Epistemología y práctica
de la planificación
Este ensayo se propone, primero, precisar los
componentes del proceso de planijüaci6n en un
sistema democrático. Para ello, se discute el
carácter científico del conocimiento social; la
contribucion de las Teorías de Sistemas,
Cibernética y Modellstica; y la interacci6n delos
conceptos de realimentacion o aprendizaje, de
voluntad, como pattta depreferencia; y depoder
como recursos no comprometidos, con el objeto
deprecisar las interpretaciones sobre la práctica
dela planificaci6n. Toda sociedad, enfuncián de
su subsistema de información, puede producir
imágenes de su comportamiento futuro o
escenarios. Podrá, en consecuencia; hacer explícitos
algunos objetivos y, de acuerdo a los recursos
disponibles, seleccionar y proponer acciones
precisas. En segundo lugar, elensayo caracteriza
un sistema de planijüaci6n propio para la
democracia. Al avanzar sobre la concreci6n de
una normativalegal para la reforma delsistema
de planificaci6n en Venezuela; se concluye que
las actuales circunstancias sociales abren
posibilidades para ello. Finalmente, se advierte
que el destino del proyecto de reforma; y el
derrotero qtte adopte el proceso deplanijüaci6n,
ilustrará sobre la posibilidad de que la élite
dirigente actual garantice un nivel tolerable de
entropía social.
(.) Economista. Msc: en Planificación del Desarrollo (CEN-
DES). Profesor de la Universidad Central de Venezuela. Ha sido
Jefe de Planificación en el Ministerio de Agricultura y Cría,
asesor del Ministerio de Hacienda, directivo de empresas
financieras y profesor de la Universidad Simón Bolívar. Autor
de varios libros, uno de ellos premiado por.la Academia de
Ciencias Políticas de Venezuela.
Luis Mata Mollejas::-
This paper attempts to: 1) To setthe uarious
components 01planningprocess in a democratic
regime. For This, it discuss the scientific character
01 the social knowledge; the contribution 01
systemic, cybernetic and modelist theories; and
the interaction 01 tbe concepts 01feedback or
learning, will, and pouer, all that in order the
evalttate the interpretaiion 01the planning praaice.
Every society, due to its information sub-system
could produce images 01its future behavior or
scenarios. So, it could adopt aimsand actions in
accordance with. 2) Characterize a planning
.systern proper for democracy. In tbe case 01
Venezuela present social circumstances would
allow the implementation 01the project 01law
reform on planning system. 3)Finally, tbe paths
that law reform will adopt uould revel if tbe
present ruling elite in enough tolerant to assure
tbe social entropy.
(.) Economist (UCV). Msc:. in Dcvelopmcnt Planning (CEN-
DES). He has been chief of P1anning Office of Ministry of
Agriculture, Asscssor of Ministry Exc1lequcr, and staff' of
financial enterprisc. He has teacber of Símon Bolivar Univer-
sity. At prescnt is teacber in the UCV. Is author of various
books, one they a prize lo Politic: Sciencei Academy of
Venezuela.
67
 INTRODUCCION 2. LA CONTRIBUCION DE LA CIENCIA
¿Crisis de la Planificación SOCIAL A LA PLANlFlCACION
o de la Política?
2.1. ¿Es científico el conocimiento social?
¿Cuándo la toma de decisio-
nes se convierte en planificación? ¿Permiten los avances conceptuales de los
En el ámbito social la respuestaa esta preguntatiene últimosaños dar respuesta satisfactoriaa las críticas
que ver, en la práctica, con el cumplimiento de referentes a las llamadas fallas metodológicas de las
algunos requisitos que conviene recordar: Ciencias Sociales, incluida la dificultad para cons-
truir leyes generales que faciliten la explicación de
1) Las decisiones estarán dirigidas a modificar fenómenos particulares e inclusive faciliten la toma
el comportamiento de un proceso o de un fenómeno de decisiones proporcionando un rango de predicti-
socio-político percibido como indeseable. bilidadr'"
II) Las decisiones se corresponderán con una En todaciencia la contribuciónde la aplicación
interpretación científica del comportamiento feno- de los principios de la lógica es básicamente
menológico. instrumental; su uso, en cualquier de los "méto-
III) Las decisiones corresponderán a la puesta dos" de investigación inventados, el axiomático, el
en práctica de accionescuyo resultado se observará nomológico deductivo, el abstracto deductivo y el
en algún momento en el futuro. ' dialéctico, entre otros, proporciona el aporte de un
IV) Las decisiones suponen que las acciones a razonamiento válido. En efecto, la contribución de
emprender tienen viabilidad política y seránefecti- los métodos al logro de una descripción objetiva
vamente puestas en práctica; y (qué y cómo), de una explicación verosímil (por
v) Las acciones emprendidas, tendientes a qué) y de predicción utilitaria (cuándo), que se
lograr los cambios esperados, deben provocar un atribuye a la actividad científica, viene expresada
mínimo de entropía social. por la especificación de reglas que permitan funda-
mentalmente la realización válidade los procesos de
Los anteriores requisitosimplican la existencia inferencia deductivo e inductivo.
de un proceso científicoy político cuyo conocimien- De allí que estimemos pertinente resumir los
to y manejo exitoso está lejos de ser cabal. Este príncipios y las características que validan para las
relativo fracaso en el logro de las modificaciones ciencias sociales el uso de los aportes contemporá-
deseadas, en el instante esperado, con costossocia- neos, tales como los conceptos provenientes de la
les bajos, puede originarse en el componente cien- Cibernética y de la Teoría de Sistemas en la
tífico, en el polftico, o en ambos, abriendo lugar a construcción de modelos para el análisis social.
unadiscusi6n epistemológica cuya duracióny resul-
tados alcanza cuando menos a los últimos sesenta 2.2. Aportes conceptuales contemporáneos
años.
