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DeSenenGonzalezSilvia PDF
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Buenos Aires
República Argentina
INDICE
Introducción
6. Recursos y Acciones
7. A modo de cierre
2
INTRODUCCIÓN
Desde la organización del Estado nacional en 1853, la educación en Argentina ha sido una
responsabilidad conjunta del gobierno central y de las provincias, y un campo propicio para los
conflictos ideológicos y la puja por los recursos. El régimen federal está constituido por el nivel
nacional, 23 jurisdicciones provinciales y el Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires.
A partir de la sanción de una Ley Federal de Educación en 1993, las funciones de cada nivel de
gobierno – centro y periferias- se redefinieron. La gestión y el financiamiento de las escuelas
permanecieron en la órbita provincial, en tanto el gobierno nacional se hizo cargo de
financiamientos adicionales, aplicados al diseño y gestión de Programas para la puesta en
marcha de dicha Ley. La construcción de un Ministerio sin Escuelas le dio contenido a sus
acciones, y le proporcionó un marco político-técnico apto para construir legitimidad e
incrementar el rédito político del gobierno. Se inició así un ciclo de reformas liderado por la
sanción e implementación de la Ley de Educación, cuyas consecuencias estamos tratando de
analizar.
Conviene introducir algunos datos básicos que darán una idea de las características del país y
del sistema educativo.
Argentina tiene una población (estimada) de 37 millones de habitantes, en su mayoría urbana
(89.56%). El Producto Bruto Interno es de 282.769 millones de dólares, correspondiendo un
Producto per Cápita de 9329 dólares1.
En el Sistema educativo las tasas de escolarización alcanzan en el nivel Primario: Neta, 95,7%;
Bruta, 108,5%; en el nivel Secundario: Neta, 59,3%; Bruta, 62,4% y en el Superior no
universitaria:Neta,14,4%.
Según datos de 1999 la matrícula se distribuye entre un 76% para el sector público y un 24 %
en el privado, distribuidos del siguiente modo: Inicial 1.180.733; Primaria/EGB 1°, 2° y 3°
6.595.355; Media/Polimodal 1.294.666; Superior no universitaria 391.010. El total de alumnos
del sistema para ese año asciende a 9.461.764, casi el 25% de la población argentina total.
La cantidad de docentes se eleva a 655.750 asignados de la siguiente manera: Sector Público
70,94%; Sector Privado 22.50%.2
Una agencia del gobierno nacional recauda los principales impuestos en todo el territorio
(Impuesto al Valor Agregado, a las Ganancias y Seguridad Social), que luego redistribuye en
el nivel nacional y provincial. El régimen legal de coparticipación vigente desde 1988 otorga
el 44% al primero y el 56% al conjunto de las jurisdicciones. Sin embargo, estos parámetros
han sido frecuentemente alterados y constituyen un permanente campo de conflicto y
negociación entre nación y provincias, que se refleja en la puja por recursos para la educación.
En este artículo3 se propone que durante la década del 90, existió una redefinición de las
funciones educativas asumidas por el Estado argentino, las provincias y la Ciudad de
1
Ministerio de Economía (Caracterización y Evolución del Gasto Público, 1999) e Indec (Relevamiento
Anual, 2000).
2
Ministerio de Educación (Relevamiento Anual, 1999) y Censo Nacional de Docentes, (1994),
3
Elaborado sobre la base de “Apuntes sobre la descentralización educativa en Argentina: tendencias de
las macropolíticas y de las microacciones”, ponencia presentada al IV Congreso Latinoamericano de
Administración de la Educación, Buenos Aires, Argentina – 20 al 22 de julio de 1999
3
Buenos Aires. El estado nacional intentó ampliar su legitimidad y obtener réditos
políticos a través de una reforma educativa, encarnada en la sanción y cumplimiento de la
Ley Federal de Educación (LFE, 1993). Se buscó transformar el sistema escolar, mediante
estrategias e instrumentos elaborados desde un centro ‘modernizante’. Al ser aplicadas y
ejecutadas, estas políticas fueron mediatizadas por actores diversos de las periferias cuyas
capacidades técnicas y políticas heterogéneas provocaron tensiones y diferentes respuestas
en la implementación de la LFE.
El profesor Noel McGinn afirma que “la reforma educativa es endémica en la mayor parte
de Latinoamérica”4. Este autor afirma que “en los últimos 50 años, todos los países de la
región han iniciado, por lo menos, una reforma y varios han lanzado dos o más. Estas
reformas siguen a reformas de la década anterior, las que a su vez siguieron a las iniciadas
en períodos anteriores.”
