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Artículo publicado en la Revista Indexada: "Gaceta Constitucional"

Article · November 2018

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Erick Urbina
Universidad de Lima
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LA “CUESTIÓN DE CONFIANZA” EN LA
ENCRUCIJADA
Erick Urbina Lovón
Lima, Setiembre de 2018

DERECHO

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es un documento publicado.
LA “CUESTIÓN DE CONFIANZA” EN LA
ENCRUCIJADA

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Creative Commons Atribución-
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Repositorio institucional PIRHUA – Universidad de Piura

2
Erick Urbina Lovón

LA “CUESTIÓN DE CONFIANZA” EN LA ENCRUCIJADA

Por: Erick Urbina Lovón*

SUMARIO

I. Introducción: el contexto peruano actual.- II. Las relaciones entre el Poder

Legislativo y el Poder Ejecutivo.- III. La moción de censura como acto de control
parlamentario.- IV. La moción de censura y su procedimiento en el Perú.- V. La
cuestión de confianza como iniciativa del gobierno.- VI. La cuestión de confianza en
el sistema constitucional peruano.- VII. La encrucijada. A modo de conclusión.-
Bibliografía.

I. Introducción: el contexto peruano actual.

Estamos conmemorando los veinticinco años de la promulgación y entrada en

vigencia de nuestra Constitución Política. Esta Norma Fundante recoge nuestra
peculiar forma de gobierno que –debido a que incorpora diversos instrumentos de
control parlamentario provenientes principalmente del modelo parlamentarista
británico1- ha sido bautizada por los constitucionalistas como; "presidencialismo

* Máster en Derecho Constitucional por la Universidad de Castilla – La Mancha (España). Profesor de

Derecho Constitucional y Teoría del Derecho de la Facultad de Derecho de la Universidad de Piura.
1
Véase el trabajo de HAKANSSON NIETO, Carlos. “La forma de gobierno en la Constitución peruana”,
Universidad de Piura (colección jurídica), Piura, 2001, p. 15.
3
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LA “CUESTIÓN DE CONFIANZA” EN LA
ENCRUCIJADA

debilitado"2, “parlamentarismo presidencializado"3, “semipresidencialismo

atenuado”4 o incluso "presidencialismo adulterado”5.

Hay que resaltar que si bien nuestro régimen obedece a un modelo mixto, prevalece
el sistema presidencial por la forma directa de elección de nuestro jefe de gobierno,
quien además es jefe de Estado. Ahora bien, al ser el Perú el país latinoamericano
que más instituciones del parlamentarismo ha incorporado a su forma de gobierno,
las relaciones que se dan entre los poderes Ejecutivo y Legislativo revisten una
especial importancia y complejidad.

Somos testigos de esta complejidad especialmente en estos días en los que la

coyuntura política nos lleva a reflexionar sobre los alcances de instrumentos de
control político –como es la cuestión de confianza, entre otros- que son planteados
por los órganos de gobierno y cuyo contenido y aplicación merecen mayor estudio.

En un reciente artículo publicado en esta Revista, el maestro Domingo García

Belaunde, hace incapié en lo siguiente: “El tema del presente artículo (“La cuestión
de confianza”) es algo que no ha sido tratado por la doctrina constitucional peruana,
por lo menos de manera específica y clara.”6 En atención a esta afirmación que
suscribo, me dispondré en las siguientes líneas a revisar el contenido, alcances y
límites de esta facultad del Poder Ejecutivo.

Partiré –siguiendo la lógica que ha utilizado el maestro García Belaunde-

distinguiendo la “cuestión de confianza” de la “moción de censura”. Pues no es

2
Véase el trabajo de GARCÍA BELAUNDE, Domingo. 1993, “El presidencialismo”.
3
Véase el trabajo de DELGADO GUEMBES, César. 2005. “Artículo 108”, En La Constitución Comentada.
Análisis artículo por artículo, pp. 271-72, Gaceta Jurídica, Congreso de la República del Perú, Tomo II, Lima.
4
Véase el trabajo de EGUIGUREN PRAELI, Francisco. 2009. “El régimen semipresidencial “atenuado” en el Perú
y su particular incidencia en las relaciones entre Gobierno y Congreso”. En Nuevas tendencias del
constitucionalismo en América Latina, editado por el Instituto de Investigación Jurídica de la UNAM, pp. 358-
359, Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional IDEA Internacional, México, marzo.
5
Véase el trabajo de CAVERO CÁRDENAS, Jans Erik. 2005. “Notas sobre la disfuncionalidad del Régimen
Presidencial en el Perú. Reflexiones en torno a la posibilidad de instaurar un Régimen Parlamentario”. Revista
del Foro Constitucional Iberoamericano, N°9, enero-marzo, pp. 132-149.
6
Véase el trabajo de GARCÍA BELAUNDE, Domingo. “Más sobre la Cuestión de Confianza”, Revista Gaceta
Constitucional, Tomo 129, Setiembre 2018, pp. 181 – 189.

