CONFLICTOS DE COMPETENCIA ENTRE LAS MUNICIPALIDADES

Johnny Mállap Rivera1

La actual Ley Orgánica de Municipalidades – Ley N° 27972 (en adelante, LOM),

regula el tema de los conflictos de competencia que surjan entre las
municipalidades en el artículo 127. Veamos las implicancias y alcances de cada
una de ellas.

ARTÍCULO 127.- CONFLICTOS DE LAS MUNICIPALIDADES

Los conflictos de competencia que surjan entre las
municipalidades, sean distritales o provinciales, y entre ellas y los
gobiernos regionales o con organismos del gobierno nacional con
rango constitucional son resueltos por el Tribunal Constitucional de
acuerdo a su ley orgánica.
Los conflictos no comprendidos en el primer párrafo son resueltos
en la vía judicial.
Concordancias:
Const.: Art. 200:3)
Ley Nº 27972: Art. 9:31)
Ley Nº 27783: Art. 16

Este artículo tiene como base el Art. 16 de la Ley Nº 27783 – Ley de Bases de la
Descentralización (LBD), según el cual los conflictos de competencia que se
generen entre el gobierno nacional y los gobiernos regionales o los gobiernos
locales, y entre estos últimos en forma indistinta se resuelven ante el TC, de
acuerdo a su Ley orgánica.

Este artículo señala que los conflictos de competencia que surjan entre las
municipalidades, sean distritales o provinciales, y entre ellas y los gobiernos
regionales o con organismos del gobierno nacional con rango constitucional son
resueltos por el Tribunal Constitucional de acuerdo a su ley orgánica.

Los conflictos no comprendidos en el párrafo anterior son resueltos en la vía

judicial, por ejemplo los que se generen entre un gobierno local con organismos
que no tienen rango constitucional (Indecopi, etc.), se resolverán mediante el
proceso correspondiente ante el Poder Judicial.

Objeto y alcances de los conflictos de competencia

1
Abogado especialista en temas municipales. Miembros de la Unión Iberoamericana de Municipalistas
(UIM).
Al respecto, en la STC Exp. Nº 00005-2009-PC/TC, el TC ha precisado lo
siguiente:

