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EL GÉNERO Y LA VIDA OCULTA DE LAS INSTITUCIONES

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en vol 91, no 3, pp 599-615.

LOUISE CHAPPELL Y GEORGINA WAYLEN

El Nuevo Institucionalismo ha demostrado que las "reglas del juego" son cruciales para
estructurar la vida política en términos de limitar y permitir a los actores políticos e
influir en los resultados políticos. Sin embargo, una limitación de este enfoque ha sido su
excesivo énfasis en las reglas formales, prestando mucha menos atención al modo en que
las reglas informales funcionan junto con las instituciones formales para moldear a los
actores y los resultados. Este artículo contribuye a una literatura emergente que destaca la
importancia de las instituciones informales, poniendo de relieve un elemento que ha
permanecido oculto en estos debates: la influencia de las normas y prácticas de género en
el funcionamiento y la interacción entre las instituciones formales e informales. Destaca
algunas de las principales ventajas de un análisis de género para comprender las
instituciones políticas tanto en su vertiente formal como informal y considera algunos de
los retos que plantea la elaboración de un programa de investigación que requiere nuevos
métodos y técnicas de indagación.

INTRODUCCIÓN
Mejorar nuestra comprensión de las instituciones -qué son y cómo funcionan- ha sido
durante mucho tiempo una tarea clave a la que se han enfrentado muchos científicos
sociales. El Nuevo Institucionalismo (que actualmente incluye al menos cuatro variantes:
institucionalismo de elección racional, histórico, sociológico y discursivo) ha liderado
este amplísimo campo desde la década de 1980 (March y Olsen 1984; North 1990; Hall y
Taylor 1996; Thelen 1999; Rhodes et al 2006; Schmidt 2008).
En la actualidad, la mayoría de los estudiosos coinciden en que las instituciones son las
"reglas del juego" -las reglas, normas y prácticas- que estructuran la vida política, social
y económica, aunque cada variante del Nuevo Institucionalismo (NI) difiera en sus
explicaciones sobre la creación, la estructura y la agencia institucionales, y el poder
(Mahoney y Thelen 2010). Aunque se han realizado notables avances en el análisis
institucional, aún queda mucho por hacer, por ejemplo para comprender no sólo la
continuidad institucional, sino también el cambio institucional. Una de las lagunas de
muchos estudios es la comprensión de las instituciones desde una perspectiva de género
y cómo esto influye en su diseño, evolución y resultados. De hecho, aunque la IN, y
especialmente su variante histórica, puede haber estado en sintonía con las formas en que
las instituciones distribuyen el poder de forma desigual entre los grupos (Hall y Taylor
1996, p. 941), no se ha prestado atención a la dimensión de género de este hecho. Esta
deficiencia resta poder explicativo a las instituciones nacionales. Sin embargo, los
estudiosos que participan en el "giro institucional" dentro de los estudios de género están
rectificando este problema (Mackay y Waylen 2009; Krook y Mackay 2011). Un
"institucionalismo feminista" (IF) ampliamente definido ha criticado explícitamente los
institucionalismos existentes, así como utilizado herramientas de género y de análisis
institucional (más comúnmente influenciadas por el institucionalismo histórico) para
mejorar nuestra comprensión del diseño institucional, los procesos y el cambio.
En este documento se aborda este nuevo enfoque de género de las instituciones, pero se
pretende
se suman a ella, y a la literatura de la IN en general, haciendo hincapié en los aspectos a
menudo "ocultos" de las instituciones políticas - en particular, los aspectos informales de
los ámbitos ejecutivo, legislativo, burocrático, jurídico y constitucional - para poner de
relieve la influencia que las normas y prácticas informales tienen en el diseño
institucional y los resultados. Si bien las normas y reglas informales han sido
identificadas desde hace mucho tiempo en las instituciones nacionales como
fundamentales para los procesos y resultados institucionales, Mackay et al. (2010, p. 576)
tienen razón al señalar que "tanto la influencia específica de las instituciones informales
como la interacción entre las instituciones formales e informales son a menudo
subteorizadas y subestimadas en los estudios empíricos" en los análisis institucionalistas
de género y no de género en la ciencia política. Por lo tanto, al centrar la atención en las
normas y prácticas informales, y en la forma en que éstas se ven afectadas por el género,
el presente documento hace tres cosas: contribuye a la literatura de las instituciones
nacionales a una comprensión más matizada de las instituciones, por ejemplo, mediante
la introducción de conceptos como el de régimen de género.
En segundo lugar, al reconocer abiertamente lo formal y lo informal y su interacción,
también contribuye al desarrollo de la IF; y, por último, mejora la comprensión tanto de
la IF como de la IN de por qué la introducción de nuevas normas formales no siempre
produce los resultados previstos y deseados por los diseñadores institucionales en
diferentes contextos. Añadir una dimensión de poder de género a la IN no sólo revela
quién tiene el poder de tomar decisiones de diseño institucional, sino también por qué se
producen algunos resultados inesperados y por qué algunas reformas son más difíciles de
conseguir que otras.
Para cumplir estas tareas, este artículo responde a una serie de preguntas. En la
primera parte se aborda la cuestión de qué es el género y por qué es necesario adoptar un
enfoque de género en las instituciones. La segunda parte del artículo se pregunta cuál es
la relación entre el género y las instituciones formales e informales. También explora lo
que un enfoque de género puede aportar a la comprensión de la vida oculta de las
instituciones. Por último, en la última sección se examina la forma en que podríamos
poner en práctica un enfoque de género en las normas y prácticas formales y, sobre todo,
informales, a través de un estudio de caso sobre la contratación de funcionarios para el
núcleo ejecutivo del Reino Unido (RU), antes de explorar las implicaciones más amplias
para una nueva agenda de investigación. Abordar todas estas cuestiones no es tarea fácil.
Las normas y prácticas informales son notoriamente difíciles de desentrañar e investigar.
Esto es especialmente cierto en lo que respecta a las dimensiones de género de dichas
normas, porque a menudo constituyen el statu quo; son las formas incuestionadas de
operar que se consideran naturales e inmutables, si es que los participantes son
conscientes de ellas. Pero también se debe a que algunos de los métodos de investigación
necesarios para descubrir los vínculos entre las normas formales e informales y el género
no siempre resultan cómodos para los politólogos y pueden plantear dificultades de
acceso y confidencialidad. Como señala Radnitz, el estudio de las instituciones
informales "requiere que los politólogos salgan de su "zona de confort" y adopten los
supuestos de trabajo, los enfoques teóricos y las metodologías de campos como la
sociología y la antropología" (2011, p. 352).

ENTENDER EL GÉNERO
2
¿Qué significa el término género en relación con las instituciones políticas? ¿Cómo se
manifiesta a través de las instituciones? ¿Qué aporta a la comprensión del poder
institucional? Según Beckwith, el género surge

3
 de estereotipos sobre el comportamiento masculino y femenino; de características
y comportamientos convencionalmente asociados con mujeres y hombres; de
suposiciones normativas sobre comportamientos apropiados de hombres y
mujeres; de suposiciones sobre la diferencia biológica; y de estructuras sociales de
poder y diferencia (2010, p. 160).