Como consecuencia de lo anterior, en este La modelaci6n puede entenderse como la re-
ensayo pretendernos combinar nuestra apreciaci6n presentación de un Sistema; es decir, de la interre-
sobreambos temas. la selecciónde esta combinación lación entre los elementos de un conjunto con
no es, como pudiera aparecer a primera vista, función definida o fmalidad dada, de acuerdo a la
inusual. La bibliografía contemporánea aparece apreciaciónde un investigador (criterios subjetivos)
llenade ella; pero lo quequisiera desde yaadelantar a partir de cierta información (criterios objeti-
al lector es que la Ciencia Social, incluida la vos).(2)
polítología, ha avanzado lo suficiente como para Como se desprende de la definici6n, hay tres
superar las fallas más notorias de la planificación y conjuntos de principios epistemológicosen interac-
que si la crítíca persiste obedece fundamentalmente ción:
a una posición política conservadora y retrógrada a) los correspondientesa la Teoría de Sistemas
por parte de una élite políticadestinada, irrevocable- b) los correspondientes a la Cibernética, y
mente, a desaparecer. e) los propios de la ModelaciÓD

68
 En una apretada síntesis, los principios episte- Así el proceso de asimilación de una informa-
mológicos aceptados son: .ción puedeconducir o no la accióndependiendo del
contraste o correspondencia entre los Items en las
2.2.1. Propios de la Teoría de Sistemas: secuencias iv, v y vi. La anterior secuencia sirve
para evaluar una información del exterior (primaria
Equifinalidad: Los sistemas se definenpor su o de ler grado) u otra evocada (extraída de la
finalidad y el cumplimiento de la función del memoria o información de 2do grado) en cualquier
sistema. instante.(6)
Homeotasis: Realimentación o interacción entre
los diversos factores o elementos del sistema. 2.2.3. Propios de la Modelacl6n
Recursividad: Todo sistemaestá contenidoen
otro. Hay un solo sistema cerrado: "El Cosmos"; Correspondencia: Presencia de relaciones en
todo se conserva y se transforma. el modelo referentea las del "Sistema Representa-
Equilibrio dinámico: Hayun cambiocontinuo do' '. La satisfacción del principiode corresponden-
de los valores de los factores (variables) y de las cia puede lograrse a través de diferentes grados de
relaciones. Dicho cambio se sima entre dos extre- analogía: Isomorfismo (relación unívoca entre ele-
mos: la entropía y la nego entropía. mentos, . vínculos o relaciones), Homomorfismo
(reducción del número de factores o de relaciones
2.2.2. Propios de la Cibernética:") incluidosen el modelo; es decir, la relaciónentre los I

factores no será siempre unívoca) y Semejanza

i) La información es una pauta de símbolos (simplificación extrema).
(ítems) entre eventos o acontecimientos. (4) Representatlvidad: La selección de relaciones
ii) La información mantiene la coherencia de y variables seleccionadas por el investigador esta-
todo sistema u organización y conforma una de las blece limitesy restricciones aceptadas y reglas para
características esenciales de todo sistema. la interpretación.
iii) Los sistemas tienen una capacidadde auto- Así ocurre que:
aprendizaje dependiente de su red de información. i) La representatividad es válida en una escala
iv) La información puede crearse y destruirse tiempo/espacio: mientras más breve sea el lapso,
Los supuestos anteriores indican que la infor- más "estables" seránlas relaciones y los parámetros
maciónno puede ser descritaen términos de materia que ayudan a su caracterización.
y de energía (físicos) aunque su transmisióndescan- ii) La representatividad exige precisión en los
se sobre procesos físicos (red y memoria); lo cual símbolosy en la vinculación o lenguaje, pudiéndo-
permite describir siete etapas, a saber:(5) se requerir la elaboraciónde símbolos y lenguajes
i) Abstracción y codificación mediantesímbo- nuevos.
los. Substltuibilidad: Durante la investigación el
ii) Acunmlación de dichos símbolos en un modelo u "objeto sustituto" del "sistema real" • y
medio físico: cargas eléctricas, marcas en papel, de acuerdo a la representatividad y a la correspon-
entre otros. dencia, el modelo sed capaz de proporcionar
iii) Disociación de panes de la información "información nueva" sobre el fenómeno o "sítua-
nueva (ítem) y clasificacidn en relación a la ya ción real t t •
existente (recuerdos).
iv) Revisidn.y cootnste coolos coojuntos de 2.3. Utilidad de los Aportes Conceptuales
ítems preexistentes (n:cuerdos).