4
Erick Urbina Lovón

casualidad que ambas sean recogidas en un mismo artículo de nuestra Constitución

y que de ordinario sean desarrolladas de manera conjunta por la doctrina.

Finalmente, buscaré dar un punto de vista que –aunque difiere parcialmente del
plasmado por el autor del artículo que motiva el presente- pretende contribuir a
llenar en algo el vacío doctrinal que puede haber sobre la materia.

II. Las relaciones entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo.

La principal relación que existe entre el Legislativo y el Ejecutivo parte de la teoría

de la separación de poderes y de los pesos y contrapesos que existen entre ellos7.
Esto queda de manifiesto radicalmente en el control que ejerce el primero sobre el
segundo. Así vemos que, de las tres tareas clásicas encomendadas al Poder
Legislativo –legislar, representar y fiscalizar- es el control o fiscalización de los actos
u omisiones que realiza el Poder Ejecutivo la que tiene más importancia para
preservar el Estado de Derecho8. Esto se entiende en atención a que es el Ejecutivo
quien concentra la mayor cantidad de atribuciones y facultades de gobierno y quien
maneje al aparato coactivo del Estado. Es decir; “es el poder que tiene más poder”.

Dicho esto, es necesario explicar qué entendemos por control y qué tipo de control
es el que realiza el Poder Legislativo sobre el Ejecutivo. Cada vez que el Parlamento
comprueba, revisa, examina, autoriza, vigila y hasta censura las acciones, políticas
y/o conductas que realiza el gobierno está ejerciendo control. Estas acciones,
políticas y/o conductas deben desarrollarse de acuerdo al mandato constitucional,
que a su vez se sustenta en el respeto de los derechos fundamentales y el principio
de división de poderes9.

7
Véase el trabajo de HAKANSSON NIETO, Carlos. “Curso de Derecho Constitucional”, Palestra, Lima, 2012, p.
298.
8
Véase el trabajo de SANTAOLALLA LÓPEZ, Fernando. El Control Parlamentario (II): Moción de Censura y
Cuestión de Confianza: Madrid, Iustel, 2002.
9
Véase el artículo 16º de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 que establece
que: “toda sociedad en la cual no esté establecida la garantía de los derechos, ni determinada la separación
de los poderes, carece de Constitución”.
5
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LA “CUESTIÓN DE CONFIANZA” EN LA
ENCRUCIJADA

Este control se va a desarrollar en dos momentos: i) Cuando el que tiene la potestad

de controlar comprueba y juzga aquello que ha realizado el sujeto pasivo del control;
y, ii) Cuando el sujeto activo del control aprueba, corrige o detiene aquello que ha
realizado el sujeto pasivo.

Si la naturaleza de estas acciones, políticas y/o conductas materia de control tiene

trascendencia judicial –porque implica responsabilidad penal, administrativa, etc.-
estaremos frente a un control judicial cuya competencia recae en última instancia
en el Poder Judicial. Por otro lado, si estamos frente a actos de trascendencia
política, estaremos frente a un control político siendo el Poder Legislativo el único
competente para realizarlo. Ambos controles, así como sus alcances y límites, están
recogidos en nuestra Constitución Política10, el Reglamento del Congreso de la
República y demás leyes de distinto rango.

Ahora bien, la función de control político –que en estos tiempos alcanza especial
protagonismo- ha estado ligada al parlamento desde sus inicios, incluso más que la
función legislativa11. Esta función se realiza a través de diversos procedimientos y
estamentos propios del Parlamento. Nuestra Constitución reconoce como
instrumentos del control político a: la cuestión de confianza, la interpelación a los
ministros, el voto de censura, la acusación constitucional o antejuicio político, las
comisiones o subcomisiones de investigación, la comisión de fiscalización y
contraloría, la revisión de los actos legislativos del Poder Ejecutivo, el control del
presupuesto de la República, los pedidos de información, la invitación a informar y
la estación de preguntas12.

