Allan Poher Barrios - El Derecho de Petición Ante La Administración Tributaria

EL DERECHO DE PETICIÓN
ANTE LA ADMINISTRACIÓN
TRIBUTARIA
POR: LIC. ALLAN POHER BARRIOS ROSARIO
IV CONGRESO INTERNACIONAL DE DERECHO TRIBUTARIO

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO TRIBUTARIO DE LA REPÚBLICA DE PANAMÁ
DEL 23 AL 25 DE JUNIO DE 2015

El Derecho de Petición ante la Administración Tributaria / Allan Poher Barrios Rosario
IV Congreso Internacional de Derecho Tributario
Tribunal Administrativo Tributario de Panamá
Del 23 al 25 de junio de 2015
TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCIÓN. ...................................................................................................................................... 3
I. EL DERECHO DE PETICION .................................................................................................... 6
A. ORIGEN HISTÓRICO. ............................................................................................................... 6
1. FRANCIA. ................................................................................................................................... 8
2. INGLATERRA. ........................................................................................................................... 9
3. ESPAÑA.................................................................................................................................... 10
B. BAJO EL CONSTITUCIONALISMO. ....................................................................................... 12
C. EL DERECHO DE PETICIÓN EN EL DERECHO COMPARADO. .......................................... 14
D. EL DERECHO DE PETICIÓN EN OTRAS CONSTITUCIONES.............................................. 15
1. CONSTITUCIÓN DE CHINA. .................................................................................................. 15
2. CONSTITUCIÓN DE GRECIA.................................................................................................. 16
3. CONSTITUCIÓN DE ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. ....................................................... 17
4. CONSTITUCIÓN DE CUBA. .................................................................................................... 18
5. CONSTITUCIÓN DE ESPAÑA Y PERÚ. ................................................................................. 18
a. CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA.................................................................................................. 18
b. CONSTITUCIÓN DE PERÚ. .................................................................................................... 18
II. EL DERECHO DE PETICIÓN EN LA REPÚBLICA DE PANAMÁ. ................................................... 19
A. EL DERECHO DE PETICIÓN ANTE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA DE LA
REPÚBLICA DE PANAMÁ. .................................................................................................................... 26
1. SOLICITUD O PETICIÓN DE CARÁCTER FISCAL. .............................................................. 27
a. ¿CUÁL ES LA NATURALEZA DE LA RESPUESTA A LA SOLICITUD DE CARÁCTER
FISCAL? .................................................................................................................................... 28
b. ¿QUIÉNES PUEDEN PRESENTAR SOLICITUDES DE CARÁCTER FISCAL? ..................... 28
c. ¿CUÁNDO PROCEDE LAS SOLICITUDES FISCALES COLECTIVAS?.................................. 30
d. ¿CÓMO SE PRESENTAN LAS SOLICITUDES DE CARÁCTER FISCAL?.............................. 30
e. ¿QUÉ PROCEDE CUANDO LA SOLICITUD ADOLECE DE UN DEFECTO O SE HA
OMITIDO ALGÚN DOCUMENTO EXIGIDO POR LA LEY? .................................................. 31
f. ¿QUÉ TÉRMINOS TIENEN LAS AUTORIDADES PARA DAR RESPUESTA A LAS
PETICIONES? .......................................................................................................................... 31
1
g. ¿CUÁLES SON LOS DERECHOS QUE TIENEN EL PETICIONISTA Y SANCIONES PARA

QUIENES VIOLEN EL DERECHO DE PETICIÓN, SEGÚN LEY 38 DE 2000? ..................... 34
h. ¿CUÁLES SON LOS DERECHOS QUE TIENE EL CONTRIBUYENTE O ADMINISTRADO
FRENTE A LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA? .............................................................. 37
i. ¿CUÁL ES EL ALCANCE DEL CARÁCTER CONFIDENCIAL DE LA INFORMACIÓN DE
CARÁCTER FISCAL VS EL DERECHO DE PETICION Y LOS MEDIOS QUE TIENE EL
ADMINISTRADO PARA HACER VALER ESTE DERECHO? ................................................ 38
j. ¿CUÁLES SON LOS DERECHOS QUE TIENE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA CON
RESPECTO AL ADMINISTRADO? ......................................................................................... 52
2. LA CONSULTA. ........................................................................................................................ 54
a. ENTIDADES O FUNCIONARIOS COMPETENTES PARA ABSOLVER CONSULTAS
TRIBUTARIAS Y LLEVAR A CABO INTERPRETACIONES LEGALES. ............................... 65
b. LA CONSULTA EN LA LEGISLACIÓN EXTRANJERA. .......................................................... 69
3. QUEJA Y DENUNCIAS. ............................................................................................................ 72
CONCLUSIONES...................................................................................................................................... 79
BIBLIOGRAFÍA ....................................................................................................................................... 81
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INTRODUCCIÓN.
El origen del derecho de petición no se puede precisar con exactitud y a pesar de

ser una institución garantista y muy antigua al igual que otras instituciones, ha pasado a
ser figura secundaria. Tanto es así, que algunos autores, consideran que la misma podría
desaparecer. Una prueba de ello, es que en la actualidad algunas autoridades estatales que
se encuentran subordinadas a la Constitución y a la ley, no muestran apuro alguno en
atender con la mayor celeridad las peticiones realizadas por los ciudadanos dentro de los
plazos de tiempo establecido en sus propias legislaciones. Podría pensarse que es causa
de la inconciencia, del desconocimiento, de la falta de vocación e interés del servidor
público o que el tiempo establecido en la ley para dar respuesta es muy poco para la
naturaleza, magnitud, complejidad de la misma. Lo cierto, es que muchas veces el clamor
ciudadano de este derecho es desoído por quienes tienen la obligación de atenderlas.
Por los motivos antes expuestos, es que hay quienes piensan que el derecho de
petición es una reliquia histórica, un derecho inofensivo, una especie de desahogo, una
especie en extinción. Con esto no se quiere desalentar a nadie sobre el uso de esta
herramienta garantista milenaria por parte del ciudadano, pero si alentarlos para que sea
aprovechada y bien utilizada para hacer valer sus derechos y por otro lado la
Administración y sus dependientes debe ser consiente del deber y obligación de
atenderlas a la mayor brevedad posible, sin restricciones o limitaciones para incentivar su
uso, sembrando la confianza de la herramienta civilizada que tienen los pueblos de
dirigirse a sus autoridades.
Lo positivo es que el derecho de petición existe en todas las normas

constitucionales del mundo, desde los países democráticos de corte liberal y de corte
socialista y se están haciendo esfuerzos notorios de mejorar las condiciones, crear
mecanismos y estructuras organizacionales para garantizar el cumplimiento por parte de
los Estados de este derecho inherente al hombre. Sin embargo, hace falta más por hacer y
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es la divulgación de este derecho que a pesar de estar allí muchos no lo conocen