v) Combinación de alguoos ítems disociados 2.3.1. En la formulad6n de blp6tesll
coo otros de alguoos de los coojUDlOS preexistentes.
vi) Nueva absttaccido a partir de los ítems En Ju Cic2Icias Sociales, durante casi dos
recombinados. siglos, ha predomiDado d uso de UDaamplia COIlS-
vii) Tranmisión del "nuevo ítem" al almace- truceidn teórica apriorística Y deductiva, cuyas
IWIJieDto (memoria) o a los medios de accidn. modificaciooea, en 8I'IJ1 medida, lUfJal como

69
críticassubjetivasa las formulaciones previasy sólo una pauta pre-establecida de calidad. Si es conver-
en pocos casos por SU contrastecon la realidad. En gentela nuevainformación conduce a accionesque
contraposición, la Teoría de Sistemas permite a las tienden a conservar las características relativas al
ciencias sociales postular relaciones y variables sistema o a su "equilibrio" en términos mecánicos.
diferentes de las clásicas. En esta tarea, al recurrir Si la información es divergente conducirá a accio-
a técnicas como el "Brain Storm", para generar nes, incluidala búsquedade nuevainformaciónque
primeras impresiones y completar el contexto del puedepropiciarla evolucióno transformación de las
"descubrimiento" con procesos comoel denomina- características del sistema.(7)
do "Impactos crozados", puede proporcionar puntos
de partida hipotéticos novedosos y restringir o Aprendizaje y Logro de Objetivos
ampliar el conjunto de factores en sistemas y El procesode re-alimentación o de aprendizaje
subsistemas para aislar o relativizar un fenómeno también es útil para clarificar el concepto de
cualquiera. objetivo. En efecto, admitido que todo sistema se
En esta búsqueda hay que considerar dos res- definepor la pre-existencia de una finalidad, propó-
tricciones: sito u objetivo,lo cual ubicaa dichoobjetivo dentro
a) La heterogeneidad de los elementos, facto- del contexto de una particular red de información o
res, agentes y actores cuando se quiere operar con de aprendizaje. De allí que el conceptode objetivo
un alto grado de agregación, y puede precisarse como la condición final de un
b) La pérdida de generalidad si se establecen sistema (en tiempo y espacio) con relación a los
numerosas interrelaciones entre agentes elementa- acontecimientos o devenir de eventos. la red de
les. aprendizaje puede ser apta entonces para:
a) Permitir y conducir al mantenimiento del
2.3.2. En el manejo de la infonnación objetivo, y
y en la Precisión de Conceptos: b) Permitir y conducir al cambio de objetivo.
Así, las redes de información y los objetivos
El hecho de que la transmisión y almacena- correspondientes pueden clasificarse, al menos, en
miento de la información descanse sobre medios dosgrados: los que conducena la conservación o de
físicos y cumpla las etapas señaladas, permite primer grado y los que conducen al cambio. En
precisar varios conceptos esenciales. consecuencia, el cambio es un objetivo de segundo
grado. La naturaleza del cambioadmiteclasificacio-
Calidad Y Cantidad nessegúnse definandentro del ámbitode la técnica,
La calidad corresponde al grado de correspon- de la ciencia o de la filosofía.
dencia entre los Items; mientras que la cantidad es
laagregaciónde ítems dela misma calidad. Esdecir, Decisión, Voluntad y Poder
esun nuevo ítem queresultará disponibledespués de El proceso de información o de aprendizaje
haber establecido la calidad y la pauta de más y permite precisar el concepto de voluntad, como la
menos. De todo ello resulta que la calidad es una capacidad deemprenderacciones basadosen el nivel
contrastaci6n de 1er gradoy la cantidadde 2do grado. de información pre-existente, sin esperar por otras
De allí que el uso de conceptos que sólo expresen nuevas(o bloqueando su entrada)y por los resulta-
cualidad sea el resultado de deficiencias en el dos que se anticipen según los datos preexistentes.
contraste y complementación de la información, De allí que se pueda precisar la voluntadcomo
utilizada. una pauta aplicadaal flujo de informaci6n que guía
la toma de decisiones sobre las acciones a empren-
Re-a1imentacl6n, Aprendizaje y Equilibrio der.
El proceso de reconocimiento o asimilaci6n de Por su parte, el poder puede precisarse como
información puede ser visualizado comoun proceso la cantidad de recursos (de todo orden) disponibles,
de re-alimentaéiÓll del sistema; ocurrirá así que SU libres o no comprometidos, para emprender accio-
cumplimiento puede conducir a acumuláción de nes sepia pauta de prefereociaestablecida para
ítems convergentes y divergentes con relación a adIpitir el flujo de información.

70
 2.3.3. En la Connulación de Modelos:
El propósito de la modelación en las Ciencias
es pasar de una expresión literaria en la descripción
y explicación a otra estructurada formalmente y que
permita:
i) Asegurar la coherencia de la teoría,
ii) Establecer explícitamente un medio de
enlace entre los términos teóricos y la base empírica,
y Además de describir, se tratará de establecer un
iii) Obtener un mayor número de conclusiones;
fundamentalmente averiguar si hay variables y
relaciones relevantes que estaban implícitas en la
expresión literaria.