Si bien la reforma educativa promovida por la Ley Federal de Educación 24.195 constituye
un complejo ‘proceso socio-político’, con características singulares, nuestra visión para
analizar las tensiones entre actores políticos y agentes sociales, se remonta a los años
previos a esta norma.
4
McGinn, Noel Las reformas como instrumentos. El fracaso del éxito. Presentación en el IV Congreso
Latinoamericano de Administración de la Educación, Universidad Nacional de Gral. San Martín, Buenos
Aires, julio de 1999
4
2. LA POLÍTICA DE LAS REFORMAS 1992/1999
El gobierno del Presidente Carlos Menem, que asumió el cargo en 1989 y finalizó su mandato
en diciembre de 1999, emprendió una reestructuración del Estado nacional, a través del
achicamiento y reorganización del aparato estatal, la privatización de empresas públicas en
sectores de alta rentabilidad y condiciones cuasimonopólicas y la transferencia a los gobiernos
provinciales de servicios no rentables y de alto contenido social (cárceles, escuelas,
hospitales)5. En ese marco se inscribió una reforma educativa que se encuentra en fase de
implementación.
5
Senén González y Arango La descentralización educativa ¿Política educativa o política fiscal? en
Oszlak, O (comp.) Estado y sociedad: las nuevas reglas del juego, Vol.1, CBC-CEA, Buenos Aires,1997
6
Ídem anterior
7
Sigal, Kessler La hiperinflación en Argentina: comportamientos y representaciones sociales. En
Cantón, Jorrat (comp.) La investigación social hoy. Buenos Aires, UBA, 1997
8
Senén González y Arango La descentralización educativa ¿Política educativa o política fiscal? en
Oszlak, O (comp.) Estado y sociedad: las nuevas reglas del juego, Vol.1, CBC-CEA, Buenos Aires,1997
5
escenario, “el federalismo ayudó a legitimar el proceso descentralizador”9 y permitió
las negociaciones entre gobernadores y funcionarios del gobierno nacional, que finalizaron
con el marco jurídico aprobado para instalar el proceso de transferencia.
Por ello se puede afirmar que, a partir de 1993, la instrumentación de la LFE fue un
cometido impulsado por el Ministerio nacional, que le dio contenido a sus acciones, y le
proporcionó un marco político-técnico apto para construir legitimidad e incrementar el
rédito político del gobierno .
Esa direccionalidad le posibilitó cerrar un ciclo, el de la transferencia, sin mirar hacia atrás,
coronando un proceso en el cual la nación actuó “sin que hubiera mediado una etapa de
transición y adaptación, y sin el auxilio de apoyo técnico efectivo para resolver los
problemas de coyuntura”10. La orientación de la gestión del nuevo Ministerio sin Escuelas
no intentó reparar las diferencias y focalizar acciones en los establecimientos que habían sido
de su responsabilidad sino que abrió un ciclo de reformas liderado por los mandatos
establecidos en la Ley de Educación.
6
afirma Braslavsky11. Ello se plasmó en el diseño de nuevos programas y
macroproyectos, que posibilitaron distintas formas de regulación e intervención en las
realidades educativas provinciales, con el objetivo de mejorarlas y transformarlas. En
una lista incompleta se pueden mencionar el Plan Social Educativo y sus subproyectos;
el Programa Nueva Escuela; el Programa Nacional de Becas Estudiantiles; al menos
siete Programas y Circuitos de Capacitación y Actualización de maestros, profesores,
supervisores, directivos y formadores de docentes; el Programa de Estudios de Costos
del Sistema Educativo; el Programa de Formación y Capacitación para el Sector
Educación12. Esta lista (incompleta) contiene un amplio menú de ofertas, capaz de
atravesar tanto instancias asistencialistas y compensatorias como ‘reformas de
innovación’ encaradas desde la política educativa nacional.
La mayor parte de ellas resultaban ‘nuevas’ para una estructura burocrática tradicional
como la que arrastraba el viejo Ministerio de Cultura y Educación. No es desdeñable
agregar que los flujos financieros que obtuvo la nación mediante el crédito externo se
volcaron también a estas nuevas funciones.