prefiriendo las protestas y cierres de calle convirtiéndose para el propio Estado un
problema. La educación en las escuelas de nivel básico, media y pre media, así como en las
universidades debe convertirse en el medio para inculcar en la persona el hábito y la
costumbre sobre el uso del derecho de petición, así como el respeto y reconocimiento.
En aquellos países que no lo han hecho deben comenzar a discutir las múltiples
aristas que tiene la importancia del derecho de petición, partiendo del reconocimiento del
papel del ser humano como eje central y fundamental de un Estado, así como el rol que
éste juega en su sostenimiento con su fuerza laboral y sus contribuciones tributarias
dejando de lado su origen, nacionalidad, religión o lineamientos políticos.
Se debe tener presente que todos los hombres y mujeres, nacionales o extranjeros
que habitan en un territorio son iguales ante la ley y tienen el mismo derecho a ser oídos y
atendidas sus peticiones enmarcado en una estricta legalidad propia de los estados
poseedores de normas pacificas de convivencia.
La Revolución Francesa marca el fin de los Estados Absolutistas en donde los reyes
atendían las suplicas de sus súbditos por un deber moral y divino y no porque estuvieran
supeditados al cumplimiento de una norma escrita. Al ponérsele fin a la época medieval
en donde el Estado se caracterizaba por ser Sancionador para pasar a los Estados
Modernos, inclinados mayormente en la calidad de la prestación de sus Servicios
fundamentados en la democracia, se asegura el derecho de petición instituyéndose como
una garantía fundamental del hombre y la mujer, pero a la vez un deber de la
administración a atender y responder lo solicitado dentro del marco de derecho.
El objetivo de este trabajo es despertar en el lector la inquietud y el interés en la

generación de hacer cambios filosóficos, culturales y jurídicos en nuestros propios
Estados, rompiendo con los patrones pre-establecidos en materia del Derecho de Petición
en general y ante la Administración Tributaria. Esta propuesta de cambio podría surtir
4
sus efectos en varias generaciones, de tal manera que daríamos un primer paso a lograr el
país que deseamos.
Para ello, daremos examinaremos la norma fiscal panameña como modelo en
contraste con la figura del derecho de petición concebida originalmente en la historia y el
derecho comparado en la primera fase del procedimiento contencioso administrativo que
es el procedimiento ante la administración, sin entrar en el procedimiento gubernamental
y judicial.
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I. EL DERECHO DE PETICION
A. ORIGEN HISTÓRICO.
Hemos de suponer que las peticiones a los gobernantes siempre han existido, pero
dentro de nuestra investigación no podemos precisar con exactitud la aparición del
derecho de petición, ni tampoco han faltado personas que hayan defendido el carácter
universal de esta institución política. Sin embargo, para efecto de ilustración
mencionaremos algunos antecedes históricos que pueden resultarnos interesantes con el
ánimo de entender cómo fue concebida esta figura en el pasado y como es concebida en la
actualidad desde el punto de vista pragmático.
Un primer análisis que realizamos que nos da un indicio de cuál podría ser su
origen histórico es desde el punto de vista etimológico. Así vemos que el término con que
se le denomina en varios idiomas es de raíz latina, tales como: “droit de petitition,
diritto di petizione, right of petition, Petionsreicht”, lo que nos hace pensar que este
derecho puede tener sus orígenes en el derecho romano o canónico.
En la Época Antigua, encontramos antecedentes en Roma en la figura del

“provovatio ad populum”, que consistía en una gracia concedida por el príncipe al
particular, quedando en sus manos omnímodas el perdón o la condena, ante la solicitud
de benevolencia de sus súbditos. Pero con la codificación del derecho de petición, se hace
parte inherente a todo romano, quienes poseían el derecho de dirigir sus reclamaciones
ante la máxima autoridad, convirtiéndose este derecho en un verdadero recurso judicial,
permitiendo su interposición ante los Tribunales que hubiesen fallado contra el afectado.
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También se conoce por múltiples documentos históricos que lo acreditan que en la

época bajomedieval en Castilla, Aragón, Francia e Inglaterra, era costumbre que los
súbditos se dirigieran al monarca “en petición de gracias o reparación de agravios”. El
derecho de petición como se concebía en el siglo XIII, surge de la unión de dos elementos.
El primero de ellos de carácter de instancia judicial suprema que le correspondía al rey y
el deber moral y religioso del rey de tratar con piedad y condescendía a sus súbditos. Es
decir, no había un reconocimiento recogido expresamente en una norma de este derecho,
ya que se trataba de una praxis de naturaleza moral más que jurídica. Para esa época no
existían diferencias conceptuales entre moralidad, costumbre y derecho, por lo que para
el Rey cualquier obligación del mismo podía ser de tipo moral como también normativo.
Otro posible antecedente histórico podemos mencionar la aparición del derecho de

petición en El Fuero Juzgo, que fue el cuerpo de leyes que rigió en la península Ibérica
durante la dominación visigoda y supuso el establecimiento de una norma de justicia
común para visigodos e hispanorromanos, sometiendo por igual tanto a los grandes como
a los pequeños. En este Código se encuentran recomendaciones hechas a los reyes que
busquen el bien común y no el particular. La importancia de este documento es que no
solo se había iniciado la práctica de realizar peticiones individuales sino peticiones sobre
intereses colectivos.
Un siglo después de la aparición de este Código existió una colección de diecisiete

leyes concedidas por Carlo Magno a los frisones conocidas como “Petitiores”. Sin
embargo, de estas leyes no se tiene seguridad de su existencia en el imperio Carolingio
pero si de un órgano político-administrativo, denominado “los missi” o enviados del
emperador, cuya misión era recorrer todos los condados para inspeccionar la actuación
de los condes y escuchar las quejas de los súbditos y en última instancia acudirán al
emperador para presentarle peticiones graciables o quejas.
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Por su parte, en el Derecho Canónico el derecho de petición se ejercía desde

tiempos inmemoriales. Una forma de contestación de la Santa Sede a las suplicas o
consultas hechas por sus fieles o autoridades eclesiásticas se conocía con el nombre de
rescriptos.
Finalmente la influencia religioso-eclesiástica explicaría la raíz latina del término

con que se le nombra en Europa y que aparecen a la vez en los reinos convertidos al
Cristianismo.
Después de ver como el derecho de petición evolucionó de la práctica de presentar