Con relación a la verosimilitud de los resulta-
dos, el establecimiento formal de funciones (ecua-
ciones o leyes) para expresar relaciones entre las
distintas variables, permite apreciar la presencia de
desviaciones residuales entre los estimadores "cal-
culados" por el modelo y las observación empíricas.
Así, las desviaciones se pueden considerar como
otra variable aleatoria que puede tomar valores con
sus correspondientes probabilidades. Esto lleva a la
interpretación de la probabilidad como una medida
de confianza en la ocurrencia de un suceso o
fenómeno determinado.
Con relación al manejo de la dimensión' 'Tiem-
po" en los análisis ortodoxos el punto de vista
tradicional incita al establecimiento de dos fases:
i) Explicar relaciones tendenciales y postular
puntos o momentos de equilibrio.
ii) Introducir tensiones coyunturales definidas
como desviaciones de las tendencias o de supuestos
puntos de equilibrio.
Una modificación del método tradicional con
relación a la influencia del tiempo es la introducción
de "retardos" defmidos como "momentos distin-
tos" en la interpretación de las variables. En los
modelos contemporáneos se aspira a que la variable
"tiempo" esté explícita en la función considerada.
En consecuencia, .los intervalo no tienen por qué ser
constantes ni los recorridos de la misma magnitud.
En estas condiciones, el dinamismo se expresa en el
modelo mediante consideraciones sobre las relacio-
nes internas al Sistema, el cual determinaría su
movimiento si actuase solo, y sobre las relaciones-
con el entorno del sistema.
Desde el punto de vista metodológico los mo-
delos cumplen diferentes funciones en los contextos
de "descubrimiento" o "Pre-teérico" y de "valí-
dacion" o "Post-teórico". Fundamentalmente
encontramos dos funciones:
Traslativa Heurística o Substitutiva: Ella
proporciona una descripción primaria del sistema o
fenómeno real, lo cual se denomina, a veces,
"base" de los escenarios.
Explicativa-Extrapolativa: Escenarios:
nivel de acercamiento a la base empírica que permita
realizar "test" de validación y enunciar "leyes"
acerca del sistema o fenómeno.
La representatividad y el tipo de leyes usadas
hace variar el grado de predictibilidad del modelo;
mientras mayor sea el número de relaciones o
subsistemas no estudiados o implícitos ("cajas
negras"), menor será la representatividad y conse-
cuentemente la confianza sobre el uso del modelo
como instrumentos de predictíbilidad. En sentido
más estricto, las condiciones de uso del modelo en
la toma de decisiones tendrá las limitaciones mien-
tras menor sea su representativídad. De lo dicho se
desprende que la predictibilidad está estrechamente
relacionada con la explicación y ésta con la descrip-
ción. Ahora bien, ¿convendrá en las Ciencias
Sociales la búsqueda de leyes de tipo determinista o
causales (como ha predominado en las Ciencias
llamadas Naturales) para alcanzar un grado mayor
de predictibilidad? El pensamiento contemporáneo
substituye la noción de "causa" por la de "fun-
ción", lo cual hace admisible la presencia de
relaciones multifactoriales (o multicasuales) y la
interpretación o uso de dichos factores o elementos
como "condiciones concomitantes".
Además, al admitir la noción de función y
someter los valores calculados al contraste con los
valores de las observaciones realizadas (como ocu-
rre por ejemplo, con el uso de las correlaciones
simples o múltiples) puede hacerse patentemente
objetiva la necesidad de modificar la hipótesis
representada por la función primitiva, si el resultado
de dicho contraste no satisface los requisitos estadís-
ticos.
2.3.4. En la toma de decisiones
De acuerdo a todo 10 anreríor.jtos avances
conceptuales contemporáneos posibilitan en la pro-
secución del conocimiento social, el uso del Método
71
Hipotético Deductivo; especialmente permite, des-
de el punto de vista epistemológico:
1°Sobreponerse a la aproximación apríorístíca
paraestablecerasíinterrelacionesno evidentesentre
las diferentes variables: exógenas y endógenas.
2° Interpretar los indicadoresde probabilidad
como verosimilitud: lo cual permite, a partir de
datos históricos y experimentales, estimar un mar-
gen de error para la ocurrencia de un fenómeno.
3° Cuando se trate de observaciones no expe-
rimentales, el margen de error y la probabilidad
asociada pueda interpretarse como la influencia de
variables no explícitas en la función estudiada.
4°Dar una explicación coherente con relación
a los principios de la lógica y establecer un enlace
entre la teoría y la base empírica, y
5°Precisarlas condicionespara la ocurrenciade
un fenómeno en términosprobabilísticos, lo cual es
un indudableapoyoobjetivopara el procesode toma
de decisiones, aplicación por excelencia de las
Ciencias Sociales.
3. PROCESOS POLITICOS,
PLANlFlCACION y DEMOCRACIA
3.3. Niveles de la Toma de Decisiones:
Si a la esfera política, dentro del proceso de
decisiones le corresponde fijar las pautas para la
disposición de los recursos y conservar o cambiar
los compromisos sociales, a la planificación le
corresponde evaluar las disponibilidades y defmir
las acciones que se requiere emprender en el
presente, para lograrel tránsito entre lascircunstan-
cias actuales y aquellasque conforman un futuro no
predictivo, minimizando la entropía.