Ahora nos ocuparemos específicamente de la “cuestión de confianza” y la “moción

de censura”. Esto debido a la confusión que se ha generado entre ambos
instrumentos. Pues, aunque estos han sido recogidos por varias Constituciones
anteriores a la Vigente, recientemente se ha planteado la “cuestión de confianza” y

10
Véase el Título IV de la Constitución Política del Perú de 1993.
11
Véase el trabajo de PEREIRA MENAUT, Antonio-Carlos. Función de Control. En su obra: “Lecciones de
Teoría Constitucional”: Madrid, Colex, 2006, p. 191.
12
Véase el capítulo VI del Título IV de la Constitución Política del Perú de 1993.

6
Erick Urbina Lovón

esto nos ha puesto en un escenario de posible cierre constitucional del

Parlamento13.

III. La “moción de censura” como acto de control parlamentario.

Esta institución, que encuentra su razón de ser en la potestad que tiene el

Parlamento de exigir la responsabilidad política de los que gobiernan, tiene su
origen en el siglo XVII. Bajo la premisa de que “el Rey no puede hacer nada malo”,
el entonces servidor de la Corona Inglesa, Thomas Wentworth, pagó con su vida
una falta que en realidad era imputable al Rey Carlos I. Desde este momento se
comenzó a exigir la responsabilidad de los ministros quienes serán acusados ante
el Parlamento por los actos que realicen y por los que refrendan14.

Se puede definir la “moción de censura” como el mecanismo que tiene el

Parlamento para derrocar al gobierno de turno porque este ya no cuenta con su
confianza. Este instrumento cumple con su función de control desde el momento en
que es validamente presentado y se verá plenamente realizado después de la
votación que realicen los parlamentarios, quienes previamente han de debatirla en
los términos y plazos que estén estipulados en la normatividad correspondiente.

Por ello, se puede sostener que: “el voto de censura no supone el final de un juicio
ni es equivalente a una condena. El voto de censura es un voto eminentemente
político que, en último análisis, no significa sino que el ministro censurado no cuenta
ya con la confianza de la Cámara. Por eso, para el voto de censura, no vale la regla
según la cual nadie puede ser condenado sin ser oído”15.

13
El 14 de setiembre de 2017 el Sr. Fernando Zabala Lombardi, primer Presidente del Consejo de Ministros
de este gobierno, planteó una “cuestión de confianza” ante el Congreso de la República a nombre de todo el
Consejo. Esta fue la primera vez que se aplicó esta facultad del gobierno en nuestra historia republicana y
que genero la crisis total del gabinete. Anteriormente fue planteada por ministros de manera individual y sin
el peligro de generar una crisis total del gabinete.
14
Véase el trabajo de HAKANSSON NIETO, Carlos. “Voto de Censura y rechazo de la cuestión de confianza”
en La Constitución Comentada, tomo II, Gaceta Jurídica, Lima.
15
Véase el trabajo de CHIRINOS SOTO, Enrique. Constitución de 1993. Lectura y comentario. Nerman, Lima,
1996, p. 246.
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LA “CUESTIÓN DE CONFIANZA” EN LA
ENCRUCIJADA

En atención a lo que hemos mencionado, cabe concluir que el instrumento más

drástico que tiene el Poder Legislativo para controlar los actos del Poder Ejecutivo
es la “moción de censura”.

IV. La moción de censura y su procedimiento en el Perú.

La censura ministerial es recogida por primera vez en el Perú en la Constitución de

193316. Sin embargo, es necesario recalcar que –desde ese entonces y hasta lo que
se recoge en la Carta de 1993- este instrumento ha sufrido cambios sustanciales.
Principalmente en lo referido al número necesario de parlamentarios que debían
plantearla para que se lleve a debate, así como al número requerido para que se
apruebe17.

La Constitución actualmente vigente establece que:

“El Congreso hace efectiva la responsabilidad política del Consejo de

Ministros, o de los ministros por separado, mediante el voto de censura
o el rechazo de la cuestión de confianza. Esta última sólo se plantea
por iniciativa ministerial.

Toda moción de censura contra el Consejo de Ministros, o contra

cualquiera de los ministros, debe ser presentada por no menos del
veinticinco por ciento del número legal de congresistas. Se debate y
vota entre el cuarto y el décimo día natural después de su
presentación. Su aprobación requiere del voto de más de la mitad del
número legal de miembros del Congreso.

