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Cuestiones
teóricas clave"
Universidad de Granada
Introducción.-
En este trabajo, que resume la línea teórica y metodológica que impregna toda su
obra, Chang propone una nueva agenda de investigación en materia de desarrollo
económico, basada en una estrategia de deconstrucción del discurso dominante sobre
instituciones y desarrollo. Su provocadora interpretación ha tenido la virtud de
revitalizar el debate y abre las puertas a un futuro diálogo con otras propuestas
heterodoxas (Ruccio, 2011; Wallis, 2011; Jameson, 2011; Ros, 2011), e incluso con
autores ortodoxos como Maseland (2011) y Kimenyi (2011), que promete ser muy
productivo.
Sin embargo, la discusión puede ser muy ardua con otro grupo de autores que
reprueban su discurso y de cuyos comentarios críticos se puede inferir la presencia de
dos posiciones irreconciliables. Así, se califica el trabajo de Chang de compendio de
prejuicios ideológicos e ideas muy cuestionables y contradictorias, irrelevantes y falsas,
y de realizar un análisis simplista de la teoría del Estado de la escuela de la Elección
Pública (Choi, 2011). También se le acusa de minusvalorar el papel de las instituciones
y la importancia de los derechos de propiedad en la dinámica del crecimiento (Boettke
& Fink, 2011; Brouwer, 2011). Y de mantener un discurso muy sesgado, que no aborda
de manera satisfactoria los problemas metodológicos de la Nueva Economía
Institucional ni ofrece alternativas, presenta argumentos desfasados, sin referencia
alguna a sus nuevos avances teóricos sobre instituciones y desarrollo, y engloba bajo la
rúbrica de "discurso dominante" afirmaciones novedosas y provocativas de una minoría
vanguardista, como La Porta et al., e incluso a autores que cuestionan, con sus mismos
argumentos, la idea de monocultivo institucional (Clague, 2011; Nugent, 2011; Keefer,
2011; Shirley, 2011). Además de que su análisis solo comprende parcialmente a la
literatura institucional ortodoxa, se aduce que sus críticas se dirigen a una versión
distorsionada que los policymakers han convertido en malas políticas para el desarrollo
(John and Storr, 2011; Clague, 2011; Nugent, 2011; Wallis, 2011). Otro frente de
ataque se centra en su defensa radical de la planificación central y firme rechazo de la
econometría, apoyados en una metodología muy débil y en pruebas poco sistemáticas y
muy aleatorias, basadas en un uso selectivo de los casos particulares para adaptarlos a
sus planteamientos (Keefer, 2011; De Jong, 2011). Por último, se subraya que
malinterpreta los argumentos de la corriente “fatalista” del cambio (Shirley, 2011) y
crítica infundadamente la supuesta ignorancia de los costes del cambio institucional por
parte de la corriente "voluntarista" (Nugent, 2011; Clague, 2011).
De otro lado, para acercarse a los hechos reales hay que distinguir entre las
organizaciones y las instituciones que las sostienen y superar la identificación de North
de instituciones con normas (Portes, 2007). Con esta definición de las instituciones
como "reglas del juego", como "restricciones que los hombres imponen a la interacción
humana" (North, 1990, 2005), se reducen a una elección más del conjunto de las
realizadas por los individuos en el marco de maximización de la utilidad basada en la
elección racional. La construcción de instituciones es un hecho social y político
(histórico) y no un acto racional aislado por parte de ciertos actores. De la definición de
Chang y Evans (2005) se desprende que las instituciones son "patrones sistemáticos,
integrados por expectativas compartidas, presupuestos no cuestionados, normas
aceptadas y rutinas de interacción, que influyen poderosamente en la conformación de
las motivaciones y el comportamiento de grupos de actores sociales interrelacionados".
Y que estos patrones sistemáticos se encarnan en "organizaciones investidas de
autoridad", tales como la administración pública y las empresas, que cuentan con
normas formales, y pueden imponer sanciones coactivas.
Detrás de la imagen ortodoxa del Estado se esconde la visión del egoísmo como
teoría de la motivación y del comportamiento humano y la negación de la naturaleza
“pública” de las motivaciones de los políticos y burócratas estatales, pero los individuos
pueden estar motivados por el egoísmo más extremo o el más puro altruismo (Steinmo y
Lewis, 2011). Las instituciones no son sólo un conjunto de restricciones dentro de las
cuales los políticos y los burócratas individuales maximizan su utilidad racionalmente,
sino que confieren legitimidad, autoridad y poder a quienes participan en ellas (Toye,
1994). Como escribía Röpke (1966), deben existir valores éticos más elevados que
puedan ser invocados con éxito, tales como la justicia, el espíritu público, el altruismo,
o la buena voluntad, e individuos que piensen “institucionalmente”, esto es, que tengan
conciencia del deber propio más allá de la lealtad personal u organizativa (Heclo, 2009),
y que al integrarse en la vida pública, terminen interiorizando valores “públicamente
orientados”. En todo caso, tanto el comportamiento como las motivaciones de los
personajes públicos pueden cambiarse mediante la exhortación ideológica, directa,
enfatizando en la ética del servicio público en el proceso de entrenamiento burocrático,
o indirecta, cambiando las instituciones que les rodean (Chang, 2007).