La construcción de este nuevo perfil técnico-político del Ministerio coincidió con el momento
más severo de la crisis fiscal en las provincias (1995-96). Esta simultaneidad de situaciones
altamente contradictorias contribuyeron a encauzar y disciplinar a las jurisdicciones para
obtener los recursos ofrecidos desde los programas y macroproyectos del nivel ministerial
nacional14, acumulando tensiones y dando lugar a comportamientos y respuestas heterogéneas.
Un documento reciente elaborado por el Ministerio nacional afirma que, “en el marco de un
sistema federal como el argentino, en el que la gestión de las escuelas es responsabilidad de
los estados provinciales, el Estado nacional desarrolló un conjunto de dispositivos para la
11
Braslavsky, Cecilia: Estudios de casos sobre la reforma de la gestión en América Latina: el caso de
Argentina, en La gestión: en busca del sujeto, UNESCO, Santiago de Chile, 1999
12
Ministerio de Cultura y Educación Enseñar el futuro. Diez años de transformación educativa en la
Argentina. 1989-1999, Buenos Aires, 1999.
13
Morduchowicz, Alejandro: Una mirada desde los costos del sistema educativo argentino. Senado de la
Nación. Julio de 1999.
14
Senén González, Silvia Ajuste y reforma educativa: dos lógicas en pugna, III Congreso Latinoamericano
de Administración de la Educación, UNICAMP, Campinas, julio de 1997
7
regulación del sistema”15, donde pone como ejemplos de dichos mecanismos
regulatorios la elaboración de contenidos básicos comunes para todos los niveles y para
todo el país, el desarrollo de planes y programas compensatorios, el establecimiento de una
evaluación de calidad anual, la organización de una red de información estadística y la
política de capacitación.
Desde la perspectiva política de las reformas, “hay que subrayar que el que plantea la
necesidad de reforma en el nivel provincial fue casi exclusivamente el Estado Nacional”16.
Esto fue consecuencia de la crisis fiscal que se “hacía sentir sobre el tesoro del Estado
Federal, pero también por las características económicas, políticas y culturales de la
relación Nación – Provincias, es decir por las condiciones estructurales y tendenciales de
funcionamiento del paradojal ‘federalismo centralista’ argentino”.
El ministerio nacional optó entonces por una receta única de diseño e implementación,
aunque bajo el criterio del ‘gradualismo’ en la ejecución. De ese modo, redujo los costos
financieros de la reforma y disciplinó a las autoridades provinciales, que se encolumnaron
detrás de los fondos disponibles para la reforma en curso. Así, también el gobierno
nacional evitó respuestas díscolas o desvíos a su proyecto original de Ministerio sin
Escuelas.
15
Serra, Juan C. La política de capacitación docente en la Argentina: la Red Federal de Formación
Docente Continua (1994-1999). Unidad de Investigaciones Educativas, Ministerio de Educación, julio 2001.
Versión borrador.
16
Esteso y Capraro, “Algunos elementos para el análisis de las relaciones entre el Estado Federal y las
Provincias”, en Cuadernos IIPAS Nº 1, Fundación Friedrich Ebert, Buenos Aires ,1989.
17
Idem anterior
18
Al respecto cabe pensar en el costo que tuvo para le ex ministra Decibe (1995-1998) la participación de
algunos gobernadores de su propio partido, como el de Santa Fe, en la discusión del Fondo de Financiamiento
para los salarios docentes.
8
Es posible visualizar cómo las políticas y estrategias definidas centralizadamente son
luego mediatizadas por las estructuras de decisión y gestión provinciales. El impacto de
esta mediación parece no haber sido considerado por los actores de la política nacional, así
como las consecuencias que este defasaje tendría sobre los ritmos y calidades de la
implementación de la LFE.
Una investigación reciente afirma que “muchas de estas funciones son nuevas atribuciones
creadas en el marco de la regulación de un Ministerio ‘sin escuelas’, resultante de la
descentralización de los servicios educativos que tuvo lugar en nuestro país entre 1978 y
1992.” A la vez que señala como “principales competencias nacionales el establecimiento y
seguimiento de políticas, la asistencia técnica, la compensación de desigualdades y el
reconocimiento y equivalencia de títulos.”19
Mientras tanto, el ajuste en las provincias se enmarcó en reducciones y restricciones que
afectaron tanto el nivel central de gestión como el de las escuelas.