16
Véase el Artículo 172º de la Constitución Política del Perú de 1933 que establecía que: “El voto de censura
contra el Consejo de Ministros, o contra cualquiera de los Ministros, puede ser presentado por solo un
diputado o senador, y se votará en la misma sesión”.
17
En la Carta de 1933 no existía un número mínimo de parlamentarios requeridos para que se presente
válidamente la moción, pudiendo ser solo un diputado o senador el que la plantee, y se votaba el mismo día.
Recién en la Constitución de 1979 se empezó a requerir un número mínimo de proponentes y una mayoría
absoluta para la aprobación.

8
Erick Urbina Lovón

El Consejo de Ministros, o el ministro censurado, debe renunciar.

El Presidente de la República acepta la dimisión dentro de las setenta

y dos horas siguientes.

La desaprobación de una iniciativa ministerial no obliga al ministro a

dimitir, salvo que haya hecho cuestión de confianza de la
aprobación18”.

Este artículo de nuestra Constitución recoge practicamente toda la regulación

necesaria sobre este instrumento de control19. Cualquier norma de desarrollo de
este artículo –empezando por el Reglamento del Congreso de la República- no
puede excederse en los alcances o límites que asisten a esta facultad del Legislativo
y que ha sido reconocida por el Poder Constituyente.

Actualmente el Reglamento del Congreso de la República, desarrolla este

intrumento en el marco de lo que manda la Constitución pero con una exigencia
adicional: la “moción de censura” la pueden plantear los Congresistas después de
la interpelación, del informe que hagan los ministros ante el Parlamento o cuando
estos se resistan a acudir para informar. Asimismo, se recalca que no es causal de
censura las faltas reglamentarias o los errores de forma que puedan cometer los
ministros en sus participaciones ante el Pleno del Congreso, salvo cuando se trate
de alguna ofensa a los Congresistas o al Congreso como institución20.

Como se puede apreciar, es necesario que –para que se pueda debatir y aprobar
una moción de censura en el Perú- el ministro al que se pretende censurar
comparezca por activa o por pasiva ante el Parlamento. Asimismo, las causales de
presentación de una “moción de censura” –o aquellas que no lo son- se desarrollan
en artículo correspondiente del Reglamento del Congreso. Ambos casos; cuando

18
Véase el artículo 132° de la Constitución Política del Perú de 1993.
19
Véase el trabajo de HAKANSSON NIETO, Carlos. “Voto de Censura y rechazo de la cuestión de confianza”
en La Constitución Comentada, tomo II, Gaceta Jurídica, Lima.
20
Véase el artículo 86°, literales a) y b) del Reglamento del Congreso de la República del Perú.
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LA “CUESTIÓN DE CONFIANZA” EN LA
ENCRUCIJADA

se establecen los requerimientos y las causales, exceden lo que el constituyente

plasmó en la Carta de 1993 y podrían ser entendidos como un límite al accionar
parlamentario de control21.

En cuanto a la concurrencia del número de congresistas proponentes así como al

número necesario para la aprobación de la moción, considero que –atendiendo a
nuestra experiencia histórica- es la más adecuada.

Para finalizar, hay que decir que el periodo de enfriamiento que se contempla entre
el debate de la moción y la votación de la misma, tiene por finalidad la mayor
reflexión por parte de los parlamentarios quienes –debido al calor propio del debate
político- pueden tomar una decisión poco meditada. Otra lectura de esta situación
puede ser la de dar “tiempo al ministro cuestionado y al régimen que lo apoya, a
que eventualmente ejerzan presión política sobre el conjunto de los
representantes22”.

V. La “cuestión de confianza” como iniciativa del gobierno.

El origen histórico de este instrumento deja de manifiesto su diferencia respecto a

la “moción de censura”. La “cuestión de confianza” nace como un instrumento que
tiene el gobierno para sacar adelante leyes que son necesarias para implementar
las políticas públicas que pretende desarrollar. Así vemos que –mientras en la
moción de censura es el Legislativo el que exige responsabilidad política al
Ejecutivo- en la cuestión de confianza es el Ejecutivo el que hace esta exigencia
directa al Legislativo.

