidan sobre el nivel de ingresos del aliado, pero ello no es garanta del equilibrio entre ingresos y egresos, por mltiples factores: Por cuanto el porcentaje sobre el salario para la determinacin del valor de la cotizacin es ms bajo que el recomendado por los estudios actuariales. Los aportes eran menores, o incluso no se efectuaban, para el caso de los servidores pblicos. Por cuanto cuenta ms el nmero de cotizaciones que su valor. Las pensiones de prima media se otorgan con independencia de valor acumulado de las contribuciones. Por cuanto el valor estimable de las cotizaciones para efectos de calcular el monto de la pensin, es slo el de una fraccin de las mismas, la correspondiente a los ltimos diez aos. Por cuanto la regla de los diez aos todava es excepcin; su aplicacin es gradual y tiene plena vigencia para cuando todos los que reclamen la pensin hubieren nacido despus de 1944. Por cuanto para los servidores pblicos y bajo la jurisprudencia actual del Consejo de Estado, todo aquel que estuviere amparado por el rgimen de transicin tiene derecho a una pensin liquidada sobre el promedio de los ingresos del ltimo ao. Esta jurisprudencia ha sido considerada como obligatoria para la Procuradura General de la Nacin segn prescripcin de la Circular 0054 del 03 de Noviembre de 201017.
17 Circular 0054 del 03 de Noviembre de 2010- Procuraduria General de la Nacin.

ECONOMA COLOMBIANA . 338

67

El sistema pensional colombiano

Por cuanto para los servidores pblicos amparados por un rgimen especial, segn la jurisprudencia del Consejo de Estado, la fraccin til de los aportes se hace de conformidad con lo previsto en este, a manera de ejemplo, con el sueldo ms alto del ltimo ao, para los que se acojan al rgimen del D.L. 546 de 1971. Por cuanto, segn jurisprudencia del Consejo de Estado, no tiene trascendencia la correspondencia entre nivel de ingresos y el nivel de aportes, y entre este y el nivel de la pensin. A juicio de esta Corporacin para la liquidacin de la pensin deben tenerse en cuenta todos los factores salariales para la liquidacin de la pensin, an cuando sobre todos stos no se hubiere cotizado. Por cuanto igual fractura entre los niveles de ingresos, contribucin y ahorros, se hizo en la jurisprudencia constitucional sobre bonos pensionales, al ordenar la liquidacin de estos sobre el salario devengado con independencia del que se utilizaba como base de cotizacin. El precario equilibrio, o el desequilibrio sobre el que se instituyeron pensiones futuras, sin los sucientes aportes y reservas, fue agravado por las interpretaciones judiciales aludidas. La diferencia entre el volumen de contribuciones y el volumen de las prestaciones del rgimen de prima media lo cubre el Estado con recursos presupuestales, que se traducen para cada uno de los pensionados en un subsidio. Efectivamente, la diferencia entre el capital efectivamente acumulado y el necesario para nanciar las pensiones en los montos que resultan de aplicar las reglas legales o de los acuerdos del ISS, es un subsidio prometido por las normas correspondientes a esos rgimenes especiales. Se han efectuado diferentes estudios sobre el peso nanciero de los subsidios, discriminado segn el monto y es revelador el siguiente cuadro:
Cuadro 2.21

Costo fiscal en % de la obligacin SI. IBL=salario mnimo


Tasa 4% 5% 6% 7%
Elaboracin CGR.

Cotiza 20 de los --------ltimos aos 20 80.0% 78.2% 76.2% 73.9% 25 76.7% 73.5% 69.8% 65.3% 30 72.7% 67.5% 61.1% 53.2% 25 74.0% 70.7% 66.9% 62.4%

Cotiza los -----------ltimos aos 30 66.6% 61.1% 54.4% 46.1% 35 57.7% 48.8% 37.6% 23.2% 40 46.7% 33.1% 15.0% 0.0%

68

338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano Cuadro 2.22

Costo fiscal en % de la obligacin SI. IBL es mayor de 2 salarios mnimos


Tasa 4% 5% 6% 7%
Elaboracin CGR.

Cotiza 20 de los --------ltimos aos 20 69.2% 66.5% 63.4% 59.9% 25 64.1% 59.3% 53.5% 46.7% 30 57.9% 50.0% 40.1% 28.0% 25 64.3% 59.9% 54.7% 48.5%

Cotiza los -----------ltimos aos 30 60.7% 54.3% 46.4% 36.6% 35 50.2% 39.8% 26.6% 9.6% 40 37.3% 21.3% 0.0% 0.0%

De esta forma, se puede armar, por ejemplo, que una persona cuyo IBL es mayor a 2 salarios mnimos y que cotiz 20 de los ltimos 30 aos antes de solicitar su pensin de vejez, su aporte capitalizado al 6%, no nancia el costo de la prestacin que recibe y, por lo tanto, el sco deber nanciar un 40.1% de lo que vale dicha prestacin, es decir el sistema debe pagar por dicha pensin. Las consecuencias del desequilibrio financiero Las consecuencias para el Sistema General de Pensiones de su desequilibrio nanciero se traducen en una modulacin perversa de las polticas pensionales y de las sociales. Sobre la deuda pensional inciden de manera central dos factores: la poblacin beneciada y la generosidad de las prestaciones, en una correlacin que es siempre inversa. Mientras esta ltima sea ms alta, menor es el margen scal para amparar a quienes quedan por fuera de la cobertura del sistema, en cualquiera de sus grados, ya porque no acceden al sistema, ofreciendo benecios econmicos prestacionales o porque son aliados pero preponderantemente inactivos, o porque, pese a una mediana actividad no alcanzan los niveles mnimos de cotizacin -las mil doscientas cincuenta semanas para 2013- proporcionando subsidios a las cotizaciones a travs del fondo pensional. La actuacin del principio de la progresividad de un sistema pensional, conjugado con el valor de la justicia, ha de tenerse como ndice prioritario para la ampliacin de la cobertura. La mejora de las prestaciones para el grupo protegido, le sigue al de la adopcin de medidas tendientes a lograr la universalidad; no puede ser tomado como una dato absoluto, se debe relacionar con la incidencia o afectacin de la capacidad del Estado para promover la inclusin o ofrecer o mejorar el amparo a los que quedan por fuera del sistema. Dentro de la misma lgica cabe el juicio sobre el mejoramiento de las pensiones dentro del sistema. La ampliacin de los topes mximos son progresivos y vlidos siempre y cuando no se traduzcan en prdida de capacidad para otorgar benecios a la otra parte, la mayoritaria, de la poblacin aliada. La garanta de pensin mnima del Estado, slo puede ser mejorada a un valor superior al del valor de un salario mnimo, por ejemplo, cuando se pueda predicar la universalidad del sistema. Y la progresividad dentro del sistema ofreciendo topes mximo ms elevados -la Ley 797 de 2003, de elevar del 20 a 25 el tope mximo de
ECONOMA COLOMBIANA . 338

69

El sistema pensional colombiano

cotizacin- slo cuando se est en capacidad de mejorar la garanta de pensin mnima. Lo cierto es que a la fecha no sabemos a ciencia cierta cul es el valor de la obligacin estatal por concepto de pensiones si se incluye en el clculo el impacto total de los fallos jurisprudenciales y si se contabilizan todos los compromisos realizados en tantos pactos y convenciones colectivas. Se menciona una cifra cercana al 200% del PIB. Si tenemos en cuenta que en octubre de 2011 alrededor del 77% de los pensionados del ISS reciban una pensin menor a dos salarios mnimos, pretender subir la pensin mnima equivaldra casi a crecer un monto de alrededor del 40% el costo de la nmina de pensionados. Este cubrimiento debe hacerlo el presupuesto nacional. Precisamente, esta es una de las crticas que se hace al ndice de Gini, ocasionado por una pensin mnima muy alta con una muy baja cobertura en proteccin a la vejez. El gasto social es el mecanismo principal para realizar la redistribucin del ingreso, para salir Colombia de la deshonrosa posicin de ser uno de los pases ms desigualitarios del mundo cuyas causas han sido sobre-diagnosticadas. Mirando slo los factores cuantitativos, la canalizacin de los recursos para cubrir la obligacin pensional es signicativa y creciente:
Cuadro 2.23

Presupuesto Nacional Proyectos. Apropiaciones para Pensiones


2009 Ppto. Total Variacin Pensiones Variacin PIB % % del Ppto.
Elaboracin CGR.

2010 $148,293 6.97% $24,303 13.47% 4.50% 16.39%

2011 $147,255 (0.70%) $23,607 (2.86%) 4.10% 16.03%

2012 $165,276 12.24% $24,983 5.83% 4.00% 15.12%

2013 $185,525 12.25% $24,881 (0.41%) 3.50% 13.41%

$138,626 $21,418 4.30% 15.45%

Y desde el punto de vista cualitativo, dada la estructura de los subsidios, estos se asignan en contrava a las reglas de redistribucin del ingreso, para los de mayor nivel mayores subsidios. Los gastos en pensiones tienen prelacin sobre los dems gastos sociales, por estar congurados como derechos individuales, exigibles judicialmente y protegidos contundentemente en el artculo 48 de nuestra Carta Poltica:
En materia pensional se respetarn todos los derechos adquiridos () por ningn motivo podr dejarse de pagar, congelarse o reducirse el valor de la mesada de las pensiones reconocidas conforme a derecho. 70
338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano

Las consecuencias internas para el Sistema de Pensiones, de cualquier progresividad, si no se logra un equilibrio nanciero, se traducen en una violacin al principio de solidaridad, y lo que lo hace grave, a su nombre. El principio de la solidaridad se invoca para que los de mayores recursos, cuando ms los que estn en un plano de igualdad, ayuden a los de menos recursos, pero que los de salario mnimo contribuyan al pago de pensiones de veinticinco salarios mnimos. Desde el punto de vista de la solidaridad inter-generacional esta no puede ser invocada para trasladar a una parte de la generacin siguiente, la aliada al rgimen de prima media, una carga excesiva o un sistema colapsado. La seguridad social debe ser viable, sostenible, para extensos periodos, de medio siglo, tiempo necesario para madurar y gozar de un derecho pensional. La sostenibilidad scal no puede simplemente traducirse en la existencia de recursos para atender las pensiones contratadas. Respecto a la otra parte de la poblacin, la que queda sustrada del pacto inter-generacional por acogerse al Rgimen de Ahorro Individual, su eleccin conlleva consecuencias en doble dimensin: que al separarse de un fondo comn, asumen el cuidado de su vejez con sus propios ahorros; que al no esperar la solidaridad de la generacin que le sigue, esperaran no tener que soportar las cargas por la generacin que les antecedi. Es una reexin que lleva, no a la exoneracin del deber de solidaridad entre generaciones, pues nalmente a ellos les corresponde pagar los subsidios pensionales que ofreci el legislador a ser pagados por la va de impuestos directos o indirectos, sino a hacer una estimacin diferente del alcance del pacto entre generaciones, en doble va, frente a una realidad que se impone: La precariedad del sistema de ahorro individual para brindar pensin a todos sus aliados, y la de ofrecerles en niveles que les preserve su estatus socioeconmico, y la necesidad de contar con las cotizaciones de toda la poblacin para asumir la deuda pensional histrica. Lo anterior, no obstante la decisin de nuestro Tribunal Constitucional de considerar que la
ECONOMA COLOMBIANA . 338

creacin del rgimen de ahorro individual no violaba el principio de solidaridad gracias a las contribuciones al Fondo de Solidaridad Pensional de quienes tienen mayores ingresos, providencia que ya fue mencionada atrs. Es decir, un concepto de solidaridad diferente para los dos regmenes. El surgimiento del principio de sostenibilidad financiera La historia de la seguridad social y de sus formas antecesoras, todas ncadas en la solidaridad de la comunidad, subsistieron hasta cuando los hechos revelan una realidad inmodicable: la solidaridad se ejerce hasta cuando se cuente con recursos para practicarla. El curso de la institucionalidad en seguridad social en Amrica Latina en el siglo XX, ense su gran vulnerabilidad. Todas ellas, las surgidas tanto a principios como a mediados de siglo, llegaban al nal de este, agotadas nancieramente. Fue necesario introducir en todos los pases, uno a uno, reformas sustanciales, ya paramtricas, ora de los modelos, para poder hacer frente a dcit nacionales insostenibles. La leccin fue asumida por la Conferencia Internacional del Trabajo (OIT) de 2001 con esta prescripcin para todos los sistemas pensionales: es necesario que se realicen proyecciones actuariales peridicas y se introduzcan los ajustes necesarios tan pronto sean posibles. En esas expresiones se describe operativamente el principio de la sostenibilidad nanciera que est nsito en la naturaleza de un sistema pensional, en la gestin de la seguridad social, en un servicio pblico abierto a toda la poblacin, con vocacin de permanencia para la generacin presente y para las generaciones futuras. Este principio rector de la seguridad social para la OIT, fue hecho explcito para la regulacin nacional en la Constitucin Poltica con el Acto Legislativo Nro. 1 de 2005: El Estado garantizar los derechos, la sostenibilidad nanciera del Sistema Pensional, respetar los derechos adquiridos con arreglo a la ley y asumir el pago de la deuda pensional que de acuerdo con la ley est a su cargo. Las leyes en
71

El sistema pensional colombiano

materia pensional que se expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de este acto legislativo, debern asegurar la sostenibilidad nanciera de lo establecido en ellas. Con este texto se hace explcito lo que encierra la naturaleza del sistema pensional, pero al tiempo que se consagra se limita en el tiempo su vigencia, para las leyes que se expidan con posterioridad al 25 de julio de 2005. Esta restriccin sobre su capacidad regulatoria sobre las leyes es anti- tcnica, pues, en principio, las normas constitucionales son intemporales, mxime si se trata de principios. El signficado del principio de sostenibilidad financiera La sostenibilidad nanciera de un sistema de pensiones se traduce en un estado equilibrio, que por naturaleza es a largo plazo, implica manejo y administracin adecuada. Se debe revisar dentro de un ciclo propio de la seguridad social, las variaciones, histricas y proyectadas, del conjunto de factores que intervienen -la tendencia demogrca- en especial las tablas biomtricas, el comportamiento de la economa crecimiento y tasas de inters- y el empleo -la informalidad y el desempleo- debe continuamente ser vericado. El equilibrio del sistema se traduce en un estado de solvencia del sistema para cubrir las prestaciones y benecios que ofrece a la poblacin actual que ha causado sus derechos, a la poblacin actual que
72

est en camino de madurar los derechos prestacionales, y a la que est prxima a ingresar bajo un esquema de cargas y benecios. La sostenibilidad lleva implcito el concepto de la permanencia en el tiempo. Ningn sistema es denitivamente estable. Lo es bajo un conjunto de variables dinmicas, que por su propia vocacin son variables. No tiene utilidad establecer la existencia de un equilibrio para un ao determinado, cuando desde ese mismo momento en el que se hacen los clculos se deben tomar medidas para prever y aprovisionar lo requeridos para los aos y dcadas siguientes. Las prestaciones ofrecidas para quien hoy ingresa al sistema lo deben ser bajo esquemas de nanciacin solventes para iniciar su pago treinta y cinco aos despus. Las que ya cumplieron el periodo de maduracin, y deben ser pagadas, lo deben ser por quince aos. La ciencia actuarial es la herramienta propia para determinar la suciencia nanciera de un sistema para cualquier momento del ciclo de medio siglo de la seguridad social. La sostenibilidad nanciera es un principio concreto que no puede prescindir de la comprobacin actuarial.

Cmo obra el principio de sostenibilidad financiera?


Los principios jurdicos no son entes retricos sino que han de adquirir realidades argumentales bien denidas, de conformidad con su naturaleza. El principio constitucional de sostenibilidad nanciera del Sistema General de Pensiones, se ha de traducir en una realidad econmico-nanciera, acreditada de conformidad con los usos de esta ciencia, a la que deben acudir gobierno, jueces y legisladores, en el momento de sopesar la realizacin del principio en la adopcin de una nueva forma de proteccin, o en la modicacin de una existente, o en la alteracin de los trminos de la ecuacin existente, la que se supone como apropiada para conservar el equilibrio del sistema. El Gobierno, que tiene la funcin y la capacidad, es el primer responsable de estudiar proyectivamente el estado del sistema y de adoptar los mecanismos para cumplir con la recomendacin del la OIT: hacer revisin permanente del sistema y proceder en consecuencia, ampliando progresivamente la cobertura y la integralidad si hay espacio scal para ello, o alertar y tomar las decisiones pertinentes que aseguren la pervivencia del sistema que primordialmente ha de proteger a los aliados que estn en proceso de maduracin de derechos y a los ya pensionados. El legislador al disear el sistema pensional, al introducirle modicaciones o al extender o hacer ms profunda la proteccin, debe proceder ilustradamente, comprobar que el Estado est en
338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano

capacidad de atender hoy y en el futuro el plan de benecios ofrecido; el principio de la sostenbilidad nanciera se introdujo para poner n a la seguridad social al ado, para impedir que con ella se haga populismo a cargo de gobernantes y generaciones futuras. Las leyes de seguridad social deben contar con un expediente del que hagan parte los estudios tcnicos que dan cuenta de la sostenibilidad nanciera del proyecto que da origen al trmite, de las modicaciones que introducen los ponentes o los congresistas en el debate, cuidar que el texto de la norma no quede con deciencia tcnica en su redaccin, y sobre el que los jueces puedan hacer la interpretacin o valoracin normativa sin introducir costos no previstos, en juicios de exequibilidad en sede de tutela o en los procesos ordinarios. A partir del supuesto de la escasa incidencia de la sostenibililad nanciera en la toma de decisiones judiciales, y por lo general con dbiles formulaciones, planteemos, a manera de hiptesis, que los jueces se consideran exentos de cuidar la aplicacin del principio de sostenibilidad nanciera. Ello puede tener explicacin en la existencia de una postura tradicional que desestima que a los jueces corresponda calcular los efectos de una sentencia, y que estigmatiza a los que piensan en contrario, como consecuencialistas. Esta postura no es sostenible cuando el juez dispensa derechos de naturaleza colectiva como son los de seguridad social, en los que las consecuencias de decidir un caso particular, por ejemplo haciendo ms laxos los requisitos para acceder a una prestacin, se traducen, por fuerza, en una decisin que tiene incidencia en la solucin de miles de casos similares. No es tampoco ella una postura sostenible en la seguridad social gobernada por principios, los cuales por su naturaleza, implica que ninguno sea prescindible. La seguridad social es una disciplina compleja, para la que la Ley 1149 de 2007 exige jueces expertos, y no tendran esa condicin los que desconocen o no saben manejar la dimensin nanciera del sistema pensional. Pero nalmente la Constitucin Nacional, en su artculo 334, con la modicacin introducida en el Acto Legislativo de 2011, consagr de manera perentoria que la sostenibilidad scal, de la misma naturaleza, pero de menor rango, no es un principio, pero si un criterio orientador, que debe guiar a todas las ramas y rganos del Poder Pblico. Y adems de ello
ECONOMA COLOMBIANA . 338

73

El sistema pensional colombiano

cre un espacio, a travs de un incidente obligatorio de impacto scal, cuyo objeto es justamente el de las consecuencias de la sentencia en las nanzas pblicas, y su objeto evitar alteraciones serias en la sostenibilidad scal. La mesada catorce La Ley 100 de 1993 estableci en forma general en su artculo 50 una mesada adicional a pagar a todos los pensionados por vejez o jubilacin, invalidez y sustitucin o sobrevivencia cada ao, junto con la mesada del mes de noviembre, en la primera quincena del mes de diciembre, el valor correspondiente a una mensualidad adicional a su pensin lo que quiere decir que los pensionados recibiran 13 mesadas por ao, constituyndose la mesada adicional del mes de diciembre en la denominada prima de navidad. Sin embargo, el artculo 142 sobre mesada adicional para actuales pensionados (entindase pensionados al 23 de diciembre de 1993) estableci que los pensionados por jubilacin, invalidez, vejez y sobrevivientes, de sectores pblicos, ocial, semiocial, en todos sus ordenes, en el sector privado y del ISS, as como los retirados y pensionados de las Fuerzas Militares y de la Polica Nacional, cuyas pensiones se hubiesen causado y reconocido antes del Primero (1) de enero de 1988, tendrn derecho al reconocimiento y pago de treinta (30) das de la pensin que le corresponda a cada uno de ellos por el rgimen respectivo, que se cancelar con la mesada del mes de junio de cada ao, a partir de 1994, lo que signicaba que estos pensionados recibiran en adelante 14 mesadas por ao, doble en los meses de junio y diciembre. Mediante la sentencia C-409 de 1994 M.P. Hernando Herrera Vergara declar inexequible la frase cuyas pensiones se hubiesen causado y reconocido antes del Primero (1) de enero de 1988 sentencia que implic que todas las pensiones tendran en adelante derecho a las 14 mesadas por ao. Qued eso si vigente el pargrafo que estipulaba que esta mesada adicional ser pagada por quien tenga a su cargo la cancelacin de la pensin sin que exceda de quince (15) veces el salario mnimo legal mensual. El sistema pensional vio as encarecer a partir de 1994 la prestacin a su cargo en un poco menos que la treceava parte de lo previsto en su diseo tcnico sin que tuviera al mismo tiempo una compensacin clara en sus ingresos; solo cuenta con la garanta universal a cargo del estado.
74
338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano

Un vistazo rpido a este costo y solo para los pensionados a cargo del ISS (hoy Colpensiones) se muestra en el siguiente cuadro:
Cuadro 2.24

Costo Anual de la mesada 14 para los pensionados del ISS (millones de pesos)
2005 438,939
Elaboracin CGR.

2006 445,169

2007 522,646

2008 608,746

2009 710,605

2010 820,237

2011 924,412

2012 1,020,952

La interpretacin de las reglas sobre el IBL en pensiones del rgimen de transicin La Ley 100 de 1993 introdujo el rgimen de transicin para aquel grupo de aliados a la seguridad social que tuvieren a la vista 20 aos o menos, la causacin del derecho a la pensin de vejez o de jubilacin. Para atenuar los requisitos de la nueva normatividad, decidi mantener para ellos el requisito tiempo de servicios o de cotizacin mnimos, as como la tasa de reemplazo que tuvieren en el rgimen anterior. Dispuso esta misma ley que el derecho deba ser liquidado bajo las reglas que contemplaba el mismo artculo 36 de la Ley 100 que cre tal rgimen de transicin: el Ingreso Base de Liquidacin IBL se deba calcular sobre todo el tiempo que hiciere falta al aliado para causar el derecho pensional. Esta nueva regla modicaba regmenes como el de la ley 33 de 1985, que limitaban ese tiempo al del ltimo ao, un tiempo que era demasiado corto que permita manipular el valor de la pensin, y era fuente de los excesos que se observaban, los cuales pretenda corregir la ley 100 de 1993. Segn la jurisprudencia de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, este es el entendimiento de la norma. Para el Consejo de Estado, a partir de la deciencia tcnica en la redaccin de la norma, de utilizar el concepto monto a cambio del concepto Ingreso Base de Liquidacin, dentro del artculo, las pensiones deben liquidarse con base en el salario del ltimo ao, o casos con el rgimen especial judicial, el del Decreto 546 de 1970, con el salario ms alto del ltimo ao. El impacto econmico de esta interpretacin puede apreciarse con recientes fallos de tutelas de magistrados de altas cortes. As por ejemplo, si un funcionario judicial que solicit su pensin y le fue concedida por un monto de $4.252.000 mensuales es enseguida favorecido con una corta nominacin de un mes como magistrado auxiliar, cargo en el cual devenga una asignacin muy superior que le signica que la tutela ordene aumentar la mesada a $11.537.500, le genera un costo adicional al sistema pensional por un valor de $2.159 millones de pesos a septiembre de 2012, costo adicional que comprende el valor de la retroactividad por la diferencia de mesadas junto al valor actual ms probable de esta diferencia, pagadera hasta el ltimo fallecimiento entre l o su cnyuge.
ECONOMA COLOMBIANA . 338

75

El sistema pensional colombiano

La liquidacin de la pensin con todos los factores salariales La ecuacin aportes-benecios en el rgimen pensional se concreta a partir de una premisa sencilla y fundamental: El monto de las mesadas pensionales debe guardar correspondencia con el nivel de salarios, con el mismo que se tuvo en cuenta para determinar la cotizacin que el beneciario de la pensin pag a la seguridad social. La diversidad del sistema remunerativo pblico consenta formas de remuneracin que no implicaran modicar la base sobre la que se aplica el porcentaje destinado a la contribucin parascal de la seguridad social. Y por ello, de manera expresa y taxativa, las mismas leyes se encargaban de sealar cules eran los factores que se deban tener en cuenta para este ltimo efecto. Para la liquidacin de la pensin de jubilacin del rgimen general de los empleados pblicos Ley 33 de 1985-, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha oscilado en sealar que se han de tomar todos los factores salariales, o limitarlos, a aquellos enumerados taxativamente en la Ley 62 de 1985 o a aquellos sobre los que se efectuaron aportes. A partir del 2010 esa Corporacin consider que la Ley 62 de 1985 era regresiva frente a la ley 33 del mismo ao y, por lo tanto, dispuso el derecho a la liquidacin de las pensiones sobre todos los factores salariales. En consecuencia, el costo adicional para el sistema pensional causado por esta disposicin del Consejo de Estado es igual al 75% del valor de los factores salariales que ahora entran a incrementar el IBL, costo que de nuevo no estaba previsto en el diseo tcnico del sistema, que no tiene una fuente de nanciacin aparejada a los egresos que causar la disposicin en comento, a no ser la garanta universal a cargo del Estado. El derecho al disfrute de la pensin simultneamente con el sueldo por servicios prestados al Estado: funcin de advertencia La Corte Suprema de Justicia, en decisin reciente, modic una tradicional postura jurispru76

dencial, recticando lo que era un dogma: para gozar de la pensin de jubilacin o de vejez el empleado se ha de retirar del servicio. La Contralora General de la Repblica, al advertir que uno de los fundamentos de tal decisin era una supuesta deciencia de la legislacin, se pronunci en los siguientes trminos contenidos en una funcin de advertencia:
La CGR, en defensa de los intereses patrimoniales del Estado, debe propender por la eciencia en el ejercicio de la funcin scalizadora, en virtud de lo cual, la vigilancia de la gestin scal de la administracin debe hacerse en forma tcnica y oportuna, no slo con el n de resarcir el posible dao al patrimonio estatal, sino advertir y reducir los riesgos que pueden menoscabar el patrimonio pblico...

...La Contralora General de la Repblica ha evidenciado una deciente reglamentacin sobre la condicin de retiro del servicio o terminacin del vnculo laboral, para disfrutar de la pensin de vejez o de invalidez, segn sea el caso, como se desprende de las consideraciones siguientes: La Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 23 de marzo de 2011, radicacin 37959, adopt un cambio de una jurisprudencia pacca por dcadas, sobre la interpretacin de algunas de las normas que establecen como condicin para recibir la pensin de jubilacin la desvinculacin del servicio. Lo importante de la decisin de la Corte, no es la decisin del caso particular, en el que nalmente no se accede a la pretensin del reclamante de que le sea reconocido el retroactivo al reconocimiento pensional, correspondiente al tiempo en el que estaba vinculado a la administracin pblica. Su importancia radica en la advertencia que de ella se desprende de que las disposiciones expedidas con anterioridad a la Ley 100 de 1993 no pueden tener el alcance de impedir que se disfrute del derecho al salario y simultneamente con la pensin; del conjunto normativo que la Sala resea, y que exigen el retiro del servicio. Al respecto la sala seala:
(, ..) Carece de aplicabilidad en lo que a la exigencia de retiro del servicio concierne, para efectos de poder hacer efectivo el disfrute de la pensin de jubilacin
338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano

por aportes o del resto de pensiones, cuando sean otorgadas por eI ISS. Como, obviamente, tampoco ser aplicable, valga la oportunidad para asentar/o, en tratndose de pensiones otorgadas por las administradoras de fondos de pensiones privados, en donde los dineros de las cuentas tampoco son de naturaleza pblica.

una de las obligaciones son parascales, como lo son los fondos de pensiones, pues estos no hacen parte del Tesoro Pblico. A la conclusin de la Corte que se comenta se llega teniendo en cuenta temas de compatibilidad pensional pero desconociendo el impacto que puede tener respecto del principio constitucional de sostenibilidad nanciera de que trata el artculo 48 de la Constitucin Nacional:
ARTICULO 48. La Seguridad Social es un servicio pblico de carcter obligatorio que se prestar bajo la direccin, coordinacin y control del Estado, en sujecin a los principios de eciencia, universalidad y solidaridad, en los trminos que establezca la Ley. ( ...) La ley denir los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante. El Estado garantizar los derechos, la sostenibilidad nanciera del Sistema Pensional, respetar los derechos adquiridos con arreglo a la ley y asumir el pago de la deuda pensional que de acuerdo con la ley est a su cargo. Las leyes en materia pensional que se expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de este acto legislativo, debern asegurar la sostenibilidad nanciera de lo establecido en ellas. (. . .) Para adquirir el derecho a la pensin ser necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio, las semanas de cotizacin o el capital necesario, as como las dems condiciones que seala la ley, sin perjuicio de lo dispuesto para las pensiones de invalidez y sobrevivencia. Los requisitos y benecios para adquirir el derecho a una pensin de invalidez o de sobrevivencia sern los establecidos por las leyes del Sistema General de Pensiones.

Esa determinacin podra afectar el costo pensional del rgimen de prima media con prestacin denida, por cuanto inevitablemente se incrementa el costo por retroactividad pensional, que debe reconocerse desde el momento en que se reunieron los requisitos mnimos para acceder a la pensin, y no desde el momento de la desvinculacin laboral; de igual manera, tendra la virtualidad de modicar de manera permanente las condiciones de estimacin de las mesadas pensionales del rgimen ahorro individual y el impacto sobre el fondo de garanta de pensin mnima. Las razones que tuvo la Corte para modicar su tradicional postura consisten bsicamente en traer a colacin las que valen para resolver situaciones distintas, las pertinentes para resolver controversias como la de si un aliado al sistema puede recibir una pensin de vejez, pese a que ya recibe una pensin convencional de una entidad pblica; el caso se resuelve analizando la prohibicin del artculo 128 de la Constitucin Poltica de recibir dos asignaciones provenientes del Tesoro Pblico; y se concluye que no queda comprendido cuando los fondos con los que se cubre
ECONOMA COLOMBIANA . 338

77

El sistema pensional colombiano

(. ..) Los requisitos y benecios pensionales para todas las personas, incluidos los de pensin de vejez por actividades de alto riesgo, sern los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones. No podr dictarse disposicin o invocarse acuerdo alguno para apartarse de lo all establecido. (. ..)

La deciencia normativa es relativa, y ello se predica a partir de la interpretacin efectuada por la Corte. No se le escapa a esta entidad que la situacin que se enfrenta puede tener origen en el ejercicio restringido de la interpretacin judicial, que deja por fuera perspectivas y aspectos que de haber sido tenidos en cuenta, habran llevado a la conclusin de mantener la tradicin jurisprudencial respecto al condicionamiento de la terminacin de la vinculacin laboral para el disfrute de la pensin, razn de ser de la misma, cual es sustituir la capacidad laboral de la persona cuando por su edad y tiempo de servicios procede el descanso. No tiene pues razn de ser que el Estado entre a subsidiar con recursos pblicos con una prestacin denida a un trabajador con una pensin de vejez, cuando el mismo contina trabajando y cotizando para asegurarse contra dicho riesgo. La perspectiva que adopt la Corte para resolver fue la de mirar de dnde provienen los fondos con los que se paga pensin, cuando existe otra que no debi ser descartada como es la relativa a la naturaleza de los pagos. La pensin de vejez es una prestacin de la seguridad social que se ofrece para cubrir las necesidades del aliado cuando este pierde los ingresos laborales; el evento de la vejez es meritorio para la seguridad social por el hecho de que para el aliado su capacidad de ganancia se disminuye o desaparece. Es de general aceptacin que para gozar la pensin se debe dejar de recibir salario, pues es armacin cimentada desde el sentido comn. Y el aspecto capital es haber dejado de lado el del principio constitucional de la sostenibilidad nanciera del sistema de pensiones. Con este cambio de jurisprudencia se afectan las ecuaciones nancieras del sistema pues los aliados obtienen un benecio que antes no reciban y que por lo dems es doble, el de recibir una pensin mejorada con las cotizaciones que se hacen luego de cumplir con los requisitos mnimos, y el de recibir el retroactivo de las mesadas por todo el tiempo en el que aplaz hacer efectivo el derecho. En este punto, es de vital importancia sealar la probidad que debe tenerse al momento de denir situaciones que afectan recursos pblicos y los coloquen en posicin de riesgo. En este sentido
78

el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Montera seal lo siguiente: (. ..) no se merma ante lo esbozado por la Sala exhorta la posibilidad de la tutela, teniendo como cimiento el valor superior de la rectitud de manejo de los dineros pblicos, el cual en palabras de la Corte Constitucional tiene pleno sustento en la Carta Poltica, de conformidad con la mxima segn la cual, nadie puede enriquecerse a costa del erario .... (SentenciaC-046 de 1994)18 Justo en eventos que repercuten colectivamente en la dimensin de la deuda pensional, el mandato constitucional est llamado a ser tenido en cuenta de manera tal que sea un argumento explcito en la sentencia judicial con el que se absuelva de cmo se cumple con l. No se percibe en la sentencia la real dimensin para las nanzas del Estado y las consecuencias econmicas de ese cambio de postura que le obligaran a pronunciarse sobre cmo con su decisin se cumple tambin con el principio de la sostenibilidad nanciera; centra su argumentacin en el asunto pero desde la moralidad administrativa, limitado a un grupo de los aliados, los que provienen del sector pblico. De esta manera se advierte la siguiente situacin normativa: El artculo 2 Ley 71 de 1988, artculo 2 del Decreto 2709

18 Sentencia de Tutela proferida por la Sala Primera de Decisin, Radicacin 2010-00057, fechada 9 de julio de 2010.

338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano

establece la condicin de retiro del servicio para disfrutar la pensin por aportes. El artculo 8 de la Ley 71 de 1988 reere la exigencia del retiro del servicio para gozar de las pensiones de jubilacin invalidez y vejez. La sentencia 37959 de 2011 de la Sala Laboral, le quita ecacia expresa a estas normas. El artculo 13 y 35 del Decreto 758 de 1990 regula de manera expresa dos momentos del proceso pensional, la causacin y el disfrute para la pensin de vejez e invalidez. Esta norma puede conservar su vigencia por la remisin que a ellas hace el artculo 31 de la Ley 100 de 1993, y en la medida en que no fue derogada por ella, ni lo ha sido por sus decretos reglamentarios. La nulidad de esta norma ha sido demandada ante el Consejo de Estado, que neg la suspensin provisional. Esta norma, pese a que no es mencionada por la Sala Laboral en la sentencia 37959 referida, queda comprendida en las razones para invocar que carece de aplicabilidad. El artculo 150 de la Ley 100 de 1993, regula la situacin transitoria de empleados a los que se les notic el reconocimiento de la pensin de jubilacin, y que no se han retirado del cargo; la invoca la Corte Suprema de Justicia para conrmar su tesis de que en el sistema general de pensiones no se exige el retiro, pese a que de su texto se puede derivar la interpretacin contraria. El artculo 19 de la Ley 344 de 1996 establece la opcin alternativa para el servidor pblico de continuar en el servicio o de gozar la pensin; fue la que le vali a la Corte para negar la pretensin de disfrutar al tiempo, por un lapso, salario y pensin de vejez. De lo anterior se desprende que de la ausencia de la norma expresa que diferencie la causacin y el disfrute de las pensiones de vejez y de invalidez para los aliados al Sistema General de Pensiones, y as comprender a los del sector privado, expedida bajo la vigencia de la Ley 100 de 1993, con la orientacin de la Corte Suprema de Justicia examinada, puede ser fuente de nuevas controversias judiciales, y del incremento del costo de las obligaciones pensionales. A continuacin, se incluye una proyeccin del costo (perjuicio) que se genera al erario, por un aliado al sistema de pensiones que rena los requisitos para pensionarse y pueda continuar vinculado al servicio devengando salario, y meses despus al momento de retirarse, adquiera el derecho a la retroactividad de mesadas pensionales desde el momento en que cumpli tales requisitos.
ECONOMA COLOMBIANA . 338

79

El sistema pensional colombiano Cuadro 2.25

Perjuicio por afiliado al erario pblico segn el nmero de meses que dure la situacion de doble ingreso y por cada $1.000.000 de salario inicial
Meses 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13
Elaboracin CGR.

Salario 1,000,000 1,000,000 1,000,000 1,000,000 1,000,000 1,000,000 1,050,000 1,050,000 1,050,000 1,050,000 1,050,000 1,050,000 ..

Pensin 900,000 900,000 900,000 900,000 900,000 900,000 945,000 945,000 945,000 945,000 945,000 945,000

Total Ingresos 1,900,000 1,900,000 1,900,000 1,900,000 1,900,000 1,900,000 1,995,000 1,995,000 1,995,000 1,995,000 1,995,000 1,995,000

Parascales19 292,500 292,500 292,500 292,500 292,500 292,500 307,125 307,125 307,125 307,125 307,125 307,125

Perjuicio al erario 1,192,500 2,385,000 3,577,500 4,770,000 5,962,500 7,155,000 8,407,125 9,659,250 10,911,375 12,163,500 13,415,625 14,667,750 .

As las cosas, por cada $1.000.000 de salario y 1000 aliados en esta situacin, durante un perodo de 12 meses el perjuicio acumulado es de: 1000 aliados * $14.667.750 = $14.667.750.000,00 Finalmente, ante el Consejo de Estado - proceso de radicacin 1317-2007, que no se ha fallado- se demand la nulidad de las expresiones que del artculo 13 y 35 del Decreto 758 de 1990, en cuanto exigen el requisito de desvinculacin del aliado del servicio o del rgimen, por considerar que introducen requisitos adicionales no previstos por el legislador. Advertencia En virtud de lo anteriormente expuesto, se logra evidenciar que la aplicacin del nuevo criterio jurisprudencial establecido por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, conlleva indefectiblemente al desequilibrio nanciero y posible colapso del Sistema de Seguridad Social de Pensiones. En consecuencia, la Contralora General de la Repblica, advirti a los seores ministros de Hacienda y Crdito Pblico y de Trabajo, para que examinen el tema referido y promuevan la adopcin de normas legales o reglamentarias que aseguren por establecimiento expreso la exigencia de la desaliacin al sistema, como consecuencia de la terminacin del vinculo laboral y por ende la cesacin de cotizaciones, para el disfrute de la pensin de vejez, y las condiciones en que este mismo retiro opera para las de invalidez.
80 Bienestar familiar 3%; SENA 2%; Cajas de subsidio familiar 4%; Cotizacin salud 8%; Cotizacin pensin 12%; Total Parafiscal 29%.

80

338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano

Debe recordarse que la gestin scal de toda entidad estatal debe buscar la adecuada disposicin de los bienes pblicos y cumplir los nes esenciales del Estado, con sujecin a los principios de legalidad, eciencia, economa, ecacia, por lo que la reglamentacin que sobre este tema debe atenderlos, mxime cuando el principio de sostenibilidad nanciera del Sistema Pensional tiene rango constitucional. El rgimen especial de la Ley 4 de 1992 La Sala Sptima de Revisin de Tutelas de la Corte Constitucional hace un llamado a la Sala Plena de reconsiderar, a la luz del principio de la sostenibilidad nanciera, la jurisprudencia sobre la aplicacin del rgimen especial previsto en la Ley 4 de 1992. Dice la sentencia, T-353 del 12 de mayo de 2012, al destacar la dimensin del principio de la sostenibilidad nanciera introducido en la Carta Poltica por el Acto Legislativo 1 de 2005:
No obstante lo anterior, la Sala encuentra en el presente caso una situacin propicia para manifestar que se opone a que con fundamento en los benecios que otorga el rgimen de transicin, se favorezca a personas que se acogen a regmenes pensionales diferentes a los que el rgimen de transicin preserv para ellos, en lo que congura una aplicacin irracional del principio de la favorabilidad con consecuencias atroces para la sostenibilidad scal.

As, slo si la Sala Plena de esta Corporacin acoge esta posicin, ser procedente la revisin de aquellas pensiones que se han concedido con base en una aplicacin por errnea del rgimen de transicin, y con respecto a las mismas podr solicitarse la revocatoria establecida en el artculo 19 de la Ley 797 de 2003.

A esta conclusin llega una de las Salas de la Corte Constitucional al revisar una tutela contra sentencia que otorg una pensin de magistrado de Alta Corte a la luz de jurisprudencia constitucional vigente, en la que si bien advirti que no proceda tutela contra sentencia, que era el camino escogido por el ISS, y por tanto no era all procedente modicar el derecho pensional otorgado por el juez de tutela, s adverta que en casos como los que examinaba se estaba otorgando el derecho a quienes, a su juicio, no reunan las condiciones para ser sus beneciarios; y como adverta que la decisiones estaban orientadas por la jurisprudencia de la misma Corte Constitucional20 [1], aboga categricamente por la necesidad de un cambio jurisprudencial, de la Sala Plena y mediante sentencia de unicacin, en la que esta se la corrija a la luz del principio de la sostenibilidad nanciera. Para la Contralora General de la Repblica, los puntos sobre los que debe enfocarse el cambio jurisprudencial, referidos de manera directa o indirecta en la sentencia T 353 de 2012, han de versar sobre los siguientes aspectos: 1. La existencia de topes para las pensiones de la Ley 4 de 1992 y en general para todas las pensiones cualquiera que fuere su rgimen. 2. El riguroso cumplimiento del requisito contenido en la expresin rgimen anterior al que se encuentren aliados del artculo 36 de la Ley 100 de 1993; as se manifest la Sala Sptima en la sentencia en comento: Es admisible que las personas que al primero de abril de 1994 no tuvieran expectativa de pensionarse con tales factores pensionales, posteriormente pretendan adquirir su pensin con base en los mismos? Para la Sala la respuesta no puede ser arma20 La jurisprudencia de la Corte Constitucional, referida al rgimen especial de la Ley 4 de 1992, esta contenida en pronunciamientos en sede de tutela, como los siguientes: 456 de 1994, T 463 de 1995, T 214 de 1999, T 390 de 2009. T 483 de 2009 y T 771 de 2010.

Y ms adelante, enfatiza:
Tal disposicin lleva a replantear la forma como se han aplicado algunos regmenes, especialmente los que an se encuentran vigentes en virtud del rgimen de transicin, y a cuestionar los factores que en reiteradas ocasiones se han tenido en cuenta para liquidar pensiones cuyos montos exceden el lmite establecido por el constituyente. De modo que lo ms sano, conveniente y razonable en aras de garantizar el principio de la sostenibilidad scal es la realizacin de una labor de revisin pensional, tanto de las pensiones que superan los 25 salarios mnimos legales mensuales concedidas antes del 31 de julio de 2010, como aquellas que se concedieron con posterioridad, para que a futuro el monto de dichas pensiones no supere el lmite que el Constituyente determin es decir, 25 salarios mnimos legales mensuales vigentes.
ECONOMA COLOMBIANA . 338

81

El sistema pensional colombiano

tiva, ya que no se aplicara el rgimen en el que cotizaban las personas antes de la entrada en vigencia de la Ley 100, sino que debido a una favorabilidad in extremis se aplicara un rgimen al que las personas ni siquiera aspiraban a 01 de abril de 1994. 3. La aplicacin de la prdida del rgimen de transicin previsto en el artculo 36 de la Ley 100 de 1993, para los regmenes especiales. 4. Los factores con los que se integra el IBL. El ingreso base de cotizacin debe coincidir con el de liquidacin. 5. La doctrina sobre cundo procede el reconocimiento de manera denitiva de derechos pensionales por parte de los jueces de tutela. Cada uno de los aspectos antes sealados tiene un enorme signicado en la carga scal de las obligaciones del Estado en proporcin directa a: El nmero de pensionados especiales que no tenan la expectativa de la pensin en calidad de congresista o de magistrado de las altas cortes, con el rgimen anterior al 1 de abril de 1994. Las pensiones causadas antes del 31 de julio de 2010 con topes superiores a los 25 salarios mnimos. Las pensiones causadas con posterioridad al 31 de julio de 2010 con topes superiores a los 25 salarios mnimos mensuales. Las pensiones del rgimen especial concedidas a favor de quienes haban perdido el rgimen de transicin por su traslado al RAIS y posterior retorno al rgimen de prima media. La inclusin de factores pensionales diferentes a los previstos en la Ley 62 de 1985 o del Decreto 1158 de 1994. De esta manera se seala la situacin judicial derivada del pronunciamiento de la Sala Sptima de Revisin de Tutelas para que la Sala Plena adopte un cambio de jurisprudencia en el que se establezcan condiciones ms rigurosas y ajustadas al principio de la sostenibilidad nanciera. Tambin se llama la atencin sobre la diligente actuacin judicial que le corresponde a las Administradoras de pensiones y a los titulares de acciones de tutela, para

hacer el seguimiento procesal a la revisin de aquellas que se hayan admitido para tal n, como tambin a los ministerios de Hacienda y Crdito Pblico y de Salud y Proteccin Social para exponer ante la Corte Constitucional la relevancia de la revisin de aquellas tutelas, que hayan subido ante dicha instancia y en las que se debatan estas condiciones. Para concluir, el principio de la sostenibilidad nanciera no debe ser medido como la suciencia de recursos para cubrir todas las pensiones que se decidan y reconozcan, as sea mediante el recaudo de mayores impuestos o la contratacin de mayor deuda, sino que, por el contrario, dicho principio debe enmarcarse en las posibilidades nancieras del pas para cubrir, en el largo plazo, las prestaciones de vejez al mayor nmero de ciudadanos y sobre todo a los ms necesitados, as como la capacidad de las actuales generaciones de nanciar a un contingente cada vez mayor de pensionados No puede, pues, entenderse como obediencia al principio constitucional aludido, el tener que destinar cuantiosos recursos para una mnima parte de la poblacin, sacricando los principios de la universalidad, de la equidad y de la solidaridad que son pilares del Sistema General de Pensiones.

82

338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano muchas reformas, pocas soluciones


Retos del sistema de seguridad social frente al envejecimiento

de la poblacin

Gina Magnolia Riao

El envejecimiento de la poblacin es un proceso mundial que afecta a toda la sociedad, profundo y con consecuencias en todas las facetas de la vida y la que es, quizs, su connotacin ms importante, ha signicado la transformacin de la estructura edca, pues la proporcin de adultos mayores viene creciendo en forma exponencial durante el siglo XXI. Esta caracterstica presenta intensidades diversas en los diferentes continentes: en Amrica Latina y el Caribe la proporcin de personas mayores de 60 aos pasar del 10% al 25% en menos de 40 aos. El reciente informe mundial Envejecimiento en el siglo XXI: una celebracin y un desafo, realizado por el Fondo de Poblacin de Naciones Unidas y Help Age International destaca que: el envejecimiento de la poblacin es una de las tendencias ms signicativas del Siglo XXI. Tiene repercusiones importantes y de vastos alcances en todos los aspectos de la sociedad. A escala mundial cada segundo dos personas cumplen 60 aos de edad, es decir, el total anual es de casi 58 millones de personas que llegan a los 60 aos. Dado que actualmente una de cada nueve personas tiene 60 o ms aos de edad, y las proyecciones indican que las proporcin ser una de cada 5 personas hacia el 2050, el envejecimiento de la poblacin es un fenmeno que ya no puede ser ignorado. Colombia como muchos otros pases experimenta esta transicin demogrca de menores tasas de natalidad y acelerado envejecimiento de la poblacin, a una de las mayores tasas de Amrica Latina. Este fenmeno impone unos desafos enormes a los sistemas de seguridad social y mayores exigencias a los dispositivos de proteccin social, adaptables a las nuevas situaciones de progresivo aumento de la poblacin mayor de 60 aos.
ECONOMA COLOMBIANA . 338

83

El sistema pensional colombiano

La transicin demogrfica definida como el cambio histrico de las tasas de natalidad y mortalidad de niveles elevados a bajos de una poblacin
De acuerdo con los indicadores demogrcos el envejecimiento poblacional se traduce en un aumento evidente de la poblacin adulta mayor, especialmente el porcentaje de la edad ms avanzada: mientras la poblacin general se ha incrementado, en el perodo 1990-2003, en 1,9% de promedio anual, la poblacin mayor de 80 aos ha estado creciendo a una tasa promedio anual de 4%. Es importante destacar que Colombia cuenta actualmente con cerca de 5.000 centenarios (personas de 99 aos y ms), lo cual equivale al 0,011% del total de la poblacin, con un claro predominio, al igual que en el resto del mundo, del sexo femenino (61,9%)
Grfico 1

Fuente: DANE y DNP, clculo CEDE.

De acuerdo con los indicadores demogrcos, el envejecimiento poblacional se traduce en un aumento evidente de la poblacin adulta mayor, especialmente el porcentaje de la edad ms avanzada: mientras la poblacin general se ha incrementado, en el perodo 1990-2003 en 1,9% de promedio anual, la poblacin mayor de 80 aos ha estado creciendo a una tasa promedio anual de 4%. Es importante destacar que Colombia cuenta actualmente con cerca de 5.000 centenarios (personas de 99 aos y ms), lo cual equivale al 0,011% del total de la poblacin, con un claro predominio, al igual que en el resto del mundo, del sexo femenino (61,9%) Las principales causas del envejecimiento poblacional en Colombia son el aumento de la esperanza de vida, la disminucin de la mortalidad, el control de las enfermedades infecciosas y parasitarias, el descenso de las tasas de fecundidad, la atenuacin del ritmo de incremento de la poblacin y los procesos de migracin. Mientras la migracin de las personas mayores de 60 aos es menor del 2% del total, la migracin de los ms jvenes es mucho ms intensa, lo que contribuye al envejecimiento del pas1.
1 Conforme lo ilustra el documento tcnico del Observatorio de Envejecimiento y Vejez OEV 2011 (Gina M. Riao B. y Magda Liliana Cano).

84

338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano

La expectativa de vida ha aumentado considerablemente y tambin la esperanza de vida al retiro, sin embargo, la esperanza de vida saludable nos indica que se requiere adaptar los sistemas de salud a esta nueva circunstancia, preparar las instituciones prestadoras de servicios de salud, formar el recurso humano y, en general, formular polticas pblicas de envejecimiento y vejez que en la medida de lo posible anticipen los efectos que producirn estos fenmenos. La poblacin mayor de 60 aos en Colombia hoy representa el 10.4% del total de la poblacin, se estima que el 65% de las personas mayores vive bajo la lnea de pobreza, con una baja cobertura en el sistema de seguridad social y soporta discriminacin laboral por su edad, dicultades de inclusin social y lejos de poder ejercer un envejecimiento activo, digno y participativo.
Grfico 2

Fuente: DANE.

ECONOMA COLOMBIANA . 338

85

El sistema pensional colombiano

Grfico 3 Pirmide Poblacin

Hombres

Mujeres

Fuente: DANE.

Grupo etreo

En 2012 la poblacin mayor de 60 aos corresponde al 10.4% de la poblacin total. Desde 1951 el ndice de envejecimiento se ha multiplicado por cuatro pasando de 10 a 49 personas mayores de 60 aos, por cada 100 menores de 15. Se prev que en el 2020 ser el 13%.
Cuadro 3.1

ndices de envejecimiento
1985 Poblacion de 60 aos y mas % sobre el total de la poblacion
Fuente: DANE.

2012 4,792,957 10%

2020 6,435,899 13%

2,143,109 7%

Los cinco departamentos con mayor proporcin de personas mayores son Boyac, Caldas, Quindio, Tolima y Risaralda.
86
338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano

Seguridad Econmica: pensiones y Beps


En materia de seguridad econmica de las personas mayores Colombia tiene unos desafos enormes dada la baja cobertura del sistema pensional, la alta informalidad del mercado laboral, la inestabilidad en el empleo y las barreras de acceso que an subsisten para aliarse al sistema de pensiones, sea al rgimen de reparto que administra Colpensiones o al rgimen de ahorro individual que administran los Fondos de pensiones. Segn estadsticas recientes la poblacin econmicamente activa se estima en 21022.271 personas de las cuales solo se encuentran alados al sistema de pensiones 16379.494, sin embargo, de estas ltimas las que cotizan son 6770.445 y los pensionados actuales ascienden a 1793.323. De la PEA nicamente un tercio cotiza regularmente al Sistema General de Pensiones y de estos solo una cuarta parte logra pensionarse. El Protocolo de San Salvador o Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San Jos de Costa Rica), en materia de derechos econmicos, sociales y culturales establece en el artculo 17: Toda persona tiene derecho a proteccin especial durante su ancianidad. En tal cometido, los Estados partes se comprometen a adoptar de

manera progresiva las medidas necesarias a n de llevar este derecho a la prctica y en particular a proporcionar instalaciones adecuadas, as como alimentacin y atencin mdica especializada a las personas de edad avanzada que carezcan de ella y no se encuentren en condiciones de proporcionrsela por s mismas; ejecutar programas laborales especcos destinados a conceder a los ancianos la posibilidad de realizar una actividad productiva adecuada a sus capacidades respetando su vocacin o deseos; estimular la formacin de organizaciones sociales destinadas a mejorar la calidad de vida de los ancianos. Este acuerdo fue raticado en Colombia mediante la Ley 319 de 1996 por la cual se aprueba el Protocolo de San salvador. A pesar de ello, en Colombia aun no se han establecido pensiones no contributivas y la cobertura del Fondo de Solidaridad Pensional creado desde 1993, es muy baja, pues solo ha beneciado a cerca de 66.000 personas con una pensin, de un estimado de ms 2,2 millones de personas que pertenecen al Sisben 1 y 2, mayores de 65 aos, que es la poblacin objetivo priorizada de este programa. As mismo, segn el documento Conpes 156/2012 el desempeo del sistema de seguridad

ECONOMA COLOMBIANA . 338

87

El sistema pensional colombiano

social es muy deciente y no cumple el objetivo de asegurar un ingreso en la vejez a los trabajadores que no alcanzan a completar los requisitos para obtener una pensin. El 69,9% de las personas en edad de pensionarse no disfrutan de una pensin, y el 69.4% de la poblacin ocupada no cotiza al sistema pensional.

Recomendaciones
Asegurar que las mujeres accedan al mercado laboral formal con salarios que les permita permanecer en los sistemas de ahorro para la pensin, por lo que se deben intensicar las medidas tendientes a eliminar las barreras de acceso al sistema pensional, a corregir la odiosa discriminacin laboral que se presenta entre hombres y mujeres y las diferencias comprobadas en la remuneracin de hombres y mujeres. Dado el aumento de la esperanza de vida al nacer y el aumento de la esperanza de vida al retiro de hombres y mujeres se debera tender a igualar progresivamente la edad de jubilacin de hombres y mujeres, siempre y cuando se prevea reconocer, a travs de los sistemas previsionales, la aportacin de las mujeres al cuidado de los hijos, las personas con discapacidad y los adultos mayores, como se ha hecho en otros regmenes pensionales. La generacin de una cultura previsional debe comenzar por incorporar la educacin previsional en los pensum de la bsica primaria y secundaria y promover el conocimiento de los sistemas a los trabajadores en general.

88

338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano

Analizar la suciencia de la prestacin principalmente en el rgimen de ahorro individual. Dado que la funcin del sistema pensional es garantizar una seguridad econmica al retiro, se debe analizar la suciencia de las tasas de remplazo y dar cumplimiento al convenio de OIT sobre garantizar por lo menos el 49% de la renta de activo. Fortalecer la supervisin basada en el riesgo y medir el cumplimiento de la informacin del fondo aportada a los aliados. Promover la disminucin progresiva del costo de administracin de los fondos. El pas debe repensar la existencia en paralelo y en competencia de los regmenes de prima media y de ahorro individual y avanzar en la conguracin de un sistema mixto que permita la consolidacin de un primer piso cuya nalidad sea la de prevenir la pobreza en la vejez, (BEPS universales bajo el rgimen de reparto), un segundo nivel que garantice una sustitucin de renta en la edad de retiro (cuentas individuales), y uno ltimo complementario de carcter voluntario acompaado de incentivos para su cumplimiento. En materia pensional debera avanzarse en el establecimiento de una medida independiente del salario mnimo legal vigente que permita exibilizar los topes de cotizacin, de monto de pensin y de mnimos, puesto que estos son altos comparativamente con otros sistemas y pueden amenazar la estabilidad nanciera del sistema Frente a los costos de administracin, estos se deben regular en los dos regmenes e incentivar mayor eciencia y la reduccin de los mismos. Colpensiones y la UGPP, deben medir sus costos de administracin y jarse metas de reduccin. La garanta del derecho a la informacin a los ciudadanos debe ser cumplida por las instituciones gestoras de la seguridad social y asimismo se debe socializar permanentemente el conocimiento de los diferentes regmenes y dispositivos de proteccin social para el conjunto de la poblacin. El sistema de seguridad social debe adaptarse a la nuevas estructuras sociales y del mercado laboral que le permitan garantizar una sostenibilidad nanciera y asegurar una adecuada prestacin. Para ello se hace necesario crear un instancia de anlisis y seguimiento permanente al sistema, llmese Consejo Consultivo de Expertos, Consejo Superior, Consejo Nacional, - el cual existe en varios pases-, cuya primordial misin ser la de analizar y evaluar el sistema permanente y sistemticamente para vericar el cumplimiento de sus objetivos y as, sustentar y proponer las medidas, los ajustes y recomendaciones que puedan ser debatidas con suciente sustento jurdico, tcnico y nanciero.
ECONOMA COLOMBIANA . 338

89

El sistema pensional colombiano muchas reformas, pocas soluciones


Tiene Colombia una poltica pblica en seguridad social frente al

envejecimiento de su poblacin?

Ligia Helena Borrero Restrepo

De conformidad con el trabajo publicado por la OISS1, el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin de Espaa, la Secretaria General Iberoamericana y la UNFPA, denominado Perspectiva general, la situacin de los adultos mayores en la comunidad Iberoamericana, las cifras no pueden ser ms alarmantes en torno al progresivo y acelerado envejecimiento de la poblacin mundial y de la comunidad iberoamericana con los efectos, desafos y retos que ello implica.
Cuadro 4.1

Comunidad Iberoamericana. Distribucin por sexo y grandes grupo de edad. Ao 2010


Grandes Grupo de Edades Nmero de personas 0 a 14 15 a 64 65 y mas Total Proporciones respecto del total. 0 a 14 15 a 64 65 y mas Total 27,3% 65,8% 6,9% 100,0% 25,6% 65,8% 8,7% 100,0% 26,4% 65,8% 7,8% 100,0% 83.837.225 202.505.459 21.299.437. 307.642.121 80.656.622 207.546.789 27.390.288 315.593.699 164.493.847 410.052.248 48.689.725 623.235.820 Hombres Mujeres Total

Fuente: Informe perspectiva general. La situacin de los adultos Mayores. OISS

1 Presentacin Ligia Helena Borrero III Seminario Internacional de Politicas Pblicas de Envejecimiento y vejez OISS.

90

338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano

La estructura demogrfica colombiana


Es ya conocida, ampliamente, la baja cobertura en pensiones en nuestro pas, lo que acompasado con bajos ingresos despus de los 50 aos y la baja delidad o densidad de cotizaciones a lo largo de toda la vida laboral, conlleva a que, al nal de la etapa laboral de nuestros ciudadanos, las perspectivas de ausencia de seguridad econmica y por ende de proteccin social en la vejez sean importantes. Las siguientes cifras que registra la Superintendencia Financiera son dicientes:
Grfico 1

Fuente: Supernanciera.

En el RAIs el 72.9% de los aliados oscila entre los 15 y 39 aos, de los cuales, en dicho segmento, el 56.5% son hombres y el 43.5% mujeres. En el RPM el 78.1% de los aliados oscila entre los 30 y 59 aos, de los cuales, en dicho segmento, el 57.5% son hombres y el 42.5% mujeres. Varias tendencias deben tenerse en cuenta: Para el ao 2050 en Iberoamrica el nmero de adultos mayores de 60 aos ser el 22% de la poblacin. Hacia el 2050 por primera vez, los adultos mayores en el mundo superarn en nmero a los jvenes. Habr 112 adultos mayores por cada 100 menores. En Iberoamrica en 2010, habr 29 adultos mayores por cada 100 nios y 12 adultos mayores por cada 100 habitantes en edad laboral. Estas cifras, por si solas, ameritan una gran reexin. A ellas hay que sumar, adems, las correspondientes a los adultos mayores victimas del desplazamiento en nuestro pas, los adultos mayores en pobreza de nuestras reas rurales y el nmero preponderante de mujeres que hacen parte de este ltimo ncleo poblacional.
ECONOMA COLOMBIANA . 338

91

El sistema pensional colombiano

Grfico 2

Fuente: CELADE.

Evidentemente, los cambios demogrcos, donde conuye el aumento considerable en la expectativa de vida con la disminucin de la tasa de fecundidad, obligan el cambio de la solidaridad intergeneracional en materia pensional. Ya los cotizantes activos y la poblacin joven trabajadora no va a ser suciente para generar los recursos necesarios que permitan atender las pensiones de quienes se han hecho acreedores a este derecho. En menos de treinta aos, como se dijo, la proporcin de la pirmide tradicional en que durante dcadas se bas la solidaridad intergeneracional se habr invertido totalmente. Toda esta situacin implicar una presin enorme al gasto pblico y un desafo monumental para las nanzas pblicas. Habr, pues, que disear las polticas pblicas que permitan combinar un aumento de adultos mayores demandantes de servicios econmicos y sanitarios y un menor nmero de poblacin activa que genere empleo e impuestos para sufragar estas necesidades.
92
338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano

Habr igualmente que encontrar mecanismos nuevos de generacin de riqueza teniendo como base la demanda de servicios de los adultos mayores. La labor de cuidado de adultos mayores se convierte en una actividad digna de reexin. Avanzar en la capacitacin, profesionalizacin y esquemas de remuneracin no dan espera. Podra pensarse, por ejemplo, en remunerar con semanas de cotizacin al sistema general de pensiones a las mujeres que dediquen su tiempo al cuidado de sus mayores en lugar de demandar estos servicios al Estado. En nuestro pas hay una gran dispersin de apoyos y programas para los adultos mayores cuyo impacto no es frecuentemente medido. No hay segmentacin de la poblacin para orientar los apoyos y la cobertura de los riesgos de la vejez. Colombia sigue produciendo iniciativas, unas bastante tardas en concretarse como es el caso de los BEPS, 7 aos, pero no se vislumbra una poltica pblica sistmica y organizada tendiente a generar un plan de accin de largo aliento con miras a la proteccin del adulto mayor colombiano. En Colombia existe un antecedente, el Fondo de solidaridad pensional2. No obstante, las cifras no pueden ser ms desalentadoras. Ha sido un esfuerzo de 15 aos y los resultados no son de impacto, tal y como se puede apreciar en los siguientes cuadros:

Cuadro 4.2

Grupo poblacional fondo solidaridad pensional


Grupo Poblacional Concejales 1 Concejales 2 Discapacitado Madre Comunitaria Trabajador Independiente Rural Trabajador Independiente Rural 2 Trabajador Independiente Rural 3 Trabajador Independiente Urbano Trabajador Independiente Urbano 2 Trabajador Independiente Urbano 3 Total General
Fuente: Fondo Prosperar.

Genero Femenino 10 797 37,447 18,093 557 72 31,636 54,330 5,681 148,623 Masculino 57 7 1,506 58 21,332 3,140 1,283 25,363 36,083 13,527 102,356

Total 67 7 2,303 37,505 39,425 3,697 1,355 56,999 90,413 19,208 250,979

2 Presentacin Fondo Prosperar

ECONOMA COLOMBIANA . 338

93

El sistema pensional colombiano Cuadro 4.3

Afiliados al rgimen de subsidio pensional


Aliados Actuales al programa de subsidio al aporte en pensin Aliados nuevos activos al programa de Proteccin Social al adulto mayor (Colombia Mayor) 250,979 Personas 612,036 Personas Un subsidio econmico consistente en un porcentaje importante de la cotizacin mensual en pensin segn el grupo poblacional. Al vinculardse al sitema quedan cubiertos como cualquier cotizante contra los riesgos de invalidez, vejez y muerte. En caso de muerte del aliado o pensionado, los sobrevivientes tiene derecho a recibir un auxilio funerario.

Fuente: Fondo Prosperar. Cuadro 4.4

Pagos a diferentes poblaciones en periodo 2002 - 2012


Madres comunitarias Discapacitados Independientes rurales Independientes urbanos $50.849 millones $22.661 millones $339,239 millones $473.123 millones

Nota: Los recursos a 21 de julio de 2012 ascendieron a $2.538.113 millones de pesos en el Fondo de Solidaridad Pensional y $40.895.576 millones en la cuenta de subsistencia.

Somos conscientes de que la restriccin constitucional, producto de una jurisprudencia inveterada en virtud de la cual no puede existir una pensin de vejez inferior al salario mnimo, oblig la creacin de benecios inferiores a dicho valor para la vejez que sin ser pensiones pudiesen otorgarse a los estratos menos favorecidos. Sin embargo, la solucin que se vislumbra tanto en la Ley 1328 del 2009 como el documento Conpes recientemente expedido, parece ser otra de esas medidas complejas, difciles de instrumentar y de hacerle entender a beneciarios, operadores y jueces que son, en ltimas, quienes se constituyen en el vnculo necesario entre el derecho y el ciudadano para hacerlos realidad.

BEPs : definicin y caractersticas


Los BEPS fueron creados al amparo del Acto Legislativo 001 de 2005, desarrollados en la Ley 1328 de 2009 y su regulacin est siendo alistada por el gobierno nacional bajo el liderazgo de los ministerios de Hacienda, Salud y Proteccin Social y de Trabajo. El diseo e implementacin de los BEPS se encuentra esbozados en el documento CONPES 156 expedido el pasado 11 de septiembre, con el siguiente resultado: Es parte de los servicios sociales complementarios del sistema de seguridad social integral y como nueva estrategia de los programas de
94
338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano

gasto social para aumentar la proteccin a la vejez. Es la alternativa de ahorro para la vejez a travs de un fondo nico de largo plazo. Objetivo: crear un nuevo mecanismo de generacin de ingresos en la edad adulta. Es un mecanismo individual, independiente, autnomo y voluntario Es un ahorro voluntario que puede ser exible (con un mnimo y mximo), variable y espordico. El benecio es la sumatoria de un ahorro y un subsidio monetario para mejorar condiciones de vida de adultos mayores. Para personas que tengan ingresos inferiores a un salario mnimo mensual. SISBEN 1 , 2 y 3 Para los del Sisben 1 y 2 podrn contar con ingreso superior al ofrecido en el PPSAM que actualmente est en $ 62.500. Las del nivel 3 del Sisben tendrn incentivo proporcional al ahorro. Ley 1328; el valor de los incentivos ms el subsidio no puede ser superior al 50% de la totalidad de los recursos acumulados. Se dirige a personas que laboran perodos inferiores a un mes. Para independientes informales. Tiene incentivos para cultivar delidad y cultura de ahorro a largo plazo. Tope anual de ahorro para 2012 $ 885.000.

ECONOMA COLOMBIANA . 338

95

El sistema pensional colombiano

No es: Un incentivo a la informalidad. No se va a propiciar que la gente preera estar en el sistema BEPS al sistema contributivo. Los benecios nunca van a superar la garanta de pensin mnima que el Estado da en el sistema contributivo. Siempre la mejor prestacin o benecio es la garanta de pensin mnima que se da dentro del sistema contributivo. Hay que propiciar la formalizacin. Los BEPS van a contener incentivos al ahorro, la delidad y la permanencia. Permite la movilidad con el Sistema General de Pensiones. Los incentivos pueden ser: En efectivo En especie: subsidios a los gastos de administracin o microseguros contratados por entidades vigiladas por la Supernanciera. Peridicos: segn la cultura de ahorro Espordicos. El incentivo no puede superar el 50% del monto ahorrado El valor de los benecios estar dado por: El esfuerzo individual de cada persona Su permanencia en el programa La rentabilidad que se obtenga de los recursos Los incentivos que se otorguen estarn representados en un porcentaje de sus ahorros individuales que permanecern en una cuenta contingente hasta que se haga efectivo el benecio. El complemento de la indemnizacin sustitutiva o devolucin de saldos No puede superar el 85% del SMLV El benecio estar representado por: Una renta vitalicia para la persona. No es sustituible ni heredable. Un complemento para la vivienda.
96
338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano

Pueden sumar los recursos que tengan en el contributivo o en otros mecanismos de ahorro creados por el gobierno como la cuentas de ahorro de largo plazo Administracin de los BEPS Otorgamiento: exclusivo de Colpensiones. No puede delegarse. La administracin de los recursos puede hacerse con administradores de carteras colectivas, fondos de pensiones y de cesantas y sociedades duciarias. Es captacin de ahorros del pblico y por ello se sujeta al EOSF y a vigilancia de la Superintendencia Financiera. Cuentas individuales con rgimen de inversiones y rentabilidad positiva. Tenemos por delante un enorme desafo de simplicidad y efectividad. Es necesario que los recursos que se destinen a todos estos apoyos lleguen realmente a nuestros ancianos que lo necesiten y no se conviertan estos instrumentos y esquemas nancieros en un factor ms de litigiosidad y corrupcin que distraigan y desven el patrimonio pblico en detrimento del bienestar social. Colombia requiere generar un pilar bsico solidario para la poblacin ms vulnerable, sin perjuicio de fomentar el ahorro y la formalizacin del empleo. No obstante, habr que esperar al diseo denitivo de esta gura y lo ms importante a que se haga una realidad y pueda competir con las loteras, el chance, el ahorro para la vivienda, el pago de la subsistencia alimenticia y de medicamentos.