En el primer caso, se trató de:
♦ redimensionamiento (achicamiento) de las plantas profesionales,
♦ supresión de áreas técnicas de planeamiento y programación,
♦ tercerización de servicios de alta calificación técnica (equipos de capacitación y diseño
de materiales de instrucción, diseño y elaboración de Proyectos Educativos
Institucionales, capacitación y equipamiento para el acceso a las Nuevas Tecnologías de
la Información y la Comunicación),
♦ eliminación de instancias intermedias de supervisión, entre otras20
♦ reducción y ajustes salariales y de haberes jubilatorios.
19
Gluz, Nora: Análisis de los proyectos destinados a desarrollar nuevos lineamientos de política:
equidad, consenso federal y modernización de la función pública 1993-1999. Unidad de Investigaciones
Educativas. Ministerio de Educación de la Nación. Julio 2001. Versión Borrador
20
Ver Senén González, Silvia: Ajuste y reforma educativa. Dos lógicas en pugna, en Fleming y Senén
González (comp.) Reformas educativas en Argentina y Canadá. Trama social, gestión y agentes de cambio.
Biblioteca Norte Sur. Buenos Aires, año 2000.
9
En ese sentido, las transformaciones diseñadas e impulsadas por el gobierno nacional,
para construir una capacidad político-técnica propia, no generaron automáticamente
cambios de contrapartida en el ámbito provincial, que pudieran acompañar y sostener la
reforma educativa. Se trató de una mediatización, en la cual la heterogeneidad de las
situaciones y capacidades provinciales no fue considerada en la estrategia de ejecución.
Las lógicas que impulsaron al centro y a las variadas periferias fueron contrapuestas,
provocando tensiones y respuestas diversas que neutralizaron los instrumentos puestos en
práctica desde el nivel central de gobierno.
En los regímenes federales existen dos extremos, dos partes, dos niveles de gobierno, que
son necesarios para la ejecución de la política, y que asumen funciones y roles
diferenciados21. La asimetría o la armonía entre las partes configura sistemas de relaciones
que adquieren diferentes matices de adhesión o rechazo.
Una observación de estos instrumentos nos lleva a afirmar que el “nuevo modo de hacer
política educativa” combina dos modalidades administrativas: la centralización en la
iniciativa y el diseño y la desconcentración en la ejecución.
21
Senén González, S La descentralización educativa y el orden político: países unitarios y federales.
Boletín del Proyecto Principal, OREALC-UNESCO, Nº 33. Abril 1994.
22
Narodowsky, Mariano ¿Hacen falta ‘políticas educativas de Estado’? s/d; Tiramonti, G. Los nuevos
modelos de gestión educativa y su incidencia sobre la calidad de la educación, FLACSO, 1996.
23
Braslavsky, Cecilia Estudios de casos sobre la reforma de la gestión: el caso de Argentina, en La
gestión: en busca del sujeto, OREALC-UNESCO, Santiago de Chile, 1999.
10
Señalaremos algunos rasgos que se destacan en el ‘menú’ de propuestas surgidas del
Ministerio nacional, a partir de la sanción de la Ley Federal de Educación (1993).
Existe una marcada centralización de la iniciativa y del diseño original de los proyectos,
que son ‘inventados’24 o ‘adaptados’ (de modelos de otros países y/o de recomendaciones
de organismos internacionales) desde el nivel central del estado. No hay en esta etapa
participación provincial. Los instrumentos diseñados obedecen, en su mayoría, a los
diferentes mandatos incluidos en la ley, pero algunos remiten a acciones que el Ministerio
realizaba en la etapa previa a la sanción. Se avanzó en el rediseño de la curricula (nuevos
Contenidos Básicos Comunes sustituyeron a viejos contenidos), en la capacitación y
actualización docente (Circuitos de Capacitación orientados a diferentes grupos y
jerarquías), reordenamiento y reorganización institucional (imposición del Proyecto
Educativo Institucional), permanencia de alumnos en el sistema, evaluación de resultados
de aprendizaje, re-construcción de un sistema nacional de información educativa (de larga
trayectoria). Estos programas y proyectos respondieron a la ampliación de tareas que el
Ministerio realizaba en forma limitada, y a la necesidad de dar forma a instrumentos para
orquestar la LFE, bajo la fórmula de la “receta única”. Es por eso que los temas abarcados
responden prioritariamente a los dictados de la Ley. En el caso del Plan Social Educativo,
un documento señala que responde a “una lógica de diseño y ejecución de programas con
alcance nacional pero de gestión local.”25, que establece una clara diferenciación de
funciones a distintos niveles jurisdiccionales, en base al esquema siguiente: la nación define
objetivos y criterios de acción, formula planes y proyectos y evalúa resultados; la provincia
aporta información básica y criterios para la selección de las escuelas y controla la
implementación de los proyectos en las escuelas y los establecimientos reciben los recursos
y gestionan los proyectos e informan a las fuentes ministeriales nacional y provincial.