Chang constata que durante las tres décadas posteriores a la segunda Guerra
mundial, tanto los países ricos como los países en vías de desarrollo, experimentaron
índices de crecimiento muy superiores a los de la “primera globalización” (1870-1913)
con programas de intervención bien diseñados y severos controles sobre los
movimientos de capital internacional. Sólo un episodio de “amnesia histórica”, fruto de
una reescritura de la historia, podría explicar el olvido de casos tan paradigmáticos
como el de la denominada “edad de oro del capitalismo”. Chang (2002a) muestra que la
mayoría de los países pobres tuvo mayor crecimiento económico en los años sesenta y
setenta, cuando aplicaron políticas económicas activas, que en los veinte años
siguientes, cuando abandonaron esas políticas a favor de las reformas institucionales de
ajuste estructural. En todos los países que lograron un crecimiento económico sostenido
(los tigres Asiáticos, China, Chile, India, Botswana), a la vez que se definían y
protegían los derechos de propiedad privada, se aplicaron políticas públicas sociales, de
provisión de infraestructuras y de apoyo a la innovación tecnológica y a la inversión
productiva. El triunfo del “idiosincrático” modelo asiático se sustentó en un formidable
gasto de energía política y recursos económicos y no en el legado histórico o cultural.
Rebate, así la idea de la existencia de culturas más preparadas para el desarrollo
económico que otras y que éstas sean inmutables en el largo plazo, en particular, la
historia causal que traza Huntington (Harrison y Huntington, 2000) para demostrar la
importancia de la cultura en el desigual desempeño de Ghana y Corea del Sur, en el
periodo 1960-1990. Para comprender el cambio social, subraya, hay que disociar la
cultura de la “ilusión del destino”, porque la cultura puede modificarse mediante la
exhortación ideológica y la política educativa, apoyadas en cambios en las instituciones
y las políticas económicas (Chang, 2007; Sen, 2007).
Uno de los argumentos centrales del discurso dominante es que las instituciones
clave para el desarrollo son las que “salvaguardan los derechos de propiedad” y
garantizan el cumplimiento de los contratos. Así se desprende de las recomendaciones
de Shirley (2008) a los países en desarrollo de dos grupos de instituciones, las que
fomentan el intercambio, mediante la reducción de los costos de transacción y el
aumento de la confianza, y las que influyen en el Estado para proteger la propiedad
privada de la expropiación. También se puede extraer de la noción de buena gobernanza
de Dixit (2009), entendida como la que asegura tres prerrequisitos esenciales de las
economías de mercado: los derechos de propiedad, el cumplimiento de los contratos y la
provisión de bienes públicos. O de la definición de "buena organización" social de
Acemoglu et alt. (2000), identificada con un conjunto de instituciones políticas,
económicas y sociales que aseguran los derechos de propiedad de la mayoría de la
sociedad.
Todos estos estudios han puesto de manifiesto las debilidades del modelo de
crecimiento neoclásico como base de las políticas de desarrollo y el rechazo del
monocultivo. Se advierte que las instituciones occidentales han surgido a través de un
largo proceso de adaptación y no pueden copiarse al pie de la letra en los países en
desarrollo, y que la dependencia de la senda incide en la gradualidad del cambio y
dificulta la importación de instituciones occidentales (North, 2005; Shirley, 2008).
Como se decía más arriba, desde la literatura ortodoxa se argumenta que la obra
de North y otros institucionalistas ha tenido un doble impacto: en el mundo académico,
produciendo avances en la teoría y en el método; en las agencias del desarrollo,
reorientando los programas del fundamentalismo del mercado al fomento del buen
gobierno (Bates, 2010). Desde la literatura crítica se relativizan los avances,
reduciéndolos al ámbito académico, y se subraya que, en la práctica, tal influencia ha
conducido a la propuesta de monocultivo con resultados muy negativos, porque la
imposición externa de patrones institucionales reduce la posibilidad de que las
sociedades desplieguen su capacidad de construir sus propias instituciones que les
permitan opciones sociales efectivas (Rodrik, 1999). Se destaca la importancia de la
interacción entre instituciones formales e informales, y del grado de legitimidad del
cambio institucional en una cultura concreta, y se propone impulsar la capacidad de
deliberación, experimentación e innovación institucional de los propios países en
desarrollo, en lugar de adoptar instituciones occidentales (Evans, 2004; Chang, 2006).