La materialización de esta interacciónrequiere
combinar el conocimiento cientffico de la realidad
con la creatividad o capacidadpara imaginarnuevas
situaciones, nuevos valores, escenarios y nuevas
pautas para la valorizaciÓll. Estoeslo que posibilita
generar un námero de opciones de acciones a
desarrollar.
Desde elpunto devista operativo. la planifica-
ción debe considerar los nudos de decisiód'l Y el sepel~mdela~i~awyoo~psu
tiempo requerido para desarrollar las distintas accio- particular y subjetivo o ideológico inteIá.
nes. todo lo cual se juzgará segl1n las pautas
existentes y los ímereses dominantes, por lo cual los co estj al servicio del ciudadano y de la Sociedad
planesdebedn seftalar el esfuerzo a reaJ.izar, iDclui- Civil; de all( que surelación con aquellos debe tener
dos los costos políticos, para hacer prevalecer los
nuevos valores y pautas; logrando que los actos
creativos y volitivos se conviertan en un hacer y en
una transformación efectivos.
Este proceso involucra tres niveles en la toma
de decisiones:
i) Uno normativo, esencialmente valorativo,
que establece fines y criterios generales para satis-
facer los pre-requisitos de globalidad, coherencia y
eficiencia.
ii) Uno estratégico, que establece combinacio-
nes entre objetivos, medios requeridos y. acciones
necesarias para la concertación de intereses y de
poderes para satisfacerlos pre-requisitos de viabili-
dad política, y
iii) Uno operativo que proporciona metas y
utiliza criterios ordenadores de las acciones para
satisfacer los pre-requisitos de eficiencia y de las
variaciones a introducir ante los cambios coyuntu-
rales.
En el primer nivel, el liderazgo político tiene
la máxima responsabilidad, como guía del conjunto
social; a los técnicos científicos e investigadores
sociales les corresponde aportar su apreciación o
verdad científica "relativa" sobre la interacción
entre las diferentesvariables y actoresy sus poderes
potencialeso reales, así como sobre las restricciones
existentes, según el horizonte temporal y espacial
que se considere.
En el segundo nivelo estratégico, se requiere
combinar la habilidad de los políticos para estable-
cer conciliaciones entre poderes o intereses (alian-
zas) con el conocimiento técníco-cientíñco capaces
deinfluir sobre el fenómeno específico que se desea
afrontar y de los recursos disponibles para ello.
En el tercer nivel, los Administradoreso Eje-
cutores expresaran suconocimientogestionarloy lo
utilizarán, armonizándolocon los criterios adopta-
dos para la estrategia para hacer frente a todos los
eventos y concretar as( la actuación del Estado.
Dentro del esquema democrático, el liderazgo
político representa al ciudadano; de a11( que es
necesario gmotizar, nntiante T!lf'C3I1imp; de amolta
Y participación, que el liderazgo político actúe
En el sector operativo, el administrador públi-
una actitud y un desempeño de servicio eficiente, liberan al político de su responsabilidad al orientar,
para lo cual habrá expresado, ante el nivel estraté- mediante su síntesis particular de juicios descrípti-
gico, los requerimientos para su actuación. vos/prescriptivos, la elecciónde fines; pero una vez
De allí que el planificador, junto al política, seleccionados aquellos, el conocimiento técnico/
deba estar atento a la reacción del conglomerado científico permite aplicar criterios de eficiencia en
social y tener un seguimiento constante de la la selecciónde mediospara alcanzarlos propósitos.
actuación de la Administración en el nivel operati- Estos elementosson los que conducena la discusión
vo. sobre los criterios racionales que inciden en el
desenvolvimiento político de una sociedad: la efica-
3.2. Conflicto y Cooperación cia y la eficiencia.

La visión de los procesos sociales será parcial 3.4. Eficacia y Eficiencia

si sólo se distingue a los actores e intereses en
conflicto y se ignoran las posibilidades de transac-
ción y de cooperación.
El conflictosupone intereses opuestos e incom-
patibles entre los respectivos programas, mientras
que la cooperación supone intereses y objetivos
comunes.
La resolución del conflictosólo se logra por la
superación y aniquilación de poderes;es el juego de
"suma cero". En la competencia y en la coopera-
ción, la situación,o eljuego, es de "suma no nula".
De allí que el ámbito política sea diferente si se
consideran sólo los antagonismos y se olvidan las
posibilidades de cooperación. (9) Al considerar las
posibilidades de cooperación y las de transacción,
encontramos que el modelo normativoa elaborarno
puede ser utópico, si es el resultante de la dialéctica
de los interesesy actores sociales.De allí l~ trascen-
dencia para la factibilidad política de la discusión
abierta, amplia Y participativa sobre los cambios
deseados en cada momento bistórico.(1O)
Si este marco de referencia no se fija con
antelación, la transacción de interesessimplemente
se puede tomar bastarda y politiquera, no política.
3.3. Moral, Política y Técnica
El polfticoesquien, ante coyuntura ánica, elige
una opción en función de sus valores, adn sabiendo
que las consecuencias de su eleccióno decisión no
son rigurosamente previsibles, pues la previsión
total es sólo posible cuando la sucesión de aconte-
cimientos es repetible (Weber).