24
Idem anterior.
25
Gluz, N Análisis de los proyectos destinados a desarrollar nuevos lineamientos de política: equidad,
consenso federal y modernización de la función pública 1993-1999. Unidad de Investigaciones Educativas.
Ministerio de Educación de la Nación. Julio 2001. Versión Borrador
26
Serra, J.C: La política de capacitación docente en la Argentina: la Red Federal de Formación Docente
Continua (1994-1999). Unidad de Investigaciones Educativas, Ministerio de Educación, julio 2001. Versión
borrador.
11
procesos es el gobierno central, ahora sin escuelas y sin la presión de tener que financiar
los (bajos) gastos corrientes derivados del sostenimiento de la nómina salarial docente”27.
La modalidad operativa que se introdujo para homogeneizar los proyectos obedeció a una
lógica de planificación centralista que se ejecutó a través de la “estandarización” de la
operatoria. Para ello se definieron normas, prototipos y parámetros que habilitaran para
una ejecución y control uniforme. No se reparó en la heterogeneidad del universo
provincial y en las diferencias de capacidades para planificar y gestionar. La falta de
participación de los actores de las jurisdicciones –técnicos, docentes- fue notable en el
establecimiento del diseño y la formulación de los proyectos. Se reforzó así la tarea rectora
del nivel central en la selección de los temas y contenidos de los proyectos y en la selección
de expertos para cada área. La “receta única” es la expresión cabal de este nuevo modelo de
planificación.
27
Morduchowicz, A.: Una mirada desde los costos del sistema educativo argentino. Informe para el H.
Senado de la Nación. Julio 1999
28
Isuani Fernado.: Regulación y autonomía en las organizaciones. El caso del Plan Social Educativo en el
GCBA. Tesis. Maestría en Administración Pública, UBA. Marzo 1998.
29
Duschatzky, Silvia. Redondo, Patricia.: El PSE y la crisis de la educación pública, en Duschatzky
(comp.) Tutelados y asistidos. Programas sociales, políticas públicas y subjetividad. Paidós, Bs.As. 2000
12
El centralismo se acompañó de una desconcentración en la ejecución. La modalidad
de implementación estaba centrada en la operatoria con los ministerios y Consejos
provinciales, desde el momento en que el Ministerio nacional ya no gestionaba en forma
directa a las escuelas. Era evidente que la ejecución de programas y macroproyectos estaría
librada a las decisiones y capacidades (técnicas, financieras, etc.) de cada jurisdicción.
Debe recordarse que éstas atravesaban una etapa de ajuste y achicamiento, alejada de las
condiciones que los programas y macroproyectos requerían (fondos de contrapartida,
técnicos calificados, trayectorias de programas e iniciativas propias, por ejemplo). Por ello,
aunque el organismo central había elaborado estrictos requerimientos técnicos para
adjudicar los fondos, “en algunos casos se realizó la transferencia de los fondos sin el
cumplimiento de estos requisitos”30 a fin de flexibilizar y aprovechar el uso de los recursos.
Según este autor, estas excepciones indican que “la cuestión de los mecanismos para la
transferencia de fondos entre la Nación y las provincias requiere de mayor información y
análisis”.
Esta modalidad de ejecución desconcentrada era suscripta y aceptada por las provincias a
través de las Resoluciones del CFCE, pero su no cumplimiento no implicaba ningún
tipo de sanción. Este rasgo sustantivo de la cuestión refuerza la des-responsabilización de
las partes, centro y periferia, en todo el proceso. Ni las provincias ni el Congreso alentaban
sanciones a la Nación por el no cumplimiento del artículo 61 de la LFE31. Así, la Nación
también carecía de mecanismos para castigar a las jurisdicciones que incumplían plazos y
obligaciones acordadas en el seno del Consejo Federal. Sin embargo, en muchos casos el
centro inducía la obligatoriedad de la ejecución de los macroproyectos, aunque sin
especificarlo expresamente en los documentos, ya que muchas de las propuestas estaban
atadas a la obtención de mecanismos de financiación provinciales (fondos de
contrapartida), de acreditación institucional (ejemplo: las instituciones terciarias no
universitarias) y/o de certificación de títulos y antecedentes.