Se puede considerar que el género opera dentro de las instituciones en dos sentidos:
nominal y sustantivamente. La dimensión nominal, o lo que Goetz (2007) define como
"captura de género", resulta del dominio histórico y continuo de los hombres en los
puestos de poder de las organizaciones políticas en mayor número que las mujeres (Witz
y Savage 1992). Con el paso del tiempo, las mujeres han desafiado el dominio masculino
entrando en el Estado en gran número. La mera presencia de mujeres en espacios
institucionales ha sido perturbadora porque han llamado la atención sobre el alcance del
control masculino y han revelado algunas de las expectativas ocultas que existen en estos
espacios (Lovenduski 2005, p. 147). Sin embargo, aunque las mujeres alcanzaran la
paridad con los hombres en todos los puestos políticos, jurídicos y burocráticos, no hay
ninguna garantía de que las instituciones funcionaran de forma diferente. Como señala
Hooper (2001, p. 52), "el intercambio de cuerpos femeninos por masculinos en ámbitos
tradicionalmente masculinos apenas altera el simbolismo o las prácticas del orden de
género", debido al funcionamiento de dimensiones de género sustantivas más
profundamente arraigadas (Savage y Witz 1992), o a un "sesgo" de género que "se filtra
en disposiciones supuestamente imparciales o neutras desde el punto de vista del género"
(Goetz 2007, p. 47) de las instituciones políticas. Lovenduski ofrece un vívido ejemplo de
cómo opera este sesgo de género en el Parlamento británico (y más que en muchas
instituciones):

La exigencia de códigos de vestimenta masculinos, las disposiciones para colgar

la espada pero no para cuidar de los hijos, la admiración por la demagogia y el
conflicto, los estilos de debate contradictorios, una cámara cuya acústica favorece
las voces altas, el uso frecuente de metáforas militares, la experiencia
regularmente denunciada de diputadas a las que el personal impide el acceso a las
zonas "sólo para diputados" son manifestaciones del régimen de género del
Parlamento británico (2005, p. 147).

El sesgo de género surge de un conjunto de normas sociales basadas en ideas

aceptadas sobre la feminidad y la masculinidad. Estas normas suelen estar vinculadas
(aunque no ineludiblemente) a un sexo concreto: las primeras se asignan a las mujeres y
las segundas a los hombres. La masculinidad se asocia a cualidades "positivas" como
"racionalidad, autonomía, prudencia, fuerza, poder, lógica, fijación de límites, control y
competitividad" (Hooper 2001, p. 44), mientras que la feminidad es su opuesto binario,
asociado a la pasividad, la naturaleza, el cuidado, la emoción y la irracionalidad. Tanto la
masculinidad como la feminidad se presentan en formas plurales, adquiriendo diferentes
matices en función del entorno institucional concreto y, por supuesto, entrecruzándose
con otras dimensiones como la raza, la clase y la sexualidad. En las instituciones
estatales se dan diversas formas de feminidad y masculinidad, algunas de ellas
hegemónicas. Connell destaca ejemplos de masculinidad hegemónica en "la agresión
4
física de las tropas de primera línea o de la policía, la masculinidad autoritaria de los
comandantes y la racionalidad calculadora de los burócratas" (1987, págs. 128-9).
Mientras que la feminidad se expresa de forma diferente: la enfermera cariñosa, la
secretaria complaciente,

5
la directora "mandona" - siempre está subordinada a la masculinidad hegemónica
imperante. No obstante, las normas femeninas siguen siendo poderosas a la hora de
configurar los entornos institucionales. Los rasgos femeninos proporcionan el "otro" sin
el cual no podrían definirse las masculinidades (Lovenduski 2005, p. 51; Duerst-Lahti
2008, p.179). La masculinidad (y sus normas asociadas) refleja lo que se valora,
mientras que la feminidad funciona como "una categoría residual, una lámina u Otro con
el que la masculinidad se define a sí misma" (Hooper 2001, p. 43).
Como construcciones sociales, las normas de género no determinan que las
mujeres actúen de forma femenina o los hombres a la inversa. Sin embargo, los actores
políticos, tradicionalmente hombres, han actuado como si el sexo y el género estuvieran
imbricados entre sí, lo que ha dado lugar al establecimiento de una "lógica de género de
lo apropiado" en los ámbitos institucionales (Chappell 2006). Esta lógica prescribe (y
proscribe) formas de comportamiento, normas y valores masculinos y femeninos
"aceptables" para hombres y mujeres dentro de las instituciones. Se cree que los
hombres, que operan dentro de un código normativo hegemónico, poseen las habilidades,
los conocimientos y el temperamento apropiados para diseñar y mantener las
instituciones del Estado, mientras que la mayoría de las mujeres, a las que se supone
irracionales, frágiles y dependientes, tienden a ser relegadas a papeles secundarios como
empleadas de bajo nivel, limpiadoras, camareras y esposas, aunque, una vez más,
situadas de forma diferente en función de su posición racial y de clase (Lovenduski 2005,
p. 147).
La dominación institucional de determinadas formas de masculinidad nos ha
llevado de ver el género como algo que opera sólo a nivel individual, a verlo como un
régimen completo con "normas, procedimientos, discursos y prácticas"; un régimen en el
que "muchos hombres se sienten cómodos y la mayoría de las mujeres no" (Lovenduski
2005, p. 147). En opinión de Connell (2002, p. 7), este régimen refleja el patrón de cuatro
conjuntos de relaciones de género y la interacción entre ellos: las relaciones de género de
poder; la división del trabajo en función del género; la dimensión de género de la
emoción y las relaciones humanas y la dimensión de género de la cultura y el
simbolismo. Aunque analíticamente distintas, en la práctica estas dimensiones "se
encuentran entrelazadas en las relaciones y transacciones reales" (Connell 2002, p. 7).
Sin embargo, como sugiere el trabajo de Lovenduski, es importante no ver los regímenes
de poder de género operando solos. El género se cruza y combina con otras relaciones de
poder estructurales, como la raza, la sexualidad y la clase, para influir en los resultados
(véase Weldon 2008).
Reconocer la existencia de un régimen de género es importante porque aporta
nuevas perspectivas sobre la dimensión de poder de las instituciones políticas. Llama
nuestra atención sobre la asimetría de las relaciones de poder institucionales (Kenny
2007, p. 96) y nos obliga a analizar cómo y qué recursos se distribuyen y a quién le
corresponde hacerlo. Los sistemas políticos se han construido sobre la base de la
exclusión o la ausencia forzada de las mujeres y lo femenino, mientras que "lo asociado
a los hombres ha recibido una parte desproporcionada de los recursos y se ha
considerado más valioso que lo asociado a las mujeres" (Duerst-Lahti 2008, p. 182).
Este parece ser el caso independientemente de la naturaleza del régimen político o de la
cultura. Como han documentado los investigadores de género y política, existe un
patrón general en todas las regiones del mundo; en América Latina, África, Asia,
6
Oriente Medio, así como en Europa, Norteamérica y Australia, los arraigados
estereotipos de género y el control de los recursos políticos han funcionado para
privilegiar a (ciertos) hombres y desfavorecer a la mayoría de las mujeres (véanse, por
ejemplo, Chappell 2002, Molyneux y Razavi 2002, Waylen 2007, Tripp et al 2009,
McBride y Mazur 2010). Esta relación de