ECONOMA COLOMBIANA . 338

97

El sistema pensional colombiano muchas reformas, pocas soluciones


La revelacin de los pasivos actuariales pensionales

en la contabilidad nacional*

Ligia Helena Borrero Restrepo

Frente a la falta de seguimiento, por parte de la contabilidad pblica, de los lineamientos y estndares internacionales en cuanto a la revelacin de los pasivos pensionales, la Contralora General de la Repblica (CGR) ha venido poniendo de presente en el dictamen al Balance General de la Nacin y en los informes de ley, la importancia de una mayor claridad y consistencia en las cifras. Evidentemente, algunas resoluciones y conceptos contables vienen introduciendo una buena dosis de confusin y las obligaciones de revelacin, amortizacin y fondeo de las obligaciones pensionales as lo revelan. Empecemos con algunas deniciones bsicas:

Conceptos Bsicos
Clculo Actuarial Representa el valor presente de los pagos futuros que el Estado, a travs de las entidades contables pblicas (empleadora pblica o privada, administradoras de fondos de reserva), deber realizar a sus pensionados actuales o a quienes adquieran derechos, de conformidad con las condiciones denidas en las disposiciones legales vigentes, por concepto de pensiones, futuras pensiones, bonos pensionales y cuotas partes pensionales. Se realiza con base en la estimacin del nmero de empleados que llegarn a la edad de jubilacin, los aos de supervivencia despus de retirarse y los valores que deber abonarles la entidad. El valor as obtenido debe descontarse mediante la aplicacin de una tasa de inters para obtener el valor presente o actual de las prestaciones.
* Trabajo elaborado por la Contralora Delegada de Gestin Pblica, con la colaboracin de las contraloras delegadas para el Sector Social y para Defensa y Justicia.

98

338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano

Algunos aspectos adicionales que inciden en su clculo son: i) el aumento de la edad legal de jubilacin; ii) el aumento de los criterios actuariales en el clculo de las pensiones; iii) la reduccin de la tasa de sustitucin de las pensiones de jubilacin, equivalente a la relacin entre la pensin y su base reguladora que se calcula en funcin de las cotizaciones durante la vida laboral; iv) fallos judiciales; v.g. indexacin, cambios en las reglas del rgimen de transicin, etc.; y v) cambio en tablas de mortalidad.

si se considera supervivencia y costos administrativos, sobre lo cual al parecer tampoco existe un plan de contingencia. El clculo se ha cuanticado en algunos eventos asumiendo que el mismo aumenta cada ao con la inacin y solamente frente al costo de ofrecer este benecio; no se ha considerado ningn riesgo por cambio de bases de clculo (tasas de inters, mortalidad y/o prdidas probables o contingencias y dems situaciones que puedan afectar los resultados nancieros de la entidad o empresa, reconociendo contablemente el mximo de condiciones que afecten sus gastos) o un cambio abrupto en el valor mismo de la pensin (por ejemplo, por cambios legislativos). La Superintendencia Financiera tiene la facultad de aprobar las tablas de mortalidad y los estudios actuariales para pensiones de jubilacin que le sean presentados por las instituciones vigiladas, en desarrollo de sus funciones de vigilancia y control, para evitar que las dicultades econmicas de las entidades previsionales y de las empresas que reconocen y pagan pensiones puedan afectar el derecho de los trabajadores a acumular las semanas y los periodos laborados ante distintos patronos. La informacin base para el clculo actuarial debe ser conable e ntegra, y garantizar que identique las caractersticas particulares de los actuales y potenciales beneciarios, as como incluir las contingencias a las que se ha hecho alusin.

Criterio o base jurdica: El reconocimiento contable del valor del clculo actuarial debe actualizarse anualmente en la contabilidad por lo menos al cierre del perodo contable . Resolucin 356 de 2007
En algunas entidades no se cuenta con clculo actuarial o no se actualiza anualmente. Los estimativos se realizan sin tener bases de datos conables e integradas sobre los beneciarios actuales y futuros (no existe informacin de historias laborales, estn pendientes de la aprobacin de ste, y algunos lo actualizan con el IPC). No se incluyen contingencias que se han cuanticado y deberan ser reveladas, asociadas a posibles fallos judiciales, variacin en las tasas de inters, tasas de mortalidad o supervivencia y costos administrativos. Lo anterior, si se tiene en cuenta que una de las primeras directrices de la economa es que todos los costos se deben pagar. Este costo lo asume quien tenga a su cargo la pensin de cada persona, vale decir, el empleador, pero esta cifra puede aumentar si se utilizan unas bases de clculo ms especcas como las tasas de inters y/o de mortalidad, lo que hara que ste aumentara ms,

ECONOMA COLOMBIANA . 338

99

El sistema pensional colombiano

Sino existe aprobacin oportuna, la entidad deber revelar en sus estados nancieros el monto del ltimo clculo, su condicin de no aprobado y el efecto que se hubiese derivado de aplicarlo. Debe incluir siempre a los aliados y pensionados en los regmenes abiertos. Reconocimiento y revelacin del pasivo pensional (amortizacin) Reconocimiento: informe en un perodo determinado del gasto y la obligacin en los estados contables, conlleva el registro parcial y peridico de una cuota parte del clculo actuarial que se lleva contra los resultados del ejercicio. Revelacin: corresponde a la presentacin a las partes interesadas de los estados nancieros, de todos los hechos relativos al ciclo nanciero del pasivo pensional adecuadamente valorado (valor razonable). Empleadores: () A falta de regulacin especca amortizarn el clculo actuarial en un plazo mximo de 30 aos contados desde el 31 de diciembre de 1994. Fondos de reserva: En la contabilidad de los fondos de reservas, las entidades administradoras deben amortizar el clculo actuarial del pasivo estimado. El monto que debern

amortizar anualmente corresponde al valor del pasivo corriente del ao siguiente, entendido como las obligaciones pensionales exigibles en un perodo no mayor de un ao, sin perjuicio de efectuar el reconocimiento de la amortizacin en forma mensual. Frente a empleadores, la Contadura General de la Nacin en su concepto CGN 20091-124530 de enero de 2009 seal: ... al 31 de diciembre de 2008 la entidad contable pblica empleadora que no aplique una regulacin especca de amortizacin debe tener amortizado, al menos, lo correspondiente a 14 aos quedando pendiente de amortizar lo correspondiente a 16 aos. En el Decreto 4565/2010 se establece que los entes econmicos obligados como patronos Deber amortizarse a partir de los estados nancieros, con corte a 31 de diciembre de 2010 hasta el ao 2029, en forma lineal

Propuesta para la revelacin y reconocimiento del pasivo pensional (amortizacin)


A continuacin se presenta la propuesta que la CGR puso a disposicin de la autoridad contable para superar la situacin presentada con aquellas entidades que, en acatamiento de las resoluciones de la Contadura General de la Nacin, suspendieron el proceso de revelacin de su pasivo pensional.

100

338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano

Se debe tomar la base completa del clculo actuarial para ser amortizado bien sea por el empleador o por el administrador del fondo y teniendo en cuenta los plazos previstos por el Gobierno, los cuales a la fecha, segn el Decreto 4565 del 2010 debe culminar en el ao 2029. Se debe contabilizar plenamente el clculo actuarial, tal como se establece para las entidades contables pblicas empleadoras, sin dividirlo (de 1 a 10 aos o de 11 en adelante) En los eventos en que el empleador sea visible, ste debe realizar la correspondiente amortizacin en los perodos previstos. Si el empleador no es visible, lo realizar el ministerio al cual est adscrito o vinculado (Colpensiones: MPS; UGPP: MHCP; FOMAG: Ministerio de Educacin, Ministerio de la Proteccin Social, Fonprecon). El fondeo (quin y cundo se va a constituir la reserva para fondear esta obligacin sin afectar las finanzas pblicas) Denicin: destinar de manera exclusiva una parte de los activos a honrar las obligaciones derivadas de ese pasivo, a travs de la Reserva Financiera Actuarial. Lo anterior, con el objeto de que este monto genere los excedentes que cubran los pagos peridicos y la acumulacin necesaria para fondear a largo plazo el total del pasivo. La nanciacin del gasto en pensiones contributivas del rgimen de prestacin denida mediante cotizaciones sociales, es el recurso a los impuestos generales del Estado. As, se argumenta que el aumento del gasto en pensiones previsible en el futuro, se puede acomodar mediante aumentos moderados de las cotizaciones y un cambio en la composicin del gasto pblico. El fondo de reserva para el pago de las pensiones permite acumular recursos para atender el futuro aumento del gasto en pensiones y, por lo tanto, evita tener que aumentar las cotizaciones sociales futuras simultneamente con el aumento del gasto en pensiones contributivas. En la decisin de constituir el fondo de reserva se plantea, en primer lugar, una cuestin de equidad intergeneracional: cuanto mayor sea el fondo de reserva, mayor es la aportacin de la generacin actual a la nanciacin del gasto en sus pensiones y menor es la contribucin de las generaciones futuras. La constitucin de un fondo de reserva resulta en un aumento del ahorro y, por lo tanto, en una disminucin de los tipos de inters y un incremento de los salarios. Por lo que se reere a la composicin de la cartera de activos del fondo, hay que tener en cuenta tres aspectos: su rentabilidad, su riesgo implcito y los efectos sobre el ahorro y la distribucin de riqueza que se derivan de dicha composicin.
ECONOMA COLOMBIANA . 338

Criterio o base jurdica La Reserva Financiera Actuarial se revela mediante un dbito a la subcuenta 1901 Problemtica Desde el punto de vista nanciero, los activos que administran los Fondos de Reserva Pblicos no alcanzan a sufragar ni siquiera el pago de una alcuota parte de la nmina de pensiones a cancelar en la respectiva vigencia. Las reservas nancieras para atender las obligaciones pensionales representan, cada vez, un mayor porcentaje dentro del Presupuesto General de la Nacin y del PIB. Propuesta de fondeo El gobierno nacional de sus ingresos extraordinarios y otras fuentes que se consideren, debera destinar de manera regular y creciente recursos para la reserva nanciera actuarial. El gobierno nacional de sus ingresos extraordinarios y otras fuentes debera constituir la reserva nanciera actuarial que permita atender el pasivo pensional del Estado. Forma de contabilizacin A continuacin se describen los principales conceptos de registro: Los aportes mensuales para pensiones que debe efectuar la entidad al fondo pblico o privado de pensiones, equivale a un 12% del valor del valor total de la nmina y se registra as:
101

El sistema pensional colombiano

5102 Gastos de Administracin - Contribuciones imputadas 2505 Obligaciones laborales y de seguridad socialSalarios y Prestaciones Sociales

xxxxx xxxxx

El valor de las obligaciones por concepto de nmina de pensiones de jubilacin o vejez, invalidez y sobrevivencia, a cargo de la entidad pblica que asume el pago de su pasivo pensional se debita con el valor de los pagos realizados por concepto de la nmina de pensiones y dems prestaciones econmicas y con el valor de las mesadas pensionales que prescriben a favor de la entidad; y se acredita con el valor de la nmina por pensiones y dems prestaciones econmicas causadas. 2720 Provisin para pensiones 2510 Pensiones y prestaciones econmicas por pagar xxxxx xxxxx

El valor de las obligaciones originadas en el conjunto de prestaciones y reconocimientos econmicos a que tienen derecho los aliados al Sistema General de Pensiones y que las administradoras de los fondos de reserva estn obligados a garantizar se registra as: 2720 Provisin para pensiones 2570 Obligaciones laborales y de seguridad social Administracin de la seguridad social en pensiones xxxxx xxxxx

El valor de las prestaciones proporcionadas directamente por la entidad a los empleados se registra as: 5102 Gastos de Administracin Contribuciones imputadas 2505 Obligaciones laborales y de seguridad social integral Salarios y prestaciones sociales 2510 Obligaciones laborales y de seguridad social integra Pensiones y prestaciones econmicas por pagar 2625 Otros bonos y ttulos emitidos Bonos pensionales 2720 Pasivos Estimados Provisin para pensiones 2721 Pasivos Estimados Provisin para bonos pensionales xxxxx xxxxx xxxxx xxxxx xxxxx xxxxx

El valor amortizado del clculo actuarial por concepto de las liquidaciones provisionales de las cuotas partes de los bonos pensionales que deben asumir las entidades pblicas se registra as: 640107 Costo de operacin de servicios Administradora de la Seguridad social en pensiones 272101 Liquidacin provisional de Cuotas partes de bonos Pensionales 272102 Liquidacin provisional de Cuotas partes de bonos Pensionales por amortizar xxxxx xxxxx xxxxx

El valor actual de la obligacin por pensiones de jubilacin se debe registrar anualmente con base en estudios actuariales elaborados de acuerdo con las disposiciones legales vigente. Para revelar el clculo actuarial de mediano plazo a cargo de los fondos de reservas de las entidades pblicas administradoras del rgimen solidario de prima media con prestacin denida, as como el valor amortizado del clcu102
338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano

lo actuarial por concepto de pensiones, establecido de restar al clculo actuarial reconocido como pasivo estimado el valor pendiente de amortizar, se realizan los siguientes registros: 272009 Asegurador - Clculo actuarial de pensiones actuales 272010 Asegurador pensiones actuales por amortizar (DB) 272011 Asegurador Clculo actuarial de futuras pensiones 272012 Asegurador Futuras pensiones por amortizar (DB) 272013 Asegurador Clculo actuarial de cuotas partes de pensiones 272014 Asegurador Cuotas partes de pensiones por amortizar (DB) La amortizacin al estado de resultados se realiza as: 640104 Amortizacin clculo actuarial pensiones actuales 640105 Amortizacin clculo actuarial de futuras pensiones 640106 Amortizacin clculo actuarial de cuotas partes de pensiones Se debita con: El valor de las pensiones actuales y futuras pendientes de amortizar contra el clculo actuarial de pensiones. El valor de las cuotas partes pendientes de amortizar contra el clculo actuarial de pensiones. El valor de las obligaciones denitivas por pensiones o cuotas partes reclasicado al pasivo correspondiente. Se acredita con: El valor del clculo actuarial y su actualizacin peridica contra las pensiones por amortizar. El valor del clculo actuarial de las cuotas partes de pensiones contra las cuotas partes de pensiones por amortizar El monto de la amortizacin peridica de las pensiones actuales, futuras y de las cotas partes de pensiones contra la respectiva cuenta de gasto o costo. Para revelar el valor amortizado del clculo actuarial por concepto de pensiones de las entidades pblicas empleadoras se realizarn los siguientes registros: 272003 Clculo actuarial de pensiones actuales 272004 Pensiones actuales por amortizar (DB) 272005 Clculo actuarial de futuras pensiones 272006 Futuras pensiones por amortizar (DB) 272007 Clculo actuarial de cuotas partes de pensiones 272008 Cuotas partes de pensiones por amortizar (DB) 510209 Amortizacin clculo actuarial pensiones actuales 510210 Amortizacin clculo actuarial de futuras pensiones 510211 Amortizacin clculo actuarial de cuotas partes de pensiones xxxxx xxxxx xxxxx xxxxx xxxxx xxxxx xxxxx xxxxx xxxxx xxxxx xxxxx xxxxx xxxxx xxxxx xxxxx xxxxx xxxxx xxxxx

ECONOMA COLOMBIANA . 338

103

El sistema pensional colombiano

La amortizacin al estado de resultados se realiza as: 640104 Amortizacin clculo actuarial pensiones actuales 640105 Amortizacin clculo actuarial de futuras pensiones 640106 Amortizacin clculo actuarial de cuotas partes de pensiones 272004 Pensiones actuales por amortizar (DB) 272006 Futuras pensiones por amortizar (DB) 272008 Cuotas de pensiones por amortizar (DB) . xxxxx xxxxx xxxxx xxxxx xxxxx xxxxx

La opinin contable negativa de algunos fondos por parte de la CGR provoca diferencias con la CGN frente a la revelacin del pasivo pensional A la llegada de esta administracin, no todos los fondos estaban aplicando lo previsto en el captulo VIII de la Resolucin 356 de 2007 de la Contadura General de la Nacin, que al respecto establece: En la contabilidad de los fondos de reservas, las entidades administradoras deben amortizar el clculo actuarial del pasivo estimado. El monto que debern amortizar anualmente corresponde al valor del pasivo corriente del ao siguiente, entendido como las obligaciones pensionales exigibles en un perodo no mayor de un ao. El Informe de Auditora del Balance General de la Nacin correspondiente a la vigencia 2010 concluye lo siguiente: Estn registrados en los pasivos estimados nicamente $88,9 billones de los $407,6 billones en que est valorada la obligacin pensional. De modo que estn pendientes de reconocimiento $318,6 billones, de los cuales $199 billones corresponden a los fondos de reservas y $119,6 a las empresas pblicas empleadoras. De los $88.9 billones del Clculo Actuarial Amortizado, $37,4 billones corresponden a las entidades empleadoras por concepto de alcuotas diferidas reconocidas y $51,5 billones a los fondos de reservas. A la vigencia 2010, las entidades pblicas empleadoras amortizaran el Clculo Actuarial en un plazo mximo de 30 aos contados desde el 31 de diciembre de1994, segn lo establecido en el Procedimiento captulo VIII de la CGN. En este orden de ideas se debe tener reconocido patrimonialmente en sus estados nancieros un monto equivalente a 16 de los 30 aos establecido como plazo para su revelacin. Esto es, un monto equivalente al 53,3% del clculo actuarial de dicha obligacin pensional. La Contralora General de la Repblica, a travs de sus procesos auditores, realiz anlisis a los registros contables del clculo actuarial y a la respectiva amortizacin a cargo de los denominados Fondos de Reserva Pblicos, evidenciando que no todos aplican lo previsto en el captulo VIII de la Resolucin 356 de 2007 de la Contadura General de la Nacin, arriba aludido Esta situacin se presentaba debido a la expedicin de un instructivo del cierre contable de los aos 2008 y 2009 por parte de la Contadura General de la Nacin donde se oblig a los Fondos de Reserva a colocar un neto del pasivo pensional, de modo
104
338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano

que la Cuenta 2720 Pasivo Estimado-Provisin para pensiones present saldo cero en 8 de los 11 Fondos de Reserva Pblicos, cuando segn la actual reglamentacin deberan presentar por lo menos el pasivo exigible a pagar en el ao 2011. An si se reejara el pasivo exigible del ao 2011, no se estara revelando ni reconociendo totalmente y desde el punto de vista contable, la realidad nanciera de la obligacin que la Nacin tiene por concepto de pensiones, a travs de los clculos actuariales que poseen dichos fondos, en la medida en que se encuentran desactualizados. Desde el punto de vista nanciero, los activos que administran los once (11) Fondos de Reserva Pblicos no alcanzan a sufragar ni siquiera el pago de una alcuota parte de la nmina de pensiones a cancelar en la respectiva vigencia. Las reservas nancieras para atender las obligaciones pensionales representan, cada vez, un mayor porcentaje dentro del Presupuesto General de la Nacin y del PIB como se indica en el aparte correspondiente. La Contralora General de la Repblica mantiene la incertidumbre para pensiones de jubilacin dentro del Balance General de la Nacin, debido a que en los estados nancieros de las entidades pblicas empleadoras y de los Fondos de Reserva Pblicos no se est reejando el pasivo pensional, como se evidenci en el Informe de Auditoria de la Vigencia 2010. Es necesario que dentro de los estados nancieros del Balance General de la Nacin se reconozca y revele la obligacin a cargo del Estado, representado en los 11 fondos de reserva indicados y en los que se hayan constituido con posterioridad y cuyo clculo actuarial a la fecha no se ha actualizado. Ante la controversia suscitada por la opinin de la Contralora General de la Repblica en relacin con la razonabilidad de las

cifras nancieras expuestas en el balance del Fondo de Previsin Social del Congreso de la Repblica (Fonprecon) emitido por la CGR, la Contadura General de la Nacin con ocio 154488 del 23 de mayo de 2011 expone lo siguiente: se evidencia en algunas de las auditoras realizadas ( por la CGR) en materia de informacin nanciera, hallazgos que desconocen los principios, normas tcnicas, procedimientos contables y conceptos expedidos por la Contadura General de la Nacin en desarrollo de las competencias constitucionales y legales que le asisten. Tal que podra constituir no solo una extralimitacin de funciones sino que, indudablemente, podra generar incertidumbre en los auditados frente a la aplicacin de la normatividad tcnico contable y en relacin con los criterios objetivos que rigen al auditor. Criterios que soportan los hallazgos y que en el caso que nos ocupa se sintetizan en la observacin de la ley, del rgimen de Contabilidad Pblica y de los manuales propios de cada organizacin. La CGN expone esa conclusin motivada en los resultados pre-

ECONOMA COLOMBIANA . 338

105

El sistema pensional colombiano

liminares dados a conocer por las auditoras (vigencia 2010) realizadas en distintas entidades del nivel nacional con responsabilidades en la administracin, el reconocimiento, la revelacin o el pago de pensiones (actuales, futuras u obligaciones relacionadas). En ellas, los auditores de la CGR observaron desviaciones importantes en los procesos de actualizacin del clculo actuarial, la no revelacin plena del pasivo pensional y la baja o inexistente amortizacin que las entidades responsables deberan realizar; lo que afecta de manera importante los resultados corrientes y acumulados (con efecto en el patrimonio pblico), induce errores en los registros contables con base en normas internacionales y en la revelacin que del pasivo pensional hacen dichas entidades. Todo lo cual conlleva a que se est induciendo a los usuarios de la informacin contable al error en la lectura de los estados nancieros de las entidades con responsabilidades en la administracin de pensiones y en las cifras agregadas o consolidadas que la contadura revela a travs del Balance General de la Nacin. Dicha solicitud se resume as: () me permito remitir por potestad, la actuacin relacionada con el conicto de competencias que se viene presentando entre la Contadura General de la Nacin y la Contralora General de la Repblica en relacin con la competencia para determinar el procedimiento contable para la amortizacin del clculo actuarial en los fondos de reserva, relativo al reconocimiento y revelacin del pasivo pensional en relacin con el valor que deber amortizarse por parte de los fondos de reservas. El H. Consejo de Estado emite su concepto en el sentido de la cuestin planteada por la Contadura (Proceso 2011-00039) en los siguientes trminos: que la Contadura General de la Nacin es la competente para determinar el procedimiento contable para la amortizacin del clculo actuarial en los fondos de reservas, relativo al reconocimiento y revelacin del pasivo pensional en relacin con el valor que deber amortizarse por parte del Fondo de Previsin Social del Congreso de la Repblica. Y aade el H. Consejo de Estado que: La Sala no est en condiciones probatorias para determinar si el hallazgo es correcto...

El caso de los fondos de reserva - Cajas de Retiro


Actualmente, frente al pasivo pensional de la Fuerza Pblica solamente se viene amortizando el 31% del clculo actuarial a cargo del MDN y PONAL, conforme a lo previsto en el concepto de la CGN de 1999 y, por lo tanto, se reeja como gasto y obligacin pensional, pero se deja sin reconocer la amortizacin de un 69% del pasivo pensional que corresponde a la estimacin de las deudas que la Nacin tiene por asignaciones de retiro del personal policial y militar tanto activo como retirado pese a ser la porcin del estimativo ms representativa, tal como se reeja en los grcos siguientes:
106
338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano

Grfico 1

Fuente: Estado contables MDN PONAL CREMIL CASUR. Elaboracin CGR.

Por todo ello, para la CGR es de suma importancia que las entidades empleadoras Ministerio de Defensa Nacional y Polica Nacional, realicen en sus estados nancieros un adecuado reconocimiento de la totalidad del Clculo Actuarial de la Fuerza Pblica y sobre esta base contabilizar su amortizacin conforme a los plazos que el gobierno nacional determine para sus efectos, de tal forma que se conozca la realidad econmica y nanciera del Estado teniendo en cuenta que debe asumir esta signicativa y creciente obligacin, como se observa en el siguiente grco:
Grfico 2

Fuente: Estado contables MDN PONAL CREMIL CASUR. Elaboracin CGR.

Cambios y aspectos de la entrada en funcionamiento de la UGPP y de Colpensiones, como sustitutos de las obligaciones de varios empleadores y administradores de fondos de reservas.
ECONOMA COLOMBIANA . 338

107

El sistema pensional colombiano

El Estado, para evitar el reconocimiento de pensiones sin el cumplimiento de los requisitos, en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 se propuso desarrollar un mecanismo idneo de revisin de pensiones y un procedimiento para garantizar el debido proceso y el derecho a la defensa, que a su vez le permitiera detener el dao patrimonial que causan los pagos reconocidos en forma contraria a la ley. Tambin en el PND 2006-2010 se propuso aumentar la cobertura para los grupos ms vulnerables, a partir de una base del 25% llegar a una meta del 38%. Dentro de las medidas a adoptar se propuso adecuar la reglamentacin y el funcionamiento de la Cuenta de Solidaridad del Fondo de Solidaridad Pensional (FSP) y trabajar en el diseo y aplicacin de mecanismos que promuevan el ahorro voluntario con alternativas de proteccin del ingreso en la vejez. Dentro de las reformas a la administracin pblica en el PND 2006-2010 se identic la necesidad de adelantar algunas acciones de adecuacin institucional, entre ellas la de disear un modelo institucional bsico, pensado con vigencia de mediano y largo plazo, para el reconocimiento de pensiones de los empleados de las entidades pblicas. El desconocimiento de los regmenes especiales y la complejidad de la legislacin por parte de las entidades (empleadores, fondos de reserva), como por parte de los funcionarios judiciales, causa congestin judicial
108

por demandas en contra el Estado, especialmente por vulneracin a los derechos al debido proceso, a la igualdad y al mnimo vital de los pensionados. Un aspecto que constituye un problema de poltica social es la concurrencia de las estatales del orden nacional al saneamiento del pasivo pensional, lo cual requiere que se asignen recursos propios o se destine una parte de los aportes de la Nacin para el efecto. En cualquiera de los dos casos el presupuesto de las universidades se ve seriamente afectado y su viabilidad nanciera en riesgo. Se presentan problemas estructurales de ineciencia e inoperancia administrativa para el reconocimiento y pago de pensiones estatales por la ausencia de imposicin y del manejo adecuado de la historia laboral, as como la rotacin y falta de coordinacin de operadores. Es el caso de Cajanal EICE en liquidacin. Patrimonio Autnomo Buen Futuro (PAB), en el que la Corte Constitucional mediante Tutela T-068 de 1998 decret la existencia de un estado de cosas inconstitucional en razn a que: existe un problema estructural de ineciencia e inoperancia administrativa, lo cual se considera un inconveniente general que afecta a un nmero signicativo de personas que buscan obtener prestaciones econmicas que consideran tener derecho. Posteriormente, se expidi la Sentencia T-1234 del 10 de diciembre de 2008, en que se concluy que no se ha superado el estado de cosas inconstitucional por lo cual se orden a la entidad elaborar un plan de accin.

Funcion de Advertencia: registro y revelaciones del pasivo pensional


Ante la persistencia de la posicin de la CGN, la CGR procedi a realizar la siguiente funcin de advertencia al Ministerio de Hacienda y a la Contadura General de la Nacin en los siguientes trminos: Antecedentes La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, mediante Sentencia 11001030600020110003900 del 2 de noviembre de 2011, seal que: la Contadura General de la Nacin es el rgano competente para determinar el procedimiento contable para la amortizacin del clculo actuarial de los fondos de reserva, relativo al reconocimiento y revelacin del pasivo pensional en relacin con el valor que deber amortizarse (...). Sobre el particular, la Contralora General de la Repblica reconoce la importancia de esta funcin y su incidencia para las nanzas pblicas permitiendo a los gerentes y administradores pblicos: i) optimizar el manejo de los recursos pblicos, y ii) una mejor toma de decisiones, con miras a la bsqueda de un impacto social positivo para la ciudadana en un Estado Social de Derecho. En este orden de ideas es claro para la Contralora General de la Repblica que las disposiciones contables que emite la Contadura de conformidad con la ley, son obligatorias para las entidades del Estado, pero tambin que las mismas inciden en el Balance General de la Nacin.
338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano

Es necesario tener en cuenta que este balance es objeto de auditoria por parte de la Contralora General de la Repblica, a n de presentar la certicacin sobre las nanzas del Estado, al Congreso y al Presidente de la Repblica, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 11 del artculo 268 de la Constitucin Poltica de Colombia. Para tal efecto, el artculo 10 de la Ley 42 de 1993 deni entre los sistemas de control scal el control nanciero y la revisin de cuentas, sobre lo cual es pertinente traer la conclusin de la Corte Constitucional en Sentencia C-529 de 1993, en lo que respecta a la funcin pblica desarrollada por la Contralora as: (...) la vigilancia de la gestin scal se endereza a establecer si las diferentes operaciones, transacciones y acciones jurdicas, nancieras y materiales en las que se traduce la gestin scal se cumplieron de acuerdo con las normas prescritas por las autoridades competentes, los principios de contabilidad universalmente aceptados o sealados por el Contador General, los criterios de eciencia y ecacia aplicables a las entidades que administran recursos pblicos y, nalmente, los objetivos, planes, programas y proyectos que constituyen, en un periodo determinado, las metas y propsitos inmediatos de la administracin. (Subrayado fuera de texto). Ahora bien, teniendo en cuenta los principios aprobados por el Comit de Normas Internacionales de Contabilidad IASC, en abril de 1989, encontramos entre otros los principios de esencia sobre forma (prrafo 35) y prudencia (prrafo 37), tal como se describe a continuacin: 1. Esencia sobre forma: Si la informacin sirve para presentar elmente las transacciones y dems sucesos que se pretenden reejar, es necesario que stos se contabilicen y presenten de acuerdo con su esencia y realidad econmica, y no meramente segn su forma legal.. Este principio fue objeto de concepto por parte del Consejo Tcnico de Contadura Pblica, quien conforme con el artculo 33 de la Ley 43 de 1990, tiene como funciones: Adelantar investigaciones tcnico-cientcas, sobre temas relacionados con los principios de contabilidad y su aplicacin, y las normas y procedimientos de auditoria.
ECONOMA COLOMBIANA . 338

109

El sistema pensional colombiano

Mediante Concepto OFCTCP 237 de 2004, el Consejo manifest (...) Se puede concluir que en la norma de esencia sobre forma es de obligatorio cumplimiento, pero el mismo principio contempla, cuando existan normas superiores que no permitan el reconocimiento, no se debern registrar, sino indicar su efecto ocasionado, en notas a los estados nancieros. De tal suerte que todos los hechos econmicos ocurridos en la sociedad tendrn, de acuerdo con la norma de esencia sobre forma dos alternativas: Reconocerse y registrarse, cuando las normas superiores no impidan reconocimiento, o mediante notas a los estados nancieros, indicarse el efecto ocasionado por el cumplimiento de las normas superiores, cuando impidan el reconocimiento. No existen excepciones al principio de Esencia sobre Forma, sino que el mismo principio determina cundo no pueden ser reconocidos los hechos econmicos de acuerdo con su esencia. 2. Prudencia: (...) prudencia es la inclusin de un cierto grado de precaucin, al realizar los juicios necesarios al hacer las estimaciones requeridas bajo condiciones de incertidumbre, de tal manera que los activos o los ingresos no se sobrevaloren, v que las condiciones de gasto no se infravaloren. (...) (Subrayado fuera de texto). En este sentido, el control nanciero a cargo de la Contralora General de la Repblica tiene como objetivo establecer si los estados contables de una entidad pblica reejan razonablemente el resultado de sus operaciones, comprobando que en la elaboracin de los mismos y en las transacciones y operaciones que los originaron, se ajustan no solo a las normas legalmente establecidas, sino a la realidad econmica y jurdica de los hechos econmicos. Para tal efecto es pertinente traer el concepto de razonabilidad del Marco Conceptual de la Contadura Pblica, el cual dene que: la informacin contable pblica es razonable cuando reeja la situacin y actividad de la entidad contable pblica, de manera ajustada a la realidad (Subrayado fuera de texto); lo anterior es relevante, teniendo en cuenta que la Contabilidad es una herramienta fundamental para los administradores en la toma de decisiones.

Situacin Actual
Mediante documento tcnico remitido por la Contralora General de la Repblica a la Contadura General del Nacin segn radicado No. 2011EE96301 del 21 de diciembre de 2011, se manifest que (...):Los pagos por pensiones son crecientes y no hay reservas nancieras sucientes para atenderlos, no hay reconocimiento del gasto y la obligacin por las cuantas debidas, no se cuenta con activos sucientes para fondear este pasivo, basado en los siguientes hechos: a) Los fondos de reserva incumplen con el numeral 46 del Manual de Procedimientos Contables adoptado mediante la Resolucin 356 de 2007, expedida por la Contadura General de la Nacin, toda vez que no estn amortizando el clculo actuarial. Lo anterior sin considerar que la norma establece: (...) en la contabilidad de los fondos de reservas, las entidades administradoras deben amortizar el clculo actuaral del pasivo estimado. El monto que debern amortizar anualmente corresponde al valor del pasivo corriente del ao siguiente, entendido como las obliga110
338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano

ciones pensionales exigibles en un perodo no mayor a un ao, sin perjuicio de efectuar el reconocimiento de la amortizacin en forma mensual. Veamos el cuadro siguiente:
Grfico 3

Elaboracin CGR.

Considerando que la Contadura separ en dos categoras las entidades pblicas as: i) empleadores (Amortizacin a 30 aos contados desde el 31 de diciembre de 1994) y ii) Fondos de reserva (Amortizacin anual correspondiente al ao siguiente), se concluye: 1. El clculo actuarial1 reportado por el Ministerio de Hacienda ($642.8 billones) no es consistente con el reejado en el Balance General de la Nacin (407.6 billones); es decir $235.2 billones de diferencia. 2. La amortizacin es de $88.9 billones lo cual representa, con respecto a la informacin del ministerio el 14% y el 22% con relacin a las cifras de la contadura. Ahora bien, considerando que los empleadores pblicos reportados para 2010 tienen amortizado el 53.33% aproximadamente (ao 16), se deduce que el mayor pasivo pensional est en cabeza de los fondos de reserva, lo que constituye un valor material para el anlisis contable. 3. El valor de la reserva nanciera para atender el pasivo pensional representa el 0.27% del clculo actuarial.

1 Valor presente de los pagos futuros que el Estado deber realizar a sus pensionados actuales o a quienes adquieran derechos, de conformidad con las condiciones definidas en las disposiciones legales vigentes, por concepto de pensiones, futuras pensiones, bonos pensinales y cuotas partes pensionales.

ECONOMA COLOMBIANA . 338

111

El sistema pensional colombiano

b) El clculo actuarial de aliados al rgimen de prima media con prestacin denida (I.S.S) no ha sido aprobado. Este valor tambin se considera material dentro del anlisis contable, habida cuenta que sus aliados suman 6.359.982 para el 2010. c) El cuadro adjunto muestra la situacin de los Fondos de Reserva pblicos a 31 de diciembre de 2010, respecto del clculo actuarial y al valor amortizado a dicha fecha. En este se evidencia que el 50% de los fondos no contaban con calculo actuarial actualizado. De igual manera, se registra como de los once fondos, solo tres (CAPRECOM, ISS y Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia) estn amortizando el pasivo, los dems no presentan saldo de amortizacin, de modo que la cuenta 2720 Pasivos estimados -Provisin para pensiones presenta saldo en cero en ocho de los once fondos. d) Debilidades por parte del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico o de las entidades con pasivos pensinales, bien para la aprobacin oportuna del clculo actuarial o bien para la elaboracin del mismo, las cuales han afectado la incorporacin de tales valores en los estados nancieros de las entidades empleadoras pblicas reconocedoras y/o pagadoras de pensiones. e) Los activos administrados por dichos fondos, no son sucientes para el pago de una alcuota parte de la nmina de pensiones a cancelar en la respectiva vigencia, tal como se evidencia que a 31 de diciembre de 2010 los once fondos registraban $12.2 billones en activos y los pagos realizados en la misma vigencia por concepto de mesadas ascendieron a $13.2 billones. As mismo, el dictamen del Balance General de la Nacin a 31 de diciembre de 2010, frente al tema seal: (...) segn las cifras registradas en el Balance General de la Nacin estn provisionados nicamente $88,9 billones, distribuidos en $37,4 billones de las entidades empleadoras por concepto de alcuotas diferidas reconocidas y $51,5 billones de los fondos de reservas identicados para cubrir el funcionamiento del Rgimen de Prima Media.
112

Advertencia: Por lo anteriormente expuesto, la Contralora General de la Repblica advierte que de continuar con el no registro, reconocimiento, revelacin y amortizacin del pasivo pensional a cargo de la Nacin y del sector pblico en forma cabal como consecuencia de reglamentaciones que no consultan los preceptos y principios antes sealados y acorde con la realidad econmica del pas, se estara incurriendo en los siguientes riesgos: 1. Los usuarios de la informacin nanciera, as como los administradores de las entidades empleadoras y/o fondos de reserva, no contaran con informacin suciente, adecuada, oportuna, conable y ajustada a la realidad econmica en lo referente al pasivo pensional; lo que podra afectar la toma de decisiones y, por ende, colocar en riesgo el cumplimiento de los objetivos misionales de estas entidades. 2. La reserva nanciera no podra cumplir con su funcin de respaldar el pasivo pensional. 3. As mismo, el no contar con una estimacin razonable de la deuda pensional, entendida como una deuda adecuadamente calculada, registrada, actualizada y revelada, podra impedir al Gobierno y a los responsables de los diferentes entes involucrados realizar una adecuada planicacin nanciera y presupuestal a n de atender efectivamente los pagos de las mesadas pensinales. Lo anterior aunado al riesgo al que podra verse avocado el Estado, como pagador o garante de este pasivo, el cual debe ser atendido prioritariamente as sea con endeudamiento o realizando las modicaciones o traslados del presupuesto nacional los cuales podran afectar la inversin social en algunos sectores

Los riesgos de obviar las reservas matemticas por pensiones de jubilacin


Como puede concluirse del anterior y de otros pronunciamientos de la Contralora General de la Repblica, la problemtica sobre la adecuada y oportuna revelacin de los clculos actuariales ha sido constante. Con ocasin de la respuesta a la funcin de advertencia citada y a otras respuestas
338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano

dadas por el Ministerio de Hacienda a los requerimientos de la CGR sobre demoras injusticadas en la aprobacin de clculos actuariales de entidades en liquidacin, retrasando durante los ltimos 15 aos los clculos, e induciendo a sobrecostos en las liquidaciones de diversas entidades pblicas que tienen a cargo el pago de pensiones, se ha visto la necesidad de profundizar sobre el tema de las reservas matemticas por pensiones de jubilacin y su registro contable. La advertencia formulada por la Contralora era concisa y especca; detallaba tres (3) riesgos que, a juicio del organismo de control no han sido sucientemente mitigados por el Ejecutivo como se expone a continuacin: Primer riesgo. Los usuarios de la informacin nanciera, as como los administradores de las entidades empleadoras y/o fondos de reserva, no contarn con informacin suciente, adecuada, oportuna, conable y ajustada a la realidad econmica en lo referente al pasivo pensional; lo que podra afectar la toma de decisiones y, por ende, colocar en riesgo el cumplimiento de los objetivos misionales de estas entidades. El Ministerio de Hacienda ha interpretado la posicin de la CGR como el deber de reconocimiento contable del pasivo pensional, sobre la base de lo sealado en la norma legal de pensin que le indica a las administradoras que ellas tienen a su cargo el reconocimiento y pago de pensiones, cuando este trmino reconocimiento utilizado en la normatividad legal no tiene la connotacin de reconocimiento contable sino que se utiliza para asignarle a las entidades administradoras de pensiones la funcin de otorgar el derecho pensional a los aliados del fondo comn de naturaleza pblica.(Subrayado nuestro). Entiende la Contralora que el ejecutivo pretende con la argumentacin anterior demostrar que existe una escisin entre el reco-

nocimiento de una pensin y las obligaciones resultantes de dicho acto, donde no pareciera que se debieran registrar adecuadamente en los libros del ente que reconoce la pensin. Lo anterior con base en una equivocada apreciacin de lo que es el clculo actuarial, tal como lo describe, en su respuesta al Coordinador del Ministerio de Agricultura, la Subcontadora General y de Investigacin (Carta SGI 201112 159878 de marzo 13 de 2012), relata como el numeral de 2 del procedimiento contable establece que: 2. Registro del clculo actuarial de entidades contables pblicas empleadoras. El clculo actuarial del pasivo pensional representa el valor presente de los pagos futuros que lo entidad contable pblica empleadora deber realizar a sus pensionados actuales, o a quienes hayan adquirido derechos, de conformidad con las condiciones denidas en las disposiciones legales vigentes, por concepto de pensiones, bonos pensionales, y cuotas partes de pensiones y bonos pensionales. Tambin corresponde al valor presente de los pagos futuros que lo entidad contable pblica deber realizar a favor del personal activo cuando la entidad reconoce y paga la pensin, teniendo en cuenta que existen incertidumbres probables y remotas en relacin con la materializacin de la obligacin de pago y la exactitud de la cuanta a pagar. (Subrayado nuestro) Siendo la ciencia actuarial una rama muy especializada de las matemticas y dado que los

ECONOMA COLOMBIANA . 338

113

El sistema pensional colombiano

clculos involucran temas probabilsticos, se tiende a pensar que los clculos actuariales, como se conocen los resultados de los aforos de las reservas matemticas por pensiones de jubilacin en el tema que nos ocupa, estn sujetos a incertidumbres probables y remotas (sic), cosa que no puede estar ms en contrava de las cuidadosas metodologas cientcas desarrolladas desde hace ms de dos siglos en 1.7712, los cuales son la base conceptual de los fondos de pensiones de todos los pases desarrollados, que a su vez son los mayores inversionistas de los mercados burstiles a nivel mundial; cosa que obviamente no sucedera si sus resultados estuvieran sujetos a los calicativos descritos en el numeral 2 del procedimiento contable. Precisamente lo que hace el aforo de la reserva matemtica por concepto de pensiones de jubilacin es el clculo del valor de la prestacin que se est otorgando, entendindose ste como el monto que del patrimonio del otorgante de la prestacin queda comprometido, a causa del reconocimiento de la prestacin. Habiendo aclarado que el clculo actuarial es un monto preciso, cuya probabilidad de ocurrencia tiende a la certeza, se debe entrar a mirar si existen razones de peso por las cuales los funcionarios, bajo la direccin de la Presidencia de la Repblica, que tienen facultades regulatorias en materia de contabilidad pblica, en particular la Contadura General de la Nacin no la han actualizado dado que, segn se ha indicado, este es un tema que est en proceso. A la fecha, las normas expedidas por el International Accounting Standars Board (IASB), anterior International Accounting Standars Committee (IASC), organismo emisor de estndares internacionales de contabilidad, no podran tener carcter vinculante. Por ello, es preciso concluir que al no ser aplicables a la fecha en Colombia los estndares internacionales de contabilidad emitidos por el IASC (lntemational Accounting Standar) ni los estndares internacionales de informacin nanciera emitidos desde el ao 2001 por el IASB (lntemational Accounting Standars Board), dado que la entidad jurdica (Fundacin IASCF) bajo la cual operan, es un organismo de naturaleza privada y, como tal, no es dable predicar de su observancia y aplicabilidad en el contexto colombiano, hasta tanto sean incorporados en nuestra legislacin, proceso en el que se encuentran los organismos de regulacin para los sectores pblico. (Subrayado nuestro). Lamentablemente, del estudio de las respuestas hasta ahora dadas a la Contralora no se encuentra un raciocinio que permita defender la demora en este proceso, y como se ver ms adelante, sucede lo contrario, donde se pretende hacer creer que no revelar el pasivo es algo justicable. La Contralora envi a la Contadura General de la Nacin y al Ministerio de Hacienda un cuadro donde detalla el nivel de cumplimiento de las normas sobre revelacin de los pasivos por pensiones de jubilacin por parte de las entidades pblicas, que naturalmente afectan sus objetivos misionales, dado su carcter, ya que no son conscientes de las obligaciones a su cargo y, en consecuencia, es imposible que elaboren planes de gestin a mediano y largo plazo para lograr sus objetivos y metas. Segundo riesgo. La reserva nanciera no podra cumplir con su funcin de respaldar el pasivo pensional
2 En AGAINST THE GODS Theremarkablestory of risk John Wiley&Sons 1996 Pagina 131 se relata cuando y como se dieron los primeros pasos en el desarrollo de la ciencia actuarial.

114

338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano

Para la Contralora resulta inaplazable la creacin y fortalecimiento de una reserva nanciera, y se esperara primero conocer adecuadamente el monto del pasivo que se pretende cubrir. No obstante, esto que parece ser un hecho contundente, no parece tan claro para las autoridades. Las cuentas y mecanismos que reconozcan e identiquen contablemente los recursos destinados a nanciar los pasivos pensionales, deben representar adecuadamente el total de la obligacin a cargo. Dicha situacin sigue presentando limitaciones ya que tal y como lo indican la Contadura y el Ministerio de Hacienda, contina revelndose el clculo actuarial en la informacin contable de las entidades pblicas empleadoras y fondos de reservas a travs de la Cuenta 2720 provisin para pensiones, con subcuentas a su interior de naturaleza crdito, las cuales se contrarrestan a travs del clculo actuarial pendiente de amortizar, de tal manera que el saldo de la cuenta representa el valor amortizado en la fecha de reporte de informacin. Las entidades contables pblicas empleadoras revelan en esta cuenta de balance el total del clculo actuarial mientras que los fondos de reservas revelan solo los primeros diez (10) aos3 y el excedente, es decir, el clculo actuarial del ao 11 en adelante se revela en Cuentas de Orden, para lo cual se establece en el Catlogo General de Cuentas

la Subcuenta 912105 - Clculo actuarial de los fondos de reservas pensionales, de la Cuenta 9121 obligaciones potenciales. (Subrayado nuestro). Segundo, es obvio que la decisin de no registrar el total del pasivo, reejada en la norma, est ntimamente ligada con la decisin administrativa mostrando un crculo vicioso entre las dos, luego la decisin administrativa tiene un soporte contable, donde el monto del pasivo no reeja la realidad de la situacin, por lo cual el Gobierno est haciendo planes que no le van a permitir sortear adecuadamente el riesgo advertido por la Contralora. Tercer riesgo. As mismo, el no contar con una estimacin razonable de la deuda pensional, entendida como una deuda adecuadamente calculada, registrada, actualizada y revelada, podra impedir al Gobierno y a los responsables de los diferentes entes involucrados, realizar una adecuada planicacin nanciera y presupuestal, a n de atender efectivamente los pagos de las mesadas pensionales. Al respecto debe tenerse en cuenta que todo Fondo de Reserva es dinmico, lo que implica que la planeacin nanciero/actuarial del mismo tiene que ser permanente, tanto en la parte pasiva como lo activa. Todos los aliados a dicho fondo, pensionados o por pensionarse aportaron o aportan al mismo y, dichos recursos deben conformar gran parte de la reserva sino el total de la misma. La responsabilidad de la administracin duciaria de esos recursos se tiene que asumir como es debido, donde dicha responsabilidad es de resultado primordialmente, dada la garanta de la Nacin respecto del pago de pensiones. El Gobierno, a travs de los aos tuvo la oportunidad de revisar las cuentas de dichos fondos, donde a su vez era y es el indicado para promover cambios reglamentarios, en caso de que las prestaciones prometidas desbordaran la capacidad de los activos para cubrirlas. Desde la expedicin del Decreto 3135 de 1968, hace 43.5 aos, se orden hacer estudios actuariales tanto de la Caja de Previsin como del ICSS donde Dicho estudio abarcar la situacin nanciera de cada entidad; el origen de sus recursos; el costo de las prestaciones y servicios que atiende y la manera como se distribuyen o deban distribuirse entre ellos los gastos generales comunes; el origen de cada prestacin, in115

3 Nota de pie de pagina copiada de la correspondiente nota de pie de pgina incluida en la respuesta: Plazo atado al Marco de Gasto de Mediano Plazo que permite a las autoridades econmicas contar con la informacin contable requerida para la toma de decisiones de poltica macroeconmica respecto de los recursos a fondear durante este lapso de tiempo.

ECONOMA COLOMBIANA . 338

El sistema pensional colombiano

dicando si ha sido creada por normas legales o establecida por acuerdos laborales o pactos contractuales de los beneciarios; la comparacin de las prestaciones; el monto nominal y real de las reservas y la indicacin de la manera como estn invertidas; el clculo de los pasivos potenciales y los dems aspectos que la comisin o comisiones consideren necesario examinar para una completa informacin sobre los servicios econmico-asistenciales del sector pblico y para la denicin de una poltica sobre integracin de las diferentes entidades y su posterior incorporacin al Instituto Colombiano de Seguros Sociales sobre sanas bases nancieras. (Subrayado fuera de texto) Respecto del principio de solidaridad intergeneracional, ese es un concepto que tuvo auge cuando las cohortes de las poblaciones se mantenan estables; desde hace muchos aos, esto ya no funciona debido al fenmeno de envejecimiento de las poblaciones, que se espera se presente ms rpido en los paises latinoamericanos que lo acaecido en los pases del hemisferio norte, por lo cual, si las reservas no son sucientes le corresponde al Estado cubrir los dcits, por pagos de pensiones, que muy seguramente se van a presentar. La Contralora en su funcin de advertencia es reiterativa sobre la necesidad de conocer la realidad de los pasivos actuariales, ya que considera que mientras no se tenga el aforo real no se disearn planes de accin que enfrenten abiertamente el tema, sea cual fuere su gravedad. El problema existe y de su adecuada solucin depender la viabilidad nanciera de nuestra sociedad, donde el hecho de aforar el pasivo y registrarlo no es lo que genera el escenario de inviabilidad; lo que gener la situacin actual ha sido la inoperancia de las administraciones anteriores que no tuvieron la voluntad

poltica de hacer lo que tantas leyes y decretos ordenaron en los ltimos 50 aos. Al respecto los organismos multilaterales, Banco Mundial y FMI, tambin son reiterativos en advertir sobre la necesidad imperiosa que tiene el pas de controlar los riesgos crecientes en salud y pensiones, llegando a tal extremos que el FMI, llega a estimar los pasivos no fondeados en salud y pensiones en un 200% del PIB4, de acuerdo a su reporte PIN (Pu4 Staff expressed concern about the continued delays in developing a strategy to address significant contingent liabilities of the healthcare and pension systems.13 The authorities shared staffs concern about the long-run viability of the healthcare and pension systems, but noted that reforming those systems required time to build a social consensus, and that more time was needed to prepare Colombian society to concentrate on this matter.13Unfunded liabilities from these systems are estimated to be in the order of 200 percent of GDP (in present value terms).

116

338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano

blic Information Notice) N 11/96, bajo el titulo: IMF Executive Board Concludes 2011 Article IV Consultation with Colombia. En ningn momento la Contralora ha solicitado que se amortice la totalidad del clculo actuarial. Otra cosa es que entre las tareas a adelantar se vuelva a la realidad, mutatis mutandis, lo que el Decreto 3135 de 1968 ordenaba que se hiciera. Mientras esto no se lleve a cabo, continuarn los riesgos ya advertidos. En posterior advertencia, la CGR maniesta al Ministerio de Hacienda la importancia de diferenciar las obligaciones pensionales acumuladas por las instituciones pblicas antes de la Ley 100 de 1993 y las generadas con posterioridad, las cuales fueron asumidas por alguno de los dos regmenes creados por dicha ley, con las excepciones contempladas en ella. En cambio, el conocimiento total de los pasivos pensionales adquiridos y acumulados por las instituciones pblicas antes de la ley 100 y cuyo rgimen de nanciacin nunca contempl (excepto para el ISS) la solidaridad intergeneracional es y seguir siendo un tema de anlisis y control desde nuestra misin constitucional. No podemos perder de vista que los ya pensionados, antes de la Ley 100 de 1993, no fueron asumidos por ninguno de los dos regmenes creados por dicha ley como tampoco los derechos adquiridos por los activos antes de su traslado a alguno de los dos regmenes, siendo este derecho de los activos representado por un bono pensional, siempre a cargo de la institucin empleadora, la cual debe pagarlo a la administradora para que el nuevo rgimen asuma el derecho que ya haban acumulado en la institucin. A este tipo de obligaciones se reere la funcin de advertencia. Es importante tener en cuenta que la ley le da a la Contralora General de la Repblica la posibilidad de adelantar una evaluacin nanciera aplicando el conjunto de buenas prcticas que se incorporan en las normas o estndares de aceptacin general (International Auditing Standars (lAS), con el propsito de emitir una opinin profesional e independiente sobre la razonabilidad de los estados contables y nancieros. As mismo, las normas de auditoria han denido el principio
ECONOMA COLOMBIANA . 338

de delidad en la representacin y lo explican as: Los PCGA requieren que, cuando se trata de medirlo o registrarlo, la esencia econmica de un hecho sea ms importante que su forma legal. Es claro para la Contralora que armonizar una norma internacional no es adoptarla, dado que la armonizacin implica que aunque no existan normas exactamente iguales en los distintos pases, todas ellas deben apuntar al mismo objetivo. De otra parte, el Contador General de la Nacin, respecto de la armonizacin, mencion que: la base del trabajo es el texto internacional, se relaciona la normatividad nacional, se identican las diferencias y semejanzas, se sacan las conclusiones y recomendaciones, y se hacen las propuestas de modicacin al PGCP5. Sin desconocer las gestiones realizadas por el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico para la cuanticacin del pasivo pensional an falta camino por recorrer y se requiere de la gestin pertinente, como en el caso de algunos fondos de reserva para pensiones como lo fueron, en su momento, los casos del Seguro Social (hoy Colpensiones), del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, todos los cuales presentan a 31 de diciembre de 2010 clculos actuariales de los aos 2006, 2007 y 2008, respectivamente, cuando se sabe que este es un pasivo variable en funcin, entre otros, de los beneciarios, del monto de las pensiones y de los parmetros tcnicos. En este sentido, resaltamos que algunas entidades en liquidacin estn a la espera de la aprobacin, o al menos de un pronunciamiento por parte del Ministerio de Hacienda, respecto de la evaluacin de su pasivo pensional. Sobre estos, la Contralora ha sealado como resultado de sus procesos de control que las prrrogas en el cierre de las liquidaciones se debieron a que se presentaron demoras en la aprobacin del clculo actuarial o en la normalizacin y conmutacin pensional de las entidades nancieras pblicas en liquidacin; tal es el caso del Banco Cafetero en
5 Diapositiva 7, presentacin Ajuste a Estndares Internacionales de Contabilidad Pblica, elaborada en 2005 por la Contadura General de la Nacin.

117

El sistema pensional colombiano

Liquidacin. Dichas situaciones fueron en parte generadas por las debilidades en el seguimiento que realiz Fogan a los procesos liquidatorios de los gerentes liquidadores, en lo relacionado con la calidad y oportunidad de la informacin que suministraban. As, mismo se pusieron de presente las deciencias en la diligencia y calidad en la gestin para la viabilidad nanciera y aprobacin de los respectivos clculos actuariales por parte del MHCP, la normalizacin pensional por el Ministerio de la Proteccin Social y la conmutacin a cargo del ISS. La funcin de advertencia emitida por la Contralora sobre el tema del pasivo pensional seala la importancia que para el ente de scalizacin reviste el anlisis y dimensionamiento, por parte del Estado, para determinar las acciones que permitan una atencin efectiva a su complejidad e impedir un impacto negativo sobre la sostenibilidad scal del pas. Por lo tanto, es necesario insistir en que se requiere el anlisis y decisin sobre la necesidad de revelar los pasivos pensionales en forma real, sin estimaciones, ms all de los mtodos de evaluacin actuariales disponibles y enseguida exigir un plan de accin, con una etapa de carcter legal y luego otra de carcter nanciero. La legal con el n de precisar su marco para frenar los excesos en otorgamientos de pensin, de tal forma que esta prestacin tenga un costo determinado o determinable anticipadamente y su contabilizacin sea posible
118

y razonable. La etapa nanciera tiene por objeto denir, puntualmente, las fuentes de nanciacin de esa deuda intergeneracional con un estimado cierto para su amortizacin. Adicionado a lo anterior, es necesario recordar que la revelacin del pasivo pensional corresponde a un tema estructural, en el cual el Estado deber denir sus polticas macroeconmicas, de tal forma que lo atienda ecientemente, con el consecuente tratamiento contable tcnico y legal mediato para salvar confusiones frente al registro del pasivo pensional y su estimacin, en consideracin a las afectaciones que a nivel contable y nanciero tiene sobre los entes implicados y sobre la Nacin en general. Ahora bien, en lo que toca al adecuado reconocimiento, revelacin y reexpresin de las obligaciones de la Nacin, Las obligaciones pensionales de las entidades empleadoras del nivel nacional, deben cubrirse anualmente y reejar estrictamente en los saldos y movimientos de la contabilidad nanciera patrimonial, amortizando la alcuota con reconocimiento patrimonial (afectando los activos netos) corrigiendo en cada ejercicio los rezagos que se presenten en esta materia. Con base en las anteriores consideraciones de orden legal y tcnico, se hace necesario precisar que el Decreto 4565 de 2010 estableci un nuevo plazo de amortizacin del clculo actuarial, el cual fue acogido por la Contadura General de la Nacin para sus entidades

contables pblicas empleadoras a travs del concepto 201110 15854. indicndoles que: el saldo faltante del pasivo pensional por provisionar, deber amortizarse a partir de los estados nancieros con corte a 31 de diciembre de 2010 hasta el ao 2029, en forma lineal de acuerdo con la metodologa denida en ese decreto, sin perjuicio de terminar dicha amortizacin antes de 2029. (Subrayado nuestro) Dado lo anterior, lo procedente para las entidades pblicas empleadoras es tomar el saldo del pasivo pensional por amortizar a 31 de diciembre de 2010 para determinar su alcuota de amortizacin anual. Se considera que este tema del pasivo por concepto de pensiones de jubilacin, en las entidades empleadoras, trasciende el aspecto contable de registro donde inicialmente existen los siguientes puntos de reexin: 1. Amortizacin lineal. Si bien est previsto que la amortizacin sea lineal, en la prctica la lnea de amortizacin es diferente en cada ao debido a la naturaleza dinmica del pasivo pensional, que vara todos los aos debido a los diferentes factores que los afectan, por ejemplo: valor actual de las pensiones de sus aliados que se incrementan con la inacin, edad alcanzada de los beneciarios y sus dependientes, entradas (si es el caso) y salidas de beneciarios por muerte, etc. En ese orden de ideas, la alcuota que se calcula al cierre de cada ao solo tie338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano

ne vigencia para el ao siguiente, lo cual evidencia la necesidad de que el clculo actuarial sea elaborado sin falta anualmente para que as la nueva alcuota sea la apropiada para que la amortizacin sea la ms suave posible ao tras ao y logre completarse en el plazo establecido. 2. Pasivos y patrimonio de los entes: Qu valor del pasivo por pensiones est registrado en cada una de las entidades empleadoras? Cmo se compara el patrimonio con el pasivo por pensiones? Es viable el proceso, es decir el patrimonio aguanta o el gobierno si tiene los recursos para arbitrarlos? La parte no amortizada, dnde y cmo queda registrada? 3. Amortizacin a 2029. El plazo previsto ya est corriendo y pretender amortizar el 100% del pasivo por pensiones de jubilacin, al 2029, o sea en 17 aos, es un reto bien complicado, cuando durante la vida laboral de los empleados, 30 aos no se hizo. Por lo menos en el proyecto de presupuesto de la Nacin para la vigencia del 2013 no est previsto ningn recurso para ello de acuerdo con la exposicin de motivos, o sea que en dicho ao no va a haber amortizacin del pasivo pensional lo que signica que el plazo para su amortizacin queda recortado en un ao. 4. Fondeo de la Alcuota. Est previsto cmo se realizar el fondeo de estos recursos? Debe quedar claro que los recursos se deben proveer fsicamente, bien sea a travs de un cargo al estado de resultados del ente en cuestin, afectando de pasada su patrimonio, o, si no se lo quiere afectar, mediante una transferencia del Gobierno para lo cual se debe dejar muy claro el proceso a seguir y donde las condiciones de modo, tiempo y lugar deben estar muy claras. Las alcuotas ya fondeadas quedan respaldadas por los activos fsicos del ente correspondiente o en un fondo duciario o en un patrimonio autnomo?Donde? 5. Independencia de los recursos arbitrados para amortizar los pasivos por pensiones. Sera muy recomendable que en cada una de las entidades exista un manejo independiente de los recursos arbitrados para amortizar los pasivos por pensiones de jubilacin con el n de aislarlos del riesgo general de la entidad como ente jurdico, bien sea pblico o privado y como lo anotan en su respuesta que ya se practica en algunas de ellas. 6. Polticas de Inversin. Las obligaciones por concepto de pensiones de jubilacin generan obligaciones de tracto sucesivo de largo plazo (20, 30 o ms aos), por lo cual es absolutamente necesario establecer una poltica de inversiones de los recursos amortizados que garanticen su cumplimiento, por ejemplo: el activo que se va a administrar tiene que tener un componente lquido muy alto, que debe ser denido por estudios sobre el tema, y no se debe utilizar en operaciones especulativas de corto plazo. Una vez se reciban sus eventuales rendimientos nancieros estos deben ser involucrados en los clculos de las alcuotas futuras, con sus consecuencias favorables, o desfavorables en caso de prdidas nancieras.
ECONOMA COLOMBIANA . 338

119

El sistema pensional colombiano

7. Estabilidad de los entes empleadores. La rotacin de entidades del orden nacional ha sido bastante dinmica, por decir lo menos, en los ltimos cuarenta aos. El Gobierno est permanentemente liquidando y creando entidades, sea cual fuere las razones que lo llevan a ello. Montar un plan de amortizacin de los pasivos actuariales exige esfuerzos nancieros importantes y a su vez dichos recursos, una vez apropiados, deben garantizar el pago de las mesadas de los pensionados de dichas entidades. Salvo mejor opinin, una forma de garantizar la supervivencia de dichos recursos es por la va de encargos duciarios, donde estos sean entregados en administracin a entidades de reconocida solvencia tcnica, administrativa y nanciera. Este mecanismo tiene la ventaja, adicional a la transparencia nanciera que genera, de que libra a las entidades de la tarea de administrarlos pudiendo as dedicarse a sus aspectos misionales para los cuales fueron creadas. En n, la respuesta del ministro y del contador genera muchos ms interrogantes de los que responde y se puede entrever que en el Gobierno falta mucho ms anlisis y profundidad para un manejo verdaderamente tcnico y de calidad sobre el tema pensional, ya que es en extremo optimista pensar en el 2029 como meta para tener los pasivos amortizados al 100%. Naturalmente, forzar la situacin hoy con un plazo corto para alargarlo dentro de unos aos con la excusa de que se est exigiendo demasiado, tambin puede ser vlido como mtodo para lograr el mximo esfuerzo de los funcionarios.

La deuda pensional en los informes de ley de la CGR al Congreso de la Repblica


En el informe presentado en 2012, al Congreso por la Contralora General de la Repblica, Situacin de las Finanzas del Estado6, en el captulo VIII, se realiz un anlisis detallado sobre las pensiones en Colombia, el cual reeja la ejecucin presupuestal de fuentes y usos de cada una de las entidades que conforman el sistema pensional. De las cuentas de presupuesto se denieron los rubros de ingresos y gastos para calcular el resultado scal de la vigencia, de lo cual el sector de seguridad social present en 2011, un supervit de $5.448 mil millones, medido por compromisos, que surgi del resultado positivo de las tres reas que lo conforman: en pensiones ($5.183 mil millones), riesgos profesionales ($87 mil millones) y salud ($179 mil millones). Respecto de 2010, el resultado scal del sector tuvo un incremento en el monto del supervit, en un comportamiento observado tanto en la medicin del resultado scal efectuado por pagos como por compromisos En 2011 los ingresos totales del sector ascendieron a $49.795 mil millones, mientras que en los gastos, por $44.346 mil millones, tal como se observa en el siguiente cuadro:
6 Informe de ley Situacin de las Finanzas del Estado

120

338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano Cuadro 5.1

Sector de Seguridad Social


Sector Salud Pensin ARP Total
Fuente: Informes de Ley CGR.

Ingresos $ 9,621 $ 39,429 $ 745 $ 49,975

Participacin 19.2% 79.3% 1.5% 100.0%

Gastos $ 9,442 $ 34,247 $ 658 $ 44,795

Participacin 19.8% 78.7% 1.5% 100.0%

Resultado Fiscal $ 179 $ 5,182 $ 87 $ 5,448

De los ingresos totales del sector en 2011, en el ISS se concentr el 31%, en Fosyga el 14%, en FOPEP el 10% y en FONPET el 11%. De estos, respecto de 2010, el ISS mantuvo su participacin, Fosyga y FOPEP la disminuyeron en un punto porcentual (-1%) el primero y en dos puntos porcentuales el segundo (-2%) y el FONPET creci en un punto porcentual (3%). El ISS report ingresos por $15.276 mil millones, de los cuales el 43% fueron transferidos por la Nacin, el 28% recaudado de los aportes de sus aliados, el 20% de devolucin de aportes y el 1% correspondi a rendimientos nancieros. De los ingresos reportados por el FONPET, que ascendieron a $5.928 mil millones, el 66% correspondi a ingresos del orden nacional y territorial, el 4% a recursos del Tesoro Nacional y el 30% obedecieron a rendimientos nancieros. Respecto de 2010 se present un incremento en sus ingresos, al registrar una variacin del 44,1%. De los gastos totales, en 2011, dentro de los de mayor participacin, el ISS concentr una proporcin del 35%, el Fosyga del 15% y el FOPEP del 12%. Respecto de 2010, el ISS increment su participacin en el 3%, el Fosyga y FOPEP la disminuyeron en 5% y 2% respectivamente y el FONPET que dobl el monto de pagos destinado a pensiones, al pasar de $290 mil millones a $419 mil millones, represent el 0,3% de los gastos totales en 2011. El ISS destin de su presupuesto de gastos el 98,5% para el pago de pensiones ($15.219 mil millones por compromisos) y el Fosyga utiliz sus recursos para la cobertura de sus actividades determinadas en las subcuentas de compensacin, solidaridad, enfermedades catastrcas y acciECONOMA COLOMBIANA . 338

dentes de trnsito; y promocin y prevencin, a las cuales destin $6.282 mil millones. El resultado obtenido en 2011 obedeci al rea de pensiones y, en particular, al FONPET, el Fondo de Garanta de Pensin Mnima de las AFP y el Fosyga, que tuvieron un resultado positivo. El supervit de FONPET de $5.230 mil millones en 2011 super al obtenido en 2010 ($3.824 mil millones), el Fondo de Garanta de Pensin Mnima con un supervit de $694 mil millones en 2011, cayo frente al de 2010 ($1.558 mil millones) y el Fosyga que registr $473 mil millones en 2011, super el resultado negativo obtenido en 2010 de $1.629 mil millones. Al rea de pensiones, que respecto de las fuentes totales del sector de seguridad social correspondi al 63,5% en 2011 (62,3% en 2010), pertenece un grupo de fondos y entidades encargados de su administracin desde diferentes modalidades de manejo institucional y, entre ellos, el ISS (conformado por pensiones y gestin general), Caprecom, FOMAG, Caja de Previsin de la Polica (CASUR), Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (FF.MM.), Fondo de Previsin del Congreso, Fondo Pasivo de Ferrocarriles, Fondo de Solidaridad Pensional, Fondo de Pensiones Pblicas del nivel Nacional (FOPEP), Patrimonio Autnomo de Telecom, Fondo de Pensiones Territoriales (FONPET), Patrimonio Autnomo de Ecopetrol, Fondo de Garanta pensin mnima privada y pensiones de otras instituciones con recursos GNC. Estas entidades pueden clasicarse entre aquellas cuya funcin es netamente de pagadores y las que, si bien destinan recursos al pago de las mesadas, estn generando ahorro. De esta clasicacin, en 2011 las primeras conformaron el 80% (inferior en -1 punto porcentual, respecto de
121

El sistema pensional colombiano

2010) y los segundos el 20% de las fuentes de recursos destinados a pensiones (superior en un punto porcentual respecto de 2010). Balance fiscal de pensiones Para 2011, el rea de pensiones present un supervit de $5.183 mil millones (1,0% del PIB) por compromisos, que fue inferior al obtenido en 2010 por $6.406 mil millones. Su monto se origin en unos ingresos que ascendieron a $39.429 mil millones y unos gastos de $34.247 mil millones. Los primeros provinieron de ingresos corrientes relacionados con los recaudos efectuados por los fondos, los aportes del Gobierno, recursos para pagar las pensiones pblicas y transferencias para cubrir las pensiones privada y de las cotizaciones de los aliados al sistema de prima media. Los restantes recursos provinieron de ingresos de capital, relacionados con los rendimientos nancieros. Fuentes para el pago de pensiones En el rea de pensiones, las fuentes ascendieron a $41.097 mil millones en 2011, de las cuales $8.266 mil millones provinieron de los fondos de pensiones y patrimonios autnomos (FONPET, FSP, P.A. Telecom, P.A. de Ecopetrol y Fondo de Garanta de Pensin Mnima) que en la actualidad generan ahorro, cuyos recursos correspondieron a fuentes especcas; el FONPET que administra los recursos de las pensiones territoriales ($5.928 mil millones recaudados de fuentes nacionales y territoriales), el Fondo de Garanta de Pensin Mnima ($804 mil millones), el P.A. de Ecopetrol ($767 mil millones de los rendimientos nancieros de las reservas acumuladas en el patrimonio autnomo) y P.A. Telecom ($74 mil millones corresponde al valor neto descontado el monto de las pensiones).