peticiones al monarca y luego como derechos reconocidos a sus súbditos, apreciaremos a
continuación cómo este derecho se fue consolidando y diversificando al ser ejercido por
las Asambleas estamentales.
1. FRANCIA.
La función de administrar justicia era una de las principales del rey, por lo que se
institucionalizó la práctica de los reyes de recibir en ciertos días las quejas de sus
súbditos. Podemos citar algunos ejemplos como cuando Felipe Augusto al partir a su
Tercera Cruzada recomendó a su madre y a su tío Guillermo, quien fuera Arzobispo de
Reims, atender tres veces al año, en Paris, durante todo el dio los clamores de los súbditos
y darles satisfacción por el honor de Dios y la utilidad del Reino.
Otro antecedente histórico podemos mencionar a Luis IX (1226-1270), reconocido

como el rey justiciero y misericordioso; a Carlos VIII (1470-1498), quien se dedicaba dos
días a la semana a recibir en audiencia a cualquier persona, con preferencia a los más
pobres. Pero además de las peticiones orales estaban las escritas conocidas con el nombre
de “requetés” remitidas al monarca en demanda de justicia o gracia, las que recibieron
más tarde el nombre de “plácets”. Las plácets eran redactadas por un escribano público,
mediante el cual una persona o corporación se dirigía a la bondad o a la justica del rey.
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Podíamos decir que si mediante el placet se solicitaba una gracia al Rey (una
pensión, condecoración o subsidio, etc) quedaba a la discrecionalidad del monarca de
concederla o denegarla; mientras que si el placet apelaba a la justicia el rey estaba
obligado a responder mediante un juicio autentico.
2. INGLATERRA.
En Inglaterra al igual que en Francia la función jurisdiccional era competencia del

rey. Sin embargo en cada condado la competencia era del sheriff designado al efecto,
constituyendo el medio para presentar peticiones graciables ante los reyes por
individuos o corporaciones.
La experiencia inglesa nos ofrece como dato interesante la asunción por parte del
Parlamento desde sus orígenes del derecho de presentar peticiones al rey. Cuando el
Parlamento era convocado desde 1305, los representantes de los condados y villas
llevaban peticiones desde sus distritos sobre aspectos que le interesaban a la comunidad
para ser escuchadas por el rey. Sin embargo, esta modalidad no impidió que se
presentaran peticiones en forma individual.
Las presentaciones de las peticiones por el Parlamento requerían de la

particularidad de una medida legislativa para su ejecución, siendo estos redactados en
forma de proyectos de ley, los cuales debían ser aceptados o rechazados por el rey, pero
sin poder modificarlo.
El derecho de petición siguió incrementando su importancia política, hasta llegar

hasta su máxima manifestación con la aprobación de la Petition of Right en 1628. Años
más tarde, fue necesario promulgar una ley contra las peticiones tumultuosas, limitando y
disciplinando el ejercicio de este derecho, que alcanzo su reconocimiento expreso y
directo en el Bill of Right de 1689, que en su artículo 5° dispuso:
9
“Es un derecho de los súbditos presentar peticiones al rey, siendo ilegal toda
prisión o procesamiento de los peticionarios”.
3. ESPAÑA.
La evolución histórica del Derecho de Petición en España tiene un comportamiento

similar a países como Francia e Inglaterra, donde el Monarca tiene entre sus principales
funciones la de ejercer como Rey - Juez (protector y tutor de su pueblo), debido a su
naturaleza “Divina” otorgada por Dios para impartir justicia (no rígida, sino
misericordiosa y generosa)
Los súbditos se dirigían al rey en busca de auxilio, gracias o favor del monarca,
dicha práctica tomó el nombre de “Paz Regia” o “Tutela”
Las diferentes peticiones y sus respectivas respuestas del rey conformaban el

“cuaderno del Peticiones”, enviado a todas las ciudades y villas para que el escribano del
consejo plasmara la petición, se enviaba al Rey quien daba respuesta por ese mismo
medio.
Un aspecto importante a resaltar es que cuando la Respuesta del Rey es

favorable, se convertía en Ordenamiento con fuerza de Ley.
En el siglo XVIII se mantiene algún canal de comunicación entre el Monarca y el

pueblo, pero el derecho de petición pierde la relevancia para el monarca, observable en el
tiempo que transcurría antes de que la respuesta llegara a los súbditos y en algunos casos
a los consejos, incluso se llega a la desatención completa de este tema por parte del
soberano desencadenando un claro resentimiento, esto se evidencia en la Francia de
finales de dicho siglo donde una suma de factores aunadas a esta pérdida de interés y
desconexión completa entre el Rey y su pueblo, detona la Revolución, la toma del poder
10
por parte del pueblo, la liberalización de los derechos, la democratización e igualdad de

los ciudadanos.
En España como en los países europeos con estructura monárquica pasan por
estados similares de desatención, sin llegar al mismo final violento; con el tiempo se
establecen Asambleas Representativas que entre sus características está la de ser capaz
de ejercer presión sobre el monarca en pro del cumplimiento de sus obligaciones en algún
momento consideradas “Divinamente otorgadas”. Este propósito se cumplió parcialmente
en la mayoría de los estados monárquicos europeos, salvo en Reino Unido donde el
Parlamento disponía del suficiente poder para compeler a la corona aceptar (en este caso
particular) las peticiones Colectivas, mientras en otras jurisdicciones el “ejercer presión”
para a ser “Procurar Convencer o Razonar “ la conveniencia de otorgar a gracia.
El tiempo pasa, el cambio es la constante, atrás quedan los estados

monárquicos, los estados nacionales y llegamos a los modernos estados
Republicanos, se pensaría que al ser el pueblo quien detenta el poder, el Derecho de
Petición tendría un puesto privilegiado en las diferentes cartas constitucionales, pero no
es así, se deja de lado y en el olvido la naturaleza moral de este derecho y se le
otorga mayor importancia a las relaciones jurídicas estrictas presentes entre
gobernante y gobernados, careciendo de lógica una institución fundamentada en la
justicia misericordiosa, generosa y discrecional del gobernante.
Es así como puede verse por ejemplo en la Constitución Federal de los Estados
Unidos, en la que no se menciona ni se hace referencia alguna a la petición o gracia, pero
dos (2) años después en 1789 con la 1ra. Enmienda se incorpora en el texto de la carta
magna.
Caso similar encontramos en Francia donde se aprueba la Declaración de los

derechos del Hombre y el Ciudadano en 1789 donde no se encuentra referencia al tema y
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es dos (2) años después en 1791 a nivel Constitucional que se concede este derecho y es
llevado a la categoría de Derecho civil y natural.
En España es en la Constitución de 1837 donde se consagra clara y explícitamente

por 1ra vez este derecho, en 1876 se ratifica el derecho, pero prohibiendo si ejercicio a las
fuerzas armadas. Posteriormente en el 1931 con la constitución republicana se mantiene
el derecho con esta misma restricción.
Años siguientes en 1945 en el Fuero de los Españoles el derecho de petición se