7
ventajas y desventajas influye directamente en los resultados políticos y normativos. En
todas las partes del mundo, las mujeres siguen ganando de media menos que los hombres,
tienen menos control del capital, índices reducidos de representación política y sufren (la
falta de protección frente a) la violencia masculina (para más detalles, véase ONU
Mujeres 2011).
La ventaja del poder masculino se ha naturalizado -se ha visto como la forma en
que deben ser las cosas- y "ha sido capaz de establecer los términos de los acuerdos
normales, justos y adecuados para el poder político y social" (Duerst-Lahti 2008, p. 165).
Esta naturalización no se ha producido a través de una estrategia consciente por parte de
todos los hombres para dominar a todas las mujeres. Como sostiene Hooper los hombres
acceden al poder y al privilegio no en virtud de su anatomía, sino a través de su
asociación cultural con la masculinidad" (2001, p. 41). La naturalización de las
relaciones de poder entre hombres y mujeres tampoco se ha producido mediante el
ejercicio de la fuerza bruta, sino a través de una sutil acumulación de "ventajas a menudo
pequeñas en una serie de espacios institucionales diferentes" (Burns 2005, p. :138). El
acceso de los hombres al poder se ha reforzado a lo largo del tiempo mediante "procesos
de exclusión constantemente repetidos" de las mujeres (Lovenduski 2005, p. 50), y
mediante normas, rutinas, políticas y discursos organizativos que han hecho "invisibles a
las mujeres, junto con sus necesidades e intereses" (Acker 1992, p. 567; Hawkesworth
2005, p. 147).
Muchas mujeres (y hombres que quedan fuera de los límites hegemónicos, como
los homosexuales) han intentado alterar estas relaciones de poder, primero identificando
y luego cuestionando los fundamentos de género de las normas y prácticas que se dan
por sentadas en los ámbitos legislativo, burocrático y jurídico. Por ejemplo, las activistas
feministas han llamado la atención sobre las dimensiones de género de: las prácticas de
reclutamiento de los partidos políticos que privilegian a los hijos favorecidos (Kenny
2011); el funcionamiento de conductas discriminatorias en las legislaturas para bloquear
el acceso de las mujeres a puestos de liderazgo (Lovenduski 2005; Mackay 2008); las
diferentes oportunidades profesionales para hombres y mujeres en la burocracia que
dejan a estas últimas languideciendo en puestos menos importantes (Stivers 1993;
Chappell 2002) y los acuerdos legales y constitucionales que refuerzan la distinción
público/privado en áreas como los derechos reproductivos (Dobrowlosky y Hart 2003;
Waylen 2007). Sin embargo, las normas de género han demostrado ser muy "pegajosas".
Los que desafían las lógicas de género existentes han sido tratados a menudo como
"desviados" y castigados con actos de censura, ridiculización o acoso. Con el peso de la
historia de su lado, los defensores del statu quo de género -aquellos favorecidos por los
acuerdos de poder existentes- han derrotado a menudo los intentos de subvertir el
régimen existente. La intersección entre el régimen de género y otras estructuras de
poder complica aún más el reto para quienes buscan el cambio y la mejora de los
resultados.
Pero lo que también revelan estos estudios es que pueden surgir "tendencias de
crisis" en los regímenes de género debido a su inestabilidad inherente y que también
existen contradicciones internas (Connell 1987, pp. 159-60). Por ejemplo, el avance de
los principios de los derechos universales, construidos sobre bases masculinas, abre
nuevos discursos para promover las reivindicaciones de ciudadanía de las mujeres,
mientras que los cambios en el capitalismo global desafían la división tradicional del
8
trabajo en función del género, lo que conduce a la educación y el empleo de más mujeres
en funciones que antes se consideraban ámbitos exclusivamente masculinos. Estas
presiones institucionales externas e internas para el cambio no han provocado "una
interrupción automática del orden institucional del poder", pero lo han hecho cada vez
más vulnerable (Connell 1987, p. 160). Lo que esto sugiere es que

9
En determinadas condiciones, las instituciones políticas no sólo son sexistas, sino que
pueden serlo; los activistas "pueden trabajar para instaurar prácticas y normas que
reformulen la naturaleza sexista de lo político" (Beckwith 2005, pp. 132-3).
Comprender la formación y la influencia del régimen de género es un aspecto
crítico de la ciencia política feminista e importante para cualquier persona interesada en
el funcionamiento de las instituciones. Sostenemos que para entender este régimen y por
qué y cómo cambian o se mantienen las reglas, normas y prácticas de género, debemos
mirar dentro de las organizaciones políticas, al funcionamiento de las reglas formales y
de las a menudo invisibles reglas informales. De este modo, podremos explicar mejor
por qué los cambios en las reglas formales no siempre implican que las instituciones
actúen de la forma prevista o deseada por los diseñadores, ya que las normas, reglas y
procedimientos informales son muy poderosos -sobre todo en lo que respecta al género-
y pueden socavar los cambios formales. Por ejemplo, en el sur de Gales, en los años
ochenta, los responsables políticos se sorprendieron de que los niveles de desempleo
masculino no disminuyeran, ya que los nuevos puestos de trabajo creados en las
incipientes industrias electrónicas no fueron ocupados por trabajadores del acero
despedidos, como se esperaba, sino por mujeres de esas comunidades. Los responsables
políticos no habían entendido cómo las reglas y normas informales y, sin embargo,
rígidamente arraigadas que componen la institución de la división sexual del trabajo
operaban para garantizar que ciertos trabajos se considerasen de hombres y otros de
mujeres (Elson y Pearson 1989). Por lo tanto, debemos examinar las reglas, normas y
procedimientos tanto en su encarnación formal como informal, distinguiendo entre lo
formal y lo informal y explorando la interacción entre ambos.

GÉNERO EN LAS INSTITUCIONES FORMALES E INFORMALES

Para entender esta relación entre género e instituciones formales e informales, primero
debemos explorar cómo se entienden las instituciones dentro de la IN. A pesar de las
diferencias entre las cuatro (o más) variantes de la IN, coinciden en lo siguiente. En
primer lugar, que las instituciones - ya sean entendidas en última instancia como
mecanismos de coordinación que sostienen o se dirigen hacia determinados equilibrios o
creadas y mantenidas a través de percepciones culturales o dependencias del camino -
constriñen el comportamiento de los actores. Como afirma Ostrom, las instituciones
"excluyen algunas acciones y permiten otras" (2005, p. 18, énfasis añadido). Además,
estas limitaciones surgen de la interacción entre reglas codificadas formalmente y
convenciones y normas entendidas de manera más informal (Peters 1999). Como indican
Hall y Taylor, las instituciones van "desde las normas de un orden constitucional o los
procedimientos operativos estándar de una burocracia hasta las convenciones que rigen el
comportamiento sindical o las relaciones entre bancos y empresas" (1996, p. 938). Por
tanto, todos los institucionalistas comparten la creencia de que las formas institucionales
son tanto de naturaleza formal como informal. Esta postura se refleja en la definición
ampliamente utilizada de North, según la cual una institución es "cualquier forma de
restricción que los seres humanos idean para dar forma a la interacción humana" (1990,
p. 4). Si bien en un principio los análisis de las instituciones nacionales se centraban más
en las reglas formales del juego, la exploración de esta distinción entre lo formal y lo
informal ha ido adquiriendo cada vez más importancia y en la actualidad están surgiendo
definiciones más sofisticadas de las instituciones informales dentro de este ámbito
10
académico.