Esta figura tiene su origen en el modelo francés y pretenderá superar una crisis
gubernamental propiciada en el Parlamento y tiene como objetivo incluso que estas

21
Véase el trabajo de DÍAZ MUÑOZ, Oscar. La moción de censura en el Perú. Ara Editores, Lima, 1997, p.286.
22
Véase el trabajo de BERNALES BALLESTEROS, Enrique. La Constitución de 1993, Análisis comparado,
Segunda Edición, Constitución y Sociedad ICS, Lima, 1996.

10
Erick Urbina Lovón

leyes –que el gobierno quiere que se aprueben- no sean corregidas o incluso

discutidas por el Legislativo23.

Aunque esta figura está estrechamente vinculada a la aprobación de leyes, se ha

recogido en distintos cuerpos constitucionales para el respaldo de políticas de
estado. Este es el caso peruano24, como veremos seguidamente.

Este instrumento de control es conocido también como cuestión de gabinete, puesto

que era el gabinete en su conjunto los que condicionaban su permanencia en el
gobierno a la aprobación de esta cuestión. Quedando la responsabilidad de las
consecuencias enteramente al Parlamento.

Actualmente, esta institución se ha convertido en un instrumento de “pulseo político”

del Ejecutivo frente al Legislativo y un camino para una posible disolución del último
que llevaría a una contienda en las urnas. El resultado de esta contienda legitimará
a uno u otro para que ejerza el poder. Hay que resaltar que esto es perfectamente
aplicable y entendible en un sistema parlamentario en el que se conforma el
gobierno a partir de las fuerzas que hay en el Parlamento. En un sistema mixto como
el peruano –en el que el gobierno se conforma por voto directo- la aplicación de
estos dispositivos y sus consecuencias no es tan sencilla y aún no se han ejecutado
a plenitud25.

VI. La “cuestión de confianza” en el sistema constitucional peruano.

El constitucionalismo histórico peruano recoge esta figura por primera vez en la

Constitución de 1933 que establecía que los ministros pueden someter al

23
Véase el trabajo de HAKANSSON NIETO, Carlos. “Voto de Censura y rechazo de la cuestión de confianza”
en La Constitución Comentada, tomo II, Gaceta Jurídica, Lima.
24
Véase el artículo 130° y 133° de la Constitución Política del Perú de 1993.
25
En nuestra historia republicana nunca se ha disuelto el Parlamento constitucionalmente. Todos los casos
que hemos tenido han sido faltando a la Constitución y al orden democrático.
11
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LA “CUESTIÓN DE CONFIANZA” EN LA
ENCRUCIJADA

Parlamento la aprobación de una determinada política y a dimitir si esta no fuera

aprobada por los legisladores26.

La Constitución actual recoge esta figura en dos artículos y establece que solo es
obligatoria para investir al Primer Ministro y su Gabinete27. Así dice que:

“Dentro de los treinta días de haber asumido sus funciones, el

Presidente del Consejo concurre al Congreso, en compañía de los
demás ministros, para exponer y debatir la política general del
gobierno y las principales medidas que requiere su gestión.

Plantea al efecto cuestión de confianza.

Si el Congreso no está reunido, el Presidente de la República convoca

a legislatura extraordinaria”28.

Respecto a este supuesto, no se ha suscitado mayor debate o controversia en torno

a la oportunidad y mecanismo de aplicación de la “cuestión de confianza”. Así como
a sus alcances y límites.

Por otro lado, la Constitución Política vigente desarrolla para la misma figura un
supuesto distinto:

“El Presidente del Consejo de Ministros puede plantear ante el

Congreso una cuestión de confianza a nombre del Consejo. Si la
confianza le es rehusada, o si es censurado, o si renuncia o es
removido por el Presidente de la República, se produce la crisis total
del gabinete29”.

26
Véase el artículo 174º de la Constitución Política del Perú de 1933 que establecía que: “La no aprobación
de una iniciativa ministerial no obliga al Ministro a dimitir, salvo que hubiese hecho de la aprobación una
cuestión de confianza”.
27
Véase el trabajo de DÍAZ MUÑOZ, Oscar. La moción de censura en el Perú. Ara Editores, Lima, 1997, p.266.
28
Véase el artículo 130° de la Constitución Política del Perú de 1993.
29
Véase el artículo 133° de la Constitución Política del Perú de 1993.

12
Erick Urbina Lovón

Ha sido entorno a este supuesto que se ha generado gran incertidumbre, puesto

que aquello que normaba el Reglamento del Congreso de la República sobre este
instrumento ha sido materia de reforma30 y recientemente se ha planteado por
segunda vez en este gobierno la “cuestión de confianza”, poniendo en jaque al
Parlamento.