Así, la decisiÓll política "razonable" seapoya
enel conjunto de CODOcimientos disponibles substi-
tuyendo las situlCiooes de iDcertidumbre por las de
ries¡o calculado. Pero los logros científicos no
La Administración del Estado puede concebir-
se como parte de un Sistema, en donde los mandan-
tes (pueblo soberano), en su carácter de electores,
tienen capacidad para exigir a los mandatarios
(gobierno), en función de administradores, la pro-
secuciónde objetivos generalizables bajo las expre-
sionesde "bienestar social" (Attali), 10cual condu-
ce a una exigencia de "eficacia". El ahorro de
mediosescasosllevaa la exigenciade "eficiencia" .
La explicación de los criterios de Eficacia y
Eficiencia requiere que el Gobierno cuente con
sistemas funcionales de control de información. (11)
Es importante señalar que un elemento de
enlace es el conjunto de Presupuestos. En conse-
cuencia, la actividad presupuestariaforma parte de
ambos procesos, visto este instrumento en dos
instantes diferentes: el primero orientado al futuro
y el otro, orientado al presenteo al pasado inmedia-
to; o en otras palabras, mientras que para la plani-
ficación el presupuesto es un instrumento conclu-
yente, conducente a la acción, para el control es el
punto de partida.
Cabe resaltar, dentro del análisispolftico, que:
Primero: El logro de los objetivos sociales
establece un condicionante superior: el criterio de
eficada que condiciona a la evaluación de la
eficiencia, conservando con ella un proceso de
interacción. Así, un alto nivel de eficiencia será
"necesario pero no suficiente" para obtener un
juicio político favorable.
Segundo: La variación de los objetivos socia-
les, ante la variación de las diversas circunstancias
obliga a cambios en laorganizaciÓD del aparato
admjnistrativo,pues la no realizaciónconlleva a la
ineficiencia en términos de incremento de-costos o
de despilfarro de los recursospuestos a disposición

73
del Estado y a un juicio político desfavorable para de las acciones para el tránsito entre las circunstan-
los gobernantes. cias actuales y aquellas que conforman una imagen
o futuro voluntarista obtenido con los mecanismos
3.5. Aspectos tácticos de la Infonnaci6n: de participación/concertación, ocupándose así de
El Control procurarfines y medios para el logro "parsimonio-
so" de un nuevo orden social antes que de medios
Laexistencia de los niveles mencionados en las para restablecer procesos obsoletos (Juicio de
decisiones (normativas, estratégicas y operativas) Coherencia). (13)
obligan a que los sistemas de planificación los ii) La planificación, en su aspecto político,
reconozcan explícitamente, pero además, las exi- debeestimularlos procesos de concertación (intere-
gencias funcionales harán quecadanivel opere bajo ses y objetivos) entre la SociedadCivil y el Estado
las regulaciones del superior y, en la medidaque se (Juicio de Eficacia) con interacción de la Sociedad
desciende, se acentúen los elementos operacionales. Política(Juiciode Eficiencia)y proporcionar meca-
Pero todo ello presupone una actividad de nismosde participaciónpara los componentes de la
comunicación interinstitucional y un flujo continuo Sociedad Civil, lo cual implica una ampliación del
de información para facilitar la elaboración de los debate parlamentario tradicional.
compromisos políticos y concretar las referencias iii) La estrategia se concreta en "acuerdos
específicas que permitan aplicar el criterio de formales" entre los actores "representativos" de la
"eficacia" con la instauración de un subsistema de Sociedad Civil y los diferentes órganos del Poder
controlde gestión que permitautilizarel criterio de Ejecutivo, dentro de un marcode referenciageneral
"eficiencia" . de eficacia (normas prescriptivas) y de manejo
Así, el objetivo general de los'procesos '1 del económico de los recursospúblicos y de coherencia
subsistema de control de gestión o interno de la en las acciones políticas (efícíencíaj.v"
Administración debe ser el establecer métodos y iv) Los planes (prescripciones y estrategias
mecanismos quepermitanal gobierno el uso eficien- formalizadas) son guías obligatorias (órdenes para
te de los recursos puestos a su disposición, preser- los entes del Estado) e incluyen las obligaciones de
vando a los administradores del error, del fraude y los entes de la Sociedad Civil en la medida que se
de la omisión en el curso de lasoperaciones, además le acuerdan ventajas específicas en función de su
de proteger los activos y garantizar la exactitud y contribución al logro de los objetivos sociales. (U)
veracidad de los registros. Estos mecanismos esta- v) Lasaccionespúblicasproporcionanel entor-
blecen las bases para sum.inistrar la información no para la planificación micro-económica de las
requerida por el subsistema de control externo, empresas priVa<tas<I6) y es esencialmente diferentede
prerrogativa del Poder Legislativo, el cual al final la formulación tradicional, indicativa o imperativa,
estableced. la vinculación con la evaluación prove- debiendo preocuparse de lograr acuerdos sobre
niente de la aplicación del criteriode la eficacia'<U) aspectos y procesos claves como precios, producti-
Dado queel subsistema de controldebe recibir vidad, utilidades, empleo e inversión. Se concilia
panede sus insumos(P$Ud(sticas y datoseQdables) 'aS,fJa ¡Participación de los distintos actores con el
del subsistema de infonnaci6n, resulta incompren- ejerciciode una función pública catalizadorade los
sible una supeditación funcional de ambos sistemas procesossociales.
al de planificación. vi)Con relacióna la actividadeconómica, es un
proceso complementario al de los mercados; suple
4. ORDENAClON DE LA sus deficiencias y aprovecha sus potencialidades
PLANIFICACION DEMOCRATICA para lograr una asignación de recursos en beneficio
de la colectividad.