Las fuentes de recursos para el pago de los actuales pensionados tuvieron su origen en las transferencias del Gobierno. De tal manera, El FOPEP recibi $5.168 mil millones, las otras instituciones pagadoras de pensiones y bonos con recursos del Gobierno ($2.382 mil millones) y las fuerzas militares, el Congreso y los ferrocarriles, que tuvieron como principal componente el Presupuesto General de la Nacin, le fueron transferidos $4.041,0 mil millones. Al igual que al ISS, cuyas fuentes fueron de $ 16.351 mil millones, recibi transferencias del Gobierno por $6.578,8 mil millones y recaud por ingresos de capital $3.896,3 mil millones. Las fuentes recaudadas en el rea de pensiones se utilizaron en el pago de las mesadas y asignaciones de retiro, tanto del sector pblico como de transferencias para el pago de las pensiones del sector privado a cargo del Gobierno; y en la generacin de ahorro para el

122

338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano

pago de pensiones de grupos especcos con el n de tener un respaldo nanciero para los trabajadores a los que les quedaron reconocidos derechos de pensin especiales antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. El crecimiento registrado por el Fondo de Solidaridad Pensional obedeci a la variacin de los aportes diferenciales, que en 2011 ascendieron a $43,3 mil millones con un crecimiento del 20,1% respecto del ao anterior; y de los rendimientos nancieros por $188,4 mil millones, con un incremento del 15,3%. La mayor recaudacin del FONPET obedeci al crecimiento de los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones por $1.411 mil millones (115,8%) y de las regalas por $1.358 mil millones (52,0%). En el FOMAG, la variacin en los ingresos obedeci a la reestructuracin de la distribucin de ingreso del fondo que cada ao establecen para asumir los gastos de pensiones, cesantas y salud (para 2011 se destinaron a prestaciones econmicas de pensiones y cesantas el 80% y para salud el 20% en promedio) Aplicacin de los recursos de pensiones De los gastos totales, el 70,4% se destin a transferencias de pensiones y seguridad social, de los cuales el ISS utiliz $15.082 mil millones para pagar 975.201 pensionados (con un crecimiento de 50.512 personas respecto del ao anterior) y el FOPEP que utiliz $5.168 mil millones para cubrir las mesadas de 260.993 pensionados (2.940 personas menos que el ao anterior). El FOMAG destin $3.226 mil millones para cubrir las mesadas de 123.960 personas y para la Fuerza Pblica se gastaron $2.949 mil millones (Fuerzas Militares con 35.000 asignaciones de retiro y en Polica con 76.583 asignaciones de retiro) Con relacin a los gastos, estos crecieron en 9,8% respecto de 2010. Dentro de estos, el Fondo del Magisterio present una variacin del 14,11%, el ISS del 12,46% y las asignaciones de retiro de las fuerzas pblicas (Polica y militares) tuvieron un crecimiento del 13,0%, el FONPET con una variacin del 44,11% y del Patrimonio Autnomo de Ecopetrol con el 7,61%.... Problemtica del pasivo pensional En materia del reconocimiento de la obligacin pensional, y en la misma lnea de subestimacin que se ha registrado reiteradamente por la CGR, conviene destacar que el gobierno nacional abord el tema mediante la expedicin del Decreto 4565 del 7 de diciembre de 2010, sin reglamentar en su reconocimiento y revelacin contable por la Contadura General de la Nacin y en consecuencia con una implementacin prctica acogida en la doctrina contable7. .Con lo all dispuesto, se diere una vez ms el reconocimiento e incorporacin del efecto patrimonial derivado del rezago observado reiteradamente por la CGR del pasivo amortizado correspondiente a los 16 aos precedentes (desde 1994) y que en la vigencia 2010 alcanz el monto de $46.866,7 miles de millones, resultante de contrastar el monto de provisin mnima para pensiones que deban tener las entida-

7 Pgina 106 del informe de Situacin Financiera y de Resultados del nivel nacional a 31 de diciembre de 2011.

ECONOMA COLOMBIANA . 338

123

El sistema pensional colombiano

des del nivel nacional obligadas como patronos por normas legales o contractuales a reconocer y pagar pensiones de jubilacin y/o a emitir bonos y/o ttulos pensionales y el que efectivamente registraron en este esquema diferido sui generis para el reconocimiento contable de obligaciones. De esta manera, antes que incorporarlo de inmediato al balance, la obligacin pensional no amortizada durante los primeros 17 aos, se agreg una vez ms con el pasivo pensional por amortizar de los siguientes 13 aos hasta 2024, se refresc su estudio actuarial y el valor resultante por $86.998,9 miles de millones, se volvi a diferir en alcuotas anuales recalculadas ahora hasta 2029 de $4.349,9 miles de millones, cuando venan siendo de $5.183 miles de millones y deban terminar en 2024. En este orden de ideas, para la vigencia 2011, tenemos: (i) El aumento del rezago en el valor efectivamente amortizado que, paradjicamente, no se reeja en los estados nancieros por cuenta del efecto neto derivado del cambio de metodologa para la actualizacin del clculo actuarial que nalmente y en la prctica ampla cinco aos el reconocimiento diferido de la amortizacin que deba terminar en 2024 y la extiende hasta 2029 y baja la base de la obligacin pensional pendiente hasta el valor del saldo existente en 2009, sealando que en el saldo se disminuye el valor pendiente y en el ujo, con la alcuota registrada en 2011 se estara cumpliendo marginalmente por $1.540,8 miles de millones. (ii) Frente al proceso de consolidacin, y a partir de la informacin utilizada en dicho proceso que fue suministrada ocialmente a esta comisin de auditora, se evidencia una disminucin en el valor del clculo actuarial del pasivo estimado de $27.783,4 miles de millones entre las vigencias 2010 y 2011, para ubicarse en $127.696,9 miles de millones, en un hecho que resulta paradjico, puesto que del ajuste de la metodologa para el clculo actuarial que se aplica a partir de la vigencia 2011, se esperaba un mayor valor resultante, como se advierte desde la misma parte motiva del Decreto 4565 del 7 de diciembre de 2010.
124

(iii) Como explicacin posterior, la CGN comenta que tal hecho se presenta como consecuencia de una reclasicacin en los conceptos utilizados para el caso de Cajanal, cuya entidad utiliz durante el primer trimestre de la vigencia 2011 los conceptos del catlogo general de cuentas habilitados para las entidades empleadoras, mientras que durante el segundo trimestre y tercer trimestre utiliz los habilitados para el rgimen de prima media, que en las vigencias anteriores no utilizaba debiendo hacerlo, pero que nalmente, en el ltimo trimestre de 2011 deja de utilizar por el traslado de la obligacin pensional a la Unidad de Gestin Pensional y Contribuciones Parascales (UGPP). (iv) Conviene sealar que las cifras de la hoja de trabajo del proceso de consolidacin suministrado a la comisin de auditora no incorporan las registros de la Unidad de Gestin Pensional y Contribuciones Parascales (UGPP) en su condicin de entidad responsable de administracin de la nmina de pensionados de Cajanal E.I.C.E. en liquidacin a partir del mes de diciembre de 2011, con lo cual, como se indic, esta entidad efectu los registros hasta noviembre y en diciembre los retir de sus cuentas sin que los retomara la UGPP. No obstante, llama la atencin que en el informe de Situacin Financiera y de Resultados del nivel nacional, a 31 de diciembre de 2011, radicado por el Contador General de la Nacin, s contemplan tales sumas, evidenciando el cargue ad-hoc de
338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano

tales magnitudes una vez culminado el proceso de consolidacin en distintas subcuentas del pasivo estimado de pensiones, cuya suma neta es de $6.867,1 miles de millones con contrapartida en el patrimonio, sin lo cual el pasivo estara subestimado y en consecuencia el patrimonio sobreestimado, as:
Cuadro 5.2

Subcuentas del pasivo estimado de pensiones


Cdigo Cuenta 2.7.20 2.7.20.03 2.7.20.04 2.7.20.05 2.7.20.06 2.7.20.09 2.7.20.10
Fuente: UGPP.

Descripcin Provisin para pensiones Clculo actuarial de pensiones actuales Pensiones actuales por amortizar (DB) Clculo actuarial defuturas pensiones Futuras pensiones por amortizar (DB) Asegurador - clculo actuarial de pensiones actuales Asegurador - pensiones actuales por amortizar (DB)

Registro ad-hoc CGN 6,867,091,000 12,412,899,883 -5,545,808,918 35 71,555,108,523 -71,555,108,523

En estas condiciones y circunstancias, se establece que el monto de $46.866,7 miles de millones denido como rezago de amortizacin, se redene junto con el valor pendiente de amortizar en cabeza de entidades empleadoras por $72.557 miles de millones para reestructurar la obligacin pensional, pasando de un reconocimiento diferido al que le faltaban 13 aos a otro al que le faltan 18 aos, hasta el 2029, por valor de $119.424,1 miles de millones. Estas cifras de las empresas deben disminuirse, tanto en el clculo actuarial como en la porcin por amortizar en $32.425,3 miles de millones de la obligacin pensional, correspondiente a la reclasicacin del patrimonio autnomo de pensiones de Cajanal, presentando nalmente una renovada estimacin de la obligacin pensional de las entidades empleadoras por $86.998,9 miles de millones. Ahora bien, y ya en estas nuevas condiciones, durante la vigencia 2011 se presenta un hallazgo de $1.540,8 miles de millones, que se obtienen del efecto neto derivado de: (i) El cambio de reglas de estimacin de la alcuota, segn lo dispuesto en el Decreto 4565 de 2010. (ii) La redenicin de la base, considerando la proporcin entre lo amortizado hasta 2009 y el clculo actuarial a 2010 con las nuevas tablas de mortalidad. (iii) Admitiendo la ampliacin de tiempo a diferir en cinco aos, y; (iv) La reclasicacin en el manejo de subcuentas del patrimonio de pensiones de Cajanal de empleadoras a las de fondos de reservas (rgimen de prima media).
ECONOMA COLOMBIANA . 338

125

El sistema pensional colombiano

De esta manera, si bien se da una solucin contable, se advierte una diferencia entre la nueva alcuota calculada de $4.349,9 miles de millones y la real implcita de $2.809,1 miles de millones, dado el valor amortizado durante la vigencia 2011 resultante de contrastar el valor amortizado acumulado de $38.865,2 miles de millones, debiendo ser de $40.406 miles de millones, segn se aprecia en el siguiente cuadro lo que en la prctica signica remontarnos a 1994, cuando de tener que reconocer la obligacin pensional en su totalidad, 17 aos despus se ha amortizado por parte de las entidades empleadoras el 44,67%, mientras que para los restantes $86,998,9 miles de millones pendientes de reconocimiento, se estableci un plazo de 18 aos para la incorporacin de su efecto patrimonial en el balance general del nivel nacional, dirindolo anualmente en alcuotas de $4.349,9 miles de millones.
Cuadro 5.3

Valor amortizado por alcuota por ao


Amort.2009
(Cifras en millones de pesos)

Amort.2009 sin Cajanal 34,555.1 123,055.0 28.08% 71.92% 3.60% 88,499.9 4,425,0

Amort.2010 con Cajanal 36,056.1 155,480.2 23.19% 76.81% 3.84% 119,424.1 5,971.2

Amort.2010 sin Cajanal 36,056.1 123,055.0 29.30% 70.70% 3.53% 86,998.9 4,349.9

con Cajanal 34,555.1 155480.2 22.22% 77.78% 3.89% 120925.2 6046.3 40,406.0 38,865.2 1,540.8

Valor Amortizado Clculo Actuarial PAR(0) 1 PAR(0) Porcentaje de Amortizacin Lineal Anual (1 PAR(0))/20*100 Valor por Amortizar Alcuota por Ao Valor mnimo a amortizar a 2011 Valor Amortizado a 2011 Hallazgo por Rezago en Alcuota 2011
Elaboracin CGR.

Hallazgos ms representativos en materia de pasivo pensional en la Auditoria al Balance de la vigencia 2011 En las auditoras realizadas por la Contralara Delegada para el sector Social en el 2011, podemos resaltar los siguientes hallazgos:

Caja Nacional de Previsin Social (Cajanal) E.I.C.E. en liquidacin


La provisin para pensiones present subestimacin en $75.607.900 millones debido al no reconocimiento, registro, revelacin, actualizacin del pasivo pensional estimado con la periodicidad que exige la normatividad vigente, con efecto en el patrimonio de entidades en procesos especiales en igual cuanta.
126
338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano

La cuenta Pasivos estimados-provisin para pensiones se encontr subestimada en $439.790,6 millones, en razn a que se identic el no registro de la amortizacin del pasivo pensional en el balance del fondo de reserva pensin vejez, que afect el costo de la cuenta operacin y servicios - administracin del sistema general de pensiones por $439.790,6 millones. Igualmente, la cuenta ingresos - aportes estatales se subestim en $402.480,7 millones, con efecto en la de pasivos estimados - provisin para pensiones por el mismo valor, debido a que no se reconoci tanto el pasivo real correspondiente al registro de la nmina de pensionados para el periodo diciembre de 2011, como aquellas obligaciones originadas en circunstancias que son ciertas y que son actuacin por cuenta de terceros (FOPEP).

Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG)


La cuenta Pasivos estimados - provisin para pensiones present incertidumbre por $60.102.277 millones, debido a que dicho valor no fue modicado desde 2009 y, en su momento, fue actualizado teniendo en cuenta el IPC. Segn concepto de la Contadura General de la Nacin se concluy que el Fomag es un fondo de reserva, y por lo tanto, debe cumplir con el procedimiento contable para el reconocimiento y revelacin del pasivo pensional, de la reserva nanciera que la sustenta y de los gastos relacionados del manual de procedimientos del rgimen de contabilidad pblica, con efecto en el patrimonio - resultados del ejercicio en igual cuanta.

Caja de Sueldos de Retiro de la Polica Nacional (CASUR)


La provisin para pensiones se subestim en $1.789.797,5 millones, debido a que la entidad no registr el valor de las asignaciones de retiro exigibles en un perodo no mayor de un ao, segn lo presupuestado para la vigencia 2012, con efecto en administracin del Sistema General de Pensiones, que se subestim en la misma cuanta.

Caja de Sueldos de Retiro de las Fuerzas Militares (CREMIL)


La cuenta Administracin del Sistema General de Pensiones se encontr subestimada en $1.471.928 millones, en razn de que no se efectu el registro contable de la provisin de la porcin corriente por amortizar, de acuerdo con lo establecido por la Contadura General de la Nacin (CGN), con efecto en provisin para pensiones que se subestim en el mismo valor

Anlisis del presupuesto vigencia fiscal 2013


El rubro del presupuesto dedicado al tema pensional es muy significativo En efecto, del texto de introduccin de la exposicin de motivos se han extrado varios apartes que nos pueden dar una idea de los supuestos que tenan en mente en su momento quienes elaboraron el presupuesto en lo correspondiente a pensiones de jubilacin. Sostenibilidad fiscal, una de las directrices Al respecto, en la exposicin de motivos se lee: Hay tres grandes frentes que atender para preservar una situacin scal sostenible: el primero, y ms obvio, la consecuECONOMA COLOMBIANA . 338

127

El sistema pensional colombiano

cin de recursos; el segundo, la disciplina en el gasto, y el tercero, la calidad de ste. Preservar la sostenibilidad scal requiere que los tres componentes vayan de la mano. Esto debe ser una prioridad para cualquier pas puesto que una sana situacin scal es lo que permite que una sociedad pueda cumplir, como en el caso nuestro, con la obligacin de defender los derechos fundamentales de los ciudadanos. Sin un ujo sostenible de recursos, el cumplimiento de esa obligacin sera una tarea muy difcil. Por eso, entre otras acciones, promovimos en el Congreso una reforma constitucional, para que el criterio de sostenibilidad scal sea considerado en todas las acciones del Estado; en los fallos de la justicia, en las leyes que aprueba el Congreso, en las decisiones del Ejecutivo. El presupuesto de 2013 se enmarca en una senda sostenible de gasto. Con el proyecto de pre-

supuesto que presentamos a la consideracin del Congreso y a la evaluacin pblica, se mantiene el principio de responsabilidad scal y est estructurado como una herramienta de gestin pblica para resistir los embates de la crisis que afecta a los pases europeos y el lento crecimiento de la economa estadounidense. Es nuestro objetivo frenar el gasto improductivo y las fallas en el servicio que se transforman en huecos scales cada vez que las decisiones de los jueces y de las altas cortes condenan a la Nacin. Por el texto pareciera ser que con el presupuesto se pretende estar dispuestos a enfrentar las decisiones judiciales de acuerdo con lo previsto en el Acto Legislativo 03 de 20118 y sta sera una de las razones para que el crecimiento del gasto en pensiones no sea ms alto como se ver ms adelante. Sin embargo, los pagos ordenados por decisiones judiciales son ms altos. Veamos:
Cuadro 5.4

Composicin Presupuesto General de la Nacin 2012-2013


Proyecto Variacin Porcentual 13/12 (3)=(2/1) 8.8 8.3 2.1 9.9 8.6 8.6 3.6 9.9 3 18.1 -1.3 21.3 10.7 12.2 9.4 2012 (4) 13.5 2.8 0.9 9.5 3.9 3.4 0.3 0.4 0 1.4 0.2 5.8 5.5 24.9 19.1 (2) 97,810 20,462 6,432 69,321 28,242 24,881 2,194 2,569 213 11,221 1,594 46,967 40,748 185,525 138,558 Porcentaje PIB 2013 (5) 13.6 2.8 0.9 9.6 3.9 3.5 0.3 0.4 0 1.6 0.2 6.5 5.7 25.7 19.2

Concepto

2012 (1) 89,879 18,895 6,299 63,070 26,000 22,905 2,118 2,337 207 9,503 1,615 38,715 36,808 165,402 126,687

2013

Funcionamiento Gastos de personal Gastos generales Transferencias SGP Pago de mesadas pensionales sin SGP Universidades sin pensiones Fondo prestaciones magisterio sin pensiones Fonpet Resto de transferencias Operacin comercial Deuda Inversin Total Total sin deuda Fuente: MHCP.

8 El Procurador General de la Nacin o uno de los Ministros del Gobierno, una vez proferida la sentencia por cualquiera de las mximas corporaciones judiciales, podrn solicitar la apertura de un Incidente de Impacto Fiscal, cuyo trmite ser obligatorio. Se oirn las explicaciones de los proponentes sobre las consecuencias de la sentencia en las finanzas pblicas, as como el plan concreto para su cumplimiento y se decidir si procede modular, modificar o diferir los efectos de la misma, con el objeto de evitar alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal. En ningn caso se afectar el ncleo esencial de los derechos fundamentales.

128

338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano

De las cifras anteriores pareciera que el crecimiento proyectado en pensiones es muy tmido, habida cuenta de los fallos pendientes en la rama jurisdiccional. Las cifras del FONPET muestran una evolucin bastante modesta, manteniendo su comparativo frente al PIB y a lo que an falta por fondear. Las directrices usadas son como sigue y se contempla en el proyecto de presupuesto: El costo de las pensiones del ao anterior ajustadas con el IPC ms el crecimiento vegetativo estimado, as: El ISS con base en la estimacin de los actuarios de la empresa; El Fondo Nacional del Magisterio con IPC pasado ms 8% anual de crecimiento vegetativo promedio; FOPEP-Cajanal con IPC pasado, ajustado con estimativo de reduccin gradual de pensionados; Pensiones del sector Defensa ajustadas con el IPC pasado, ms 6% anual de crecimiento vegetativo promedio. Las asignaciones de retiro estn ajustadas con IPC causado ms 7% de crecimiento vegetativo esperado. En el caso de las asignaciones de retiro, el crecimiento est determinado por el principio de oscilacin; sin embargo, se proyecta con IPC porque ste es el crecimiento esperado de los salarios del personal activo; Resto de pensiones con IPC pasado ms 4,3% anual de crecimiento vegetativo estimado La gran duda en este punto es saber a que llaman crecimiento vegetativo, ya que las personas que estn cumpliendo requisitos mnimos de jubilacin son bastante numerosas y su nmero es creciente y, dado el envejecimiento de la poblacin, el nmero de los ya pensionados no decrece, por lo cual los valores adicionales a pagar por concepto de nuevas pensiones tiende a crecer y los pagos por las ya concedidas tienden a aumentar, o sea, en conjunto, los gastos por pago de pensiones no tienen nada que se asemeje a un crecimiento vegetativo. En el caso especco del ISS y Cajanal la situacin es incierta, hasta no conocer clculos actuariales. Contina el presupuesto presentado al H Congreso: Transferencias para pensiones. En una perspectiva de largo plazo, el tema pensional contina siendo de suma importancia por el efecto que el pasivo pensional tiene sobre las nanzas pblicas. En este proyecto de presupuesto, el tema mantiene su relevancia. Para 2013, el presupuesto general de la Nacin destinar $24,9 billones para nanciar gastos relacionados con lo pensional, tanto con aportes de la Nacin ($24.3 billones) como con recursos propios de las entidades ($0,6 mm), lo que signica un aumento de 8,4% frente al ao 2012. El total de recursos destinado al pago de mesadas pensionales nanciado
ECONOMA COLOMBIANA . 338

129

El sistema pensional colombiano

con aportes de la Nacin equivale a un aumento del 7,7%, es decir, $1,7 billones ms respecto a 2012. En el presupuesto de la Nacin para 2013 se incluyen $8,6 billones que corresponden a transferencias destinadas al Instituto de Seguros Sociales para el pago de las pensiones a su cargo y las de los ex funcionarios del negocio de salud del ISS, y $6,7 billones para el pago de pensiones a travs del Fondo de Pensiones Pblicas. El Instituto de Seguros Sociales obtendr en 2013 ingresos por $8,6 billones, provenientes de cotizaciones, devolucin de aportes y otros ingresos de los fondos de pensiones, que, frente a unas necesidades de $18,8 billones, implica un dcit de $10,2 billones. Esta es la suma que deber nanciarse en 2013 mediante aportes de la Nacin con recursos de su presupuesto ($8.6 billones) y rezago vigencia 2012 ($1,6 billones). (Subrayado nuestro)

Cuadro 5.5

Apropiaciones para conceptos asociados a pensiones PGN 2012-2013


Variacin Concepto/sector 2012 (1) PENSIONES NACION Pensiones sin ISS TRABAJO DEFENSA Y POLICIA EDUCACION HACIENDA SALUD Y PROTECCION SCL AGROPECUARIO COMERCIO, INDUSTRIA, RESTO DE SECTORES Pensiones ISS PENSIONES ESTAPUBLICOS TOTAL PENSIONES PGN Fuente: MHCP. 22,491 14,612 6,774 3,886 2,430 926 442 49 68 36 7,879 414 22,905 Variacin Porcentual 2013 (2) 24,281 15,674 6,950 4,417 2,628 1,048 471 51 72 37 8,607 600 24,881 Variacin Porcentual 13/12 (3)=(2/1) 8 7.3 2.6 13.7 8.2 13.2 6.4 3.8 6.4 2.3 9.2 45.1 8.6 Participacin Porcentual 2012 (4) 98.2 63.8 29.6 17.0 10.6 4.0 1.9 0.2 0.3 0.2 34.4 1.8 100 2013 (5) 97.6 63 27.9 17.8 10.6 4.2 1.9 0.2 0.3 0.1 34.6 2.4 100 2012 (6) 3.7 2.4 1.1 0.6 0.4 0.2 0.1 0 0 0 1.3 0.1 3.7 Porcentaje PIB 2013 (7) 3.7 2.4 1 0.7 0.4 0.2 0.1 0 0 0 1.3 0.1 3.7

En la explicacin de cmo se componen los rubros que nancian el gasto en el ISS, queda clarsimo cmo la hiptesis de la solidaridad inter-generacional ha dejado de funcionar, ya que por cada pensionado se estima que hay 4 trabajadores activos pendiente de cumplir requisitos, y a pesar de eso, las cotizaciones de los activos, los cuales representan el 80% de los aliados al ISS, no cubren ni el 50% del gasto de los pensionados del mismo, los cuales ascienden al 20% de sus aliados. Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FNPSM). Es una cuenta especial de la Nacin, cuyos recursos se destinan a cubrir las prestaciones sociales del
130
338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano

personal docente (pensiones, cesantas y salud). Para 2013, el presupuesto del FNPSM asciende a $4.973 mm, suma que representa un incremento del 9,3% frente al presupuesto previsto para 2012. Su destinacin ser la siguiente: para pago de pensiones ($3.643 mm), para salud ($909 mm) y para cesantas ($422 mm), obligaciones que se nancian con diferentes fuentes como se observa en el cuadro siguiente:
Cuadro 5.6

Transferencias FNPSM 2012-2013


2012 Aporte Concepto Nacion (1) Salud Pensiones Cesantas Parciales TOTAL Fuente: MHCP. 382 2,214 405 3,001 Renta Parascal (2) 456 578 1,034 515 515 Fondo Especial (3) Total (4)=(1 a 3) (5) 838 3,307 405 4,551 415 2,404 422 3,241 1,186 546 493 693 546 Aporte Nacion (5) Renta Parascal (6) 2013 Fondo Especial (7) Total (8)= (5 a 7) 909 3,643 422 4,973 8.4 10.2 4 9.3 Variacin Porcentual 13/12 (9)=(8/4)

En este orden de ideas, el rubro de Pensiones es el de mayor crecimiento, donde los aportes apenas cubren cerca del 20% del gasto en pensiones. Adicionalmente, en la elaboracin del presupuesto, contrasta la posicin sobre el proyectado crecimiento del PIB del 2013, con lo que parece ser un consenso sobre el comportamiento de las economas en el 2013: China, India y Brasil, son mercados sobre los cuales se esperan seales de desaceleracin econmica.

ECONOMA COLOMBIANA . 338

131

El sistema pensional colombiano

132

338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano muchas reformas, pocas soluciones


Necesidad

de un fondo de financiacin de pensiones de regmenes especiales

Gina Magnolia Riao

El objetivo de dicho Fondo sera la claricacin de las fuentes de nanciacin de las pensiones de regmenes especiales. Algunas razones que sustentaran la creacin del fondo especial que asuma la nanciacin de pensiones sin soporte en las aportaciones (funcionarios del Estado: rama judicial, magisterio, congreso, ministerios, etc.) La alta litigiosidad que afecta el sistema pensional colombiano en la actualidad, tiene entre sus fundamentos principales, la extensin de la vigencia de la multiplicidad de regmenes que se aprobaron para los diferentes funcionarios del Estado, regmenes que se entendan eliminados por la Ley 100 de 1993 y por el Acto Legislativo 01 de 2005, a los trabajadores beneciarios de la transicin. As, a travs de diferentes pronunciamientos judiciales, se contina prolongando la existencia de los mencionados regmenes especiales que habilitan no solo la edad, el tiempo de servicio, el monto de pensin, sino tambin del ingreso base de liquidacin (IBL). Diversas razones sirvieron de fundamento para asignar un rgimen pensional tan generoso a los funcionarios de la rama judicial, una de las ms importantes fue la de que hasta antes de la reforma constitucional de 1991, los jueces y funcionarios de la rama estuvieron muy mal remunerados y los gobiernos que no asumieron la responsabilidad de jar una poltica salarial que remunerara adecuadamente a los encargados de administrar justicia, decidieron hacerlo por medio de las prestaciones y jubilaciones, es decir, a cambio de poltica salarial se concedieron pensiones generosas al retiro, obviamente sin soporte en las contribuciones ni en la existencia de clculos actuariales. Otra situacin que agrav este panorama fue la de que el propio Estado empleador no realizaba las aportaciones que le correspondan como empleador y hasta antes de la
ECONOMA COLOMBIANA . 338

133

Sistema pensional colombiano

ley 100 de 1993, las cotizaciones que solo llegaban al 8%, se destinaban a nanciar los seguros de corto plazo, es decir, enfermedad general y maternidad (EGM), sin fondear las reservas para las prestaciones de largo plazo, invalidez, vejez y sobrevivencia (IVS), puesto que el Estado empleador entenda que las deba asumir de su propio presupuesto. Nunca se construyeron historias laborales de los funcionarios del Estado, entre otras razones, porque las aportaciones de las entidades pblicas no se realizaban a la cuenta de cada trabajador sino que se trasladaba a la Caja Nacional el porcentaje establecido como cotizacin deducido de la totalidad de la nmina de cada institucin. El fondo especial que cuantique el valor de los reconocimientos por encima de las aportaciones que los funcionarios del Estado realizaron se debera asignar al presupuesto de la entidad a la que corresponda, puesto que el origen de estos benecios no se encuentran en la conguracin del sistema de seguridad social, ni en las aportaciones y cotizaciones de los trabajadores, sino en las reivindicaciones laborales y salariales o las asignaciones especiales que el Estado concedi a cada grupo de funcionarios cobijados por estos regmenes especiales. El origen del Decreto 546 del 71 fue el fruto de la negociacin de un cese de actividades de los funcionarios de la rama judicial por sus reclamaciones laborales. Lo lgico hubiera sido que una vez se mejoraron los salarios y prestaciones de los empleados de la rama se hubiera derogado el Decreto 546 de 1971, que tena su fundamento en la mejora de las condiciones laborales de los empleados de la rama judicial y que hoy es el origen de diversas interpretaciones por parte de los operadores de justicia, en razn a que se aplica como derecho a los funcionarios que se encuentran cobijados por el rgimen de transicin. Paralelamente, se podra analizar el origen del rgimen exceptuado del magisterio, que en su momento obedeci a la poltica de ampliacin de cobertura educativa, para atraer a los educadores a todo el territorio nacional y al mantenimiento en sus cargos, se ofrecieron ventajas salariales a los maestros como el quinquenio, el decenio y una pensin generosa al retiro.
134

En buena hora se declar inconstitucional el proyecto de ley 114 de 2009 Senado, 296 de 2010 Cmara por medio del cual se interpreta por va de autoridad legislativa el artculo 15, numeral 2, literal A de la Ley 91 de 1989, que generalizaba la pensin gracia. A travs de esta norma se pretenda conceder pensin de jubilacin (pensin gracia) a maestros contratados por la Nacin vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980. La norma, cobijara a un grupo de casi dos mil maestros y le costara a la Nacin 1.8 billones de pesos, curs su trmite en el Congreso en el cual fue aprobado, no obstante, fue objetado por el Presidente de la Repblica por motivos de inconstitucionalidad. Las razones de inconstitucionalidad sealadas por el gobierno nacional, en trminos generales, fueron las siguientes1: 1. El proyecto no tiene un carcter interpretativo sino modicatorio de normas anteriores y por lo tanto, vulnerara el artculo 150, numeral 1, de la Constitucin. 2. El proyecto de ley objetado solo podra haberse tramitado y aprobado por iniciativa del Gobierno nacional, por lo cual el trmite cumplido violara el inciso segundo del artculo 154 de la Constitucin. 3. El legislador estableci un derecho pensional en cabeza de personas especcas que, con anterioridad a este proyecto, no tenan ese derecho, lo cual sera contrario al artculo 136, numeral 4 de la Carta. 4. El Congreso carece de facultades para tramitar y aprobar un proyecto de ley a travs del cual se interpreta con autoridad una norma legal que ya haba sido interpretada por la Corte Constitucional. 5. Dentro del trmite de este proyecto de ley no se estim su impacto scal, lo cual vulnerara el mandato de la Ley Orgnica 819 de 2003 y el artculo 151 de la Constitucin Poltica.
1 Mhttp://www.corteconstitucional.gov.co/comunicados/ No.%2036%20comunicado%2026%20de%20septiembre%2 0de% 202012.php

338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

Posteriormente, el 30 de mayo de 2012, la Plenaria del Senado vot en contra, con 54 votos negativos, el informe de objeciones presidenciales hecho al proyecto de ley sobre pensin gracia. Por lo anterior, el proyecto de ley 114 de 2009 Senado fue devuelto a la Corte Constitucional para que promulgara fallo denitivo. Mediante ocio No. CS-172 de Mayo 11 de 2012, la Corte Constitucional envi nuevamente al Honorable Senado de la Repblica el mencionado proyecto, con el n de que subsanara el vicio de trmite consistente en la omisin del requisito de votacin nominal y pblica del Informe de Objeciones Gubernamentales en las plenarias de esa Corporacin Legislativa.2 Una vez subsanado el vicio de trmite, la H. Corte Constitucional prori decisin de fondo, declarando inexequible el proyecto de ley. Entre los argumentos esgrimidos por la H. Corte Constitucional para fundamentar su decisin, se encuentran: La Corte encontr que la temtica del proyecto objetado guarda relacin con el rgimen salarial y prestacional de los empleados pblicos, pues efectivamente, los docentes ociales tienen ese carcter y la pensin de cuyo reconocimiento se trata hace parte de su rgimen prestacional.
ECONOMA COLOMBIANA . 338

En esta medida, efectivamente, exista en este caso la restriccin de que un proyecto con este contenido no poda ser libremente propuesto por los miembros del Congreso, sino nicamente por iniciativa del Gobierno.

Fondo de financiacin*
El Fondo que se propone busca claricar las fuentes de nanciacin de las pensiones especiales con base en los respectivos clculos actuariales de las pensiones otorgadas con base en los regmenes especiales que no debera nanciarse con los recursos de la seguridad social, sino con los presupuestos de cada entidad del Estado a los que corresponda en cada caso. Mientras se tienen los recursos correspondientes, en el momento de ejecucin de los fallos o del reconocimiento de las pensiones, sin el respaldo de aportes o cotizaciones, se pueden expedir bonos pensionales a cargo de las entidades empleadoras quienes deben revelar en sus estados nancieros estos montos y hacer las apropiaciones anuales para cubrir las mesadas derivadas de dichos actos administrativos de reconocimiento y orden de pago.
* Sobre esto hay una F de A de la CGR y el Gobierno Nacional anunci estar trabajando en una regulacin que clarifique esta situacin 2 http://www.corteconstitucional.gov.co/comunicados/noticias/NOTICIAS%203%20DE%20MAYO%20DE%202012.php Literal f del artculo 156 de la Ley 100 de 1993

135

El sistema pensional colombiano muchas reformas, pocas soluciones


Armonizacin de los principios

constitucionales de solidaridad y sostenibilidad fiscal e interpretacin del IBL en el rgimen de transicin


Ligia Helena Borrero Restrepo

El IBL en la Ley 100 de 1993


Si bien es cierto que en sede constitucional el inciso tercero del artculo 36 de la ley 100 de 1993 pas por todos los test de constitucionalidad, el alcance del mismo, producto de las decisiones de tutela, de la inercia del Gobierno en su funcin reguladora a pesar de estructuras en los ministerios de Hacienda y de Proteccin Social para tales efectos y a una institucionalidad que se dej dominar en los ltimos aos por el clientelismo y la corrupcin, se constituyeron en terreno abonado para desconocer o, por lo menos, interpretar de otro modo las decisiones del legislador de 1993. Fueron as prosperando y multiplicndose las decisiones en virtud de las cuales el IBL dej de calcularse por lo establecido en el artculo 36 ibidem, para pasar a ser el del rgimen anterior a dicha ley, esto es, que como elementos de la transicin deberan tenerse no solo la edad, el tiempo de servicios y el monto, sino tambin el IBL (ingreso base de liquidacin). Esta situacin, que data de hace ms de 10 aos, primero de una manera tmida y estando representada en los primeros aos en posiciones encontradas entre las mismas Cortes (Sala laboral de la CSJ, Consejo de Estado y Corte Constitucional), ha venido siendo revaluada y ya se advierten algunos pronunciamientos como la del Magistrado Jorge Pretelt en reciente sentencia No. T-353 de quince (15) de mayo de 2012, a travs de la cual el seor Mauricio Guevara Dib, actuando en condicin de apoderado judicial del Instituto de Seguros Sociales interpuso accin de tutela en contra del Juzgado Trein-

136

338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

ta Penal del Circuito de Bogot por el reconocimiento de una pensin bajo el rgimen establecido en los decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994, a la seora Adelina Covo Guerrero, quien a su juicio, no cumpla con los requisitos para acceder a dicho rgimen. En el anlisis realizado por la Sala, los Magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Luis Ernesto Vargas Silva, hacen referencia al artculo 25 del Decreto 043 de 1999, el cual dispona que slo los magistrados que a 1 de abril de 1994 desempeaban sus cargos en propiedad y cumplan las condiciones previstas por el inciso 2 del artculo 36 de la ley 100 de 1993 podan pensionarse con base en los mismos factores y cuantas de los Senadores de la Repblica y los Representantes a la Cmara. Esta disposicin fue declarada nula por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia del 18 de noviembre de 2002, no obs-

tante, a juicio de los Magistrados, esta determinacin por parte del Consejo de Estado es errada puesto que desnaturaliza el rgimen de transicin y permite otorgar benecios pensionales a quienes no cumplen con los requisitos para acceder a ellos, tal y como sucedi en el caso estudiado en la sentencia en mencin. Por lo anterior, los Magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Luis Ernesto Vargas Silva, manifestaron su oposicin a que con fundamento en los benecios que otorga el rgimen de transicin, se favorezca a personas que se acogen a regmenes pensionales diferentes a los que el rgimen de transicin preserv para ellos, dando lugar a una aplicacin irracional del principio de favorabilidad. Esta situacin ha degenerado en situaciones verdaderamente reprochables como el del mal llamado carrusel de pensiones, que viene siendo investigado por la Contralora General de la Repblica (CGR).

Funcin de advertencia
Precisamente, dicha situacin de franco abuso del derecho gener la funcin de advertencia que prori la CGR en los siguientes trminos dirigida a funcionarios y cuerpos colegiados nominadores:

. Aunque el encargo es una opcin administrativa de carcter excepcional, creada legalmente por el Estado para subsanar las deciencias de personal en caso de ausencias temporales o denitivas y as cumplir con los objetivos misionales o de apoyo, se ha generalizado en algunas entidades del Estado, la prctica de encargar, realizar nombramientos de carcter transitorio o designar funcionarios en cargos superiores o con mayor asignacin salarial, por cortos periodos de tiempo, ya sea para cubrir vacantes provisionales o en empleos de libre nombramiento y remocin, a personas que

ECONOMA COLOMBIANA . 338

137

Sistema pensional colombiano

laboran su ltimo periodo relevante de servicios, con incidencia en el valor de la pensin (ltimo ao o ltimos seis meses dependiendo del rgimen especial aplicable). Esta situacin incide en el ingreso base de liquidacin (IBL) de la pensin, en especial cuando son beneciarios del rgimen de transicin, contenido en el artculo 36 de la Ley 100 de 1993, ya que, adicional al mayor valor mensual de la remuneracin, todos los factores salariales que se devenguen en virtud de dicho cargo, se incrementan y suman en el ingreso base de liquidacin pensional, al tomarse el salario promedio del ultimo ao o de los ltimos seis meses de servicios, segn corresponda. Esto conlleva, segn reciente jurisprudencia reiterada, a la necesaria reliquidacin de la mesada pensional, la cual se ve aumentada en su valor nal, en una proporcin que no guarda ninguna relacin con las cotizaciones mensuales a pensiones que ha realizado el trabajador durante su vida laboral y que deben ser asumidas por el Estado con recursos pblicos, corriendo a cargo de ste el fondeo del clculo actuarial necesario para cubrir dicha pensin.

Advertencia:

En virtud de lo anterior, la Contralora General de la Repblica advierte a las entidades del Estado para que antes de tomar cualquier decisin sobre encargos y nombramientos, los funcionarios o grupos colegiados encargados de las nominaciones, seleccin, provisin y designacin de personal, realicen un anlisis sobre el respaldo de cotizaciones y aportes que dicha pensin tiene y el impacto scal que tal decisin implica y de esta manera, adopten las medidas necesarias para evitar la toma de decisiones antieconmicas e inecientes, en detrimento del patrimonio del Estado. La gestin scal de toda administracin debe buscar la adecuada disposicin de los bienes pblicos y cumplir los nes esenciales del Estado, con sujecin a los principios de legalidad, eciencia, economa, ecacia, por lo que las decisiones en materia de nombramientos y encargos, que involucran la ejecucin de recursos pblicos, deben atender estos principios. Todo lo anterior, sin perjuicio de las investigaciones y sanciones scales y disciplinarias que de tales conductas se deriven por parte de las autoridades competentes..
En consideracin a algunas interpretaciones generadas por esta funcin de advertencia y a algunas denuncias que empe-

138

338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

zaron a hacerse por considerar que las situaciones que dieron lugar a las investigaciones iniciales de la Contralora tambin se daban en otras instancias diferentes al Consejo Superior de la Judicatura, la CGR hizo una manifestacin en virtud de la cual se hacan algunas precisiones adicionales en un comunicado de prensa a la ciudadana del 21 de febrero de 2012:

que exceda el tope de 25 salarios mnimos previstos en el acto legislativo 01 de 2005, es la consumacin de un fraude al sistema. Son muchos los factores que debe analizar la CGR para considerar que en materia pensional puede existir un presunto detrimento patrimonial. La ley 610 de 2000 exige no solamente que haya un dao cierto al patrimonio pblico, sino tambin que el mismo haya sido ocasionado con dolo o culpa grave y que haya nexo causal entre uno y otro. La CGR en su actuacin respecto del CSJ har un examen juicioso de las distintas circunstancias que rodean cada reconocimiento de una pensin. Este examen se extender a cualquier otra institucin en la cual se encuentren las mismas prcticas y respecto de cualquier cargo que reproduzcan las circunstancias de hecho y de derecho cuestionadas. No obstante hay que tener en cuenta que existe un gran abismo entre un encargo o un nombramiento por un corto tiempo du-

En respuesta a la denuncia annima recibida relacionada con algunos Magistrados o Exmagistrados del Honorable Consejo de Estado que pudieran estar incursos en algunas de las conductas por las cuales hoy se adelanta investigacin en la Contralora General de la Repblica por el llamado Carrusel de las Pensiones y teniendo en cuenta el impedimento manifestado ante el Seor Procurador de la Nacin por parte de la Seora Contralora General de la Repblica, respecto de aquellos Magistrados que resultaren investigados y que hubieren intervenido en su designacin en la terna a Candidata al Cargo de Contralor, como es el caso del Magistrado William Giraldo y de quienes estn interviniendo en la legalidad del Acto de eleccin como Contralora, como es el caso de la Doctora Olga Valle, nos permitimos hacer el siguiente pronunciamiento: No todo ascenso, no toda pensin obtenida a travs de tutela, no toda pensin en donde se invoque el rgimen de transicin, no toda pensin
ECONOMA COLOMBIANA . 338

139

Sistema pensional colombiano

rante el periodo de consolidacin de derechos pensionales y el ascenso gradual fruto de una vida de trabajo y reconocimiento. Ejemplo de ello abundan en las personas que van ascendiendo en la Rama hasta llegar a las ms altas dignidades. Es el caso del actual Presidente de la H Corte Suprema de Justicia que los medios de comunicacin le contaron al pas. De no ser as se estara coartando la posibilidad de nombrar como magistrados a personas que tuvieren la edad de pensin o superior a ella. Lo que resulta materia de investigacin por considerarlo presunta gestin antieconmica, ineciente e inequitativa son aquellos casos en los cuales sin el monto correspondiente en aportes por parte de empleador y empleados como ha sido evidenciado en el Consejo Superior de la Judicatura donde por citar ejemplos se encontr que personas que con ocasin de encargos o nombramiento por perodos que no superan los dos meses sus pensiones pasan de 3 a 13, 2 a 11, de 2.5 a 11.5 millones de pesos. La ciudadana puede tener la certeza de que la CGR coadyuvar las solicitudes de nulidad y restablecimiento del derecho de las acciones de lesividad que las administradoras deben interponer en los casos de abuso del derecho a obtener una pensin a cargo del Estado que no corresponda. Igualmente estar atenta a que las administradoras recobren a travs de la jurisdiccin de cobro coactivo lo correspondiente a los mayores aportes que deban hacerse por reliquidaciones obtenidas. () Las actuaciones que ha emprendido la CGR no pueden convertirse en el instrumento para deslegitimar ante la opinin pblica a todo servidor pblico de una alta Corte, del Senado, de la Procuradura y de la misma Contralora que haya sido merecedor de una pensin, que en efecto, signica un gran esfuerzo scal, pero no es otra cosa que el cumplimiento de la sociedad a una promesa que constituy un derecho adquirido. Por ello y para lograr diferenciar las mltiples situaciones que pueden aparecer en un esce140

nario que como el de seguridad social naufraga en un mar complejo de regulaciones poco claras es que la CGR ha expedido una funcin de advertencia a nominadores, electores y empleadores a n de que se hagan los anlisis del caso antes de adoptar decisiones de encargos o nombramientos que constituyan decisiones inecientes, inecaces e inequitativas esgrimiendo las necesidades del servicio. De igual manera la CGR ha venido solicitando a la H. Corte Constitucional su intervencin con miras a obtener un pronunciamiento unicado sobre diversos aspectos en materia pensional que permitan dar pleno cumplimiento a mandatos constitucionales contenidos en el artculo 48 de la carta que exigen al estado la sostenibilidad scal del sistema y que prev que toda pensin sea liquidada teniendo en cuenta las cotizaciones efectuadas. Debemos ser conscientes de que a partir del acto legislativo 01 de 2005 y sin perjuicio de los derechos adquiridos, no tienen asidero ni normas ni jurisprudencias que no consulten estos principios y que permitan a unos pocos acceder a pensiones que no estn respaldadas en aportes efectivos. Las pensiones deben responder a un ahorro para la vejez sin perjuicio de los mecanismos de aseguramiento para el caso de invalidez y sobrevivencia. No puede ser que sean los impuestos de los colombianos, que en su gran mayora no tienen acceso a la proteccin en la vejez, quienes sufraguen las pensiones de una minora cuya cuanta no tiene el respaldo de aportes sucientes. Esta es una situacin totalmente regresiva e inequitativa que debe ir desapareciendo. Ese fue el querer de la ley 100 de 1993, poner n a esas viejas artimaas de quienes un ao antes de llegar a la edad de pensin lograban el empleo de su vida o incrementaban las cotizaciones en el ltimo periodo para tener acceso a la pensin con un ingreso Base de Liquidacin referido solamente al ltimo ao o incluso a un periodo inferior. Esta falta de claridad en normas y jurisprudencia dieron lugar a los consabidos carruseles de pensiones que hoy deploramos y que la sociedad entera repudia. Son un atentado contra el patrimonio pblico.
338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

La Corte en su sabidura nos permitir volver a los fueros de la equidad, de la solidaridad y del buen juicio para permitirnos tener un sistema pensional mas sencillo, ms transparente, ms equitativo y sostenible en donde todos podamos saber sin tener que contratar un intermediario, cules derechos tenemos y a qu pensin podemos aspirar. En buena hora nuestro mximo Tribunal tiene ad portas importantes pronunciamientos sobre esta materia. As podemos allanar el camino de la prxima reforma pensional que el Gobierno presentar al Congreso de la Repblica y en donde la CGR estar atenta para lograr el equilibrio entre un Estado Social de Derecho y un Sistema pensional Sostenible que vele por la proteccin de los recursos pblicos.
En materia del IBL para la liquidacin de los regmenes especiales, en virtud de la transicin, los conceptos y las posiciones han sido diversos. En la liquidacin de las pensiones de regmenes especiales y de servidores pblicos (Ley 33 de 1985, Ley 71 de 1988, Decreto 546 de 1971, Decreto 929 de 1976, Decreto 1359 de 1993,Ley 71 de 1988, Decreto 2701 de 1988, Decreto 758 de 1990, entre otros), el porcentaje para aplicarle al Ingreso Base de Liquidacin (IBL) lo establece la norma particular en transicin, y los artculos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993, as: A las personas que a la entrada en vigencia de la ley 100 les faltaba menos de 10 aos para adquirir el derecho a la pensin, ser el tiempo que le haca falta o todo el tiempo si fuere superior y a las personas que a la entrada en vigencia de la ley 100 les faltaban ms de 10 aos para adquirir el derecho a la pensin, ser el promedio de los ltimos 10 aos cotizados o con toda la vida si tienen ms de 1250 semanas.

do en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variacin del ndice de Precios al Consumidor, segn certicacin que expida el DANE, indicando: advirtase, cmo el legislador con estas disposiciones legales va ms all de la proteccin de los derechos adquiridos, para salvaguardar las expectativas de quienes estn prximos por edad, tiempo de servicios o nmero de semanas cotizadas a adquirir el derecho a la pensin de vejez, lo que corresponde a una plausible poltica social que, en lugar de violar la Constitucin, se adeca al artculo 25 que ordena dar especial proteccin al trabajo

No obstante esta decisin, en otras sentencias y entre ellas en la sentencia T-019 de 2009 la Sala de Revisin de la Corte indic en un caso de una persona que tena derecho a que se aplicara el Decreto 546 de 1971 que la alusin al 75% de la asignacin mensual ms elevada que hubiere devengado en el ltimo ao de servicio en las actividades citadas impone a los fondos de pensiones tener en cuenta tanto la base de liquidacin sealada como el porcentaje establecido, en la medida en que no es posible separar tales referentes. Sobre el particular, en sentencia T-631 de 2002 la Corte indic lo siguiente a propsito del carcter indivisible de los elementos que han de ser tomados en consideracin al momento de decidir la titularidad del derecho pensional y el monto correspondiente: Es imposible desvertebrar el efecto de la causa y por consiguiente no se puede armar, como en el caso que motiva la presente tutela, que el porcentaje es el del rgimen especial del decreto 546/71 y la base reguladora es la sealada en la ley 100 de 1993. Por lo tanto, el ingreso base de liquidacin (IBL) jado en el inciso 3 del artculo 36 de la ley 100 de 1993 solo tiene aplicacin especcamente para lo all indicado y en el evento de que en el rgimen especial se hubiere omitido el sealamiento de la base reguladora. Si un funcionario o exfuncionario judicial o del Ministerio Pblico rene los requisitos para gozar del rgimen especial se aplicar en su integridad el artculo 6 del decreto 546/71, luego no se puede tasar el monto de acuerdo con la ley 100 de 1993. Hacer lo contrario es afectar la inescindibilidad
141

Pronunciamiento de la Corte Constitucional


Mediante Sentencia C-168/95 la Corte seal que era constitucional el aparte primero del inciso tercero del artculo 36 de la ley 100 que reza: El ingreso base para liquidar la pensin de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) aos para adquirir el derecho, ser el promedio de lo devengaECONOMA COLOMBIANA . 338

Sistema pensional colombiano

de la norma jurdica. Adems, el inciso segundo del artculo 36 de la ley 100 de 1993, que establece el rgimen de transicin expresamente cobija el monto de la pensin de vejez y el monto signica una operacin aritmtica de un porcentaje sobre una base reguladora expresamente jada en el artculo 6 del decreto 546/71
Lo anterior, ha sido reiterado por la Corte Constitucional en sentencias de tutela, T-631 de 2002, T 169 de 2003, T158 de 2006, T 008 de 2008, y T-610 de 2009, entre otras.

Pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia


La Corte Suprema de Justicia ha sealado que el artculo 36 de la Ley 100 de 1993, respeta el rgimen anterior al
142

cual se encuentra aliada la persona, en cuanto a tres aspectos a saber (edad, tiempo y monto), pero indica que el IBL est consagrado taxativamente dentro del citado artculo, as: rgimen de transicin contemplado en el artculo 36 de la ley 100 de 1993, segn el cual, como ya se dijo, para el reconocimiento de la pensin de vejez debe tenerse en cuenta la edad, el tiempo de servicio o el nmero de semanas cotizadas y el monto sealado en el rgimen pensional anterior al cual se encontraba aliado, ms no es as el ingreso base para liquidarla, pues de conformidad con el inciso tercero ibdem, y toda vez que a la fecha de entrada en vigencia el nuevo sistema pensional al demandante le restaban menos de diez (10) aos para adquirir el derecho, la mencionada

base para la liquidacin deber extraerse del promedio de lo devengado durante el tiempo que le hace falta para reunir los requisitos para acceder al mencionado derecho pensional, como reiteradamente lo ha dicho la Corte 1
Esta posicin de la Corte Suprema de Justicia se encuentra entre otras en las siguientes sentencias Rad. 33343 de octubre 18 de 2008, Rad. 34863 de diciembre 16 de 2009, Rad. 37501 de junio 1 de 2010, Rad. 39791 de marzo 1 de 2011, Rad. 37423 de marzo 15 de 2011.

1 Corte Suprema de Justicia Sala de Casacin Laboral, sentencia de 23 de abril de 2003, radicado nmero 19459, ratificada mediante sentencia de fecha 04 de mayo de 2006 radicado nmero 27530 M.P. Eduardo Lpez Villegas.

338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

Pronunciamiento del Consejo de Estado


El Consejo de Estado ha sealado2 que la aplicacin del rgimen anterior incluye lo atinente a la edad, tiempo de servicio y monto de la pensin, pues es de la esencia del rgimen de transicin, la edad, el tiempo de servicio y el monto de la pensin. Si se altera alguno de esos presupuestos se desconoce dicho benecio, por lo que al establecer la cuanta de la pensin con base en lo devengado por el causante durante los ltimos 10 aos de servicios, se afecta el monto de la pensin y de paso se desnaturaliza el rgimen. Indica el alto tribunal que si antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993 se cumplieron a cabalidad los requisitos de tiempo de servicio o el nmero de semanas cotizadas para acceder al derecho pensional en las condiciones previstas en la legislacin anterior, se consolida tal derecho y como consecuencia de ello el IBL corresponde al promedio de lo devengado en el tiempo de labores previsto por el rgimen anterior, el cual est constituido por el promedio de lo devengado en el ltimo ao de labores. En cuanto a la edad para las pensiones indica que es nicamente una condicin para la exigibilidad de dicha prestacin, denicin que se fundamenta en el fallo de la Corte Suprema de Justicia Sala Laboral de fecha 27 de noviembre de 2002 y en providencia de la Honorable Corte Constitucional C-546 de 1992.
ECONOMA COLOMBIANA . 338

Finalmente seala que el aspecto fundamental es la contribucin que el trabajador hizo durante su vida poniendo a disposicin de la sociedad su fuerza laboral, constituyendo una circunstancia la causa sobre la que se estructura el sistema pensional, y recurre nuevamente a la Jurisprudencia de la Corte Constitucional para desarrollar los principios de proporcionalidad y racionalidad que rigen el trnsito de legislaciones en materia laboral, indicando que conforme a dichos principios el legislador no puede transformar de manera arbitraria las expectativas legtimas que tienen los trabajadores respecto de las condiciones en las cuales aspiran a recibir su pensin, como resultado de su trabajo, y que resultara contrario a este principio que quienes han cumplido con el 75% o ms del tiempo de trabajo necesario para acceder a la pensin a la entrada en vigencia del sistema de pensiones, conforme al artculo 151 de la ley 100 de 1993, terminen perdiendo las condiciones en las que aspiraban a recibir su pensin. Esta posicin del Consejo de Estado se encuentra, entre otras, en las sentencias de 11 de octubre de 1994 (M.P. Carlos Orjuela), 18 de marzo de 1999 (M.P. Flavio Rodrguez), 8 de junio de 2000 (M.P. Alejandro Ordez), 7 de octubre de 2010 (M.P. Bertha Lucia Ramrez de Pez), 7 de junio de 2012 (M.P. Vctor Hernando Alvarado Ardila).

Pronunciamiento de la Procuradura General de la Nacin


El Procurador General de la Nacin, mediante Circular 054 de noviembre 3 de 2010, dirigida a los Ministerios de Hacienda y Crdito Pblico, Ministerio de la Proteccin Social de ese entonces, Cajanal en Liquidacin, Seguro Social, fondos de pensiones y servidores que administren el Rgimen de Prima Media con Prestacin Denida maniesta que en atencin a la defensa de los derechos fundamentales, los intereses de la sociedad y el ejercicio eciente de las funciones pblicas conmina a las entidades encargadas del reconocimiento de la pensiones del rgimen de prima media sobre la necesidad de cumplir la normatividad en materia pensional, respetar los derechos adquiridos, aplicar el rgimen de transicin en su integridad que le asista al peticionario y cumplir los precedentes jurisprudenciales para los siguientes regmenes pensionales en transicin: 1. Rama Judicial y Ministerio Pblico Decreto 546 de 1971. 2. Rgimen Especial funcionarios de la Contralora General de la Repblica Decreto 929 de 1976. 3. Rgimen Especial de Magistrados de Altas Cortes. 4. Rgimen de Transicin de la Ley 33 de 1985.
2 Consejo de Estado Sentencia 13 de marzo de 2003 - Seccin Segunda, expediente 2001-4526 M.P. Ana Margarita Olaya Forero.

143

Sistema pensional colombiano

Por lo tanto, solicita que se respeten los derechos en materia pensional, acatar la reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, en defensa de los derechos de los servidores pblicos beneciarios de los regmenes pensionales cobijados por la transicin. Solicita igualmente que se revisen los conceptos, directrices e instructivos contrarios a derecho, al precedente jurisprudencial y a dicha circular, con el n de que no se siga causando un grave detrimento al patrimonio pblico, la violacin de derechos fundamentales de los aliados y la gran congestin judicial que existe en la Rama Judicial por estos incumplimientos.

quidacin de prestaciones econmicas en virtud del rgimen de transicin, toda vez que bajo el mismo argumento del IBL su liquidacin debera efectuarse con los factores salariales establecidos en el Decreto 1158 de 1994, que son los factores sobre los cuales los empleadores deben cotizar al sistema desde la vigencia de la Ley 100 de 1993. Acogidos a las posiciones que sobre el IBL han establecido las Altas Cortes, tenemos en consecuencia que la Corte Constitucional y el Consejo de Estado en principio bajo la tesis de la inescindibilidad de la norma en transicin, sealan que dentro de los factores a tener en cuenta en la liquidacin de las prestaciones, estos factores sern los establecidos en las normas de la transicin y la Corte Suprema de Justicia seala que los factores salariales sern los que trajo la Ley 100 de 1993 en sus decretos reglamentarios tal como lo ha referido en sentencia del 26 de febrero de 2002 radicacin 17192, criterio que ha sido reiterado entre otras en sentencia de agosto 2 de 2004 radicado 2258 de la Corte Suprema de Justicia. Ahora, sobre la posicin adoptada por el Consejo de Estado, cuando se va a reconocer una prestacin bajo la Ley 33 de 1985, llama la atencin que mediante Sentencia SU 4 de Agosto de 2010 respecto a la procedencia del reajuste de una pensin de jubilacin, teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en el ltimo ao de servicios, seal que respecto a los factores que deben constituir el ingreso base de liquidacin pensional, la corporacin, en sus Subsecciones A y B de la Seccin Segunda, ha presentado criterios oscilantes respecto del alcance del citado artculo 3 de la Ley 33 de 1985, pues mientras en algunas ocasiones se consider que al momento de liquidar la pensin deban incluirse todos los factores salariales devengados por el trabajador; en otras se expres que slo podran incluirse aquellos sobre los cuales se hubieren realizado los aportes; y, nalmente se expuso que nicamente podan tenerse en cuenta los taxativamente enlistados en la norma. Indica el Consejo de Estado que en aras de garantizar los principios de igualdad material, primaca de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos
338 . ECONOMA COLOMBIANA

Consideracin final
Es importante tener en cuenta que antes de la expedicin de la Ley 100 de 1993 todo rgimen especial traa en su normativa un Ingreso Base de Liquidacin (IBL); precisamente la Ley 100 de 1993 tuvo la clara intencin de que en el rgimen de transicin la prestacin se deniera con base en el IBL de la ley 100 y no la del rgimen anterior. Con esta decisin se quiso corregir una inequidad muy grande que atentaba, inclusive como hemos referido anteriormente, con la sostenibilidad nanciera y equidad del sistema, como quiera que exista la prctica de que las personas cotizaban toda su vida por el mnimo y en el ltimo o ltimos aos obtenan un encargo o cotizaban por un salario ms alto logrando con ello una pensin totalmente desnanciada. Por lo anterior, es necesario que se unique la posicin sobre cul es el Ingreso Base de Liquidacin (IBL) para las pensiones que se reconocen en virtud del rgimen de transicin, pues si bien es cierto que la circular del Procurador General de la Nacin se reri a unos regmenes en transicin, han quedado por fuera otros regmenes que tambin son susceptibles de aplicarse en virtud de la transicin, entre ellos la Ley 71 de 1988, el Decreto 2701 de 1988, el Decreto 758 de 1990, lo que de conlleva a que no haya claridad para los operadores del sistema. Dentro de este tema del Ingreso Base de Liquidacin, en fundamental traer a colacin el punto referente a la inclusin de los factores salariales extralegales no cotizados para la li144

Sistema pensional colombiano

debates surtidos con apoyo en antecedentes histricos, normativos y jurisprudenciales, a travs de la presente sentencia de unicacin arriba a la conclusin que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidacin pensional, sino que los mismos estn simplemente enunciados y no impiden la inclusin de otros conceptos devengados por el trabajador durante el ltimo ao de prestacin de servicios. Seala que interpretar la Ley 33 de 1985, modicada por la ley 62 del mismo ao, en el sentido de considerar que aqulla enlista en forma expresa y taxativa los factores sobre los cuales se calcula el Ingreso Base de Liquidacin de la pensin de jubilacin, trae como consecuencia la regresividad en los derechos sociales de los ciudadanos, pues se observa, sin duda alguna, que el transcurso del tiempo ha implicado una maniesta disminucin en los benecios alcanzados con anterioridad en el mbito del reconocimiento y pago de las pensiones. Agrega que es por ello que la interpretacin que debe darse a la Ley 33 de 1985, modicada por la ley 62 de la misma anualidad, es la que permite efectivizar en mejor medida los derechos y garantas laborales, es decir, aquella segn la cual las citadas normas no enlistan en forma taxativa los factores salariales que componen la base de liquidacin pensional, sino que permiten incluir todos aquellos que fueron devengados por el trabajador, previa deduccin de los descuentos por aportes que dejaron de efectuarse. Aclara que en atencin al citado precedente, la Sala no desconoce la competencia radicada por la Constitucin Poltica en cabeza del legislador y el ejecutivo respecto de la regulacin de las prestaciones sociales de los empleados pblicos; sin embargo, dada la redaccin de la disposicin analizada, a saber la Ley 33 de 1985, modicada por la Ley 62 del mismo ao, y el principio de primaca de la realidad sobre las formalidades, no puede concederse un alcance restrictivo a dicha norma, pues se corre el riesgo de excluir de la base de liquidacin pensional factores salariales devengados por el trabajador y que por su naturaleza ameritan ser incluidos para tales efectos, los cuales en el transcurso del tiempo han cambiado su naturaleza, a n de hacerlos ms restrictivos. Por lo anterior, concluye que como en otras oportunidades lo ha expresado dicha corporacin, cuando se aplica el rgimen de transicin es preciso recurrir a la normatividad correspondiente en su integridad, sin desconocer ninguno de los aspectos inherentes al reconocimiento y goce efectivo del derecho como lo es la cuanta de la pensin, especialmente cuando ello resulta ms favorable para el beneciario de la prestacin.
ECONOMA COLOMBIANA . 338

145

El sistema pensional colombiano muchas reformas, pocas soluciones Institucionalidad

del sistema pensional


Mauro Varela, Jess Lizardo Barrios*

y gestin

En los diferentes anlisis sobre la poltica del Estado, en materia de pensiones, es posible apreciar que si bien, legislativamente, se concretan iniciativas importantes, reejando que existe la intencin de mejorar las cosas, en la prctica los resultados no han sido los mejores en materia de institucionalidad, ya que las acciones polticas concretas, necesarias para cumplir las metas, no se implementan con la eciencia y ecacia requeridas para manejar la temtica. Lamentablemente, la institucionalidad atada al sistema pensional no ha sido manejada con estndares de buen gobierno, llevando a innumerables fracasos, donde las responsabilidades se diluyen. Han sido mltiples las intervenciones y liquidaciones de las distintas entidades administradoras o pagadoras de pensiones y prcticamente nulas las sanciones para quienes ocasionaron dichos desastres.

Recuento normativo
En el 2006, cuando se adoptaron algunas medidas en torno a Cajanal, en la parte motiva del Decreto 3902 de 2006 pueden leerse apartes como los siguientes: Con base en los hallazgos ( De la Contralora General de la Repblica) que se detallan en el informe con respecto de la gestin institucional, estados contables, contratacin y cumplimiento de las observaciones de la Honorable Cmara de Representantes, se continua que Cajanal EICE durante el ao auditado no logr desarrollar su actividad de manera eciente, no vincul y asign los recurso que requera para estas actividades de manera econmica y los objetivos y metas no se lograron de manera ecaz Que igualmente la Superintendencia Bancaria en el informe sobre dicha entidad expres: En lo referente a la organizacin y funcionamiento de la Caja, es evidente la inobservancia a
* Con la colaboracin de Ligia Helena Borrero y Alexander Amaya.

146

338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

los principios y nalidades de la funcin pblica en las reas operativas, si se tiene en cuenta el bajo nivel de adecuacin que presenta la Entidad, los altos volmenes de trmites pendientes de resolver, el inadecuado Sistema de Control Interno y la ausencia de mecanismos para asegurar un cabal desempeo en las tareas asignadas () la Superintendencia a travs de las diversas labores de supervisin, ha formulado glosas y requerimientos () sin haber obtenido hasta el momento una solucin denitiva por parte de la entidad, lo que genera una situacin critica en la oportuna atencin de las prestaciones econmicas, ocasionando que los aliados acudan a la tutela como nico mecanismo para que la Entidad decida las solicitudes de pensiones no atendidas oportunamente...
La situacin no fue solucionada e inclusive la Corte Constitucional declar al respecto un estado de cosas inconstitucional dado el gran volumen de solicitudes de reconocimiento y reliquidacin de pensiones sin atender. Tres aos despus el gobierno nacional decide la liquidacin de Cajanal y puede leerse en el Decreto 2196 de 2009, que lo ordena, lo siguiente:

NAL EICE, evidencia problemas de gestin que amenazan la prestacin ecaz y eciente del servicio pblico de la Seguridad Social en pensiones, y generan contingencias scales para la Nacin, por lo que se recomienda la supresin y liquidacin de esta empresa; Que con base en los informes de los organismos de vigilancia, inspeccin y control, respecto de evaluaciones sobre la gestin de Cajanal EICE, efectuadas en los ltimos aos, se concluye que dicha entidad no ha logrado superar sus problemas estructurales que vienen afectando la prestacin del servicio pblico dela seguridad social en materia de pensiones;
Iguales aseveraciones pueden encontrarse en la exposicin de motivos de la ley 1151 de 2007 que crea Colpensiones y en los decretos recientemente expedidos en donde se ordena la asuncin de las funciones del ISS por parte de Colpensiones y se decide la liquidacin del Instituto de Seguros Sociales. Mediante Decreto 2013 de 28 de Septiembre de 2012, por el cual se suprime el Instituto de Seguros Sociales (ISS), ordena su liquidacin y se dictan otras disposiciones. Curiosamente en todas estas entidades del orden nacional, sus directivos son escogidos a

Que el estudio tcnico de evaluacin administrativa realizado por el gobierno nacional a la Caja Nacional de Previsin Social CAJA-

ECONOMA COLOMBIANA . 338

147

Sistema pensional colombiano

En efecto, el Decreto 3135 de 1968 (diciembre 26) por el cual se prev la integracin de la seguridad social entre el sector pblico y el privado y se regula el rgimen prestacional de los empleados pblicos y trabajadores ociales ya desde esa poca, o sea hace ms de 44 aos, se tena conciencia de que se estaba ante un problema de una magnitud importante y desconocida. Los artculos 1 y 2do dicen textualmente:

travs de procesos de meritocracia. Igual se dice de sus juntas directivas, donde por regla general las juntas son presididas por el ministro del ramo o su delegado. Sin embargo, la lista de fracasos es larga: Cajanal, FonColpuertos, Fonprenor, Caprecom y ahora el ISS para solo citar algunos ejemplos. El balance de los entes de control en relacin con la responsabilidad de estas administraciones fallidas es tambin muy pobre. Hay una deuda pendiente con el pas: saber cunto le ha costado a los colombianos los procesos de saneamiento y liquidacin de todas las entidades administradoras y reconocedoras de pensiones del rgimen de prima media y de servidores pblicos. Y es que las entidades son solo cciones jurdicas para generar vehculos de administracin y suministro de bienes y servicios. Los fracasos de gestin son atribuibles a los directivos y a los gobiernos y juntas que los designaron y los dejaron permanecer en las administraciones sin corregir el rumbo. Con esta introduccin nos debera quedar claro que el primer aspecto a enfrentar en este tema de las pensiones (y prcticamente en todos los temas a cargo del Estado) es lograr que la poltica que se va a proponer pueda ser implantada y ejecutada como debe ser y no se convierta en otra buena intencin, tal como se puede leer en el Decreto 3135 de 1968, hace mas de 41 aos, que si se hubiera llevado a cabo lo que se propuso, no solo no estaramos en esta discusin, sino que tampoco se habra necesitado lo aprobado en la ley 1151 de 2007.
148

ARTICULO 1o. La Presidencia de la Repblica, por medio de una o varias comisiones tcnicas, de las previstas en los artculos 3o. y 4o. del Decreto 2814 de 1968, har practicar, dentro del trmino de un ao, un estudio de la Caja Nacional de Previsin Social y de las dems entidades econmico-asistenciales de los empleados pblicos y trabajadores ociales del orden nacional. Dicho estudio abarcar la situacin nanciera de cada entidad; el origen de sus recursos; el costo de las prestaciones y servicios que atiende y la manera como se distribuyen o deban distribuirse entre ellos los gastos generales comunes; el origen de cada prestacin, indicando si ha sido creada por normas legales o establecida por acuerdos laborales o pactos contractuales de los beneciarios; la comparacin de las prestaciones; el monto nominal y real de las reservas y la indicacin de la manera como estn invertidas; el clculo de los pasivos potenciales y los dems aspectos que la comisin o comisiones consideren necesario examinar para una
338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

completa informacin sobre los servicios econmico-asistenciales del sector pblico y para la denicin de una poltica sobre integracin de las diferentes entidades y su posterior incorporacin al Instituto Colombiano de Seguros Sociales sobre sanas bases nancieras. (Subrayados nuestros)
El temario previsto en el estudio ordenado por el decreto citado no poda estar ms completo, no slo se planteaba mirar la parte pasiva, sino la parte activa, se peda una visin de futuro, etc. Adems el estudio abarcaba todas las entidades econmico-asistenciales de los empleados pblicos y trabajadores ociales del orden nacional. No obstante, tales cosas no se hicieron como se previ en las normas y en el 2007 el legislador previ nuevamente la reorganizacin de la institucionalidad encargada de la seguridad social, y en particular el tema pensional, creando a Colpensiones como nica administradora del Rgimen de Prima Media y a la UGPP como reconocedora de las pensiones de los servidores pblicos de entidades pblicas del orden nacional en liquidacin. Colpensiones acaba de asumir dichas funciones. La UGPP est en trnsito de asumir denitivamente el reconocimiento de los pensionados de Cajanal y de otras liquidaciones tal y como ya se ha mencionado. A hoy, no podemos ms que aplaudir la claridad del objetivo y la pertinencia de las tareas que plantearon quienes redactaron este artculo. Fijmonos que se habl de calcular los paECONOMA COLOMBIANA . 338

sivos potenciales y reales de estas entidades y que a hoy se siguen pidiendo al Contador General de la Nacin. ARTICULO 2o. La Caja Nacional de Previsin podr contratar con los Establecimientos Pblicos, las empresas comerciales e industriales del Estado y los Departamentos y Municipios la atencin de todos o algunos de los riesgos que hoy sirve respecto a los empleados y trabajadores del orden nacional.

