“El Institucionalismo en Ciencia Política.

O de cuán buenos son

algunos malos (entendidos)”

Prof. Diego Gantus1

diegogantus@express.com.ar

Abstract. La etiqueta de presentación de los enfoques, abordajes o perspectivas que reclaman

relación filial con el institucionalismo (los institucionalismos) es que las instituciones importan. Cuanto
importan, de que modo importan, y si importan siempre y en todo lugar, constituyen aún preguntas
por responderse. Y ello porque el institucionalismo lejos está aún de ser (y proveer) “una” respuesta.
Pero quizás de un nivel más general sea el mal-entendido reinante entre los conceptos de
instituciones y organizaciones. Dos elementos distintos pero íntimamente relacionados ilustran este
punto: 1) la obra de Douglass C. North es quizás una de las más citadas en estudios inscritos en esa
tradición, y su definición de instituciones (“…las reglas del juego en una sociedad”) quizás tan o más
famosa que la de March & Olsen. ¿Cómo se produce y opera el pasaje desde esa definición harto
precisa a la consideración de Escuelas, Legislaturas, la Familia, Magistraturas como instituciones? 2)
Guy Peters, al igual que muchos otros autores, advierte en no pocas ocasiones sobre la habitual
confusión entre instituciones y organizaciones. Al igual que muchos otros, la explicación harto
ambigua se desvanece en los párrafos siguientes a las advertencias hechas.
En una conferencia reciente (Paraná, Septiembre de 2008), el Dr. Carlos H. Acuña expresó la
siguiente definición de instituciones: “Las reglas de juego y las organizaciones que las condensan”.
Es esta definición la que atraviesa la mayoría de los estudios y trabajos institucionalistas, aunque la
mayoría de las veces también esta definición no se explicite tan claramente. Y sus implicancias
contribuyen a la cosificación del mayo mal-entendido al respecto.
El presente trabajo pretende contribuir, pues: 1) a la elucidación de ese y otros malos-entendidos
menores que decoran el paisaje de los institucionalismos, 2) a la unificación de los distintos enfoques
tras la tradición Elinor Ostrom – Douglass C. North – Kenneth Shepsle, que a mi juicio constituye la
más productiva para el campo; y 3) finalmente, a que la perspectiva institucionalista detenga la
marcha que encamina al concepto de “institución” hacia su conversión en uno “agárralo todo”,
despilfarrando así su potencial explicativo.

1 Prof. Titular de la cátedra de “Administración Pública” de la Lic. en Ciencia Política y Secretario de Extensión e

Investigación de la Facultad de Trabajo Social (Universidad Nacional de Entre Ríos); y Prof. Invitado del Seminario
de “Análisis Político” de la Universidad El Salvador. Esta participación es posible gracias a la Beca de Doctorado
2007 (Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario) y a la Red
Latinoamericana de Carreras de Ciencia Política (RE.LA.CI.P.), de la que el autor es Responsable de la Unidad de
Gestión.
 Introducción.

La carta de presentación de los partidarios del Enfoque Neo-Institucionalista es que “las

instituciones importan”. Ahora bien, corresponde decir que autores de variadas disciplinas que se
inscriben en dicha tradición, lejos están de acordar siquiera en el significado mismo del concepto
institución en el propio campo, y cómo es que efectivamente “importan” (SEARLE; 2005;
OSTROM, 1986, PETERS, 2003).

Necesariamente, el primer desacuerdo condiciona fuertemente al segundo. No está de más aquí

afirmar que “…cuando un término o una teoría se tornan populares, todo el mundo quiere
participar de la nueva tendencia. Así, muchos investigadores subieron al tren de los estudios
institucionales, muchas veces cargando el equipaje de sus iniciativas teóricas pasadas. El
resultado fue algo así como un embrollo teórico, o quizás una serie de rompecabezas sobre las
instituciones y el papel que desempeñan en la explicación del comportamiento” (PETERS, 2003)

Adicionalmente debe reconocerse que al neo- institucionalismo en general, subyacen algunos

supuestos que convendría no sólo explicitar, sino también revisar; y fundamentalmente, indagar
como operan en la realidad. Dichos supuestos son:

1) existe “un marco institucional” que afecta el comportamiento y/o las situaciones de decisión;

2) dicho “marco”, compuesto por un conjunto de instituciones no siempre individualizadas, opera,

influye, afecta en un único sentido (sea que las instituciones son todas coherentes entre sí, sea que
unas se imponen a otras, atribuyendo o impregnando su sentido a todo el marco);

3) que ese sentido del marco es percibido por todos los actores de idéntica forma (o al menos debe
inferirse ello en función de la falta de contextualización, diferenciación entre actores de distintos
tipos, etc.).

Los estudios neo-institucionalistas han evitado hacerse cargo de estos supuestos porque se han
concentrado en: a) caracterizar “en general” que se entiende por instituciones, b) fundamentar
“en general” porqué las instituciones importan, c) ejemplificar (no explicar o caracterizar) cómo
las instituciones influyen o afectan a los actores, directa o indirectamente, y finalmente d1)
establecer alguna clase de relación entre el marco institucional (entendido como una unidad) y el
desempeño de una variable dependiente (por ejemplo, el desarrollo económico de una nación), o
d2) establecer alguna clase de relación entre una institución concreta y una variable dependiente
(por ejemplo, cómo la regla de la mayoría influye en la construcción de coaliciones políticas).

El presente trabajo tiene como propósito abordar las discusiones actuales del Enfoque Neo –
Institucionalista, signadas por dos preguntas elementales cuyas respuestas aún no son
satisfactorias, en el sentido de constituirse no sólo en referentes de significados comunes al
interior del campo, sino fundamentalmente en guías para la investigación: ¿Qué es una
institución? y ¿Cómo es que efectivamente importan?2

Con estos propósitos, se realizará una breve descripción del lugar que las instituciones han
tenido y tienen en la Ciencia Política (lugar que por si mismo justifica estas preocupaciones),
para luego plantear con la mayor claridad posible las confusiones reinantes en el campo (aunque
no sólo en el campo de la Ciencia Política) y las implicancias que de ellas se derivan.
Finalmente, se propondrá un conjunto conciso de proposiciones en condiciones de guiar estudios
futuros cuyo objeto sea analizar parcial o globalmente los resultados del proceso político.