mantiene y la restricción de ejercicio a las fuerzas armadas pasaron a ser limitaciones que
alcanzaban a los funcionarios públicos.
Y es para 1960 que se aprueba la ley que regula este derecho y hasta el momento
sigue vigente, junto con la constitución de 1978.
B. BAJO EL CONSTITUCIONALISMO.
Tal parece que del Antiguo Régimen referente al derecho de petición solamente
quedo los denominados “Cuadernos de quejas”, presentados por los miembros del Tercer
Estado y el estamento eclesiástico al Rey Luis XVI, en el momento que convocó a los
Estados Generales en 1789. Consta en la historia que la negativa del rey francés a
conceder algunas de las peticiones hechas en adición a otras causas dio como origen la
constitución de la Asamblea Nacional y puso en marcha la Revolución Francesa.
Vale la pena señalar que con el triunfo del constitucionalismo se produce el

descenso del derecho de petición en la Europa Continental. Las causas son múltiples: el
desarrollo de la empresa y los partidos políticos, los medios de control otorgados a los
parlamentarios sobre el Ejecutivo, tales como interpelaciones y preguntas sobre todo el
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perfeccionamiento del sistema de garantías y recursos jurisdiccionales, particularmente

en el orden contencioso administrativo. Entonces se olvida el fin primordial que tiene el
derecho de petición, que por su propia naturaleza posee un componente moral
suplantándolo por la implantación del Estado de Derecho perdiéndose esta institución, tal
y como veremos a continuación:
La Constitución Federal de los Estados Unidos no contemplaba inicialmente la

declaración alguna de derechos, pero cuando el primer Congreso decidió en 1789
adicionar una parte dogmática al texto constitucional, el derecho de petición quedó
considerado en la Primera Enmienda.
“El Congreso no hará ley ninguna que adopte el establecimiento de religión del Estado
o que prohíba practicarla libremente, o que coarte la libertad de palabra o de
imprenta, o el derecho del pueblo para reunirse pacíficamente y para pedir al
gobierno la reparación de agravios”.
Posteriormente en 1791, la Constitución francesa reconoció a los ciudadanos como

uno de los derechos civiles y naturales la libertad de dirigir a las autoridades constituidas
peticiones firmadas individualmente y la también francesa Constitución de 1793
establecerá en su artículo 32 que
“El derecho de presentar peticiones a los depositarios de la autoridad pública no puede, en

ningún caso, ser prohibido, suspendido ni limitado”.
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A continuación enunciamos algunos antecedentes importantes en la era del constitucionalismo
SIGLO XVII INGLATERRA LUIS XVI  Cuadernos de Quejas, última aparición importante.
 La negativa a conceder algunas de las peticiones, sumado a
otras cusas desencadenaron la Revolución Francesa.
 Como mecanismo de agitación política fue muy común a
finales de siglo.
SIGLO XVIII EE:UU CONSTITUCIÓN  No contenía inicialmente el derecho, por lo cual se recogió
1789 FEDERAL DE EE.UU en la I Enmienda
SIGLO VIII FRANCIA CONSTITUCIÓN  Reconoce el derecho de Petición en los Derechos civiles y
1791 FRANCESA naturales, pero no parece en la Declaración de los derechos
de Virginia (1776), ni en la Declaración de los Derechos del
Hombre y del Ciudadano (1789)
SIGLO XIX ESPAÑA FELIPE VII  No estaba claramente expuesto, salvo para el caso de exigir
1812 la observancia de la Constitución, pero se mantuvo las
DECRETO peticiones directas al Rey y las Cortes a pesar de no estar en
1822 la carta magna.
CONSTITUCIÓN
1837  Se Decreta y reglamenta el derecho para personas
REGLAMENTACIÓN individuales, prohibiéndose las peticiones colectivas.
1960  Se consagra expresamente por 1ra vez el derecho de
petición.
 Se reglamenta el Derecho de Petición y sigue vigente.
C. EL DERECHO DE PETICIÓN EN EL DERECHO COMPARADO.
En la actualidad el derecho de petición se encuentra instituido en casi todo el

mundo con categoría de rango constitucional. Nos llama poderosamente la atención
que el caso de Francia fue una excepción, cuya carta magna de 1959, que no cuenta con
una tabla de derechos, se remite en su Preámbulo a la Declaración de Derechos del
Hombre y del Ciudadano de 1789, la cual omite este derecho. Sin embargo, una
Ordenanza Orgánica de 17 de noviembre de 1958 reconoce y regula el ejercicio de este
derecho en Francia.
Otro aspecto a destacar es que en los primeros textos constitucionales se

garantizaba de manera expresa la inmunidad de los peticionarios, mientras que en
la actualidad tal inmunidad no está garantizada formalmente en la mayoría de los
países.
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En cuanto a restricciones del derecho de petición encontramos que las persona

naturales o físicas pueden presentar peticiones personalmente, mientras que las
personas jurídicas o morales le son frecuentes las restricciones para su ejercicio,
puesto que requieren ser presentada por medio de un apoderado legal y no de su
representante legal o apoderado general u especial con facultades para ello
debidamente inscrita en el Registro Público.
El Derecho de Petición no debe tener limitaciones en lo que respecta al

destinatario, puesto que puede ser dirigida a cualquier órgano público o autoridad.
Por otro lado, se exige menos formalidades para ejercer este derecho y
prevalece que se realice en forma escrita, aunque no está ausente la posibilidad de
hacerlo en forma verbal en algunos países.
D. EL DERECHO DE PETICIÓN EN OTRAS CONSTITUCIONES.
A continuación citamos los textos constitucionales de algunos países que

consagran el derecho de petición. De los países citados observamos aquellos como
China Popular que dedica un artículo bastante detallado y amplio de este derecho,
mientras que en otros son bastante resumidos dejándolos al desarrollo de la ley.
1. CONSTITUCIÓN DE CHINA.
En China con la Revolución Cultural se introducen reformas a la Constitución

dándole la oportunidad al ciudadano a peticionar por escrito. También pueden hacer
sugerencias a los funcionarios, presentar quejas, acusaciones o denuncias ante los
organismos correspondiente de manera responsable. Deja claro que estos organismos
tienen la obligación de verificar los hechos alegados y responsabilizarse por
atenderlas. No pueden con motivo de estas acusaciones tomar represalias contra los
ciudadanos que la formulen y las violaciones a esos derechos ciudadanos deben ser
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indemnizados por el Estado de acuerdo a la ley. Además se especifican las distintas

modalidades del derecho de petición, excepto la consulta y solicitud.
La excerta constitucional de la República Popular China, establece en su artículo