Del debate entre ambas posiciones se desprende que hay que superar el
argumento de que “las instituciones importan” y profundizar en la naturaleza de las
instituciones para entender los factores que influyen en el bienestar social y plantear la
estrategia adecuada. De la literatura generada solo se puede inferir que instituciones y
desarrollo se influyen recíprocamente. Las instituciones son una causa más del
desarrollo, como la oferta de factores o la tecnología, que afectan a la oferta de factores
y su uso, pero estos factores, a su vez, inciden sobre el crecimiento, lo que, a su vez,
influye en la evolución de las instituciones (Pzeworski, 2004). El propio North (2006)
reconocía la carencia de una teoría dinámica adecuada que permitiera describir la
naturaleza no ergódica del mundo, explicar cómo se desarrolló el mundo desarrollado y
cómo realizar la transición del subdesarrollo al desarrollo.
En general, se admite que las instituciones no solo restringen las opciones, sino
que también instauran los criterios mismos por los que las personas descubren sus
preferencias. Sin embargo, para North, el dilema consiste en explicar la creación de las
condiciones favorables a la existencia de mercados con bajos costos de transacción y un
creciente bienestar material. Y, en materia de desarrollo sigue planteando la creación de
instituciones políticas que provean los bienes públicos básicos para el buen
funcionamiento de una economía, y pongan límites al poder gubernamental (North,
2005). La recomendación de instituciones que favorecen el crecimiento avalada por la
literatura ortodoxa no tiene en cuenta el papel de las instituciones como amortiguadores
contra la inestabilidad de un sistema guiado por la destrucción creativa (Evans y
Chang). En las dimensiones sociales (corrupción y capital social), económicas
(funcionamiento de los mercados y respeto a la propiedad privada) y políticas (libertad
y estabilidad políticas) que se incluyen en la construcción de indicadores de la calidad
institucional, se prescinde de la política social.
Sen niega que el PIB sea una medida adecuada para comparar niveles de
bienestar y sitúa el tema de la elección pública de alternativas en el centro del
desarrollo. Su concepción del desarrollo como un proceso de expansión de las libertades
fundamentales se aleja de las visiones estrictas de desarrollo identificadas con el
crecimiento del producto nacional bruto, con el aumento de las rentas personales, con la
industrialización, con los avances tecnológicos o con la modernización social. El
crecimiento del PIB se considera un medio para expandir las libertades de que disfrutan
los miembros de la sociedad, pero se advierte que las libertades dependen de las
instituciones sociales y económicas (sanidad y educación), y de los derechos políticos y
humanos (libertad de participación política), cuya importancia no se mide por su
contribución al PIB o al fomento de la industrialización. Esta concepción del desarrollo
permite apreciar simultáneamente el papel de las instituciones en el proceso de
desarrollo, y reconocer el influyente papel de los valores sociales y de las costumbres
vigentes en las libertades de que disfrutan los individuos. La operatividad de este
enfoque depende de la valoración, mediante discusión pública, de los componentes de la
calidad de vida o del bienestar (Sen, 1999).
La teoría del desarrollo asumía que las preferencias eran exógenas, evitando las
cuestiones relativas a la elección pública, y planteando una definición tecnocrática de
los medios necesarios para aumentar la renta nacional. El enfoque de la capacidad
convierte en endógeno el proceso de formación de preferencias colectivas y en el núcleo
del análisis se sitúa la determinación de los mecanismos institucionales necesarios para
fomentar el debate público, es decir en las instituciones que facilitan las decisiones
colectivas sobre los fines del desarrollo. Esta estrategia participativa requiere
comprometer a la población en la discusión sobre los objetivos del desarrollo, las reglas
y los medios necesarios para conseguirlos. Además, como el cambio institucional
significa no solo la redefinición de reglas formales sino fundamentalmente la
realización de intereses y poder, la iniciativa está condenada al fracaso a menos que se
involucre a las élites en el proyecto (Portes, 2007). Para lograr esas formas deliberativas
de gobernanza económica que posibiliten a las personas elegir el tipo de vida que
valoran, a partir de las configuraciones institucionales existentes, Evans (2005) plantea
dos vías: nivelar el terreno cultural, diversificando las fuentes de información que recibe
el ciudadano, y crear capacidad colectiva para expandir la propia capacidad, invirtiendo
en la expansión de las oportunidades para la discusión y el intercambio públicos.
BIBLIOGRAFÍA