13
central, que creó dificultades para el control interno. En otras fue necesario crear
cuerpos de control, para impedir lo que se percibía como una ‘invasión’ desde el centro.
Tampoco los niveles centrales de las administraciones provinciales son homogéneos, cabría
indagar más acerca de su heterogeneidad. La vocación de las instancias provinciales para
implementar macroproyectos alimenta a veces su propia resistencia a conceder poderes a
instancias locales e intermedias: municipios, supervisores, delegados regionales. Por ello, la
relación centro-periferia, con rasgos centralistas y ausencia de participación, volvió a
reproducirse al interior de las jurisdicciones.
Posibles Ventajas
- Evita abusos y clientelismo de autoridades locales 34.
- Facilita inversiones en áreas donde históricamente se manifiesta una fuerte desinversión 35
- “Garantiza insumos imprescindibles para procesos educativos de calidad....y un uso
eficiente de recursos muy importante” 36.
32
Senén González, Silvia Estudio de la transformación educativa en la provincia de Buenos Aires
(mimeo) UNESCO-DGCE, 1998.
33
Idem anterior
34
Braslavsky, Cecilia Estudios de casos sobre la reforma de la gestión: el caso de Argentina, en La
gestión: en busca del sujeto, OREALC-UNESCO, Santiago de Chile, 1999.
35
Isuani, Fernando Regulación y autonomía en las organizaciones (El caso del Plan Social Educativo en el
GCBA), tesis de Maestría. Fac. de Ciencias Económicas. UBA, marzo de 1998.
14
- Genera competencia frente a recursos escasos.
- Otorga legitimidad a la gestión nacional.
Posibles Desventajas
- Incertidumbre de normas y cambio de reglas del juego en la gestión de los
macroproyectos.
- Improvisación en la implementación.
- Discontinuidad de financiamiento frente a crisis (recortes) de finanzas del gobierno
nacional (situación que se hizo crítica a mediados de mayo de 1999).
- Insuficiente evaluación y supervisión por parte de la administración central.
- El financiamiento de los macroproyectos puede convertirse en una fuente de cooptación
y favoritismo político en la periferia.37
- Incertidumbre por la continuidad de los proyectos ante la potencial finalización de los
recursos frente a cambios de política.
36
Braslavsky, Cecilia Estudios de casos sobre la reforma de la gestión: el caso de Argentina, en La
gestión: en busca del sujeto, OREALC-UNESCO, Santiago de Chile, 1999.
37
Un informe sobre la reforma en las administraciones provincias indica que a partir de 1996 el gobierno
nacional “busca avanzar por medio de la negociación y seducción de actores sociales, con el único límite de
no permitir desajustes fiscales, objetivo - por otra parte - no totalmente cumplido.” Estesso, R y otros “La
reforma en las administraciones públicas provinciales. Los determinantes en las décadas del 90 y el
lugar de las TICs” CFI (mimeo) Julio 2001.
38
Material consultado de las Revistas “Zona Educativa”, “Nueva”, diarios editados en ciudades de provincias
y entrevistas mantenidas con docentes, directivos y supervisores de las provincias de Buenos Aires, Salta y
Santa Fe.
15
+ GRADO DE ACEPTACIÓN O RESISTENCIA DE LOS NIVELES CENTRALES DE
LAS JURISDICCIONES
Si bien estas categorías se fijaron en función de los “casos” estudiados, hay una interesante
coincidencia con un estudio reciente que analiza las reformas de las administraciones
provinciales, y menciona tres situaciones39:
“1. Adhesión más o menos incondicional a los lineamientos nacionales, en algunos casos
como condición para mantener estabilizados los flujos mínimos de funcionamiento de las
Administraciones Públicas Provinciales, en otros como gesto formal pero sin implementar
acciones. Se pudieron observar políticas defensivas o de crítica puntual.
2. Búsqueda de un modelo alternativo al ajuste inducido desde la Nación, sin mayores
definiciones y acciones, salvo el caso Córdoba.
3. Buenos Aires y Capital Federal, con adhesión a las políticas nacionales sólo en los
aspectos tributarios y en alguna medida de desregulación.”
39
Estesso R. Idem anterior.