41 coincidente al panameño:
“Artículo 41º - Los ciudadanos de la República Popular China tienen derecho a

formular críticas a todo organismo del Estado y a sus funcionarios, y a plantearles
sugerencias. Tienen derecho a presentar quejas, acusaciones o denuncias ante los
organismos correspondientes del Estado contra cualquier entidad del Estado o sus
funcionarios que hayan infringido la ley o faltado a sus deberes. Pero no deben
inventar o tergiversar los hechos para presentar acusaciones infundadas e
imputaciones insidiosas.
Los organismos correspondientes del Estado deben verificar los hechos alegados
en las quejas, acusaciones o denuncias que hagan los ciudadanos y
responsabilizarse de atenderlas. Nadie debe reprimir o tomar represalias contra
los ciudadanos que las formulen.
El que haya sufrido pérdidas a causa de la violación de sus derechos ciudadanos

por parte de un organismo del Estado o su personal, tiene derecho a la
indemnización de acuerdo con las estipulaciones de la ley”.
2. CONSTITUCIÓN DE GRECIA.
En Grecia el elemento que queremos resaltar es que las personas individual o
colectivamente actuando en común, pueden dirigir sus peticiones a sus autoridades y
estas están obligadas a responder en forma rápida conforme a la ley y sus respuestas
deben ser por escrito y debidamente motivadas. No se establece plazo para la
contestación, pero el texto constitucional lo remite a la ley.
“Artículo 10.
1. Toda persona, o varias actuando en común, tendrán derecho, siempre que se

ajusten a las leyes del Estado, a dirigir peticiones por escrito a las autoridades, las
cuales deberán obrar lo más rápidamente posible conforme a las disposiciones
vigentes y dar al peticionario una contestación por escrito y motivada, conforme a
lo que la ley disponga.
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2. No se autorizará la persecución del peticionario por las infracciones

eventualmente contenidas en la petición sino después de acuerdo definitivo de la
autoridad a la cual iba dirigida la petición y con autorización de la misma.
3. Toda solicitud de información obliga a la autoridad competente a contestar en la

medida en que la ley lo prevea”.
3. CONSTITUCIÓN DE ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
El derecho de petición según la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicano, se establece que en materia política el uso de este derecho se le reserva a los
ciudadanos de la República. Se prohíbe coartar el derecho de los ciudadanos a reunirse
pacíficamente que tenga por objeto hacer una petición o presentar una protesta por
algún acto, a una autoridad, excepto que se cometan injurias, violencias o amenazas
con el fin de intimidar al funcionario a resolver en el sentido que se desee.
“Artículo 8o. Los funcionarios y empleados públicos respetarán el ejercicio del

derecho de petición, siempre que ésta se formule por escrito, de manera pacífica y
respetuosa; pero en materia política sólo podrán hacer uso de ese derecho los
ciudadanos de la República.
A toda petición deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya

dirigido, la cual tiene obligación de hacerlo conocer en breve término al
peticionario”.
“Artículo 9o. No se podrá coartar el derecho de asociarse o reunirse

pacíficamente con cualquier objeto lícito; pero solamente los ciudadanos de la
República podrán hacerlo para tomar parte en los asuntos políticos del país.
Ninguna reunión armada, tiene derecho de deliberar.
No se considerará ilegal, y no podrá ser disuelta una asamblea o reunión que tenga
por objeto hacer una petición o presentar una protesta por algún acto, a una
autoridad, si no se profieren injurias contra ésta, ni se hiciere uso de violencias o
amenazas para intimidarla u obligarla a resolver en el sentido que se desee”.
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4. CONSTITUCIÓN DE CUBA.
La constitución de la República de Cuba, reconoce el derecho del ciudadano

cubano a dirigir peticiones y quejas a sus autoridades, a recibir la atención y respuesta
pertinente al caso en un plazo adecuado que la ley establecerá.
“Artículo 63o.- Todo ciudadano tiene derecho a dirigir quejas y peticiones a las autoridades
y a recibir la atención o respuestas pertinentes y en plazo adecuado, conforme a la ley”.
5. CONSTITUCIÓN DE ESPAÑA Y PERÚ.
Las Constituciones de España y Perú son muy similares. Ambas reconocen que
el derecho de petición puede ser ejercido en forma individual y colectiva, tiene que ser
por escrito en la forma que especifique la ley y en cuanto a los miembros de las fuerzas
armadas o institutos armados, policías podrán ejercerla individualmente.
a. CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA.
La Constitución Española consagra el derecho de petición en el artículo 29 en

los siguientes términos:
“Artículo 29
1. Todos los españoles tendrán el derecho de petición individual y colectiva, por

escrito, en la forma y con los efectos que determine la ley.
2. Los miembros de las Fuerzas o Institutos armados o de los Cuerpos sometidos a
disciplina militar podrán ejercer este derecho sólo individualmente y con arreglo
a lo dispuesto en su legislación específica”.
b. CONSTITUCIÓN DE PERÚ.
Por su parte, la Constitución de Perú lo considera en el artículo 2 de su norma

constitucional.
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“Artículo 2°.- Toda persona tiene derecho:
A formular peticiones, individual o colectivamente, por escrito ante la autoridad

competente, la que está obligada a dar al interesado una respuesta también por
escrito dentro del plazo legal, bajo responsabilidad.
Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional sólo pueden ejercer
individualmente el derecho de petición”.
EN RESUMEN:
De las normas constitucionales antes expresadas podemos destacar que en
términos generales no establecen plazos para la contestación, delegándolo en la ley de
sus respectivos países, pero si dejan claro la obligación de responder prontamente.
Algunas de ellas expresan que las respuestas deben estar debidamente motivadas con
fundamento en la ley por parte del funcionario. En países como China Popular se
mencionan las distintas modalidades del derecho de petición, pero no menciona la
consulta ni la solicitud. En países como los Estados Unidos Mexicano se deja claro que
en materia política el derecho de petición lo ejercen solamente los ciudadanos del país
y en países como España y Perú donde hay ejército se les concede el derecho a los
miembros de las fuerzas armadas o instituciones armadas a ejercerlo en forma
individual. Hubiera sido interesante conocer el contenido de este derecho elevado a
nivel constitucional en otros países, pero preferimos solamente citar algunos de ellos.
II. EL DERECHO DE PETICIÓN EN LA REPÚBLICA DE