VII. La encrucijada. A modo de conclusión.

Partiendo de lo desarrollado previamente respecto a; las peculiaridades de nuestra

forma de gobierno, las relaciones que se dan entre el Poder Ejecutivo y el Poder
Legislativo y los alcances y límites de la “moción de censura” y la “cuestión de
confianza”, podemos responder a las siguientes cuestiones:

a) ¿Quién puede plantear una “cuestión de confianza”?

Si bien es cierto –y como hemos sostenido- esta es una prerrogativa del Poder
Ejecutivo, nuestra Constitución vigente es clara al determinar que quien puede
plantear ante el Congreso una “cuestión de confianza” es el Presidente del Consejo
de Ministros a nombre del Consejo. En caso sea planteada por solo un Ministro,
esta no producirá la “crisis total del gabinete”, como sí sucede en el primer supuesto.

Desde la Carta de 1933 –que recoge por primera vez esta figura- siempre se ha
designado al Presidente del Consejo de Ministros como el agente encargado de
plantear esta cuestión y lo realiza ante el Pleno del Congreso sustentando los
motivos que llevan al gobierno a tomar esta decisión. Esto en atención a lo regulado
por el Reglamento del Congreso y a la práxis parlamentaria.

Es entendible que esto sea así, dado que en caso la “cuestión de confianza” sea
rehusada por el Parlamento, el Presidente del Consejo de Ministros debe renunciar

30
Véase la Resolución Legislativa del Congreso Nº 007-2017-2018-CR.
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LA “CUESTIÓN DE CONFIANZA” EN LA
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y se producirá la “crisis total del gabinete”. Esto no sería aplicable si quien plantease
la “cuestión de confianza” fuese el Presidente de la República, quien es jefe de
gobierno y jefe de Estado.

A pesar de esto, debemos entender que “la respuesta (a la cuestión de confianza)

no va dirigida al Primer Ministro sino al Presidente de la República. Es sugerente
esta disposición porque nos hace recordar que si bien es el Primer Ministro el que
plantea la cuestión de confianza, es el Presidente de la República quien nombra al
Gabinete. Para nosotros es un motivo más para sostener que la cuestión de
confianza tiene un efecto indirecto porque está dirigida al Presidente de la
República, a diferencia de los parlamentarismos donde el Jefe de Estado es una
institución neutral“31.

b) ¿Para qué se plantea una “cuestión de confianza”?

Originalmente y aún hoy en muchos regímenes parlamentarios, este instrumento se

plantea para conseguir la aprobación de leyes por parte del Parlamento sin que
estas sean cuestionadas o modificadas por los legisladores. Por ello debe ser
entendida como una facultad excepcional y de la que no debe hacerse abuso.
Puesto que; “no todo lo que me es lícito, necesariamente me conviene”.

En el Perú, desde que se ha recogido este instrumento en nuestras Constituciones,

se ha destinado a la aprobación sin cuestionamientos de un proyecto o política de
Estado, que el gobierno considera especialmente importante para sus cometidos y
que quiere que el Parlamento apruebe sin mayor discución o modificación. Ahora
bien, estos proyectos o políticas de Estado de ordinario van a estar recogidos en
leyes y por ello es que se necesitará la aprobación del Parlamento. Así la han
entendido los distintos constituyentes peruanos y así ha sido recogida en nuestra
actual Constitución32.

31
Véase el trabajo de HAKANSSON NIETO, Carlos. “Voto de Censura y rechazo de la cuestión de confianza”
en La Constitución Comentada, tomo II, Gaceta Jurídica, Lima.
32
Véase el artículo 130º de la Constitución Política del Perú de 1993, el artículo 226º de la Constitución
Política del Perú de 1979 y el artículo 174º de la Constitución Política del Perú de 1933.

14
Erick Urbina Lovón

Por lo expuesto en los párrafos precedentes, es que cabe afirmar que las recientes
reformas hechas al Reglamento del Congreso y que están recogidas en la
Resolución Legislativa Nº 007-2017-2018-CR, específicamente cuando establecen
que: “No procede la interposición de una cuestión de confianza cuando esté
destinada a promover, interrumpir o impedir la aprobación de una norma…”,
trangreden la razón de ser de la “cuestión de confianza” como institución del
derecho constitucional, así como a la propia Constitución vigente en el dispositivo
normativo correspondiente.