40
El caso más analizado ha sido el de la provincia de Córdoba. Ver Cocorda, Esteban "La descentralización
educativa en Argentina. El caso de la provincia de Córdoba entre 1989 y 1992" CIDE-PREAL, Julio 1999
Miranda, E Lamfri N "Tensiones y conflictos en procesos recientes de transformación de la educación en
Argentina. Contextos, políticas y actores." CIDE-PREAL, Julio 1999
16
Frente a los macroproyectos hay varias posturas, pero todas coinciden en atribuirles un
muy bajo perfil. Esto va desde un mínimo compromiso e involucramiento hasta el rechazo
o minimización por considerar a los megaproyectos como una injerencia del nivel
nacional., y una competencia (desleal) frente a los programas generados por la jurisdicción.
El financiamiento de la reforma se hace con recursos propios, o con recursos externos
solicitados y gestionados por la jurisdicción. Las propuestas son generadas por equipos
político-técnicos de la jurisdicción.
Esta estrategia provoca que tanto los beneficios como los costos políticos –si los hubiera-
son exclusivos de la provincia.
La estrategia al interior de la jurisdicción suele generar lealtades y resistencias corporativas,
contándose con ‘ganadores’ y ‘perdedores’.
Se desarrolla una inercia burocrática, que obstaculiza la implementación de la política y
busca formas de negociación.
En algunos casos, este estilo de gestión de la política puede asociarse con confrontación
política con el gobierno nacional.
También pueden estar en juego aspiraciones políticas mayores, como el liderazgo de la
nación. En este caso, puede asociarse con propuestas de un modelo futuro de política
nacional, como casos testigos del "buen hacer" político, del "darle en la tecla",
hechos/logros que serían considerados por los dirigentes en sus plataformas de lanzamiento
en el orden nacional.
En Argentina, las provincias de Buenos Aires y Córdoba, en el período 1995-1999, podrían
encuadrarse en este conjunto.
+ Aceptación pasiva
Administraciones que adoptan una estrategia ‘minimalista’ en la aplicación de políticas
educativas. En relación a la ejecución de la LFE, muestran escasos avances y un ritmo
débil de ejecución. En el caso de los macroproyectos, se aceptan en forma acrítica, sin
capacidad para redireccionar objetivos y recursos.
17
Se trata de un sometimiento a diseños originados en el centro, ya que en realidad se
constituye en una estrategia para la obtención de recursos con destinos específicos para las
escuelas.
Hay situaciones de cooptación y clientelismo, propias de sistemas políticos tradicionales.
Organización administrativa pre-burocrática e inercial, con ausencia de decisión, demoras y
escasa capacidad propositiva.
La obsolescencia tecnológica y la falta de personal técnico capacitado produce una
“parálisis técnica” y acompaña formas pre-burocráticas de gestión.
En el período 1995-1999 existe información que permitiría ubicar a la provincia de
Tucumán41, en esta categoría. Lamentablemente, carecemos de datos para otras
jurisdicciones.
+ Resistencia
La resistencia implica el punto más alto de la confrontación política. Este sería el caso de
una jurisdicción que expresamente se excluye de los macroproyectos (o los absorbe muy
lentamente) y cuestiona la política de la reforma educativa.
En el período 1995-1999 el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y la provincia de
Neuquén podrían suscribir muchos de estos rasgos. La primera se mantiene sin ejecutar las
modificaciones organizativas establecidas en la LFE, y la utilización de los recursos
provenientes de fuentes internacionales ha sido mínima y muy lenta. Neuquén es la única
jurisdicción que ha suspendido la aplicación de la norma federal, mediante el decreto 1712/
2000. La decisión se funda en la necesidad de “conservar la tranquilidad y la paz social en
la provincia”, frente a protestas y manifestaciones de rechazo llevadas a cabo por
estudiantes y docentes. Se establece esta suspensión hasta el año 2003.42
El siguiente esquema preliminar permite visualizar las respuestas de los actores políticos
sobre dos ejes, y sugiere un campo interesante de investigación comparada.
ACEPTACIÓN ACTIVA
SAN LUIS
MENDOZA
LA PAMPA
ENTRE RIOS
RESISTENCIA AUTONOMIA
TUCUMÁN
41
Senén González, Silvia. Caracterización de las administraciones provinciales en el nivel medio de
educación. El caso de Tucumán. PRODYMES. Agosto 1997.
42
La Nación, 22 de agosto de 2000, página 9.