Definición de instituciones formales e informales

Para todas las INs, las instituciones formales se distinguen por reglas codificadas (Lauth
2000, p. 24) que están "conscientemente diseñadas y claramente especificadas" (Lowndes
2005, p. 292). Formal

11
Las instituciones pueden variar en su forma, desde constituciones, estatutos y
reglamentos hasta contratos individuales y directrices operativas (North 1990, p. 47). Las
instituciones formales también suelen estar delimitadas por la naturaleza de su
aplicación. Las normas formales requieren métodos para identificar que se ha infringido
una norma, formas de medir el alcance de la infracción de la norma y mecanismos para
castigar al infractor (North 1990, p. 48). Las instituciones formales implican normas y
procedimientos que se "crean, comunican y aplican a través de canales ampliamente
aceptados como oficiales" (Helmke y Levitsky 2004, p. 727). Es esta aplicación oficial,
llevada a cabo por un tercero, la que confiere legitimidad a una institución (Streek y
Thelen 2005, pp. 10-11).
Definir las instituciones informales es más difícil. Como señalan Helmke y
Levitsky, el problema de este término es que se trata como una categoría residual y se
aplica a "prácticamente cualquier comportamiento que se aparte de... las normas
escritas" (2004, p. 727). Se utiliza de diversas formas en distintos ámbitos. Al definir las
instituciones informales, muchos autores hacen hincapié en su elemento consuetudinario
(Casson et al 2010). Se entiende que "proceden de la información transmitida
socialmente y forman parte del patrimonio que llamamos cultura" (North 1990, p. 37), y
son las "tradiciones, costumbres, valores morales, creencias religiosas y todas las demás
normas de comportamiento que han superado la prueba del tiempo" (Pejovich 1999, p.
166). Por lo tanto, las instituciones informales suelen considerarse peyorativamente
"tradicionales" y opuestas a la "modernidad". Y para muchos, se sitúan principalmente
fuera de las instituciones formales del Estado. Pero para algunos economistas del
desarrollo, como Stiglitz (2000), las instituciones informales se ven de forma más
positiva y se eliden con el capital social. Al igual que ocurre con las instituciones
formales, los medios de aplicación de las instituciones informales son un rasgo
distintivo. A menudo se piensa que la aplicación no se realiza a través de terceros, sino
de actores internos y de la autoactuación y la autoafirmación (Lauth 2000, p. 24).
Helmke y Levitsky (2004; 2006), líderes en el campo de la política comparada,
han proporcionado una definición más precisa de especial utilidad para los politólogos.
Coinciden en que las instituciones informales se basan en la costumbre, pero no
exclusivamente. Incluyen otras prácticas, como las normas legislativas y el
comportamiento ilícito de los funcionarios, que se entiende que no tienen nada que ver
con la cultura (2004, p. 727). En lugar de concebir las instituciones informales como algo
que evoluciona a partir de valores ampliamente compartidos, se derivan de expectativas
compartidas (2004, p. 728). Además, aunque están de acuerdo en que la aplicación de las
instituciones informales se produce a nivel interno, también sostienen que pueden ser
aplicadas por personas ajenas a ellas, como los jefes de los clanes e incluso por el propio
Estado en casos de corrupción oficial (2004, p.
727). Su definición de instituciones informales, que incorpora estas características, las
considera "normas socialmente compartidas, normalmente no escritas, que se crean,
comunican y aplican al margen de los canales oficiales" (2004, p. 727). Como
politólogos, su interés se centra en las instituciones políticas informales que operan
dentro del Estado y la arena política y que influyen en ellos, y no como algo distinto de
las instituciones formales.
La definición de Helmke y Levitsky aporta un mayor grado de precisión a nuestra
comprensión de lo que es una institución informal, pero no facilita necesariamente su
12
rastreo. Las instituciones informales, como sugiere Lauth (2000, p. 26), "rehúyen la
publicidad". Por su propia naturaleza, están ocultas e integradas en las prácticas
cotidianas que se disfrazan de estándar y se dan por sentadas. Identificar la aplicación de

13
instituciones informales es también un reto. Mientras que los procesos de aplicación de
las instituciones formales son relativamente fáciles de identificar porque implican a
actores obvios como la policía, los tribunales y los comités, las sanciones por violar las
instituciones informales tienen lugar a través de canales a menudo "sutiles, ocultos e
incluso ilegales" (Helmke y Levitsky 2004, p. 733). De hecho, Helmke y Levitsky (2006)
afirman que es posible que ni siquiera se invoquen sanciones o medidas coercitivas, lo
que permite que algunas instituciones informales permanezcan invisibles. Estas
características hacen que las instituciones informales no sólo sean difíciles de identificar,
sino también especialmente "pegajosas" y resistentes al cambio.
Las instituciones formales e informales pueden ser analíticamente distintas, pero
existen en estrecha relación entre sí (Grzymala-Busse 2010; Azari y Smith 2012). Para
algunos, lo formal es una consecuencia o cristalización de lo informal, que existe en un
continuo que va desde los tabúes y las costumbres hasta las constituciones escritas
(North, 1990, p. 46). Como explica Olsen, "las pautas de comportamiento en evolución"
se "congelan" en hábitos y tradiciones, y se codifican formalmente" (2009, p. 6). En estas
interpretaciones, lo informal precede a lo formal. Otros consideran que la relación es
menos lineal y más estratificada y superpuesta.
La noción de Ostrom de "reglas en uso" (en contraposición a "reglas en forma") (2005), y
aplicada en el trabajo de Lowndes (2005), sugiere que las reglas formales e informales
interactúan y coexisten para "guiar y restringir el comportamiento político" (Lowndes et
al 2006, p. 546). Para Helmke y Levitsky, las instituciones informales surgen en relación
con las normas formales y operan en constante interacción junto a ellas. Las instituciones
informales surgen por varias razones: porque las instituciones formales son incompletas;
es demasiado difícil cambiar las instituciones formales, por lo que lo informal se
convierte en "una segunda mejor estrategia"; o para permitir a los actores perseguir
objetivos no aceptables públicamente, incluidas actividades impopulares o ilegales
(2004,p. 730).
En consecuencia, Helmke y Levitsky (2006, p. 3) sostienen, en referencia al
impacto de las instituciones informales en las instituciones políticas de América Latina,
que existen "efectos innumerables, complejos y a menudo inesperados: mientras que
algunas reglas informales compiten con las instituciones democráticas y las subvierten,
otras las complementan e incluso contribuyen a sostenerlas". Citan el papel positivo que
pueden desempeñar las instituciones informales a la hora de mitigar algunos de los
aspectos indeseables del presidencialismo multipartidista. Por lo tanto, como han
señalado recientemente varios estudiosos, lo informal puede funcionar para socavar,
sustituir, apoyar o trabajar en paralelo con las instituciones formales del Estado
(Grzymala-Busse 2010; Radnitz 2011; Azari y Smith 2012).
Por tanto, toda comprensión de la vida oculta de las instituciones debe comenzar
por las reglas, normas y prácticas formales e informales que las componen. Comprender
la interacción entre las dimensiones formal e informal es crucial, no sólo para investigar
hasta qué punto las instituciones informales, como el particularismo o las instituciones
"tradicionales", compiten con las reglas formales o las subvierten, o incluso las
sustituyen, como ha sido el caso en gran parte de la investigación sobre el mundo en
desarrollo, sino también para examinar hasta qué punto las normas informales
desempeñan un importante papel complementario de las reglas formales, como en gran
parte de la investigación sobre el mundo desarrollado (Helmke y Levitsky 2006, p. 12).
14
Género y normas formales e informales
Teniendo en cuenta estos antecedentes, ¿qué significa la primacía de las reglas, normas y
prácticas y la distinción formal/informal para una comprensión de las instituciones desde
la perspectiva de género? Y