En ningn caso podr pactarse el pago del auxilio de cesanta por la Caja Nacional de Previsin Social. Los contratos aqu previstos se harn con base en clculos actuariales que garanticen que la Caja Nacional recibir compensacin suciente por los riesgos que tome a su cargo. A la luz de este criterio se revisarn los contratos hasta hoy celebrados por la Caja con otras entidades de la administracin. (Subrayados y resaltados nuestros).
No slo se prevea que se tena que poner orden en las nanzas de la Caja Nacional de Previsin Social (Cajanal), sino que se adverta que lo mismo debera ocurrir con cualquier otra entidad del orden nacional que tuviese a su cargo prestaciones econmicas a favor de empleados pblicos y trabajadores ociales. Ms an, se adverta que Cajanal y las otras entidades estaban destinadas a desaparecer y deberan posteriormente ser absorbidas por el Instituto Colombiano de Seguros Sociales (ICSS), sobre sanas bases nancieras.
149

Sistema pensional colombiano

El segundo prrafo del Artculo 1., resume a grosso-modo la situacin y dene muy claramente los temas a estudiar; donde todo lo anterior debera terminar en la denicin de una poltica para que el ICSS fuera la nica entidad, del orden nacional, que tuviese a su cargo las prestaciones de los empleados pblicos y trabajadores ociales, adems de las que ya tena a favor de la poblacin trabajadora del sector privado. Pero este decreto es mucho ms visionario; en su artculo segundo ordena que los contratos aqu previstos se harn con base en clculos actuariales que garanticen que la Caja Nacional recibir compensacin suciente por los riesgos que tome a su cargo y la faculta para que los que tenga celebrados con todas las entidades se revisen siguiendo criterios actuariales que permitan garantizar que los trminos pactados son justos para Cajanal. En trminos tcnicos se dijo que Cajanal deba cobrar por sus servicios precios de equilibrio y como dichos servicios dependen del azar, esos precios no son ms que primas de seguros. En gracia de discusin, desde diciembre de 1968, se jaron las bases para que los temas a cargo de las entidades de previsin del orden nacional, no solo operaran, en equilibrio, sino que fuesen absorbidas por el ICSS. Es obvio que nada de eso se hizo, al tanto que hoy el ISS (sucesor del ICSS) y Colpensiones de ste por virtud de la ley 1151 de 2007, est en proceso y los pasivos a cargo del gobierno nacional no se han calculado al cierre de cada balance contable. Ya inclusive Colpensiones est pidiendo a la Corte Constitucional una declaratoria de estado de cosas inconstitucional ante la imposibilidad de responder a los requerimientos de los ciudadanos.

ARTCULO 1o. Mientras se establece el rgimen especial de seguridad social para los funcionarios de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Pblico, prevenido en el ordinal 5o del artculo 20 de la Ley 16 de 1968, sern aplicables a ellos las disposiciones del Decreto extraordinario nmero 3135 de 26 de diciembre de 1968, en cuanto sean compatibles con la situacin propia de tales empleados. ARTCULO 2o. No podrn ser elegidos ni nombrados en propiedad para cargos en la Rama Jurisdiccional y en el Ministerio Pblico, quienes hayan llegado a edad de retiro forzoso.(Subrayado fuera de texto) La persona que pese a no ser elegible o designable en la Rama Jurisdiccional o en el Ministerio Pblico por razn de edad, desempeare un cargo de tal naturaleza, tendr derecho a las prestaciones sociales inherentes a ste, pero no tendr derecho a que se le tenga en cuenta el tiempo adicional o la nueva asignacin con nes de liquidacin o de reajuste de la pensin de jubilacin o del auxilio de cesanta causados con anterioridad al impedimento. (Subrayado fuera de texto) () ARTCULO 4o. Los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Pblico, que se encuentren desempeando actualmente su cargo, y que al entrar en vigencia el presente Decreto hayan cumplido sesenta y cinco aos, o la edad y el tiempo de servicio necesario para gozar de pensin de jubilacin, o que lleguen a encontrarse en cualquiera de estas dos situaciones, con anterioridad al 1o de septiembre de 1970, tendrn derecho, al producirse su retiro, a que la pensin de jubilacin o la de vejez, segn el caso, se liquiden con base en el mayor sueldo devengado en el ltimo ao, y sin lmite de cuanta. (Subrayado fuera de texto)
En ese entonces, mayo de 1969, quedaba claro que: i. Quien hubiese cumplido la edad de retiro forzoso, no podr tener derecho a que se le elija o se le nombre en un cargo en la rama jurisdiccional o en el Ministerio Pblico.
338 . ECONOMA COLOMBIANA

Efectos de no contar con estudios actuariales antes de legislar o regular regmenes pensionales.
Por su parte, el Decreto 902 de 1969, por el cual se dictan normas sobre seguridad social y retiro forzoso de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Pblico hace referencia al 3135 de 1968 y dene unas condiciones especiales para las pensiones de jubilacin:
150

Sistema pensional colombiano

ii. Que si a pesar de esto, desempeare un cargo de tal naturaleza, no tendr derecho a que se le tenga en cuenta el tiempo adicional o la nueva asignacin con nes de liquidacin o de reajuste de la pensin causadas con anterioridad al impedimento. iii. nicamente, los que al 1 de septiembre de 1970, hubiesen cumplido la edad y el tiempo de servicio para gozar de la pensin de jubilacin o de vejez, tendrn derecho a que esta se liquide con base en el mayor sueldo devengado en el ltimo ao sin lmite de cuanta. Como podremos ver ms adelante, este decreto es muy importante ya que dene las condiciones para que se calculen las pensiones de jubilacin, mientras se establece el rgimen especial de seguridad social para los funcionarios de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Pblico, previsto en la Ley 16 de 19681. El Decreto 546 de 1971 por el cual se establece el rgimen de seguridad y proteccin social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Pblico y de sus familiares, dice:

co que deban separarse de su cargo por cumplimiento de la edad de retiro forzoso, tendrn derecho al producirse su retiro, a una pensin vitalicia de jubilacin que se les liquidar o reliquidar con el 75% de la mayor asignacin devengada en el ltimo ao de servicio y sin lmite de cuanta, siempre que el beneciario hubiere servido durante 20 aos, continuos o discontinuos, en el servicio ocial, de los cuales los ltimos 3 por lo menos, lo hayan sido en la rama jurisdiccional o en el Ministerio Pblico. (Subrayado fuera de texto). ARTCULO 9o. Para liquidar las pensiones de que trata este Decreto y las dems prestaciones establecidas o reconocidas por el presente Decreto, no se incluirn los viticos que haya recibido el empleado o funcionario, a menos que ellos sean de carcter permanente y se hayan recibido, dentro de los citados tres aos, durante un lapso continuo de seis meses o mayor. ARTCULO 12. Ninguno de los funcionarios a que se reere este Decreto, que por razones de edad y tiempo de servicio, vejez o invalidez, desee retirarse o deba ser retirado del servicio, ser remplazado mientras la entidad corres1 (ARTICULO 20. Revstese al Presidente de la Repblica de facultades extraordinarias por el trmino de tres aos a partir de la sancin de la presente Ley, para: 4o. Introducir las reformas necesarias a las disposiciones vigentes sobre carrera judicial, para determinar la proporcin de cargos que deben proveerse libremente y los que deben serlo mediante el sistema de concursos; para incluir el sistema de entrevistas, oposiciones (exmenes) y otras pruebas como factores de calificacin de ingreso o ascenso; para crear o determinar las entidades calificadoras de los concursos; para regular la estabilidad en el empleo; para sealar la edad de retiro forzoso en cada cargo judicial y, en general, para hacerla ms adecuada a sus propios fines. ... 5o. Mejorar las asignaciones del personal de la Rama Jurisdiccional del Ministerio Pblico y del personal subalterno, mediante el sistema de sueldos bsicos fijos y de primas mviles de costo de vida y de antigedad, o de cualquier otro que sin quebrantar la igualdad dentro de las categoras judiciales, atienda las diferencias de costo de vida en las distintas regiones del pas, as como la antigedad y eficiencia de los funcionarios. Adems, para fijar los honorarios de los conjueces de la Rama Jurisdiccional. 6o. Establecer un rgimen especial de seguridad social para los mismos funcionarios y sus familias, de modo que por el aspecto material se cree un verdadero estmulo para ingresar y permanecer al servicio de la Rama Jurisdiccional del Ministerio Pblico. 14. Hacer apropiaciones en el Presupuesto Nacional, verificar traslados y abrir los crditos y contracrditos necesarios para el cumplimiento de esta ley.)

De las pensiones de jubilacin y vejez y del retiro forzoso ARTCULO 5o. La edad de retiro forzoso de los funcionarios y empleados a que se reere este decreto ser la de 65 aos. ARTCULO 6o. Los funcionarios y empleados a que se reere este decreto, tendrn derecho al llegar a los 55 aos de edad, si son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 20 aos de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos 10 lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Pblico, o a ambas actividades, a una pensin ordinaria vitalicia de jubilacin equivalente al 75% de la asignacin mensual ms elevada que hubiere devengado en el ltimo ao de servicio en las actividades citadas. (Subrayado fuera de texto) ARTCULO 8o. Los funcionarios y empleados de la rama jurisdiccional y del Ministerio PbliECONOMA COLOMBIANA . 338

151

Sistema pensional colombiano

pondiente de Previsin Social no haga el reconocimiento de sus prestaciones sociales y manieste estar en condiciones de pagarles, especialmente la pensin, de suerte que no haya solucin de continuidad entre la percepcin del sueldo y la pensin, pero la permanencia en el cargo no podr pasar de 6 meses despus de ocurrida la causal. (Subrayado fuera de texto). ARTCULO 13. Las personas sealadas en este Decreto, que al entrar en vigencia el Decreto extraordinario nmero 3135 de 1968, hubieren cumplido 18 aos de servicio adquirirn el derecho a la pensin al cumplir los 50 aos de edad y 20 de servicio. (Subrayado fuera de texto)
ARTCULO 14. Los funcionarios y empleados a que se reere este Decreto, que al

entrar en vigencia el Decreto 3135 de 1968 se hallaren retirados del servicio y tuvieren 20 aos de labor continua o discontinua en la Rama Jurisdiccional o en el Ministerio Pblico o en ambas actividades, tendrn derecho al cumplir los 50 aos de edad, a una pensin de jubilacin que se reconocer y pagar de acuerdo con lo dispuesto en el primer inciso del artculo 6o del presente Decreto.

ARTCULO 15.Las pensiones se causan desde que se han cumplido la edad y el tiempo de servicios, si son ordinarias o especiales; la edad, si son de vejez; o el diagnstico de la invalidez, si son de esta clase. Cumplidos estos requisitos, se puede solicitar su reconocimiento en cualquier tiempo, aunque en los tres primeros casos el peticionario se halle en ejercicio del cargo; pero su pago slo

se iniciar con el retiro del servicio, previos los reajustes a que haya lugar segn lo dispuesto en este Decreto. En todo caso los crditos pensionales prescribirn cada tres aos a partir de la fecha de su exigibilidad. Las pensiones de jubilacin y vejez son incompatibles con la remuneracin de cualquier otro cargo ocial, salvo cuando el valor conjunto de una de aquellas y de sta no exceda de $3.000.00 mensuales, o cuando se trate de asignaciones o pensiones provenientes exclusivamente de cargos docentes. (Subrayado fuera de texto).
Este decreto deni, entonces, las condiciones especiales de jubilacin de la rama jurisdiccional y del Ministerio Pblico, entre la que se destaca la polmica regla de jar el valor de la primera mesada pensional como igual al 75%

152

338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

de la asignacin mensual ms elevada que hubiese devengado el funcionario en el ltimo ao de servicios y que hoy es aplicada a los beneciarios del rgimen de transicin lo que parecera estar en contra de lo que estipula la Ley 100 de 1993 y la Constitucin. Este decreto tambin j los aportes que deban hacer los beneciarios de dichas prestaciones, pero no se veric el necesario y obligatorio equilibrio que siempre debe existir entre los ingresos que estos aportes generan al pagador de la pensin con los egresos por pagos de mesadas: De los aportes para la Caja:

5o. Hasta un cinco por ciento (5%) del valor del sueldo mensual, cuando se trate de las prestaciones a que se reere el artculo anterior.
Obviamente, de haberse realizado los estudios actuariales previstos en el Decreto 3135 de 1968, an vigente en ese entonces, se hubiese advertido la magnitud de las obligaciones que se generaban con la expedicin del rgimen especial contemplado en el Decreto 546 de 1971. Por un lado, los aportes que este decreto j como fuente de nanciacin de las prestaciones hoy se revelan absolutamente insucientes comparados con la magnitud del benecio pensional que se otorga a cambio sacricndose as a la entidad pagadora. Por el otro, las cifras resultantes de un estudio actuarial habran advertido sobre la necesidad de entrar a denir ms precisamente los temas, hoy polmicos, tal como la base de liquidacin de la pensin ya que las cifras resultantes de dichos estudios habran mostrado lo oneroso que resultara para el Estado el rgimen expedido. En ese entonces no se previ una nanciacin adecuada para esos compromisos y hoy ellos son un pasivo no constituido contra los ingresos que desde entonces ha tenido el ente pagador cuyas obligaciones son garantizadas por el Estado. La Ley 33 de 1985 por la cual se dictan algunas medidas en relacin con las Cajas de Previsin y con las prestaciones sociales para el sector pblico vuelve a redenir las pensiones, dene cmo el gobierno nacional debe ajustar

sus nanzas y nuevamente ordena la elaboracin de estudios actuariales, como sigue:

Artculo 1.- El empleado ocial que sirva o haya servido veinte (20) aos continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendr derecho a que por la respectiva Caja de Previsin se le pague una pensin mensual vitalicia de jubilacin equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvi de base para los aportes durante el ltimo ao de servicio. No quedan sujetos a esta regla general los empleados ociales que trabajan en actividades que por su naturaleza justiquen la excepcin que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un rgimen especial de pensiones. En todo caso, a partir de la fecha de vigencia de esta Ley, ningn empleado ocial, podr ser obligado, sin su consentimiento expreso y escrito, a jubilarse antes de la edad de sesenta aos (60), salvo las excepciones que, por va general, establezca el Gobierno.
Se resalta que en esta ley se incrementa la concordancia entre el valor de la primera mesada con los salarios sobre los cuales se contribuy a la nanciacin del sistema al exigirse tomar como base el promedio de los salario del ltimo ao y no solo el mayor salario devengado en dicho lapso, tal como desafortunadamente estipul la Decreto 546 de 1971 acabado de
153

ARTCULO 30. A partir de la vigencia de este decreto y para la cobertura de las prestaciones en l establecidas, los funcionarios y empleados que en l se indican, contribuirn al sostenimiento de la Caja Nacional de Previsin Social con los siguientes aportes: 1o. Un tercio del valor del sueldo mensual del respectivo cargo, al ingresar al servicio, como cuota de aliacin; 2o. Un cinco por ciento (5%) del valor del sueldo mensual del respectivo cargo, como cuota peridica ordinaria; 3o. Un tercio, por una sola vez, de todo aumento que reciban en sus asignaciones; 4o. Un cinco por ciento (5%) mensual del valor de las pensiones de jubilacin, vejez e invalidez para quienes gocen de esta prestacin;
ECONOMA COLOMBIANA . 338

Sistema pensional colombiano

comentar. En el siguiente artculo se ja la nanciacin para que la Caja pueda pagar las pensiones, nanciacin que tampoco est respaldada por algn estudio tcnico que genere conanza sobre su aplicabilidad:

Artculo 3. Modicado por la Ley 62 de 1985. Todos los empleados ociales de una entidad aliada a cualquier Caja de Previsin, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneracin se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversin. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidacin de los aportes proporcionales a la remuneracin del empleado ocial estar constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignacin bsica; gastos de representacin; prima tcnica; dominicales y feriados; horas extras; bonicacin por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en das de descanso obligatorio. En todo caso, las pensiones de los empleados ociales de cualquier orden, siempre se liquidarn sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes.
En los siguientes artculos, de nuevo, el Gobierno se muestra consciente sobre la necesidad de equilibrar las nanzas de la caja.

Artculo 2. La Caja de Previsin obligada al pago de pensin de jubilacin, tendr derecho a repetir contra los organismos no aliados a ellas, o contra las respectivas Cajas de Previsin, a prorrata del tiempo que el pensionado hubiere servido o aportado a ellos. El proyecto de liquidacin ser noticado a los organismos deudores, los que dispondrn del trmino de quince (15) das para objetarlo, vencido el cual se entender aceptado por ellos. Para los efectos previstos en este artculo, el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico efectuar anualmente las compensaciones a que haya lugar, con cargo a los giros que les correspondan a los organismos o Cajas, por concepto de aportes del Presupuesto Nacional; cuando se trate de entidades del orden departamental, intendencial, comisarial, municipal o del Distrito Especial de Bogot, la compensacin anual se efectuar con cargo a las correspondientes transferencias de impuestos nacionales.
Este ltimo prrafo genera una carga complicada para el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, ya que tiene que, a nivel de cada pensionado, hacer compensaciones entre los presupuestos de las entidades participantes.
154

Artculo 8. A partir de la vigencia de esta Ley, la Tesorera General de la Nacin girar directamente a la Caja Nacional de Previsin el valor de los aportes patronales de las entidades aliadas a ella, todo conforme a la reglamentacin que expida el Gobierno. Artculo 9. La Caja Nacional de Previsin efectuar para cada ao scal una proyeccin de los ingresos que va a recibir por todo concepto, como tambin de sus egresos, tanto por pensiones como por funcionamiento e inversin; los ingresos se asignarn para cubrir, en su orden, los costos de funcionamiento y el valor de las pensiones pagaderas ese ao; si an quedare un remanente, se llevar a un fondo de reservas, segn reglamento que expedir el Gobierno. En todo caso, la Caja destinar para cubrir costos de pensiones, al menos las tres octavas partes de su ingreso por concepto de aportes patronales. (Subrayado fuera de texto). La proyeccin de ingresos y egresos ser el producto de un estudio nanciero-actuarial, que la Caja elaborar cada ao antes de la fecha que seale el reglamento, estudio que deber ser aprobado por el Ministro de Hacienda y Crdito Pblico. La parte del valor de las pensiones que no quede cubierta presupuestalmente con los ingresos de la Caja, ser incluida por el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico en el Presupuesto Nacional, como transferencia con esta destinacin. (Subrayado fuera de texto).
Se pueden advertir en este recuento diversas oportunidades para que el Gobierno hubiera hecho un ordenamiento regulatorio y scal en materia de seguridad social basado en clculos actuariales. No pas as.
338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

Cuadro 1

Cajanal - Cronograma de Falta de Gestin


Tiempos (Aos) Entre Ley/Decretos Ley/Decreto Decreto 3135 de 1968 Integracin de la Seguridad Social. Se ordena un estudio para la integracin de Cajanal con el ISS Fecha 6 de diciembre de 1968 31 de mayo de 1969 27 de marzo de 1971 29 de enero de 1985 0,48 1,82 13,85 0,5 2,3 16,1 Acumulado

Decreto 902 de Normas Seg. Social Rama Jurisdiccional 1969 Decreto 546 de Establece rgimen de Seguridad Social de 1971 la Rama Jurisdiccional Ley 33 de 1985 Por la cual se dictan algunas medidas en relacin con las cajas de Previsin y con las prestaciones sociales para el Sector Pblico. Se ordenan la elaborcin de estudios actuariales para Cajanal. Decreto 2196 de 2009 Decreto 2040 de 2011 Decreto 1229 de 2012
Fuente: CAJANAL

Liquidacin Cajanal 1a. Prrroga Liquidacin Cajanal 2a. Prrroga Liquidacin Cajanal

29 de junio de 2009 10 de junio de 2011 12 de junio de 2012

24,41 1,95 1,01

40,6 42,5 43,5

Pero, en el 2010, la situacin no solo sigue igual, sino que empeora al punto tal que el Ministerio de Hacienda, en una respuesta a la Juez 21 Administrativo del Crculo de Bogot, admite desconocer cul es el valor de las pensiones de la rama jurisdiccional: Participacin estimada de los jubilados de la Rama Judicial en las pensiones de Cajanal. Como no se dispone de informacin concreta de pensionados de la Rama Judicial con corte a 2010, se utiliz la participacin histrica (ao 2000), que era del 19.1% que aplicada a 229.141 pensionados de. CAJANAL corte a junio de 2010, arroja un total estimado de 43.835 pensionados de la Rama. De estos se estima que 24.703 se pensionaron a partir de 1994 y ya se estn pagando cerca de 3.347 pensiones reajustadas por lo cual quedaran 21.355 pensionados que podran ser sujetos de fallo(subrayado nuestro). Entonces, por una parte, se admite un total descontrol en la entidad que maneja las pensiones de la rama, y por el otro, admite que hay 21.355 pensionados a los cuales no se les ha reajustado las pensiones, ya que como estn las cosas, si entablan al respecto una accin judicial la probabilidad de que sean exitosos es del 100%. Es decir, entre lneas, aceptan que dichas pensiones podran estar mal liquidadas o ser susceptibles de solicitudes de reliquidacin. Esta ltima armacin, tiene todo el sustento legal que esgrime el Procurador en la Circular 54 del 3 de noviembre de 2010 donECONOMA COLOMBIANA . 338

de Conmina a las entidades encargadas del reconocimiento de las pensiones del rgimen de prima media, sobre la necesidad de cumplir la normativa en materia pensional, respetar los derechos adquiridos, aplicar el rgimen de transicin en su integridad el que le asista al peticionario y cumplir los precedentes jurisprudenciales y requiere En virtud de lo anteriormente expuesto, el Procurador General de la Nacin, como representante de la sociedad, quien debe velar por el cumplimiento de las disposiciones constitucionales, legales y jurisprudenciales, solicita a los destinatarios de la presente Circular, respetar los derechos adquiridos en materia pensional, acatar la reiterada jurispruden155

Sistema pensional colombiano

cia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, en defensa de los derechos de los servidores pblicos aliados beneciarios de regmenes pensionales cobijados por la transicin. Igualmente el Ministerio Pblico solicita que se revisen los conceptos, directrices e instructivos contrarios a derecho, al precedente jurisprudencial y a esta Circular, con el n de evitar se siga causando un grave detrimento al patrimonio pblico, la violacin de derechos fundamentales de aliados y la gran congestin judicial que existe en la Rama Judicial por estos incumplimientos. El Procurador General de la Nacin advierte sobre la responsabilidad disciplinaria en que incurran los servidores pblicos por infringir la Constitucin, la Ley, el precedente jurisprudencial, la presente circular, y de las sanciones que ello acarrea en materia disciplinaria..
Se puede armar que por diversas razones, la Nacin, a partir de 1968, ha entrado en un escenario en el que no hay forma de cuanticar el valor de las obligaciones pensionales a su cargo y evaluar las reservas de pensiones de jubilacin correspondientes. Para poder hacer una estimacin colectiva razonable existen tcnicas actuariales que requieren, para cada tipo de rgimen que cobije a un grupo, informacin de nmero de pensionados por edad, sus pensiones, sexos, datos sobre cnyuges, etc. informacin que de seguro no est disponible dada la respuesta entregada a la solicitud del Juez 21. La cuanticacin que hace el Ministerio de Hacienda podra considerarse como el punto de partida alrededor del cual debe estar el dato real del valor de la reserva adicional que se generar por el reajuste a las aproximadamente 21.355 pensiones que pueden tener derecho al mismo, cifra que transcribimos: $7.3 billones, pero que reeja de alguna manera cal podra ser la magnitud del problema, ya que como se dijo antes, el procedimiento usado para su aforo es cuestionable por utilizar informacin tan desactualizada. De las lecturas de la gran mayora de las comunicaciones se puede constatar que en la administracin de la cosa pblica aparecen. En las juntas directivas estn los Ministros, o sus delegados, o delegados del Presidente de
156

la Repblica. Las entidades recibieron ingentes recursos para su funcionamiento y modernizacin y los resultados no pueden ser ms gravosos para el patrimonio de la Nacin. Hasta cundo?

Funcin de Advertencia.
Consciente del problema que implica, para ordenar el tema pensional, la falta de una institucionalidad operante y organizada, la Contralora General de la Repblica (CGR) hizo una funcin de advertencia a los Ministerios de Hacienda y de Trabajo en los siguientes trminos:

.ANTECEDENTES La Contralora General de la Repblica ha venido observando con suma preocupacin la actitud asumida por el Ejecutivo frente no solo al costo scal que viene tomando el tema pensional, sin que los recursos utilizados se traduzcan en una mayor cobertura, sino ante el desorden, la ausencia de informacin veraz y oportuna y la inexistencia de procesos claros, transparentes y seguros para los usuarios, que se vienen presentando en las entidades reconocedoras y pagadoras de pensiones del sector pblico. Si bien es cierto que existe un enorme problema en las decisiones jurisprudenciales que en materia de pensiones se adoptan por las distintas jurisdicciones, lo cierto es que deben ponerse de presente una serie de situaciones que son del resorte del Ejecutivo: 1. La reforma a la institucionalidad pensional fue establecida en la Ley 1151 de 2007. No obstante el ejecutivo ha tardado aos en realizar actividades para poner en funcionamiento las entidades que tienen a su cargo el objetivo de organizar todo el reconocimiento pensional, como es el caso de la Unidad Administrativa Especial de Gestin Pensional y Contribuciones Parascales de la Proteccin Social (UGPP) y la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones). El hecho es que cinco aos despus de la creacin de ambas instituciones, apenas estn comenzando su operacin, debiendo el estado mantener estructuras e instituciones paralelas,
338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

con el costo que ello conlleva, mientras dichas entidades adquieren el nivel de operatividad necesario para asumir en un cien por ciento las funciones que el legislador les otorg. En este sentido, este Despacho ha producido funciones de advertencia para que, por ejemplo, se nalice la liquidacin de Cajanal y para que los Ministerios abandonen funciones de reconocimiento de pensiones, para lo cual no tienen las competencias adecuadas, generando vulnerabilidad en los recursos pblicos. 2. No obstante las funciones de regulacin en materia de seguridad social que la ley ha reservado a los ministerios a su cargo, tanto en el Decreto 4712 de 2008 como en el Decreto 205 de 2003, stas no han contribuido a darle claridad, transparencia y simplicidad a operadores y jueces, lo que ha redundado en una mayor litigiosidad. Al respecto, resulta oportuno citar lo dicho por el Consejo de Estado en concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil2, frente a una consulta de los Ministerios de Hacienda y de ProteccinSocial sobre el rgimen aplicable a magistrados de las altas cortes.
ECONOMA COLOMBIANA . 338

En su momento, los conjueces designados nalizaron la providencia con el siguiente aparte que bien ilustra lo que ha acontecido durante muchos aos en esta materia: En efecto, como surge sin esfuerzo de los fundamentos de las respuestas dadas a los cuestionarios formulados con ocasin de la presente consulta, tal situacin tiene sus races en el caos normativo generado por las autoridades de la Rama Ejecutiva, que de manera poco ortodoxa dictan normas que carecen de claridad en lo que se reere a su alcance y contenido, as como en los que se reere a la vigencia de las mismas, sin considerar que stas afectan derechos tan bsicos como los referenciados en la ley de seguridad social. Esta falta de armona regulatoria o normativa se evidencia en los resultados de esta consulta en la que, a la postre, la Sala se ha dedicado a establecer cul fue al parecer la voluntad del Ejecutivo que en desarrollo de las facultades para regular las Leyes Marco produce reglas que los
2 Conjuez Ponente, Juan Manuel Charry Uruea, 21 de Septiembre de 2005, Concepto 11001 -03-06-000-2005-0163900(1639)

157

Sistema pensional colombiano

jueces se han esforzado por armonizar con los principios y disposiciones constitucionales y legales, vale deducir que tal como se destaca en las respuestas fue necesario en varios aspectos trabajar inslitamente en la bsqueda de las interpretaciones ms coherentes. 3. Existe una gran litigiosidad producto en parte, por la falta de uniformidad de criterios entre las Entidades Administradoras de Pensiones y del Sistema General de Pensiones y por la falta de una gestin oportuna para integrar la jurisprudencia y los precedentes judiciales a los procesos de reconocimiento y pago. No puede ser ms preocupante el volumen de demandas, tutelas y derechos de peticin que inundan al Instituto de Seguros Sociales ISS y a Cajanal EICE en Liquidacin, por solo citar dos ejemplos, que han requerido la intervencin de la Honorable Corte Constitucional con miras a proteger los derechos fundamentales de quienes acuden a solicitar un derecho pensional. En muchas de esas acciones, el Estado, a travs de las Administradoras, no ha concurrido a su defensa, lo que ha generado denuncias de la Procuradura General de la Nacin a este Despacho para solicitar las investigaciones por el dao scal al patrimonio pblico generado por la inexistente o inadecuada defensa de los derechos del Estado. Esta
158

inactividad se constituye en el terreno abonado para que proliferen jurisprudencias que distorsionan la responsabilidad del Estado y las reglas de juego institucionales en materia pensional. 4. En materia de cobertura, la inactividad del Ejecutivo ha sido tambin grande. Existiendo los instrumentos para aumentar la cobertura en ahorro para la vejez, destinados al sector ms vulnerable e informal de la economa, desde que el legislador los previ en el Acto Legislativo No. 001 de 2005 y con desarrollos legislativos como el previsto en la Ley 1328 de 2009, solo se cuenta con una cobertura en pensiones del 25% al 27% de la PEA, una de las ms bajas frente a Chile y Brasil por ejemplo. Siete aos despus, los benecios econmicos peridicos no han pasado de ser un anuncio, mientras el grueso de los recursos pblicos para pensiones se destinan a un sector minoritario de la poblacin. 5. En este ltimo punto si bien esta Contralora ha hecho las funciones de advertencia para que nominadores y electores se abstengan de adoptar decisiones inecaces, antieconmicas e inequitativas, el Ejecutivo no ha adoptado las medidas de carcter presupuestal que aseguren las compensaciones de aportes por parte de empleadores y empleados, necesarias para soportar las decisiones jurisdiccionales que han generado las pen-

siones que hoy estn siendo objeto de anlisis por parte de esta Contralora.
De conformidad con las facultades consagradas enel artculo 5 del Decreto Ley 267 de 2000, la Contralora General de la Repblica advierte a los Ministerios de Hacienda y de Trabajo para que adopten de manera rpida las medidas necesarias en materia presupuestal, en ejercicio de la facultad regulatoria, en propuestas de reformas de ley, en instrucciones a las Administradoras del Sistema General de Pensiones y dems entidades involucradas con el tema pensional, tendientes a proteger los recursos pblicos en riesgo por las situaciones arriba mencionadas

Al respecto el gobierno nacional en su respuesta de fecha 1704-12 maniesta, entre otros apartes, lo siguiente: . En cuanto al planteamiento realizado en el primer numeral, debe indicarse que las razones por las cuales se consider la reorganizacin institucional del Rgimen de Prima Media con Prestacin Denida se sintetizaron en la bsqueda de la eciencia, la moralidad administrativa y la defensa de los derechos de los aliados, por lo cual el Gobierno Nacional dentro del Programa de Renovacin de la Administracin Pblica que coordinaba el Departamento Nacional de Planeacin y con la participacin de los Ministerios de Hacienda y Crdito Pblico y del entonces Ministerio de la Proteccin Social, realiz
338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

una serie de anlisis sobre la problemtica que afectaba a las administradoras de pensiones y otras entidades reconocedoras de pensin, concluyndose que deban tomarse medidas que garantizaran la unicacin de criterios y que mejoraran los procesos que venan aplicndose, de tal manera que se lograra avanzar en lo que a control y seguimiento se reere, toda vez que se deba buscar la superacin de la vulnerabilidad y la fragmentacin que enfrentaban las entidades por la dispersin que exista antes de la Ley 100 de 1993 en el reconocimiento de pensiones, con el propsito de impactar las problemticas e ineciencias que venan afectando a las entidades, como por ejemplo, la de corrupcin que se evidenciaba en algunas de ellas. La denicin de esa reinstitucionalizacin se reej en lo que terminaron siendo los artculos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 y que quedaron soportados en las bases de dicho plan. Mediante estos artculos se crean dos entidades, a travs de las cuales, por un lado se centraliza la administracin pblica del Rgimen de Prima Media con Prestacin Denida hacia el futuro (COLPENSIONES), y por otro, se organiza en una institucin, la administracin de las nminas de aquellas administradoras nacionales y otras entidades de carcter nacional que reconocieron pensiones y fueron liquidadas, denominada Unidad AdmiECONOMA COLOMBIANA . 338

nistrativa Especial de Gestin Pensional y Contribuciones Parascales de la Proteccin Social (UGPP), adscrita al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, cuyas funciones principales son: El reconocimiento de derechos pensionales causados en lo que se reere al rgimen de prima media del orden nacional y (ii) el seguimiento, colaboracin y determinacin de la adecuada, completa y oportuna liquidacin y pago de las contribuciones parascales de la proteccin social. Lo anterior, se resume en los mltiples escritos dirigidos a los H. magistrados de la Corte Constitucional dentro de las Acciones Publicas de Constitucionalidad de los artculos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, as: La problemtica que han enfrentado las entidades administradoras y reconocedoras de pensiones del sector pblico del nivel nacional (Cajanal, Caprecom, eISS), incluyen aspectos como: (i) la recepcin desorganizada de los documentos base para el reconocimiento, (ii) la incapacidad para vericar la veracidad de la informacin contenida en ellos, (iii) la excesiva manipulacin de la documentacin (iv) una inadecuada segmentacin de los documentos y (v) la deciente defensa judicial; factores estos que adems de incidir para la resolucin de las peticiones, propiciaron focos de corrupcin

Por lo anterior, la labor de puesta en marcha de las dos entidades ha requerido del alistamiento, organizacin y preparacin de las entidades administradoras del Rgimen de Prima Media y de las entidades del orden nacional que tienen a su cargo el reconocimiento de pensiones y de la preparacin y organizacin de las nuevas entidades que asumen esta responsabilidad. Ahora bien, previo a la transferencia a las nuevas entidades de las obligaciones y responsabilidades que en materia pensional tienen las actuales administradoras de Rgimen de Prima Media (CAJANAL, CAPRECOM y el ISS), el Gobierno Nacional viene trabajando en varios frentes para evitar que las nuevas entidades se vean inmersas en las mismas problemticas, entre las cuales se encuentran los temas relacionados con los archivos de las historias pensionales, la revisin y estandarizacin de procedimientos de reconocimiento de pensiones y la revisin y perfeccionamiento de los sistemas de informacin, que requirieron la realizacin de estudios sobre los diferentes temas. Por ejemplo, en lo que a la problemtica de archivo se reere, el estudio realizado concluy que no existan reglas claras de cmo se deba adelantar el archivo de las historias que contienen el expediente pensional, ni se contaba con normas que regularan el manejo digital del mismo, por ello cada una de
159

Sistema pensional colombiano

las entidades lo haca de manera diferente. De lo anterior, se identicaron acciones a desarrollar en materia de organizacin de archivos, todo bajo la supervisin del Archivo General de la Nacin. Adems, con el n de superar esta problemtica de manera denitiva, los Ministerios en conjunto con el Archivo General de la Nacin y algunas de las administradoras, adelantaron un trabajo que naliz con la determinacin y unicacin de los documentos mnimos que deben conformar dichas historias para iniciar los procesos de organizacin documental de manera estandarzada y que se denomin el Acuerdo AGN 006 de 2011. Hoy mucho tiempo despus, pareciera que la realidad es la misma.

Unidad Administrativa Especial de Gestin Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Proteccin Social (UGPP).
La entidad fue creada mediante el artculo 156 de la Ley 1151 de diciembre de 2007. Se encuentra adscrita al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, con personera jurdica, autonoma administrativa y patrimonio independiente. Su creacin fue declarada constitucional y ajustada a la ley , mediante la sentencia C 376 2008, del 23 de abril de 2008, de la Corte Constitucional, M. P Marco Gerardo Monroy Cabra. La creacin de la mencionada Unidad Administrativa, es directa e inmediata y no mediata o eventual; pues solamente adecuando las estructuras administrativas para superar las dicultades operativas que hoy en da hacen ineciente el proceso de reconocimiento de pensiones y el control de la obligacin de trasladar las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, es posible lograr las metas de eciencia operativa de las cuales depende la garanta de los derechos de los asegurados, que constituye la ratio ltima del propsito reorganizativo previsto en la parte general y programtica del Plan. Adems, la creacin de esta unidad y las funciones que est llamada a desarrollar, garantizan por s mismas dichos objetivos.
Mediante el Decreto 169 del 23 de enero de 2008 se establecieron las funciones de la UGPP, as:

En cuanto al reconocimiento de derechos pensionales y de prestaciones econmicas. El reconocimiento de los derechos pensinales y prestaciones econmicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores pblicos del Rgimen de Prima Media con Prestacin Denida del orden nacional, causados hasta su cesacin de
160
338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

actividades como administradoras, as como el de aquellos servidores pblicos que hayan cumplido el tiempo de servicio requerido por la ley para acceder a su reconocimiento y se hubieren retirado o desaliado del Rgimen de Prima Media con Prestacin Denida sin cumplir el requisito de edad sealado, con anterioridad a su cesacin de actividades como administradoras. De igual manera, le corresponder la administracin de los derechos y prestaciones que reconocieron las mencionadas administradoras y los que reconozca la Unidad en virtud de este numeral. El reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones econmicas a cargo de las entidades pblicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidacin, se ordene su liquidacin o se dena el cese de esa actividad por quien la est desarrollando. Tambin le compete la administracin de los derechos y prestaciones que las mencionadas entidades hayan reconocido y los que reconozcan la UGPP en virtud de este numeral. Las entidades pblicas del orden nacional a que se reere el inciso anterior, continuarn con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones econmicas hasta que se asuma esta funcin por su traslado a la UGPP. La UGPP asumir esta funcin en los trminos del Decreto 169 de 2008.

La UGPP podr adelantar las acciones previstas en el artculo de la Ley 797 de 2003. Las dems gestiones y funciones necesarias para cumplir con lo dispuesto en este artculo tales como la administracin de bases de datos, nminas, archivos y todo lo relacionado con la defensa judicial de la entidad y las dems que establezca la ley. Efectuar las tareas de seguimiento, colaboracin y determinacin de la adecuada, completa y oportuna liquidacin y pago de las contribuciones parafiscales de la Proteccin Social. Para ello, la Unidad Administrativa Especial de Gestin Pensional y Contribuciones Parafiscales recomendar estndares a los procesos de determinacin y cobro que le corresponden a las administradoras y dems entidades del Sistema de la Proteccin Social; le har seguimiento a dichos procesos y administrar mecanismos de consolidacin de informacin del Sistema de la Proteccin Social, como de coordinacin de acciones que permitan articular sus distintas partes y de las que tienen responsabilidades de vigilancia o de imposicin de sanciones; y adelantar acciones de determinacin y cobro de manera subsidiaria o cuando se trate de evasores omisos que no estn afiliados a ningn subsistema de la proteccin social debiendo estarlo.
ECONOMA COLOMBIANA . 338

161

Sistema pensional colombiano

Para ejercer estas funciones de seguimiento, colaboracin y determinacin de la adecuada, completa y oportuna liquidacin y pago de las contribuciones parascales de la Proteccin Social la UGPP podr adelantar las siguientes acciones: Solicitar la informacin relevante que tengan las diferentes entidades, administradoras y rganos vigilancia y control del Sistema de la Proteccin Social. Para el caso de las administradoras, la UGPP denir la frecuencia de actualizacin de tal informacin y el formato en el que debe ser suministrada teniendo en cuenta los formatos y frecuencias ya establecidos por otras entidades receptoras de informacin del Sistema de la Proteccin Social. Vericar la exactitud de las declaraciones de autoliquidacin cuando lo considere necesario. Adelantar las investigaciones que estime convenientes para establecer la existencia de hechos que generen obligaciones en materia de contribuciones parascales de la proteccin social. Solicitar de los aportantes, aliados o beneciarios del Sistema de la Proteccin Social explicaciones sobre las inconsistencias en la informacin relativa a sus obligaciones en materia de contribuciones parascales de la proteccin social. Solicitar a aportantes, aliados o beneciarios del Sistema de la Proteccin Social la presentacin de los documentos relacionados con el cumplimiento de sus obligaciones en materia de contribuciones parascales de la proteccin social que la UGPP considere necesarios, cuando estn obligados a conservarlos. Citar o requerir a los aportantes, aliados y beneciarios del Sistema de la Proteccin Social o a terceros para que rindan informes o testimonios referentes al cumplimiento de las obligaciones de los primeros en materia de contribuciones parascales de la proteccin social. Ordenar a los aportantes, cuando estn obligados a llevar contabilidad, la exhibicin y examen parcial de los libros, comprobantes y documentos, particularmente de la nmina.
162

Adelantar visitas de inspeccin y recopilar todas las pruebas que sustenten la omisin o inexacta liquidacin de las contribuciones parafiscales de la proteccin social. Durante la prctica de inspecciones, la UGPP podr decretar todos los medios de prueba autorizados por la legislacin civil, previa la observancia de las ritualidades que les sean propias. Efectuar cruces con la informacin de las autoridades tributarias, las instituciones nancieras y otras entidades que administren informacin pertinente para la vericacin de la adecuada, completa y oportuna liquidacin y pago de las contribuciones parascales de la proteccin social. Esta informacin ser reservada y solo podr utilizarse para los nes previstos en la presente ley. Efectuar todas las diligencias necesarias para vericar la adecuada, completa y oportuna liquidacin y pago de las contribuciones parascales de la proteccin social. Efectuar subsidiariamente las labores de determinacin y cobro disuasivo, persuasivo y coactivo, con base en los hallazgos que le remitan las administradoras, rganos de control y vigilancia y dems entidades del Sistema de la Proteccin Social. Proferir las liquidaciones ociales que podrn ser utilizadas por la propia UGPP o por las dems administradoras o entidades del Sistema de la Proteccin Social. Efectuar las labores de coordinacin y seguimiento a los procesos de determinacin y cobro, con base en la informacin que le remitan las administradoras, rganos de control y vigilancia y dems entidades del Sistema de la Proteccin Social. Efectuar las labores de seguimiento a los procesos sancionatorios relacionados con estos hechos. Aliar transitoriamente a la administradora pblica respectiva a los evasores omisos que no hayan atendido la instruccin de aliarse voluntariamente, hasta que el aliado elija.

338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

A travs del Decreto 168 de enero de 2008, se estableci el Sistema Especco de Carrera Administrativa de la UGPP. As mismo, el Decreto 5021 del 28 de diciembre de 2009, dos aos despus de la creacin de la entidad, estableci la estructura orgnica de la Entidad y las funciones de sus dependencias. En el informe de Auditora Regular vigencia 2010, con Enfoque Integral modalidad Regular a la Unidad Administrativa Especial de Gestin Pensional y Contribuciones Parascales de la Proteccin Social, a travs de la evaluacin de los principios de la gestin scal: eciencia y ecacia con que administr los recursos puestos a su disposicin y los resultados de su gestin en las reas, se destaca lo siguiente:

tardo inicio de labores, no obstante su creacin en el 2007 y equivale en proporcin al perodo anual del ejercicio de actividades, 3 de 12 meses. Los datos de ejecucin que present la Directora en su informe de gestin son consistentes con los reportados en SIIF y en el CHIP. Lo asignado para el 2010, fue de $32,059 millones, de los cuales $25.099 millones, es decir, 78%, se destin a gastos de funcionamiento y $6.960 millones, o sea, el 22% a gastos de inversin. La entidad cont con recursos propios por $1,000 millones. Sin embargo, dado el escaso poblamiento de la planta durante la vigencia 2010 y la imposibilidad de ejecutar totalmente las funciones misionales y de apoyo, el presupuesto ejecutado solamente alcanz $7.997 millones, el 25% del presupuesto inicial. Al cierre de la vigencia auditada se constituyeron reservas presupuestales por $460 millones, como se presenta en el siguiente cuadro:

Gestin presupuestal o financiera


En el vigencia 2010, la Unidad ejecut el 25% del presupuesto asignado, lo anterior obedece al

ECONOMA COLOMBIANA . 338

163

164
Sistema pensional colombiano

Cuadro 2

Comportamiento del presupuesto vigencia 2010 Millones de pesos


PRESUPUESTO NACION 1 CDP 5.790,2 1.600,7 641,6 959,1 4.189,6 0,0 4.189,6 0,0 2.207,7 7.997,9 25% 499,9 4.188,5 0,0 4.188,5 0,0 2.207,7 7.537,6 25% 641,6 1.141,4 5.329,2 24.099,9 18.925,2 17.919,2 1.006,0 5.089,7 150,0 4.939,7 85,0 6.960,0 31.059,9 97% 3% 100% 1.000,00 32.059,9 0,00 6.960,0 600,00 685,0 0,00 4.939,7 0,00 150,0 0,00 5.089,7 400,00 1.406,0 0,00 17.919,2 400,00 19.325,2 1.000,00 25.099,9 PROPIOS 2 TOTAL 3=1+2 COMPROMISOS 4 OBLIGACIONES 5 5.329,9 1.141,4 641,6 499,9 4.188,5 0,0 4.188,5 0,0 2.207,7 7.537,6 24% EJECUCIN PRESUPUESTAL REZAGO PARA 2011 PAGOS 6 5.195,0 1.006,5 638,4 368,1 4.188,5 0,0 4.188,5 0,0 2.207,7 7.402,7 24% RESERVA 7=5-6 460,33 459,25 0,00 459,25 1,08 0,00 1,08 0,00 0,00 460,33 1%

CONCEPTO GASTO

FUNCIONAMIENTO

GASTOS PERSONALES

Asociados a la Nmina

Servicios Indirectos

GASTOS GENERALES

Impuestos y Multas

Bienes y Servicios

TRANSFERENCIAS

INVERSIN

TOTAL

% del total de los recursos

338 . ECONOMA COLOMBIANA

Fuente: UGPP .

Sistema pensional colombiano

Recepcin de entidades

La Unidad ha elaborado un plan de recepcin de las entidades y tiene prevista la implementacin de un programa de alistamiento con cada una de ellas, construido con base en los puntos crticos identicados dentro de los procesos y considerando las caractersticas particulares de cada una de ellas. Para poder cumplir con la recepcin de entidades, la UGPP ha planeado lo siguiente: 1. Garantizar, entre otros, la seguridad jurdica y operativa, la racionalizacin, aseguramiento, la sistematizacin y automatizacin del proceso y la disponibilidad de instrumentos que garanticen el control y seECONOMA COLOMBIANA . 338

guimiento del proceso tercerizado en cada uno de los puntos del mismo. 2. Garantizar el proceso de archivos fsicos, de acuerdo con el diagnstico o cronogramas establecidos por la UGPP. 3. Garantizar la disposicin previa de servicios de indexacin y digitalizacin de los archivos fsicos, acompaados de servicios de vericacin, completitud y calidad, servicios especializados en el manejo de archivos, con los respectivos servicios de transporte documental, custodia y administracin y servicios de empresas especializadas en seguridad documental. 4. Garantizar previamente, tanto la disposicin de las se-

des debidamente dotadas en donde se adelanten los distintos subprocesos tercerizados, como la disposicin de las ducias en administracin a travs de las cuales se puedan desarrollar los distintos subprocesos tercerizados mediante la contratacin de personal a travs de empresas que adelanten las evaluaciones y estudios de seguridad exigidos. 5. Completar el poblamiento de la planta global. En el siguiente cuadro se muestra el cronograma que ha denido la unidad para la recepcin de los expedientes de las entidades que a la fecha desarrollan actividades de reconocimiento y pago de pensiones, las cuales asumir la UGPP:
165

Sistema pensional colombiano

Cuadro 3

Entidades a recepcionar por UGPP


No. 1 2 3 Caja / Ministerio CAJANAL CAPRECOM (MINMINAS) CAPRECON Nombre Entidad a Recibo Cajanal Minercol Caprecom Mincomunicaciones Adpostal Telecon Audiovisuales Inravision Teletolima Telenario 4 FONDO DE LOS FERROCARRILES FPS FNC Fondo Ferrocarriles Nal. Caja Agraria Incora Alcalis Prosocial 5 6 7 8 9 GIT DEL MINPROTECCION SUPERFINANCIERA SUPERNOTARIADO MINMINAS MINCOMERCIO Foncolpuertos Capresub Fonprenor Inea Carbocol IFI IFI Concesion Salina Zona Franca Corp. Nacilan de Turismo Corp. Financiera de Transporte 10 11 12 13 Total
Fuente: Ocio UGPP-E-2011-00262. Auditoria CAJANAL

No. Pensionados 238.009 95 22.723

Entidades a Recibir Vigencia 2012 Vigencia 2013 Vigencia 2013

14.791 9.551 2.136 1.761 485 12.618 830 210 34 41 59 1.176 133 330 109 505 33 2.465 58 9 81 308.242

Vigencia 2012

Vigencia 2014

MINAMBIENTE MINAGRICULTURA MINTRANSPORTE INVIAS

Inderena Inurbe Idema Inat Cavecinales Invias (Obras Publicas)

166

338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

El plan no contiene ningn anlisis costo benecio para el Estado, sobre la permanencia de estructuras paralelas administrando el reconocimiento y/o pago de pensiones que deben atenderse con recursos pblicos, durante la puesta en marcha de la entidad que permita visualizar la priorizacin del cronograma. De otra parte, es necesario resaltar que en el informe de Gestin 2011-2012 de la UGPP presenta diferencia con la informacin suministrada en el ocio UGPP-E-2011-00262 enviado a la auditoria Cajanal, en la siguiente manera: En el informe enviado en el ocio de la referencia sobre el proceso de recepcin e inicio de operaciones hay 31 entidades que sern recibidas de acuerdo con el cronograma, en el informe de gestin aumenta a 33 entidades. De igual manera, se presentan diferencia en el numero de pensionados, asi:

ECONOMA COLOMBIANA . 338

167

Sistema pensional colombiano

Cuadro 3 Caja/Ministerio AGRUPA Cajanal GIT Minproteccion Minvivienda Minambiente Minagricultura Mintransporte Invias Caprecom (Minminas) ISS Minminas Mincomercio Cajanal Foncolpuertos Inurbe Inderena Idema Inat Caminos Vecinales Obras Publicas Minercol ISS Inea Carbocol IFI IFI Concesin Zona Franca Corp.Nal de Turismo Corp. Finan de Trans Fondo de los Ferrocarriles Fondo Ferrocariles N FPS - FNC Caja Agraria Incora Alcalis Prosocial Supernanciera Supernotariado Caprecom Capresub Fonprenor Caprecom -365 Mincomunicaciones Adpostal Telecom Audiovisuales Inravisin Focine Teletolima Telenario TOTAL
Fuente: UGPP.

Entidad

No. pensionados No. pensiona ocio informe de Gestion 238.009 12.618 33 505 2.465 58 9 81 95 34 41 59 1.176 133 330 109 14.791 9.551 2.136 1.761 485 830 210 22.723 9.533 2.103 1.818 76 620 247 22.358 238.894 13.904 27 909 2741 61 9 98 91 22.000 30 41 58 1180 130 80 106

Diferencia 885 1.286 -6 404 276 3 0 17 -4 22.000 -4 0 -1 4 -3 -250 -3 -14.791 -18 -33 57 -409 -210 37

308.242

317.115

8.873

168

338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano muchas reformas, pocas soluciones


Las asignaciones de retiro de la Fuerza Pblica y su impacto en las finanzas del Estado
Elver Jess Lemus, Santos Germn Lambuley Magaly Medina Contralora Delegada de Defensa

Aspectos legales y normativos


La base normativa aplicable al sector se describe desde el mbito Constitucional en el Ttulo VII Captulo 5, el cual dene el perl de la Rama Ejecutiva y concomitante se encuentra el carcter de la Fuerza Pblica1 como expresin signicativa de lo que es el Poder Ejecutivo, por cuanto en ella reside la capacidad coactiva que garantiza el ordenado ejercicio de la autoridad y la direccin del Estado y sus instituciones. De ah que la naturaleza de las instituciones que la conforman adquiera especial relevancia dentro del aparato de organizacin administrativo, ya que en ellos reposan fundamentalmente la seguridad ciudadana y la defensa del Estado. El rgimen prestacional de los miembros de la Fuerza Pblica, en virtud del ordenamiento constitucional, est contenido en normas de carcter especial, dada la naturaleza propia de sus funciones, razn que justica la aplicacin del rgimen, su fuente principal es la Constitucin Poltica (artculos 217 y 218). En el mismo sentido, la Ley 100 de 1993 en el artculo 279, pargrafo 1, excepta del Sistema Integral de Seguridad Social, a las Fuerzas Militares, la Polica Nacional, y al personal civil regido por el Decreto 1214 de 1990, con excepcin de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la ley. Actualmente se contina justicando el rgimen con el Acto Legislativo 01 de 20052.

1 Conformada por las Fuerzas Armadas y la Polica Nacional. 2 Contina con el rgimen de excepcin vigente con posterioridad al 31 de julio de 2010.

ECONOMA COLOMBIANA . 338

169

Sistema pensional colombiano

Dadas las caractersticas funcionales e institucionales del rgimen prestacional especial, ampara la creacin y mantenimiento de las Cajas de Retiro de las Fuerzas Militares (Cremil) y de Polica (Casur) para el reconocimiento y pago de las asignaciones de retiro, las sustituciones y la pensin de sobrevivientes para ociales, subociales y soldados profesionales de la Fuerza Pblica.

que debe observar el gobierno nacional para jar el rgimen de asignacin de retiro de los miembros de la Fuerza Pblica. El desarrollo normativo relacionado con la asignacin de retiro se encuentra al nal del documento, presentado como anexo, dado que algunas normas all relacionadas han perdido vigencia. En 2004 con la ya citada ley 923, el gobierno nacional expidi el 31 de diciembre del mismo ao el decreto reglamentario 4433, el cual ja el rgimen de asignacin de retiro, que incluye el campo de aplicacin, los requisitos, las partidas computables para la liquidacin, las bases de aportes, y otras normas relacionadas con pensin de sobrevivientes y de invalidez.

Normas reguladoras
Dentro del desarrollo normativo que ha sido prolongado en el tiempo, encontramos leyes y decretos que tienen incidencia en su aplicacin y que en ocasiones propenden por un manejo detallado del rgimen prestacional de la Fuerza Pblica. El marco legal que lo sustenta se ve sujeto a denicin por la jurisprudencia3, situacin que cuestiona la aparente amplitud e integralidad del sistema que, en la prctica y para la denicin de la totalidad de las situaciones sobre las cuales recae, debe ser revisado por instancias administrativas y judiciales, lo que termina en demandas e indemnizaciones. La trayectoria cronolgica de las normas que regulan el tema, datan desde las leyes 146 y 153 de 1896 hasta la Ley 923 de 2004 mediante la cual se sealan las normas, objetivos y criterios

Definicin de asignacin de retiro


Es una prestacin asistencial prevista en la norma, entendida con fundamento interpretativo e histrico como una modalidad de prestacin social4 que se asimila a la pensin de vejez5 y que goza de un cierto grado de especialidad, atendiendo la naturaleza especial del servicio. Se reconoce a los ociales, subociales, y al personal de agentes de la Polica, retirados
3 Declaratoria de inexequibilidad del Decreto 2070 de 2003. 4 Contenido en el artculo 112 del Decreto 501 de 1955y el artculo 101 y subsiguientes del Decreto 3071 de 1968 entre otras. 5 Sentencia C- 432 de 2004. Magistrado Ponente Hugo Escobar Gil.

170

338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

despus de 15 aos de servicio por causas no voluntarias6, y a los retirados por solicitud propia despus de 20 aos de servicio, sin importar la edad. Tiene como objetivo principal beneciar a los miembros de la Fuerza Pblica, con un tratamiento diferencial encaminado a mejorar sus condiciones econmicas por la ejecucin de una funcin pblica que envuelve un riesgo inminente para sus vidas y las de sus familiares7.
Requisitos para acceder a la asignacin de retiro

el caso, o por sobrepasar la edad mxima correspondiente al grado, o por disminucin de la capacidad psicofsica, o por incapacidad profesional, y los que se retiren a solicitud propia o sean retirados o separados en forma absoluta despus de 20 aos de servicio, tienen derecho a partir de la fecha en que terminen los 3 meses de alta, a que por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, se les pague una asignacin mensual de retiro, as: 62% del monto de las partidas computables por los 18 primeros aos de servicio. El porcentaje indicado anteriormente se adiciona en 4% por cada ao que exceda de los 18 hasta los 24 aos, sin sobrepasar 85%. A su vez, el 85% se incrementa en 2% por cada ao adicional a los primeros 24 aos, sin que el total sobrepase 95% de las partidas computables.
6 Esas causas son: llamamiento a calificar servicios por voluntad del gobierno o de los comandos de fuerza, sobrepasar edad mxima correspondiente al grado, disminucin de capacidad sicofsica, incapacidad profesional, inasistencia al servicio por ms de cinco das sin causa justificada y conducta deficiente. 7 Sentencias T- 512 de 2009 y C-1143 de 2004. 8 Artculo 14 Decreto 4433 de 2004.

El rgimen especial de sueldos de retiro, permite diversas condiciones o requisitos para acceder a la prestacin. La ley 923 y el Decreto 4433 de 2004, sealan los criterios que se deben observar para jar el rgimen de asignacin de retiro de los miembros de la Fuerza Pblica. El retiro puede ser por solicitud propia, discrecional, por llamamiento a calicar servicios, por edad mxima en el grado, por disminucin de la capacidad psicofsica y por incapacidad profesional, que unido al tiempo de servicio dene el valor de la prestacin.
Oficiales, suboficiales y soldados profesionales de las Fuerzas Militares

Los ociales y subociales de las Fuerzas Militares en servicio activo8 a la fecha de entrada en vigencia del decreto 4433, que sean retirados con 18 o ms aos de servicio, por llamamiento a calicar servicios o por retiro discrecional, segn
ECONOMA COLOMBIANA . 338

171

Sistema pensional colombiano

Asignacin de retiro para el personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares9

70% del monto de las partidas computables por los 20 primeros aos de servicio. El porcentaje indicado se adiciona en 4% por cada ao que exceda de los 20 hasta los 24 aos, sin sobrepasar 85%. A su vez, el 85% se adiciona en un 2% por cada ao, sin que el total sobrepase 95% de las partidas computables. Tambin tendrn derecho al pago de asignacin mensual de retiro, en las condiciones previstas, los ociales y subociales de las Fuerzas Militares que se retiren por solicitud propia siempre y cuando tengan 20 o ms aos de servicio y hayan cumplido 55 aos de edad los hombres y 50 aos de edad las mujeres.
Asignacin de retiro para soldados profesionales10.

Los ociales y subociales de las Fuerzas Militares, que a la fecha de entrada en vigencia del decreto 4433, tuvieren 15 o ms aos de servicio que sean retirados del servicio activo por llamamiento a calicar servicios o por retiro discrecional, segn el caso, o por sobrepasar la edad mxima correspondiente al grado, o por disminucin de la capacidad psicofsica, o por incapacidad profesional, tendrn derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta, a que por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, se les pague una asignacin mensual de retiro, as: 50% del monto de las partidas computables por los 15 primeros aos de servicio, y un 4% ms por cada ao que exceda a los 15 hasta 24 aos, sin sobrepasar 85%. A su vez, el 85% citado se incrementar en 2% por cada ao adicional a los primeros 24 aos, sin que el total sobrepase 95% de las partidas computables. Los ociales y subociales retirados antes del 17 de diciembre de 1968, con 30 aos o ms de servicio, continuarn percibiendo la asignacin de retiro reajustada al 95% de las partidas que se incluyeron en cada caso para la respectiva asignacin.
Asignacin de retiro para el personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares

Los soldados profesionales que se retiren o sean retirados del servicio activo11 con 20 aos de servicio, tendrn derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta a que por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, se les pague una asignacin mensual de retiro, equivalente 70% del salario mensual indicado en el numeral 13.2.1 del Decreto 4433 de 2004, adicionado con 38.5% de la prima de antigedad. En todo caso, la asignacin mensual de retiro no ser inferior 1.2 salarios mnimos legales mensuales vigentes.
Personal de la Polica Nacional

Los ociales y subociales de las Fuerzas Militares, que ingresen al escalafn a partir de la fecha de entrada en vigencia del decreto 4433 y que sean retirados despus de 20 aos de servicio, por llamamiento a calicar servicios o por retiro discrecional, segn el caso, o por sobrepasar la edad mxima correspondiente al grado, o por disminucin de la capacidad psicofsica, o por incapacidad profesional, y los que se retiren a solicitud propia o sean retirados o separados en forma absoluta despus de 25 aos de servicio, tendrn derecho a partir de la fecha en que terminen los 3 meses de alta, a que por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares se les pague una asignacin mensual de retiro, as:
172

Los ociales, subociales y agentes de la Polica Nacional en servicio activo que a la fecha de entrada en vigencia del decreto 4433, sean retirados despus de 18 aos de servicio, por llamamiento a calicar servicios, por disminucin de la capacidad psicofsica, o por voluntad del Gobierno o de la Direccin General de la Polica Nacional segn corresponda, y los que se retiren o sean retirados o sean separados en forma absoluta con ms de 20 aos de servicio, tendrn derecho a partir de la fecha en que terminen los 3 meses de alta, a que por la Caja de Sueldos de
9 Artculo 15 Decreto 4433 de 2004. 10 Artculo 16 Decreto 4433 de 2004. 11 Artculo 24Decreto 4433 de 2004.

338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

Retiro de la Polica Nacional, se les pague una asignacin mensual de retiro, as: El 62% del monto de las partidas computables por los primeros 18 aos de servicio. El porcentaje indicado se adicionar en 4% por cada ao que exceda de los 18 hasta los 24 aos, sin sobrepasar 85%. A su vez, el 85% citado se adicionar en 2% por cada ao, sin que el total sobrepase 95% de las partidas computables. Los ociales, subociales y agentes de la Polica Nacional que a la fecha de entrada en vigencia del decreto 4433, tuvieren 15 o ms aos de servicio, que sean retirados por llamamiento a calicar servicios, por disminucin de la capacidad psicofsica, o por voluntad del Gobierno o de la Direccin General de la Polica Nacional, segn corresponda, tendrn derecho a partir de la fecha en que terminen los 3 meses de alta, a que por la Caja de Sueldos de Retiro de la Polica Nacional, se les pague una asignacin mensual de retiro, as: El 50% del monto de las partidas computables, por los 15 primeros aos de servicio, y un 4% ms por cada ao que exceda de los 15 hasta los 24 aos, sin sobrepasar 85%. A su vez, el 85% citado se incrementar en 2% por cada ao adicional a los primeros 24 aos, sin que el total sobrepase 95% de las partidas computables. Los ociales, subociales y agentes de la Polica Nacional retirados antes del 17 de diciembre de 1968, con 30 aos o ms de servicio, continuarn percibiendo la asignacin de retiro reajustada al 95% de las partidas que se incluyeron en cada caso para la respectiva asignacin.
Asignacin de retiro para el personal de la Polica Nacional12.

servicios, por disminucin de la capacidad psicofsica, o por voluntad del Gobierno, y los que se retiren a solicitud propia o sean retirados o separados en forma absoluta despus de 25 aos de servicio, tendrn derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta, a que por la Caja de Sueldos de Retiro de la Polica Nacional se les pague una asignacin mensual de retiro, as: El 70% del monto de las partidas computables por los primeros 20 aos de servicio. El porcentaje indicado se adicionar en 4% por cada ao que exceda de los 20 hasta los 24 aos, sin sobrepasar 85%. A su vez, el 85% se adicionar en 2% por cada ao, sin que el total sobrepase 95% de las partidas computables. Tambin tendrn derecho al pago de asignacin mensual de retiro, en las condiciones previstas en el mismo artculo, los ociales y los miembros del nivel ejecutivo que se retiren por solicitud propia, siempre y cuando tengan 20 aos de servicio a la Polica Nacional, y hayan cumplido 55 aos de edad los hombres y 50 aos de edad las mujeres. El personal del nivel ejecutivo de la Polica Nacional en servicio activo que a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto sea retirado con 20 aos o ms de servicio por llamamiento a calicar servicios, o por voluntad del Ministro de Defensa Nacional o del Director General de la Polica por delegacin, o por disminucin de la capacidad psicofsica, y los que se retiren a solicitud propia o sean retirados o separados en forma absoluta despus 25 aos de servicio, tendrn derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta, a que por la Caja de Sueldos de Retiro de la Polica Nacional, se les pague una asignacin mensual de retiro equivalente a 75% del monto de las partidas de que trata el artculo 23 de Decreto 4433 de 2004, por los primeros 20 aos de servicio y 2% ms, por cada ao que exceda de los 20, sin que en ningn caso sobrepase 100% de tales partidas.
12 Artculo 25 Decreto 4433 de 2004.

Los ociales y el personal del nivel ejecutivo de la Polica Nacional que ingresen al escalafn a partir de la fecha de entrada en vigencia del decreto 4433 y que sean retirados del servicio activo despus de 20 aos, por llamamiento a calicar

ECONOMA COLOMBIANA . 338

173

Sistema pensional colombiano

Comparativo entre asignacin de retiro y pensin de jubilacin


La asignacin mensual de retiro para los miembros de la Fuerza Pblica como derecho de naturaleza pensional constituye un rgimen de excepcin en cabeza de los miembros de las Fuerzas Militares y de la Polica Nacional, con los requisitos exigidos. De ah que los requisitos contemplados en la ley general para acceder a la jubilacin son ms exigentes para el ciudadano comn y corriente respecto de otros, toda vez que los aliados deben cotizar 1.000 semanas, aproximadamente 19 aos
174

y medio, y cumplir una edad mnima de 55 aos para las mujeres y 60 aos para los hombres, requisitos que se extenderan a 1.200 semanas con 57 y 62 aos respectivamente a partir de 201413. Se encuentra que existe ms exibilidad en la Fuerza Pblica, donde el personal militar puede acceder a sueldo de retiro con 15 aos de servicio y a una edad mnima de 30 aos segn el rango, mientras el personal civil debe cumplir los 20 aos de servicio y esperar hasta los 57 o 62 aos segn sea mujer u hombre.
13 Ley 797 de 2003.

Comparativo Edad de Retiro


Rgimen Gnero Mujeres Hombres Rgimen Ley 100 57 62 Fuerza Pblica 15 aos de servicio y mnimo 30 aos de edad

Fuente: Ley 100, Decreto 4433 de 2004.

338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

La pensin de vejez contemplada en la Ley 100 de 1993 y la asignacin de retiro son prestaciones diferentes que no se deben asimilar, toda vez que quien recibe una asignacin de retiro, puede continuar cotizando para adquirir una pensin de vejez, ya que no existe incompatibilidad entre las dos prestaciones puesto que en el literal b), del artculo 19 la Ley 4 de 1992 dispuso que nadie podr desempear simultneamente ms de un empleo pblico, ni recibir ms de una asignacin que provenga del Tesoro Pblico, o de empresas e instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, excepto las percibidas por el personal con asignacin de retiro o pensin militar o policial de la Fuerza Pblica entre otros. En el mismo sentido encontramos lo preceptuado en el artculo 36 del Decreto 4433 de 2004 al sealar que las asignaciones de retiro y pensiones previstas en el presente decreto, son compatibles con los sueldos provenientes del desempeo de empleos pblicos, incluidos los correspondientes a la actividad militar o policial, por movilizacin o llamamiento colectivo al servicio y con las pensiones de jubilacin e invalidez provenientes de entidades de derecho pblico.

actuarial, el pie de fuerza, el comportamiento presupuestal, la poblacin de retirados y beneciarios atendidos, y el registro contable del pasivo pensional.
Financiacin del sistema

La fuente para atender el pago de las asignaciones de retiro corresponde en su mayora a recursos del presupuesto nacional que son transferidos a las Cajas de Retiro de Sueldos de las Fuerzas Militares y de la Polica Nacional, y una mnima parte como rentas propias de las Cajas, cuyo comportamiento econmico en la ltima dcada se aprecia a continuacin.

Composicin del pago de asignaciones de retiro (Millones de Pesos Corrientes) 2000 2010
Ao 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Total Nmina 483,998 522,031 569,175 618,381 675,927 741,365 808,755 906,409 1,012,917 1,135,588 1,245,269 Aporte Nacional 453,414 472,274 533,775 558,301 614,407 710,790 726,329 764,269 922,771 1,032,044 1,142,902 % 94 91 94 90 91 96 90 84 91 91 92 Aporte Caja 30,584 49,757 35,401 60,080 61,520 30,576 82,426 142,140 90,146 103,545 102,367 % 6 10 6 10 9 4 10 16 9 9 8

Fuente: Cremil. Clculos DES-DDJS/CGR.