PANAMÁ.
Es deber de todo Estado garantizar “la vida, honra y bienes de los nacionales y
extranjeros, que se encuentren bajo su jurisdicción, así como también asegurar la
efectividad de los derechos y deberes individuales y sociales, cumplir y hacer
cumplir la Constitución y la Ley”, lo que involucra una actividad dinámica como
resultado de las relaciones entre gobernantes y gobernados. (Artículo 17 de la
Constitución Política de la República de Panamá)
19
El Estado debe ofrecer a sus gobernados una organización administrativa perfecta

con la finalidad de garantizar la eficiente prestación de los servicios públicos. En el evento
de que no sea así, todo ciudadano puede solicitar a las autoridades que realicen sus
funciones, según lo ordena la Constitución de la República y las leyes, o demandar un acto
administrativo que considere justo.
El derecho o facultad que tienen los ciudadanos de un país de dirigirse a las

autoridades en demanda de una acción o acto, es lo que se conoce como el “Derecho de
Petición”, considerado como una de las más antiguas libertades y/o derechos del hombre.
Vale la pena remontarnos a la historia panameña desde cuando el Istmo se

encontraba unido a la Gran Colombia y las constituciones que rigieron para esa época
hasta su independencia en 1903. Así tenemos que la primera Carta Magna del Istmo fue
promulgada el 8 de junio de 1841, como resultado del primer intento separatista de la
Gran Colombia, a la que nos unimos voluntariamente momento después de la
independencia de España en 1821. Después aparece la segunda Constitución del 22 de
diciembre de 1853, conocida como la Provincial o Interdistritorial, sujeta a la Constitución
de la Nueva Granada de 1853, la cual garantizó ampliamente la libertad individual, la
seguridad personal, la libertad de pensamiento y la libertad de prensa. Con la creación del
Estado Federal de Panamá, aparece la tercera Constitución Istmeña el 27 de febrero de
1855 del pensamiento del ilustre Doctor Justo Arosemena, la cual mantiene las mismas
garantías que la constitución que le antecedía. En 1862 la Constitución de Río Negro
estableció los Estados Unidos de Colombia, con un régimen de característica federal,
caracterizada por su espíritu liberal y que en su artículo 16 se encontraba el derecho de
petición.
“Artículo 16
El derecho de obtener pronta y oportuna resolución en las peticiones que
dirijan por escrito y con las formalidades legales a las corporaciones,
20
autoridades o funcionarios públicos sobre cualquier asunto de interés

general o particular”.
Tres años más tarde, el Doctor Gil Colunge da un golpe de estado y promulga la
quinta Constitución Istmeña el 4 de agosto de 1865, re codificando el artículo 16 de la
constitución de 1862 al artículo 13 y adicionando un nuevo artículo en el que se dejaba
sentado el derecho de los ciudadanos que acusaban a los funcionarios públicos obtener
copia de los documentos de sus oficinas en que haya de fundarse la acusación según las
leyes.
“Artículo 6.
El acusar a los funcionarios públicos y obtener de ellos copias, conforme a
las leyes, de los documentos de sus oficinas en que haya fundarse la
acusación”.
Tres años y cinco después (1868 y 1870 respectivamente), el General

Buenaventura Correoso, promulga la sexta y séptima Constitución Istmeña. Esta última
también denominada Constitución del Estado Soberano del Istmo de Panamá. El 20 de
septiembre de 1875, se expide la octava Constitución del Istmo, hasta el 20 de diciembre
del mismo año, bajo el mandado del Coronel Gregorio Miró, quien había desposeído del
cargo al presidente Don Gabriel Neira en el año 1873. El 26 de diciembre de 1875, se
promulga la noventa y ultima Constitución liberal, que constituyó el último instrumento
constitucional de Panamá en el siglo pasado.
El 3 de noviembre de 1903, se une al consorcio de naciones la República de

Panamá, luego de su independencia de la República de Colombia. Surge en ese entonces la
Junta Provisional de Gobierno, quienes vieron la necesidad de proveer a la nueva
República de aproximadamente 275,675 habitantes, según el Primer Censo Electoral, una
Constitución que rigiera los destinos políticos de la misma, a través de una Asamblea
21
Constituyente, la cual dedicó el Titulo III a los Derechos Individuales, donde se consagró
en el artículo 17 el derecho de petición de manera sencilla
“Artículo 17.
Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las
autoridades ya sea por motivo de interés particular y el de obtener pronta
resolución”.
El texto de este artículo presentaba un contenido exiguo al no fijarse un plazo

determinado a las autoridades para que respondieran a las peticiones hechas por los
ciudadanos, ni tampoco sanciones para los funcionarios públicos que lo incumplieran. Sin
embargo, era una constitución enmarcada en la creencia de otorgarle más garantías al
ciudadano protegiéndolo de las eventuales o posibles actuaciones arbitrarias del Estado.
En virtud de los avances de la nueva República, de lo compleja que se fue tornando por el
surgimiento de una estructura económica y social diferente al de inicio de siglo, al
surgimiento de nuevas corrientes ideológicas políticas y jurídicas, se pensó en reemplazar
la constitución de 1904 por una constitución que le diera mayor dinamismo al Estado
Panameño. Fueron muchos los intentos de reformarla totalmente y no fue sino hasta el
año 1916, pero los cambios quedaron reducidos a unos pocos artículos, puesto que
trataban de materia política. En 1934, como resultado de la preocupación de celebres
juristas panameños se da el segundo intento de reforma. El Doctor José Dolores Moscote
para aquel entonces se manifestó en los siguientes términos:
“La reforma de la Constitución es una imperiosa necesidad de nuestro

organismo social. Como debe llevarse a cabo, es cuestión secundaria que no
hay para qué tratar aquí. Los veinticinco años que lleva independiente la
república la han transformado en una entidad política adulta con
necesidades que los constituyentes de 1903 no pudieron prever”.
Posteriormente en el año 1940 con el ascenso al poder político del Doctor Arnulfo
Arias Madrid, como Presidente de la República, se concentró durante el primer año de
22
gobierno a realizar una importante labor reformista y modernizadora que dio como
resultado la promulgación de la Constitución de 1941, mediante el acto legislativo del 22
de noviembre de 1941. El derecho de petición en esta constitución se encontraba en el
artículo 46 y mantuvo el mismo principio de las constituciones de la Pre Republica y la de
1904.
“Artículo 46.
Toda persona tiene derecho a presentar peticiones, consultas y quejas
respetuosas a los funcionarios públicos, ya sea por motivos de interés social
y particular, y el de obtener pronta resolución”.
Obsérvese que en la Constitución de 1941 se dejaba establecido de forma expresa,

además del derecho de peticionar, el de realizar consultas y presentar quejas respetuosas
a las autoridades y estos estaban obligados a responder con prontitud sin dejar un plazo
fijo determinado.
El 1 de marzo de 1946 se aprueba una nueva Constitución con la participación de