18
ACEPTACIÓN PASIVA
El contar con este tipo de estudios abriría nuevas vías para ejecutar políticas más
equitativas e integrales. Un concepto a introducir sería el de la “brecha de desigualdades”,
en la que convergen variables educativas, socioeconómicos y de capacidad de gestión.
En la dirección de fortalecer genuinamente la capacidad técnica y de negociación de las
administraciones provinciales, se enuncian algunas iniciativas posibles: acciones a través de
los posgrados en gestión y planeamiento, mediante tecnología de redes, fomentando la
cooperación técnica interprovincial y regional (intercambio de capacidades, proyectos
compartidos). Estos conocimientos premitirían considerar la heterogeneidad y armar
programas “a medida” de las necesidades técnicas y profesionales.
6. RECURSOS Y ACCIONES
La información disponible señala que, en el período estudiado, el nivel central obtuvo un
importante financiamiento para la instrumentación de la LFE, que se volcó en los
macroproyectos. El Pacto Federal Educativo fue una de las fuentes de financiamiento para
fines específicos, así como los recursos provenientes de fuentes internacionales.
A diferencia de la etapa pre-transferencia, cuando el organismo nacional solventaba gastos
corrientes de sus establecimientos, a partir de 1992 comenzó a financiar acciones
vinculadas con la macro planificación, que consisten en gran medida en la prestación de
servicios no tradicionales para el nivel central, que se mencionan en el punto 2.2 y en
transferir fondos a las jurisdicciones para la ejecución de los macroproyectos.
19
RECURSOS NACIONALES PARA LA APLICACIÓN DE LA LEY
Fuente: Alejandro Morduchowicz. Una mirada desde los costos del sistema educativo argentino. Honorable
Senado de la Nación, Julio 1999, en base a iinformación del Ministerio de Cultura y Educación de la Nación.
El porcentaje de los recursos, medido sobre el gasto total, se triplicó en cinco años, pasando
del 7% al 21.7 %. Si se excluyen los recursos destinados a las universidades, el
crecimiento es constante, con un fuerte salto entre 1993 y 1994, y luego entre 1996-1997.
La suma total indica que hubo una fuerte inversión en edificios y equipos, que entre 1993 y
1997 superó los 1400 millones de pesos, destinados al cumplimiento de las obligaciones
emanadas de la Ley Federal de Educación.
Pero también se transfirieron cientos de millones para acciones ‘no tangibles’ de
capacitación (un total de 27.431 cursos), becas y subsidios a proyectos educativos. En ellos
se invirtieron casi 500 millones de pesos en el mismo lapso, una cifra que sin duda debería
haber provocado gran impacto en el conjunto del sistema educativo. El incremento de las
becas y subsidios coincide con el agravamiento de la crisis social en las provincias. El
Programa de Becas aparece como una respuesta compensatoria, de alto rédito político, que
junto con otros planes asistenciales, coadyuva a las familias en la supervivencia.
Sin embargo, otros factores parecen haber contribuido a generar tensiones y respuestas
fragmentadas. Ya se mencionaron: la dispersión de las acciones en el territorio, la falta de
evaluaciones de impacto y de proceso en el desarrollo de los macroproyectos, la
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heterogeneidad de capacidades técnicas y políticas. En la perspectiva de los actores
políticos de las jurisdicciones pesan intereses y capacidades tanto personales como
institucionales que limitan o amplían sus habilidades para alcanzar sus objetivos e incidir
sobre la definición de éstos.
5. A MODO DE CIERRE
El doble efecto de una centralización en el diseño de las políticas con una desconcentración
en la ejecución pasa por la mediatización e intervención de las autoridades y funcionarios
provinciales. Las consideraciones expuestas ponen en evidencia la asimetría de los actores
que juegan roles dentro de la política y la gestión educativa. Ello se visualiza claramente a
través del posicionamiento de los decisores de políticas en cuanto a sus reacciones, entre la
autonomía y la resistencia, entre la pasividad y la iniciativa.
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Senén González, Silvia Políticas estatales y programas de descentralización y regionalización
educativa: un estudio de casos en tres provincias argentinas. Seminario Interagencial acerca de la
descentralización y desconcentración de los sectores y los servicios sociales. UNESCO-ILPES-OPS,
Brasilia, 1989
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Braslavsky, Cecilia Estudios de casos sobre la reforma de la gestión en América Latina: el caso de
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Ministerio de Educación. Revistas “Zona Educativa”, “Nueva”, diarios editados en
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