Aspectos econmicos
Este captulo contiene el anlisis econmico relacionado con las caractersticas actuales de las asignaciones de retiro, respecto de la nanciacin del sistema, las bases de aportes y de liquidacin de las asignacin de retiro, el crecimiento del clculo
ECONOMA COLOMBIANA . 338

175

Sistema pensional colombiano

En el pago anual de las asignaciones de retiro realizadas por Cremil se destaca que aproximadamente 91% est a cargo del Presupuesto Nacional y tan slo el 9% a cargo de la Caja, cubierto con los aportes de los aliados y por los rendimientos de las inversiones realizadas por la Caja de Retiro.

Composicin del pago de asignaciones de retiro (Millones de Pesos Corrientes) 2000 2010
Ao 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Total Nmina 511,907 601,954 513,270 533,486 800,373 885,782 976,085 1,085,674 1,214,630 1,361,004 1,449,846 Aporte Nacional 472,878 545,220 476,911 498,321 745,853 832,981 908,404 1,005,728 1,137,704 1,283,296 1,375,691 % 92 91 93 93 93 94 93 93 94 94 95 Aporte Caja 39,029 56,733 36,360 35,164 54,520 52,801 67,681 79,946 76,926 77,708 74,154 % 8 9 7 7 7 6 7 7 6 6 5

Fuente: Casur. Clculos DES-DDJS/CGR.

En la nanciacin y en particular el pago anual de las asignaciones de retiro efectuadas por Casur, se observa que en promedio el 93% del pago est a cargo del Presupuesto Nacional y el aporte del 7% es cubierto con los aportes de la Caja. Cabe anotar que los aportes de sta han venido en descenso al pasar del 9% en 2001 al 5% en 2010, lo que deja ver una baja gestin de sus recursos, generando mayor dependencia de los recursos de la Nacin.

176

338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano Grfica 1

Distribucin porcentual del pago de asignaciones de retiro 2010

La proyeccin pone de presente el requerimiento de recursos para atender este gasto, de ah que para 2015 ser necesario apropiar $3.4 billones, con un incremento cercano a un billn de pesos. El Estado se ver abocado a buscar nuevas fuentes de nanciacin, toda vez que la temporalidad del impuesto al patrimonio termina en 2014.

Bases de aportes y tasas de cotizacin


Fuente: Casur. Cremil. Clculos DES-DDJS/CGR Al observar el consolidado de los pagos por asignaciones de retiro de las dos Cajas, el aporte de la Nacin para 2010 es de 93%, en tanto, que Casur contribuye con el 3% y Cremil con el 4% del total pagado, lo cual ratica una mnima participacin de las Cajas de Retiro. Los aportes destinados a nanciar el pago de las asignaciones de retiro de la Fuerza Pblica se encuentran regulados en los artculos 17 y 26 del Decreto 4433 de 2004, donde se incluyen los factores que dan lugar a los aportes con destino a las Cajas de Retiro, los cuales son descontados mensualmente de la nmina de cada miembro de la Fuerza Pblica y girados a la respectiva Caja. El artculo 17 regula lo relacionado con las Fuerzas Militares, al precisar que los ociales y subociales en servicio activo aportan a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, as: Un 35% del primer sueldo bsico, como aporte de aliacin. Sobre las partidas15 contempladas en el artculo 13 del Decreto 4433, en lo correspondiente a cada caso, un aporte mensual de 5%.

Proyeccin de pagos de las asignaciones de retiro sector defensa y seguridad


Basado en el mtodo de regresin lineal14, y tomando el comportamiento de los pagos de las asignaciones de retiro del Sector en el perodo 2000 a 2010, con un crecimiento promedio anual de 4%, los pagos del sector pasaran de $2,7 billones en 2011 a $4,1 billones en 2019, como se aprecia a continuacin.
Cuadro 4

Proyeccin de pagos asignaciones de retiro defensa y seguridad (Millones de $ corrientes)


AO 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Fuente: Casur. Clculos DES-DDJS/CGR. TOTAL 2,754,571 2,931,032 3,107,494 3,283,955 3,460,416 3,636,878 3,813,339 3,989,801 4,166,262

14 Mtodo de proyeccin que ajusta, a una tendencia lineal el comportamiento histrico de una variable dentro de un escenario en el que las dems variables explicativas mantienen la misma tendencia en su comportamiento. 15 Se refiere a las computables para la liquidacin de la asignacin de retiro.

ECONOMA COLOMBIANA . 338

177

Sistema pensional colombiano

El monto del aumento de sus haberes, equivalente a los siguientes 10 das a la fecha en que se cause dicho aumento. Por su parte, el artculo 18 del referido decreto, indica lo pertinente con los aportes de los soldados profesionales en servicio activo, as: Un 35% del primer salario mensual, como aporte de aliacin. El monto del aumento de sus haberes, equivalente a los siguientes 10 das a la fecha en que se cause dicho aumento. Sobre el salario mensual y prima de antigedad, un aporte mensual del 5%. El aporte sobre la prima de antigedad se liquida sobre los porcentajes que se sealan a continuacin de acuerdo con el tiempo de servicio as: 100% durante los primeros cinco (5) aos. 86.3% durante el sexto (6) ao. 69.1% durante el sptimo (7) ao. 57.6% durante el octavo (8) ao. 49.3% durante el noveno (9) ao. 43.2% durante el dcimo (10) ao. 38.5% a partir del ao once (11) de servicio y, en adelante. Los aportes para el caso de la Polica Nacional estn regulados por el artculo 26 del Decreto 4433 de 2004 que indica que los ociales, subociales, personal del nivel ejecutivo y agentes en servicio activo, aportan a la Caja de Sueldos de Retiro de la Polica Nacional as: Un 35% del primer sueldo bsico, como aporte de aliacin. Sobre las partidas contempladas16 en el artculo 23 del Decreto 4433, un aporte mensual del 5%. El monto del aumento de sus haberes, equi178

valente a los siguientes 10 das a la fecha en que se cause dicho aumento. El personal de subociales y agentes que se vinculen al nivel ejecutivo, no estar obligado a contribuir con el 35% del primer sueldo bsico como aliacin a la Caja de Sueldos de Retiro de la Polica Nacional. Del estudio de las normas sealadas se concluye que los aportes destinados a atender el pago de las asignaciones de retiro, tan slo obliga a los trabajadores, mientras que ley 923 y el Decreto 4433 de 2004, no consideran el aporte mensual a cargo del patrono17; por esta circunstancia, el Ministerio de Defensa y la Polica Nacional no calculan este valor. Por la nmina de mayo de 2011, tanto la Polica como las Fuerzas Militares, efectuaron el descuento por aportes18 por $18.983 millones. En la hiptesis en que el patrono efectuara el aporte mensual del 12%, el Sistema de Asignaciones de Retiro contara con cerca de $683.388 millones19 al ao, equivalente a 20% del presupuesto de las Cajas de Retiro de 2011, como el inicio para fondear el pago de dichas obligaciones.

Base de liquidacin de la asignacin de retiro


El fundamento jurdico est contenido en los artculos 13 y 23 del Decreto 4433 de 2004. El primero se reere a las partidas computables para el personal de las Fuerzas Militares, donde para los ociales y subociales incluye el sueldo bsico, las primas de actividad, de vuelo, de antigedad y de estado mayor, los gastos de representacin para ociales generales o de insignia, el subsidio familiar en el porcentaje que se encuentre reco16 Se refiere a las computables para la liquidacin de la asignacin de retiro. 17 El rgimen de Ley 100, considera el 12% como aporte del patrono destinado a financiar el pago de la pensin del trabajador. 18 Valores certificados por el Ministerio de Defensa y la Polica Nacional segn oficios 161970 y 65102 de 2011. 19 El 12% a cargo del patrono sera aproximadamente de $37.966 millones, que sumado al aporte del trabajador, dara $56.949 millones al mes, con lo cual se tendra $683.388 al ao.

338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

nocido a la fecha de retiro, y la duodcima parte de la prima de navidad liquidada con los ltimos haberes percibidos a la fecha scal de retiro. Para el caso de los soldados profesionales, el salario mensual en los trminos del inciso primero del artculo 1 del Decreto-Ley 1794 de 2000, y la prima de antigedad en los porcentajes previstos en el artculo 18 del presente Decreto 4433. Aclara la norma que en adicin a las partidas especcamente sealadas, ninguna de las dems primas, subsidios, bonicaciones, auxilios y compensaciones, son computables para efectos de asignacin de retiro, pensiones y sustituciones pensionales. El segundo, es decir, el artculo 23, seala los conceptos computables para la liquidacin de la asignacin de retiro del personal de la Polica Nacional, donde para los ociales, subociales y agentes, incluye el sueldo bsico, las primas de actividad, antigedad, de academia superior, de vuelo, los gastos de representacin para ociales generales, el subsidio familiar en el porcentaje que se encuentre reconocido a la fecha de retiro, la bonicacin de los agentes del cuerpo especial20, cuando sean ascendidos al grado de cabo segundo y hayan servido por lo menos 30 aos como agentes, sin contar los tiempos dobles21, y la duodcima parte de la Prima de Navidad liquidada con los ltimos haberes percibidos a la fecha scal de retiro. Para los miembros del nivel ejecutivo se cuenta el sueldo bsico, la prima de retorno a la experiencia22, el subsidio de alimentacin, la duodcima

parte de las primas de servicio, de vacaciones y de navidad devengada y liquidada con los ltimos haberes percibidos a la fecha scal de retiro. Tambin seala la norma que en adicin a las partidas especcamente mencionadas, ninguna de las dems primas, subsidios, bonicaciones, auxilios y compensaciones, sern computables para efectos de la asignacin de retiro. Como caso ilustrativo, el siguiente cuadro presenta una comparacin de los factores que hacen parte del ingreso base de liquidacin (IBL) para los ociales del Ejercito Nacional, lo cual permite percibir el impacto econmico. Para este ejercicio, en el caso del grado de General, el sueldo bsico mensual para 2010 alcanz $6,1 millones, sin embargo, los factores salariales adicionales que componen el ingreso total mensual base de liquidacin llegan a $17,6 millones, es decir, casi 3 veces el adicional al sueldo bsico. Con ello, se obtiene una asignacin de retiro de $22.6 millones.
20 Corresponde a los que despus de cumplir 20 o ms aos de servicio continuo, previo estudio de la trayectoria profesional y lleno de los requisitos establecidos, sean aceptados para ingresar a este cuerpo, segn lo dispone el Decreto 1213 de 1990. 21 Se entiende como el beneficio obtenido para efecto del cmputo del tiempo de asignacin de retiro, a quienes hubieren adquirido el derecho por servicios prestados antes de 1974. 22 Se asigna al personal del nivel ejecutivo de la Polica Nacional, el cual otorga derecho a un pago mensual, que se liquida teniendo en cuenta los porcentajes establecidos en el Decreto 1029 de 1994.

ECONOMA COLOMBIANA . 338

179

Sistema pensional colombiano

Cuadro 9.5

Comparativo de Factores de Liquidacin Oficiales del Ejrcito23 Nacional (Pesos de 2010)


Grado Militar Factores de liquidacin Sueldo bsico Prima de actividad Prima de antigedad Subsidio familiar Prima de estado mayor Gastos de representacin Prima de vuelo 1/12 prima de navidad Total base de liquidacin Asignacin de retiro (95%)* General Valor ($) 6,158,118 3,048,268 2,586,410 2,401,666 1,231,624 1,847,435 4,772,541 1,752,498 23,798,560 22,608,632 Coronel Valor ($) 3,431,519 1,698,602 926,510 1,201,032 686,304 3,208,470 882,186 12,034,623 11,432,892 Capitn Valor ($) 1,745,497 864,021 523,649 820,384 610,924 354,190 4,918,665 4,672,732 Teniente Valor ($) 1,529,102 756,905 489,313 657,514 535,186 307,732 4,275,751 4,061,964

Fuente: Cremil. (*) Corresponde al valor mximo de la tasa de reemplazo.

En el promedio de aumento de los cuatro casos expuestos para ociales, la base de liquidacin para la asignacin de retiro se incrementa en un valor neto de 220% respecto del sueldo bsico, ms alto en los grados superiores, que como en los casos de General alcanza un 286% adicional y en el de Coronel 251%, es decir, que en promedio la base de liquidacin se triplica respecto del salario bsico.
180

Para el caso de los subociales, el siguiente cuadro presenta el comportamiento econmico de los factores de liquidacin que se tienen en cuenta para la asignacin de retiro.
23 Se presenta correspondencia con los grados de Fuerza Area, Armada Nacional y Polica Nacional independientemente de la denominacin, por ejemplo para la Armada el grado de General corresponde al de Almirante, con la misma asignacin salarial y as con los dems grados.

338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

Cuadro 9.6

Comparativo de Factores de Liquidacin Suboficiales del Ejrcito24 Nacional (Pesos de 2010)


Grado militar Sgto mayor Sgto segundo Valor ($) 948,320 469,418 417,261 284,496 163,585 2,283,080 2,168,926 Cabo segundo Valor ($) 876,600 262,980 157,788 262,980 130,029 1,690,377 1,386,109 Soldado Profes. Valor ($) 721,000 277,585 998,585 699,010 Factores de liquidacin Valor ($) Sueldo bsico Prima de actividad Prima de antigedad Subsidio familiar Prima de vuelo 1,510,953 747,922 604,381 528,834 929,236

1/12 prima de navidad 339,335 Total base de liquida- 4,660,660 cin Asignacin de retiro 4,427,627 (95%)*

Fuente: CREMIL. (*) Corresponde al valor mximo de la tasa de reemplazo. En Cabo Segundo la tasa es de 82% y en el Soldado Profesional de 70%.

En el caso del Sargento Mayor, su sueldo bsico mensual asciende a $1,5 millones, pero adicionalmente los dems factores representan 208% ($3.149.707) adicional al bsico. Finalmente para el soldado profesional, el bsico mensual es de $721.000 y los factores salariales adicionales ascienden a $277.585 (39% del sueldo bsico) por concepto de prima de antigedad que con una tasa de reemplazo de 70%, es el nico que queda con una asignacin de retiro ($699.010) menor a su salario bsico, pero que de acuerdo con la ley, sta no debe ser inferior a 1.2 SMMLV. Estas bases de liquidacin implican que independiente del grado militar que se ostenta al momento del retiro, el IBL para la asignacin de retiro de la Fuerza Pblica reconoce muchos ms factores y por ende superiores a los de la liquidacin de pensin en el rgimen de Ley 100 tanto de prima media como de ahorro individual. Se evidencia una ventaja adicional signicativa para las asignaciones de retiro frente a los otros regmenes de pensiones, puesto que para la liquidacin no se realiza con base en el promedio de salarios de los ltimos diez aos anteriores, lo cual
ECONOMA COLOMBIANA . 338

reduce la base de liquidacin en estos regmenes, sino que para la asignacin de retiro se realiza sobre el ltimo salario devengado.

Crecimiento del clculo actuarial


El anlisis de ste captulo contiene el clculo de asignaciones de retiro y pensiones actuales y futuras, bonos pensionales y cuotas partes pensionales, del personal militar, policial y civil que goce de este derecho. El clculo fue realizado por el Ministerio de Defensa Nacional en consideracin a la obligacin legal que le concierne. Por consiguiente, los datos aqu reportados incluyen a Cremil, Casur, la Polica Nacional y el propio Ministerio, en cuyo caso son responsables del reconocimiento y pago de pensiones y asignaciones de retiro de la Fuerza Pblica.
24 Para el caso de los Suboficiales, se presenta correspondencia con los grados de Fuerza Area, Armada Nacional y Polica Nacional independientemente de la denominacin, por ejemplo para la Armada el grado de General corresponde al de Almirante, con la misma asignacin salarial y as con los dems grados.

181

Sistema pensional colombiano

El concepto de clculo actuarial se reere al valor actual de los pagos que se hacen en el presente y se harn en el futuro, que se deriva de la obligacin por parte del Estado de responder con sus recursos por el pago de pensiones y asignaciones de retiro. En el caso del rgimen pensional de la Fuerza Pblica, dada la excepcionalidad anotada, este ejercicio de clculo es fundamental para determinar la presin que ejerce el pasivo pensional de la Fuerza Pblica sobre el Presupuesto General de la Nacin. El crecimiento y evolucin del clculo actuarial se muestra en el siguiente cuadro: La consolidacin del clculo actuarial a precios constantes de 2010 muestra que en 2003 ste ascendi a $48,1 billones de los cuales: Casur participaba con 45%, Cremil 37%, Mindefensa 10%, y la Polica 8%. Para 2006, el clculo lleg a $63,1 billones de los cuales participaban Casur con 35%, Cremil 33%, Polica Nacional 19% y Mindefensa con 13%. En 2010, ascendi a $84,1 billones de los cuales Casur particip con 36%, Cremil con 33%, la Polica Nacional 19% y Mindefensa con el 13% de ste.
Cuadro 9.7

Sector Defensa y Seguridad Clculo Actuarial (Billones de Pesos Constantes 2010)


ENTIDAD CASUR CREMIL POLICIA NAL MINDEFENSA TOTAL 2003 21.4 17.7 3.6 5.3 48.1 2004 21.5 18.9 6.7 6.3 53.4 2005 21.8 20.3 12.5 7.5 59.7 2006 21.9 21.1 12.1 8.0 63.1 2007 23.2 23.8 12.0 8.8 67.8 2008 26.0 21.9 14.8 7.9 70.5 2009 28.3 25.1 15.2 8.9 77.4 2010 30.1 27.4 16 10.6 84.1 Partic. % 2010 36% 33% 19% 13% 100% Var. % 03 10 41% 55% 338% 99% 75%

Fuente: CMDN. Asesoras Actuariales Ltda. *Los valores de 2004 y 2005 no fueron reportados, por lo que se calculan con la variacin promedio del perodo de anlisis.

182

338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

Grfica 2

Distribucin Porcentual Clculo Actuarial 2010

De la comparacin del clculo actuarial de 2003 a 2010, se puede observar un incremento porcentual25 durante este perodo de 75% en promedio del sector Defensa y Seguridad, con los incrementos ms signicativos del total por parte de la Polica Nacional de 338% y de Mindefensa de 99%. Respecto de Cremil y Casur registraron crecimientos de 55% y 41% respectivamente.

25 En precios constantes de 2010.

Fuente: MDN. Asesoras Actuariales Ltda.


Cuadro 9.8

Distribucin del Clculo Actuarial 2003 2010 (Billones de Pesos Constantes de 2010)
PERSONAL Personal policial uniformado activo y retirado Personal uniformado de las fuerzas militares activo y retirado Personal civil y personal uniformado pensin de la Polica (sanidad) Personal civil y uniformado pensin del Ministerio de Defensa (sanidad) Total Fuente: MDN. Asesoras Actuariales Ltda. 2003 21.4 17.7 3.6 5.3 48.1 Part % 45% 37% 8% 11% 100% 2006 21.9 21.1 12.1 8.02 63.1 Part % 35% 33% 19% 13% 100% 2009 28.27 25.07 15.17 8.873 77 Part % 37% 32% 20% 11% 100% 2010 30.1 27.4 16 10.6 84.1 Part % 36% 33% 19% 13% 100% Var. 03-10 41% 55% 338% 99% 75%

ECONOMA COLOMBIANA . 338

183

Sistema pensional colombiano

Dentro del clculo actuarial se destaca el incremento del personal civil y personal uniformado, pensin de la Polica (sanidad), con 338%, al igual que el de su participacin al pasar de 8% a 19% de 2003 a 2010. Entre tanto, el clculo asociado a personal uniformado de las fuerzas militares activo y retirado, se ha mantenido constante en su participacin, pero su incremento durante el perodo fue de 99%, lo cual muestra que el aumento de las asignaciones del personal militar y de polica es el que muestra la mayor representacin dentro del clculo actuarial, lo cual est asociado al aumento del nmero de efectivos.

especial y base para el clculo actuarial; en la medida en que ste aumento afecta de manera proporcional el valor del clculo actuarial, por cuanto se constituye en la base de las obligaciones futuras por este concepto. Durante el perodo 20022010, el Pie de Fuerza Pblica ha tenido incrementos considerables, al pasar de 313.406 hombres en 2002 a 435.367 en 2010, es decir, un nmero cercano a 122.000 nuevos efectivos. El mayor crecimiento del Pie de Fuerza se present en las Fuerzas Militares con 73.000 nuevos efectivos, mientras que la Polica Nacional lo hizo con 49.000. Sin embargo, las FFMM presentan un menor crecimiento del clculo actuarial (55%) que la Polica (338%), debido a que los soldados profesionales que entraron a formar parte del clculo pasaron de 22.000

a 86.000 de 2002 a 2010, con una remuneracin inferior a la que se percibe en la Polica. El siguiente grco, registra la variacin de efectivos entre los aos 2002 a 2010, en donde las Fuerzas Militares tienen el mayor nmero y la mayor variacin absoluta. La variacin del pie de fuerza se debi, principalmente, a la necesidad de atender la Poltica de Seguridad Democrtica, donde se cont con nuevos recursos orientados al sector y provenientes del impuesto al patrimonio como recursos extraordinarios. Se puede armar que las causas que han contribuido al crecimiento del clculo actuarial al pasar de $48.1 a $84.1 billones de 2003 a 2010, obedecen a los factores preferenciales que estn contenidos en las normas para la liquidacin de la asignacin de retiro, al

Pie de Fuerza Pblica


Un factor de gran importancia a tener en cuenta en el anlisis es el comportamiento del Pie de Fuerza, por cuanto es parte integral del rgimen

Grfica 9.3

Fuerza Pblica Evolucin Pie de Fuerza 2002 2010

Fuente: Ministerio de Defensa Nacional.


184
338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

aumento del pie de fuerza con la incorporacin de nuevos efectivos en las Fuerzas Militares y la Polica Nacional, y a que con lo previsto en las normas los soldados profesionales fueron incluidos en el rgimen prestacional frente a asignaciones de retiro. Una de las principales relaciones para establecer el impacto de las obligaciones pensionales del sector es su comparacin frente al presupuesto del sector Defensa y Seguridad, al Presupuesto General de la Nacin (PGN) y al Producto Interno Bruto (PIB). De ello se obtiene, en primer lugar, que es bastante representativo el clculo actuarial respecto del presupuesto anual del sector Defensa y Seguridad de 2002 a 2010 al representar en promedio 386%. Para 2002 el clculo actuarial representa-

ba 90% del PGN, en tanto que para 2006 fue de 88%, y el de 2010, 76%. Como proporcin del PIB la obligacin representaba 17% en 2002, para 2006 16% y en 2010 signic 19% (ver cuadro).
Cuadro 9.9

Clculo Actuarial como Proporcin del PIB y PGN 2002 - 2010


Ao 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 % Ppto D y S 378% 372% 443% 411% 386% 354% 355% 369% 403% % PGN 90% 97% 108% 94% 88% 68% 78% 71% 76% % PIB 17% 17% 20% 18% 16% 15% 17% 18% 19%

Fuente: SIIF. MDN. Clculos DES- DJS/CGR.

Se observa que el clculo actuarial del sector Defensa y Seguridad es altamente signicativo con relacin a las principales variables macro; pues del perodo 2002 a 2010 tiene una participacin promedio de 85% respecto del PGN y de 17% respecto del PIB26 en el mismo perodo.
26 Es importante considerar que el PIB tuvo un crecimiento importante que incidi en la disminucin de la participacin del clculo actuarial.

ECONOMA COLOMBIANA . 338

185

Sistema pensional colombiano

Grfica 9.4

Calculo actuarial como proporcin de presupuesto D y S, PGN y PIB 2002 2010

Fuente: SIIF. MDN. Clculos DES- DJS/CGR.

Comportamiento presupuestal en la ltima dcada


Las cajas de sueldos de retiro Cremil y Casur tienen a su cargo la liquidacin y pago de las asignaciones de retiro, por ello es importante analizar el comportamiento presupuestal en los ltimos 10 aos, lo cual permite visualizar el impacto en las nanzas pblicas por este concepto. El crecimiento del presupuesto asignado que proviene del Presupuesto General de la Nacin, se ha incrementado de manera signicativa de 2000 a 2010, el de Cremil lo hizo en 55% y el de Casur en 61%, como se puede apreciar en el siguiente grco. En pesos constantes de 2010, el presupuesto asignado a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares pas de $886.472 millones a $1.376.516 millones, de 2000 a 2010, en tanto que el de la Caja de Sueldos de Retiro de la Polica Nacional pas de $992.278 millones a $1.602.515 millones en dicho perodo.
186
338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano Grfica 9.5

Casur y Cremil Comportamiento del Presupuesto Asignado 2000 a 2010 (Millones de Pesos de 2010)

Fuente: SIIF. MDN. Clculos DES- DJS/CGR. El crecimiento del presupuesto a precios constantes destinado a las cajas de retiro ha aumentado en mayor proporcin que el nmero de personas con asignacin de retiro, dado que la cantidad de beneciarios con asignacin de retiro las cuales de 2000 a 2010 pasaron de 52.458 a 75.852 en Casur27 y de 28.461 a 36.437 en Cremil28, es inferior al presupuesto. Respecto de lo pagado en asignaciones de retiro de la Fuerza Pblica en 2010, se nota una participacin importante (14%) dentro del presupuesto del Sector Defensa y Seguridad29, rearmando el peso que cada vez tiene este rubro, con una tendencia ascendente.

Poblacin de retirados y beneficiarios30 atendidos por Casur y Cremil


Uno de los factores que incide directamente en el crecimiento del presupuesto ejecutado para el pago de asignaciones de retiro en el sector Defensa y Seguridad es la poblacin atendida que se increment 32% de 2002 a 2010. En el siguiente grco, se presenta el comportamiento de la poblacin total de beneciarios y retirados durante dicho perodo.

27 Con un crecimiento de 44%. 28 Reporta un crecimiento de 28%. 29 En pesos constantes de 2010 fue de $20,8 billones. 30 Comprende fundamentalmente las sustituciones pensionales.

ECONOMA COLOMBIANA . 338

187

Sistema pensional colombiano Grfica 9.6

Casur y Cremil Comportamiento Poblacional de Retirados y Beneficiarios 2002 a 2010

Fuente: MDN. Casur. Cremil. Entre 2002 y 2010, el nmero de beneciarios y retirados pertenecientes al sector present un incremento total de 31,5%, al pasar de 85.332 a 112.289 personas, con una tasa promedio de crecimiento anual del 3,4%. Se destaca Casur que con 67% del total aument 33%, al pasar de 56.871 en 2002 a 75.879 en 2010 y Cremil que aumento 28% durante el perodo. Si se calcula la relacin entre el presupuesto ejecutado por las entidades administradoras de las asignaciones de retiro con la poblacin beneciaria y de retirados, se obtiene un costo promedio por beneciario y retirado que asciende a $2 millones (constantes de 2010), es decir, alrededor de cuatro salarios mnimos legales mensuales vigentes. dad ha actualizado anualmente el clculo actuarial, solamente ha venido amortizando la alcuota parte que le corresponde al Ministerio de Defensa y a la Polica Nacional, dejando sin amortizar la parte ms representativa (69%) del valor total del clculo a cargo de las cajas de retiro, por cuanto al cierre de cada vigencia desde 2008 reejan saldo cero en la obligacin pensional, lo que ha originado que este ente de control scal emita opinin con salvedad o negativa sobre los estados contables. Es as como, en la vigencia scal de 2010, los saldos de la cuenta 2720 Provisin para Pensiones, de Casur y Cremil, arroj como resultado cero, presentando una subestimacin en los pasivos31 de $1.7 y $1.3 billones, respectivamente, que afecta el resultado del ejercicio, inobservando el principio de prudencia y lo previsto en el numeral 46 del Captulo VIII del Manual de Procedimientos adoptado mediante la Resolucin 356 de 2007 de la Contadura General de la Nacin (CGN), donde se seala que en la contabilidad de los fondos de reservas, las entidades administradoras deben amortizar el clculo actuarial del pasivo estimado. El monto que debern amortizar anualmente corresponde al valor del pasivo corriente del ao siguiente, entendido
31 Tomado de los informes de auditora vigencia fiscal 2010.

Registro contable del pasivo pensional


Las nanzas pblicas se han visto afectadas por los pagos originados en las pensiones y, en especial, por las asignaciones de retiro, su tendencia es creciente y para el caso de la Fuerza Pblica no se cuenta con reservas nancieras para atender estos conceptos. La Contralora General de la Repblica (CGR) en las evaluaciones nancieras efectuadas, ha observado que pese a que el sector Defensa y Seguri188

338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

como las obligaciones pensionales exigibles en un perodo no mayor de un ao. La normatividad ms reciente expedida por la CGN ha tenido varias facetas. Se inicia en 1998 con la Circular Externa 024 y el instructivo 008, donde se arma que el clculo actuarial se debe actualizar anualmente y tendrn, a partir del 31 de diciembre de 1994, un plazo de mximo 30 aos, siempre y cuando se amortice por lo menos el pasivo exigible en el perodo siguiente. Para el caso de Fuerza Pblica, en consulta relacionada con aplicacin de la Circular Externa 024, se expidi el Concepto 00503 del 2 de febrero de 1999, donde se dene que Ministerio de Defensa, la Polica Nacional, Cremil, y Casur, son las entidades pblicas pertenecientes a los regmenes especiales de las Fuerzas Militares y la Polica Nacional, quienes deben registrar los pasivos estimados por estos conceptos. Posteriormente, en 2007 se expidi el Manual de Procedimientos con la Resolucin 356, la cual derog el instructivo 008 de 1998 y compil la Circular 024; igualmente, separ a las entidades contables pblicas en empleadoras y en fondos de reserva. La misma norma dene los fondos de reserva al indicar que estn conformados con recursos del sistema general de pensiones provenientes de las cotizaciones de los aliados y aportes de los empleadores, donde cabe el rgimen manejado por Casur y Cremil. Por su parte, el numeral 46 determina que en la contabilidad de los fondos de reservas, las entidades administradoras deben amortizar el clculo actuarial del pasivo estimado. El monto que deben amortizar anualmente corresponde al valor del pasivo corriente del ao siguiente, entendido como las obligaciones pensionales exigibles en un perodo no mayor de un ao, sin perjuicio de efectuar el reconocimiento de la amortizacin en forma mensual. Por este motivo la CGR neg la opinin a los estados nancieros de 2010 de Casur y Cremil. Finalmente, en enero de 2009 la CGN emiti el Concepto 20091-124530, donde, frente a los empleadores, precisa que al 31 de diciembre de 2008 la entidad contable pblica empleadora que
ECONOMA COLOMBIANA . 338

no aplique una regulacin especca de amortizacin, debe tener amortizado, al menos, lo correspondiente a 14 aos, quedando pendiente de amortizar lo correspondiente a 16 aos. Por todo ello, para la CGR es de suma importancia que tanto las entidades empleadoras como las que actan como fondos de reserva, realicen en sus estados nancieros un adecuado reconocimiento y revelacin del clculo actuarial y del pasivo pensional, para que de esta forma se conozca la realidad econmica y nanciera de las nanzas del Estado. Adicionalmente, evitar lo que actualmente ocurre, que solamente 31% del clculo actuarial que est a cargo del Ministerio de Defensa y la Polica Nacional est reejado como gasto y pasivo pensional, dejando sin reconocer o revelar la obligacin pensional correspondiente a 69% del pasivo por asignaciones de retiro del personal policial y militar tanto activo como retirado, el cual ha presentado un comportamiento signicativamente creciente. De otro lado, es evidente que las reservas nancieras para atender las obligaciones pensionales y de asignaciones de retiro, representan cada vez, un mayor porcentaje dentro del Presupuesto General de la Nacin y del PIB, y que, desde el punto de vista nanciero, los activos que administran los fondos de reserva pblicos, no alcanzan a sufragar ni siquiera el pago de una alcuota parte de la nmina a cancelar en la respectiva vigencia. Adems, es necesario e importante para la CGR que el gobierno nacional destine de manera exclusiva una parte de los activos, a honrar las obligaciones derivadas de ese pasivo por medio de la Reserva Financiera Actuarial, pues los excedentes generados ayudaran a cubrir los pagos peridicos y la acumulacin necesaria para fondear a largo plazo el total del pasivo.

Demandas originadas en asignaciones de retiro


El sistema ampara la creacin y mantenimiento de Cremil y Casur, para el reconocimiento y pago de prestaciones sociales tales como la asignacin de retiro, la pensin de invalidez y sus sustituciones, la pensin de sobrevivientes para
189

Sistema pensional colombiano

ociales, subociales, soldados profesionales de las Fuerzas y el grupo profesional de la Polica, entre otras. Se puede armar que la realidad de las demandas en su contra, gira en torno a la existencia de un rgimen prestacional especial otorgado a la Fuerza Pblica por la Constitucin Poltica32 y reglamentado por la Ley 100 de 1993 en su artculo 279, que los excepta del Sistema Integral de Seguridad Social. El reconocimiento, pago y reajuste de las asignaciones de retiro con fundamento en el ndice de Precios al Consumidor (IPC), el incremento en el porcentaje de la partida denominada prima de actividad, el pago y reajuste por bonicacin por compensacin, sustitucin pensional y el pago de la prima de actualizacin, entre otros asuntos determinantes en los factores a liquidar, han generado un alto nmero de demandas tendientes al reconocimiento de los derechos solicitados por el personal retirado en contra del Estado en cabeza de las entidades encargadas de los pagos33. Al 31 de diciembre de 2010 Casur34 contaba con 13.386 demandas vigentes por $148.076,9 millones, mientras en Cremil se registraron 9.542 demandas por valor de $206.797.5 millones, para un total en pretensiones de $354.873 millones en 22.928 demandas, cifra bastante considerable y preocupante por la tendencia del crecimiento de las acciones judiciales. Con esta dinmica el Estado ha incurrido en importantes erogaciones para atender la defensa jurdica; adems, el sistema judicial se ve congestionado por el gran cmulo de demandas. Un aspecto importante en los procesos, se reere a Cremil al registrar 2.556 sentencias en 201035; de las cuales 549 fueron favorables, 2.003 desfavorables y 4 a prueba (conciliacin); en la misma vigencia scal, se pagaron36 1.830 sentencias por $26.607 millones. Por su parte, Casur registr el pago de 2.049 por $27.829 millones, en el mismo ao. Por lo anterior, se puede inferir que las dos entidades presentan de tiempo atrs una problemtica jurdica que involucra al sector Defensa y Seguridad. En cuanto a las sentencias y conciliaciones por liquidacin de asignacin de retiro, se tiene:
32 Artculos 217 y 218. 33 Estudio DES Defensa, Justicia y Seguridad CGR 2010 (Gestin Jurdica frente a la Defensa Judicial- CremiL; Evaluacin litigiosidad en contra de la entidad-Casur). 34 Segn el informe de auditora de 2010, esta informacin no es confiable por cuanto verificado el Balance al mismo ao, se observ que registra valores en las cuentas 9120 por $578.249,5 millones y 2710 por $139.615,9 millones, y en la cuenta fiscal en el anexo 9 registra $77.713,8 millones presentando una diferencia de $640.151,6 millones. 35 Informacin de la Oficina de Prestaciones Sociales. 36 Informacin suministrada por las secciones de contabilidad y presupuesto.

190

338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

Cuadro 9.10

Sentencias y Conciliaciones Ejecucin Presupuestal 2003-2010 (Millones de Pesos Constantes de 2010)


Entidad Cremil Casur Total N Sentencias 9.201 17.019 26.220 Valor $ 93.999 125.202 219.201

mo, se argumenta que segn las leyes nacionales consagran el derecho a que su salario se incremente, al menos, en una cifra igual al IPC. De ah que ste lgido tema (IPC), es la problemtica que se encuentra latente por cuanto los pronunciamientos jurisprudenciales emitidos sobre reajuste han sido emitidos en diferente sentido40, evidenciando que los criterios jurdicos no son uniformes para lo cual la posicin conceptual, como es evidente, resulta lesiva para los intereses del Estado, teniendo

Fuente: SIIF. Clculos DES- DJS/CGR. Estudio DES Defensa, Justicia y seguridad CGR 2010 (Gestin Jurdica Frentea la Defensa Judicial- CremiL; Evaluacin litigiosidad en contra de la entidad-Casur).

Se evidencia que por ms de una dcada subsiste esta situacin, donde el Estado se ha visto abocado a solventar erogaciones que agrupan un total de 26.220 sentencias proferidas por las diferentes instancias para un total de $219.201 millones a precios constantes de 2010.
Grfica 9.7

Participacin porcentual sentencias y conciliaciones Casur y Cremil 2003 a 2010

37 Pago Sentencias IPC 2010 Casur y Cremil, registran 3204 por valor de $39.917 millones de pesos. 38 PARGRAFO 4o. (Fue adicionado por el artculo 1o. de la Ley 238 de 1995, y su nuevo texto es el siguiente:) Las excepciones consagradas en el presente artculo no implican negacin de los beneficios y derechos determinados en los artculos 14y 142de esta ley para los pensionados de los sectores aqu contemplados. Artculo 14. Reajuste de pensiones .Con el objeto de que las pensiones de vejez o de jubilacin, de invalidez y de sustitucin o sobreviviente, en cualquiera de los dos regmenes del sistema general de pensiones, mantengan su poder adquisitivo constante, se reajustarn anualmente de oficio, el primero de enero de cada ao

Fuente: SIIF. MDN. Clculos DES- DJS/CGR. As mismo, se evidencia que las entidades presentan gran volumen de demandas y de pagos por este concepto, que tienen que ver principalmente con el aumento anual de los sueldos del personal retirado de la fuerza pblica con base en el ndice de Precios al Consumidor (IPC)37, donde se sustenta en que no se realiz la nivelacin salarial de acuerdo con el artculo 14 de la Ley 100 /9338, los aumentos efectuados a los miembros de la Fuerza Pblica estuvieron por debajo del IPC, perdiendo el poder adquisitivo las asignaciones de retiro, ao tras ao; no obstante se aument conforme a lo establecido en el principio de oscilacin de retiro consagrado en el artculo 42 del Decreto 4433 de 200439, as misECONOMA COLOMBIANA . 338

39 Las asignaciones de retiro y las pensiones contempladas en el presente decreto, se incrementarn en el mismo porcentaje en que se aumenten las asignaciones en actividad para cada grado. 40 Proceso 2004-9502 del 24 de abril de 2006, Proceso No.200506428 del 16 de febrero de 2007 del Tribunal de Cundinamarca, Seccin Segunda Subseccin B, la cual niega las pretensiones de la demanda en cuanto al IPC y sobre el mismo tema el Consejo de Estado reajuste IPC, a favor de Armando Cifuentes Espinosa, segn Sentencia del 16 de abril de 2009.

191

Sistema pensional colombiano

en cuenta que la realidad normativa que cobija el rgimen especial se somete a la denicin del rgimen general (Ley 100 de 1993); sin embargo, la mayor proporcin se concluye como favorable a los accionantes, situacin que se agrava por la concurrencia de las demandas que se encuentran en curso, en el mismo sentido se evidencia que el marco legal que lo sustenta se ve sujeto a denicin por las diferentes instancias judiciales e inclusive la jurisprudencia. Los temas que involucran las decisiones judiciales son variados: interpretacin y aplicacin normativa, prescripcin, rgimen especial y ley general, principios constitucionales de igualdad y mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones, entre otros; Sin embargo, la tendencia de los jueces es desestimar las pretensiones de la demanda; en general se aprecian las constantes condenas en contra del Estado, donde existen pronunciamientos en diferente sentido por parte de los tribunales competentes que no acogen las pretensiones de los demandantes y en la instancia del Consejo de Estado el fallo es revocado acogiendo las pretensiones. Se puede entonces concluir que el eje del problema es de carcter jurdico y bajo esta perspectiva se deben propender acciones tendientes a solucionar esta situacin, ya que si bien las cifras demuestran que en materia de defensa judicial Casur y Cremil son las entidades que ms ejecutan recursos por concepto de sentencias en torno a prestaciones sociales sobre esta temtica, se hace necesario una discusin de carcter normativo donde resulta esencial la unicacin de criterios enmarcados dentro del mbito jurisprudencial a n mitigar esta situacin.

de 2010, con cerca de $683.388 millones al ao, equivalente al 20% del presupuesto de las cajas de retiro de 2011, coadyuvando a fondear los recursos necesarios para el pago de las asignaciones de retiro. Las asignaciones de retiro tienen un alto impacto en las nanzas del Estado, debido a que la base de liquidacin se obtiene a partir de los ltimos valores devengados, y se encuentra entre 220% y 286% respecto del sueldo bsico. El clculo actuarial del sector Defensa y Seguridad muestra un crecimiento de 75% de 2003 a 2010 a precios constantes de este ltimo ao, cifra muy signicativa al pasar de $48.1 a $84.1 billones en el mismo perodo. Las principales causas estn relacionadas con los factores preferenciales contenidos en las normas para la liquidacin de la asignacin de retiro, al aumento del pie de fuerza con la incorporacin de nuevos efectivos. Igualmente, respecto de las principales variables macroeconmicas, el clculo actuarial del sector es altamente signicativo dado que del perodo 2002 a 2010 tiene una participacin promedio de 85% respecto del PGN y de 17% respecto del PIB. La asignacin de retiro de la Fuerza Pblica evidencia una ventaja adicional respecto de la liquidacin de la pensin del rgimen de Ley 100 tanto de prima media como de ahorro individual, puesto que reconoce ms factores. Los presupuestos ejecutados por las cajas de retiro han crecido en mayor proporcin (50%) que el nmero de personas con derecho a asignacin de retiro (30%), lo que muestra un incremento en el costo per-cpita por liquidacin, que asciende en promedio a $2 millones constantes de 2010. La nanciacin para el pago de asignaciones de retiro, se asume en promedio con 92% de recursos de la Nacin, y 8% con aportes de los aliados y rendimientos de las inversiones realizadas por las cajas de retiro. Respecto de lo pagado en asignaciones de retiro de la Fuerza Pblica en 2010, se nota una participacin importante (14%) dentro del

Conclusiones
El sistema normativo que regula las asignaciones de retiro de la Fuerza Pblica, no considera el aporte mensual a cargo del patrono, tomando slo el aporte de los efectivos, hecho que ha dicultado la existencia de un fondo orientado a atender este gasto. La modicacin de las normas que conlleve a regular un aporte mensual del 12% por parte del patrono, le permitira al sistema contar, a precios
192

338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

presupuesto asignado al sector Defensa y Seguridad, rearmando el peso que cada vez tiene este rubro. Con el n de conocer la realidad econmica y nanciera de las nanzas del Estado, es importante que tanto las entidades empleadoras como las que actan como fondos de reserva, realicen en sus estados nancieros un adecuado reconocimiento y revelacin del clculo actuarial y del pasivo pensional. Para fondear a largo plazo el total del pasivo es necesario que el gobierno nacional cree una Reserva Financiera Actuarial con parte de los activos del sector Defensa y Seguridad y otros recursos, para cubrir las obligaciones derivadas de ese pasivo. Los factores que han causado ms alto nmero de demandas por asignaciones de retiro, co-

rresponden al reajuste de stas con fundamento en el ndice de precios al consumidor, al incremento del porcentaje de la prima de actividad, al pago y reajuste por bonicacin por compensacin, y al pago de la prima de actualizacin. Las cajas de retiro han contribuido a la congestin de los despachos judiciales, dado que a 31 de diciembre de 2010 tenan 22.928 demandas con pretensiones por $354.874 millones, valor bastante signicativo por la tendencia al crecimiento de las acciones judiciales en contra de estas entidades. La proyeccin de recursos para asumir el pago de asignaciones de retiro a 2019 muestra un valor de $4.1 billones, cifra bastante signicativa si se considera que en 2014 termina la temporalidad del impuesto al patrimonio, el cual ha contribuido a nanciar los gastos del sector Defensa y Seguridad.

ECONOMA COLOMBIANA . 338

193

El sistema pensional colombiano muchas reformas, pocas soluciones


Algunos apuntes

sobre las pensiones

convencionales

Eduardo Lpez Villegas

En el diseo de seguridad social que imper casi todo el siglo pasado, desde cuando se adopt en la dcada de los cuarenta, la responsabilidades estaban repartidas entre los patronos y los institutos especializados, el Instituto Colombiano de Seguros Sociales (ICSS) y la Caja Nacional de Previsin (Cajanal). La regla general era que si un trabajador cumpla veinte aos de servicio a la empresa o entidad, y haba sido aliado despus de diez aos de servicio a la seguridad social, era el empleador quien deba cubrir la pensin de jubilacin. En el sector pblico, Cajanal era la responsable, siempre y cuando se hubieran hecho los pagos de los aportes por el tiempo servido, o al menos por los ltimos cinco aos. Los empleadores deban conceder la pensin para quien cumpliera como regla 20 aos de servicio, y 50 aos para las mujeres y 55 para el hombre, segn las reglas del Cdigo Sustantivo del Trabajo (CST) para el sector privado, la Ley 6 de 1945 para el sector territorial y el Decreto 1848 de 1969 para el sector pblico, y a partir de la Ley 33 de 1985, 55 aos para sector nacional, territorial, hombre y mujeres. Las edades para el reconocimiento de la pensin eran menos exigentes que las previstas para la pensin de vejez que ofreca el ICSS, a los sesenta aos, para los trabajadores del sector privado y alguna poblacin del sector pblico1. Y a esa proteccin principal se le sum otra especie pensional, las pensiones de jubilacin convencionales. El derecho a la negociacin colectiva le concede a los trabajadores como negociar con su empleador las condiciones de empleo como reza el Convenio 098 de la OIT.

1 Temporalmente o excepcionalmente se admiti la afiliacin de empleados pblicos. Los trabajadores oficiales estaban sujetos al CST.

194

338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

Est por fuera de discusin que en el escenario de la seguridad social empresarial, antes de un sistema de seguridad social universal, la proteccin de la vejez hace parte de las condiciones de empleo, y por ello fue materia de prolija regulacin en las convenciones colectivas, especialmente en las del sector pblico. A partir de los aos setenta, por virtud de las convenciones colectivas del trabajo, aparecieron una gama de regulaciones del derecho a la pensin de jubilacin, que mejoraban o hacan menos exigentes los requisitos para acceder a la pensin. Un primer efecto de derechos pensionales son aquellos que hicieron menos exigentes los requisitos para acceder a la pensin de jubilacin, de manera principal la edad, as: Los que anticipan respecto a las pensiones legales, el derecho a la pensin de jubilacin, 1, 2, 5, u ocho aos. En la extinta Empresa de Telecomunicaciones (Telecom) la edad se anticip a los 47 aos.

este tipo de clusulas era de 25 aos de servicio, pero poda ser menor en algunos casos, respecto a determinados ocios en los que la exposicin de la salud fuera mayor, como en la extinta Caja Agraria, sin excluir que se hiciera de manera general para tiempo de servicios menores. Caso emblemtico es el Departamento de Boyac, que por defectuosas clusulas y por la interpretacin de la Corte Suprema de Justicia2, concede derechos pensionales a cualquier edad, con diez de servicio. Los trabajadores departamentales pueden obtener pensiones de jubilacin desde los 30 aos. Un segundo efecto de derechos son los que se plasmaron en las convenciones colectivas sobre la pensin sancin y la pensin por retiro voluntario, tanto las que slo transcribieron la norma legal como las que modicaron los requisitos, en uno y otro caso; por ese mecanismo perduraron especies pensionales que por su naturaleza tenan vocacin temporal. La pensin sancin y la pensin por retiro voluntario son guras que por su esencia, son accesorias a la pensin de jubilacin. Tenan ambas como signicado principal evitar la gran vulnerabilidad de los trabajadores porque podan ser despedidos antes de madurar su derecho pensional, o para remediar la prdida que le

Los que anticipan la edad a travs del sistema de puntos, en el que vale uniformemente un ao de edad y un ao de servicios; as por ejemplo, se exigen 75 puntos, que se cumplen con 52 aos de edad y 23 de servicio, como se estil en el sector elctrico. O los que simplemente suprimen la edad, con determinado tiempo de servicios. La edad ms frecuente para
ECONOMA COLOMBIANA . 338

2 C.S.J., Sala Laboral, sentencia del 27 de enero de 2009, radicacin

35087

195

Sistema pensional colombiano

pudiera representar a un trabajador retirarse de una empresa despus de quince aos servidos, los cuales no contaban en otra empresa. La creacin del sistema de seguros sociales obligatorios suprimi la causa que dio origen a estas especies pensionales. El tiempo servido y cotizado no se perda pues se poda completar con los realizados en otra empresa. Las pensiones convencionales, las de vejez, la pensin sancin y la pensin por retiro voluntario adquirieron carcter de independientes, no solo porque estuvieran pactadas con una organizacin sindical, sino porque la jurisprudencia se inclin a darles tal trato. En el Acuerdo 224 de 1966 se adopt como regla general que el ICSS asuma la obligacin de proteccin de la vejez de los trabajadores que llevaran menos de diez aos al servicio de una empresa. Para los que tuvieran ms de diez aos los reciba como aliados y para protegerles, en caso de que fueran despedidos sin justa causa, a los de diez o ms aos de servicio y por espacio de otros diez, los amparara con una pensin, que es la pensin sancin. Esta norma slo tendra vigencia los primeros diez aos del sistema, segn el artculo 61.

Por estar consignadas en convenciones colectivas y por la doctrina de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia estas pensiones adquirieron el carcter de pensiones independientes respecto a la pensin de jubilacin o de vejez. La doctrina predominante se inclin por resolver bajo los siguientes criterios: Que los diez aos de vigencia no eran para la pensin sancin, sino para la subrogacin que de ella pudiera hacer el ICSS. As, por lo tanto, fue necesaria otra norma expresa, el Acuerdo 029 de 1985, para autorizar la subrogacin de tales obligaciones hacia futuro. La pensin por retiro voluntario desaparecera de la escena al existir un sistema al que estuvieran aliados los trabajadores; por ello, esta pensin no se menciona en el artculo del Acuerdo 224 de 1966. Pero est, bajo el supuesto de la Sala Laboral de ser una omisin, por estimarse que es gemela a la pensin sancin y, por lo tanto, cobr nueva vida3.

3 [No fue esta la posicin inicial de la jurisprudencia que asent que quien se retiraba voluntariamente de la empresa deba asumir su propio riesgo, el de no seguir cotizando a los seguros sociales obligatorios. C.S.J. Sala Laboral, sentencia del 8 de noviembre de 1979, radicacin 6508

196

338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

En el orden terico, las pensiones convencionales las otorgaron los empleadores a sus trabajadores bajo el supuesto de tener con ellos una obligacin legal, la misma que subrogara el ISS con la pensin de vejez. As, un empleador que tena la obligacin legal de otorgar pensin de jubilacin a los 55 aos, por convencin colectiva se acord anticiparla en dos aos, a partir de los 53. Era de esperar que llegados a los 55 aos la pensin era de carcter legal y, por lo tanto, subrogable por el ISS. La Sala Laboral adopt la tesis que negaba toda forma de darwinismo jurdico ese fue el trmino utilizado segn la cual, como la pensin convencional no muta en una legal, a aquella no le alcanzan los efectos de la subrogacin pensional, pudiendo gozar el trabajador de una doble pensin, la de jubilacin convencional y la de vejez del ISS. La inconsistencia de esta tesis queda en evidencia en la prctica en la que los mismos pensionados entendan que cuando gozaban de una pensin convencional no tenan derecho a reclamar la pensin legal. Y as lo expres la Corte en los pocos eventos que se presentaron reclamaciones del reconocimiento de una segunda pensin. Esta doctrina no tuvo cabal aplicacin cuando, en el caso de la Electricadora del Tolima, se hicieron pactos de pago de pensin nica, y cuando se reclam el pago mensual de la misma se conden a la empresa bajo el supuesto de tratarse de obligaciones independientes. As, se instituyeron benecios pensionales signicativos para la poblacin trabajadora. Sin duda, fueron ms frecuentes y generosas en la negociacin de las convenciones colectivas en las empresas pblicas. Las razones para explicar el fenmeno dentro de la administracin pblica podran hallarse en la ausencia de restricciones, las que con un poco de tardanza, impuso la Ley 549 de 1999: las empresas pblicas slo pueden asumir obligaciones pensionales si estn en consonancia con sus polticas, dentro de sus posibilidades econmicas y nancieras.
ECONOMA COLOMBIANA . 338

Uno de los principios tutelares de la seguridad social es la uniformidad de trato a los ciudadanos, bajo reglas que regulen de forma uniforme las cargas y los benecios. Esta ecuacin no rigi en el siglo pasado, bajo el supuesto de una diferenciacin entre los seguros sociales para trabajadores privados y una previsin social para los pblicos, en la que estos contribuyen con menos y reciben, comparativamente respecto a aquellos, mejores benecios. Este desequilibrio fue mayor con las pensiones convencionales de empresas del sector pblico. Por esta razn, uno de los aspectos centrales del Acto Legislativo 1 de 2005, consisti en mandatos expresos sobre la clausura de los derechos pensionales convencionales, de vejez, invalidez o sobrevivientes, cinco aos despus de su expedicin, esto es, a partir del 31 de julio de 2010. Ese lapso se estableca como periodo de transicin para dar satisfaccin a derechos convencionales que estuvieran prximos a causarse. El mandato adoptado por medio de una norma del mximo rango normativo, se supona que cerrara toda discusin sobre la existencia de derechos adquiridos, y el del respeto a la negociacin colectiva. Pero esta disposicin ha sido objeto de reparo por parte del Comit de Libertad Sindical en su Informe 353, -caso 2434 de marzo de 2009- ante el Consejo de Administracin y pide el Gobierno adoptar una posicin contraria a la norma constitucional, adicional, que adopte medidas para cumplir con el dictado segn el cual las convenciones anteriormente negociadas deberan continuar conservando todos sus efectos, incluidos los relativos a las clusulas sobre pensiones, hasta su fecha de vencimiento, aunque sta sea despus del 31 de julio de 2010. Y respecto a las que se negociaron con posterioridad al Acto Legislativo, lo que propone es que el Gobierno haga caso omiso de l y realice de nuevo consultas detalladas dirigidas exclusivamente a los interlocutores sociales acerca de las jubilaciones y las pensiones, a n de encontrar una solucin negociada aceptable para to197

Sistema pensional colombiano

das las partes interesadas y de conformidad con los convenios sobre libertad sindical y negociacin colectiva raticados por Colombia, en particular, asegurando que las partes en la negociacin colectiva puedan mejorar las prestaciones legales sobre pensiones y esquemas de pensiones por mutuo acuerdo. La prdida de vigor de normas pensionales en las convenciones, es encuadrada en modicacin unilateral del contenido de los convenios colectivos, que reiteradamente se ha entendido como una violacin del derecho a la negociacin colectiva. Esta postura del Comit de Libertad Sindical encuentra respaldo en la Comisin de Expertos. La imposicin de medidas por va legislativa equivale a modicar unilateralmente un sistema aceptado por los interlocutores sociales. Se ha considerado que toda modicacin unilateral por va legislativa del contenido de los convenios colectivos en vigor representa una violacin del principio de negociacin colectiva y del principio de inviolabilidad de los derechos adquiridos.4 Bajo esta orientacin del Comit de Libertad Sindical se han formulado un nmero signicativo de reclamaciones de pensiones de jubilacin convencionales, causados despus de julio de 2010 y en ellas se ha de resolver el alcance de la primaca de la Carta Poltica y disposiciones de derecho internacional. Se habla de disposiciones para comprender en ella las recomendaciones del Comit de
198

Libertad Sindical, contra una larga tradicin y doctrina internacional que no le otorga a stas carcter o fuerza vinculante. Efectivamente, militan a favor de esta posicin el que se trata de recomendacin originada en un rgano de carcter poltico que no tiene competencia para pronunciarse jurisdiccionalmente y que, por carecer de sentido jurdico, formula una recomendacin de imposible cumplimiento al gobierno colombiano. Por otra parte, la doctrina constitucional le ha otorgado a las recomendaciones del Comit de Libertad Sindical carcter vinculante y bajo esa premisa ha ordenado cumplir con el reintegro de trabajadores, primero a la Empresas de Servicios Pblicos Municipales de Medelln, luego del INPEC y, en fecha ms reciente, a trabajadores de EMCALI, invocando la recomendacin de este comit y por encima de sentencia en rme de la jurisdiccin ordinaria. Queda sobre el tapete de la controversia judicial la recomendacin del Comit de Libertad Sindical para ser discutido desde la lgica misma de la doctrina de la OIT, en aspectos como los de que se acude a antecedentes que no se ajustan al singular caso colombiano, en el que la norma no es de carcter legal, como en los precedentes, sino constitucional. O tambin se invoca el dilogo social, y el tripartito, que bien lo ha entendido la OIT como un mecanismo apropiado para lograr sus objetivos estratgicos, pero en contextos bien denidos como en la seguridad

social para efectos de la gestin del sistema de seguridad social, o en la bsqueda de caminos para ampliar su cobertura. De conformidad con la recomendacin 113 de 1960, las consultas tienen por nalidad el que las autoridades recaben opiniones, obtengan asistencia o asesoramiento de empleadores y trabajadores en puntos especcos como la elaboracin de proyectos de ley, de planes de desarrollo o para el funcionamiento de instituciones. El Comit de Libertad Sindical no toma en cuenta el signicado que el Acto Legislativo representa para la seguridad social, en el sentido de cumplir con principios que la misma OIT pregona: conducir a un estado de isonoma ciudadana, en la que todos ellos aporten bajo un mismo esquema y reciban benecios bajo las mismas reglas. Al mundo entero le urge actuar ante las amenazas que para su sostenibilidad nanciera se ciernen sobre sus sistemas de seguridad social; economas ms slidas que la nuestra mueven el reloj de la edad de sesenta y cinco aos a sesenta y siete; y a Colombia que pretende, con las normas examinadas, no conceder pensiones por debajo de los sesenta y dos aos, le recomiendan que mantenga las de condiciones mucho ms favorables invocando el derecho a la negociacin colectiva.
4 Conferencia Internacional del Trabajo, 100.a reunin, 2011 Estudio General relativo a los instrumentos de la seguridad social a la luz de la Declaracin de 2008 sobre la justicia social para una globalizacin equitativa. Pg. 93

338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

En el Informe que la Comisin de Expertos en la Aplicacin de Convenios y Recomendaciones entreg a la Conferencia de Internacional del Trabajo en el 2011, reconoce, alude sin mencionar, la inconsistencia que queda en evidencia en el siguiente fundamento de la recomendacin. El Comit de Libertad Sindical puso de relieve que, si bien no era competente para formular observaciones sobre las decisiones gubernamentales en materia de seguridad social, estaba en condiciones de examinar si dichas decisiones observan los principios de libertad sindical. Hay aqu una incompatibilidad entre lo que se arma y lo que se procede a hacer: quien declare que no es competente, privarse de pronunciarse. Lo que es materia de una negociacin es asunto ya denido por el artculo 2 del Convenio 154 de 1981:

Si la seguridad social es asunto del legislador, ello implica que no lo es de la negociacin colectiva; faltando esta premisa no tiene sentido que la posicin de ese comit sea del mismo tenor a la que asume frente a casos en el que lo que se restringe son los asuntos propios de las condiciones del trabajo, como las limitaciones para acuerdos futuros de incrementos salariales. Es axiomtico que no es posible vulnerar el derecho a la negociacin colectiva si lo que se excluye no es materia suya. Ese fue el entendimiento de la Corte Suprema de Justicia, que al tratar el tema consider, desde una perspectiva histrica, que la Constitucin redena el concepto condiciones de trabajo, para sustraerle lo que en buena hora ya asume la seguridad social, la proteccin de la vejez, la invalidez y la muerte de que, en otra poca fue asunto del patrono y trabajadores, de las condiciones del trabajo ya no lo era, que toda forma de proteccin de vejez, de invalidez y de muerte quedaba bajo la institucin de la seguridad social. Uno de los propositos del Acto Legislativo 1 de 2005, fue atraer a la seguridad social todo el amparo de la vejez, y en pos del cumplimiento del principio de la uniformidad o de la igualdad de los ciudadanos, el mismo que predica la OIT. La redenicin consiste en una modernizacin del concepto que antes se tena del mundo del trabajo, respecto al cual era vlida la siguiente armacin de la Corte Constitucional:

Los asuntos pensionales tienen que ver con las condiciones laborales de los trabajadores, pues, en ltimas, la pensin es fruto de su trabajo y su ingreso en poca no laboral. Esto ya simplemente no es cierto; las pensiones dejaron de ser de empresa, tienen su origen en el sistema de seguridad social en el que forzosamente deben estar aliados y para el que deben cotizar. Y es una evolucin positiva, la de disear un sistema de seguridad social, con la que se superen los riesgos de empresas frgiles asumiendo obligaciones robustas y vitalicias. La Corte Constitucional, sentencia C-553 de 2003, mediante la cual resolvi sobre la exequibilidad de un referendo en el que se ponan lmites a los derechos pensionales, consultando para los efectos antecedentes del Comit de Libertad Sindical, del Comit de Expertos y aunque considerara las pensiones como circunstancias propias del trabajo, lleg, entre otras conclusiones, a las siguientes:

... la expresin negociacin colectiva comprende todas las negociaciones que tienen lugar entre un empleador, un grupo de empleadores o una organizacin o varias organizaciones de empleadores, por una parte, y una organizacin o varias organizaciones de trabajadores, por otra, con el n de: a) jar las condiciones de trabajo y empleo, o b) regular las relaciones entre empleadores y trabajadores, o c) regular las relaciones entre empleadores o sus organizaciones y una organizacin o varias organizaciones de trabajadores, o lograr todos estos nes a la vez.
ECONOMA COLOMBIANA . 338

-Sin embargo, es igualmente claro que la denicin del sistema de pensiones es un asunto que corresponde denir al legislador, siempre y cuando garantice ciertos elementos bsicos - Finalmente, el derecho a la negociacin colectiva no puede ser considerado absoluto, por lo que es razonable que el Estado pueda limitarlo para salvaguardar la propia viabilidad nanciera del sistema general de pensiones.
5 -ver supra, pie de pgina nro. 10 6 C. Constitucional sentencia C 551 de 2003

199

El sistema pensional colombiano muchas reformas, pocas soluciones


Intervencin y respuesta

de la Contralora General de la Repblica en la audiencia pblica


convocada por la Corte Constitucional*
* Con ocasin de la demanda de inconstitucionalidad del artculo 17 de la Ley 4 de 1992.
Seores Magistrados: La citacin a esta audiencia estuvo precedida de varias circunstancias que no son para nada sanas para el buen funcionamiento de un Estado. Se empez por plantear la posibilidad de que, como consecuencia de esta decisin, se originar una fractura al interior de la propia Rama: entre la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, por un lado; y la Corte Constitucional, por el otro. Por otro lado, se plante que se trataba de promover los fondos que administran pensiones que son de carcter privado y que nalmente lo que haba aqu era un gran negocio. As mismo, se dijo que la Contralora haba asumido la posicin que ustedes vienen conociendo desde hace al menos dos aos, porque haba celebrado un pacto con el doctor Pretelt, ponente de esta demanda de inconstitucionalidad, de cara a no investigar el nombramiento de un magistrado auxiliar, que es el doctor Murcia y a su vez el magistrado decidira, de tal manera que cerrara una brecha scal que hara insostenibles las nanzas pblicas. A ese respecto, la Contralora s tiene el deber de pronunciarse para informar que, efectivamente, el seor Magistrado haba remitido haca dos aos la informacin a la Contralora, que le haba sido solicitada. No llega por la va de denuncia y en la actuacin preliminar, que se hace el da de ayer, se puede establecer que este funcionario devenga
200
338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

dos millones trescientos sesenta y cinco mil pesos, por lo tanto, no ha operado un reajuste. De la misma manera, se ha podido establecer que si hay una solicitud en curso, no alcanzamos a conocer cul es el sentido de esa solicitud y posiblemente puede ser o no ser para reajuste de pensin pero oportunamente estaremos informando porque me parece que es importante que todos esos mantos de duda sobre la imparcialidad de las decisiones de quienes tenemos transitoriamente la responsabilidad de hacerlo, queden disipados con toda claridad ante el pblico. Esto lo reero, porque la Corte Constitucional tiene la tarea que siempre ha tenido cuando decide respecto de la constitucionalidad de una ley y es precisamente evaluar si esa norma est de conformidad con la Constitucin o si, por el contrario, es una norma que se aleja, que no respeta los parmetros constitucionales y esa tarea es fundamental en un Estado constitucional, mxime cuando se trata de una decisin de esta envergadura para el Estado social de derecho, para las nanzas y, obviamente, para un grupo muy nutrido de ciudadanos, algunos con pensiones, unas ms altas que otras pero que, de todas maneras, tericamente se podran ver afectados por esta decisin. El Magistrado Vargas, que realmente s es un experto en esta materia, hizo unas armaciones que me parece muy importante traer a colacin, en el sentido de decir: mire aqu no va a pasar nada, porque realmente lo que implicara esta decisin es volver a enterrar lo que ya est enterrado. La ley era muy clara en establecer unas fechas lmites, unos plazos mximos y denir quines seran los beneciarios de estos regmenes de transicin. Y, por otro lado, francamente no veo la posibilidad de que una Constitucin pueda ser desconocida por la propia Corte y yo estoy tranquila porque s que esta Corporacin no lo va a hacer, en cuanto al desconocimiento de los derechos adquiridos. Realmente l lo plante, incluso de manera un poco coloquial, pero creo que plante los dos aspectos neurlgicos en esta discusin: por un lado tenemos un tema que tiene que ver con la interpretacin constitucional y usted doctor Vargas y los que por alguna u otra razn nos
ECONOMA COLOMBIANA . 338

estamos aproximando o nos hemos aproximado en nuestra vida profesional al tema, sabemos que si bien es cierto aparentemente el texto tanto del Acto Legislativo Numero 1 de 2005 como las normas que estn vigentes y que contemplan regmenes de transicin para determinadas personas, teniendo en cuenta su edad y aos de semanas cotizadas o tiempo de servicio, pues realmente por va jurisprudencial o ms que jurisprudencial para ser ms tcnicos por va de decisin judicial han tenido una u otra interpretacin. No podemos desconocer que gran parte del problema en esta materia tambin se origina porque tenemos una legislacin en no pocos casos contradictoria, no sucientemente clara o insuciente, o porque el gobierno nacional sencillamente no ha procedido a hacer la reglamentacin que corresponde y en ese estado de cosas, ante la falta de nitidez y claridad total de alguna legislacin y de su vigencia sobre todo y ante la carencia de reglamentos necesarios no en pocos casos, por ejemplo, en el tema de que si se aplica o no el ltimo salario ms alto devengado por quien deba obtener la liquidacin de la pensin y que realmente ha originado problemas y desmanes muy serios. Se le ha solicitado en reiteradas ocasiones al gobierno nacional la reglamentacin, luego de establecer que realmente hay un espacio para la reglamentacin y no se hace. Eso explica por qu los jueces de la Repblica han tenido un margen para proferir decisiones que en algunos casos son contradictorias y tambin sabemos que esas contradicciones frente a situaciones fcticas idnticas origina, a su vez, un nuevo litigio, una nueva reclamacin, una nueva tutela y por la va del derecho a la igualdad, se generan reajustes o ampliacin del derecho inicialmente reconocido. En consideracin de esto, honorable presidente del Consejo de Estado, me parece til la oportunidad que tiene la Corte para denir la interpretacin que es acorde a la Constitucin. Yo creo que arrojar claridad sobre esta materia ser realmente el gran aporte que la alta corporacin podr hacerle al pas, en cualquier sentido que lo haga. En segundo lugar, me parece importante hacer un comentario especco que tiene que ver
201

Sistema pensional colombiano

reconoce. As que tampoco la Corte tiene una tarea imposible de avocar, pero me parece que, con todo respeto, seores magistrados, hay algunos aspectos que la Contralora ha identicado y que de ser objeto de un tratamiento especco mucho ayudara a arrojar claridad en esta materia. Como ustedes bien lo saben, el tema de los regmenes especiales, se pretenda que desaparecieran desde la Ley 100 de 1993 y se estableci all el famoso rgimen de transicin, el artculo 36, y se jaron determinadas condiciones en trminos de edad, semanas cotizadas o tiempo laborado. Sin embargo, no existe ni una posicin unvoca ni claridad, por cuanto la norma legislativa no se reere especcamente a este aspecto y eso inuye tanto en el monto de las pensiones como en las personas que pueden considerarse beneciarias del rgimen de transicin. No incluye una expresa denicin de qu sucede con los siguientes aspectos: esto tiene que ver con la claridad absoluta de s a los suprstites y a los incapacitados se les reconoce el rgimen de transicin o no. Este es un punto que ha generado distintos pronunciamientos. No voy a decir cul es la posicin de la Contralora, porque muy mal hara un rgano de control scal en informar al ms alto rgano de control de constitucionalidad, cul pareciera ser la interpretacin acorde con el conjunto de esas normas y dentro de una perspectiva sistmica, que obviamente parte de los lmites constitucionales.
338 . ECONOMA COLOMBIANA

con la reforma al artculo 48 de la Constitucin, en el sentido de las adiciones que all se introdujeron mediante el Acto Legislativo Numero 1 de 2005. Estamos hablando de normas constitucionales, normas que efectivamente prevalecen sobre el resto de disposiciones jurdicas y mediante una tcnica atpica encontramos una Constitucin particularmente reglamentaria, que parecera que quisiera, de una vez por todas, superar todas estas interpretaciones, en veces contradictorias, y toda la litigiosidad que se ha generado en torno al tema. Esta reforma constitucional, por ejemplo erige en derecho adquirido, el derecho pensional, y la verdad es que doctrinariamente se podra discutir mucho sobre si estamos frente a un derecho adquirido o no y si el derecho a la pensin y la mesada pensional equivale por ejemplo al derecho que se puede ejercer de propiedad al respecto de un bien inmueble. Podramos escribir, ms o menos, un centenar de libros sobre la materia, pero el Constituyente deni el tema. Entonces, estamos frente situaciones que no admiten discusin. El constituyente tambin estableci unos parmetros muy claros que hacen referencia a la imposibilidad de desmejorar lo que, obviamente, ha sido reconocido legtimamente se ha causado; ese es el trmino que utiliza y es un trmino muy importante porque realmente no condiciona el derecho al reconocimiento sino a que, realmente la persona haya cumplido con los requisitos, independientemente del momento en que se le
202