juristas panameños de mayor renombre en esa época, tales como: José Dolores Moscote,
Eduardo Chiari, Ricardo J. Alfaro y el Presidente de la República Don Ricardo Adolfo de la
Guardia, quienes presentaron ante el cuerpo legislativo el proyecto de constitución,
quedando plasmado en el artículo 42 el nuevo texto constitucional del derecho de
petición
“Articulo 42.
Toda persona tiene derecho a presentar peticiones y quejas respetuosas a
los funcionarios por motivos de interés social o particular y el de obtener
pronta resolución. El funcionario ante quien se presente una petición,
consulta o queja deberá resolver dentro del término de treinta días.
La Ley señalará las sanciones que correspondan a la violación de este

precepto”.
23
En contraste con la Constitución de 1941, se establece la obligación del funcionario

público de responder una petición, consulta o queja dentro del término de treinta días y
delega en la ley la responsabilidad de establecer por vez primera las sanciones a los
funcionarios que cometan violación de este derecho o garantía del ciudadano.
Con la Constitución Militar de 1972 y la cual ha sido objeto de dos actos

reformatorios (del 5 y 25 de octubre de 1978), un acto constitucional aprobado el 24 de
abril de 1983 y tres actos legislativos de 1993, 1994 y 2004 respectivamente, el derecho
de petición sigue teniendo presencia como garantía fundamental del ciudadano en el
Título III denominado “Derechos y Deberes Individuales y Sociales”.
“Artículo 41.
Toda persona tiene derecho a presentar peticiones y quejas respetuosas a
los servidores públicos por motivos de interés social o particular, y el de
obtener pronta resolución.
La Ley señalará las sanciones que corresponden a la violación de esta

norma”.
Sin embargo, este derecho constitucional confronta algunas dificultades en su

cumplimiento que aún se mantienen en la actualidad. Al respecto el licenciado Juan
Materno Vásquez, quien fuera Ex – Presidente de la Corte Suprema de Justicia, conceptúa
este derecho de la siguiente forma:
“En esta norma, el constituyente cometió el grave error de no fijar la

sanción a los servidores públicos que no den respuesta a los particulares,
dentro del término de treinta días, que la misma señala. Es esta puerta una
norma incompleta y de efectos deleteros, ya que remite a la Ley para la
fijación de sanciones, cuando ella misma, implícitamente la exige, cuando,
caso único en toda carta, fija un plazo para la ejecución de un acto por parte
de la autoridad. Y por no hacer ese señalamiento se tiene que la praxis de
gobierno registra la conducta omisiva de muchos servidores públicos ante
peticionarios, quejosos o consultantes”.
24
Por su parte, el Derecho constitucional de Petición tiene varias modalidades, así lo

expresó el gran maestro, el Doctor César A. Quintero, catedrático de Derecho
Constitucional de la Facultad de Derechos y Ciencias Políticas de la Universidad de
Panamá, en los siguientes términos:
“El derecho de petición es el que tiene toda persona de presentar por

escrito, a cualquier autoridad pública, solicitudes, quejas o consultas”.
Este derecho en términos generales que se ejerce a instancias de parte interesada

puede dar origen a procedimientos administrativos, al igual que las actuaciones por
disposición de la administración (actuaciones de oficio), tales como alcances adicionales,
inspecciones fiscales, etc. Las actuaciones de parte interesada se inician por una solicitud,
consulta, denuncia, o queja de la(s) persona(s) que sean titulares de un derecho subjetivo
o de un interés legítimo. Cada una de ellas tiene un propósito diferente, por ejemplo: la
solicitud (petición) persigue el reconocimiento de un derecho subjetivo; la consulta
consiste en dirigir preguntas a la autoridad competente, para que ésta opine en relación a
un asunto que interesa al consultante o a un número plural de personas; las quejas
administrativas son utilizadas para querellar ante la autoridad competente por un asunto
en el que se ve afectado un interés particular del quejoso o de un número plural de
persona. Algunas de ellas se encuentran reguladas en el Código Fiscal de la República de
Panamá y todas ellas en la Ley 38 de 31 de julio de 2000, “Que regula el procedimiento
administrativo general y dicta otras disposiciones”.
El Doctor José Dolores Moscote, en su libro Introducción al Estudio de la

Constitución, establece una distinción según la finalidad arguyendo que la queja o
petición, busca obtener una decisión justa que le interesa al individuo que ha sufrido
algún daño o perjuicio en sus intereses, que en lo que respecta al derecho de petición es
un derecho individual que pueden hacer uso todos los hombres y mujeres sin distinción
de nacionalidad o ciudadanía.
25
Las definiciones que ofrece nuestra legislación nacional, no es nada diferente ni

lejana a la de otros países, podemos identificar las siguientes características generales y
comunes del derecho de petición, tales como:
 Es un derecho reconocido constitucionalmente;

 Es un derecho individual que puede usar cualquier persona, ya sea en forma
individual o colectiva;
 Puede consistir en un interés público o privado;
 Puede ser ejercido ante cualquier autoridad;
 Debe ser presentado por escrito
Entonces, podemos precisar que en el Derecho de Petición puede presentarse en

cualquiera de sus tres modalidades, según lo que pretenda el administrado y que
analizaremos a profundidad con posterioridad ante las Administraciones Tributarias. Sin
embargo, es necesario distinguirlo del Derecho de Acción que tiene todo particular para la
restitución, el reclamo o reconocimiento de sus pretensiones ante la propia entidad que
emitió el acto administrativo para que reconsidere, en segunda instancia ante el tribunal
de alzada en grado de apelación y finalmente ante lo contencioso administrativo de la
Corte Suprema de Justicia.
A. EL DERECHO DE PETICIÓN ANTE LA ADMINISTRACIÓN

TRIBUTARIA DE LA REPÚBLICA DE PANAMÁ.
En esta parte del trabajo abordaremos por separado cada una de las modalidades
del derecho de petición en el ámbito tributario y fiscal. Utilizaremos como modelo
principalmente el caso panameño en contraste con normativas de otros países y el nuevo
modelo de Código Tributario del CIAT. Un dato particular de nuestra legislación tributaria
es que la misma se rige por un Código Fiscal y ante los vacíos de este serán llenados por
las disposiciones del Procedimiento Administrativo General, establecido en la Ley 38 de
2000.
26
Dentro del ámbito de aplicación de esta norma se encuentran “todos los procesos
administrativos que se surtan en cualquier dependencia estatal, sea de la administración
central, descentralizada o local, salvo que exista una norma o ley especial que regule un
procedimiento para casos o materias específicas”. (Artículo 37 de la Ley 38 de 2000).
1. SOLICITUD O PETICIÓN DE CARÁCTER FISCAL.
El Código Fiscal de la República de Panamá, no recoge una definición de las