Los anteriores elementos permiten configurar Se eliminan así:
las caracterfsticas generales requeridas para la ins- a) Las incertidumbres que enrarecen el clima
tauración de un Sistemade Planificación Democrá- político de las relaciones entre el Estado, la Socie-
tica: dad Política y la SociedadCivil; convirtiendo a la
i) Elobjetivo de la planificación es la definición pólíticaen un campo de concertación de las aspira-

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cionessociales, en lugar del campodeconfrontación
de la concepción política tradicional, y
b) La entropía en la acción de los diversos
entres del Estado, la cual atenta contra la eficaciay
la eficienciay crea desconfianza en los mecanismos
políticos de representación.
Por supuesto, requisitos indispensables son el
estímuloa la organizaciónciudadanaparaincremen-
tar el nivel de participación y el proporcionar
información fluida para las Sociedades Civiles y
Política.:
En este sentido, la concertacióndebe incluir a
las empresas, a los sindicatos y a la representación
organizada de los consumidores, pues si estos
grupos no están presentes, simplemente se obviaría
un elemento esencial como es la asignación de
recursos para alcanzarniveles crecientesde calidad
de vida y suficiente acceso a bienes y servicios.
vii) Por último, en los procesos de control y
evaluación es vital la participación de la Sociedad
Política, cómo órgano de enlace entre la Sociedad
Civil y la burocracia estatal; de allí que haya
necesidad de dedicar esfuerzos para que exista una
información fluida hacia los estratospolíticos,pues,
en última instancia, su rol primordial en una
SociedadDemocráticaRepresentativa es lacanaliza-
ción de las aspiraciones de la Sociedad Civil.
s. ¿NORMATIVA PARA LA CRISIS?
5.1. Concreci6n del conocimiento:
Un proyecto de ley
Los anteriores conceptosy criterios han servi-
do de fundamento para elaborar el proyecto de ley
que presentó la COPRE al Congreso Nacional. a
finales de 1988; mientras que la base jurídica
arranca de las disposiciones contenidasen el Articu-
lado y en la Enmienda No. 2 de la Constitución
Nacional.
El proyecto de Ley Orgánica se divide en seis
títulos:
El Título 1, relativo a la creación del Sistema,
comprende las normas definitorias, los organismos
y entidadessujetos a las disposicionesde la Ley, los
ámbitos del proceso y los instrumentoS de la
planificación.
El Título n define los Planes y su vinculación
con los Presupuestos, guía práctica para el compor-
tamientodel Gobierno.
El Título I1I, relativo a la Organización,
consagrala supremadirección del Sistema Nacional
de Planificación al Presidente de la República en
Consejode Ministros, quien lo ejerce a través de una
Oficina Central de Coordinación y Planificación y
de Unidades de Planificación en cada uno de los
organismos que integran el Sistema mediante Comités
para relacionar las funciones técnicas con las res-
ponsabilidades políticas.
En el mismo Título III se crea un Consejo
Nacional de Planificación como órgano consultivo
a nivel nacional y Consejos de Planificación a nivel
de cada Entidad Federal para organizar todo lo
relativo al proceso de participación de la Sociedad
Civil. Como novedad en Venezuela, dicha partici-
pación puede además formalizarse mediante la
celebración de "acuerdos" de concertación entre
los sectores públicos y privados, regulándose todo
lo relativo a ello en el Título V.
En el Título IV, previamente, se establecenlos
procedimientos y los plazos para la elaboración y
sanción de los planes.
Por último, el Título VI se refiere a los meca-
nismosparala Evaluación, Investigacióny Desarro-
llo de los Procesos de Planificación.
5.2. Interacci6n y perspectiva política
Algunos acontecimientos del último quinque-
nio pueden ilustrar la insensatez representada en la
espera de que, por sí solo, un cuerpo de leyes
pudieraponeren práctica la orientación del compor-
tamiento de una sociedad, si la normativa en
cuestiónno esproducto genuinodel acuerdo político
entre los diversos estamentos.
La Aduíiriistración que se inauguraba en 1984
tenía la obligaciónde acatar la disposición contenida
en la Enmienda Constitucional No. 2. El Ejecutivo
presentó un proyecto de "Lineamientos Genera-
les", los cuales el Congreso de la República no
discutió, ni aprobó, ni desaprobé; dando la impre-
sión de que el Gobiernoy la mayoría parlamentaria,
del mismo signo político, prefirieran dirigir al país
sin alcanzar un mínimo de consenso conla Sociedad
Civil. .