El lugar de las instituciones en la Ciencia Política.

Para dar cuenta del lugar que las instituciones han tenido y tienen en la Ciencia Política, unas
pocas afirmaciones son suficientes:

“La teoría política clásica no consiste sólo en discusiones acerca de ideales políticos y deberes
individuales. Desde Platón y Aristóteles –pasando por Maquiavelo, Hobbes, Locke, Rousseau y otros
en esta tradición-, uno de los mayores problemas era establecer qué instituciones políticas producen
el mejor tipo de sociedad y de individuo” (ROTHSTEIN, 2001; destacado mío)

“La Ciencia Política tiene sus raíces en el estudio de las instituciones” (PETERS, 2003; destacado
mío)

2 La multiplicidad de definiciones de institución, así como la forma en que estas importan, y las implicancias que ello
tiene ya para la acumulación de conocimiento, ya para la comunicación intersubjetiva, no es patrimonio exclusivo de
la Ciencia Política. La Sociología y la Economía mantienen aún panoramas semejantes. Para un estado de la
cuestión en el campo de la Economía, ver HODGSON, 2006; un insight particular de SEARLE, 2005; y SCOTT,
2004 y PETERS, 2003 en Sociología. Para un estado de la discusión en Sociología y Economía, NEE 2003, y en
Sociología y Ciencia Política KOELBLE, 1995.
 “Se puede decir sin exagerar, que hasta la revolución behavioralista de mediados del siglo XX, el
estudio de las instituciones (junto con la historia del pensamiento político) era la Ciencia Política
(SHEPSLE, 1999, destacado en el original)”

“…las instituciones políticas ocupan un rol esencial, desenvuelven una competencia importante, dan
su sentido a la vida de las colectividades organizadas. Quien no comprende la importancia, la
centralidad de las instituciones en los sistemas políticos, no sólo aquellos contemporáneos, se
condena a una incomprensión general de la compleja dinámica que distingue a la vida de las
colectividades” (Pasquino, 1992; citado en PINTO; 2006)

“En los 90’ todos somos neo-institucionalistas” (Mc Farland, 1991; citado en ORREN y
SKOWRONEK, 1999)

Lo primero que debe destacarse a continuación es que los extremos del continuo que se
extiende entre el 350 AC y el S XX se tocan, en el sentido de que el lugar de las instituciones
(en realidad, el lugar que los estudios sobre las instituciones) en la reflexión política de aquel
entonces y en la Ciencia Política actual es sobresaliente, a excepción quizás del interregno
behavioralista. 3 No obstante, hay quienes sostienen que la Ciencia Política behavioralista, antes
que desplazar el centro de su atención desde las instituciones hacia los individuos, no hizo más
que “…explorar sus conexiones… [de las instituciones] con el más amplio sistema social y
económico” (ORREN y SKOWRONEK, 1999).

Si la emergencia y predominio de estudios de orientación behavioralista en las ciencias sociales

en general, y en la Ciencia Política en particular fue sólo un giro metodológico4 (DAHL, 1961) o
si fue “mucho más que la implantación del método científico”, porque entre otras características
desplazó el centro de interés de los estudios desde las instituciones a los individuos (EASTON,
1997), ello es aún objeto de debate.

Sea que constituye un redescubrimiento (MARCH y OLSEN, 1984) o no de las instituciones y el

lugar que ocupan en la explicación de los resultados sociales, lo cierto es que algo cambió no
sólo en la Ciencia Política sino en las Ciencias Sociales en general, en un escenario que para
algunos era decididamente postbehavioralista (RHOTSTEIN, 2001). Y que es lo nuevo en el

3 Ya para entrar en la discusión sobre si ese movimiento fue o no una “revolución”, ya para profundizar en los usos
de los términos “behavioralistas” y “conductistas”, ver FARR, 1999.
4 Resultante del encuentro entre la tradición anglosajona, con los académicos centroeuropeos que, en reacción a la

irracionalidad pseudocientífica de la década del 20’-30’ se abocaron a la construcción de un discurso metodológico

orientado a la búsqueda de conocimiento vía procedimientos inductivos denominado luego positivismo lógico, que
emigraron ante el avance fascista y nacionalsocialista en la década del 30’ (PINTO, 2006)
Nuevo Institucionalismo no es autoevidente. Necesariamente, las diferencias entre la vieja
tradición institucionalista y la nueva versión varían respecto del protagonista.
Por caso, señala Goodin:

“Cada una de las diversas disciplinas que conforman colectivamente las ciencias sociales han
contenido una tradición institucionalista más antigua. En cada uno de los casos, esa tradición ha
resurgido recientemente con algún nuevo giro…el nuevo institucionalismo tiene un significado
diferente en el contexto de cada una de estas disciplinas alternativas” (GOODIN, 2003)

Se impone pues la pregunta: ¿qué diferencia al Viejo Institucionalismo del Nuevo? Siguiendo a
Peters, dos son los niveles en los que se fundan las afirmaciones de que existió un viejo
institucionalismo, y que la nueva versión es notablemente diferente a la anterior.