15
¿qué aporta un enfoque de género de las instituciones a la comprensión de la relación
entre estos conjuntos de normas? Como sugieren Lowndes y Roberts (2013), esto tiene
muchas dimensiones. En primer lugar, podemos pensar en las diferentes formas en que
las normas tienen género.
Existen normas de género identificables, formales o informales, que determinan el
comportamiento de hombres y mujeres. Las normas, ya sean formales o informales,
también tienen efectos de género, en gran parte debido a su interacción con otros
conjuntos de normas. Por ejemplo, las normas formales aparentemente "neutras" sobre el
horario de las reuniones tienen efectos de género debido a las normas informales sobre
las responsabilidades de cuidado de las mujeres. Y los agentes que trabajan con las
normas, ya sea como legisladores, como infractores o como formadores, también están
condicionados por el género.
Encarnan diversas construcciones de masculinidad y feminidad que repercuten en las
formas en que crean, interpretan, comunican, hacen cumplir, dan forma y cumplen las
normas (Lowndes y Roberts 2013).
El espacio no nos permite explorar cada una de estas tres dimensiones del género
y las instituciones, pero si examinamos más detenidamente la primera categoría, las
normas sobre el género, obtendremos algunos indicios de cómo funcionan las normas
formales e informales para influir en los resultados institucionales. Es relativamente fácil
identificar los casos en los que las normas formales de género se han aplicado a través
de canales oficialmente aceptados, y de formas que discriminan intencionada o
inadvertidamente a las mujeres. Las expectativas sobre las responsabilidades,
capacidades, deberes y comportamientos de hombres y mujeres se han codificado en las
instituciones formales de manera que limitan el derecho de voto, el servicio militar, la
remuneración y el servicio y las condiciones de empleo de las mujeres. Un buen ejemplo
es el funcionamiento de la "prohibición del matrimonio" para las mujeres en la función
pública en muchos países después de la Segunda Guerra Mundial. Además de obligar a
muchas mujeres a abandonar la burocracia (o negarles la entrada en ella), estas normas
mantenían a las mujeres dentro de los organismos estatales en puestos subalternos y
segregados por sexos, impedían su promoción e interferían en su capacidad para
acumular pensiones. Estas normas influyeron en la cultura y la actitud generales de la
función pública, incluida la opinión de que las mujeres eran capaces de hacer el té,
escribir a máquina y poco más. También sugería que los hombres debían ser el principal
sostén de la familia, que tenían derecho a las oportunidades profesionales y que sus
compromisos laborales estarían respaldados por una esposa a tiempo completo. Los
desafíos a normas de género codificadas formalmente como éstas se han respondido con
sanciones oficiales y castigos por violarlas. En el caso de la prohibición del matrimonio,
las mujeres que fueron descubiertas intentando mantener sus matrimonios en secreto
fueron despedidas de la función pública; una lección saludable para otras que intenten
hacer lo mismo.
Sin embargo, con el tiempo también se han producido cambios en el funcionamiento de
las normas formales
con implicaciones de género, tanto intencionadas como no. Volviendo al ejemplo del
colegio de abogados, en los Estados liberales occidentales de los años setenta y ochenta
se introdujeron ampliamente nuevas normas formales diseñadas explícitamente para
promover la igualdad de género y evitar la discriminación por razón de sexo en el
16
empleo en puestos de la función pública. Estos cambios se produjeron en parte porque
los actores que pretendían cambiar las normas tenían acceso a una tercera parte -en
forma de tribunal, legislatura o maquinaria política burocrática- que permitía la
adjudicación de estas normas. Esta adjudicación, combinada con cambios culturales más
amplios, ayudó a producir una "crisis" (en el sentido de Connell) del orden de género y
una oportunidad para desafiar y anular la preferencia oficial por el empleo de
funcionarios masculinos.
La reforma de estas normas formales puede haber puesto fin a la discriminación de género
sancionada oficialmente.

17
discriminación, pero no superó todas las formas institucionalizadas de prejuicio
masculino. Esto se debe a que las instituciones informales y las normas de género, y las
relaciones jerárquicas en las que existen, no son "borradas" por los cambios en las
normas formales. Mientras que las normas de género pueden desvincularse de las
instituciones formales, como ocurre con la eliminación de la prohibición del matrimonio
y la introducción de políticas de igualdad de oportunidades en el empleo, las normas
anteriores sobre género pueden sobrevivir bajo una apariencia informal y seguir
funcionando para imponer las mismas (antiguas) expectativas, relaciones y estructuras de
poder. Por tanto, aunque se hayan reformado las normas formales, las informales pueden
seguir contradiciéndolas. En Australia, diez años después de la supresión de la
prohibición del matrimonio, un funcionario público declaró ante una Comisión Real
sobre la Función Pública que hasta los 28 años las mujeres que desempeñaban funciones
administrativas eran más eficientes que los hombres, pero que "las mujeres solteras de
más de esa edad se volvían ineficientes, infelices o perturbadoras... las empleadas
casadas están más interesadas en sus hogares que en sus carreras y aceptan
voluntariamente oportunidades de promoción restringidas" (Tapperell et al 1976). Más
de cuarenta años después de que se eliminara la prohibición del matrimonio en la función
pública australiana, las mujeres siguen constituyendo la mayoría del personal a tiempo
parcial (29% de mujeres frente al 4% de hombres) y los hombres ocupan algo menos de
dos tercios de los puestos de alta dirección (EOWA 2011). Además, las expectativas
sobre el tipo de persona que debe dirigir un organismo del sector público siguen
reflejando rasgos masculinos que se consideran inadecuados para las mujeres (Chappell
2002). En este caso, las instituciones informales han servido para subvertir y sustituir las
nuevas normas formales; aquí las instituciones informales no son ciertamente
complementarias, ni actúan para reforzar las nuevas normas formales.
Los ejemplos citados hasta ahora sugieren que las normas de género formales e
informales sólo funcionan en una dirección: perjudicar a las mujeres y favorecer a los
hombres. Sin embargo, esto no es necesariamente así. Aunque las normas de género
pueden trabajar con o contra las instituciones formales para afianzar las desigualdades de
género, también pueden desestabilizar potencialmente los prejuicios masculinos
(Banazsak y Weldon 2011). Este proceso de "regenderización" (Beckwith 2005) puede
ofrecer nuevas posibilidades políticas a los desfavorecidos por los acuerdos
institucionales anteriores. Por ejemplo, los trabajos recientes sobre estrategias para
abordar la violencia contra las mujeres demuestran que se pueden crear normas, en este
caso en torno a la obligación del Estado de abordar esta cuestión, y aprovecharlas para
impulsar un programa de igualdad de género (Weldon 2002; Franceschet 2011, p. 67).
Además, la mayor atención prestada al equilibrio entre la vida laboral y personal ha
llevado a algunos Estados a introducir disposiciones sobre permisos parentales para
facilitar que algunos hombres desempeñen un papel en el cuidado de los hijos. Para que
este proceso funcione, los cambios "positivos" en las normas formales deben ir
acompañados de cambios complementarios en las normas y reglas informales que sirven
para reforzar el cambio de las normas formales. Como se desprende claramente de este
debate, las instituciones formales, las instituciones informales y las normas de género
son interdependientes. Como sostienen Banazsak y Weldon, "los resultados en materia
de igualdad de género no pueden leerse a partir de las instituciones informales o
formales examinadas por separado", sino que es la interacción entre ellas la que da forma
18
a estos resultados (2011, p. 270).
Los resultados de las interacciones entre las reglas y normas formales e
informales de género son complejos y deben entenderse a través de un análisis en
profundidad del contexto específico.
Cada ámbito político funciona según su propia "lógica de lo apropiado" desde el punto de
vista del género. Los poderes legislativo y ejecutivo, la burocracia y los ámbitos jurídico
y constitucional incluyen sus propios conjuntos de reglas formales que se ven reforzadas
o socavadas por reglas, normas y prácticas informales, incluidas las que están
explícitamente relacionadas con el género, así como las que están implícitamente
relacionadas con el género.

19
de género. Este debate sugiere que existen reglas ocultas dentro de las instituciones que
deben situarse en el primer plano de la investigación institucional para comprender la
evolución y el cambio institucionales. Los estudiosos de las instituciones nacionales
deben prestar atención a las dimensiones de género tanto de las instituciones formales
como de las informales, y los investigadores de las instituciones financieras deben
centrarse en los aspectos formales e informales de las instituciones. El siguiente apartado
se centra en cómo llevar a cabo este tipo de investigación.