Ahora bien, no se puede plantear una “cuestión de confianza” para impedir que el
Parlamento ejecute un mecanismo de control político, pues esto desnaturalizaría
claramente a este instrumento, además de ser manifiestamente contrario a lo que
manda la Constitución y las leyes de desarrollo constitucional vigentes. Esto fue lo
que sucedió con la primera “cuestión de confianza” planteada en este gobierno por
el Sr. Fernando Zavala Lombardi con la intención de detener la “moción de censura”
anunciada contra la entonces Ministra de Educación y el Ministro del Interior 33. En
ese extremo, se considera que la reciente modificación al Reglamento del Congreso
es asertiva34.

Finalmente -y no por ello menos importante- es determinar si se puede plantear una

“cuestión de confianza” para que el Parlamento apruebe proyectos de reforma
constitucional presentados por el gobierno. En este extremo, suscribimos la posición
de distinguidos constitucionalistas como; Domingo García Belaunde, Enrique
Bernales, Carlos Hakansson, entre otros, quienes han afirmado que esta cuestión
no puede ser planteada para que se apruebe una reforma constitucional, porque la
excede.

Según ha desarrollado el Tribunal Constitucional35 y la doctrina correspondiente,

entiende que –por designio del Poder Constituyente sobre el Poder Constituido- la

33
Véase el Oficio Nº 177-2017-PCM/DPCM del 13.09.2017
34
Véase la Resolución Legislativa del Congreso Nº 007-2017-2018-CR.
35
Véase el Exp. 014-2002-AI/TC, Exp. 014-2003-AI/TC, entre otros.
15
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LA “CUESTIÓN DE CONFIANZA” EN LA
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potestad de reformar la Constitución es exclusiva y excluyente del Congreso de la

República. En atención a ello, no puede ser materia de una “cuestión de confianza”
por más que se considere que estas reformas son parte de una política de Estado
del gobierno de turno. Este punto en específico merece ser más estudiado.

c) ¿Las “cuestiones de confianza” planteadas son computables para una

posible Disolución del Congreso?

Nuestra Carta Fundante establece que: “El Presidente de la República está

facultado para disolver el Congreso si este ha censurado o negado su confianza a
dos Consejos de Ministros…”36. Como se ha mencionado anteriormente, la
“cuestión de confianza” se plantea en dos supuestos: i) Cuando el Presidente del
Consejo de Ministros acude con todo su Gabinete para exponer y debatir la política
general del gobierno y las principales medidas que requiere su gestión después de
haber asumido sus funciones37, y ii) Cuando acude a nombre de todo el gabinete
que preside para que el Congreso le de su confianza sobre determinados proyectos
o políticas de gobierno38.

En ambos casos estamos frente a la misma institución: la “cuestión de confianza” y

las consecuencias de la respuesta que le de el Congreso a la misma –ya sea que
se le otorgue o rehuse- serán los mismos. En caso se le otorgue la confianza, el
gabinete se mantiene y continúa su gestión. En caso se le rehuse la confianza, se
produce la “crisis total del gabinete” y se computa para una posible disolución del
Congreso. No podemos distinguir donde la Constitución no lo hace.

Las dos veces que se ha planteado “cuestión de confianza” en este gobierno 39, se
han hecho faltando a la naturaleza jurídica de esta institución que le asiste al
Ejecutivo. Sin embargo, la respuesta que el Congreso ha dado –primero
admitiéndolas a debate y después votando las mismas- validan el acto y generan

36
Véase el artículo 134° de la Constitución Política del Perú de 1993.
37
Véase el artículo 130° de la Constitución Política del Perú de 1993.
38
Véase el artículo 133° de la Constitución Política del Perú de 1993.
39
Gobierno electo para el periodo 2016 – 2021 por el que los peruanos votamos en una plancha presidencial
integrada por un presidente y dos vicepresidentes.

16
Erick Urbina Lovón

responsabilidad política por parte de ellos. Y, aunque el error no genera derecho, la

validación del acto por la parte afectada no la excluye de responsabilidad frente a
las consecuencias que se desprendan del mismo.

La cuestión de confianza ha de ser un instrumento más utilizado de manera

individual o por el Presidente del Consejo de Ministros a nombre de todo su Consejo.
Es tarea del Parlamento reglamentar esta institución sin desnaturalizarla, pues, lo
que hoy decidan al respecto, puede ser utilizado contra ellos mismos si mañana
están en el otro lado de la mesa.

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