En el primer nivel, vale afirmar que las aspiraciones teóricas y las metodologías de la vieja versión
difieren sustantivamente de la nueva, más a tono con los desarrollos de las modernas ciencias
sociales. En un segundo y más sutil nivel de análisis, son 5 los atributos que caracterizan al Viejo
Institucionalismo, y que por ello mismo lo distinguen de la nueva versión, a saber: 1) legalismo (se
ocupa de la ley y del lugar fundamental que ocupa en la actividad gubernamental); 2)
estructuralismo (participa del supuesto de que la estructura importa, puesto que determina en
buena medida el comportamiento de los sujetos); 3) holismo (derivado del acento puesto en el
análisis formal legal en perspectiva comparada, se tomaban como unidad de análisis los sistemas
íntegros, lo que redundaba también en un desplazamiento del análisis por parte de la descripción);
4) historicismo5 (la comprensión tanto de la trama institucional como de la práctica política de un
determinado país sólo podía comprenderse si el investigador dominaba el desarrollo histórico en
que estaban inmersos); y 5) análisis normativo (íntimamente ligado con los orígenes de la ciencia
política, el interés por el estudio de las instituciones estaba guiado por la preocupación sobre “el
buen gobierno”, y por ende, en el estrechamiento de los vínculos entre “valores y hechos”).

Ahora bien; las afirmaciones hasta aquí vertidas son engañosas en un sentido: no hay algo que
pueda ser llamado Neo Institucionalismo, a menos que lo consideremos un género en el que se
inscriben no pocas especies (PETERS, 2003).

5 No obstante lo dicho, existen desarrollos denominados Nuevo Institucionalismo Histórico, lo que no constituye
contradicción alguna. (PETERS, 2003; KOELBLE, 1995; ORREN y SKOWRONEK, 1999). Se le atribuye el nombre
de “neo institucionalismo histórico” a T. Skocpol (PETERS, 2003).
 “El nuevo institucionalismo es una etiqueta asociada con muchas prioridades de investigación
diferentes… La proposición de que existe un nuevo institucionalismo indica un falso consenso sobre
las preocupaciones más básicas de la disciplina” (ORREN y SKOWRONEK, 1999)

La falta de consenso, la existencia de varios neo-institucionalismos, es algo más que el

saludable emergente de una deseada pluralidad al interior del campo. En realidad, lo que prima
en el género (en la tradición) neo institucionalista es el desacuerdo. Si como se señaló líneas
arribas, la carta de presentación de los exponentes de dicha tradición es “Las instituciones
importan”, ¿qué son las instituciones? y ¿cómo es que importan? son preguntas cuyas variadas
respuestas constituyen algo más que controversias colaterales: interpelan al núcleo del enfoque.

Pero cabe hacerse aquí otras preguntas de un orden diferente, prioritarias: ¿Cómo es posible
que se identifique la Ciencia Política con el estudio de las instituciones6, a la vez que se
reconoce que a las preguntas elementales no se puede dar una respuesta robusta? Puesto de
otra forma ¿Qué debe tener un estudio o una investigación científica de la política para ser
reconocido como institucionalista7? ¿Qué preguntas (problemas) de investigación deben
formularse? ¿Qué “objeto” debe estudiarse si lo que se pretende es estudiar una institución
determinada, o un determinado proceso político desde un enfoque institucional?

En términos generales, la mayoría de las preguntas son respondidas de forma tan diversa que
se hace muy difícil encontrar denominadores comunes que permitan avanzar en la
indispensable precisión conceptual8. Algunos exegetas del neo institucionalismo han pretendido
dar cuenta de algunas de estas preguntas. Por caso, Peters entiende que los denominadores
comunes que pueden discutirse como “corpus común de trabajo académico” neo institucionalista
son:

1) una institución es un rasgo estructural de la sociedad y/o la forma de gobierno

6 Aún si fuese acertado el punto de vista de que el estudio de las instituciones fue olvidado (sino “suspendido”)
durante dos décadas de primacía del conductismo, la afirmación de que el estudio de las instituciones es Ciencia
Política (considerada en el bobbiano “sentido amplio”) desde hace aproximadamente 2800 de desarrollo sería
acertada. Necesariamente, la pregunta ¿qué instituciones acapararon la atención de los estudiosos de la política
desde aquel entonces? nos reenvía a la misma controversia arriba señalada.
7 O lo que es lo mismo, “… es decisivo que nos preguntemos qué criterios debemos tener en cuenta que podrían

descalificar cualquier tentativa de alguno de esos enfoques de colarse en el partido institucionalista utilizando falsas
afirmaciones? (PETERS, 2003)
8 Pareciera ser que citar en las primeras 5 páginas de algún trabajo “The new institutionalism: organizational factors

in Political Life” la seminal obra de James March y Johan P. Olsen, que en Ciencia Política marca un hito en “el
redescubrimiento de las instituciones”, o al propio Douglass C. North (el institucionalista histórico en Economía)
opera como salvoconducto, en el sentido de eximir al autor de decir “algo más” que aquellos “santos y señas”,
guiños o lugares comunes..
 2) estable en el tiempo
3) afecta el comportamiento individual (PETERS, 2003).

Decir que las instituciones afectan el comportamiento de los individuos es trivialmente cierto. Es
efectivamente una respuesta a la pregunta ¿Por qué estudiamos las instituciones?, que nos
permite recortar un poco más al objeto de estudio. Sin embargo, en términos sustantivos, tiene
tanto “gusto a poco” como la afirmación “las instituciones importan”. ¿Cómo es que importan?
(¿Cómo es que las instituciones afectan el comportamiento individual?) sigue siendo una
pregunta con demasiadas respuestas para que todas sean válidas (aún reconociendo
diferencias en las situaciones y contextos de la acción humana individual).