Lea ciréUnstancia política actual en Venemela,
en donde no existe una mayoría absoluta en el
Congreso Nacional, aparentemente abre la oportu-
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nidad de buscaracuerdos mínimos para la conduc-
ciónsocial. Además, las circunstancias económico-
sociales parecieran imponer la necesidad de tal
consenso, pueslas tendencias propiamente políticas
parecieran orientarse en el sentido de que la búsque-
da de la legitimidad, en el futuro, pase por la
satisfacción de ciertos patrones mínimos de las
aspiraciones sociales y sobrepase a los intereses
NOTAS
1 Omitiremos comoDWios a las crfticu basadas e~ la
perturbaci6n propon:ionada por la iDlerre1aci6o del inveflipdor
con cualquier fen6meno en particular, pIIOl eatendemos quehoy
se admite que eDoselltin presentel en toda investipci6n cientí-
fica, alin en el campo de las ciencias Naturalel, y que pueden
considerarse mínimoscon relaci6na otru perturbaCiOllllI. V6ase
Sc:huator F.G., Op. cito en la Bibliograffa.
1 V6ase Schuator Op. cit., 1"1. 118, YVaraavakyOp.
cit. en la Bibliograffa.
3 DeUh;h K. "Los nervios del Gobierno", Paidós,
Buenos Aires, 1a. Bdici6n 1971, p. 107-1011.
4 Ocurre tambi6n que por el hecho mismo de su
transmisión descanse en procesos tJskos de la información; es
UD concepto diferente del concepco de "idea·' propio de la
filOlOtra o IDetatJsica.
5 Deutch K., Op. d, 1"1.115.
6 E1emolllOS de pautas para la información son: carga
(magnitud y velocidad del cambio), retardo (lapso que modia
entre la asimi1ac:i6n y la acci6n c:onaecuente), provecho (magni-
tud de la correcci6n consecuente de una informaci6n asimilada)
y guía (Iituación pronosticada para una acción).
7 En cOllSOCUOncia queda muy claro que las teorías del
oquilibrio y su concepto mismo100 inadocuados para compren-
der los procesos de evo1uci6n y transformaci6D.
8 Se denominan nudos de cleciai6n aqueDos p1DlOI
donde contluyen los flujos de informaci6D almacenada Ylos de
la información externa. Un recluc:ido DIÚDOro de pulllOS de este
orden señala una concenttaci6n en la toma de decisiOllllS.
9 El pasaje entre el conflicto y la cooperaciónpasa por
la evaluac:i6n de los cambios de estructura que demandaría el
alcance, la imensidad Y la continuidad del confficto Y por la
eva1uaci6n del c:osto de salir perdedor en la confronraci6n.
10 Un procelOde aprendizajeen el1argo plazo cOll1leva
partidistas para lograrlo.
El destino del Proyectode Ley presentado y el
derrotero que posteriormente adopte el proceso do
planificación en Venezuela, nos ilustrará profusa-
mente sobrela modernización y vigencia de la élite
política y de si su vigencia y permanencia garantizan
un nivel tolerable de entropía social.
á cambios en objetivos fuDdamenta1ea, mielllrU que en 1IDO
breve se tratad de renovaciones o reformas. El que los cambios
en los objetivosimportantes ocurra sin la autodoItrucci6ndellÍs-
tema el el objetivo de la planificaci6nen el1ar¡o plazo.
11 En efecto, la planificaci6n y el COIIIroI COIIIIÍtuyen
procesos inseparablel; la formulación de objetivos. pro¡ramu
y presupuestos c:ancerfa ele lODIicio sin procedimielllOS para
analizar, aoguir y corregir cunos de acuerdo ál elelOllvolvimion-
lo de las acciones y de las cin:unstanciu, lo cual CODStisuye«
objetivo ele la actividad de c:onttol.
11 Esto 01 10que ha c:onduc:ido a denominar ál COIIIro1
Externo que efect4ael Poder Legislativo a trav6s de la Comra-
loña Generál de la Ropdblic:a como "Control del COIIIrOl".
V6ase Lamas E. "Un eficaz COIIb:'Ol estatal'·. Ed. Mac:c:ri,
HueDOS Aires, 1980.
13 Mí, la planific:aci6D pretende topar, en CUOI extre-
mos, los miSlllOl objelil'Ol que podrfa proponerse una revolu-
ción, pero sin requerir los momenros eleextrema ontropCa que
aqueDa requiere pila aniquilara algunos do los 0IUIt0I1OciaIea
del "YJOjo Orden··.
14 Mí, la ICtiYidad gubernamontal tiende a limitarse a
una intervenci6nestrat6gicaen lugar de inmiscuirse en todos los
dotaDes y casos do asignación de recunos, para que el sector
pdblico, o nuevas formas aociaJel (de propiedad. e.-re otras),
pueda emprender en fimna direc:ta aqueDos que la empresa
privada trIdicional no puede o no desea realizar.
lS De a1lC que el logro de las metas se posibilitacuando
la estrategiaseformacon cleciaiones de los agollleS y con simples
aglomeraciones de programas elaborados por el Estado paralos
actores sociáles.
16 Tálel empresas revisan anualmente SUI resultados y
establecen motas para UD período posterior. la negoc:iaci6D de
"acuerdos·' eltab1ec:e ul UD mecanismo de inIorac:c:i6D entnl la
nw:ro y la micro p1anificac:i6n.
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