Sistema pensional colombiano

Hay un segundo punto que tambin debe ser aclarado y es la equivalencia, y esto tal vez s es jurisprudencia, en un determinado momento se hizo, entre el monto de la pensin y el ingreso base de liquidacin. Realmente se dice de una manera ms pedaggica para la opinin pblica, que las pensiones no deben incluir viticos o cualquier otro emolumento que no haga parte del salario y que haya sido base para decretar los aportes pensionales, pero eso realmente es neurlgico, porque la sostenibilidad del sistema, obviamente, y la equidad y adems el respeto del concepto de pensin depende de que se haya hecho ese ahorro, salvo en los casos que se exceptan especcamente, tambin por parte de la misma ley. Si nosotros tomamos una base para hacer el aporte pero luego la base de liquidacin es muy superior, porque es mucho ms generosa puesto que toma en consideracin otros criterios que adems no son constantes, que son diferenciados y no necesariamente por la calidad y la idoneidad del funcionario beneciado. No todo el mundo recibe viticos igual, no todo el mundo tiene derecho a no s qu prima especial, pues ah se genera una inequidad y se est generando progresivamente si no hay una correspondencia entre la base para hacer el aporte y el ingreso base que se tome en consideracin para determinar cul es el monto de la mesada pensional. Ah necesariamente vamos a tener un progresivo hueco, una distancia que afectara la sostenibilidad del Rgimen de Prima
ECONOMA COLOMBIANA . 338

Media. Ese es un punto que conviene que la Corte, si as lo tiene a bien, dena de una vez por todas. Por otro lado, est el tema de los topes. Aqu se ha hablado mucho de los topes, que es la razn para que la Corte haya avocado este tema. Obviamente yo no quiero profundizar sobre el tema porque creo que aqu todos los presentes son mucho ms expertos en la materia, pero ese es el aspecto neurlgico que concita a esta audiencia y obviamente a la posterior decisin. Hay otro punto que la Contralora ms que nadie sabe que se ha prestado a abusos y que tiene que ver tambin con el ingreso base de liquidacin teniendo en cuenta el promedio de ingresos de los diez ltimos aos laborados o tomando en consideracin el promedio de todo el periodo que sirve para cotizar de manera eciente al pago posterior de pensin, el ms alto, dice la ley, de cualquiera de los dos y/o aqu surge el problema: el salario ms alto que se hubiere devengado durante el ltimo ao de servicio? Esta disposicin es precisamente la que, en algunos casos, habra podido contribuir a que hubiera un abuso del derecho y que se generara lo que la opinin pblica conoce como el carrusel de las pensiones. Este es un punto que est ntimamente relacionado con el rgimen se transicin y dependiendo de los alcances que se le d a la vigencia de las distintas normas que concurren a denir el rgimen de transicin pues se aplicara, se tomara uno u otro criterio y obviamente ustedes entienden perfectamente que, como consecuencia de esa decisin, la sostenibilidad se va a ver afectada de manera inmediata y directa en uno u otro sentido. Los que por alguna razn, en algn momento de la vida estudiamos el tema del derecho constitucional y de los derechos fundamentales, siempre hemos sido muy refractarios al planteamiento que tiene que ver con condicionar los derechos a la disponibilidad presupuestal, porque nalmente es una manera de entregarle, tanto al ejecutivo como al legislativo, la posibilidad de hacer inecaz e ineciente el reconocimiento de un derecho, porque cuando se hace el presupuesto pues no se incorporan las partidas que tienen que ver con la garanta efectiva de determinados derechos. Sin embargo, tambin hubo en Colombia una reforma constitucional que no puede ser soslayada, que incluso, es un principio que ya estaba implcito o explcito en la Constitucin, cuando se establece que siempre que se prevea una obligacin a cargo del Estado, la ley deber indicar los montos, los recursos para hacerle frente, se repite con la adicin al artculo 48 constitucional y nalmente es el sentido de esta norma que tiene que ver con la sostenibilidad scal. No puede ser interpretado el alcance como que su nalidad es mermar y acabar con el Estado Social de Derecho, porque la Constitucin es un cuerpo sistemtico y, por lo tanto, debe haber una concordancia de derechos e intereses, en el entendido de que, adems, en el Estado
203

Sistema pensional colombiano

constitucional prevalecen los derechos fundamentales. En este punto tambin es importante precisar que, sea como fuere, de todas maneras, el derecho a la pensin no es per s un derecho fundamental, sino un medio para garantizar varios derechos fundamentales y en determinados casos esta diferenciacin puede tener consecuencias distintas que eventualmente para la decisin que se adopte, estoy segura, la Corte va a tener en cuenta. La discusin tambin se ha centrado en si es posible o no la retroactividad de la decisin que tome la honorable corporacin; ese es un tema que realmente la Contralora examin porque estaba en el debate que antecedi esta audiencia y, presentndole disculpas a la honorable corporacin por adentrarse en un tema constitucional, pareciera que optar por esa va podra debilitar la fuerza de la decisin y, a su vez, dar origen a mayor litigiosidad y reclamos. Este es un asunto en el que realmente lo nico que yo me atrevo a hacer y s que la Corte lo va a hacer sin que nadie se lo sugiera, es examinar con sumo cuidado, pero dentro de la misma perspectiva, pues tampoco podemos hablar de la ultra actividad de regmenes que expiraron y que eventualmente se pretende estirar ms all de su vigencia. Eso opera, obviamente, en los dos sentidos y tambin en el entendido de que las interpretaciones en equidad, en un Estado Social de Derecho, estn previstas para remover los obstculos a aquellas personas que no pueden gozar de la eciencia precisamente de
204

ese Estado Social de Derecho, es decir, las personas que tienen menores recursos y estn ms limitadas en su condicin socioeconmica para el goce efectivo de los mismos. Dentro de esos parmetros, considero que el trabajo que har la Corte Constitucional ser muy sano, ser muy til y, obviamente, contribuir a denir hacia adelante cul es la vigencia de los regmenes de transicin sobre todo en estos cuatro aspectos que la Contralora se ha permitido plantear: en situaciones jurdicas consolidadas, derechos adquiridos, reconocidos conforme a la ley pues, estn all, pueden implicar un impacto alto, pero han sido reconocidos y realmente eso tiene que ver, entre otras, con la vigencia efectiva de nuestro ordenamiento jurdico. Obviamente, y el pas tiene experiencias varias y muy ecientes en la materia, lo que ha ido en contrava de la legislacin de la Constitucin pues sencillamente es objeto de una revisin, bien sea por va del recurso previsto ante la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, bien sea por cualquier otra va que se plantee. Aqu hay varias personas que, en primera persona, lideraron el tema de Foncolpuertos, donde fue necesario realmente echar para atrs una gura de la cosa juzgada aparente, porque no se puede pensar que la cosa juzgada es intangible, cuando se ha llegado a este punto mediante el engao. Esos tambin son principios del ordenamiento jurdico, que denitivamente deben respetarse y que ms que

nunca la Corte siempre los ha tenido presentes. En este estado de cosas, en cuanto a cifras, etctera, la Contralora ya entreg su documento que puede ser consultado por ustedes y, de todas maneras, antes de retirarme, s quiero manifestar que la diferencia que existe entre el aporte que se debe hacer para alcanzar un determinado monto de la mesada pensional cuando se aporta a un fondo privado de pensiones y el que se aplica cuando se est en un rgimen de prima media, pues s es realmente abismal. Por un lado, tiene que ver con la lgica de la prima media precisamente en el sentido de que ninguno de los que hace su aporte puede considerarse luego dueo de ese pedacito que aport, sino que se trata de un fondo que est listo a garantizar el pago de la mesada pensional a medida que se va causando y eso precisamente permite tener un colchn nanciero que exige un menor esfuerzo a los aportantes, pero tambin pone en evidencia lo que deca el Ministro de Trabajo, que el Estado tiene que subsidiar un porcentaje muy alto de la mesada pensional. Lo cierto es que tambin eso sucede porque son varios los captulos de nuestra historia constitucional e institucional, en que el Estado ha omitido hacer los aportes a los fondos de prima media y sencillamente los hace ya cuando se causa la pensin de cara a que no haya desencaje. Pero realmente ustedes recordarn la historia del Seguro Social, pues el Estado no hace ese traslado presupuestal efec338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

tivo y lo que termina siendo es en este caso un subsidiante, pero esto tambin tommoslo con ese cuidado y es que el Estado, digamos, no decidi hacer ese aporte aunque en realidad de verdad nalmente est pagando. Desde el punto de vista macro, y no tiene que ver directamente con lo que la Corte va a decidir, yo creo que es importante que se tenga presente que hay unos aspectos que contribuyen a generar esta demora, este caos de corrupcin y congestin judicial que tiene que ver con la demora en el pago de las pensiones. Esperamos que con la nueva entidad que se ha creado podamos contar con el reconocimiento oportuno, porque el costo que esto tiene en trminos de afectacin de derechos humanos de quien realmente necesita ese mnimo vital de afectacin de su relacin social y de familia y personal, puede ser muy grave e incluso conducir a la muerte; eso no se ha cuanticado pero realmente puede ser muy grave esa mora del Estado. Pero, por otro lado, necesariamente toca interponer la famosa accin de tutela y luego otra para el reajuste y resulta que pues el pensionado que ha esperado un ao, ao y medio, a veces ms, nalmente tiene el pago de su pensin con el reajuste y se gana una suma importante adicional que se le debe pagar, precisamente por la mora, que no est incluida dentro del clculo actuarial y que obviamente todos los das por mera ineciencia del Estado est contribuyendo a incrementar esa brecha.
ECONOMA COLOMBIANA . 338

Estuvimos tratando de calcular ese dao pero es ms o menos imposible, pero ustedes imaginen la cifra: a como se liquidan los intereses moratorios ms el milln de pesos que vale el trmite de cada proceso, que ms o menos est calculado de acuerdo al Consejo Superior de la Judicatura, ms la congestin, ms los casos que no pueden ser decididos de manera inmediata porque le toca al poder judicial decir que le paguen al seor lo que es y ah s est bien doctor Vargas que esto se haya erigido a derecho adquirido porque, de lo contrario, quien sabe qu otras artimaas habra para diferir ese pago y eso de verdad que genera un dao, tanto scal y econmico como humano y de proteccin efectiva de los derechos humanos. El otro punto que tiene que ver con el Ministerio de Hacienda y con el Contador es que existen unas reglas mucho ms exibles en todas partes del mundo, de acuerdo a lo que se ha establecido en Varsovia y en general las regla que rigen las contabilidades pblicas y los balances del Estado para contabilizar las pensiones. Sin embargo, hace unos cuatro o cinco aos se acept que solamente se contabilizara la mesada que efectivamente se iba a pagar y en cuentas de orden ni siquiera aparece ni el clculo actuarial de las mesadas que se deben pagar dentro de ese ao, ni el resto del clculo actuarial. La verdad es que si estn en cuenta de orden no causan ningn impacto efectivo a las nanzas pblicas, pero es que revelar las cifras es una manera de poder controlarlas.
205

Sistema pensional colombiano

Entonces estamos en una situacin donde al nal cunto vale la carga pensional que existe hoy a cargo del Estado y hasta cundo alcanzan estos fondos de pensiones? Son clculos que no podemos hacer con toda certidumbre, sabemos que son complejos, pero existen los medios para tener esa informacin y en esa medida sera deseable la transparencia para que realmente tengamos unas nanzas ms ordenadas y podamos conar en los estados nancieros de la Nacin que, entre otras, llevas diez aos sin contar con el fenecimiento de la Contralora. Y nalmente hay experiencias que no creo que sea sano repetir y es la prctica, tambin desde el Ministerio de Hacienda, de la negativa de cualquier pensin que de una u otra manera pudiera llegar a ser responsabilidad del Estado sin realmente invocar soluciones ecientes, porque de todas maneras aunque sea una pensin a cargo de una empresa privada, que tambin es un problema casi que totalmente enterrado, pero siguen subsistiendo situaciones. La gran preocupacin del ministerio fue siempre que no tuviera que cargarse al Presupuesto Nacional, pero resulta que detrs de esto hay un problema social que s es responsabilidad del Estado, de tal manera que durante aos y aos tuvimos esta posicin frrea que no en pocos casos llev a clarsimos fracasos de soluciones planteadas por los directos responsables y fracasos que terminan en que desaparecen los pocos activos que existen para hacerle frente y nalmente terminamos todos pagando esas pensiones que, de haber tenido una solucin oportuna, pues no se cargaran al presupuesto nacional. La verdad es que en esto el Estado no puede entenderse como si su nica funcin sea la de proteger la intangibilidad del presupuesto nacional, porque los costos sociales que determinadas decisiones pueden implicar, terminan siendo mucho ms gravosos que si se les hubiera dado una solucin razonable y oportuna. (Hasta aqu la intervencin oral)

C.- Qu medidas se han implementado para incrementar la cobertura y cuales se tiene proyectado implementar? D.- Cul ha sido el impacto macroeconmico de la reforma constitucional 01 de 2005 E.- Conoce o ha realizado algn estudio sobre el impacto macroeconmico del rgimen especial de congresistas F.- Cual el nmero de personas pensionadas que reciben una pensin superior a los 25 salarios mnimos legales mensuales vigentes G.- Cul es la proyeccin del nmero de personas que podran, en el futuro ser beneciarias de pensiones superiores a 25 salarios mnimos mensuales legales vigentes H.- Ha realizado algn estudio sobre el impacto a mediano y largo plazo del rgimen especial de congresistas en la estabilidad nanciera del sistema de pensiones I.- Cul es el valor del pasivo pensional del rgimen de prima media y de los regmenes especiales especcamente el de los beneciarios del rgimen especial de congresistas J.- Explique si el rgimen de prima media tiene un componente distributivo y redistributivo y en qu consiste K.- Qu medidas ha tomado para reducir el dcit pensional y cuales tiene proyectadas adoptar en el futuro L.- Cul es el promedio del valor de las pensiones de los beneciarios de prima media y de los regmenes especiales, discriminado por ingresos bajos medios y altos. M.- Cul es el promedio del valor de las pensiones devengadas actualmente por aquellos beneciarios del rgimen especial de congresistas, dispuesto por el art 17 de la ley 4 de 1992. N.- Cul ha sido la aplicacin de la reforma constitucional 1 de 2005, frente a las pensiones causadas con anterioridad a su vigencia
338 . ECONOMA COLOMBIANA

Temario para la audiencia pblica:


A.- Cules son los problemas estructurales del sistema general de pensiones, sus causas y sus posibles soluciones B.- Cul es la cobertura del sistema general de pensiones
206

Sistema pensional colombiano

O.- Cul ha sido la interpretacin frente al tope en el valor de la pensin que dispuso el Acto Legislativo 1 de 2005, en relacin con las pensiones causadas con anterioridad al 31 de julio de 2010.

Respuesta escrita
Honorables Magistrados CORTE CONSTITUCIONAL Ref.: Ocio OPC-322/12. Expediente D9173 y D-9183 (acumulados). Ley 4 de 1992, art 17. - MP. Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Honorables Magistrados: En cumplimiento de lo ordenado en auto del 13 de diciembre de 2012, proferido por el H Magistrado Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, que me fuera comunicado mediante ocio citado en la referencia, paso a pronunciarme sobre los distintos temas que esa Honorable Corporacin ha solicitado a la Contralora General de la Repblica. En efecto, si bien la norma demandada que ha dado origen a esta diligencia se relaciona con el monto y el ingreso base de liquidacin para un segmento de la poblacin como es el caso de los Honorables miembros del Congreso, esta Contralora entiende que la temtica tratada se constituye en un problema de alto impacto y sensibilidad social y nanciera en nuestro sistema pensional. No podemos desconocer que el rgimen de Congresistas, considerado como un rgimen especial y que va ms all del rgimen de transicin del que se ocupa el artculo 36 de la ley 100 de 1993, incide en el rgimen de los Magistrados de las Altas Cortes, de la Procuradura y en algunos de los conceptos comunes aplicables a otros regmenes. En este sentido, tambin cualquier pronunciamiento inuir en el rgimen de los servidores pblicos previsto en la ley 33 de 1985, en la ley 75 de 1968 y, por qu no decirlo si se aplica el principio de igualdad, a todos los regmenes aplicables por transicin en lo que toca al monto y sobre todo al IBL (Ingreso Base de Liquidacin), uno de los temas que en materia pensional ha generado la mayor litigiosidad, disparidad de criterios y de jurisprudencia.
ECONOMA COLOMBIANA . 338

No podemos olvidar el origen del rgimen de Congresistas ni el artculo de la ley que se demanda. Su expedicin hizo parte de una decisin poltica recin expedida la constitucin de 1991, pero no podemos olvidar que es anterior a la ley 100 de 1993 y al Acto legislativo 001 de 2005. Ley y reforma constitucional que introducen unos ajustes muy importantes a las normas en materia pensional. Ha habido en estos 20 aos mltiples pronunciamientos jurisprudenciales, encontrados (jurisprudencia del Consejo de Estado, Corte Suprema y fallos en sede de tutela), acordes con los principios del Estado social de derecho, con gran impacto scal (como fue el caso de la mesada 14). La oportunidad es irrepetible. El mximo Tribunal Constitucional tiene una gran oportunidad para retomar la senda de la bsqueda de la equidad, solidaridad y universalidad para los adultos mayores de nuestro pas. Entendiendo entonces la trascendencia del pronunciamiento que habr de adoptar la Honorable Corte Constitucional, ha considerado la Contralora fundamental referirse a algunos temas que desde la rbita de nuestra competencia se suscita cuando se aborda la temtica pensional, agradeciendo de antemano la invitacin que se nos ha hecho.

1- Hablar de los problemas estructurales del sistema general de pensiones y sus causas y posibles soluciones, se constituye en un gran reto cuya respuesta recogera lo que podra ser la propuesta de una reforma pensional en nuestro pas.
Sea lo primero retomar los principios constitucionales. Ni la Constitucin ni los tratados internacionales obligan dar ms recursos a los ms pudientes. La Constitucin es una norma de mnimos, pero unos mnimos prudenciales en donde se asegure una congrua subsistencia. No se trata de que quienes estn en vrtices del Estado a travs de sus decisiones, ya sean legislativas, reglamentarias o jurisprudenciales desplacen ese mnimo vital y fuercen las lgicas. En el tema pensional no estamos en frente de derechos fundamentales sino de derechos de contenido econmico y social.
207

Sistema pensional colombiano

El artculo 13 de la Constitucin Nacional obliga al Estado a promover las condiciones para que haya una igualdad real y efectiva. Pero esa proteccin a los grupos vulnerables, entre ellos los adultos mayores, no puede conllevar una serie de interpretaciones en donde se incrementen los derechos de unos pocos en detrimento de la generalidad de la poblacin. En temas pensionales no es suciente ya el desarrollo del principio de igualdad. La sostenibilidad scal y la regla scal son principios y conceptos que hoy obliga a recoger privilegios derivados de interpretaciones extensivas para los grupos ms privilegiados. Es evidente, hay decisiones polticas que los Estados asumen como aquellos de generar pensiones vitalicias o altas para los altos funcionarios del Estado en pos de garantizar su independencia. Ello obligara a que no ejercieran despus su profesin en compensacin a ese esfuerzo del Estado. Son decisiones que an nuestro pas no ha adoptado. Se impone pues la reexin de volver a esos mnimos con los que el pas pueda dar cumplimiento al principio de la solidaridad y la universalidad. Los recursos son nitos y por ello asegurando esos mnimos, el mercado entra a complementar las prestaciones. De otro lado y para abordar el anlisis de los problemas estructurales del sistema general de pensiones, sus causas y posibles soluciones en Colombia, se requiere revisar su historia, su conguracin y evolucin. Adems diferenciar el rgimen general de pensiones de los
208

trabajadores privados, del rgimen de servidores pblicos, puesto que desde sus orgenes, su desarrollo, normatividad, institucionalidad e incluso complejidades son diferentes y estructuralmente obedecen a conguraciones distintas. Igualmente habr que referirse tambin al Rgimen de Ahorro Individual, pues en este Rgimen tambin hay repercusiones scales y sociales que no deben escapar a nuestro anlisis y consideracin. Es necesario diferenciar el sistema pensional de los servidores pblicos que en Colombia han mantenido sistemas exceptuados hasta la ley 100 de 1993, que tena como uno de los objetivos primordiales crear un sistema general de pensiones, aplicable a todos los trabajadores. Sin embargo, mantuvo total o parcialmente de manera permanente o transitoria, vigentes los regmenes exceptuados de los funcionarios del magisterio, los trabajadores de Ecopetrol, los miembros de la fuerza pblica y polica Nacional y el rgimen del Presidente de la Repblica. La Caja Nacional de Previsin Social, mejor conocida como Cajanal, creada mediante la ley 6 de 1945 para la gestin de la seguridad social de los servidores pblicos, administraba y prestaba los servicios de salud y las prestaciones econmicas de corto y largo plazo. Para ello nunca abri cuentas individuales de cada trabajador, ni construy sus historias laborales. Tampoco constituy las reservas necesarias para el pago de las pensiones, porque se co-

tizaba un porcentaje sobre el total de la nmina de cada entidad pblica del orden nacional y era claro para el Gobierno central que el presupuesto general de la Nacin asumira las pensiones de sus funcionarios en el futuro, sin tener en cuenta los compromisos econmicos que de tales decisiones se derivaban. Slo en 1968 con la ley 45 se orden la elaboracin de clculos actuariales para medir obligaciones, lo cual no se hizo. Inclusive esta misma ley jaba las bases de una reforma pensional que involucraba la absorcin de Cajanal y otras entidades por parte del ISS. Las primeras normas e instituciones de seguridad social en Colombia se crearon para servidores pblicos. Previamente se decretaron pensiones para Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, las viudas de los presidentes de la repblica y en 1912 se cre la Caja de Auxilios de los ramos postal y telegrco, que en 1960 se transforma en Caja de Previsin Social de Comunicaciones Caprecom. Con anterioridad de haba creado en 1925 la Caja de sueldos de retiro de las fuerzas militares. Cajanal, creada incluso antes que el seguro social administraba una multiplicidad de regmenes -cerca de 40-, segn los servidores pertenecieran a los ministerios, la rama judicial, los rganos de control, las superintendencias, la Registradura, la Orquesta Sinfnica, los embajadores y funcionarios de la carrera diplomtica. Igualmente regmenes basados en convenciones colectivas como las de Inravisin, Banco de la Repblica, Instituto de seguros
338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

Sociales, Ferrocarriles, Corporacin Nacional de Turismo, Ferrocarriles, Foncolpuertos, etc El tema del equilibrio nanciero del sistema no estaba dado sobre la base de las cotizaciones, puesto que muchas de las pensiones otorgadas no se respaldaban en los aportes o cotizaciones. Es el caso de la pensin gracia concedida a los maestros de escuela primaria ocial de orden distrital, municipal o departamental que prestaron sus servicio en enseanza primaria como en normalista y para beneciarse del mismo, solo requeran cumplir 20 aos de servicio y 50 aos de edad, sin importar si era hombre o mujer, con un monto del 75% de todo lo devengado en el ltimo ao. En 1946 se crea el Instituto Colombiano de Seguros SociaECONOMA COLOMBIANA . 338

les, que inicia gestionando los seguros previsionales de corto plazo, es decir enfermedad general y maternidad. Los seguros de largo plazo, invalidez, vejez y supervivencia, solo iniciaran su funcionamiento en 1967. Con anterioridad y de acuerdo con lo dispuesto en el Cdigo Sustantivo del Trabajo, las pensiones de jubilacin eran cubiertas por el patrono o empresa una vez el trabajador cumpliera con el requisito de edad y tiempo de trabajo. Estas pensiones dejaran de estar a cargo del patrono cuando el riesgo fuera asumido por el ISS. Se previeron jubilaciones con 10 aos de servicio (si el trabajador era despedido sin justa causa) y jubilaciones con 15 aos de servicio en otros casos. El ISS tambin otorgaba pensiones con 500 semanas de cotizacin.

Las cajas territoriales y de las Universidades abundaban. Fue entonces necesario poner orden y hacer un sistema nico donde a travs de la ley 100 de 1993 terminaron coexistiendo dos regmenes, el de prima media (o prestacin denida) dentro del cual se atiende los regmenes especiales en lo que a la transicin corresponde, y el rgimen de ahorro individual con solidaridad (o de capitalizacin), excluyentes entre s pero permitiendo el traslado de uno a otro con ciertas limitaciones. Hoy 20 aos despus de la reforma de la ley 100 ha habido avances en algunos temas pero dado que los problemas evolucionan llega el momento de replantearse, tal como se hizo en salud, si tenemos el sistema de pensiones que nuestro pas requiere y puede asumir.
209

Sistema pensional colombiano

Los problemas son de diverso orden. Llegamos a un punto en donde estamos sufriendo y viendo las consecuencias de un sinnmero de circunstancias y problemas que gravitan alrededor del tema pensional. Los problemas se reeren a diversas rbitas y tiene muchos componentes. Los problemas son de orden demogrco, social, cultural, nanciero e institucional. No obstante no podemos ser ajenos que esta problemtica no es exclusiva de Colombia. Todos los pases estn enfrentando coyunturas similares y cada uno encuentra en las pensiones un espacio obligado de reexin y de reformas. En efecto, hoy en Colombia qu tenemos? Una poblacin que est envejeciendo y tiene una mayor expectativa de vida, una sociedad cuya tasa de fecundidad disminuye, sumado a una gran informalidad laboral en donde la cuenta propia y el subempleo estn a la orden del da. Evidentemente esto nos lleva a otra realidad, ya no tenemos una gran masa de cotizantes que nos genere la caja para pagar las mesadas de quienes se van pensionando. La deuda intergeneracional no puede ser ni reconocida ni pagada como en el siglo pasado. La proteccin social de la vejez no puede tener como nica fuente el trabajo formal asalariado. Las reglas que todos tenemos en nuestra mente de 20 aos de servicios y 50 o 55 aos de edad (55 o 57 y 60 para otros mujeres y hombres) como condiciones necesarias para tener una pensin vitalicia y sustituible a cnyuge
210

e hijos menores de 25 aos con una tasa de reemplazo entre 75 y 100%, no pueden ni deben ser eternas y trasplantables de una generacin a otra. Estas reglas solo nos conducen a perpetuar nuestras grandes inequidades y a excluir de los derechos a quienes ms lo necesitan, es decir a quienes no tienen la opcin de un empleo formal o de un empleador o patrono que lo alie y que le pague las dos terceras partes de sus cotizaciones en el mejor de los casos, cuando las cotizaciones son obligatorias. Colombia segn la encuesta continua de hogares del DANE tiene a noviembre de 2012 una tasa global de participacin (TGP) del 65.8%, una tasa de ocupacin de 59.9% y la tasa de desempleo del 9.2%. Lo anterior, segn informacin del Banco de la Repblica, a la misma fecha, para una poblacin de 45.5 millones de habitantes y una poblacin en edad de trabajar de 35.979.000 millones de personas que equivale al 79.2% de la poblacin total. Para abordar las posibles soluciones al problema pensional, recomendamos separar de la discusin la problemtica del rgimen de transicin de los servidores pblicos, que tiene sus propias complejidades y el que ha generado las muy diversas interpretaciones por los operadores judiciales de la discusin y debate que se requiere dar para congurar un sistema de seguridad social

338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

universal solidario y eciente como lo impone la Constitucin, frente a los desafos del envejecimiento de la poblacin, los cambios sociales y del mercado laboral y que son responsabilidad del Estado social de derecho. Por eso, ms all que quedarnos en los problemas y costos que conlleva la atencin y respeto de los derechos adquiridos para unos segmentos de la poblacin, o en el pago y reconocimiento de regmenes especiales o exceptuados validados por la sociedad, tenemos que hacer una gran reexin de pas y mirar cmo vamos a garantizar una proteccin adecuada de nuestros adultos mayores y a enfrentar los grandes desafos de una poblacin que va envejeciendo cada vez ms. De ah, que las reformas que debamos abordar, si bien deben consultar necesariamente con la sostenibilidad scal, principio que se consagr en el acto legislativo 001 de 2005 para los temas pensionales, tenemos que abordar la reforma pensando en la realizacin del Estado social de Derecho que nos impone nuestra Carta Fundamental. La solidaridad y la equidad debern estar presentes en cualquier decisin que se adopte. No podemos seguir garantizando mucho a unos cuantos y dejando una gran parte de la poblacin de adultos mayores descubierta.

2. La Cobertura.
La Cobertura en materia pensional ha sido uno de los grandes fracasos en las previsiones de la reforma a la ley 100. Evidentemente uno de sus fundamentos para incrementar la cobertura se constitua en la formalizacin laboral uno de los problemas estructurales que no hemos podido superar. En ese orden de ideas hoy tenemos una cobertura entre el 23% y el 27% (segn las bases de clculos utilizados) sobre la poblacin econmicamente activa. (La poblacin econmicamente activa a noviembre de 2012 es de 23.138.000 personas, para un porcentaje de 64.3% de la tasa de participacin, con una desocupacin de 2.140.000 para una tasa de desempleo que como ya se indic es de 9.2%). Sin embargo esta informacin es equvoca. Eso no quiere decir que el 27% de la poblacin econmicamente activa de Colombia vaya a tener pensin. Solo signica que un 27% se considera aliado activo al sistema general de pensiones. Segn estadsticas recientes de la encuesta continua de hogares del DANE de la poblacin econmica activa tan solo estn aliados a pensiones 16.379.494 personas, de las cuales solo han cotizado en los ltimos 6 meses por lo menos una sola vez 6.770.445. Los pensionados totales en nuestro pas hoy son 1.793.323 personas

ECONOMA COLOMBIANA . 338

211

Sistema pensional colombiano

Es sabido que la tasa de delidad en nuestro pas es muy baja. Lo es ms para las mujeres por las labores de cuidado de nios y ancianos, por ser la poblacin ms vulnerable (en temas de violencia y desplazamiento) y por estar empleada en trabajos poco estables y estacionales. De otra parte la baja cobertura tambin se puede explicar por las barreras de acceso a la aliacin derivadas de la estructura del sistema de seguridad social, que no garantiza la aliacin al sistema de pensiones de los beneciarios del rgimen subsidiado en salud que asciende a 23.5 millones de colombianos, que por mantener su aliacin al subsidio de salud no se alian a un rgimen pensional, lo que genera su exclusin Precisamente dada la baja cobertura en el sistema general de pensiones, la Contralora General de la Repblica ha hecho varias funciones de advertencia a los Ministerios de Hacienda y de Trabajo1 (y a sus direcciones de regulacin) para que desarrollen los mecanismos legales y constitucionales que desde el acto legislativo 001 de 2005 abrieron un espacio. En efecto, el mismo constituyente para las clases menos favorecidas permiti desarrollar esquemas de proteccin social que no estuvieran limitados por la restriccin constitucional de que no puede haber ninguna pensin inferior al salario mnimo. Nuestro pas tiene una institucionalidad muy dispersa en materia de apoyos y esquemas de subsidio y solidaridad para los adultos mayores. No existe una poltica pblica para el envejecimiento. As lo hemos denunciado. La poblacin mayor de 60 aos en Colombia hoy representa el 10.4% del total de la poblacin. Se estima que el 65% de las personas mayores vive bajo la lnea de pobreza, con una baja cobertura en el sistema de seguridad social y soporta discriminacin laboral por su edad, dicultades de inclusin social y lejos de poder ejercer un envejecimiento digno, activo y participativo. Ingentes recursos del orden nacional y territorial se destinan sin articulacin y coherencia hacia los adultos mayores. En esto participan el Ministerio de trabajo, ICBF, DPS,
212

programas desde la Presidencia, el Fondo de Solidaridad Pensional, etcNo obstante su subsistencia, cuidado, insercin a la sociedad y a la movilidad, atencin a sus discapacidades y limitaciones, son atendidas de manera fragmentaria. No sabemos cunto gastamos ni en qu programas, ni para qu ni con qu impacto. El Estado se ha demorado 7 aos en desarrollar los Beneficios Econmicos Peridicos luego de que el Ministerio de Hacienda y de Proteccin social (hoy de trabajo), contratara varias consultoras y asesores. A hoy el tema no est implementado y lo que se ha conocido resulta tan farragoso y complicado que ser una contribucin ms a la gran litigiosidad que hoy afecta el sistema pensional colombiano ms que una solucin efectiva. Se hace urgente una verdadera poltica pblica para el envejecimiento y la proteccin social del adulto mayor, articulada con su atencin en salud y que engrane los recursos del orden nacional con los del orden territorial y con los aportes de empleadores y trabajadores. Estamos en un caos institucional y judicial tan inconstitucional como el que acontece en materia de salud. Las tutelas que estn a la orden del da en Cajanal en liquidacin, en la UGPP, en el ISS en liquidacin y en Colpensiones hablan por s solas. No puede haber una reforma legtima que no recoja esta experiencia y estas necesidades.

3. Impacto macroeconmico de la Reforma constitucional del 2005 en materia pensional.


A. Dentro de los ajustes con impacto scal en la reforma del 2005 a travs de la adicin del artculo 48 de la Carta Fundamental, deben destacarse las siguientes:

1 Ver anexo1 y 2, Funciones de advertencia, la Contralora General de la Repblica advierte a los Ministerios de Hacienda y de Trabajo para que adopten de manera rpida las medidas necesarias en materia presupuestal, en ejercicio de la facultad regulatoria, en propuestas de reformas de ley, en instrucciones a las Administradoras del Sistema General de Pensiones y dems entidades involucradas con el tema pensional, tendientes a proteger los recursos pblicos en riesgo por las situaciones arriba mencionadas

338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

1) Sostenibilidad nanciera del sistema de seguridad social 2) Eliminacin de regmenes exceptuados y especiales. 3) Coherencia y sostenibilidad en las negociaciones colectivas de tal suerte que no contengan acuerdos sobre temas pensionales. 4) Eliminacin de la 14 mesada, a partir de la vigencia del acto legislativo salvo para quienes se tengan una pensin igual o inferior a 3smlv o su pensin se cause antes del 31 de julio de 2011. 5) Transicin de la reforma pensional. 6) Topes a las mesadas pensionales (25 smlv). 7) Coherencia entre aportes y cotizaciones con el monto de la pensin. 8. Disminuye el perodo de transicin establecido por la ley 100 de 1993(del 1 de enero de 2014 pasa el 31 de julio de 2010, excepto para quienes tengan 750 semanas cotizadas a la entrada en vigencia de dicho acto legislativo para quienes se mantiene hasta 2014. Es claro y conocido que en nuestro pas los acuerdos y negociaciones sobre regmenes o prestaciones pensionales se adoptaron en el siglo pasado sin mayor consideracin y anlisis acerca de la existencia y cuanta de los recursos necesarios para cumplir con tales promesas. Igualmente por cada empresa o sector de la administracin pblica, ya fuere del orden nacional o territorial, se creaba un rgimen pensional. Tales empresas al liquidarse o desaparecer han debido dejar sus pasivos pensionales en los departamentos, municipios, universidades, ministerios, patrimonios autnomos o ser asumidos por las cajas pagadoras pblicas del orden nacional o territorial, con importantes esfuerzos de los contribuyentes para fondear los recursos que permitan atender tales pasivos. Esto sin contar con los pasivos de Cajanal y del ISS, que hoy se pagan a travs de la interrelacin de la UGPP, el FOPEP y Colpensiones. Todas estas reformas paramtricas adems del impacto macroeconmico van en la direccin correcta: propender por la universalidad, la equidad y la solidaridad. Que haya unas reglas de juego nicas para la poblacin colombiana que sean respetadas, conocidas y fciles de entender. B. No obstante es importante resaltar que el valor del Presupuesto destinado a pensiones como porcentaje del PIB es considerable, mxime si tenemos en cuenta que el valor a cubrir es de solo para 1.793.323 pensionados:

ECONOMA COLOMBIANA . 338

213

Sistema pensional colombiano

Presupuesto Nacional Proyectos Apropiaciones para Pensiones


Ppto. Total Var Pensiones Var PIB % % del Ppto.
Fuente: MHCP * Ejecucin para el 2009

2009* $138.626 $21.418 4,30% 15,45%

2010 2011 $148.293 $147.255 6,97% (0,70%) $24.303 $23.607 13,47% (2,86%) 4,50% 4,10% 16,39% 16,03%

2012 2013 $165.276 $185.525 12,24% 12,25% $24.983 $24.881 5,83% (0,41%) 4,00% 3,50% 15,12% 13,41%

Apropiaciones para conceptos asociados a pensiones PGN 2012-2013 Miles de millones de pesos
Concepto / Sector Variacin Porcentual 13/12 2012 (1) PENSIONES NACION Pensiones sin ISS TRABAJO DEFENSA Y POLICIA EDUCACION HACIENDA SALUD Y PROTECCION SCL AGROPECUARIO COMERCIO, INDUSTRIA, RESTO DE SECTORES Pensiones ISS PENSIONES ESTAPUBLICOS TOTAL PENSIONES PGN 600 24.881 6,4 37 2,3 7.879 45,1 8,6 8.607 2,4 100,0 22.491 14.612 6.774 3.886 2.430 926 6,4 51 3,8 0,3 0,0 0,1 2013 (2) 24.281 15.674 6.950 4.417 2.628 1.048 13/12 (3)=(2/1) 8,0 7,3 2,6 13,7 8,2 13,2 1,9 Participacin Porcentual 2012 (4) 98,2 63,8 29,6 17,8 10,6 4,0 0,1 0,2 0,0 0,0 34,4 0,1 3,7 0,0 34,6 0,1 3,7 1,3 2012 (5) 97,6 63,0 27,9 17,8 10,6 4,2 0,1 0,0 0,0 Porcentaje PIB 2012 2013 2012 (6) 3,7 2,4 1,1 0,6 0,4 0,2 2013 (7) 3,7 2,4 1,0 0,7 0,4 0,2

Fuente: Direccin General del Presupuesto Pblico Nacin.

214

338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano Grfica 10.1

Pasivo Pensional Nacional (Cifras en billones de pesos)

Fuente: CGN-MHCP.
Concepto/sector

4. El rgimen de congresistas y la comparacin con otros pensionados de regmenes de transicin del rgimen de prima media.
Para la Contralora los datos del rgimen de Congresistas se han visualizado y analizado con todos los otros regmenes especiales. Ms que el impacto econmico particular, hay otras consideraciones que ameritan una especial atencin. Al respecto la CGR ha emitido opinin en cuanto a la falta de revelacin de los clculos actuariales de este Fondo dentro del Balance General de la Nacin y sobre la necesidad de tener tales clculos aprobados y actualizados. Precisamente este tema, el de la falta de revelacin de los pasivos pensionales en el Balance General de la Nacin fue objeto de una funcin de advertencia de la Contralora y de glosas al Balance, temtica que es fruto de un plan de mejoramiento con la Contadura y con el Ministerio de Hacienda. El ltimo clculo actuarial aprobado para el Fondo del Congreso (Fonprecon) corresponde a 2010 ( debiendo estar ya en proceso de cierre de 2012) y es por valor de $2.48 billones de pesos que abarca a 8.757 personas entre pensionados, jubilados, beneciarios de bonos pensionales y cotizantes activos. De este valor tan solo hay reservas por $363 mil millones de pesos. Los pensionados a octubre de 2012 por ley 4 y por ley 100 de Fonprecom, suman 2.319 personas. El promedio de mesada de vejez de un pensionado por Ley 4 de 1992, es de $18 millones de pesos, como se puede ver en el cuadro siguiente, donde si el exceso sobre 25 salarios mnimos (vigente en 2012), se utilizara para pagar pensiones de 1 salario mnimo en el caso
ECONOMA COLOMBIANA . 338

215

Sistema pensional colombiano

Ley 4 de 1992, Aet. 17 SMMLV Tope legal mesadas Pensin mxima


Fonprecn Ley 4/92 Vejez Invalidez Sobrevivencia Sub Total Fonprecn Ley 100/93 Vejez Invalidez Sobrevivencia Sub Total Fonprecn Vejez Invalidez Sobrevivencia Total Colpensiones Vejez 1.059 $15.850 $14.966,8 $229,25 $242,78 411,8 Notas: Con el exceso por encima de 25 SMLV pagados a los congresistas, se podran subsidiar 2.964 personas con una pensin de 1 SMMLV y 412 con lo pagado en exceso de 25 SMLV en Colpensiones a 1059 pensionados, para un total de posibles beneciacios de 3.375 Fuente: Elaboracin CGR N Mesadas $ Promedio $ En Exceso de 25 SMMLV $3.253,0 $5.262,5 $1.791,3 Mesada en Exceso $ $1.720,9 $26,3 $1.747,2 Beneciarios posibles de una pensin de un SMMLV 2.919 45 2.964

529 5 298 832 N 1.193 35 259 1.487 N 1.722 40 557 2.319

22,81% 0,22% 12,85% 35,88%

$9.517 $100 $4.135 $13.752 Mesadas $

53,13% 0,56% 23,08% 76,77%

$17.990,5 $20.000,0 $13.875,8 $16.528,8 Promedio $

51,44% 1,51% 11,17% 64,12% 74,26% 1,72% 24,02% 100%

$3.569 $77 $516 4.162 Mesadas $ $13.086 $177 $4.651 17.914

19,92% 0,43% 2,88% 23,23% 73,05% 0,99% 25,96% 100%

$2.991,6 $2.200,0 $1.992,3 $2.798,9 Promedio $ $7.599,3 $4.425,0 $8.350,1 $7.724,9

Pensionados Colpensiones/ISS Vejez Invalidez Sobrevivencia Sub Total


Fuente: Supernanciera.

N 738.326 43.229 223.391 1.004.946 73,47% 4,30% 22,23% 100%

Mesadas $ $1.013.823 $44.688 $86.047 1.144.558 88,58% 3,90% 7,52% 100%

Promedio $ $1,373 $1,034 $0,385 $1,139

En un rgimen de prima media con las condiciones de ley para acceder al mismo dentro de los regmenes especiales o de transicin, las cotizaciones o aportes nunca son representativos del monto a pagar. Ah se requiere una reforma profunda. Lo anterior por cuanto tales regmenes se construyeron con unos porcentajes muy altos de subsidio, subsidio que est a cargo del sco.

216

338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

Para hacerse a una idea, una pensin de salario mnimo sustituible en los trminos de la ley requiere de un capital entre $150 y $180 millones de pesos. En tal orden de ideas las diferencias entre mesadas pagadas y cotizaciones en nuestros regmenes de prestacin denida resulten tan grandes como importantes deben ser los recursos que deban apropiarse. Veamos algunas cifras adicionales, no sin antes precisar que en el caso del ISS estas cifras se ven distorsionadas como quiera que el ISS dentro de la mesada consigna el valor del retroactivo, cosa que tambin pasaba en Cajanal mientras remiti informacin. a) Evolucin del valor de las mesadas pagadas por las distintas administradoras del rgimen de prima media del 2005 a Agosto de 2012.

Valor mesadas pagadas en el RPM


Mesadas ISS CAXDAC Fon Precon Caprecom P. Antioquia Cajanal (*) Total 2005 $6.145.150 $41.050 $136.996 $522.326 $29.890 $2.447.593 $9.323.004 2006 $7.178.493 $43.093 $165.175 $565.392 $32.675 $2.804.792 $10.789.620 2007 $8.308.992 $45.718 $176.719 $604.096 $36.621 $3.116.040 $12.288.185 2008 $9.637.250 $48.564 $189.697 $696.610 $40.717 $3.706.183 $14.319.020 2009 $11.202.299 $52.517 $205.284 $702.605 $45.984 $1.664.488 $13.873.177 2010 $12.491.762 $53.584 $216.962 $717.334 $48.464 $0 $13.528.106 2011 $14.249.043 $55.119 $231.813 $736.032 $51.284 $0 $15.323.291 2012 $8.876.103 $33.032 $133.941 $433.513 $30.609 $0 $9.507.198

Fuente: Supernanciera.

b) Evolucin de los aportes recibidos para el pago de mesadas a las distintas administradoras del rgimen de prima media del 2005 a Agosto de 2012.
RPMPD Aportes ISS CAXDAC FonPrecon Total Caprecom P. Antioquia Cajanal (*) Total 2005 $2.307.133 $3.399 $9.585 $6.504 $3.480 $0 $2.330.101 2006 $2.529.793 $4.042 $9.000 $15.210 $3.089 $118.779 $2.688.913 2007 $2.675.136 $4.024 $9.193 $13.612 $3.102 $131.710 $2.845.970 2008 $3.115.194 $4.432 $10.756 $7.237 $3.370 $145.199 $3.296.944 2009 $3.294.232 $4.516 $11.502 $3.881 $3.061 $67.456 $3.396.150 2010 $4.017.585 $3.000 $11.828 $2.145 $3.014 $0 $4.049.400 2011 $4.541.719 $380 $10.754 $993 $2.861 $0 $4.567.461 2012 $452.274 $107 $1.060 $60 $224 $0 $454.785

Fuente: Supernanciera * Reporte no disponible o desactualizado..

ECONOMA COLOMBIANA . 338

217

Sistema pensional colombiano

c) Porcentaje de las mesadas que cubren los aportes del 2005 a Agosto de 2012 en las distintas administradoras del rgimen de prima media.
Mesadas ISS CAXDAC Fon Precon Caprecom P. Antioquia Cajanal (*) Total Fuente: Supernanciera. 2005 37,54% 8,28% 7,00% 1,25% 11,64% 0,00% 24,99% 2006 35,24% 9,38% 5,45% 2,69% 9,45% 4,23% 24,92% 2007 32,20% 8,80% 5,20% 2,25% 8,47% 4,23% 23,16% 2008 32,32% 9,13% 5,67% 1,04% 8,28% 3,92% 23,02% 2009 29,41% 8,60% 5,60% 0,55% 6,66% 4,05% 24,48% 29,93% 29,81% 2010 32,16% 5,60% 5,45% 0,30% 6,22% 2011 31,87% 0,69% 4,64% 0,13% 5,58% 2012

d) Relacin del nmero de pensionados en relacin con el valor de salarios mnimos legales. En el ISS (hoy Colpensiones) que cobija al mayor nmero de pensionados del pas la distribucin de mesadas por nmero de salarios nos muestra claramente el problema de inequidad del que hablbamos. Estos resultados pueden trasplantarse a cualquier otro rgimen.
ISS Cifras a Octubre 2011 Aliados 6.434.218 Cotizantes 1.931.923 No cotizantes 4.502.295 Pensionados Valor mesada Pension promedio 963.976 $943.363 $978,617

N por Pensionado 6,67 2,00 4,67

Pensionados segun monto en Salarios Mininos Mensuales Vigentes P<2 2<P<4 4<P<7 7 < P < 10 10 < P < 15
15 < P < 20 20 < P < 25 25 < P Total Fuente: Supernanciera.

N 744.865 141.510 50.460 15.078 8.549


2.007 99 86 962.654

% 77,3762% 14,7000% 5,2418% 1,5663% 0,8881%


0,2085% 0,0103% 0,0089% 100,00%

% Acumulado 77,38% 92,08% 97,32% 98,88% 99,77%


99,98% 99,99% 100,00%

100% 22,6238% 7,9238% 2,6821% 1,1158%


0,2277% 0,0192% 0,0089%

e) FOPEP. El Fondo de Pensiones Pblicas del Nivel Nacional tiene como objetivo el pago de pensiones de vejez o de jubilacin,
218
338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

de invalidez, de sustitucin o sobrevivientes que se encontraban a cargo de la Caja Nacional de Previsin Social o de los fondos insolventes del sector pblico del orden nacional3; a continuacin relacionamos la distribucin de pensionados por Niveles Salariales que maneja Fopep, as:
Pensionados segun monto en Salarios Mininos Mensuales Vigentes P <=1 1<P<2 2<P<3 3<P<4 4<P<5 5 < P < 10 10 < P < 15 15 < P < 20 20 < P < 25 25 < P Total
Fuente: FOPEP.

N 13.485 79.597 63.353 61.112 22.795 19.562 2.232 746 688 301 263.871

% 5,1105% 30,1651% 24,0091% 23,1598% 8,6387% 7,4135% 0,8459% 0,2827% 0,2607% 0,1141% 100,00%

% Acumulado 5,11% 35,28% 59,28% 82,44% 91,08% 98,50% 99,34% 99,63% 99,89% 100,00% 100% 94,8895% 64,7244% 40,7153% 17,5555% 8,9169% 1,5034% 0,6575% 0,3748% 0,1141%

Aqu vale la pena resaltar que mientras el 92.08% de los pensionados de Colpensiones/ISS devengan pensiones inferiores a cuatro (4) SMLV, en el FOPEP este guarismo se sita en 82.44% lo cual muestra que mientras que apenas el 7.92% de los pensionados del Colpensiones/ISS reciben pensiones superiores a cuatro (4) SMLV, en el FOPEP el porcentaje correspondiente se sita en el 17,56%, lo cual parece indicar un rgimen salarial o de jubilacin ms generoso en el sector pblico. En el caso de la pensin de congresistas hay tres consideraciones que han desatado una importante litigiosidad y que tal y como se dijo en un comienzo, con miras a la consideracin del principio de la igualdad podra generar un precedente para otros grupos de pensionados bajo regmenes especiales aplicables por la transicin, cuya previsin actuarial no se tiene e incrementara los recursos que deberan ser destinados al pago de pensiones. El reconocimiento por ley del monto de la pensin con el 75% de todo lo devengado por los activos. La decisin de adoptar como ingreso base de liquidacin IBL todos los factores salariales para el reconocimiento de una pensin, cuando solamente se ha cotizado por algunos. La obligatoriedad de aplicar el tope consagrado en el acto legislativo 01 de 2005.
ECONOMA COLOMBIANA . 338

3 Anexo relacin de los Fondos Manejados a tavs de Fonpep.

219

Sistema pensional colombiano

5. La sostenibilidad fiscal y financiera del rgimen de prima media. Costos fiscales. Progresividad o regresividad.
El rgimen de prima media o prestacin denida no es bueno o malo o costoso per se. Depende de las reglas que en materia de cotizaciones, edad, delidad de aportes, topes de pensin, tasa de reemplazo, etc., se establezcan. Son las variables que se introduzcan las que le dan las caractersticas a la pensin obtenida. Evidentemente los regmenes especiales que hoy subsisten tienen un alto grado de subsidio con un contenido altamente regresivo. Es decir que se subsidia ms para atender la prestacin denida en la ley a quien gana ms y como hay tope de aportes y un mnimo de semanas de cotizacin para obtener la prestacin, pues ese subsidio beneciar ms a quienes tienen empleo formal, ganan ms y tienen mayor estabilidad laboral. Igualmente, con el subsidio del estado, tambin existe el subsidio de quienes tienen menos oportunidad de completar sus semanas de cotizacin, pues a estos en el rgimen de prima media, slo les corresponde una indemnizacin sustitutiva, yendo sus cotizaciones a subsidiar la pensin de quienes tienen una mayor posibilidad de pensionarse.

En el rgimen de ahorro individual tambin existe una garanta estatal consistente en respaldar una pensin de garanta mnima cuando los recursos de dicho fondo alimentado con las cotizaciones de quienes estn aliados a dicho rgimen no alcancen, adems de la garanta del valor real de los aportes para quienes se trasladen del rgimen de prima media. Sin embargo no hay que olvidar que en este rgimen el riesgo de mercado corre a cargo del aliado y/o pensionado. Lo que lo hace diferenciable del rgimen de prima media en donde la prestacin ha sido denida de antemano independientemente de la suerte de los recursos aportados. De ah los anillos de seguridad creados por el legislador, los cuales no sern sucientes si no se hace una adecuada supervisin a los mercados y las conductas de sus actores procurando un escenario de libre competencia, de mucha transparencia y de mucha responsabilidad tica y social. Esta mayor supervisin, regulacin, autorregulacin y control se hace hoy ms exigente. La rentabilidad real de las inversiones cada vez es menor y los actores y mercados estn altamente concentrados. Lo acontecido con Interbolsa es una seal de alerta que no podemos ignorar. Adicionalmente, el Estado deber ms temprano que tarde enfrentar los mltiples requerimientos de la poblacin aliada que no estando en un rgimen de transicin llegue a la edad de pensin y sus semanas cotizadas o el capital acumulado no sean sucientes para tener un sustento para la vejez, o en donde las tasas de reemplazo, nada similares a las

220

338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

que estbamos acostumbrados en los regmenes especiales impongan a los adultos mayores a un nivel de ingresos de un da para otro muy inferior al que vena recibiendo sin la adecuada informacin o preparacin para ello.

Necesidad de regulacin en temas en los cuales nuestras Altas Cortes han llamado la atencin de vacos normativos que implican mayor litigiosidad y mayores costos en los reconocimientos de pensiones. Seguimiento a la tutela de la H Corte Constitucional en el caso de Cajanal. Prevencin a nominadores y pagadores sobre carrusel de pensiones. Necesidad de supervisin y control a normatividad y regulacin y riesgos derivados de la escaza competencia y conictos de inters que se susciten en los mercados y revisin al margen de solvencia para administradores el cual fue recientemente reducido por el Gobierno Nacional. Igualmente, medicin el impacto de la escaza competencia en la denicin de la rentabilidad mnima de los portafolios pensionales. b. Control scal a las administradoras del rgimen de prima media y de Ahorro individual y en general a la institucionalidad relacionada con el sistema de seguridad social.

6. Qu ha hecho la Contralora en materia de control fiscal en el tema pensional.


La Contralora no ha estado ajena a los distintos problemas y dicultades que se han presentado en el campo pensional. Nos parece importante hacer algunas menciones a los temas que desde nuestro Despacho se han venido manejando: a. Expedicin de funciones de advertencia y actuaciones scales relacionadas con: La necesidad de tener clculos actuariales al da y contabilidad que reeje la verdadera situacin para amortizar y fondear con la debida antelacin los recursos que se requieran. Acelerar y avanzar en la conformacin de la institucionalidad que lleva ms de 5 (desde la ley 1551 de 2007) aos con la existencia de instituciones paralelas y en liquidacin por mucho tiempo con el costo y la desatencin al usuario. (Los casos de la demora en el desmonte del ISS, el arranque de Colpensiones, la liquidacin de Cajanal, la puesta en marcha de la UGPP, la liquidacin del Patrimonio Autnomo Buen Futuro).

ECONOMA COLOMBIANA . 338

221

Sistema pensional colombiano

c. Control scal las Cajas pagadoras de pensiones de las fuerzas militares. d. Control scal al Fondo de Pensiones territoriales y seguimiento en cada ente territorial para que haga los ahorros correspondientes y actualice en PASIVOCOL las historias laborales as como para actualizar, conformar y obtener la aprobacin de los clculos actuariales. e. Control scal a la mora en el pago de pensiones. f. Control scal a la suciencia de los recursos para pagar en pensiones en los patrimonios autnomos como el de Colombia Telecomunicaciones. g. Proceso de responsabilidad scal en lo que se ha denominado el carrusel de pensiones. Por ltimo, la CGR no ha expedido concepto ni asumido hasta la fecha en ninguna de sus decisiones una posicin o interpretacin ocial respecto de la aplicacin de la reforma constitucional de 2005, frente a las pensiones causadas con anterioridad a su vigencia ni frente al tope en el valor de la pensin que dispuso el Acto Legislativo 1 de 2005, en relacin con las pensiones causadas con anterioridad al 31 de julio de 2010. Lo anterior sin perjuicio de algunos procesos de responsabilidad scal que se han adelantado y cuya informacin transcribimos a continuacin que datan de administraciones pasadas y del control scal que se viene haciendo a algunos reconocimientos de pensiones que de manera fraudulenta contra el erario pblico y en el ejercicio de acciones que se constituyen en un abuso del derecho que van en contra de todas las previsiones legales y constitucionales: Proceso de responsabilidad scal por presuntas irregularidades en el otorgamiento de pensiones a algunos congresistas IP 1227 de fecha 17 de Julio de 2004

Archivo conrmado en segunda instancia el 24 de Febrero de 2009 Proceso de Responsabilidad Fiscal por presunta irregularidades en el trmite de reconocimiento de retroactividad y reajustes de pensiones PRF del 29 de Abril de 1999 Fallo sin responsabilidad del 27 de Julio de 2005(no hay datos en el sistema de los argumentos de la decisin). Fallo conrmado en segunda instancia el 7 de Octubre de 2005 Indagacin Preliminar por presuntas irregularidades encontradas en el otorgamiento de la pensin de un ex congresista. IP 1174 de 26 de Mayo de 2004. Ex congresista Alfonso Ramos. Archivado 24 de Diciembre de 2004. Por no comportar una gestin scal. Indagacin Preliminar con ocasin de revisin efectuada a 33 expedientes de pensiones, de los cuales 18 tenan resolucin de liquidacin pensional: Recibido el 16 de Agosto de 2006 IP 1585 de 13 de Octubre de 2006 Declarada caducidad el 31 de mayo de 2007, por cuanto la ocurrencia de los hechos data del 14 de Abril de 1992 Indagacin Preliminar en vista que FONPRECON no acat oportunamente providencia judicial. IP 2004 de 26 de Abril de 2012 Hechos: Fonprecon no habra acatado oportunamente las providencias judiciales que ordenaron la reliquidacin de unas pensiones de jubilacin. Archivada el 23 de Noviembre de 2012 por cuanto se demostr que, por una parte, el

PRF de 22 de Noviembre de 2005 Archivado el 10 Diciembre de 2008 por ausencia de culpa o dolo
222

338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

Tribunal Administrativo de Cundinamarca remiti la sentencia de reliquidacin de pensiones a Fonprecon un ao y medio despus de emitida la misma, por lo que se dio traslado a las autoridades competentes para que investigaran la posible irregularidad disciplinaria de este hecho, y por la otra por cuanto se prob que Fonprecon emiti dentro del trmino de los 30 das legales (artculo 176 CCA) la sentencia de reliquidacin ordenada por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca.

tal necesario, as como las dems condiciones que seala la ley. Los requisitos y benecios pensionales para todas las personas sern los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones. No podr dictarse disposicin o invocarse acuerdo alguno para apartarse de lo all establecido. Para la liquidacin de las pensiones slo se tendrn en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. A partir de la vigencia del Acto Legislativo no habr regmenes especiales ni exceptuados, sin perjuicio del aplicable a la Fuerza Pblica y al Presidente de la Repblica y algunos artculos transitorios para el rgimen de docentes. Sin perjuicio de los derechos adquiridos y del Rgimen de Presidente y Fuerza pblica, la vigencia de los regmenes pensionales especiales, los exceptuados as como cualquier otro distinto al establecido de manera permanente en las leyes del Sistema General de Pensiones expirar el 31 de julio de 2010. La ley establecer un procedimiento breve para la revisin de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley, convenciones o laudos. A partir del 31 de Julio de 2010 no podrn causarse pensiones superiores a 25 smlv, con cargo a recursos de naturaleza pblica. A partir de la vigencia del AL no podrn establecerse en pactos, convenciones colectivas de trabajo, laudos o acto jurdico alguno, condiciones pensionales diferentes a las establecidas en las leyes del Sistema General de Pensiones. Las reglas de carcter pensional que rigen contenidas en laudos, convenciones, acuerdos perdern vigencia el 31 de julio de 2010. El rgimen de transicin establecido en la ley 100 de 1993 y dems normas que desarrollen dicho rgimen no podrn extenderse ms all del 31 de julio de 2010, excepto para quienes
223

7. Algunas conclusiones
a. Hay que volver al espritu de la ley 100 de 1993 que se repiti en el Acto Legislativo 001 de 2005. Conviene repasar el texto del Acto Legislativo para encontrar cules han sido los desvos y donde deben imponerse los correctivos: Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. La baja cobertura que hoy tiene el sistema en materia de pensiones demuestra que no se ha cumplido con este cometido. El Estado garantizar los derechos, la sostenibilidad nanciera del sistema pensional, respetar los derechos adquiridos con arreglo a la ley y asumir el pago de la deuda pensional que de acuerdo con la ley est a su cargo. Las leyes en materia pensional que se expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de este acto legislativo, debern asegurar la sostenibilidad nanciera de lo establecido en ellas. Sin perjuicio de los descuentos, deducciones y embargos apensiones ordenados de acuerdo con la ley, por ningn motivo podr dejarse de pagar, congelarse o reducirse el valor de la mesada de las pensiones reconocidas conforme a derecho En materia pensional se respetarn todos los derechos adquiridos. Para adquirir el derecho a la pensin ser necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio, las semanas de cotizacin o el capiECONOMA COLOMBIANA . 338

Sistema pensional colombiano

estando en rgimen de transicin, a la entrada en vigencia del acto legislativo tengan ms de 750 semanas de cotizacin o tiempo de servicios, a quienes se les mantendr el rgimen de transicin hasta el ao 2014. Los requisitos y benecios pensionales para las personas cobijadas por el rgimen de transicin sern los exigidos por el artculo 36 de la ley 100 de 1993 y dems normas que desarrollen dicho rgimen. Eliminacin de la 14 mesada para quienes tengan una pensin superior a 3 salarios mnimos y su pensin se cause antes del 31 de julio de 2011. No puede haber pensin inferior a 1 smlv salvo los benecios econmicos peridicos BEPS para personas de escasos recursos que no puedan completar los requisitos de la pensin. b. El rgimen de transicin: edades, tiempos de cotizacin o servicio, IBL, IBC, monto o tasa de reemplazo El Acto legislativo reitera el respeto de la expectativa legtima de un cierto nmero de personas que tenan pendiente una situacin pensional por consolidar. Vuelve a los mismos conceptos consagrados en el artculo 36 de la ley 100 de 1993. Art 36 ley 100 de 1993: La edad para acceder a la pensin de vejez, el tiempo
224

de servicio o el nmero de semanas cotizadas, y el monto de la pensin de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema (1 de abril de 1994 con base en art 151 de la ley 100 de 1993) tengan 35 aos o ms de edad si son mujeres o 40 o ms aos de edad si son hombres, o 15 o ms aos de servicios cotizados, ser la establecida en el rgimen anterior al cual se encuentren aliados. Las dems condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensin de vejez, se regirn por las disposiciones contenidas en la presente ley El ingreso base para liquidar la pensin de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les falte menos de 10 aos para adquirir el derecho, ser el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si ste fuere superior, actualizado anualmente con base en la variacin del ndice de precios al consumidor, segn certicacin que expida el DANE. Lo anterior quiere decir : Beneciarios del rgimen de transicin:

Hombres de 40 o ms al primero de abril de 1994 Mujeres de 35 o ms al 1 de abril de 1994 Quienes tengan 15 aos de cotizacin o servicio

Qu derechos otorga ser beneciario del rgimen de transicin:

338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

Que a los beneciarios se les aplique el requisito de edad, tiempo de servicio o semanas cotizadas y monto de la pensin de vejez del rgimen anterior al cual estuvieren aliados a la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones. Esto es lo que algunos llaman la tasa de reemplazo. El monto del sistema general de pensiones est consagrado en el artculo 34 de la ley 100, modicado por el artculo 10 de la ley 797 de 2003: Va del 65% al 85% del IBL segn una frmula y segn las semanas de cotizacin. El IBL o ingreso base de liquidacin aplicable a los beneciarios de transicin es el establecido en el artculo 36. El monto es el del rgimen de transicin al cual se tiene derecho. El IBL solo debe incluir los montos sobre los cuales se haya cotizado. El IBC es el reglado en la ley 100, art 18: El salario base de cotizacin para los trabajadores particulares ser el que resulte de aplicar lo dispuesto en el CST. El salario mensual base de cotizacin para los servidores del sector pblico, ser el que seale el Gobierno de conformidad con lo dispuesto en la ley 4 de 1992. El Ingreso base de cotizacin tiene los mismos lmites mnimos y mximos que el ingreso base de liquidacin. o Rgimen de transicin aplicable. Rgimen especial que a 1 de abril de 1994 le genere ex-

pectativa legtima a un beneciario. Es una expectativa legtima en concreto, no un salvoconducto para decidir de ah en adelante cul es el rgimen que ms conviene. o Hasta cundo debe respetarse el rgimen de transicin es decir el acceso a un rgimen especial? Hasta el 31 de julio de 2010 Salvo para quienes estn en rgimen de transicin tuvieren 750 semanas de cotizacin o el equivalente en servicios a la entrada en vigencia del acto legislativo 001 de 2005, en cuyo caso la posibilidad de acceder a una pensin de un rgimen de transicin se extiende hasta el 31 de diciembre de 2014.

c. El tope de las pensiones.


Algunos antecedentes en materia de topes a las mesadas pensionales: 1976: 22 smlv. 1988: 15 smlv. La ley 100 de 1993 puso un tope de 20 smlv , tope que se subi a 25 por la ley 797 de 2003 y que qued en el acto legislativo 001 de 2005. El Decreto 314 de 1994 (posterior a la ley 100) permiti topes superiores al respetar los topes previstos en leyes anteriores, dentro del entendido de que el tope haca parte de la tranECONOMA COLOMBIANA . 338

225

Sistema pensional colombiano

sicin como parte del monto y por ende las pensiones de regmenes exceptuados y algunos regmenes especiales no estaban sujetas a los topes de ley.

d. Algunas experiencias internacionales


OCDE. En 2009 la OCDE se pronunci sobre el tema pensional en su Respuesta estratgica de la OCDE a la crisis econmica y nanciera en los siguientes trminos: En el rengln de fondos de pensiones, las prdidas recientes han generado gran inquietud, dando lugar a demandas por una revisin profunda de las disposiciones relacionadas con las pensiones para que dependan menos e los voltiles mercados nancieros. Tambin debe considerarse la regulacin de los fondos de pensiones y la estrategia de diversicacin apropiada entre la prestacin pblica y privada del ingreso para el retiro. Los esquemas pblicos de pensiones tambin debern enfrentar la disminucin del empleo, que a su vez reducir las aportaciones a los esquemas de reparto y los posibles derechos que otorgan las pensiones. Para el caso de Espaa, la OCDE produjo el documento Espaa - Ficha pas. Panorama de las pensiones 2011. All indic que La reciente reforma de pensiones 2011 en Espaa va a mejorar signicativamente la sostenibilidad nanciera a largo plazo del sistema de pensiones espaol. La propuesta, aprobada en enero por el Gobierno y acordada con los interlocutores sociales, reducir el gasto en pensiones a largo plazo, en el equivalente del 3,5% del producto interior bruto (PIB)1. Actualmente, Espaa gasta un 9% del PIB en pensiones, un poco por encima de la media de la OCDE, pero prcticamente lo mismo, una vez que se toma en cuenta la situacin demogrca. El gasto actual es mucho ms alto en Francia e Italia que en Espaa. La tasa agregada de reemplazo, un indicador que mira a las pensiones pagadas actualmente a los pensionistas se sita (48%), cifra prxima a la media de la UE. La tasa proyectada
226

de reemplazo de la pensin en Espaa para un trabajador con carrera completa que entra en el mercado de trabajo en 2008, ser un 81,2% (cuadro 2 parte izquierda). Esta tasa simulada de reemplazo pensin en relacin con ingresos salariales- es mucho ms reducida en los 34 pases de la OCDE: 57,3%. La reforma reforzar la relacin entre cotizaciones y prestaciones en comparacin con el actual sistema. Por ejemplo, el nmero de los aos de cotizacin necesarios para recibir el 100% de la pensin, aumentarn de 35 a 37 a los 67 aos y a 38,5 aos a los 65), y afectar ms a los trabajadores con carreras interrumpidas. Segn el documento Riesgos Fiscales y Reforma Pensional del Director de Estudios econmicos de Asofondos, Septiembre 6 de 2011, entre 1995 y 2005 en Europa hubo una gran reforma a los regmenes pblicos producto de la crisis que viene teniendo: As por ejemplo, 18 pases incrementaron las edades de pensin, 57 pases incrementaron las tasas de contribucin, 28 pases modicaron las frmulas de benecios, 10 cambiaron los periodos sobre los cuales se calcula el monto de la pensin, 14 cambiaron la base de contribuciones o los mecanismos de indexacin. En la reciente crisis hubo tambin cambios en los parmetros: Grecia Aument de la edad de pensin (63 aos), las semanas cotizadas y hubo un recorte en la mesada 14. Espaa elimin el rgimen transitorio de jubilacin parcial, increment la edad a 67 aos y el periodo de clculo o IBL de 15 a 25 aos. Portugal por su parte hizo un desmonte de los regmenes especiales, el monto de la pensin qued atada a la expectativa de vida y no est atada a salario mnimo y se establecieron penalidades por retiro temprano. Igualmente en Europa durante la crisis se han conocido medidas de congelacin de mesadas, salarios, primas y recomendaciones de las autoridades europeas en relacin con medidas ms drsticas para poder manejar el dcit.

e. Otras conclusiones
Es imprescindible formular una poltica pblica integral en materia de seguridad
338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

social teniendo en cuenta los cambios demogrcos, sociales y la estructura del mercado laboral colombiano recogiendo la experiencia de estas ltimas dos dcadas, as como las que se estn viendo en el continente y en el mundo. Se debe tener en cuenta adems la alta rotacin en el empleo en Colombia y que se ve reejada en el nmero de trabajadores aliados al sistema y el nmero de cotizantes efectivos, que se ve disminuido en relacin con los aliados a ambos regmenes pensionales. Es necesario reconocer que la seguridad social es un derecho humano, es un derecho civil y poltico y un derecho de contenido econmico, social y cultural. Seguir haciendo las reformas solo con base en anlisis de economistas y consultando exclusivamente el tema scal no genera ninguna legitimidad en las normas expedidas, de ah que el ciudadano busque en la tutela una respuesta a sus necesidades. Modernizar la gestin del sistema: Sistema de informacin, historias laborales, cuentas individuales, control de evasin y elusin. Debe haber una historia laboral nica electrnica para cada ciudadano, independientemente del rgimen al que pertenezca y que permita a los distintos operadores administrar y gestionar los apoyos y prestaciones para la vejez. La educacin nanciera consagrada en la ley 1328 de 2009 debe ser una realidad. Los ciudadanos deben poder consultar fcilmente su historia laboral y saber las ventajas y desventajas de sus decisiones. No podemos repetir esa historia tan costosa para el pas como fue la migracin masiva de aliados del rgimen de prima media a los fondos privados de pensiones sin mayor informacin, quienes luego debieron tutelar sus derechos y promover reformas para recuperar el rgimen de transicin que perdieron por dicho traslado sin saberlo. Garantizar el equilibrio nanciero del sistema. Para ello necesariamente si queremos tasas de reemplazo altas debemos aportar ms y ms aos. Analizar la suECONOMA COLOMBIANA . 338

ciencia de la prestacin principalmente en el rgimen de ahorro individual. Dado que la funcin del sistema pensional es garantizar una seguridad econmica al retiro se debe analizar la suciencia de las tasas de remplazo y dar cumplimiento al convenio de OIT sobre garantizar por lo menos el 49% de la renta de activo. Fomentar y promover una cultura previsional. La generacin de una cultura previsional debe comenzar por incorporar la educacin previsional en los pensum de la bsica primaria y secundaria y promover el conocimiento de los sistemas a los trabajadores en general. Asegurar la equidad de gnero en materia pensional con las reformas necesarias. Las mujeres deben poder acceder al mercado laboral formal con salarios que les permitan permanecer en los sistemas de ahorro para la pensin, en iguales condiciones que los hombres, por lo que se deben intensicar las medidas tendientes a eliminar las barreras de acceso al sistema pensional, a corregir la discriminacin laboral que se presenta entre hombres y mujeres y las diferencias comprobadas en la remuneracin de hombres y mujeres. Dado el aumento de la esperanza de vida al nacer y el aumento de la esperanza de vida al retiro de hombres y mujeres se debera tender a igualar progresivamente la edad de jubilacin de hombre y mujeres, siempre y cuando se prevea reconocer a travs de los sistemas previsionales los aportes o semanas de cotizacin de las mujeres al cuidado de los hijos, las personas con discapacidad y los adultos mayores, como se ha hecho en otros regmenes pensionales. Fortalecer la supervisin basada en el riesgo, el control de los conictos de inters de los mercados, fortalecer la supervisin y vigilancia de los recursos pensionales, controlar los costos de administracin, revisar el impacto y comportamiento de la reforma de los multifondos y las normas de rentabilidades mnimas asociadas.