DESCUBRIR LA VIDA OCULTA DE LAS INSTITUCIONES

Podemos utilizar las ideas y los conceptos tratados en las secciones anteriores para
investigar la vida oculta de las instituciones, lo que nos ayudará a comprender no sólo
cómo las reglas, normas y prácticas formales e informales tienen género, sino también
cómo éstas y la interacción entre ellas pueden contribuir a los procesos de cambio. Dado
que esta investigación está aún en sus inicios, en esta sección nos centramos en algunas
de las estrategias, enfoques y métodos que pueden utilizarse. Examinamos un estudio de
caso limitado -el núcleo ejecutivo del Reino Unido y, en particular, la contratación de
altos funcionarios- que podría ayudarnos a mejorar nuestros análisis de los ámbitos
ejecutivo y burocrático. Utilizamos la investigación existente para desarrollar un análisis
con perspectiva de género; sugerimos otros trabajos que podrían mejorar tanto la
comprensión del ejecutivo central por parte de las IF como de las IN y demostramos la
aplicabilidad más amplia de este tipo de enfoque.
Hay varias maneras de investigar las instituciones formales e informales en
términos de reglas, normas y prácticas y la relación entre ellas. Explorar la naturaleza de
las instituciones formales y las reglas que las constituyen es algo más sencillo.
La documentación oficial, los informes publicados e inéditos sobre estructuras y
procesos, así como las entrevistas con actores clave, pueden ayudar a determinar tanto las
normas formales sobre género, como las implicaciones de género de las normas formales
y los responsables de establecerlas y de incumplirlas.
Descubrir las instituciones informales y desentrañar su relación con las formales
es más difícil y desafiante. ¿Cómo reconocemos, descubrimos y analizamos lo informal?
Requiere un trabajo más sistemático, detallado en profundidad y a menudo basado en la
etnografía (Radnitz 2011, pp. 365-6). Esto solía ser relativamente raro en la ciencia
política, a pesar de su uso en otras ciencias sociales, como la etnografía institucional
(Smith 2005). Pero se han emprendido más investigaciones de este tipo, muchas de ellas
desde una perspectiva interpretativa, dentro de la ciencia política y en la administración
pública -ejemplificadas por el trabajo reciente de Rhodes (2011) y Bevir y Rhodes (2006;
2008; 2010). Sin embargo, a pesar de que ofrece algunas perspectivas fascinantes e
innovadoras sobre la vida oculta de las instituciones, no se ha llevado a cabo de manera
específica desde la perspectiva de género, o no se ha utilizado una lente de género.
A pesar de su indudable utilidad, como Institucionalistas Feministas, también
coincidimos con otros en que tiene una serie de problemas (véase MacAnulla 2006;
Smith 2008; Glynos y Howarth 2008; Marsh 2008; Richards 2008; Hay 2011; y Gains
2011). A pesar de su defensa de la "agencia situada", un peligro del enfoque
interpretativo es que da demasiada primacía a los actores, sus prácticas y creencias,
excluyendo el contexto institucional en el que operan. Este contexto limita y facilita las
acciones de maneras importantes que no figuran ni pueden figurar en los análisis
20
interpretativos. Esto puede dar lugar a un relato casi pluralista que resta importancia a las
diferencias de poder, las estructuras y las jerarquías -incluidas las que operan en torno al
género-, considerando la clase, la raza y el género como simples "grupos particulares de
similitudes y diferencias".

21
(Bevir y Rhodes, 2008:731). Por último, a pesar de su énfasis en el examen de las
acciones y creencias de los actores de élite, los académicos interpretativos como Rhodes
dedican poco tiempo a considerar sus propias creencias, subjetividades y posiciones de
sujeto y cómo éstas pueden influir en el proceso de investigación, afectando por ejemplo
a lo que consideran digno de mención y significativo. Siguen recurriendo a las nociones
de "objetividad" aunque difieran de las definiciones estándar, ya que se basan en lo que
denominan "acuerdo intersubjetivo" (Rhodes, t'Hart y Noordegraaf 2007, p. 11; Bevir y
Rhodes 2010, p. 207).
Por tanto, la investigación de las instituciones informales se enfrenta a retos
metodológicos específicos. Aunque debemos prestar atención tanto a la estructura como
a los actores, los métodos de investigación apropiados para investigar lo informal son los
que pueden privilegiar a los actores, sus acciones y sus opiniones sobre sí mismos.
Aunque las entrevistas en profundidad, la etnografía y la observación participante son
medios importantes para analizar las normas formales frente a las informales y su
funcionamiento conjunto y contrapuesto, debemos ser conscientes de sus posibles
escollos. Hay cuestiones prácticas relacionadas con la apertura y la confidencialidad. Es
probable que muchas entrevistadas y sujetos de la investigación sean distinguibles si sólo
hay un pequeño número de mujeres en el grupo potencial. Por ejemplo, entre 1945 y
1997 sólo hubo cinco secretarias permanentes en la administración pública británica, por
lo que cualquier detalle sobre su cargo, trayectoria profesional o vida familiar podría
hacerlas fácilmente identificables. Además, es posible que los agentes de estas
instituciones ni siquiera perciban la existencia de normas informales porque están tan
normalizadas y se dan por sentadas que las hacen invisibles (un problema para todos los
relatos interpretativos). Una alta funcionaria del PS entrevistada a finales de la década de
1990 afirmó que muchas altas funcionarias no reconocían que las cuestiones de género
fueran relevantes para ellas o ni siquiera poseían el lenguaje o los conceptos que les
permitirían hacerlo. Por último, los agentes pueden pensar que no les interesa reconocer
públicamente que el género es una cuestión importante. De hecho, aunque no aborden
estas cuestiones en una entrevista, a veces lo hacen en privado. Los datos, también de la
década de 1990, sugieren que las mujeres de alto rango entrevistadas que negaban que su
género hubiera sido un problema en la función pública a veces decían cosas muy
diferentes en un contexto distinto al de la entrevista.1 El trabajo etnográfico, por tanto,
aunque fundamental, sólo puede ser una estrategia entre muchas otras. Los resultados de
la investigación deben triangularse con otras formas de datos, por ejemplo con
documentos políticos, libros de normas e informes, para ayudar a mantener un equilibrio
entre los actores y su contexto institucional.
Una forma de ilustrar los argumentos que hemos expuesto hasta ahora es
examinar de forma más sistemática algunos de los estudios existentes sobre el núcleo
ejecutivo. La amplia bibliografía existente sobre este tema, en su mayor parte en el Reino
Unido, incluye una cantidad considerable de estudios que examinan las "reglas de juego
informales", pero rara vez dentro de un marco institucionalista. Tampoco utiliza una
perspectiva abiertamente de género. David Richards y Martin Smith (2000; 2004), por
ejemplo, utilizaron un enfoque realista crítico para examinar nociones dominantes en la
función pública británica como el "espíritu de la función pública" y la neutralidad
política, argumentando que, aunque se presentan como fundamentalmente

22
1 Entrevistas y otros datos de dos proyectos financiados por el CERS: principalmente "The Changing
Role of Central Government Departments" (L124251023), realizado entre 1995 y 1998 por D .
Marsh, D. Richards y M.J. Smith, pero también "Labour and the Reform of Whitehall: Inheritance,
Transition and Accommodation" (R000222657), realizado entre 1998 y 2000 por D . Richards y M .J.
Smith.