Ҥ2. Los rasgos configuradores del conflicto de competencias

constitucionales
2. El objeto del proceso competencial es la vindicación o, en su caso, la
determinación de una competencia o una atribución. Con su articulación se
persigue que el Tribunal Constitucional precise el poder, órgano u ente
estatal a que corresponde la titularidad de las competencias o atribuciones
objeto del conflicto. Desde luego que no cualquier clase de afectación de
competencias o atribuciones da lugar al proceso competencial. El artículo
110 del Código Procesal Constitucional precisa que la afectación ha de
recaer sobre competencias o atribuciones asignadas por la Constitución o
la Ley Orgánica. Se trata, por tanto, de la vindicatio de una potestas
iusconstitucional o, cuando menos, de “relevancia constitucional”.
Este último supuesto grafica el caso de aquellas potestades conferidas
exclusivamente por la Ley Orgánica. Al no encontrarse atribuidas
directamente por la Constitución, lo que reivindica su “relevancia
constitucional” es su rigurosa vinculación con el ámbito material del
instituto de la reserva de Ley Orgánica. Ha de tratarse, pues, de una
competencia o atribución vinculada con la estructura y funcionamiento de
un ente estatal creado por la Constitución (cfr. STC 0003-2006-AI/TC, Fund.
Jur. N° 22-23).
3. El artículo 110 del Código Procesal Constitucional, por cierto, no sólo
regula lo relacionado con la titularidad de la competencia o atribución
como uno de los elementos del conflicto competencial. También disciplina
el modo y carácter que el conflicto puede revestir. En la STC 0001-2010-
CC/TC hicimos referencia a las distintas maneras que puede adoptar el
conflicto. Recapitulando nuestra jurisprudencia, expresamos que dichos
conflictos podían presentarse en cualquiera de las siguientes formas:
a) conflicto positivo, que
“se genera cuando más de un órgano constitucional reclama para sí la
titularidad de una misma competencia o atribución” [Fund. Jur. Nº 2];
b) conflicto negativo, que se origina
“cuando…más de un órgano constitucional se considera incompetente
para llevar a cabo un concreto acto estatal” [Fund. Jur. Nº 2];
c) conflicto por omisión de cumplimiento de acto obligatorio, que
“se suscita cuando, sin reclamarla para sí, un órgano constitucional, por
omitir un deber constitucional o de relevancia constitucional, afecta el
debido ejercicio de las competencias constitucionales de otro” [Cfr. STC
0005-2005-CC, Fund. Jur. Nº 23];
d) conflicto por menoscabo de atribuciones constitucionales, que
“se produce cuando, sin existir un conflicto en relación con la titularidad de
una competencia o atribución, un órgano constitucional ejerce su
competencia de un modo tal que afecta el adecuado ejercicio de las
competencias reservadas a otro órgano constitucional” [Fund. Jur. 3].
4. Tal diferenciación es relevante para determinar la finalidad y caracteres
que les son propios a cada uno de ellos. En ella se sustenta la diferencia
planteada en el Fundamento Jurídico Nº 2 de esta sentencia entre
pretensiones destinadas a vindicar una potestas, de aquellas que sólo se
dirigen a que se determine o identifique la titularidad de la misma.
Cae en la esfera de esta última, la articulación promovida en un conflicto
negativo. El objeto de este último sólo es que se determine o identifique el
órgano a quien corresponde la titularidad de la competencia o atribución
cuyo ejercicio deliberadamente se rehúye. A diferencia de las demás
modalidades de conflicto, en las que se promueve propiamente una
vindicatio potestatis. Es decir, una defensa o recuperación de la
competencia o atribución que la Constitución y las leyes orgánicas asignan
y que otros afectan.
5. A su vez, la vindicatio de la potestas tiene alcances distintos según se
trate de un conflicto positivo o uno de menoscabo de atribuciones
constitucionales o por omisión de cumplimiento de acto obligatorio.
En el conflicto positivo, la vindicatio potestatis siempre es “directa” porque
se materializa en una pretensión de “recuperación” o “defensa” de la
competencia o atribución de cara a su arrogación o auto adjudicación de la
misma por otro. En tanto que en los conflictos por omisión de
cumplimiento de acto obligatorio y de menoscabo de atribuciones
constitucionales, la vindicatio potestatis es “indirecta”. Al no existir una
subrogación o despojo de competencias, la defensa de la potestas sólo se
traduce en cuestionar las decisiones o actuaciones (acción o por omisión)
que interfieren y dificultan el ejercicio de las que son propias.
6. Cualquiera fuera el caso, es decir, ya se trate de una vindicación de la
potestas o, a su turno, se dilucide a quién corresponde su titularidad, el
conflicto nunca se efectúa en abstracto. Está asociado a una decisión
(acción u omisión) que la afecte. Como se expresó en la RTC 00013-2003-
CC/TC, no puede existir conflicto constitucionalmente relevante
“si la duda sobre la titularidad de la competencia no se materializa en
alguna decisión concreta o, si existiendo, la misma no se fundamenta en
una vulneración al orden de competencias” (Fund. Jur. 10.4).
7. Desde luego, ello presupone, por un lado, la existencia (o subsistencia)
de la actuación que motiva el conflicto. Dado que no hay conflicto en
abstracto, es preciso que la decisión que lo origina deba mantenerse,
conservarse o permanecer vigente. La in-subsistencia (o inexistencia) de la
decisión acarrea la eliminación del conflicto o, dicho de esta otra forma, su
 desaparición. Pero, de otro lado, como se sostuvo en la STC 0001-2010-
CC/TC, también es preciso que la actuación que origina el conflicto deba
anidar un vicio de competencia.
En la misma STC 0001-2010-CC/TC, este Tribunal describió los caracteres
esenciales del vicio de competencia. Entre otras cosas, sostuvimos que éste
“se presenta cuando un órgano constitucional se subroga
inconstitucionalmente o afecta a otro en el ejercicio de algunas de estas
funciones [conferidas por la Constitución o la Ley Orgánica]” (Fund. Jur. 7).
Una actuación inválida en el sentido antes anotado se suscita siempre que
éste se encuentre vinculado con la infracción de ciertas condiciones de
competencia formal y de competencia material impuestas por las normas
que disciplinan el proceso de su producción jurídica. Esto es, por aquellas
normas que regulan el proceso de creación y aplicación del derecho por
parte de los entes estatales legitimados en este proceso”.

Autorización del Concejo municipal

Conforme lo disponen el inciso 3) del artículo 202° de la Constitución y el
artículo 109º del Código Procesal Constitucional, este TC conoce de los
conflictos que se susciten sobre las competencias o atribuciones asignadas
directamente por la Constitución o las leyes orgánicas que delimiten los ámbitos
propios de los poderes del Estado, los órganos constitucionales, los gobiernos
regionales o municipales o de ellos entre sí, señala además que “los poderes o
entidades estatales en conflicto actuarán en el proceso a través de sus titulares.
Tratándose de entidades de composición colegiada, la decisión requerirá contar
con la aprobación del respectivo pleno”.