Hay quienes, por el contrario, han reconocido una definición de instituciones, y acto seguido se
han referido al institucionalismo y a su/s objeto/s de estudio desconociendo por completo todas
las implicancias que sus “tomas de partido” tienen, contradiciéndose por ello en el párrafo
siguiente. De ello se ocupa este trabajo en el apartado siguiente, pero vale destacar aquí que
todos estos (y otros) esfuerzos han sido en vano, y que la afirmación de Elinor Ostrom
(originalmente publicada en 1986) aún da cuenta del estado de las cosas en el campo:

“The multiplicity of uses for a key term like “institution” signals a problem in the general conception
held by scholars of how preferentes, rules, individual strategies, customs and norms, and the current
structural aspects of ongoing political systems are related to one another…The multiple referents for
the term “institutions” indicates tha multiple concpets need to be separately identified and treated as
separate terms” (OSTROM, 2000)

Instituciones y Organizaciones

A lo largo de este apartado, se pretenderá ilustrar como en la ambigüedad y la falta de

consensos mínimos respecto de las preguntas elementales que un enfoque debe poder
responder razonablemente para ser considerado como tal, se originan dos confusiones que los
académicos no pueden ignorar aunque quieran. Esas confusiones aluden a los conceptos de
institución y organización, y a la forma en que las instituciones influyen en el comportamiento de
los individuos.

La elección no es fortuita. De la definición de instituciones se deriva necesariamente la

posibilidad de distinguir el concepto de otros, entre los cuales destaca el de organización;
concepto que, dependiendo del objeto de estudio, equivale ya a un actor, ya a un contexto
relevante (como cuando se dice que tal fenómeno puede ser comprendido en virtud de la cultura
organizacional). Ahora bien, si las instituciones difieren de las organizaciones y por ello mismo
no se debe “confundir unos y otros” (PETERS, 2003; KNIGHT, 2004), lo usual es que esa
confusión atraviese los trabajos que se reclaman institucionalistas.

Al referirse al institucionalismo normativo (nombre que el autor le da a la especie neo

institucionalista en la que se inscribe el trabajo de March y Olsen), Peters afirma que:

1) “El último interrogante básico que aparece sin respuesta en las versiones normativas del nuevo
institucionalismo es la diferencia entre una institución y una organización…Tampoco en este
terreno se ha dado una respuesta definitiva, de modo que la división entre ambos tipos de
estructura sigue siendo fluida”

2) “Y si instituciones y organizaciones son la misma cosa, ¿por qué hablamos de instituciones?”

(PETERS, 2003; destacado mío)

Lo primero que debe decirse es que el propio Peters reconoce en una nota al final del capítulo,
que esta “confusión” no es “exclusiva” de esta especie o versión del neo institucionalismo, y que
en general es compartida con todas las versiones fuertemente influenciadas por la sociología. Lo
segundo que debe decirse es que Peters reconoce la importancia de la distinción en el plano
más elemental. Lo tercero y último, es que ejemplo vivo de esa confusión es el propio Peters,
quien al pretender establecer aquellos denominadores comunes a todo el género neo
institucionalista (y aquello que permitiría distinguir entre un neo institucionalismo genuino de uno
falso) expresa que:

1) “Quizás el elemento más importante de una institución sea que es, de alguna manera, un rasgo
estructural de la sociedad y/o la forma de gobierno. Esa estructura puede ser formal (una legislatura,
un organismo dentro de la burocracia pública o un marco legal) o informal (una red de
organizaciones interactuantes, un conjunto de normas compartidas)”
 2) “…en otras palabras, una institución debe, en cierto modo, restringir el comportamiento de sus
miembros”

3) “Por último, y aunque esta característica puede no ser tan relevante como las otras, entre los
miembros de la institución debe haber cierto sentido de valores compartidos” (PETERS, 2003;
destacado mío).

Quizás las preguntas que a continuación se detallan sean evidentes, pero no por ello están de
más. ¿Se puede afirmar que la diferencia entre institución y organización es importante; que en
un determinado planteamiento dicha cuestión queda irresuelta; y finalmente afirmar que las
instituciones deben restringir el comportamiento de sus miembros? Si el autor considera “normas
formales”, como el marco legal, e “informales”, como un conjunto de normas compartidas,
(textual de las citas seleccionadas), ¿quiénes serían miembros de esas instituciones? En la
misma línea argumental, ¿pueden ser fenómenos sociales semejantes en lo que importa, un
conjunto de organizaciones interactuantes y el marco legal?; ¿La legislatura y un conjunto de
normas compartidas? La respuesta a ambas preguntas es no.

Pero responder no, supone también reconocer:

1) que existe un enorme malentendido (o unos enormes malos entendidos), que afecta/n uno de “los
pilares de la Ciencia Política” (Held y Leftwich, 1984; citado en ABAL MEDINA (h), 2000);

2) que ese/os malentendido / malosentendidos transforman al concepto de institución en un concepto

“agárralo todo”, cuyo potencial heurístico se reduce así a la nada;

3) si el potencial heurístico del concepto “institución” se reduce a la nada, a la nada se reduce

también la Ciencia Política que era y es el estudio de las instituciones.

Para no seguir con ejemplos de la valiosa obra de Peters9, se tomará el igualmente famoso
trabajo de March y Olsen. En aquella, la explicitación de “denominadores comunes” del concepto
de institución tenía demasiado aire de familia con el de organización; no obstante, en este caso
March y Olsen van incluso más allá. Se afirmaba líneas arriba que las organizaciones son ya un
actor, ya un contexto relevante, pero nunca una institución en “New Institutionalism…” estos
autores diluyen toda frontera entre los términos que analizamos:

9 Quien reconoce que “En Ciencia Política se usa la palabra “institución” libremente, y con una precisión muy
limitada, ya que significa muchas cosas: desde una estructura formal, como un Parlamento, hasta entidades
amorfas, como la clase social” (PETERS, 2003)
 “It is appropriate to observe that political institutions can be treated as actors in much the same way
we treat individuals as actors, but we need more detailed demonstrations of the usefulness of doing
so.” (MARCH y OLSEN, 1984)