23
normativamente buenas, en realidad legitiman el gobierno de una élite de poder. De
hecho, las relaciones generalmente armoniosas entre ministros y funcionarios se derivan
en parte de una creencia compartida en el "modelo de Westminster" y de unos
antecedentes a menudo compartidos en términos de raza, clase y género. Pero, a pesar de
que reconocen la existencia de un poder asimétrico y de desigualdades estructuradas que
incluyen el género, Richards y Smith no analizan explícitamente el género como un
componente importante de estas ideas y procesos (como demuestran, por ejemplo, los
análisis de cómo las normas de neutralidad están marcadas por el género o reconocen la
existencia de un régimen de género particular) (Chappell 2002). Sin embargo, este corpus
de trabajos no centrados en el género nos proporciona importantes perspectivas.
Al mismo tiempo, la mayor parte de los estudios sobre género y política
realizados hasta la fecha han ignorado en gran medida el ejecutivo y el núcleo del
ejecutivo en favor de la investigación del legislativo, los niveles de representación de las
mujeres y las cuotas. Ya se han iniciado algunos trabajos sobre el género y el ejecutivo
(Jalalzai 2008). Pero gran parte de ellos se limitan a contabilizar el número de mujeres
en los ejecutivos. Sin embargo, Claire Annesley y Francesca Gains (2010) han
estudiado lo que denominan la "disposición de género" del núcleo ejecutivo del Reino
Unido. Basándose en entrevistas con participantes, así como en fuentes y documentos
publicados, examinan cómo el reclutamiento, los recursos de poder, las normas
informales y las prácticas de gobierno operan en función del género. En particular,
Annesley y Gains (2010) examinan los esfuerzos de dos ministras "feministas" del
Nuevo Laborismo que accedieron a ser entrevistadas e identificadas, centrándose en sus
intentos de introducir políticas de igualdad de género desde sus bases ministeriales en
los Departamentos de Comercio e Industria y Seguridad Social.
Aunque es un comienzo importante, aún queda mucho por hacer para desarrollar
un enfoque coherente de la IF sobre el núcleo del ejecutivo. Debemos ir más allá de la
investigación existente sobre las ministras feministas y las políticas de igualdad de
género para explorar de forma más general el género en el núcleo del ejecutivo. La tarea
consiste, por tanto, en ir más allá de esta noción un tanto vaga de "disposición de
género" para examinar sistemáticamente la naturaleza de género del núcleo del ejecutivo
tanto en términos formales como informales, analizando, por ejemplo, cómo funcionan
los distintos departamentos, como sanidad, finanzas o defensa, delineando las normas
formales e informales que operan en el día a día y cómo éstas repercuten en una serie de
resultados, no sólo en los de igualdad de género. Así será posible observar los cambios a
lo largo del tiempo y realizar análisis comparativos.
Todavía no se han recopilado los datos primarios necesarios para llevar a cabo
estas tareas, pero utilizando la investigación existente, podemos examinar un aspecto
poco explorado del funcionamiento de género de las instituciones formales e informales
-a saber, el reclutamiento y la promoción dentro de los escalones superiores de la
administración pública británica- como un elemento clave del núcleo ejecutivo (para una
excepción temprana a esta laguna, véase Watson 1994). Los escalafones superiores han
seguido estando dominados por los hombres (además de ser excluyentes en términos de
raza y clase) a pesar de una serie de iniciativas formales y entendimientos más
informales que deberían haber cuestionado esto más ampliamente (Lowe 2011). En
primer lugar, las normas formales sobre género cambiaron en la década de 1970, cuando
la Ley de Igualdad Salarial de 1970 y la Ley de Discriminación Sexual de 1975
24
eliminaron las prohibiciones generales sobre el empleo de mujeres. Al mismo tiempo,
informes internos de la administración pública como el Informe Kemp Jones de 1971
sobre el empleo de las mujeres en la administración pública y el informe de 1981 sobre
la igualdad de oportunidades para las mujeres en la administración pública esbozaron los
problemas existentes en el sector; y, por último, la administración pública fue

25
siempre se ha considerado un "buen" empleador de mujeres. Sin embargo, poco cambió
entre 1968 y 1981, cuando todos los secretarios permanentes seguían siendo hombres.
Las mujeres sólo representaban el 2,5% de los vicesecretarios tanto en 1968 como en
1981; y sólo en el nivel de subsecretario podía apreciarse algún cambio, ya que el
porcentaje de mujeres había aumentado del 2,4% al 4,4% (Lowe 2011, p. 330). Estas
proporciones han aumentado en los últimos años. En 1995 solo había dos Secretarias
Permanentes (SP) y en enero de 2011 solo ocho de los 42 Secretarios Permanentes eran
mujeres. Sin embargo, en diciembre de 2011 esta cifra había aumentado a trece. La
investigación que ya se ha llevado a cabo puede ayudarnos a desentrañar estas cifras y a
comprender mejor las normas y prácticas institucionales informales que han contribuido
a mantener el predominio masculino, a pesar de la retórica oficial y de las iniciativas
formales introducidas para reducir el predominio masculino en la cúpula. Y quizá
también nos ayuden a explicar el reciente aumento de las cifras.
Frente a la igualdad institucional formal, las trayectorias profesionales de
hombres y mujeres siguieron guiándose por la existencia continuada de estas normas y
prácticas informales. El camino hacia la secretaría permanente ha sido durante mucho
tiempo trabajar en el despacho privado de un ministro como secretario particular y esto
suele ocurrir cuando el funcionario tiene entre 20 y 30 años (Rhodes 2011). Se trata de
un trabajo muy exigente y requiere que el funcionario esté siempre disponible para el
ministro, trabajando siete días a la semana si es necesario, en un momento en el que
muchas mujeres tienen responsabilidades de cuidado que entrarían en conflicto con esta
cultura de horarios prolongados; y Lowe sostiene que esta norma informal puede
obstaculizar su progresión profesional (Lowe 2011). Robin Butler, que se convirtió en
secretario privado del Tesoro en 1964, a los 26 años, y terminó su carrera en 1998 como
secretario del Gabinete, admitió que nunca vio a sus hijos con el uniforme escolar, ya que
salía de casa antes de que estuvieran vestidos por la mañana y nunca volvía antes de que
estuvieran dormidos por la noche (Entrevista, The Secret Life of Whitehall: The Private
Office, BBC4, 30 de marzo de 2011). De hecho, una alta funcionaria entrevistada a
finales de la década de 1990 afirmó que no tener hijos había facilitado definitivamente su
progresión profesional. Y aún a mediados de los 90, a las funcionarias de alto nivel se las
seguía llamando "buenas chicas".2
Incluso cuando las mujeres han progresado con éxito, tienen más probabilidades
de llegar a lo más alto en determinados departamentos y puestos. A finales de los
noventa, una alta funcionaria del entonces Departamento de Seguridad Social (DSS)
afirmó que, aunque las mujeres podían llegar a vicesecretarias del Tesoro, estaba
aceptado que no ascenderían a secretarias permanentes.3 Por lo tanto, las mujeres de alto
rango tenían que salir del Tesoro y, por lo general, entrar en el "lado social" para
ascender, a pesar de que una trayectoria profesional más aceptada y "normal" era
permanecer durante largos periodos y ascender dentro del mismo departamento. Este
patrón de predominio de las mujeres PS en determinados departamentos, a menudo los
más "blandos" orientados al bienestar (reflejo de los nombramientos que suelen obtener
las ministras), así como en las agencias, se ha mantenido a pesar del aumento del número
de mujeres. Aunque en diciembre de 2011 había una mujer PS (de cuatro) en Defensa, las
mujeres se agrupaban en Sanidad, Trabajo y Pensiones, y Aduanas e Impuestos
Especiales, mientras que los hombres seguían dominando en la Oficina del Gabinete
(siete de siete) y el Tesoro.
26
 Es importante desarrollar esta investigación previa sobre las trayectorias profesionales de
las mujeres y

2Datosde entrevistas procedentes de la investigación citada en la nota 2.