En consecuencia, una previsión especial que debe tener en cuenta la Entidad

municipal al ejercer las atribuciones del presente artículo, es que para admitir
una demanda de conflicto competencial por parte de una Municipalidad, esta
debe ser presentada por su Alcalde, previa autorización expresa del respectivo
Concejo. (Véase STC Exp. N° 00005-2009-CC). Interpretación que guarda
concordancia con lo dispuesto en el inc. 31 del Art. 9 de la LOM, que precisa que
es atribución del Concejo municipal “plantear los conflictos de competencia”.

La acción de inconstitucionalidad y su diferencia con los de conflictos de

competencia
En la STC Exp. 0001-2009-PCC/TC, el TC precisa la aplicación de la acción de
inconstitucionalidad contra las ordenanzas municipales, diferenciándola del
proceso de conflicto de competencia, en un caso donde la Municipalidad
Distrital de La Molina, interpone demanda de conflicto de competencia contra
la Municipalidad Metropolitana de Lima, alegando que esta última se encuentra
adoptando determinadas decisiones que afectan las competencias que la
Constitución, la Ley Orgánica de Municipalidades Nº 27972 y la Ley de Bases de
la Descentralización Nº 27783 le reconocen. El TC declara improcedente la
demanda, estableciendo lo siguiente:
“3.  Que de autos fluye que la Municipalidad demandante pretende
que se declare sin efecto, nulos o inaplicables en todo su contenido
los alcances de la Ordenanza N.º 1169-MML, emitida por la
demandada Municipalidad Metropolitana de Lima, en tanto que a
través de ella se establecen modificaciones a la Ordenanza N.º 1144-
MML que aprueba el Plano de Zonificación del distrito de La Molina,
toda vez que, a su juicio, ello supone una afectación en las
competencias que la Constitución, la Ley Orgánica de
Municipalidades N.º 27972 y la Ley de Bases de la Descentralización
N.º 27783 le reconocen.
4.  Que conforme se aprecia de la demanda el conflicto versa sobre
una competencia o atribución expresada en una ordenanza
municipal, esto es, en una norma con rango de ley.
5.  Que para casos como el de autos, el artículo 110° del Código
Procesal Constitucional expresamente dispone, en su párrafo
segundo, que si el conflicto versare sobre una competencia o
atribución expresada en una norma con rango de ley, el Tribunal
Constitucional declarará que la vía adecuada para ventilar la
controversia es el proceso de inconstitucionalidad.
6.  Que en ese sentido en virtud de los principios procesales
constitucionales, en particular del principio  pro actione, y atendiendo
a que conforme con el artículo 202.2 de la Constitución, el Tribunal
Constitucional es el órgano competente para conocer, en instancia
única, la demanda de inconstitucionalidad, correspondería que este
Tribunal adecue y trámite la demanda de autos como un proceso de
inconstitucionalidad.
7.  Que sin embargo, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 203º
de la Constitución y el artículo 99º del Código Procesal Constitucional,
la demandante Municipalidad Distrital de La Molina no se encuentra
facultada para interponer una demanda de inconstitucionalidad al
carecer de la legitimidad extraordinaria señalada. En consecuencia, a
juicio del Tribunal Constitucional la demanda debe ser declarada
improcedente.
8. Que sin perjuicio de lo expuesto el Tribunal Constitucional estima
pertinente señalar que dado que la cuestionada Ordenanza data del
mes de septiembre de 2008, la comuna recurrente cuenta aún, de
acuerdo a lo prescrito por el artículo 100º del Código Procesal
Constitucional, con un plazo más que suficiente para, si lo considera
pertinente, interponer formalmente la demanda de
 inconstitucionalidad que corresponde, para lo cual deberá tener
presente lo dispuesto por el inciso 5 del artículo 203° de la
Constitución, que señala que la demanda de inconstitucionalidad
contra una ordenanza municipal, le corresponde ser interpuesta al
uno por ciento de los ciudadanos del respectivo ámbito territorial por
ser éste el titular de tal legitimidad para obrar activa extraordinaria”.

Para diferenciar, entonces, si estamos frente a un caso de conflicto de

competencia o de inconstitucionalidad, debe primar lo establecido por el
segundo párrafo del Art. 110 del Código Procesal Constitucional, que precisa
que si el conflicto versare sobre una competencia o atribución expresada en una
norma con rango de ley (que el ámbito municipal, son las ordenanzas), la vía
adecuada para ventilar la controversia es la acción de inconstitucionalidad.