227

Sistema pensional colombiano

El pas debe avanzar en una prestacin bsica solidaria y universal para la vejez. Es decir avanzar en la conguracin de un sistema mixto que permita la consolidacin de un primer piso o pilar con una prestacin bsica solidaria universal cuya nalidad sea la de prevenir la pobreza en la vejez, (BEPS universales bajo el rgimen de reparto), un segundo nivel que garantice una sustitucin de renta en la edad de retiro (cuentas individuales), y uno ltimo complementario de carcter voluntario acompaado de incentivos para su cumplimiento. Para efectos de proteccin a la vejez debera avanzarse en el establecimiento de una medida independiente del salario mnimo legal vigente que permita exibilizar los topes de cotizacin, de monto de pensin, y de mnimos, puesto que estos son altos comparativamente con otros sistemas y pueden amenazar la estabilidad nanciera del sistema. Frente a los costos de administracin se deben regular en los dos regmenes e incentivar mayor eciencia y la reduccin de los mismos. El inicio de operaciones de Colpensiones y de la UGPP, estas instituciones deben medir sus costos de administracin y jarse metas especcas de reduccin a varios horizontes de planeacin. Mejorar el diseo institucional a nivel nacional y territorial para la formulacin y seguimiento de las polticas y para la ejecucin de las mismas. Debe haber una integracin y coordinacin en la planeacin, en la ejecucin, en la supervisin y en la vigilancia. El sistema de seguridad social debe adaptarse a la nuevas estructuras sociales y del mercado laboral que le permitan garantizar una sostenibilidad nanciera y asegurar una adecuada prestacin, para ello se hace necesario crear un instancia de anlisis y seguimiento permanente al sistema, llmese Consejo Consultivo de Expertos, Consejo Superior, Consejo Nacional, - el cual existe en varios pases-, cuya primordial misin ser la de analizar y evaluar el sistema permanente y sistemticamente para vericar el cumplimiento de sus objetivos y as, sustentar y proponer las medidas, los ajustes y recomendaciones que puedan ser debatidas con suciente sustento jurdico, tcnico y nanciero.

228

338 . ECONOMA COLOMBIANA

El sistema pensional colombiano muchas reformas, pocas soluciones


Principales resultados de algunas auditoras relacionadas con el tema pensional

Informe de auditora al Ministerio de la Proteccin Social, hoy escindido en Ministerio de Trabajo y Ministerio de Salud y Seguridad Social. Proceso de recaudo de cotizaciones mediante la Planilla Integrada de Liquidacin de Aportes (PILA). Vigencia de enero 1 de 2010 a junio 30 de 2011
Por la Contralora Delegada para el sector Social

La Auditora se adelant al proceso PILA (componente pensiones) teniendo en cuenta los diferentes actores intervinientes, dentro de los cuales se encontraba el Ministerio de la Proteccin Social como ente rector de la poltica pensional durante las vigencias auditadas, correspondientes al 2010 y primer semestre de 2011. De acuerdo con las funciones asignadas a cada ministerio, la formulacin, direccin, coordinacin y evaluacin de la poltica social en pensiones estar a cargo del Ministerio de Trabajo, mientras que la operatividad de la PILA corresponde al Ministerio de Salud y Proteccin Social. La auditora tuvo el siguiente alcance: La evaluacin del proceso de recaudo de cotizaciones mediante la Planilla Integrada de Liquidacin de Aportes (PILA) Pensiones, a travs de sus componentes (aliacin, recaudo de cotizaciones al Sistema de Seguridad Pensional, vericacin y acreditacin de aportes, as como reconocimiento y pago de prestaciones), tomando como base la normatividad y regulacin establecida para el proceso por el Ministerio de la Proteccin Social y teniendo en cuenta los operadores de informacin; el sistema de validacin de la informacin y los aportes por identicar.
ECONOMA COLOMBIANA . 338

229

Sistema pensional colombiano

El diagnstico estadstico sobre la existencia o no del clculo actuarial en cada uno de los fondos de pensiones pblicos; el ao base del clculo actuarial; el valor amortizado y si el mismo se encuentra actualizado y registrado; el anlisis del nmero de aliados tanto en los fondos pblicos como privados; promedio de edades; nmero de pensionados, en proceso de adquirir este derecho y el nmero de personas beneciarias de indemnizacin sustitutiva, devolucin de saldos, pensin de sobrevivientes, pensin de invalidez y pensin de vejez. El gobierno nacional, a travs del Ministerio de la Proteccin Social hoy Ministerio de Salud y Proteccin Social, mediante el Decreto 1465 de 10 de mayo de 2005, cre la Planilla Integrada de Liquidacin de Aportes (PILA) para permitir a todas las personas y empresas pagar sus aportes al Sistema de la Proteccin Social, salud, pensiones, riesgos profesionales y aportes parascales a las Cajas de Compensacin Familiar, SENA e ICBF. Fue reglamentada por los decretos 3667 de 2004, 187 de 2005 y 1465 de 2005, ste ltimo modicado por el Decreto 1931 de 2006. El anterior Ministerio de la Proteccin Social propuso eliminar estas excepciones sin que a la fecha se hayan realizado los ajustes respectivos, porque reconoce la existencia de factores que impiden el pago a travs de la PILA por parte de todos los aportantes obligados a cotizar. Dentro del Sistema General de Pensiones existe una problemtica relacionada con la cadena de valor del Proceso PILA, respecto al recaudo de los aportes referente al alto volumen de rezagos y de
230

cartera existente en todas las AFP, cuyas cifras han aumentado constantemente desde su creacin, pese a la continua depuracin que se realiza. Teniendo en cuenta el rol del Ministerio de la Proteccin Social, hoy Ministerio de Salud y Proteccin Social, respecto de la informacin reportada por las Administradoras de Fondos de Pensiones a travs del Registro nico de Aliados (RUAF), se observ que no realizan acciones de revisin y control sobre la veracidad de la misma que permita tener mayor control del sistema; realizar anlisis y estudios que lleven a detectar las tendencias y las variables que lo afectan, haciendo posible el oportuno direccionamiento de las polticas sociales y que, a su vez, se constituya en la base nica sobre la cual los operadores de informacin establezcan mallas de validacin sucientes y efectivas (no slo estructurales) que permitan identicar plenamente el recaudo. Sumado a ello, como consecuencia de esta falencia, existe incertidumbre sobre el valor total recaudado en el Sistema General de Seguridad Social por concepto de aportes a pensin. Lo descrito anteriormente hace gravosa la situacin para los aliados al Sistema que estn ad portas de solicitar el reconocimiento de pensin, porque a pesar de que le fueron descontadas las cotizaciones exigidas por el sistema por parte del empleador, ste no hizo los pagos oportunamente a las administradoras, situacin que incide en la imposibilidad de que los aliados alcancen el monto necesario o las semanas requeridas para
338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

acceder al derecho, lo cual se ve reejado en que en el periodo auditado se tramitaron en el RAIS 13.554 devoluciones de saldo y en el RPM (ISS) 22.378 indemnizaciones sustitutivas, es decir, que 35.932 personas no alcanzaron a cumplir los requisitos mnimos para adquirir la pensin. De igual manera, se reejan en el mismo periodo, un total de 55.449 solicitudes negadas en ambos regmenes. A junio 30 de 2011 se encontraban aliados a los dos regmenes (RPM y RAIS) 16.088.701 personas, de las cuales solamente 6.081.541 cotizan al sistema, representando el 37,8% de los aliados y a diciembre de 2010, existan 924.689 pensionados en el ISS y 42.769 en las AFP privadas. De otra parte, las entidades creadas por el Gobierno, a travs de la Ley 1151 de 2007, (Plan Nacional de Desarrollo) para subsanar las falencias presentadas en la gestin desarrollada por el Instituto de Seguro Social (ISS), an sin liquidar y la Caja Nacional de Previsin Social (Cajanal) EICE en liquidacin, son la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), que a mayo de 2012 no ha iniciado la ejecucin de las funciones atribuidas legalmente y la Unidad Administrativa Especial de Gestin Pensional y Contribuciones Parascales de la Proteccin Social (UGPP), que apenas inici labores en noviembre de 2011.
Periodo cotizacin enero febrero marzo abril mayo junio julio agosto septiembre octubre noviembre diciembre Total aporte pensin ao 2010 Aportes pensin vigencia 2010 Fuente: Ocio MP 2011ER107428 28/10/2011

A pesar de lo anterior, estas dos entidades han ejecutado importantes recursos del Presupuesto General de la Nacin, tal como se explica en el acpite respectivo. Dentro de los actores del proceso PILA (Componente Pensiones) se encuentran: i) operadores de informacin que brindan los mecanismos tecnolgicos; ii) operadores nancieros que corresponden a las personas jurdicas responsables de administrar los sistemas que permiten a los aportantes realizar el pago con cargo a la cuenta que tienen en una entidad nanciera y a favor de las cuentas de las administradoras; iii) el Ministerio de la Proteccin Social, hoy Ministerio de Salud y Proteccin Social y Ministerio de Trabajo, que se encargaba de dirigir, regular y establecer polticas; iv) las administradoras de pensiones (AFP) privadas y pblicas, responsables de la recepcin de la informacin y el recaudo mensual de los aportes. Durante 2010, el dinero recaudado a travs de la planilla PILA fue de $33 billones de pesos, de los cuales corresponden a pensiones $12,6 billones equivalente al 38.4% y durante el primer semestre de 2011 el recaudo alcanz $16,8 billones. A diciembre de 2010 existan 786.468 aportantes distribuidos entre empresarios e independientes y 6.312.472 cotizantes, como se muestra en la siguiente tabla.
No. Cotizantes 5.920.088 6.132.525 6.290.493 6.249.280 6.071.878 6.047.429 6.026.884 6.081.963 6.109.512 6.155.220 6.170.107 6.312.472 Suma Aporte Pensin 1.032.179.640.359 1.057.819.906.280 1.086.290.683.081 1.098.206.206.016 1.023.544.930.936 1.053.828.137.243 1.022.083.302.931 1.031.044.299.497 1.021.682.280.000 1.033.321.035.629 1.054.296.893.784 1.171.680.053.649 12.685.977.371.882

No Aportantes 743.885 779.322 788.939 791.769 790.796 787.848 786.706 787.046 793.971 798.868 800.320 786.468

ECONOMA COLOMBIANA . 338

231

Sistema pensional colombiano

conocimiento de las pensiones. En el Rgimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS), las solicitudes superan los cuatro (4) meses en un rango entre el 6% y el 32% del total de las mismas y los seis (6) meses entre el rango del 8% y el 91%. Las solicitudes de pensin por invalidez presentan una demora adicional a causa de la calicacin requerida para el trmite por parte de las juntas de calicacin de invalidez, las cuales en la mayora de casos no reconocen el porcentaje mayor al 50% de invalidez requerido para la pensin. No obstante, conviene mencionar que estos plazos se cuentan a partir del momento en que se ingresan los documentos solicitados en regla y va hasta el momento de la expedicin del acto administrativo que reconoce y paga la pensin. Es difcil establecer por falta de sistemas de informacin el tiempo que transcurre entre que el solicitante hace su peticin y sta se traduce en el ingreso a la nmina y el pago de la prestacin. En cuanto al Rgimen de Prima Media (RPM) representado en el ISS, del total de solicitudes pensionales recibidas en el periodo auditado, aproximadamente el 57% tienen fecha de decisin superior a cuatro (04) meses y 43% superior a (06) seis meses. Sumado a lo anterior, las demoras presentadas en Cajanal EICE en Liquidacin superan todas las expectativas por cuanto de 11.118 solicitudes que estn pendientes de resolver el 44% supera los 30 meses, es decir, 4.880 personas no han podido beneciarse de
338 . ECONOMA COLOMBIANA

A junio de 2011, los cotizantes al RAIS son 4.206.685 personas, de las cuales el 75% ganan menos de dos (02) salarios mnimos, por lo cual, de acuerdo con las proyecciones actuariales realizadas por Asofondos, no alcanzarn el monto requerido para acceder a la pensin mnima, teniendo en cuenta que para obtener una pensin por el monto del salario mnimo legal vigente en el 2012, se requiere tener un capital individual de $136 millones, el cual ascender en el 2020 a $150 millones (El valor vara entre hombres y mujeres y depende de la edad del beneciario a quien se sustituye la pensin). De otra parte, el 95,8% de los pensionados se encuentran en el RPM; el 58% de stos reciben menos de dos (02) salarios mnimos al mes, mientras que una minora privilegiada (1.750 personas) ganan entre 16 y 25 salarios mnimos. El RAIS slo tiene el 4,2% de los pensionados. Durante el periodo auditado comprendido entre enero del 2010 y junio del 2011, en el RAIS se tramitaron 13.554 devoluciones de saldo y en el RPM (ISS) 22.378 indemnizaciones sustitutivas, lo que nos indica que 35.932 personas no alcanzaron a cumplir los requisitos mnimos para adquirir la pensin y la opcin restante es optar por la devolucin de los ahorros realizados durante la vida laboral. De igual manera, se reej en el mismo periodo un total de 55.449 solicitudes negadas en ambos regmenes. A diciembre de 2010, existen 924.689 pensionados en lSS y 42.769 en las AFP privadas. Otra limitacin para que las personas puedan alcanzar una pensin de forma oportuna, una vez culmina su actividad laboral, es la demora que presentan las AFP pblicas y privadas en el re232

Sistema pensional colombiano

este derecho a causa de la desorganizacin institucional. A diciembre de 2010 se encontraban aliados al Sistema General de Pensiones (incluyendo al ISS y las AFP privadas) 15.630.404 personas, presentndose un incremento de 2,6% frente a lo alcanzado a enero del mismo ao (15.223.886). A junio 30 de 2011 se encuentran aliados 16.088.701, registrando un incremento del 2.8% frente a diciembre de 2010. Es decir, el nmero de aliados creci en el primer semestre de 2011 ms de lo que creci en todo el ao del 2010. Para armar lo anterior, en trminos absolutos entre diciembre y enero de 2010 el nmero de aliados aument en 406.518 personas, mientras en el primer semestre del 2011 dicho aumento fue de 458.297 aliados. Del total de aliados a junio de 2011 cotizaban al sistema 6.081.541 personas, es decir, el 37,8%; en el periodo analizado dicho porcentaje presenta un promedio del 38%. Por otra parte, los cotizantes a junio 30 de 2011 corresponden al 27,5% de la fuerza de trabajo (Poblacin Econmicamente Activa), con un total de 22.150.585 personas, segn el Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE). En el periodo analizado, la cobertura real en promedio alcanz la cifra del 27%. En el Rgimen de Ahorro Individual con Solidaridad haba 9.685.028 aliados a junio de 2011 y en Rgimen de Prima Media con Prestacin Denida,
ECONOMA COLOMBIANA . 338

representado por el Instituto de Seguros Sociales 6.403.673 aliados, con un peso porcentual del 60% y 40%, respectivamente. Al comparar, en trminos absolutos, enero de 2010 con junio de 2011, los aliados en el ISS disminuyeron en 45.121 aliados, y los del RAIS aumentaron en 909.936, es decir, la gestin del ISS fue nula en cuanto a nuevas aliaciones en el periodo analizado. Participacin de aliados en el Rgimen RAIS de cada una de las administradoras En el periodo analizado, Porvenir es el fondo de pensiones con el mayor nmero de aliados, aumentando la participacin al pasar de 30.9% en enero de 2010 a 31.7% de aliados en junio de 2011, mientras Proteccin, que ocupa el segundo lugar, disminuye su participacin al pasar de 21.7% al 21%. Por otra parte BBVA Horizonte perdi 0.4% de participacin y a su vez Colfondos aument en participacin con el 0.4% en el mismo periodo. Finalmente, ING Pensiones y Cesantas y Skandia mantienen su participacin, casi que en forma lineal; ING con una participacin en promedio durante el periodo de 12.4% y Skandia con el 0.8%. A junio de 2011, el 74.6% de los cotizantes al RAIS devengan entre uno y dos Salarios mnimos. El recaudo de las cotizaciones se hace a travs de la PILA; sin embargo, an existen excepciones como se mencion anteriormente, que no utilizan la planilla. Para la vigencia 2010, el recaudo alcanz
233

Sistema pensional colombiano

la cifra de 12.6 billones en el componente de pensiones correspondiente a los aportes que se hicieron por la PILA. El anlisis del recaudo permiti identicar la problemtica que existe en cuanto a las dicultades que se presentan para realizar la oportuna acreditacin en las cuentas de los aliados, situacin sta que origina el alto volumen de los rezagos.

cotizantes porque estos recursos no se registran en su historia laboral y no se puede realizar la imputacin de las semanas cotizadas o el aporte en su cuenta de ahorro individual de acuerdo al rgimen en el que estn aliados, razones que inciden negativamente en el cumplimiento de los requisitos exigidos legalmente para acceder a la pensin obligatoria. A junio 30 de 2011, el Rgimen de Prima Media (ISS) reeja en sus estados nancieros un saldo de cartera de $178.928 millones y las AFP privadas es de $5.5 billones aproximadamente, que se encuentran registradas en las cuentas 76410 (cartera presunta) y 76415 (cartera real). La cifra referente a las AFP privadas corresponde aI 32.7% del total recaudado a travs de la planilla PILA a la misma fecha de corte.

Rezagos
Los rezagos comprenden toda la recaudacin que reciben las AFP por concepto de cotizaciones previsionales, aportes y otros que por distintas razones no se abonan en las cuentas individuales, ya que no es posible la identicacin plena del aliado por circunstancias ajenas a las AFP. Estos recursos, despus de la vericacin de que trata el artculo 8 del Decreto 1161 de 1994 y dems normas que lo modican o adicionan, se acumulan en una cuenta de patrimonio denominada cotizaciones no identicadas y obtienen la misma rentabilidad de las cuentas personales, que reciben del fondo de riesgo moderado. Se originan principalmente debido a que el empleador paga las cotizaciones en una AFP distinta de aquella donde se encuentra el aliado o bien cuando el empleador o el aliado cometen errores al diligenciar la planilla que no permiten asociar la cotizacin con la cuenta individual (error en el nombre, en el RUT, en el documento de identicacin, entre otras). El monto total de los rezagos en las AFP, a 30 de junio de 2011 fue de $202.702 millones, mientras que el ISS presenta rezagos por $ 37.676 millones a junio 30 de 2011. La recuperacin de la cartera correspondiente a las AFP privadas que administran el Rgimen de Ahorro Individual (RAI), entre enero 1 de 2010 y junio 30 de 2011, fue de $114.399 millones equivalente a 2.08% del total de la deuda a junio 30 de 2011, segn lo reportan. Se evidencia que el monto de la cartera en los dos regmenes (RAIS y RPM) ha aumentado sistemticamente ao a ao. A pesar de la gestin adelantada por las AFP para la recuperacin de la misma, los resultados no son positivos y esto afecta a los
234

Informe de Auditora Gubernamental con Enfoque Integral en modalidad especial a la Caja Nacional de Prevision Social (Cajanal EICE) en Liquidacin - Patrimonio Autnomo Buen Futuro (PABF). Vigencia 2011
Por la Contralora Delegada para el sector Social

La auditora se adelant con la comprobacin de que las operaciones administrativas y econmicas que se hubieran realizado de conformidad con las normas legales, estatutarias y procedimentales aplicables.
Lnea de represamiento

El anlisis efectuado al represamiento con corte al 31 de marzo de 2011, evidencia que persiste gran parte del represamiento; lo anterior no obstante lo armado tanto por Cajanal EICE en liquidacin como por el PABF quienes maniestan que el 99% de los turnos ya fueron atendidos, lo cual no es de buen recibo para la CGR y desconcierta que as se informe a la Honorable Corte Constitucional y sta no lo objete, muy a pesar que no se han resuelto de fondo la totalidad de las solicitudes que dieron origen a los correspondientes turnos, siendo ste el n que persigue la liquidacin y lo ordenado por la misma Corte en el Auto 243 de julio de 2010.
338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

De las 40.393 solicitudes que conforman el inventario denitivo y, por consiguiente, los turnos establecidos en la Resolucin No. 401, se excluyen 11.199 autos, (no demandan mayor anlisis, pues estas solicitudes ya haban sido resueltas con anterioridad al inicio de la liquidacin) para un total de 29.194 solicitudes que seran resoluciones. De stas slo se han noticado a la fecha de corte 16.495, equivalente al 56.3%, y 7.953 no haban logrado ser sustanciadas, cifra que corresponde al 27.24% de las que podran ser resoluciones o el 19.69% del total de los turnos asignados. Del mismo modo, se incumpli lo sealado por el Auto No. 243 de 2010 de la Sala Cuarta de Revisin de la Corte Constitucional, donde se fija el compromiso de resolver las solicitudes de represamiento entre noviembre de 2010 y febrero de 2011, toda vez que Cajanal EICE en liquidacin y el PABF tardaron en promedio 530 das para emitir los actos que reconocan una solicitud; 528 das para los que fueron negados y 545 en promedio para emitir un auto. Cajanal EICE en liquidacin, como ordenador del gasto y responsable de resolver el represamiento, no acat su mismo ordenamiento dispuesto en la Resolucin No. 401 de agosto de 2010, al no atender y resolver en su orden los turnos, teniendo en cuenta la prioridad en que fueron clasicadas las solicitudes (1. Prestacin, 2. Pago nico y 3 Reliquidacin de pensiones). Lo anterior, toda vez que el PABF, sin haber agotado el mnimo vital, inici la sustanciacin de los pagos nicos y la reliquidacin, al igual que la atencin de los fallos de tutela muy a pesar de que la solicitud estuviera en turno. El PABF, desde el inicio del proceso de liquidacin (junio de 2009) hasta entrar en vigencia la Resolucin No. 401 (agosto de 2010), slo haba sustanciado 724 solicitudes de las 40.393, lo que da entender que la Comisin Fiduciaria establecida en el Contrato de Fiducia Mercantil de 2.500 SMLMV que se pagaba mensualmente entre comisin ja y variable al PABF, no es consecuente con los resultados entregados, dando lugar que se tipique como una gestin antieconmica.
ECONOMA COLOMBIANA . 338

Lnea Nueva

As como en la lnea de represamiento se incumpli la regla general sobre el plazo para el pago de pensiones consagrado en la Circular Externa 035 de 2004, al sealar que se tendra un plazo no mayor de seis (6) meses a partir del momento en que se eleve la solicitud de reconocimiento, en el proceso da a da existe un atraso de 23.082 solicitudes, con corte a 31 de marzo de 2011, segn la informacin suministrada por el PABF. Sobre el particular, se evidencia que el tiempo promedio para emitir una resolucin es de 244.1 das y un auto de 233.7 das, sin tener en cuenta que resta continuar con el proceso hasta su inclusin en nmina, en los casos en que la decisin as lo indique, el cual puede ser superior a 90 das. En sntesis, despus de 435.3 das en promedio, contados a partir de la fecha de radicado, 6.439 solicitudes an no haban sido sustanciadas, llamando la atencin que en al menos 4.439 solicitudes el tiempo del trmite sea superior a 365 das (un ao).
Defensa Judicial

La Comisin de Auditora evidencia que la informacin que maneja la Coordinacin Jurdica de Cajanal EICE en liquidacin sobre los procesos judiciales que cursan en su contra, no genera conanza a la Contralora General de la Repblica, situacin que ha dicultado el anlisis y su respectiva evaluacin. A pesar de que Cajanal EICE en liquidacin suscribi un contrato de prestacin de servicios (con un costo a mayo de 2011 de $506.8 millones) con el objeto de estructurar un Sistema de Defensa Judicial que le permitiera al representante legal conocer de manera detallada y dedigna el estado de cada uno de los procesos judiciales que se adelantan en su contra. Actualmente la Coordinacin Jurdica viene realizando un nuevo levantamiento de procesos judiciales para los mismos nes en la sede de funcionamiento de cada uno de los despachos judiciales, situacin esta ltima, que le ha costado a la entidad $418.7 millones.
235

Sistema pensional colombiano

La anterior situacin se traduce en una gestin antieconmica, con el agravante de que a la fecha an no se tiene un inventario jurdico real y conable de procesos judiciales que cursan en contra de la entidad, aunado al hecho de que la defensa de los intereses de Cajanal EICE en liquidacin ha costado desde agosto de 2009 al 30 de abril de 2010 cerca de $9.078.5 millones. Por ltimo, y como consecuencia de la ausencia de mecanismos de controles y falta de seguimiento por la interventora a los contratos de los apoderados externos, se ha permitido que stos relacionen procesos judiciales como activos, pese a que ya se encuentran fallados y archivados. Esto es, Cajanal EICE en liquidacin est efectuando pagos dems por los mismos procesos judiciales por un monto que a julio 30 de 2011 asciende a la suma de $438.2 millones, cuando slo se ha revisado el 56% del total, cifra que podra alcanzar los $1.000 millones una vez revisado el 100%, segn la tendencia mostrada por el trabajo de auditora practicada por la entidad.
Levantamiento de procesos misionales

misional desarrollada por el Patrimonio Autnomo. Sin embargo, a pesar de que se pag por el contrato de prestacin de servicios $167 millones, los procesos misionales que se levantaron no fueron adoptados por el PABF, ni aprobados formalmente por Cajanal EICE en liquidacin; prueba de ello es que el Patrimonio Autnomo viene trabajando en un nuevo levantamiento de procesos misionales. Por lo anterior, se encontr que el contratista no deni los procesos acorde con los requerimientos del PABF en el desarrollo de su objeto misional, situacin que evidencia una gestin antieconmica aunado al hecho de que el PABF no cuenta con indicadores de gestin que permitan medir su desempeo, situacin generada por que dichos procesos no fueron aplicados por ste ni aprobados formalmente por Cajanal EICE en liquidacin; prueba de ello es que el Patrimonio Autnomo viene trabajando en un nuevo levantamiento de procesos misionales, hechos sobre los cuales el interventor del contrato nunca se pronunci.
Ejecucin de los recursos de la liquidacin

UGPP, pese a que cuenta con una planta de personal, no ha logrado asumir el manejo de las pensiones, habida cuenta que Cajanal EICE en Liquidacin y el PABF no han resuelto an el represamiento y por el contrario continan efectuando tareas paralelas en algunos aspectos, como el de la revisin de calidad que hace CAJANAL EICE en Liquidacin a los actos que proyecta el PABF, lo cual demanda gastos adicionales por $2.481 millones, producto del personal all asignado.
Actos administrativos proyectados y revisados por el grupo de calidad

Los actos administrativos objeto de anlisis en algunas oportunidades no han sido resueltos en derecho, al evidenciar en su parte resolutiva que la decisin respecto a los documentos que se muestran en el cuaderno administrativo o expediente digitalizado, no guardan consistencia, pues han sido resueltos sin hacer un estudio juicioso de la solicitud frente a los derechos legales que le asisten al solicitante y a los documentos que reposan en el expediente. Lo anterior puede contribuir a que se incoe un nuevo recurso o tutela, con el desgaste administrativo y de recursos que a futuro ello pueda demandar, dado que en el 35% del total de solicitudes entregadas para su sustanciacin son objetadas por el Grupo de Calidad de Cajanal EICE en liquidacin, es decir, son devueltos para nueva revisin, por haber sido emitidos con errores o inconsisten338 . ECONOMA COLOMBIANA

Cajanal EICE en liquidacin deni la necesidad de realizar todas las gestiones requeridas para consolidar el proceso de entrega a la UGPP, para lo cual contrat la denicin de los procesos misionales del PABF que deba tener el Manual Operativo eje fundamental en el cumplimiento de la gestin
236

En el proceso para resolver la problemtica que dio origen a la liquidacin de Cajanal EICE, han intervenido directamente al menos tres (3) actores (Cajanal EICE en liquidacin, PABF y UGPP) los cuales sumados, han demandado gastos por $265.448,61 millones, lo que hace que se incurra en un posible doble costo administrativo, por cuanto la

Sistema pensional colombiano

cias, llamando la atencin que las devoluciones en algunos casos supere ampliamente el promedio de 29 devoluciones por sustanciador, al evidenciar un caso con 92 devoluciones, otro con 83 y uno con 73. La labor de revisin de forma y de fondo que realiza la supervisin del PABF no se ejerce de manera rigurosa, afectando la situacin de los peticionarios en deterioro de su realidad social y econmica y de paso las nanzas pblicas, en razn a que los tiempos para resolver se extienden por la nueva revisin o estudio a la que es sometida la solicitud y del desgaste de recursos humanos y econmicos en que incurre la administracin para el sostenimiento y operatividad del grupo de calidad. Si bien este grupo resuelve las deciencias atribuibles a la sustanciacin realizada por el PABF, resulta tambin oneroso, pues la actividad de tramitar y resolver las solicitudes sobre prestaciones econmicas, segn lo establecido en el contrato duciario, no es responsabilidad de Cajanal ElCE en liquidacin sino del PABF, la cual debe ser adelantada con diligencia y calidad en cumplimiento de sus funciones contractuales, dada la importancia y sensibilidad del tema y la experticia que manifest tener el duciario al momento de suscribir el Contrato de Fiducia Mercantil, adems de la acumulada en los dos (2) aos de venir adelantando el proceso. La decisin que fue tomada en algunos casos para negar las solicitudes de auxilio funerario, donde existe una pliza preECONOMA COLOMBIANA . 338

exequial, se realiz bajo argumentos o sustentos que a la luz de las normas y disposiciones normativas no se encuentran ajustadas al derecho, o fueron negadas, argumentando la ausencia de documentos, pese a que en el expediente administrativo se evidencian. El PABF y Cajanal EICE en liquidacin no estn reconociendo las solicitudes con apego total a las normas o a las disposiciones aplicables en cada uno de los regmenes especiales, pese a que existe amplia y suciente ilustracin sobre ellos, situacin que ms all de afectar al peticionario, provoca una nueva avalancha de reclamaciones, tutelas y demandas, que generan un desgaste administrativo y de recursos, en perjuicio y detrimento de las nanzas pblicas y que sirven de fundamento para la sostenibilidad del personal para abordar nuevos trmites y por ende la prolongacin del plazo para la liquidacin de Cajanal EICE.
Derechos de peticin y tutelas

El 97.39% de los derechos de peticin no son contestados dentro de los trminos que establece la norma, y que para el caso se bas en 25 das, lo cual a la luz de la responsabilidad que le asiste a Cajanal EICE en liquidacin para resolver las solicitudes sobre prestaciones econmicas, resulta preocupante, habida cuenta que el no resolver en trminos, stas se pueden convertir en tutelas como en efecto sucedi que de los 54.311 derechos de peticin radicados entre 2010 y 2011, se convirtieron en tutela 13.023.
Anlisis Comisin Fiduciaria

La informacin sobre derechos de peticin que maneja Cajanal EICE en liquidacin y el PABF en su base de datos, no genera conanza, al establecerse que al menos 276 derechos de peticin de los 30.675 radicados que report el PABF en la hoja de Excel denominada Entrada 2010, la cual conforma su base de datos, estn repetidos o relacionados en ms de una oportunidad, evidenciando tambin que en algunos casos el mismo nmero de radicado est ligado a una misma cdula y en ocasiones a una distinta.

No se evidencia por parte del deicomitente una motivacin objetiva o un anlisis tcnico, que permita determinar la estructuracin y aceptacin del valor de la nueva Comisin Fiduciaria, mxime que a la fecha de la expedicin del Otros N 17, ya se haba negociado y pagado el valor de la comisin duciaria de la lnea de represamiento, equivalente al 80% de la comisin variable pactada, lo que a toda luz result desfavorable y antieconmica para el deicomitente, frente a los recursos pblicos destinados al proceso liquidatorio. Por lo anterior, Cajanal EICE en liquidacin estara realizando pagos adicionales al duciario, que podran ascender a mayo de 2011 a los $2.132 millones, lo cual se puede constituir en un presunto dao al patrimonio pblico. De otra parte, el clculo de la comisin duciaria a organismos de control, se negoci so237

Sistema pensional colombiano

bre una proyeccin sobredimensionada (19.153 solicitudes) que a la postre fue renegociada y pagada por el 100% sobre la misma base y no sobre las 356 solicitudes atendidas y certicadas por el duciario. Esta situacin, en trminos econmicos y bajo las anteriores condiciones, signica que cada requerimiento efectivamente atendido por concepto de organismos de control en la lnea de represamiento, tuvo un costo de $5.03 millones, el cual resulta excesivamente alto, frente a los $78.481 que fue reconocido y pagado en su similar en la lnea nueva, presentndose por consiguiente, un presunto sobrecosto de $1.765.6 millones, toda vez que de acuerdo con los requerimientos realmente atendidos, el valor de la comisin sera de $33.4 millones y no de $1.799 millones que se cancelaron.
Revisin esquema fiduciario

travs de indicadores de desempeo, situacin que podra estar restndole al duciario no slo productividad sobre el negocio, sino capacidad de gestin y eciencia administrativa en el cumplimiento del objeto contractual. El criterio del doble control ejercido por el Grupo de Control de Calidad en el trmite y reconocimiento de prestaciones econmicas a travs de la revisin que hace de los actos administrativos proyectados por el PABF, descansa en una doble funcin, situacin que se traduce en un mayor costo de operacin, y en un desgaste administrativo tanto para Cajanal EICE en liquidacin como en la Fiducia Mercantil. Las fallas estructurales presentadas por el modelo duciario originadas por accin y omisin del PABF, recaen directamente sobre el Gerente Liquidador como representante legal, no obstante no tener el control directo de la ejecucin del contrato de ducia mercantil. As mismo, despus de dos (2) aos de funcionamiento del Patrimonio Autnomo, no se ha podido superar el Estado de Cosas Inconstitucional decretado por la Corte Constitucional, como tampoco se ha cumplido el Acuerdo No. 243 de 2010 proferido por la Sala Cuarta de Revisin de la Alta Corporacin relacionado con la evacuacin del represamiento de solicitudes pensionales.

El esquema duciario implementado por el gobierno nacional, se atiende en su totalidad con recursos del deicomitente, donde el duciario no compromete ningn tipo de costos que conlleve a optimizar los recursos empleados en la consecucin de la nalidad perseguida. Bajo estas condiciones, la comisin duciaria queda libre de cualquier afectacin y en la que tampoco est sujeta a la eciencia del negocio o en el cumplimiento de niveles de servicios medibles a

238

338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

Informe de auditora en Modalidad Especial al Fondo de Solidaridad Pensional Vigencia 2011.


Por la Contralora Delegada para el sector Social

grama PPSAM (incluye PPSAM; PPSAMI y CBAs) y en el caso del Programa PSAP, 405 pagos a 133 personas fallecidas por valor de $25 millones. Igualmente, se observ el pago con los recursos de las subcuentas de solidaridad y subsistencia de 36.710 subsidios en tos programas PSAP y PPSAM a 1.001 personas pensionadas con pensin superior al mnimo del Instituto de Seguros Sociales (ISS), la Caja Nacional de Previsin Social Cajanal EICE en liquidacin y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), por un monto de $2.174 millones de pesos en el ao 2011.
Gestin contractual

La auditora se adelant previa comprobacin de que las operaciones administrativas y econmicas se hubieran realizado de conformidad con las normas legales, estatutarias y procedimentales aplicables. De acuerdo con el alcance planeado, se relacionan los principales resultados:
Gestin misional

Segn lo planeado por el entonces Ministerio de la Proteccin Social en los CONPES Social 3605 y 105, se trazaron las metas de cobertura de la poblacin beneciaria con los recursos de las subcuentas de solidaridad y subsistencia; sin embargo, tales metas no se han logrado, denotando incumplimiento en los Programas Subsidio a Pensin (PSAP) y Proteccin Social al adulto mayor (PPSAM). Adicionalmente, en el programa PSAP ha disminuido la captacin de beneciarios desde el ao 2000; particularmente en 2011, la cobertura en el programa PSAP fue del 78% y PPSAM de 51.5%. Se dejaron de apropiar $60.932.2 millones para la subcuenta de subsistencia, afectando con esto las posibilidades de ampliacin de las coberturas del Programa de Proteccin Social al Adulto Mayor (PPSAM). Se ejecut el 57.4% de los recursos asignados al Programa Volver, el cual otorg subsidios econmicos representados en ayudas tcnicas destinadas a atender la poblacin con discapacidad y/o adulto mayor que se encontraban en estado de indigencia o extrema pobreza, dejndose de beneciar a la poblacin con discapacidad. Tal es el caso del Programa Volver a Ver con una ejecucin del 3.1% en fa entrega de gafas, lentes Intraoculares entre otros. Como resultado de los cruces de bases de datos se detect que durante la vigencia 2011 se efectuaron pagos posteriores a la fecha de deceso de 842 fallecidos, por valor de $242 millones del ProECONOMA COLOMBIANA . 338

Se evidenciaron deciencias en la gestin documental, debido a que las carpetas contentivas de los convenios suscritos con los Centros de Bienestar para el Adulto Mayor (CBAs) y los municipios no contienen la documentacin completa de las diferentes etapas contractuales, encontrndose dispersa. En la clusula segunda de los otros de 30 de diciembre de 2010 a los convenios Nos. 41, 54, 57, 8 y 61, suscritos entre el Consorcio Prosperar y los municipios, se estipul la prrroga de.la vigencia de las plizas hasta el 31 de diciembre de 2011; sin embargo, la entidad no requiri la prrroga de las plizas de manejo, situacin que evidencia debilidades en el control y seguimiento del proceso contractual dejndola desprotegida ante eventuales siniestros en las tesoreras municipales. Se presentan incertidumbres al cierre de la vigencia 2011 en cuanta aproximada de $32.707.2 millones de la Subcuenta Deudores Ingresos No tributarios de Solidaridad y de Subsistencia, por concepto de aportes del mes de diciembre de 2011 adeudado por los Fondos de Pensiones y en la subcuenta de Provisin Pensionados (ley 418) de la reserva por cuanta de $2.361.4 millones. Existen subestimaciones en la subcuenta Recursos entregados en administracin en cuanta de $56.151:6 millones por recursos pendientes de registrar girados a los convenios celebrados con el ICBF para el programa Juan Luis Londoo de la Cuesta y los resguardos indgenas; igual
239

Sistema pensional colombiano

situacin ocurre con los rendimientos nancieros generados por los convenios 385/2011 y 490/Z81, cuyo objeto se circunscriba al programa Juan Luis Londoo, en consideracin a que a diciembre 31 de 2011 el ICBF le adeudaba al Fondo de Solidaridad la suma de $8.8 millones.
Concepto sobre el anlisis efectuado

La Contralora General de la Repblica, como resultado de la auditora adelantada al Ministerio de la Proteccin Social hoy Ministerio del Trabajo (FSP) se permite conceptuar sobre la gestin teniendo en cuenta los procesos de manejo de Centros de bienestar al adulto (CBA) y centros diurnos, ayudas tcnicas, contable, produccin, jurdico y tecnologa de Informacin, durante la vigencia 2011, arrojando una calicacin de 74.4, que lo ubica en el rango de desfavorable. Los principios evaluados fueron los de economa, eciencia y ecacia. Se evaluaron los mecanismos de control interno de 6 procesos del FSP: contable, produccin, jurdico, manejo de centros de bienestar al adulto CBA, ayudas tcnicas y tecnologa de Informacin; para esta aplicacin se elaboraron 41 preguntas con el n de identicar los riesgos de control, arrojando una calicacin de 1.6, que lo ubica en el rango con deciencias.

La auditora se desarroll de manera articulada con la Federacin Colombiana de Educadores (Fecode), en los temas relacionados con el reconocimiento y pago de pensiones y cesantas, as como la contratacin de la prestacin de los servicios de salud. Los hallazgos se dieron a conocer oportunamente al Fondo, al Ministerio de Educacin y a 54 secretaras de educacin dentro del desarrollo de la auditora; las respuestas allegadas fueron analizadas.
Evaluacin de gestin y resultados

Informe de auditora al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) Vigencia 2011
Por la Contralora Delegada para el sector Social

La auditora incluy la comprobacin de que las operaciones nancieras, administrativas y econmicas se realizaron conforme a las normas legales, estatutarias y de procedimientos aplicables. As mismo, se evaluaron los mecanismos de control interno implementados.

En el desarrollo de la auditora se evaluaron los procesos de aliaciones; reconocimiento y pago de pensiones y cesantas, contratacin de la prestacin de los servicios de salud y nanciero. El resultado de la calicacin ponderada es de 32.5 por lo que el concepto de la gestin del fondo es desfavorable.
Afiliaciones

En el componente de control de gestin, obtuvo una calicacin de 57 soportada en la inoportunidad del proceso, la no observancia por parte de las secretaras de educacin y de Fduprevisora S.A. de los procedimientos establecidos y la falta de coordinacin y seguimiento entre stas.
Reconocimiento y pago de cesantas y pensiones

Estos procesos misionales alcanzaron una calicacin de 50 puntos, sustentada en el reincidente incumplimiento en los trminos establecidos en la
240
338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

norma para el reconocimiento y liquidacin de las prestaciones econmicas y en la falta de liquidez del fondo para atender los pagos de manera oportuna. As mismo, en la disparidad de criterios en la interpretacin de la norma por parte de las Secretaras de Educacin y la Fiduprevisora S.A., frente al cumplimiento de requisitos contemplados en los distintos regmenes aplicables a los docentes.
Resultados de afiliaciones

alcanz una calicacin de 53 sustentada en los resultados de las auditoras mdicas practicadas por la Gerencia de Salud del Fomag, que evidencian que las acciones correctivas planteadas no mitigaron las falencias encontradas por dichas auditoras; el no estricto cumplimiento a lo regulado en los artculos 14 y 31 del Decreto 1703 de 2002, teniendo en cuenta que se estableci la existencia de 25.878 multialiados en el Rgimen Contributivo y 40.825 de Rgimen Subsidiado. As mismo, se identicaron 25 IPS que no estn habilitadas y 27 que no corresponden con el municipio y el NIT indicado.
Legalidad

En el componente de control de resultados obtuvo una calicacin de 53, soportada en las deciencias encontradas en la calidad y conabilidad de las bases de datos, soporte para el reconocimiento de prestaciones econmicas y que generaron pagos indebidos por tener el derecho, como el caso de los intereses de cesantas a docentes retroactivos, docentes y pensionados fallecidos.
Reconocimiento y pago de cesantas y pensiones

Este componente obtuvo una calicacin de 60 debido a las falencias en la interventora del contrato de ducia, situacin que redunda en la falta de controles para lograr un manejo armnico, ecaz y eciente de los recursos manejados por la Fiduprevisora S.A.; as mismo, en la constitucin, conformacin, manejo y desarrollo de los comits tcnico y jurdico.
Financiera

En el componente Control Financiero la opinin es negativa o adversa, toda vez que revisados los estados nancieros del fondo se estableci incertidumbre por $812.703 millones en la cuenta 14 deudores por dobles registros, tanto en esta cuenta como en el pasivo (cuenta 2425), correspondientes a embargos por igual proceso y valor, en las cuentas bancarias tanto del MEN como de la Fiduciaria. El valor pendiente de cobro al ISS por $83.661 millones correspondiente a 1.839 pensionados, no coincide con el registrado en el ISS donde se presenta una deuda a favor de Fomag por $20.042 millones, correspondiente a 399 pensionados

Este proceso alcanz una calicacin de 53, sustentada en la deciente e inecaz gestin que conllev a un incremento en la congestin de solicitudes en trmite al nalizar la vigencia auditada, incumplimiento en las responsabilidades asignadas tanto a las secretarias de educacin como a Fiduprevisora S.A., lo que conllev a efectuar pagos por concepto de intereses y sanciones moratorias.
Contratacin prestacin de servicios de salud

En el componente de control de resultados, este proceso


ECONOMA COLOMBIANA . 338

241

Sistema pensional colombiano

Del resultado a la circularizacin realizada de manera selectiva a los entes territoriales, se evidencia que no existe congruencia entre los cobros que realizan La Fiduprevisora S.A. y lo reportado por stos. No existe una conciliacin entre los entes territoriales y las Fiduciaria a diciembre 31 de 2011, generando falta de conabilidad en saldo de esta cuenta. El valor del clculo actuarial por $60.102.277 millones, presenta incertidumbre debido a que dicho valor no ha sido modicado desde el ao 2009 y a la fecha no ha sido actualizado. En la cuenta Provisiones se presenta incertidumbre por $1.411.546 millones, debido a que no se evidencia el clculo del pasivo prestacional por concepto de cesantas de los 331.753 docentes activos en la vigencia auditar. Se evidenciaron partidas por conciliar que han sido reclasicadas a la cuenta 290580 recaudos por reclasicar por $56.784 millones, de los cuales $42.670 millones corresponden a cifras de vigencias anteriores con una antigedad mayor a 12 aos, situacin que afecta el resultado del ejercicio.

$7.129.236 millones de inversiones, $466.806 millones de deudores. Del pasivo se analizaron $7.282.583 millones que representan el 99 % de los pasivos, $177.891 millones de cuentas por pagar, $6.994.443 millones de seguros de depsitos y $110.890 millones de pasivos estimados y provisiones del Fondo de Garantas de Instituciones Financieras para la vigencia 2011. Referente a los Patrimonios Autnomos (PAP) Banco del Estado en liquidacin, PAP BCH/ Archivo/Bogot en liquidacin, PAP BCH en Liquidacin, no fueron objeto de anlisis, debido a que las extintas entidades en liquidacin, realizaron la conmutacin pensional correspondiente y a la fecha no existe ningn contrato duciario de PAP, con excepcin del PAP Caja Agraria en Liquidacin, de acuerdo a la comunicacin de Fogan No. SGR-00711 del 28 de febrero de 2011, dirigida al equipo auditor.
Evaluacin del proceso contable y presupuestal del PAP Caja Agraria en liquidacin

Informe de auditora al Fondo de Garantas de Instituciones Financieras (Fogafin). Vigencia 2011.


Por la Contralora Delegada de Gestin Pblica

PAP Caja Agraria en liquidacin a cargo de Fiduprevisora S.A. present los estados nancieros para la vigencia 2011, segn las normas establecidas por la Superintendencia Financiera de Colombia, relativas a los estados, informes y reportes contables, las cuales determinan los criterios para su preparacin y presentacin. Se observa que de acuerdo con la Resolucin No. 225 del 26 de junio de 2008, expedida por el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, el plazo legal para concluir el proceso liquidatario al que est sometido el deicomitente vence el 30 de septiembre de 2008 y para poder cumplir con este trmino se requiere contratar los servicios de una Fiduciaria para culminar el proceso liquidatario, y de conformidad con los decretos 255 de 2000 y 2282 de 2003, el gobierno nacional asumi el pasivo pensional de la Caja de Crdito Agrario, Industrial y Minero por lo que se lleva a cabo el contrato de ducia mercantil No. 3-1-0392 celebrado entre la Caja de Crdito Agrario, Industrial y Minero en liquidacin y la Fiduciaria la Previsora (Fiduprevisora S.A). De acuerdo con el contrato de ducia mercantil No. 310392 suscrito el 15 de septiembre de 2008, entre la extinta Caja de Crdito Agrario, Industrial y Minero en liquidacin y esta
338 . ECONOMA COLOMBIANA

La auditoria incluy la comprobacin de que las operaciones nancieras, administrativas y econmicas se realizaron conforme a las normas legales, estatutarias y de procedimiento aplicables. Asimismo, evalu el Sistema de Control Interno.
Dictamen financiero

La evaluacin de los estados nancieros se adelanto a travs de la revisin y anlisis de las cuentas de efectivo, inversiones, deudores, cuentas por pagar, seguros de depsitos y pasivos estimados. El valor de las cuentas del activo evaluadas asciende a $7.605.498 millones, que representan el 98.5% del total del activo ($7.716.275 millones) distribuida en $9.456 millones de efectivo,
242

Sistema pensional colombiano

sociedad Fiduciaria cuyo objeto es la constitucin de un patrimonio autnomo de remanentes denominado PAP Caja Agraria Pensiones, el cual tiene por objeto la constitucin de un Patrimonio Autnomo con los recursos que transri la Caja Agraria en Liquidacin, que se denominaron PAP Caja Agraria Pensiones con el n de administrar los activos que cubrirn los gastos en que incurra el Patrimonio Autnomo, y realice todas las gestiones administrativas y operativas necesarias; en cumplimiento de lo establecido en la clusula dcima tercera1
Gestin patrimonio autnomos

veric los procesos laborales y las contingencias derivadas de las reclamaciones administrativas o de los procesos judiciales relacionados que resultaren del proceso de normalizacin del pasivo pensional del Banco Central Hipotecario.
Gestin conmutacin Pensional BCH

Referente a la conmutacin Pensional la Fiduciaria realiza la siguiente gestin: De los once (11) por conmutar han allegado los papeles o requisitos de solamente seis (6), por lo tanto, sobre ellos se ha realizado la gestin para la conmutacin a 13 de abril de 2012. Actualmente se les est pagando la mesada pensional a nueve (9), los dos (2) restantes corresponden a Carolina Martnez Guerra a quien se le cancel el valor de la sentencia por $91 millones, al igual que a Isidro Pinzn Rojas, que por sentencia se le pagaron $87 millones, y a la fecha no se le est reconociendo la mesada pensional porque el Fideicomitente no cuenta con la provisin, y se est realizando gestin para la pensin de vejez ante el ISS. Podemos concluir que Fiduagraria S.A., en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autnomo del extinto Banco Central Hipotecario ha venido gestionando ante la Jefatura de Actuaria de la Vicepresidencia de Pensiones del Seguro Social, la formalizacin del trmite de conmutacin pensional, para lo cual se est a la espera de la informacin detallada respecto de las cifras que corresponde pagar el patrimonio autnomo en cada caso.
Patrimonio Autnomo Banco del Estado en liquidacin

Patrimonio Autnomo BCH liquidacin procesos

Segn certicacin del 28 de agosto de 2008 del Gerente Liquidador del BCH, el monto mximo a que podra llegar la obligacin pensional a cargo del Banco, teniendo en cuenta los fallos judiciales ya proferidos y al cambio jurisprudencial en el tema de pensiones relacionadas con la interpretacin del artculo 94 del manual interno de trabajo y/o la indexacin de las obligaciones de Ley 33 de 1985, asciende a la suma de $80.377 millones. Con base en el clculo mencionado, el banco pag por concepto de conmutacin pensional la suma de $32.489 millones al ISS, dejando reservas en un patrimonio autnomo para garantizar el pago de las eventuales condenas de procesos laborales por $3.591 millones. Se estableci que el saldo por $44.297 millones se asumiera con cargo a la reserva de la banca pblica administrada por el Fondo de Garantas de Instituciones Financieras. Se observa que no existen Patrimonios Autnomos de Pensiones (PAP) debido a que el pasivo pensional del Banco Central Hipotecario en liquidacin fue conmutado con el Instituto de Seguros Sociales y aceptado por la Presidencia del mismo, mediante resoluciones No. 3839 del 27 de agosto de 2008 y 3840 del 27 de agosto de 2008. A la fecha existe un patrimonio autnomo de procesos estipulado con el contrato 31832, vigente, entre la extinta entidad Banco Central Hipotecario y Fiduagraria S.A.; el equipo auditor
ECONOMA COLOMBIANA . 338

El pasivo pensional del Banco del Estado S.A. fue conmutado con el Instituto de Seguros Sociales y aceptado por la Presidencia del mismo, mediante Resolucin No.3351 del 1 de agosto de 2002 con todas sus modicaciones y adiciones tales como las resoluciones 4193 del 30 de septiembre de 2008 y 5539 del 29 de septiembre

1 Contralo 310392

243

Sistema pensional colombiano

de 2009 de los trabajadores y extrabajadores a cargo del Banco del Estado en liquidacin, por medio del cual el Instituto de Seguros Sociales asume las obligaciones pensionales a cargo del Banco del Estado S.A. en liquidacin. Por tal razn, el equipo auditor observa que no existe Patrimonio Autnomo de Pensiones (PAP) La CGR observa que el liquidador solo constituy dos patrimonios autnomos de remanentes: el 310389 que fue terminado y liquidado, mediante acta de liquidacin del contrato de Fiducia Mercantil de Administracin, Seguimiento y Pago, celebrado entre el Banco del Estado en liquidacin y Fiduciaria la Previsora S.A., (Fiduprevisora S.A.), suscrito el 28 de agosto de 2008 y terminado el 4 de septiembre de 2009. El cierre de la liquidacin del Fideicomitente se materializa con la Resolucin No.32 del 30 de septiembre de 2009, expedida por el Banco del Estado S.A., en liquidacin debidamente inscrita ante la Cmara de Comercio de Bogot y una vez extinguida la personera jurdica del Fideicomitente, las funciones fueron asumidas por el comit duciario conformado por funcionarios de Fondo de Garantas de Instituciones Financieras (Fogan), de acuerdo con la clausula cuarta del segundo patrimonio rmado mediante el Contrato de Fiducia mercantil 310360, teniendo por objeto la administracin, seguimiento, control y pagos de las contingencias, de los gastos judiciales y de los honorarios de los abogados que representan
244

judicialmente los intereses del deicomitente (Banco del Estado en liquidacin). Este PAR inicia el 21 de enero de 2008 y termina el 20 de enero de 2021, estableciendo una duracin igual al plazo total de terminacin del ltimo de los procesos judiciales, sin que pueda superar trece (13) aos. El alcance de la auditora se realiz sobre los 66 procesos laborales y se analiz una muestra del 58% del total de los procesos en mencin, de los patrimonios autnomos (PAR) de la extinta entidad Banco del Estado en Liquidacin, donde se verica si a la Fiduciaria La Fiduprevisora S.A. que administra el patrimonio autnomo de remanentes se le han presentado casos de nuevas conmutaciones pensionales que deban pasar al ISS por decisiones judiciales de los procesos jurdicos laborales, y se revisaron las acciones adelantadas de los procesos en mencin entregados en contra por el deicomitente. Se evidencia que el 58% se terminaron, observndose el siguiente resultado: favorablemente 30 procesos y en contra 8 procesos, quedando vigente 28 que representan el 42%. As mismo se encuentran provisionados y registrados en los estados nancieros con corte a 31 de diciembre de 2011 por $1.643 millones. Adicionalmente, se evidenci que el decomiso liber excedentes de las provisiones y gastos asociados por concepto de 38 procesos laborales terminados por $2.893 millones, siendo consignados al Fondo para la Administracin de Contingencias Judiciales vinculadas a pensiones.

Funcin de advertencia
Como resultado de esta auditora se realiz la siguiente funcin de advertencia de las prrrogas en procesos de liquidacin de entidades pblicas:
CONSIDERACIONES:

1. Que en los procesos liquidatorios de entidades del Estado se han presentado frecuentes prrrogas, justicadas en las deciencias de informacin que permitan la determinacin del clculo actuarial denitivo, lo que a su vez ha derivado la no aprobacin de ste por parte del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, la no normalizacin pensional por el Ministerio de la Proteccin Social y/o la no conmutacin por el Instituto de Seguros Sociales (ISS), estamentos que se tomaron aos en tales trmites2. 2. Situacin similar se aprecia en entidades adscritas o vinculadas a ministerios y superintendencias, as como patrimonios
2 Tal como lo expresan los informes de auditora a las entidades financieras pblicas en liquidacin, realizado por la CGR, desde las vigencias 2005 hasta 2010.

338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

autnomos, que hoy en da continan reconociendo y pagando pensiones, que por falta de cumplir con los trmites descritos no han podido entregar la funcin reconocedora o pagadora a la Unidad Administrativa Especial de Gestin Pensional y Contribuciones Parascales de la Proteccin Social (UGPP) o al Fondo de Pensiones Pblicas del Nivel Nacional (FOPEP), distrayendo recursos en tales actividades con los riesgos que conlleva el ejercicio de dichas funciones por personas y reas que no tienen esta funcin misional y las competencias para ello. 3. Que entre los habituales ires y venires que implican ajustes, revisiones, inclusiones, aclaraciones de informacin entre los diferente organismos que intervienen, se justicaron las prorrogas en los procesos liquidatorios que demoraron aos; es as como las responsabilidades se suscitaron debido a lo relacionado con la calidad y oportunidad de la informacin que suministraron los gerentes liquidadores; la diligencia y calidad en la gestin para la viabilidad nanciera y aprobacin de los respectivos clculos actuariales por parte del MHCP; la normalizacin pensional por el Ministerio de la Proteccin Social y la conmutacin por el ISS. 4. Tampoco se aprecia en las diversas comunicaciones enviadas por el MHCP, a travs de la Direccin General de Regulacin Econmica de la Seguridad Social3, el establecimiento de trminos para la entrega de la informacin por parte de las entidades en liquidacin. As mismo, el Ministerio se tom un tiempo considerable para la revisin de la informacin suministrada, al igual que Ministerio de la Proteccin Social y el ISS. 5. Estas situaciones y en particular la aprobacin del clculo actuarial han conllevado a lo largo de los ltimos diez aos a la ampliacin permanente de trminos para la culminacin de la existencia legal de las entidades pblicas en proceso de liquidacin y a lograr la normalizacin y conmutacin de las pensiones por las instituciones competentes para ello; afectando de esta forma el tiempo inicial de terminacin de las liquidaciones, lo que ha implicado mayores costos en gastos de personal y administracin4.

3 Decreto 4712 de 2008, Art. 15, numeral 9: Solicitar la realizacin de los clculos de los pasivos actuariales de las entidades pblicas del orden nacional, sus entidades descentralizadas; las entidades territoriales, sus descentralizadas y dems entes pblicos, as como consolidar dicha informacin y aprobarlos; y coordinar con la Contadura General de la Nacin la expedicin de las normas contables relacionadas con la materia. 4 Situacin presentada en algunas entidades financieras pblicas liquidadas, cuyas prrrogas generadas por las demoras en la culminacin de estos procesos generaron unos costos por gasto de personal y de administracin de aproximadamente $150.509 millones.

ECONOMA COLOMBIANA . 338

245

Sistema pensional colombiano

ENTIDAD

PERIODO DE DEMORA

TIEMPO DEMORA 11 meses 4 meses 4 meses 4 meses 23 meses

RESPONSABLE ATRIBUIBLE MHCP Banco Cafetero en Liq. Banco Cafetero en Liq. MHCP

GASTOS ESTIMADOS (a) (cifras en millones de pesos) 10.420 1.233 1.108 405 13.166

26 dic. 2006 al 29 enero 2008 BANCO CAFETERO S.A. en Liquidacin 12 nov. 2008 al 15 abr. 2009 6 jul. 2009 al 3 nov 2009 3 nov. 2009 al 3 mar 2010 SUBTOTAL

No existe evidencia de las gestiones 48 meses para la aprobacin del clculo actuaCAJA DE CREDITO rial en los aos 2002 hasta el 2005 AGRARIO, INDUSTRIAL Y MINERO en Liquidacin 30 oct. 2006 al 8 feb. 2007 3 meses 12 feb. 2007 al 22 may 2008 SUBTOTAL INSTITUTO DE FOMENTO 31 jul. 2007 al 29 dic. 2008 INDUSTRIAL - IFI en 29 dic. 2008 al 30 sep. 2009 Liquidacin SUBTOTAL 12 feb. 2008 al 12 ago 2008 BANCO DEL ESTADO EN LIQUIDACIN 12 ago 2008 al 2 dic. 2008 15 abr. 2009 al 31 dic. 2010 15 meses 66 meses 18 meses 7 meses 25 meses 7 meses 4 meses 21 meses

MHCP y Caja Agraria en Liq. MHCP MHCP

81.190

5.597 7.999 94.786

MHCP y IFI en L

25.786

MHCP y MINPROTEC- 7.200 CIN SOCIAL 32.986 MHCP y Banco del Es- 754 tado en Liq. MHCP y Banco del Es- 440 tado en Liqu. MINPROTECCIN SO- 4.504 CIAL, MHCP y Banco del Esta. enLiqu. 5.698 MHCP y BCH 3.873

SUBTOTAL BANCO CENTRAL HIPOTECARIO - BCH en Liquidacin SUBTOTAL VALOR TOTAL 17 oct. 2007 al 27 ago 2008

32 meses 10 meses

10 meses

3.873 $150.509

Gastos originados por las demoras en el proceso de Liquidacin.(a) gastos administrativos y de personal estimados. Fuente: Fogan Elaborado por: Equipo Auditor CGR

246

338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

Por lo expuesto, es necesario hoy que el MHCP, como el Ministerio de Salud y Proteccin Social, el ISS y las entidades en procesos de liquidacin, tomen las medidas apropiadas para minimizar el tiempo que conlleva los procesos de aprobacin, normalizacin pensional y conmutacin de los clculos actuariales, de tal forma que no permita que las prrrogas a la liquidacin de las entidades sean prolongadas en varios aos adicionales, como ha venido sucediendo.

Advertencia
De conformidad con las facultades consagradas en el numeral 7 del artculo 5 del Decreto 267 de 2000, la Contralora General de la Repblica, advierte al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y a las dems entidades involucradas en el proceso de liquidacin de entidades pblicas con pasivo pensional, sobre las prrrogas a los procesos de liquidacin, en especial las fundamentadas por las demoras en la aprobacin, normalizacin pensional y conmutacin de los clculos actuariales, los cuales se dilatan por aos, generando costos en gastos de personal y administracin. En tal sentido la Contralora General de la Repblica, los exhorta a adoptar las medidas que estimen conducentes y tendientes a garantizar el correcto manejo y disposicin de los recursos, con el n de evitar un detrimento patrimonial por las razones indicadas. Adicionalmente se informa que disponen de un trmino de diez (10) das hbiles contados a partir de la fecha de recibo del presente documento, para que emitan la respuesta que consideren pertinente. La Contralora General de la Repblica, de acuerdo con lo establecido en la Ley 42 de 1993 y sus reglamentaciones, realizar el control posterior sobre las situaciones objeto de esta funcin de advertencia.
ECONOMA COLOMBIANA . 338

247

Anexo
Anexo

Cronologa y trazabilidad legislativa en pensiones*


NORMA
CONSTITUCION NACIONAL de COLOMBIA Artculo 48. La Seguridad Social es un servicio pblico de carcter obligatorio que se prestar bajo la direccin, coordinacin y control del Estado, en sujecin a los principios de eciencia, universalidad y solidaridad, en los trminos que establezca la Ley. ACTO LEGISLATIVO 01 de 2005: Por el cual se adiciona el artculo 48 de la Constitucin Poltica. ACTO LEGISLATIVO 02 de 2009: Por el cual se reforma el artculo 49 de la Constitucin Poltica.

LEYES
Ley 50 de 1886: Por la cual se jan reglas generales sobre concesin de pensiones y jubilaciones Ley 29 de 1905: Por la cual se establece un rgimen de pensiones a favor de los magistrados principales de la Corte Suprema de Justicia Ley 29 de 1912: Que modica disposiciones vigentes sobre pensiones del Tesoro Pblico. Ley 102 de 1927: Sobre aumento y reconocimiento de pensiones Ley 116 de 1928: Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927. Ley 37 de 1933: Por la cual se decreta el pago de una pensin a un servidor pblico y sobre jubilacin de algunos empleados. Ley 42 de 1933: Sobre pensiones de jubilacin a determinados profesores de educacin pblica y privada.
* Este anexo es ilustrativo, no incluye concordancias ni derogatorias.

248

338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

Ley 28 de 1943: Sobre prestaciones sociales a los empleados de Correo y Telgrafos. Ley 63 de 1943: Sobre prestaciones sociales a los empleados y trabajadores de la Imprenta y Litografa Nacionales. Ley 6 de 1945: Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conictos colectivos y jurisdiccin especial de trabajo. Ley 65 de 1946: Por la cual se modican las disposiciones sobre cesanta y jubilacin y se dictan otras. Ley 90 de 1946: Por la cual se establece el seguro social obligatorio y se crea el Instituto Colombiano de Seguros Sociales. Ley 24 de 1947: Por la cual se adiciona el artculo 29 de la Ley 6 de 1945 y se dictan otras disposiciones de carcter social. Ley 64 de 1947: Por la cual se aumentan las pensiones de Jubilacin de los maestros de escuela primaria ocial y se reforma el artculo 5 de la Ley 43 de 1945. Ley 72 de 1947: Por la cual se modican los artculos 19 y 25 de la Ley 74 de 1945, se dictan disposiciones relacionadas con las prestaciones sociales del personal uniformado y civil de la Polica Nacional y otras sobre Cajas de Previsin Social. Ley 84 de 1948: por la cual se dictan disposiciones sobre prestaciones sociales a favor del personal cientco que trabaja en servicios de lucha antituberculosa. Ley 15 de 1958: Por medio de la cual se dictan disposiciones sobre trabajadores mayores de 40 aos. Ley 15 de 1959: Por la cual se da mandato al Estado para intervenir en la industria del transporte, se decreta el auxilio patronal de transporte, se crea el fondo de transporte urbano y se dictan otras disposiciones. Ley 172 de 1959: Sobre prestaciones sociales de los miembros del Congreso y de las Asambleas Departamentales. Ley 7 de 1961: Sobre pensiones de jubilacin de Radio - operadores, Tcnicos de Radio y Ociales de Meteorologa, al servicio de la Empresa Colombiano de Aerdromos. Ley 32 de 1961: Por la cual se dictan normas sobre prestaciones sociales de los aviadores civiles, y se dictan otras disposiciones Ley 87 de 1961: Sobre pensiones de jubilacin e invalidez y otras prestaciones en el ramo de la Educacin Pblica Ocial. Ley 141 de 1961: Por la cual se adopta una legislacin de emergencia, y se dictan otras disposiciones Ley 148 de 1961: Por la cual se reforma la legislacin sobre lepra y se dictan otras disposiciones. Ley 171 de 1961: Por la cual se reforma la ley 77 de 1959 y se dictan otras disposiciones sobre pensiones.
ECONOMA COLOMBIANA . 338

249

Sistema pensional colombiano

Ley 48 de 1962: Por la cual se jan unas asignaciones, se aclara la Ley 172 de 1959 y se dictan otras disposiciones. Ley 14 de 1964: Por medio de la cual se reforma y adiciona la Ley 148 de 1961, sobre lepra, y se dictan otras disposiciones. Ley 67 de 1964: Por la cual se sealan los sueldos de los miembros de la Banda Nacional y se dictan otras disposiciones. Ley 4 de 1966: Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsin Social, se reajustan las pensiones de jubilacin e invalidez y se dictan otras disposiciones. Decreto 1743 de 1966: Por el cual se reglamenta la Ley 4a. de 1966 Ley 33 de 1973: Por la cual se transforman en vitalicias las pensiones de las viudas Ley 12 de 1975: Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre rgimen de pensiones de jubilacin. Ley 43 de 1975: Por la cual se nacionaliza la educacin primaria y secundaria que ocialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogot los municipios, las intendencias y comisaras; y se distribuye una participacin, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones. Ley 52 de 1975: Por la cual se reconocen los intereses anuales a las cesantas de los trabajadores particulares. Ley 4 de 1976: Por la cual se dictan normas sobre materia pensional de los sectores pblicos, ocial, semiocial y privado y se dictan otras disposiciones. Ley 26 de 1976: por la cual se aprueba el Convenio Internacional del Trabajo, relativo a la Libertad Sindical y a la Proteccin del Derecho de Sindicacin, adoptado por la Trigsima primera Reunin de la Conferencia General de la Organizacin Internacional del Trabajo (Ginebra 1948). Ley 12 de 1977: Por la cual se reviste al Presidente de la Repblica de facultades extraordinarias para determinar la estructura, rgimen y organizacin de los Seguros Sociales obligatorios y de las entidades que los administran. Ley 44 de 1977: Por la cual se restablece la sustitucin pensional vitalicia para las personas que la disfrutaron de conformidad con la Ley 171 de 1961, Decreto Ley 3135 de 1968 y del Decreto Ley 434 de 1971. Ley 53 de 1978: Por la cual se reviste al Presidente de la Repblica de facultades extraordinarias para modicar las escalas de remuneracin de los empleos del sector pblico y se dictan otras disposiciones. Ley 44 de 1980: Por la cual se facilita el procedimiento de traspaso y pago oportuno de las sustituciones pensinales. Ley 15 de 1982: Por la cual se dictan normas sobre pensiones de jubilacin, vejez, invalidez y muerte. Ley 51 de 1983: Por la cual se traslada el descanso remunerado de algunos das festivos.