3Datos de entrevistas de la investigación citada en la nota 2.

27
actualizarla. Tenemos que determinar en qué medida se mantienen las normas y prácticas
informales habituales hasta finales de los años noventa y en qué medida han cambiado.
¿Es significativo el reciente aumento de nombramientos de funcionarias? Sería útil
entrevistar específicamente a las funcionarias y funcionarios que participaron en la
investigación de los años noventa acerca de cómo veían el funcionamiento del género.
También es necesario hablar con los funcionarios actuales, tanto hombres como mujeres,
para ver si sus antecedentes, percepciones y progresión profesional son diferentes a los de
las funcionarias anteriores o a los de sus contemporáneos del sexo opuesto. ¿Existen
diferencias significativas entre las funcionarias y sus colegas masculinos en cuanto a raza
y clase, es decir, raza blanca y clase media/alta? ¿Predominan también entre las mujeres
los estudios en colegios privados y en Oxbridge?
Las entrevistas informales sugieren que sí.4
También sería útil analizar los cambios institucionales más amplios que se han
producido desde mediados de la década de 1990 y su relación con la incorporación de la
perspectiva de género en las reglas, normas y prácticas. Uno de los cambios más
comentados, pero aún relativamente poco investigado, es el auge de los asesores
especiales (SpAds), que se han ido incorporando cada vez más formalmente al núcleo del
ejecutivo a través de códigos de conducta y legislación (Gains y Stoker 2011). Una vez
más, los datos anecdóticos sugieren que los SpAds tienen antecedentes similares a los de
los funcionarios de carrera (predominantemente hombres, blancos y de clase media),
salvo que suelen ser más jóvenes, ya que el periodo como SpAd suele ser precursor de
una carrera en la política electoral. Los SpA masculinos parecen ser más frecuentes en el
centro del gobierno -por ejemplo, en la oficina del Primer Ministro, el Tesoro y el
Gabinete- que en los márgenes (aunque algunas ministras del Nuevo Laborismo,
incluidas las investigadas por Annesley y Gains, emplearon deliberadamente a SpA
femeninas). Es necesario seguir investigando esta cuestión, al igual que el aumento de la
contratación de personas sin formación profesional en la función pública. Ello mejoraría
nuestra comprensión tanto de las normas y prácticas informales de larga data como de la
aparición de otras nuevas en torno a la progresión profesional y los puestos adecuados
para hombres y mujeres en el núcleo del ejecutivo. En última instancia, esta investigación
podría ampliarse para examinar el impacto que las normas de género potencialmente
diferentes presentes en una serie de departamentos pueden tener en las culturas
institucionales y en los resultados. Podría, por ejemplo, comparar los departamentos
centrales "duros", como el Tesoro, con los de gastos "más blandos", como el Ministerio
de Sanidad y Seguridad Social.

CONCLUSIONES
Todas las instituciones están profundamente imbuidas de género. Esto no siempre se
percibe, pero tiene importantes consecuencias tanto intencionadas como no
intencionadas. El funcionamiento de las reglas, normas y prácticas de género (y su
intersección con las estructuras de raza, clase y sexualidad) influye en las opciones y
procesos de diseño institucional. Como pone de relieve el caso del núcleo ejecutivo,
también determina los resultados institucionales. La ventaja de adoptar un enfoque de
género e instituciones es que permite a las instituciones nacionales explicar mejor los
orígenes, la aplicación y los resultados de las instituciones, y ayuda a los estudiosos
feministas a entender por qué incluso las normas formales de igualdad de género mejor
28
diseñadas, como los esfuerzos por aumentar el número de mujeres en el sector público, a
menudo no producen los efectos previstos.
Hemos argumentado que para poder entender cómo se producen estos procesos y se
4 Entrevistas informales con un ex Labour SpAd y un funcionario del Tesoro, noviembre de 2011.

29
reforzada, no sólo es necesario fijarse en las normas formales, sino también en sus
aspectos más ocultos, en las instituciones informales. Esto implica identificar las normas
tácitas y aceptadas que pueden guiar la toma de decisiones, exponiendo y cuestionando
el statu quo de género o la "lógica de lo apropiado". Identificar la vida oculta de las
instituciones plantea retos a los investigadores. Aquí hemos mostrado algunas formas
preliminares de superarlos, basándonos, por ejemplo, en algunas de las investigaciones
existentes sobre el núcleo ejecutivo para examinar cómo la contratación y la progresión
en una parte del núcleo ejecutivo del Reino Unido se han visto afectadas por reglas,
normas y prácticas informales basadas en el género. También hemos sugerido algunas
formas en que esta investigación podría ampliarse para ayudar a comprender hasta qué
punto estas instituciones informales se han mantenido o modificado.
Esta agenda de investigación puede ampliarse aún más. Prestar atención a las
instituciones informales de género puede contribuir a la nueva atención que se presta en
las instituciones nacionales al cambio institucional y en la investigación de género a la
reforma de las instituciones políticas para promover la igualdad. El argumento presentado
aquí sugiere que, para comprender el cambio, los investigadores no pueden centrarse
únicamente en el cambio dentro de las instituciones formales, ya que esto sólo
proporcionará una pieza parcial del rompecabezas. Cualquier esfuerzo por comprender el
cambio institucional debe complementarse con la atención a las instituciones informales
que existen en cualquier contexto concreto y a sus dimensiones de género, así como con
consideraciones específicas sobre cómo pueden desenmarañarse y desmantelarse estas
reglas y normas.
Otra dirección importante para futuras investigaciones sobre la vida oculta de las
instituciones es trazar con más detalle la intersección entre las diferentes estructuras de
poder. En este documento hemos destacado la existencia de un régimen de género, pero
como también hemos señalado, éste opera dentro de un contexto que también está
impregnado de otras instituciones informales que existen en función de la raza, la clase,
la sexualidad y otros ejes. Prestar más atención a cómo y dónde operan, interactúan y
ejercen su fuerza estas diversas estructuras de poder mejorará nuestra comprensión de las
complejidades del diseño, la continuidad y el cambio institucionales. También debería
ayudarnos a explicar mejor por qué los cambios en las normas formales no siempre tienen
el efecto que pretendían los diseñadores institucionales.
Las instituciones son complejas. Tienen dimensiones formales e informales.
Descubrir los aspectos más ocultos de las instituciones plantea retos a los investigadores,
pero, como hemos argumentado, no son insuperables. Difícil o no, es esencial seguir esta
línea de investigación para ofrecer una visión más matizada y realista de las
instituciones, su diseño, su funcionamiento y sus efectos, y para comprender mejor cómo
reformarlas para producir resultados más igualitarios para todos.

AGRADECIMIENTOS

Queremos dar las gracias a los participantes en el taller de Sydney de 2010 sobre
Repensar la dinámica de las instituciones políticas por inspirarnos este artículo, y
especialmente a Fiona Mackay por sus comentarios críticos y alentadores a lo largo

30
de su desarrollo. También nos gustaría dar las gracias a Vivien Lowndes, Dave
Richards y Patrick Diamond por toda su ayuda y asesoramiento. Louise agradece
también el apoyo del Australian Research Council Discovery Project.

31
(DP0879958) que apoyó su contribución al artículo.

REFERENCIAS
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