Una institución nunca puede ser confundida con una organización. Los ejemplos de esta
“confusión” son tantos que abruman. Conviene aquí realizar una serie de afirmaciones que darán
una idea de lo que se pretende sostener en este trabajo, incorporando ejemplos de instituciones
formales e informales: 1) la constitución de un país es una institución formal; 2) La Legislatura en
su conjunto, o una Cámara de Diputados (tomada en su conjunto, como cuando decimos “La
Cámara de Diputados trató el proyecto…”) es una organización; 3) que las leyes de materia
impositiva tengan obligatoriamente que iniciarse en la Cámara de Diputados, o que la ley que
declara la necesidad de la Reforma de la Constitución necesite una mayoría especial, son ambas
instituciones formales; 4) una empresa no es una institución, es una organización; 5) ayudar al
que te ayuda, o devolver los favores son instituciones informales en algunos contextos, tanto
como en otros contextos “sólo” es admisible una propuesta de matrimonio si la misma es
efectuada ante el progenitor de la mujer; 6) ceder el paso al conductor que tiene la derecha, o al
peatón que pisa la senda peatonal en Argentina es una institución formal; 7) la asignación de
derechos a los taxistas para recoger pasajeros en la esquina de Córdoba y Sarmiento en Rosario
(y en la mayoría de las esquinas muy concurridas del país me atrevo a decir) dependen de una o
más instituciones informales; 8) la familia, la escuela, el Estado no son instituciones, son
organizaciones; 9) que los padres pueden obligar a los hijos a ir a la escuela aún contra su
voluntad; que el timbre o la campana de la escuela indican el inicio de un período y el fin de otro
y viceversa10; y que un agente de policía puede detenerme si agredo a un transeúnte son
situaciones todas ellas que dependen de una o más instituciones de organizaciones; mejor
dicho, constituyen parte de “la dimensión institucional” de la familia, la escuela y el Estado; 10)
cumplir con lo pactado, es una institución informal.

Tal como se infiere de lo dicho hasta aquí, estos ejemplos responden a una toma de partido
clara, que reconoce la influencia de los trabajos de Douglass C. North11, Kenneth Shepsle12 y la

10 Distinción nada trivial si consideramos que hay comportamientos que son permitidos en un período como el del

recreo, que están penados en el período de clase dentro del aula.

11 Premio Nóbel de Economía 1993, es Spencer T. Olin Professor en Ciencias y Artes de la George Washington in

Saint Louis University. Autor, entre otros libros, de “Estructura y Cambio en Historia Económica” e “Instituciones,
Cambio Institucional y desempeño Económico”.
propia Elinor Ostrom13. Y aunque los propósitos y la extensión de este trabajo quizás no sean los
más adecuados, se espera poder demostrar que la coherencia de esos ejemplos, y el potencial
explicativo que subyace a los mismos, guarda sintonía fina con formas de influir el
comportamiento de los actores presentes en la amplia mayoría de los trabajos que reclaman
filiación institucionalista.

Sin embargo, esos mismos trabajos estiran y deforman ya el concepto mismo de institución, ya
las formas que estas tienen de influir el comportamiento de los actores. Razones? Sólo algunas
hipótesis: la ductibilidad de una deformada versión del Neo Institucionalismo para oficiar de
marco casi para cualquier propósito; las modas académicas, intelectuales y editoriales; los
beneficios que se obtienen al demostrar que “nuestro trabajo” comparte algo con una tradición,
un referente, una corriente determinada. Y todo ello, recombinado y reenviado a la comunidad
académica a través de trabajos, investigaciones, discursos que han evitado pagar las deudas
pendientes, no hacen más que amplificar la confusión.

Como sea, el resultado global es, como señala Ostrom, que el mínimo requerimiento de un
lenguaje común al interior del campo disciplinar no se satisfaga. Su apreciación, publicada
inicialmente en 198614, y re-editada casi 15 años, después pone en evidencia no sólo la valía de
la sugestiva agenda para el estudio de las instituciones que proponía a mediados de los 80’, sino
fundamentalmente su plena vigencia (OSTROM, 2000).

Cómo importan las instituciones. Shepsle y el equilibrio inducido por la estructura.

12 “El estudio de las instituciones: lecciones del enfoque de la Elección Racional”, publicado originalmente en el

“Journal of Theoretical Politics” (1989), y reeditado en JAMES FARR, JOHN DRYZEK Y STEPHEN T. LEONARD
(Eds.) “La Ciencia Política en la Historia” (1999). SHEPSLE es Prof. de la JFK School of Government de la Harvard
University, y es autor, entre otros libros, de “Anallyzing Politics”.
13 OSTROM es Arthur F. Bentley Professor of Political Science, en la Indiana University. Ha publicado, entre otros

libros, “El Gobierno de los Comunes” (F.C.E., 2000)

14 “An agenda for the study of institutions”, publicado originalmente en “Public Choice” N° 48 (1986). Con motivo de

su reedición en 2000, la autora tuvo la gentileza de enviarme una copia digitalizada del artículo.
Kenneth Shepsle junto a Barry Weingast15 alumbró el concepto de equilibrio inducido por la
estructura para dar cuenta de las regularidades observadas en el análisis de instituciones
políticas concretas. En su análisis, instituciones equivale a formato de juego, lo que supone tanto
procedimientos como estructuras (tanto el poder de veto del presidente –institución– como un
comité parlamentario -estructura–), que no es otra cosa que una nueva manifestación de la
confusión entre organizaciones e instituciones, y en consecuencia, en la forma en que las
instituciones influyen en los actores.

No obstante esto, algunas tempranas (fines de los 70’) “aportaciones” del autor son sustantivas a
los fines de este trabajo: 1) la política tiene lugar en un contexto, a menudo formal, a veces
informal; 2) a pesar de estar dispuesto a sostener que los individuos tienen valores que
sostienen en privado, que llevan a aquellos contextos, y que podrían tener cabida en un
paradigma optimizador, las explicaciones sólo basadas en dicho paradigma se consideran
innecesariamente empobrecidas; 3) las características institucionales, estructuras y
procedimientos, contribuyen a producir resultados que contradicen las afirmaciones corrientes de
que en política “todo es flujo” y cualquier resultado es posible (SHEPSLE, 1999).