250

338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

Ley 43 de 1984: Por la cual se clasican las organizaciones de pensionados por servicios prestados en el sector privado y en todos los rdenes del poder pblico y se dictan otras disposiciones. Ley 33 de 1985: Por la cual se dictan algunas medidas en relacin con las Cajas de Previsin y con las prestaciones sociales para el Sector Pblico. Ley 62 de 1985: Por la cual se modica el artculo 3 de la Ley 33 del 29 de enero de 1985. Ley 113 de 1985: Por la cual se adiciona la Ley 12 de 1975 y se dictan otras disposiciones Ley 32 de 1986: Por la cual se adopta el Estatuto Orgnico del Cuerpo de Custodia y Vigilancia. Ley 50 de 1986: Por la cual se jan reglas generales sobre concesin de pensiones u jubilaciones Ley 113 de 1985: Por la cual se adiciona la Ley 12 de 1975 y se dictan otras disposiciones. Ley 19 de 1987: Por la cual se modica la Ley 33 de 1985 Ley 11 de 1988: Por la cual se consagran unas excepciones en el rgimen del Seguro Social para los trabajadores del Servicio Domstico. Ley 71 de 1988: Por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones. Ley 79 de 1988: Por la cual se actualiza la legislacin cooperativa Ley 89 de 1988: Por la cual se asignan recursos al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y se dictan otras disposiciones Ley 91 de 1989: Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Ley 50 de 1990: Por la cual se introducen reformas al Cdigo Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones. Ley 10 de 1991: Por la cual se regulan las empresas asociativas de trabajo. Ley 4 de 1992: Mediante la cual se sealan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la jacin del rgimen salarial y prestacional de los empleados pblicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pblica y para la jacin de las prestaciones sociales de los Trabajadores Ociales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artculo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitucin Poltica. Ley 6 de 1992: Por la cual se expiden normas en materia tributaria, se otorgan facultades para emitir ttulos de deuda pblica interna, se dispone un ajuste de pensiones del sector pblico nacional y se dictan otras disposiciones. Ley 55 de 1993: Por medio de la cual se aprueba el Convenio nmero 170 y la Recomendacin nmero 177 sobre la Seguridad en la Utilizacin de los Productos Qumicos en el Trabajo, adoptados por la 77a. Reunin de la Conferencia General de la OIT, Ginebra, 1990. Ley 62 de 1993: Por la cual se expiden normas sobre la Polica nacional, se crea un establecimiento pblico de seguridad social y bienestar para la Polica Nacional, se crea la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y se reviste de facultades extraordinarias al Presidente de la Repblica.
ECONOMA COLOMBIANA . 338

251

Sistema pensional colombiano

Ley 73 de 1993: Por el cual se dictan normas para el retiro compensado de funcionarios y empleados de la Contralora General de la Repblica y se dictan otras disposiciones. Ley 100 de 1993: Se crea el Sistema de Seguridad Social Integral. Ley 106 de 1993 - Por el cual se dictan normas sobre organizacin y funcionamiento de la Contralora General de la Repblica, se establece su estructura orgnica, se determina la organizacin y funcionamiento de la Auditora Externa, se organiza el Fondo de Bienestar Social, se determina el sistema de personal, se desarrolla la Carrera Administrativa Especial y se dictan otras disposiciones Ley 115 de 1994: Por la cual se expide la ley general de educacin. Ley 119 de 1994 - Por la cual se reestructura el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, se deroga el Decreto 2149 de 1992 y se dictan otras disposiciones Ley 180 de 1995 - Por la cual se modican y expiden algunas disposiciones sobre la Polica Nacional y del Estatuto para la Seguridad Social y Bienestar de la Polica Nacional y se otorgan facultades extraordinarias al Presidente de la Repblica para desarrollar la Carrera Policial denominada Nivel Ejecutivo, modicar normas sobre estructura orgnica, funciones especcas, disciplina y tica y evaluacin y clasicacin y normas de la Carrera Profesional de Ociales, Subociales y Agentes. Ley 192 de 1995 - Por la cual se prorroga por un (1) ao la vigencia del Decreto 2651 de noviembre 25 de 1991 Ley 223 de 1995 - Por la cual se expiden normas sobre racionalizacin tributaria y se dictan otras disposiciones Ley 238 de 1995: Por la cual se adiciona el artculo 279 de la Ley 100 de 1993. Ley 278 de 1996 - Comisin Permanente de Concertacin de Polticas Salariales y Laborales creada por el artculo 56 de la Constitucin Poltica. Ley 287 de 1996 - Por la cual se prorroga por un (1) ao la vigencia de la Ley 192 del 29 de junio de 1995 mediante la cual se prorroga por un (1) ao la vigencia del Decreto 2651 del 25 de noviembre de 1991, sobre descongestin de despachos judiciales. Ley 300 de 1996 - Por la cual se expide la Ley General de Turismo y se dictan otras disposiciones Ley 314 de 1996: Por la cual se reorganiza a la Caja de Previsin Social de Comunicaciones, Caprecom, se transforma su naturaleza jurdica y se dictan otras disposiciones. Ley 320 de 1996 - Por medio de la cual se someten: el Convenio 163 sobre el bienestar de la gente de mar en el mar y en el puerto y el Convenio 164 sobre la proteccin en la salud y asistencia mdica de la gente de mar, adoptados en la 74a. Reunin del 8 de octubre de 1987; el Convenio 165 sobre la seguridad social de la gente de mar (revisado) y el Convenio 166 sobre la repatriacin de la gente de mar (revisado), adoptados en la 74a. Reunin el 9 de octubre de 1987; el Convenio 171 sobre el trabajo nocturno, adoptado en la 77a. Reunin el 26 de junio de 1990; el Convenio 172 sobre las condiciones de trabajo en los hoteles, restaurantes y establecimientos similares, adoptado en la 78a. Reunin el 25 de junio de 1991; el Convenio 174 sobre la prevencin de accidentes industriales mayores y la recomendacin 181 sobre la prevencin de accidentes industriales mayores, adoptados en la 80a. Reunin de la Conferencia General de la Organizacin Internacional del Trabajo en Ginebra el 22 de junio de 1993
252
338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

Ley 332 de 1996 - Por la cual se modica la Ley 4a. de 1992 y se dictan otras disposiciones Ley 344 de 1996: Por la cual se dictan normas tendientes a la racionalizacin del gasto pblico, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones. Ley 361 de 1997: Por la cual se establecen mecanismos de integracin social de la personas con limitacin y se dictan otras disposiciones. Ley 377 de 1997 - Por la cual se prorroga por un (1) ao la vigencia del Decreto 2651 del 25 de noviembre de 1991, sobre descongestin de despachos judiciales, prorrogado por la Ley 287 del 4 de julio de 1996 Ley 383 de 1997 - Por la cual se expiden normas tendientes a fortalecer la lucha contra la evasin y el contrabando, y se dictan otras disposiciones Ley 397 de 1997: Por la cual se desarrollan los Artculos 700, 711 y 722 y dems Artculos concordantes de la Constitucin Poltica y se dictan normas sobre patrimonio cultural, fomentos y estmulos a la cultura, se crea el Ministerio de la Cultura y se trasladan algunas dependencias. Ley 419 de 1997: Por la cual se autoriza al Ministro de Hacienda y Crdito Pblico para reconocer como deuda pblica de la Nacin las obligaciones pendientes de pago de la Caja de Previsin Social de Comunicaciones, Caprecom. Ley 445 de 1998: Por la cual se establecen unos incrementos especiales a las mesadas y se dictan otras disposiciones. Ley 447 de 1998: Por la cual se establece pensin vitalicia y otros benecios a favor de parientes de personas fallecidas durante la prestacin del servicio militar obligatorio y se dictan otras disposiciones. Ley 476 de 1998 - Por la cual se aclara el artculo 1 de la Ley 332 de 1996 Ley 487 de 1998 - Por la cual se autoriza un endeudamiento pblico interno y se crea el Fondo de Inversin para la Paz Ley 488 de 1998: Por la cual se expiden normas en materia Tributaria y se dictan otras disposiciones scales de las Entidades Territoriales. Ley 489 de 1998: Por la cual se dictan normas sobre organizacin y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artculo 189 de la Constitucin Poltica y se dictan otras disposiciones. Artculo 86-96. Ley 490 de 1998: Por la cual se transforma la Caja Nacional de Previsin Social de Establecimiento Pblico en Empresa Industrial y Comercial del Estado y se dictan otra disposiciones Ley 509 de 1999 - Por la cual se disponen unos benecios en favor de las Madres Comunitarias en materia de Seguridad Social y se otorga un Subsidio Pensional Ley 510 de 1999 - Por la cual se dictan disposiciones en relacin con el sistema nanciero y asegurador, el mercado pblico de valores, las Superintendencias Bancaria y de Valores y se conceden unas facultades

ECONOMA COLOMBIANA . 338

253

Sistema pensional colombiano

Ley 516 de 1999: Por medio de la cual se aprueba el Cdigo Iberoamericano de Seguridad Social, acordado por unanimidad en la Reunin de Ministros - Mximos Responsables de Seguridad Social de los Pases Iberoamericanos, celebrada en Madrid (Espaa) los das dieciocho (18) y diecinueve (19) de septiembre de mil novecientos noventa y cinco (1995). Ley 549 de 1999: Por la cual se dictan normas tendientes a nanciar el pasivo pensional de las entidades territoriales, se crea el Fondo Nacional de Pensiones de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones en materia prestacional. Ley 550 de 1999: Por la cual se establece un rgimen que promueva y facilite la reactivacin empresarial y la reestructuracin de los entes territoriales para asegurar la funcin social de las empresas y lograr el desarrollo armnico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el rgimen legal vigente con las normas de esta ley. Ley 584 de 2000 - Por la cual se derogan y se modican algunas disposiciones del Cdigo Sustantivo del Trabajo Ley 617 de 2000: Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgnica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralizacin, y se dictan normas para la racionalizacin del gasto pblico nacional. Ley 643 de 2001: Por la cual se ja el rgimen propio del monopolio rentstico de juegos de suerte y azar. Ley 644 de 2001 - Por la cual se reforma el artculo 48 de la Ley 42 de 1993 Ley 647 de 2001 - Por la cual se modica el inciso 3o. del artculo 57 de la Ley 30 de 1992 Ley 651 de 2001: Por medio de la cual se autoriza la constitucin de un patrimonio autnomo para el pago del valor del clculo actuarial por pensiones a cargo de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, se sealan algunos aspectos relacionados con su constitucin y rgimen y se conceden unas facultades extraordinarias al Gobierno Nacional. Ley 677 de 2001: Por medio de la cual se expiden normas sobre tratamientos excepcionales para regmenes territoriales. Ley 700 de 2001: Por el cual se dictan medidas tendientes a mejorar las condiciones de vida de los pensionados. Ley 717 de 2001 - Por la cual se establecen trminos para el reconocimiento de las pensiones de sobrevivientes y se dictan otras disposiciones Ley 712 de 2001 - Por la cual se reforma el Cdigo Procesal del Trabajo Ley 715 de 2001: Por la cual se dictan normas orgnicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artculos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitucin Poltica y se dictan otras disposiciones para organizar la prestacin de los servicios de educacin y salud, entre otros. Ley 717 de 2001: Por el cual se establecen trminos para el reconocimiento de las pensiones de sobrevivientes y se dictan otras disposiciones.

254

338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

Ley 758 de 2002 - Por la cual la Nacin contribuye con la nanciacin parcial de las pensiones a cargo del Instituto de Seguros Sociales, ISS, en su condicin de empleador reconocidas a 23 de diciembre de 1993 Ley 776 de 2002 - Por la cual se dictan normas sobre la organizacin, administracin y prestaciones del Sistema General de Riesgos Profesionales Ley 780 de 2002: por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia scal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2003. Ley 789 de 2002: Por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la proteccin social y se modican algunos artculos del Cdigo Sustantivo de Trabajo. Ley 797 de 2003: Por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones. y se adoptan disposiciones sobre los Regmenes Pensionales exceptuados y especiales. Ley 812 de 2003: Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario. Ley 826 de 2003 - Por medio de la cual se aprueba el Acuerdo de Seguridad Social entre la Repblica de Colombia y la Repblica Oriental del Uruguay, hecho en Santaf de Bogot, D. C., el diecisiete (17) de febrero de mil novecientos noventa y ocho (1998) Ley 828 de 2003: Por la cual se expiden normas para el control a la evasin del Sistema de Seguridad Social. Ley 860 de 2003: Por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones. Ley 863 de 2003: Por la cual se establecen normas tributarias, aduaneras, scales y de control para estimular el crecimiento econmico y el saneamiento de las nanzas pblicas. Ley 905 de 2004 - Por medio de la cual se modica la Ley 590 de 2000 sobre promocin del desarrollo de la micro, pequea y mediana empresa colombiana y se dictan otras disposiciones Ley 909 de 2004 - Por la cual se expiden normas que regulan el empleo pblico, la carrera administrativa, gerencia pblica y se dictan otras disposiciones Ley 923 de 2004: Mediante la cual se sealan las normas, objetivos y criterios que deber observar el Gobierno Nacional para la jacin del rgimen pensional y de asignacin de retiro de los miembros de la Fuerza Pblica de conformidad con lo establecido en el artculo 150, numeral 19, literal e) de la Constitucin Poltica. Ley 924 de 2004 - Por la cual se restablecen los trminos jados en la Ley 694 de 2001, por medio de la cual se expiden normas para facilitar la denicin de la situacin militar Ley 928 de 2004 - Por la cual se deroga la Ley 103 de 1912 y se dictan otras disposiciones, por la cual se aclara el sentido de algunas disposiciones sobre pensiones y recompensas y las Leyes 102 de 1927, 107 de 1928 y 45 de 1931, en cuanto se relacionen con la asimilacin de servicios prestados por personal civil de las bandas de msicos del Ejrcito Nacional a servicios militares y dems normas que sobre la materia se hayan proferido con posterioridad para su aclaracin, adicin, desarrollo o aplicacin
ECONOMA COLOMBIANA . 338

255

Sistema pensional colombiano

Ley 940 de 2005 - Por la cual se expiden normas sobre requisitos para el desempeo de cargos en la Jurisdiccin Penal Militar Ley 952 de 2005: Por medio de la cual se modica el artculo 2 de la Ley 700 de 2001 y se dictan otras disposiciones. Ley 962 de 2005: Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalizacin de trmites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones pblicas o prestan Ley 987 de 2005 - Por medio de la cual se modican los Decretos 1211 de 1990, 1790 y 1793 de 2000 relacionados con el rgimen salarial y prestacional del personal de ociales, subociales y soldados de las Fuerzas Militares; los Decretos 1091 de 1995, 1212 y 1213 de 1990 y 1791 de 2000, relacionados con el rgimen salarial y prestacional de ociales, subociales, personal del nivel ejecutivo y agentes de la Polica Nacional y el Decreto 1214 de 1990 relacionado con el rgimen prestacional civil del Ministerio de Defensa y Polica Nacional Ley 986 de 2005: Por medio de la cual se adoptan medidas de proteccin a las vctimas del secuestro y sus familias, y se dictan otras disposiciones. Ley 987 de 2005 - Por medio de la cual se modican los Decretos 1211 de 1990, 1790 y 1793 de 2000 relacionados con el rgimen salarial y prestacional del personal de ociales, subociales y soldados de las Fuerzas Militares; los Decretos 1091 de 1995, 1212 y 1213 de 1990 y 1791 de 2000, relacionados con el rgimen salarial y prestacional de ociales, subociales, personal del nivel ejecutivo y agentes de la Polica Nacional y el Decreto 1214 de 1990 relacionado con el rgimen prestacional civil del Ministerio de Defensa y Polica Nacional Ley 990 de 2005 - Por la cual se modica el literal c) del Artculo 5o. de la Ley 278 de 1996, Comisin Permanente de Concertacin de Polticas Salariales y Laborales creada por el Artculo 56 de la Constitucin Poltica Ley 995 de 2005 - Por medio de la cual se reconoce la compensacin en dinero de las vacaciones a los trabajadores del sector privado y a los empleados y trabajadores de la administracin pblica en sus diferentes rdenes y niveles Ley 1016 de 2006 - Por la cual se adoptan normas legales, con meros propsitos declarativos, para la proteccin laboral y social de la actividad periodstica y de comunicacin a n de garantizar su libertad e independencia profesional Ley 1066 de 2006: por la cual se dictan normas para la normalizacin de la cartera pblica y se dictan otras disposiciones. Ley 1104 de 2006: Por medio de la cual se modican artculos del Decreto 1790 de 2000, en la carrera de los integrantes de las Fuerzas Militares. Ley 1118 de 2006: Por la cual se modica la naturaleza jurdica de Ecopetrol S. A. y se dictan otras disposiciones. Ley 1122 de 2007: por la cual se hacen algunas modicaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones.

256

338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

Ley 1149 de 2007: Por la cual se reforma el Cdigo Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social para hacer efectiva la oralidad en sus procesos. Ley 1151 de 2007: Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. Ley 1171 de 2007: Por medio de la cual se establecen unos benecios a las personas adultas mayores. Ley 1187 de 2008: Por la cual se adiciona un pargrafo 2o al artculo 2o de la Ley 1023 de 2006 y se dictan otras disposiciones. Ley 1204 de 2008: Por la cual se modican algunos artculos de la Ley 44 de 1980 y se impone una sancin por su incumplimiento. Ley 1210 de 2008 - Por la cual se modican parcialmente los artculos 448 numeral 4 y 451 del Cdigo Sustantivo del Trabajo y 2 del Cdigo Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y se crea el artculo 129A del Cdigo Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y se dictan otras disposiciones Ley 1221 de 2008 - Por la cual se establecen normas para promover y regular el Teletrabajo y se dictan otras disposiciones Ley 1223 de 2008: Por la cual se adiciona el Rgimen de Pensin de Vejez por Exposicin a Alto Riesgo a que se reere la Ley 860 de 2003, para algunos Servidores Pblicos del Cuerpo Tcnico de investigacin de la Fiscala General de la Nacin. Ley 1233 de 2008: Por medio de la cual se precisan los elementos estructurales de las contribuciones a la seguridad social, se crean las contribuciones especiales a cargo de las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado, con destino al Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, y a las Cajas de Compensacin Familiar, se fortalece el control concurrente y se dictan otras disposiciones. Ley 1250 de 2008: Por la cual se adiciona un inciso al artculo 204 de la ley 100 de 1993 modicado por el artculo 10 de la ley 1122 de 2007 y un pargrafo al artculo 19 de la ley 100 de 1993 modicado por el artculo 6 de la ley 797 de 2003 Ley 1328 de 2009: Por la cual se dictan normas en materia nanciera, de seguros, del mercado de valores y se dictan otras disposiciones Ley 1371 de 2009: Por la cual se establece la concurrencia para el pago del pasivo pensional de las universidades estatales del nivel nacional y territorial y se dictan otras disposiciones. Ley 1393 de 2010: Por la cual se denen rentas de destinacin especca para la salud, se adoptan medidas para promover actividades generadoras de recursos para la salud, para evitar la evasin y la elusin de aportes a la salud, se redireccionan recursos al interior del sistema de salud y se dictan otras disposiciones. Ley 1438 de 2011: Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones. UGPP. Ley 1450 de 2011: Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014. Ley 1562 de 2012: Por la cual se modica el Sistema de Riesgos Laborales y se dictan otras disposiciones en materia de Salud Ocupacional.

ECONOMA COLOMBIANA . 338

257

Sistema pensional colombiano

Ley 1575 de 2012: Por medio de la cual se establece la Ley General de Bomberos de Colombia. Ley 1574 de 2012: Por la cual se regula la condicin de estudiante para el reconocimiento de la pensin de sobrevivientes. Ley 1580 de 2012: Por la cual se crea la pensin familiar.

Decretos:
Decreto Ley 2158 de 1948: Sobre Procedimientos en los juicios del Trabajo. Cdigo Procesal del Trabajo adoptado por el Decreto 4133 de 1948 como legislacin permanente. Decreto 2921 de 1948: Por el cual es reglamenta el artculo 21 de la Ley 72 de 1947. Decreto 1713 de 1960: Porr el cual se determinan algunas excepciones a las incompatibilidades establecidas en el artculo 64 de la Constitucin Decreto 1372 de 1966: Por el cual se reglamenta la Ley 7 de 1961 sobre pensiones de jubilacin de radioperadores, tcnicos de radio, de electricidad y ociales de meteorologa. Decreto 1743 de 1966: Por el cual se reglamenta la Ley 4a. de 1966 Decreto 2025 de 1966: Por el cual se modica el artculo 5 del Decreto reglamentario nmero 1743 de 1966. Decreto 3135 de 1968: Por el cual se prev la integracin de la seguridad social entre el sector pblico y el privado y se regula el rgimen prestacional de los empleados pblicos y trabajadores ociales. Decreto 1848 de 1969: Por el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968. Decreto 435 de 1971: Por el cual se reajustan las pensiones y otras prestaciones de los empleados pblicos y trabajadores del sector privado y se provee a su nanciamiento en el sector pblico. Decreto 2677 de 1971: Por el cual se jan normas sobre conmutacin de las pensiones de jubilacin del sector privado. Decreto 546 de 1971: Por el cual se establece el rgimen de seguridad y proteccin social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional del Ministerio Pblico y de sus familiares. Decreto 434 de 1971: Por el cual se dictan normas sobre reorganizacin administrativa y nanciera de las entidades de previsin social de carcter nacional, y se dictan otras disposiciones. Decreto 224 de 1972: por el cual se sealan las asignaciones de los Rectores o Directores, Prefectos y Profesores de enseanza primaria, secundaria y profesional normalista, al servicio del Ministerio de Educacin Nacional y se establecen estmulos de diversa ndole para los mismos funcionarios. Decreto 1572 de 1973: Por el cual se reglamenta el Decreto 2677 de 1971 y el artculo 13 de la Ley 171 de 1961 Decreto 690 de 1974: Por el cual se reglamenta la Ley 33 de 1995.

258

338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

Decreto 929 de 1976: Por el cual se establece el rgimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contralora General de la Repblica. Decreto 1650 de 1977: Por el cual se determinan el rgimen y la administracin de los seguros sociales obligatorios, y se dictan otras disposiciones. Decreto 717 de 1978: Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasicacin de cargos para los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Pblico, se ja la escala de remuneracin correspondiente a dichos cargos, y se dictan otras disposiciones. Decreto 720 de 1978: Por el cual se establece el sistema de clasicacin y nomenclatura de los empleos de la Contralora General de la Repblica, se jan las escalas de remuneracin correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones. Decreto 1045 de 1978: Por el cual se jan las reglas generales para la aplicacin de las normas sobre prestaciones sociales de los empleados pblicos y trabajadores ociales del sector ocial. Decreto 2837 de 1986: Por el cual se expide el reglamento general sobre las condiciones y trminos necesarios para el reconocimiento y efectividad de las prestaciones econmicas a cargo del Fondo de Previsin Social del Congreso de la Repblica. Decreto 2665 de 1988: Por el cual se expide el Reglamento General de Sanciones, Cobranzas y Procedimientos del Instituto de Seguros Sociales. Decreto 2710 de 1988: Por el cual se reforma el rgimen prestacional de los empleados pblicos y trabajadores ociales de las entidades descentralizadas, establecimientos pblicos o empresas industriales y comerciales del estado, adscritos o vinculados al Ministerio de Defensa Nacional. Decreto 1160 de 1989: Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 71 de 1988. Decreto 3063 de 1989: Por el cual se aprueba el Acuerdo 044 de 1989, emanado del Consejo Nacional de Seguros Sociales Obligatorios. Decreto 758 de 1990: Por el cual se aprueba el Acuerdo 049 de febrero 1 de 1990 emanado del Consejo Nacional de Seguros Sociales Obligatorios. Decreto 1214 de 1990: Por el cual se reforma el estatuto y el rgimen prestacional civil del Ministerio de Defensa y la Polica Nacional. Decreto 1440 de 1992: Por el cual se dictan normas para los docentes ociales. Decreto 2108 de 1992: Por el cual se ajustan las pensiones de jubilacin del sector pblico en el orden nacional. Decreto 2148 de 1992: Por la cual se reestructura el Instituto de Seguros Sociales, ISS. Decreto 1359 de 1993: Por el cual se establece un rgimen especial de pensiones, as como de reajustes y sustituciones de las mismas, aplicable a los senadores y representantes a la cmara. Decreto 314 de 1994: Por el cual se limita la base de cotizacin obligatoria del Sistema General de Pensiones.

ECONOMA COLOMBIANA . 338

259

Sistema pensional colombiano

Decreto 407 de 1994: Por el cual se establece el rgimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario. Decreto 656 de 1994: Por el cual se establece el rgimen jurdico y nanciero de las sociedades que administren fondos de pensiones. Decreto 691 de 1994: Por el cual se incorporan los servidores pblicos al Sistema General de Pensiones y se dictan otras disposiciones. Decreto 692 de 1994: Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 100 de 1993. Decreto 695 de 1994: Por el cual se reglamentan parcialmente los artculos 157, 204 y 280 de la Ley 100 de 1993 y se incorporan los servidores pblicos al Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones. Decreto 718 de 1994: Por el cual se reglamenta parcialmente el artculo 108 de la Ley 100 de 1993. Decreto 719 de 1994: Por medio de cual se reglamenta el literal b del artculo 60 de la Ley 100 de 1993, en lo relativo a la seleccin de la entidad aseguradora de vida del contrato de renta vitalicia. Decreto 720 de 1994: Por el cual se reglamenta el artculo 105 y parcialmente el artculo 287 de la Ley 100 de 1993. Decreto 721 de 1994: Por la cual se dictan normas en materia de reservas de estabilizacin de rendimiento. Decreto 773 de 1994: Por el cual se reglamentan parcialmente los artculos 25 y 218 de la ley 100 de 1993. Decreto 807 de 1994: Por el cual se reglamenta parcialmente el artculo 279 de la Ley 100 de 1993. Decreto 813 de 1994: Por el cual se reglamenta el artculo 36 de la Ley 100 de 1993. Decreto 876 de 1994: Por el cual se reglamentan parcialmente los artculos 81, 86, 87, 94, 100, 107 y 108 de la ley 100 de 1993. Decreto 1127 de 1994: Por el cual se reglamenta la administracin y el funcionamiento del Fondo de solidaridad Pensional. Decreto 1132 de 1994: Por el cual se reglamenta el Fondo de Pensiones Pblicas del Nivel Nacional. Decreto 1133 de 1994: por el cual se ja el rgimen prestacional de los empleados pblicos del Distrito Capital y sus entidades descentralizadas. Decreto 1158 de 1994: Por el cual se modica el artculo 6. del Decreto 691 de 1994. Decreto 1160 de 1994: Por el cual se complementa el Decreto 813 de 1994 y se dictan disposiciones. Decreto 1161 de 1994: Por el cual se dictan normas en materia del Sistema General de Pensiones.

260

338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

Decreto 1262 de 1994: Por el cual se adiciona el pargrafo del artculo 5 del Decreto 1161 de 1994. Decreto 1275 de 1994: Por el cual se reestructura la Corporacin Autnoma Regional Decreto 1281 de 1994: <NOTA de VIGENCIA: Derogado por el Decreto 2090 de 2003> Por el cual se reglamentan las actividades de alto riesgo. Decreto 1282 de 1994: Por el cual se establece el rgimen pensional de los Aviadores Civiles. Decreto 1283 de 1994: Por el cual se establece el rgimen de la Caja de Auxilios y de Prestaciones de la Asociacin Colombiana de Aviadores Civiles CAXDAC. Decreto 1284 de 1994: Por el cual se crea en la Superintendencia Bancaria la Delegatura para Entidades Administradoras de Pensiones y Cesantas, se determina la forma de ejercer las funciones de control y vigilancia y se adecua la estructura de dicha Superintendencia. Decreto 1285 de 1994: Por el cual se corrige un yerro tipogrco. Decreto 1293 de 1994: Por el cual se establece el rgimen de transicin de los senadores, representantes, empleados del Congreso de la Repblica y del Fondo de Previsin Social del Congreso y de dictan normas sobre prestaciones sociales y econmicas de tales servidores pblicos. Decreto 1294 de 1994: Por el cual se dictan normas para la autorizacin de las sociedades sin nimo de lucro que pueden asumir los riesgos derivados de enfermedad profesional y accidente de trabajo. Decreto 1295 de 1994: Por el cual se determina la organizacin y administracin del Sistema General de Riesgos Profesionales. Decreto 1296 de 1994: Por el cual se establece el rgimen de los fondos departamentales, distritales y municipales de pensiones pblicas. Decreto 1297 de 1994: Por el cual se establecen los mecanismos para la consolidacin y asuncin de la deuda de la Nacin y dems entidades estatales por concepto de la inversin y manejo de reservas del Instituto de Seguros Sociales y se jan los procedimientos para su pago. Decreto 1299 de 1994: Por el cual se dictan las normas para la emisin, redencin y dems condiciones de bonos pensionales. Decreto 1300 de 1994: Por el cual se establece la manera como las cajas de previsin social de derecho privado deben adaptarse a las disposiciones contenidas en la Ley 100 de 1993. Decreto 1302 de 1994: Por el cual se adiciona el Rgimen Pensional de los aviadores civiles. Decreto 1314 de 1994: Por el cual se dictan las normas para la emisin y redencin de bonos pensinales por traslados de servidores pblicos al rgimen de prima media con prestacin denida. Decreto 1469 de 1994: Por el cual se dictan normas sobre el pago de cotizaciones al Sistema General de Pensiones. Decreto 1475 de 1994: Por el cual se reglamenta parcialmente el artculo 54 de la Ley 100 de 1993
ECONOMA COLOMBIANA . 338

261

Sistema pensional colombiano

Decreto 1650 de 1994: Por el cual se reglamenta el artculo 130 de la Ley 100 de 1993. Decreto 1726 de 1994: Por el cual se reglamenta el Decreto-Ley 1299 de 1994. Decreto 1755 de 1994: Por medio del cual se reglamenta el funcionamiento del Fondo de Previsin Social del Congreso de la Repblica. Decreto 1835 de 1994: Por el cual se reglamentan las actividades de alto riesgo de los servidores pblicos. Decreto 1838 de 1994: Por el cual se adiciona el Decreto 1469 de 1994. Decreto 1807 de 1994: Por el cual se reglamenta el artculo 16 de la Ley 38 de 1989 y se dictan otras disposiciones. Decreto 1887 de 1994: Por el cual se reglamenta el inciso segundo del pargrafo 1. del artculo 33 de la Ley 100 de 1993. Decreto 1888 de 1994: Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 100 de 1993. Decreto 1889 de 1994: Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 100 de 1993. Derogado por la Ley 1574 de 2012. Decreto 2090 de 2003: Por el cual se denen las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y se modican y sealan las condiciones, requisitos y benecios del rgimen de pensiones de los trabajadores que laboran en dichas actividades. Decreto 2240 de 1994: Por el cual se reglamentada el artculo 3o de la Ley 53 de 1978. Decreto 2280 de 1994: Por el cual se establecen las fechas para el pago de cotizaciones al Sistema de Seguridad Social Integral. Decreto 2281 de 1994: Por el cual se modica el artculo 5 del decreto 1161 de 1991. Decreto 2633 de 1994: Por el cual se reglamentan los artculos 24 y 57 de la Ley 100 de 1993. Decreto 2646 de 1994: Por el cual se establece la Prima Especial de Riesgo para los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad Decreto 2709 de 1994: Por el cual se reglamenta el artculo 7. de la Ley 71 de 1988. Decreto 2779 de 1994: Por el cual se adopta la tabla de salarios medios nacionales para ser utilizada en el clculo de bonos y ttulos pensionales. Decreto 2921 de 1994: Por el cual se reglamenta el artculo 130 de la Ley 100 de 1993, se modica el artculo 5 del Decreto 1132 de junio 1 de 1994 y se dictan otras disposiciones. Decreto 1156 de 1994: Por el cual se actualizan los montos de patrimonio tcnico saneado que deben acreditar las entidades aseguradoras de vida para operar los ramos de seguros previsionales, de pensiones y de riesgos profesionales del rgimen de seguridad social. Decreto 91 de 1995: Por el cual se dictan disposiciones relacionadas con la pensin de los expresidentes de la Repblica.
262
338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

Decreto 228 de 1995: Por el cual se dictan normas en materia del Sistema General de Seguridad Social Integral. Decreto 303 de 1995: Por el cual se determina la vigencia de las Juntas de Calicacin de Invalidez. Decreto 305 de 1995: Por el cual se reglamenta parcialmente el artculo 25 de la Ley 100 de 1993. Decreto 1010 de 1995: Por el cual se modican parcialmente los Decretos 1132 de 1994 y 2921 de 1994 y se dictan otras disposiciones. Decreto 1068 de 1995: Por el cual se reglamenta la entrada en vigencia del sistema general de pensiones en los niveles departamental, municipal y distrital, la constitucin de los fondos de pensiones del nivel territorial, y la declaratoria de solvencia de las cajas, fondos o entidades de previsin social del sector pblico del nivel territorial. Decreto 1071 de 1995: Por el cual se reglamenta el artculo 138 de la Ley 100 de 1993. Decreto 1557 de 1995: Por el cual se reglamenta la integracin y el funcionamiento de la Junta Especial de Calicacin de Invalidez. Decreto 1636 de 1995: Por el cual se aclara el Decreto 2280 del 6 de octubre de 1994. Decreto 1642 de 1995: Por el cual se reglamenta la aliacin de trabajadores al Sistema General de Pensiones. Decreto 1746 de 1995: Por el cual se modica parcialmente el Decreto 1010 de 1995. Decreto 1748 de 1995: Por el cual se dictan normas para la emisin, clculo, redencin y dems condiciones de los bonos pensionales y se reglamentan los Decretos Leyes 656, 1299 y 1314 de 1994, y los artculos 115, siguientes y concordantes de la Ley 100 de 1993. Decreto 1858 de 1995: Por el cual se reglamenta el subsidio de aportes al sistema general de pensiones. Decreto 2143 de 1995: Por el cual se interpretan normas sobre el sistema general de pensiones. Decreto 2150 de 1995: Por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trmites innecesarios existentes en la Administracin Pblica. Decreto 2222 de 1995: Por el cual se ampla el plazo para la emisin de ttulos pensionales o del pago del valor de la reserva actuarial de los empleadores, empresas o cajas del sector privado que tenan a su cargo el pago y reconocimiento de las prestaciones. Decreto 326 de 1996: Por el cual se organiza el rgimen de recaudacin de aportes para el Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones. Decreto 832 de 1996: Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 100 de 1993 y en especial sus artculos 35, 40, 48, 65, 69, 71, 75, 81, 83 y 84. Decreto 1818 de 1996: Por el cual se modica parcialmente el Decreto 326 de 1996.

ECONOMA COLOMBIANA . 338

263

Sistema pensional colombiano

Decreto 1156 de 1996: Por el cual se dictan normas en materia del Sistema de Seguridad Social Integral. Decreto 1165 de 1996: Por el cual se reglamentan los artculos 437-2, 615, 616-1, 616-2, 617, 618 y 618-2 del Estatuto Tributario. Decreto 1283 de 1996: Por el cual se reglamenta el funcionamiento del Fondo de Solidaridad y Garanta del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Decreto 1601 de 1996: Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 100 de 1993. Decreto 2337 de 1996: Por el cual se reglamenta el artculo 131 y el 283 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto-ley 1299 de 1994. Decreto 183 de 1997: Por el cual se modican parcialmente los decretos 326 y 1818 de 1996. Decreto 1151 de 1997: Por el cual se reglamenta el Decreto-ley 1275 de 1994 y la Ley 100 de 1993.. Decreto 1474 de 1997: Por el cual se derogan, modican y se adicionan algunos artculos del Decreto reglamentario 1748 de 1995 y se dictan otras disposiciones. Decreto 1485 de 1997 Por el cual se modican parcialmente los Decretos 326 de 1996 y 183 de 1997. Decreto 3061 de 1997: Por el cual se adiciona y modica parcialmente el Decreto 530 de 1994 y se dictan otras disposiciones Decreto 3088 de 1997: Por el cual se modica el Decreto 2337 de 1996. Decreto 810 de 1998: Por medio del cual se reglamentan parcialmente el artculo 23 del Decreto 1299 de 1994 y el artculo 5o del Decreto 1314 de 1994. Decreto 841 de 1998: Por el cual se reglamenta parcialmente el Estatuto Tributario y la Ley 100 de 1993 en los aspectos tributarios relacionados con el Sistema General de Seguridad Social y se dictan otras disposiciones. Decreto 876 de 1998: Por el cual se dictan normas para el clculo, emisin, recepcin, administracin, redencin y dems condiciones de los bonos pensionales de la Empresa Colombiana de Petrleos, Ecopetrol, y se reglamenta parcialmente el artculo 279 de la Ley 100 de 1993. Decreto 1263 de 1998: Por el cual se modica el Decreto 91 de 1995. Decreto 1513 de 1998: Por el cual se modican y/o adicionan algunos artculos de los Decretos reglamentarios 1748 de 1995 y 1474 de 1997 y se dictan otras disposiciones. Decreto 1515 de 1998: Por el cual se reglamentan los artculos 60, ordinal g) y 109 de la Ley 100 de 1993 y 83 del Decreto Ley 1295 de 1994. Decreto 1517 de 1998: Por el cual se reglamenta la amortizacin de las reservas actuariales de pasivos pensionales, se modica el artculo 77 del Decreto 2649 de 1993 y se deroga el Decreto 2852 de 1994.
264
338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

Decreto 1867 de 1998: Por el cual se modica el Decreto 841 de 1998. Decreto 2153 de 1998: Por medio del cual se reglamentan parcialmente el artculo 23 del Decreto 1299 de 1994 y el artculo 5o del Decreto 1314 de 1994. Decreto 2516 de 1998: Por el cual se modican parcialmente los Decretos 326 y 1818 de 1996, 1485, 2136 y 3069 de 1997 y 819 de 1998. Decreto 2602 de 1998: Por medio del cual se modica el Decreto 1698 de 1997. Decreto 236 de 1999: Por el cual se reglamenta la Ley 445 de 1998. Decreto 917 de 1999: Por el cual se modica el Decreto 692 de 1995. Decreto 1404 de 1999: Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 490 de 1998. Decreto 1406 de 1999: Por el cual se adoptan algunas disposiciones reglamentarias de la Ley 100 de 1993, se reglamenta parcialmente el artculo 91 de la Ley 488 de diciembre 24 de 1998, se dictan disposiciones para la puesta en operacin del Registro nico de Aportantes al Sistema de Seguridad Social Integral, se establece el rgimen de recaudacin de aportes que nancian dicho Sistema y se dictan otras disposiciones. Decreto 1049 de 1999: Por el cual se modica el artculo 5o del Decreto nmero 1127 de 1994. Decreto 2153 de 1999: Por el cual se reforman los sistemas y procedimientos contables y nancieros utilizados para el manejo del pasivo pensional de la Empresa Colombiana de Petrleos, Ecopetrol. Decreto 2577 de 1999: Por el cual se modica el Decreto 841 del 5 de mayo de 1998, se reglamenta parcialmente el Estatuto Tributario y la Ley 100 de 1993 en los aspectos tributarios relacionados con la Seguridad Social. Decreto 227 de 2000: Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 549 de 1999 -dictan normas tendientes a nanciar el pasivo pensional de las entidades territoriales, se crea el Fondo Nacional de Pensiones de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones en materia prestacional. Decreto 254 de 2000: Por el cual se expide el rgimen para la liquidacin de las entidades pblicas del orden nacional. Decreto 255 de 2000: Por medio del cual se asumen obligaciones de una entidad pblica en liquidacin. Decreto 1260 de 2000: Por el cual se adoptan unas medidas de intervencin y se reglamenta parcialmente el artculo 41 de la Ley 550 de 1999, en cuanto se reere a la conmutacin total y a mecanismos de normalizacin pensional aplicables a las empresas en liquidacin. Decreto 1044 de 2000: Por medio del cual se reglamenta parcialmente la Ley 549 de 1999. Decreto 2527 de 2000: Por medio del cual se reglamentan los artculos 36 y 52 de la Ley 100 de 1993, parcialmente el artculo 17 de la Ley 549 de 1999 y se dictan otras disposiciones. Decreto 2757 de 2000: Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 549 de 1999 en relacin con el rgimen transitorio para el manejo independiente de los recursos con destino al Fonpet que recauda la Direccin General del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
ECONOMA COLOMBIANA . 338

265

Sistema pensional colombiano

Decreto 1259 de 2000: por medio del cual se modica el Decreto 2673 del 28 de diciembre de 1999. Decreto 13 de 2001: Por el cual se reglamentan parcialmente los artculos 115, 117 y 128 de la Ley 100 de 1993, el Decreto-Ley 1314 de 1994 y el artculo 20 del Decreto-Ley 656 de 1994. Decreto 405 de 2001: Por el cual se reglamenta parcialmente el Libro VI del Estatuto Tributario. Decreto 824 de 2001: Por el cual se reglamenta parcialmente el Decreto 1283 de 1994. Decreto 889 de 2001: Por el cual se dictan unas disposiciones para el funcionamiento del registro nico de aportantes al sistema de seguridad social. Decreto 1259 de 2000: Por medio del cual se modica el Decreto 2673 del 28 de diciembre de 1999. Decreto 1266 de 2001: Por medio del cual se modican los decretos 227 y 1044 de 2000 y se reglamenta parcialmente la Ley 549 de 1999. Decreto 1730 de 2001: Por el cual se reglamentan los artculos 37,45 y 49 de la Ley 100 de 1993 referentes a la Indemnizacin Sustitutiva del Rgimen de Solidario de Prima Media con Prestacin Denida. Decreto 2387 de 2001: Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 651 de 2001. Decreto 2463 de 2001: Por la cual se reglamenta la integracin, nanciacin y funcionamiento de las Juntas de Calicacin de Invalidez. Decreto 2538 de 2001: Por el cual se reglamenta la Ley 445 de 1998. Decreto 2773 de 2001: Por el cual se traslada al Fondo de Pensiones Pblicas del Nivel Nacional Fopep, el pago de los pasivos pensionales que existan a cargo del Fondo de Previsin Social de Notariado y Registro Fonprenor liquidado y las obligaciones reconocidas por la Superintendencia de Notariado y Registro en virtud del Decreto 1668 de 1997, y se dictan otras disposiciones. Decreto 2783 de 2001: Por medio del cual se modican las bases tcnicas para la elaboracin de los clculos actuariales. Decreto 63 de 2002: Por medio del cual se reglamentan parcialmente los artculos 29, 30, 40 y 42 de la Ley 550 de 1999. Decreto 941 de 2002: Por la cual se adoptan unas medidas de intervencin y se reglamentan parcialmente el artculo 41 de la Ley 550 de 1999, el pargrafo 2 del artculo 41 de la Ley 80 de 1993 y el artculo 283 de la Ley 100 de 1993. Decreto 816 de 2002: Por el cual se dictan normas para el reconocimiento, liquidacin, emisin, recepcin, expedicin, administracin, redencin y dems condiciones de los bonos pensionales del Fondo de Previsin Social del Congreso y se dictan otras disposiciones en materia de pensiones. Decreto 1073 de 2002: Por el cual se reglamentan las Leyes 71 y 79 de 1988 y se regulan algunos aspectos relacionados con los descuentos permitidos a las mesadas pensionales en el rgimen de prima media.
266
338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

Decreto 1227 de 2002: Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 677 de 2001 sobre tratamientos excepcionales para regmenes territoriales. Decreto 1584 de 2002: Por medio del cual se reglamenta parcialmente la Ley 549 de 1999. Decreto 1622 de 2002: Por el cual se modica el artculo 17 del Decreto 816 de 2002. Decreto 2124 de 2002: Por el cual se modica el Decreto 2387 de 2001. Decreto 2751 de 2002: Por medio del cual se reglamenta el artculo 5 del Decreto 2150 de 1995 y la Ley 700 de 2001. Decreto 510 de 2003: Por medio del cual se reglamentan parcialmente los artculos 3o, 5o, 7o, 8o, 9o, 10 y 14 de la Ley 797 de 2003. Decreto 816 de 2003: Por el cual se dictan normas para el reconocimiento, liquidacin, emisin, recepcin, expedicin, administracin, redencin y dems condiciones de los bonos pensionales del Fondo de Previsin Social del Congreso y se dictan otras normas. Decreto 994 de 2003: Por el cual se modica el Decreto 1073 de 2002. Decreto 1308 de 2003: Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 549 de 1999 y la Ley 780 de 2002. Decreto 2070 de 2003: Por medio del cual se reforma el rgimen pensional propio de las Fuerzas Militares. Decreto 2090 de 2003: Por el cual se denen las a actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y se modican y sealan las condiciones, requisitos y benecios del rgimen de pensiones de los trabajadores que laboran en dichas actividades. Decreto 2091 de 2003: Rgimen pensiones servidores pblicos del DAS. Decreto 2092 de 2003: Por el cual se reforma el rgimen pensional del Presidente de la Repblica. Decreto 2279 de 2003: Por medio del cual se reglamenta parcialmente el pargrafo del artculo 54 de la Ley 100 de 1993, adicionado por el artculo 21 de la Ley 797 de 2003. Decreto 2282 de 2003: Por el cual se modica parcialmente el Decreto 255 de 2000 y se dictan otras disposiciones Decreto 2681 de 2003: Por el cual se reglamenta la administracin y el funcionamiento del Fondo de Solidaridad Pensional. Decreto 3272 de 2003: Por el cual se modica el artculo 10 del Decreto 2681 de 2003. Decreto 3727 de 2003: Por el cual se reglamentan los artculos 52, 121 y 130 de la Ley 100 de 1993, el artculo 4 de la Ley 490 de 1998 y se regula la competencia para reconocer, liquidar y pagar los bonos pensionales y cuotas partes pensionales a cargo de las liquidadas Ocinas de Registro de Cambios, Prefectura de Control de Cambios y de Control de Cambios. Decreto 3752 de 2003: Por el cual se reglamentan los artculos 81 parcial de la Ley 812 de 2003,
ECONOMA COLOMBIANA . 338

267

Sistema pensional colombiano

18 parcial de la Ley 715 de 2001 y la Ley 91 de 1989 en relacin con el proceso de aliacin de los docentes al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones. Decreto 3798 de 2003: Por el cual se reglamenta parcialmente el artculo 17 de la Ley 549 de 1999, se dictan medidas en relacin con la emisin de bonos pensionales, se establecen mecanismos para la compensacin de obligaciones entre entidades pblicas por concepto de obligaciones pensionales. Decreto 3800 de 2003: Por el cual se reglamenta el literal e) del artculo 13 de la Ley 100 de 1993, modicado por el artculo 2. de la Ley 797 de 2003. Decreto 163 de 2004: Por el cual se reglamenta el artculo 216 de la Ley 100 de 1993. Decreto 306 de 2004: Por el cual se reglamentan los artculos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001. Decreto 0569 de 2004: Por el cual se reglamenta la administracin y el funcionamiento del Fondo de Solidaridad Pensional. Decreto 1592 de 2004: Por el cual se modica la metodologa de clculo de la rentabilidad mnima que debern garantizar las Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesanta a sus liados y los perodos aplicables para su vericacin. Decreto 1768 de 2004: Por el cual se dictan algunas disposiciones relacionadas con el reconocimiento y pago de las obligaciones pensionales de las entidades en liquidacin por parte de la Caja de Previsin Social de Comunicaciones, Caprecom. Decreto 2136 de 2004: Por el cual se modica el artculo 5o del Decreto 1044 de 2000, modicado por el artculo 4o del Decreto 1266 de 2001. Decreto 2192 de 2004: Por el cual se desarrolla el rgimen de pensiones de invalidez y sobrevivencia del personal de Soldados Profesionales de las Fuerzas Militares. Decreto 2210 de 2004: Por el cual se reglamenta parcialmente el artculo 3. de la Ley 860 de 2003. Decreto 3667 de 2004: Por medio del cual se reglamentan algunas disposiciones de la Ley 21 de 1982, la Ley 89 de 1988 y la Ley 100 de 1993, se dictan disposiciones sobre el pago de aportes parascales y al Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones. Decreto 3861 de 2004: Por el cual se modica y adiciona el Decreto 1807 de 1994. Decreto 4105 de 2004: Por el cual se reglamenta la entrega y retiro de recursos del Fondo de Pensiones de las Entidades Territoriales, Fonpet. Decreto 4433 de 2004: por medio del cual se ja el rgimen pensional y de asignacin de retiro de los miembros de la Fuerza Pblica. Decreto 32 de 2005: Por el cual se expiden normas en relacin (Decreto 1266 de 2001 y Decreto 1308 de 2003). Decreto 187 de 2005: Por medio del cual se modica el Decreto 3667 de 2004 y se dictan otras disposiciones. Decreto 690 de 2005: Por el cual se modica parcialmente el Decreto 4105 de 2004.
268
338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

Decreto 1197 de 2005: Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 549 de 1999. Decreto 1465 de 2005: Por medio del cual se reglamentan los artculos9 de la Ley 21 de 1982, el pargrafo 1 del artculo 1 de la Ley 89 de 1988, 287 de la Ley 100 de 1993, el numeral 4 del artculo 30 de la Ley 119 de 1994, 15 de la Ley 797 de 2003 y 10 de la Ley 828 de 2003. Decreto 1950 de 2005: Por el cual se reglamenta el artculo 140 de la Ley 100 de 1993. Decreto 2831 de 2005: Por el cual se reglamentan el inciso 2o del artculo 3o y el numeral 6 del artculo 7o de la Ley 91 de 1989, y el artculo 56 de la Ley 962 de 2005, y se dictan otras disposiciones. Decreto 3285 de 2005: Por el cual se dictan disposiciones relacionadas con las inversiones de los recursos de los fondos de pensiones obligatorias y de las reservas tcnicas de las entidades aseguradoras y de las sociedades de capitalizacin. Decreto 3615 de 2005: Por el cual se reglamenta la aliacin de los trabajadores independientes de manera colectiva al Sistema de Seguridad Social Integral. Decreto 4640 de 2005: Por medio del cual se modica el artculo 1o del Decreto 1730 de 2001. Decreto 4758 de 2005: Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 549 de 1999. Decreto 142 de 2006: Por el cual se modica el Decreto 832 de 1996. Decreto 339 de 2006: Por el cual se reglamenta el Fondo de Pensiones Pblicas de Bogot D. C. y se dictan otras disposiciones. Decreto 946 de 2006: Por el cual se dictan normas en relacin con el Fondo de Pensiones de las Entidades Territoriales, Fonpet. Decreto 1637 de 2006: Por el cual se dictan unas disposiciones para la organizacin y funcionamiento del Registro Unico de Aliados al Sistema de la Proteccin Social. Decreto 2313 de 2006: por el cual se modica el Decreto 3615 de 2005. Decreto 4478 de 2006: Por el por cual se dictan normas en relacin con el Fondo de Pensiones de las Entidades Territoriales, Fonpet. Decreto 2313 de 2006: Por el cual se modica el Decreto 3615 de 2005. Decreto 3902 de 2006: Por medio del cual se adoptan medidas en relacin con la Caja Nacional de Previsin Social, Cajanal, Empresa Industrial y Comercial del Estado. Decreto 4014 de 2006: Por el cual se adoptan unas medidas de intervencin y se reglamenta parcialmente el artculo 41 de la Ley 550 de 1999. Decreto 379 de 2007: Por medio del cual se reglamenta parcialmente la Ley 1111 de 2006 y se dictan otras disposiciones. Decreto 1670 de 2007: Por medio del cual se ajustan las fechas para el pago de aportes al Sistema de la Proteccin Social y para la obligatoriedad del uso de la Planilla Integrada de Liquidacin de Aportes.
ECONOMA COLOMBIANA . 338

269

Sistema pensional colombiano

Decreto 3085 de 2007: Por medio del cual se reglamenta parcialmente el artculo 44 de la Ley 1122 de 2007. Decreto 3366 de 2007: Por el cual se reglamenta el artculo 117 de la Ley 100 de 1993. Decreto 3771 de 2007: Por el cual se reglamenta la administracin y el funcionamiento del Fondo de Solidaridad Pensional. Decreto 4248 de 2007: Por el cual se establecen las reglas para garantizar la aliacin y la prestacin de servicios de Salud de los pensionados del Sistema General de Pensiones. Decreto 4982 de 2007: Por el cual se establece el incremento en la cotizacin para el Sistema General de Pensiones a partir del ao. Decreto 168 de 2008: Por el cual se establece el Sistema Especco de Carrera Administrativa de la Unidad Administrativa Especial de Gestin Pensional y Contribuciones Parascales de la Proteccin Social UGPP. Decreto 169 de 2008: Por el cual se establecen las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestin Pensional y Contribuciones Parascales de la Proteccin Social, UGPP, y se armoniza el procedimiento de liquidacin y cobro de las contribuciones parascales de la proteccin social. Decreto 728 de 2008: Por medio del cual se establecen las fechas de obligatoriedad del uso de la Planilla Integrada de Liquidacin de Aportes para pequeos aportantes e independientes. Decreto 1355 de 2008: Por el cual se reglamenta el artculo 19 de la Ley 1151 de 2007. Decreto 2060 de 2008: Por el cual se reglamenta parcialmente el artculo 40 de la Ley 1151 de 2007. Decreto 2479 de 2008: Por el cual se modica el artculo 8o del Decreto 1132 de 1994. Decreto 2708 de 2008: Por el cual se adiciona un pargrafo al artculo 2 del Decreto 1887 de 1994, que reglamenta el inciso 2 del pargrafo 1 del artculo 33 de Ley 100 de 1993, modicado por el artculo 9 de la Ley 797 de 2003. Decreto 2721 de 2008: Por el cual se modica parcialmente el decreto 255 de 2000 modicado parcialmente por el Decreto 2282 de 2003 Decreto 3550 de 2008 Por el cual se modica el artculo 31 del Decreto 3771 de 2007. Decreto 3995 de 2008: Por el cual se reglamentan los artculos 12, 13 y 16 de la Ley 100 de 1993. Decreto 1269 de 2009: Por el cual se reglamenta parcialmente el artculo 3. de la Ley 860 de 2003. Decreto 1800 de 2009: Por medio del cual se regulan las condiciones de operacin del Ahorro programado de largo plazo de que trata el artculo 40 de la Ley 1151 de 2007 y el artculo 2 de la Ley 1250 de 2008. Decreto 2196 de 2009: Por el cual se suprime la Caja Nacional de Previsin Social CAJANAL EICE, se ordena su liquidacin, se designa un liquidador y se dictan otras disposiciones. Decreto 2172 de 2009: Por el cual se modica el Decreto 3615 de 2005.
270
338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

Decreto 2984 de 2009: Por medio del cual se modica el Decreto 2783 de 2001 y se dictan otras disposiciones. Decreto 4937 de 2009: Por el cual se modica el artculo 45 del decreto 1748 de 1995, se crean y se dictan normas para la liquidacin, reconocimiento y pago de unos bonos especiales de nanciamiento para el ISS. Decreto 4943 de 2009: Por el cual se modican los artculos 30 y 33 del Decreto 3771 de 2007. Decreto 4944 de 2009: Por el cual se modica parcialmente el Decreto 3771 de 2007. Decreto 073 de 2010: Por el cual se expiden medidas excepcionales con el n de liberar recursos de los saldos excedentes del Situado Fiscal y del Sistema General de Participaciones - Aportes Patronales que permitan nanciar la atencin a la poblacin pobre no asegurada y los eventos no cubiertos por el Plan Obligatorio de Salud del Rgimen Subsidiado, y se dictan otras disposiciones. Decreto 1404 de 2010: Por el cual se ja la escala de asignaciones bsicas para los empleos pblicos de la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, y se dictan otras disposiciones en materia salarial. Decreto 235 de 2010: Por el cual se regula el intercambio de informacin entre entidades para el cumplimiento de funciones pblicas Decreto 2555 de 2010: Por el cual se recogen y reexpiden las normas en materia del sector nanciero, asegurador y del mercado de valores y se dictan otras disposiciones. Decreto 589 de 2010: Por el cual se adiciona un pargrafo al artculo 30 del Decreto 3771 de 2007, modicado por el artculo 1. del decreto 4943 de 2009. Decreto 1404 de 2010: Por el cual se ja la escala de asignaciones bsicas para los empleos pblicos de la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones, y se dictan otras disposiciones en materia salarial. Decreto 2241 de 2010: Por el cual se reglamenta el rgimen de proteccin al Consumidor Financiero del Sistema General de Pensiones y se dictan otras disposiciones. Decreto 2281 de 2010: Por el cual se reglamenta la Defensora del Consumidor Financiero. Decreto 2390 de 2010: Por medio del cual se otorga una autorizacin, se reglamenta parcialmente el Sistema de registro nico de Aliados al Sistema de Seguridad Social Integral y de la Proteccin Social, se adopta el Formulario nico Electrnico de Aliacin y Manejo de Novedades y se dictan otras disposiciones. Decreto 2555 de 2010: Por el cual se recogen y se reexpiden las normas en materia del Sector Financiero, asegurador y del mercado de valores y se dictan otras disposiciones. Decreto 2948 de 2010: Por medio del cual se dictan normas en relacin con el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales FONPET. Decreto 2949 de 2010: Por el cual se modica el Decreto 2555 de 2010 y se establece la metodologa para el clculo de la rentabilidad mnima que debern garantizar las Sociedades Administradoras

ECONOMA COLOMBIANA . 338

271

Sistema pensional colombiano

de Fondos de Pensiones y de Cesantas a los aliados a los distintos tipos de fondos de pensiones obligatorias del esquema de multifondos y los periodos aplicables para su clculo y vericacin. Decreto 2955 de 2010: Por el cual se modica el Decreto 2555 de 2010, se establece el rgimen de inversin de los recursos de los Fondos de Pensiones Obligatorias y se reglamentan parcialmente la Ley 100 de 1993, modicada por la ley 1328 de 2009, la ley 549 de 1999, la ley 550 de 1999 y el decreto ley 1283 de 1994. Decreto 3159 de 2010: Por el cual se suspende un plazo sealado en el pargrafo del artculo 3 del Decreto 2390 de 2010. Decreto 3965 de 2010: Por el cual se asume un pasivo pensional. Decreto 4048 de 2010: Por el cual se adiciona un artculo al Decreto 3771 de 2007, modicado por los Decretos 3550 de 2008, 4943 de 2009, 4944 de 2009 y 589 de 2010. Decreto 4565 de 2010: Por el cual se modica el artculo 77 del Decreto 2649 de 1993, modicado por los Decretos 2852 de 1994 y 1517 de 1998 y adicionado por el Decreto 051 de 2003. Decreto 4810 de 2010: Por medio de la cual se dictan normas en relacin con el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales - FONPET y se modica el paragrafo 1 del articulo 1 del Decreto 4105 de 2004 Decreto 574 de 2011: Por el cual se modica el numeral 4 del artculo 2.6.11.1.17 del Ttulo 11 del Libro 6 de la Parte 2 del Decreto 2555 de 2010. Decreto 857 de 2011: Por el cual se modican los regmenes de inversin de los recursos de los fondos de cesanta y los de los fondos de pensiones obligatorias, bajo el Ttulo 12 del Libro 6 de la Parte 2 del Decreto 2555 de 2010 y se modica el artculo 2.6.11.1.17 del Ttulo 11 del Libro 6, de la Parte 2 del Decreto 2555 de 2010. Decreto 880 de 2011: por el cual se prorroga la suspensin del plazo establecido en el pargrafo del artculo 3 del Decreto 2390 de 2010. Decreto 1362 de 2011: Por el cual se otorga una autorizacin para la constitucin de una Entidad Descentralizada Indirecta y se reglamenta parcialmente el Sistema de Registro nico de Aliados. Decreto 2040 de 2011: Por el cual se prorroga el plazo de liquidacin de la Caja Nacional de Previsin Social Cajanal. Decreto 2128 de 2011: por el cual se traslada una funcin para la administracin del Registro nico de Aportantes, RUA. Decreto 4022 de 2011: Por el cual se prorrogan los plazos establecidos en el artculo 7o del Decreto 1362 de 2011. Decreto 4440 de 2010: Por el cual se ampla el trmino sealado en el artculo primero del Decreto 3159 de 2010 que suspendi el plazo establecido en el pargrafo del artculo 3 del Decreto 2390 de 2010 y se prorroga el plazo establecido en el artculo 8 del Decreto 2390 de 2010. Decreto 4057 de 2011: Por el cual se suprime el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), se reasignan unas funciones y se dictan otras disposiciones.
272
338 . ECONOMA COLOMBIANA

Sistema pensional colombiano

Decreto 4121 de 2011: Por el cual se cambia la naturaleza jurdica de la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones. Decreto 4597 de 2011: Por el cual se modica el artculo 2 del Decreto 1308 de 2003, modicado por el artculo 2 del Decreto 32 de 2005. Decreto 4465 de 2011: Por el cual de adopta un mecanismo transitorio para garantizar la aliacin al Rgimen Contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Decreto 4812 de 2011: Por el cual se reglamentan el numeral 10 del artculo 2 de la Ley 549 de 1999 y el pargrafo 3 del artculo 42 de la Ley 643 Decreto 4923 de 2011: Por el cual se garantiza la operacin del Sistema General de Regalas Decreto 4971 de 2011: Por el cual se dictan disposiciones en materia salarial y prestacional. Decreto - Ley 19 de 2012: Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trmites innecesarios existentes en la Administracin Pblica. Decreto 177 de 2012: Por el cual se modica el artculo 7 del Decreto nmero 1362 de 2011, modicado por el artculo 1 del Decreto nmero 4022 de 2011. Decreto 1229 de 2012: Por el cual se prorroga el plazo de liquidacin de la Caja Nacional de Previsin Social Cajanal EICE en Liquidacin. Decreto 1396 de 2012: Por medio del cual se prorroga el trmino establecido en el Decreto 4465 de 2011. Decreto 1450 de 2012: Por el cual se reglamenta el Decreto-ley 019 de 2012. Decreto 1548 de 2012: Por el cual se modica el margen de solvencia de las Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantas. Decreto 1836 de 2012: Por el cual se establecen normas relativas a la proveedura de precios a las Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantas y se adiciona el Decreto nmero 2555 de 2010. Decreto 1450 de 2012: Por el cual se reglamenta el Decreto Ley 19 de 2012. Decreto 1895 de 2012: Por el cual se establece el patrimonio adecuado para las Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantas, Sociedades Fiduciarias y Entidades Aseguradoras que administren a travs de patrimonios autnomos recursos de la seguridad social. Decreto 2011 de 2012: Por el cual se determina y reglamenta la entrada en operacin de la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones, y se dictan otras disposiciones. Decreto 2012 de 2012: Por el cual se suprimen unas dependencias de la estructura del Instituto de Seguros Sociales ISS. Decreto 2013 de 2012: Por el cual se suprime el Instituto de Seguros Sociales, ISS, se ordena su liquidacin, y se dictan otras disposiciones.

ECONOMA COLOMBIANA . 338

273

Sistema pensional colombiano Grfica 10.1

Fondos de Pensiones vs PIB en la OECD

274

338 . ECONOMA COLOMBIANA

Bibliografa
La Seguridad Social en Colombia.- Jess Mara Rengifo Ordoez. Segunda edicin 1982. Informe Financiero Actuarial Sobre la Extensin del Seguro Social Colombiano a los Riesgos de Invalidez, Vejez y Muerte. Gonzalo Arroba mayo de 1961. Las Pensiones Teora, Normas y Jurisprudencia. Segunda Edicin. Oscar Jos Dueas Ruiz. El Derecho Colombiano de la Seguridad Social. Gerardo Arenas Monsalve. Tercera Edicin actualizada. Panorama de las Pensiones 2011. Sistemas de Ingreso al Retiro en los Pases de la OCDE y del G20. CISS-CIEDESS. Pensiones IX Informe Sobre Derechos Humanos. Federacin Iberoamericana de OMBUSMAN. FIO 2012. La Cobertura de los Sistemas Previsionales en Amrica Latina: Conceptos e Indicadores. Serie de Documentos de Trabajo sobre Polticas Sociales N 7 Banco Mundial 2011. Banco de Informacin de los Sistemas de Seguridad Social Iberoamericanos. BISSI Organizacin Iberoamericana de Seguridad Social OISS. 2012. La Situacin de los Adultos Mayores en la Comunidad Iberoamericana. Perspectiva General. Organizacin Iberoamericana de Seguridad Social OISS. Derechos Humanos Y Polticas Pblicas Para el Adulto Mayor. Situacin en Colombia y Referencias Iberoamericanas. Organizacin Iberoamericana de Seguridad Social OISS Universidad del Rosario 2011.
ECONOMA COLOMBIANA . 338

Informe Sobre La Seguridad Social en Amrica 2012. Justicia, Trabajo, Retiro y Proteccin Social. CIESS. Pensiones El costo de la Demandas. Procuradura General de la Nacin Instituto de Estudios del Ministerio Pblico 2011. Los Sistemas de Pensiones en Amrica Latina: Un Anlisis de Gnero. CEPAL. Documento Tcnico. Observatorio de Envejecimiento y Vejez OEV. OISS, U. Rosario, U. CESS de Medelln y UNAB Bucaramanga. Estudios Postcensales 7.- Proyecciones Nacionales y Departamentales de Poblacin 2005-2020. DANE. Ley 100 de 1993 y su reglamento Estudio actuarial de los seguros IVM y ATEP a cargo del ISS, JLB Actuarios, noviembre 1990. Expos Moderne de la thorie mathmatique des operations viageres, Floriaen de Vylder, 1976. Regmenes Pensionales, FESCOL, 1992. Valuacin Actuarial de los regmenes Ley 100 de 1993 administrados por el ISS, OIT, 1998. Keeping the promise, World Bank, 2004. IMF Executive Board Concludes 2011 Article IV Consultation with ColombiaPIN (Public Information Notice) N 11/96. Europes real crisis The Atlantic, April 2012 The World Bank Group - Country Partnership Strategy (CPS)Government of Colombia.FOR THE PERIOD FY2012-2016.
275

Sistema pensional colombiano

Some Economic Consequences of Global Aging - A Discussion Note for the World Bank. - December 2010. IMF Working Paper - Monetary and Capital Markets and Fiscal Affairs Department - The Impact of Longevity Improvements on U.S. Corporate Dened Benet Pension Plans Prepared by Michael Kisser, John Kiff, Erik S. Oppers, and Mauricio Soto - Authorized for distribution by Laura Kodres and Benedict Clements - June 2012. The World Bank - Latin America: Ready for an Aging Revolution? - March 28, 2011 Social Security debate in the United States - From Wikipedia, the free enciclopedia. AGAINST THE GODS The remarkable story of risk John Wiley & Sons 1996 Proyecto de ley de Presupuesto General de la Nacin2013:Hacia un Desempeo Ecaz del Estado Proyecto de Ley Estatutariapor la cual se reglamenta el derecho fundamental a la Salud Proyecto de Ley No.106 DE 2012 - Senado- por medio de la cual se adoptan medidas en el Sistema General de Seguridad Social en Salud para mejorar el ujo de recursos y se dictan otras disposiciones. Decreto 3135 DE 1968. (Diciembre 26) por el cual se prev la integracin de la seguridad social entre el sector pblico y el privado y se regula el rgimen prestacional de los empleados pblicos y trabajadores ociales. Decreto 902 de 1969 (mayo 31) Diario Ocial No. 32.826 de 8 de julio de 1969, por el cual se dictan normas sobre seguridad social

y retiro forzoso de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Pblico. Decreto 546 de 1971 (marzo 27) Ministerio de Justicia por el cual se establece el rgimen de seguridad y proteccin social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Pblico y de sus familiares. Ley 33 de 1985 (enero 29) por la cual se dictan algunas medidas en relacin con las Cajas de Previsin y con las prestaciones sociales para el Sector Pblico. DECRETO 3535 de 2005(Octubre 6) por el cual se reglamenta la Ley 643 de 2001 en lo relacionado con el juego de apuestas permanentes o chance y se dictan otras disposiciones. DECRETO 4643 de 2005 (diciembre 19)por el cual se sustituyen algunos artculos del Decreto 3535 de 2005, por el cual se reglamenta la Ley 643 de 2001 en lo relacionado con el juego de Apuestas Permanentes o Chance y, se dictan otras disposiciones. LEY 643 de 2001(enero 16) Diario Ocial No 44.294, de 17 de enero de 2001 - EL CONGRESO DE COLOMBIA Por la cual se ja el rgimen propio del monopolio rentstico de juegos de suerte y azar. LEY 1393 de 2010(julio 12) - Diario Ocial No. 47.768 de 12 de julio de 2010 - Congreso de la Repblica - Por la cual se denen rentas de destinacin especca para la salud, se adoptan medidas para promover actividades generadoras de recursos para la salud, para evitar la evasin y la elusin de aportes a la salud, se redireccionan recursos al interior del sistema de salud y se dictan otras disposiciones.

276

338 . ECONOMA COLOMBIANA

(Pgina intencionalmente dejada en blanco)