Ahora bien, lo que Shepsle no advierte (y muchos otros que no realizan distinción alguna entre
organización e institución) es que aquello que es relevante, porque tiene efectos observables en
los resultados, es la dimensión institucional de la organización (o estructura) en análisis. O
parafraseando al propio Shepsle, es la dimensión procedimental de la estructura en cuestión lo
que afecta los resultados16.

Una legislatura, para seguir con un ejemplo que el propio autor conoce al dedillo por sus
conocidos estudios, tiene características estructurales tales como “…la división y especialización
del trabajo en los comités, la organización del liderazgo, las disposiciones relativas al personal
asesor, las agrupaciones de partido” (SHEPSLE, 1999). Todas esas características no son otra
cosa que reglas o efectos de reglas de un orden más elevado que las reglas del debate, por citar
sólo un ejemplo. En un paralelo algo tosco, las instituciones que el autor denomina estructuras
no son sino a las instituciones tal como las entiende este trabajo lo que las decisiones sobre
como decidir son a las decisiones mismas.

15 Ward C. Krebs Family Professor del Departamento de Ciencia Política de la Stanford University. Editor del “Oxford
Hanbook of Political Economy”, entre otros.
16 Y en esto Shepsle es taxativo, al afirmar que “La estructura y el procedimiento se combinan con las preferencias

para producir los resultados” (SHEPSLE; 1999)

El Programa de Investigación de la Elección Pública, conocido también como La Escuela de
Virginia (PINTO, 2006; BUCHANAN, 2005) por la pertenencia de sus fundadores al
Departamento de Economía de esa Universidad, realizó un analogía semejante. En el estudio de
las decisiones públicas, que con criterios extra-mercado asignaban en la década del 60 más de
1/3 del PBI, estos economistas distinguieron de la toma de decisiones de la política cotidiana o
diaria, la política constitucional que refiere precisamente al conjunto de fenómenos y procesos
mediantes los cuáles las reglas de la política ordinaria se deciden. Unas y otras constituyen
reglas; pero hay algo de diferente en unas y otras.

Y claro, no sólo (o no necesariamente) afectan el comportamiento de los actores y los

resultados: al establecer secuencias, opciones disponibles, opciones prohibidas, formas de
resolución de controversias, etc. se incorpora además la idea de que las instituciones no
deberían considerarse como exógenas al proceso político, sino que por el contrario pueden ser
modificadas, reemplazadas, y es ese también un proceso que merece nuestra atención. El
temprano desarrollo de estos temas, y la innovación que suponían en el estado de la cuestión a
inicios de los 60’ bien valen la mención.

¿Como importan las instituciones? Como reglas.

El enfoque teórico de North abreva parte de una revisión crítica de los microfundamentos de la
economía neoclásica17, en la intención de integrar instituciones (una creación humana) y
elecciones individuales, “en un conjunto de hipótesis consistente lógicamente y potencialmente
comprobable” de la conducta humana (NORTH, 2000)

17 “Hay una tensión persistente en las ciencias sociales entre las teorías que construimos y la evidencia que
compilamos sobre la interacción humana en el mundo que nos rodea. Estas es más notable en el campo de la
economía, donde el contraste entre las implicancias lógicas de la teoría neoclásica y el desempeño de las
economías es pasmoso” (NORTH, 2000). En el plano micro, esto se traslada a la motivación humana, que es más
compleja que lo que suponen los supuestos conductuales de la Elección Racional. Si adicionalmente se considera
que la información es normalmente incompleta, y los modelos congnitivos casi nunca ofrecen modelos verdaderos
del mundo en situaciones de decisión relevantes, entonces el enfoque teórico falla y debemos revisarlo (NORTH,
2000)
En “Instituciones, Cambio Institucional y Desempeño Económico”, North inaugura el capítulo I
afirmando:

“Las instituciones son las reglas del juego en una sociedad, o más formalmente, son las limitaciones
ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana” (NORTH, 2000)

A esta sintética y potente definición, conviene agregar: 1) el autor afirma que “proveen una
estructura a la vida social” (NORTH, 2000; destacado mío), pero no son “una estructura” ni “la
estructura”. Correcto es afirmar que las instituciones tienen efectos cuyas propiedades, entre
otras, hacen previsibles y/o regulares, ciertos comportamientos. Propiedades estructurantes
puede ser aceptado si y sólo sí se asume que el vocablo estructura y/o sus derivados no
importan aquí determinismo de ninguna clase;18 2) el autor no ignora que las dotaciones
diferenciales de poder ponen a algunos actores en situación de imponerles a otros reglas de su
conveniencia (NORTH, 2000); 3) Recomendación inicial del autor es no confundir reglas con
organismos o jugadores” (para nosotros, reglas con actores), y con claridad meridiana explicita
ejemplos no-contradictorios con aquella recomendación:

“Una distinción capital en este estudio se ocupa de las instituciones y organizaciones u organismos…
Al igual que las instituciones, los organismos proporcionan una estructura a la interacción humana.
Conceptualmente lo que debemos diferenciar con claridad son las reglas y los jugadores…Los
organismos incluyen cuerpos políticos (partidos políticos, el Senado, el cabildo, una agencia
reguladora), cuerpos económicos (empresas, sindicatos, ranchos familiares, cooperativas), cuerpos
sociales (iglesias, clubes, asociaciones deportivas), y órganos educativos (escuelas, universidades,
centros vocacionales de capacitación). Son grupos de individuos enlazados por alguna identidad
común hacia ciertos objetivos.” (NORTH, 2000).

En la misma línea de North, Ostrom toma partido por un concepto como referente único del
término institución, y ese no es otro que el de regla.

18 “…las Ciencias Sociales pueden ser entendidas como las múltiples variaciones de la cuestión que vincula

oportunidades y deseos…”. (ELSTER, 2003). La forma en que se vinculan “deseos y oportunidades” es un proceso
decisorio que subyace a la acción humana individual. “Una manera simple de explicar una acción es verla como el
producto final de dos operaciones sucesivas de filtración. Empezamos con un conjunto grande de todas las acciones
abstractamente posibles que puede realizar un individuo. El primer filtro está compuesto por todas las restricciones
físicas, económicas, legales y psicológicas que enfrenta el individuo. Las acciones coherentes con esas
restricciones forman su conjunto de oportunidad. El segundo filtro es un mecanismo que determina que acción que
está dentro del conjunto de oportunidad será realizada realmente… a veces las restricciones son tan rigurosas
que…el conjunto de oportunidad se reduce a una única acción en cuya explicación no tienen cabida las elecciones
(o las normas)… Hay escuelas de Teoría Social a las que se suele denominar “estructuralistas” que sostiene que
toda la explicación de la conducta toma esta forma:” Y como bien apunta el autor, “el conjunto de oportunidad rara
vez se reduce literalmente a una opción física” (ELSTER, 2003).
 “In this presentation, I do not try to resolve the debate over which of the definitions of institution is the
‘right definition.’ Instead, one concept— that of rules—is used as a referent for the term ‘institution,’
and defined. I distinguish rules from physical or behavioral laws and discuss the prescriptive nature of
rules.” (OSTROM, 2000)

Distinguir reglas de leyes físicas o de la conducta entraña consecuencias poderosas para el

análisis: a diferencia de las leyes físicas y de la conducta (aquellas reglas de decisión que tienen
los agentes), las instituciones pueden cambiar; y ser potencialmente cambiadas por los propios
seres humanos es una de las características salientes. Esto constituye un cierto refinamiento
respecto a la definición instituciones como “las reglas del juego” en el estricto sentido asignado
por los teóricos de juegos. 19

Entonces ¿qué entendemos por reglas?

“Rules, as I wish to use the term, are potentially linguistic entities (Ganz, 1971; V. Ostrom, 1980;
Commons, 1957) that refer to prescriptions commonly known and used by a set of participants to
order repetitive, interdependent relationships.” (OSTROM, 2000)

Algunas precisiones se hacen necesarias. Que las instituciones tienen fuerza prescriptiva debe
entenderse, siguiendo a la autora, en el sentido de que existe “conocimiento y aceptación” por
parte de los individuos de que si las rompen, habrá quienes podrán responsabilizarlo por ello
(otros individuos, o quienes tienen la función de monitorear el comportamiento de los individuos).
El concepto de regla, por lo dicho, no debe ser confundido con el de ley formal; esta deviene en
regla (en institución) cuando es conocida, aceptada, y los individuos serán considerados
responsables si las infringen. Por todo ello, el refuerzo es un componente necesario de la
institución20.

Ahora sí, se está en condiciones de dar cuenta del segundo propósito del trabajo, a saber: la
forma en que las instituciones efectivamente importan. Aunque no en todos los casos, esta

19 “En nuestro tratamiento, las reglas del juego incluyen no sólo la estructura de movimientos e información y las
consecuencias físicas de todas las decisiones, sino también los sistemas de preferencia de todos los jugadores”
(SHUBIK, 1996)
20 Dicho de otra forma, “Rules without enforcement are but words on paper”, tal el título de un artículo de la autora,

publicado en el Newsletter del IHDP, en 2004.

Disponible en http://www.ihdp.uni-bonn.de/html/publications/update/pdf-files/IHDPUpdateLaw2_2004.pdf
cuestión está íntimamente ligada a otra: ¿emergen, se desarrollan y/o cambian las instituciones
porque cumplen una función21? Cuando convenga, ampliaré entonces al tratamiento de ambas.

Ejemplo de esa relación necesaria entre la confusión de los términos institución y organización y
la confusión en la forma en que aquellas influyen o importan es el trabajo de March y Olsen:

“El método afirma que las instituciones no son sólo arenas en las cuales se confrontan diversas
fuerzas sociales y políticas, tienen también la capacidad de definir valores, normas, roles,
identidades… Las instituciones influencian el modo a través del cuál los individuos y los grupos se
activan en el interior y exterior de ellas, el nivel de confianza entre los ciudadanos y el líder, las
aspiraciones de una comunidad política, la comunidad de leguaje y de normas, el significado de los
conceptos de democracia, justicia, libertad e igualdad” (March y Olsen, 1989; citado en PINTO, 2006)

La consideración de las instituciones estatales (agencias, organismos) como arenas de conflicto

y/o negociación es de antigua data en el campo disciplinar, y exime de vincular la cita con la
primera confusión. Importa sí destacar cómo las instituciones influyen en la opinión de los
autores. Así puestas, las instituciones lo son todo; cualquier semejanza con definiciones de
cultura no es mera coincidencia. Los aires de familia con la tradición sociológica (y en particular
con el institucionalismo sociológico), tampoco (PETERS, 2003).

Aunque reconocen “confusión y consecuente diversidad” como rasgos imperantes en el nuevo

institucionalismo, Orren y Skowronek suavizan los alcances de la proposición que se ha
sostenido hasta aquí, cuando afirman que:

“Entre los politólogos el acuerdo acerca de cómo son importantes las instituciones siempre ha sido
mayor que el desacuerdo. Las instituciones se han enfocado de maneras variadas… Pero en todos
los casos, las instituciones se consideran pilares del orden en política…” (ORREN y SKOWRONEK,
1999)

Y conviene reconocer que el problema “del orden” y la influencia que en él tienen las
instituciones han sido centrales en el trabajo de March y Olsen22. En North la perspectiva

21 Debe decirse aquí que restringir o influir en el comportamiento de los individuos no es la función de las
instituciones. En tanto constatación empírica del vínculo existente entre instituciones e individuos, demanda esa
formulación en primer lugar una necesariedad así como un sentido en el que esa influencia verificada es ejercida, y
quizás fundamentalmente la forma en que ello es interdependiente con otros elementos que permiten explicar un
todo. La función, si alguna, debe ser algo más.
22 “Institutional thinking emphasizes the part played by institutional structures in imposing elements of order on a

potentially inchoate world.” (MARCH y OLSEN, 1984)

funcionalista es más evidente: en general, reducen la incertidumbre; en particular en la
economía, reducen los costos de transacción (NORTH, 2000); en cualquiera de los dos casos,
en definitiva, integra el conjunto de posiciones que le asignan a las instituciones la función de
generar y/o producir beneficios colectivos (KNIGHT, 2004).

Esta forma de entender la emergencia, evolución y cambio institucional, es compartida por

Przeworski, quien afirma: “El problema que enfrentamos no es el de “el mercado” versus “el
Estado”, sino la cuestión de las instituciones específicas que podrían inducir a los actores
individuales –ya sean agentes económicos, políticos o burócratas– a conducirse de modos
colectivamente beneficiosos” (PRZEWORSKI, 2007). La otra forma de entender las instituciones
es aquella que enfatiza los efectos “discriminativos” en la distribución de los beneficios de la que
el marxismo sería un ejemplo. Las instituciones son, en este caso, las restricciones que unos
hombres les imponen a otros para capturar las ganancias del conflicto distributivo. (KNIGHT,
2004)

Para el neo institucionalismo normativo, la perspectiva funcionalista de las instituciones le es

ajena:

“…[to] modern political theory, which makes political outcomes a function of three primary factors: the
distribution of preferences (interests) among political actors, the distribution of resources (powers),
and the constraints imponed by the rules of the game (constitutions). Each of these is treated as
exogenous to the political system.” (MARCH y OLSEN, 1984)

En tanto en Ostrom aquella relación entre reglas y orden, en clave funcionalista es constitutiva
de su enfoque:

“Rules are the result of implicit or explicit efforts by a set of individuals to achieve order and
predictability within defined situations” (OSTROM, 2000)

Sin embargo, esa convergencia es sólo aparente. Para la autora de “El Gobierno de los
Comunes”, las instituciones no afectan la conducta de los individuos: más bien, afectan la
estructura de la situación en que los cursos de acción son seleccionados, evadiendo sí toda
posibilidad determinista. En concreto,
 “Rules rarely prescribe one and only one action or outcome. Rules specify sets of actions or sets of
outcomes in three ways: 1) A rule states that some particular actions or outcomes is forbidden… 2) A
rule enumerates specific actions or outcomes or states the upper and lower bound of permitted
actions or outcomes and forbids those that are not specifically included… 3) A rule requires a
particular action or outcome… Only the third type of rule requires that an individual take one and only
one action rather than cose from a set of actions.” (OSTROM, 2000)

Ejemplo de las infrecuentes situaciones del tercer tipo es la sentencia judicial a la que se ve
compelido un juez cuando el jurado encontró culpable al acusado, en el que si hay determinismo
alguno es de la regla particular en cuestión, y no de las instituciones en general.23

Consideraciones finales.

Ahora bien, si se considera que las reglas, en un orden más elevado, extraordinario (por
oposición al orden de la política “cotidiana”; ORREN y SKOWRONEK, 1999) son reglas que
pueden tener una función semejante, pero por ello también diferente, se puede comenzar a
cerrar el círculo en torno a una forma de entender la vida social en general, y el proceso político
en particular que sea a la vez productiva y coherente. Señala Ostrom

“Rules are the means by which we intervene to change the structure of incentives in situations”.
(OSTROM, 2000)

Entonces, si como señala North las instituciones constituyen en un sentido no generalizado “las
reglas del juego social”; si como afirma Shepsle las explicaciones de los resultados de dicho
juego (proceso) social (político) se ven innecesariamente empobrecidas cuando la única
referencia es al comportamiento maximizador; y si no todo resultado es posible todo el tiempo, y
esto es porque existen características institucionales que inciden en el proceso; si como señala
Ostrom las reglas no afectan a los individuos sino, al igual que en Shepsle, afectan la situación
en la que la acción humana tiene lugar (permitiendo, prohibiendo, determinando rara vez), pero
23No todas las instituciones actúan de la misma forma: el Código Penal carga con unos costos la conducta delictiva
pero no puede impedir que un robo tenga lugar; más la ley electoral si impide que un menor de 18 años vote en
nuestro país. Hay instituciones informales que son efectivas para informar el comportamiento de los actores que las
observan sólo en público.
también, afectando la estructura de incentivos reconocidos por los individuos en situaciones
concretas, podemos construir un conjunto de proposiciones en condiciones de guiar
investigaciones futuras sobre cómo es que las instituciones pueden aportar a la comprensión ya
de los resultados, ya a proveer microfundamentos del comportamiento que los origina.

Quizás parece inoportuna aquí la pregunta: ¿Por qué conviene estudiar la influencia de las
instituciones? La respuesta es sólo en apariencia evidente: resulta más “económico” actuar
sobre los incentivos que los actores reconocen al momento de tomar una decisión 1) que
modificar la forma en que estos forman sus preferencias (SEN, 1973); o 2) que modificar sus
modelos mentales para descifrar el medio (NORTH, 2000), o para seleccionar el conjunto factible
o de oportunidad (ELSTER, 2003).

Pasando en limpio, sólo se pretende aquí reforzar dos ideas: que a) las instituciones importan,
porque como mínimo afectan el conjunto de oportunidad (ya prohibiendo acciones, ya
habilitándolas, ya incentivándolas); b) la acción humana individual es más fundamental en la
explicación de los resultados sociales, ya que casi nunca puede anularse la posibilidad de
elección; c) particular atención merece el proceso no exento de conflicto, mediante el cuál los
jugadores acuerdan-desacuerdan (o algunos actores acuerdan-desacuerdan) en torno a cuál es
la forma preferida de jugar el juego de todos los días.
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