distintas modalidades del derecho de petición (consulta, queja, denuncia), teniéndose que
apoyar en una ley de procedimiento general; mientras que si lo hace el Nuevo Modelo de
Código Tributario del CIAT de 2015. Podemos, entonces observar que a nivel de ley y no
reglamento solamente se encuentra el concepto de derecho a peticionar (solicitud), en el
artículo 1196, definido en los siguientes términos:
“Petición: es la solicitud que haga un particular para obtener un beneficio,

apoyándose en un derecho establecido legalmente o acudiendo a la facultad
discrecional de la Administración para concederlo. Negada la solicitud el
peticionario tendrá derecho a hacer uso de los recursos establecidos en el
artículo 1238 del Código Fiscal”.
Es evidente que la norma citada se refiere exclusivamente a la solicitud o

solicitudes que pueden hacer los contribuyentes a la Administración Tributaria para el
reconocimiento de un derecho subjetivo, legitimo (Solicitud de No Cair) o un beneficio
(inventivos fiscales) establecido en la ley o apelando a la “gracia” o discreción de esta
como lo es en el caso de la compensación de deuda. Sin embargo, existen otras
modalidades del derecho de petición que consideramos deben ser instituidas en nuestra
legislación tributaria, puesto que la misma debe ser lo suficientemente autónoma para
que no tenga que apoyarse en otras normas generales. A continuación estudiaremos cada
27
una de ellas en contraste como fue concebida originalmente en la historia, en el nuevo

modelo de código tributario del CIAT y el derecho comparado.
a. ¿CUÁL ES LA NATURALEZA DE LA RESPUESTA A LA SOLICITUD DE

CARÁCTER FISCAL?
La respuesta a la solicitud de carácter fiscal es un acto administrativo jurídico

porque posee todos los elementos del acto administrativo, tales como: el sujeto, la
voluntad de la administración, el objeto, el motivo, el mérito y la forma. Las decisiones de
la administración tributaria a una solicitud son por escrito resolutivo y en ella se observa
la manifestación de la voluntad de la autoridad tributaria, debidamente motivada con la
finalidad de reconocer total o parcialmente o negar una solicitud con efectos jurídicos a
un contribuyente.
Las solicitudes hechas a la administración tienen el propósito de lograr una

manifestación por parte de la administración con respecto a un derecho alegado por el
contribuyente. La decisión adoptada por la Administración con respecto a lo pedido tiene
efectos jurídicos que pueden beneficiar total, parcial o perjudicar al contribuyente. El
administrado puede impugnar el acto administrativo proferido por la administración por
considerar lesionado un derecho subjetivo o legítimo. Además que con las resoluciones
dictadas por la autoridad se agotan la vía gubernativa para poder acudir a la sala tercera
de lo contencioso, lo cual no ocurre con la consulta que estudiaremos más adelante.
b. ¿QUIÉNES PUEDEN PRESENTAR SOLICITUDES DE CARÁCTER FISCAL?
Todas las personas directamente interesadas pueden presentar solicitudes de

carácter fiscal. En el caso de las personas naturales podrán comparecer y gestionar por si
mismas o hacerse representar por un apoderado legal (abogado), cuando no implique una
controversia con la administración tributaria. En el caso de la persona jurídica, así como
28
aquellas personas que tengan limitado el ejercicio de su capacidad jurídica deberán

comparecer y gestionar peticiones o promover sus recursos por medio de un apoderado
legal (abogado). (Cfr. Art. 1199 del Código Fiscal)
En la praxis cuando el contribuyente de persona natural (física) tiene que acudir a

la autoridad tributaria para presentar una solicitud de arreglo de pago, aplicación de
pagos, por mencionar algunos de naturaleza sencilla lo puede hacer en forma personal,
pero sí requiere que otra persona lo haga en su nombre puede autorizarlo por escrito.
Claro está, que existen solicitudes que por su tecnicismo (rectificativa de declaración de
renta, prescripción, etc) requieren del conocimiento y la habilidad de los letrados para
pedirle a la autoridad el reconocimiento de un derecho o beneficio y queda a opción de la
persona natural hacerlo por medio de los servicios de un abogado. Sin embargo, la ley no
contempla la opción de persona autorizada o mandatario para realizar solicitudes simples
y sencillas, en representación de una persona, abriéndose una posibilidad que en base a
esta norma se restrinja el derecho del peticionista de dirigirse a la administración.
Por otro lado, con apego al principio de legalidad en el caso de la persona jurídica
(moral), la autoridad tributaria ha cumplido con lo dispuesto en el referido artículo 1199
del Código Fiscal que dispone: “Las personas que tengan limitado el ejercicio de su
capacidad jurídica, así como las personas jurídicas, habrán de comparecer y gestionar sus
peticiones o promover sus recursos por medio de un apoderado legal”. Sin embargo, somos
del criterio de que la norma restringe un derecho de acceso del administrado a la
autoridad tributaria, puesto que obliga al administrado a incurrir en gastos de abogado en
detrimento del principio de gratuidad que debe estar presente en el derecho
administrativo, así como también se desvirtúa la figura originalmente concebida en la
historia del derecho de petición, puesto que la misma la ejercía directamente el súbdito
ante el monarca.
29
c. ¿CUÁNDO PROCEDE LAS SOLICITUDES FISCALES COLECTIVAS?.
Las solicitudes fiscales colectivas son admitidas en los siguientes casos:
1. “Cuando se formulen por personas que ostenten un mismo derecho o

aspiren al mismo beneficio.
2. Cuando tengan por objeto denunciar abusos, ocultaciones o
defraudaciones en perjuicio del Fisco, y, en general, toda clase de hechos
de interés público”. (Cfr. Artículo 1204 del Código Fiscal).
d. ¿CÓMO SE PRESENTAN LAS SOLICITUDES DE CARÁCTER FISCAL?
Algunas solicitudes pueden hacerse de manera verbal que conoceremos más

adelante, pero prevalece la forma escrita de presentar las solicitudes de carácter fiscal y
de acuerdo al artículo 1201 del Código Fiscal deben reunir los siguientes requisitos:
1. Ser extendidos en papel simple. (Numeral 1, según artículo 104, ley

8/2010).
2. Expresar el nombre o la denominación del funcionario u organismo al

cual va dirigido;
3. La clara exposición de la súplica a que la solicitud se refiera;
4. Contener la relación de los hechos que sirven de antecedentes a la

solicitud y cita de las disposiciones legales pertinentes, si esto le fuera
posible al interesado;
5. Emplear formas respetuosas tanto en el tratamiento del funcionario u

organismo a quien va dirigido, como en la redacción del escrito;
6. Contener la expresión del lugar y de la fecha en que el escrito se redacta;
30
7. Ser firmado por el particular interesado que dirige el escrito, o, en su

caso, por su representante legal o apoderado con expresión del número
de su cédula de identidad personal; y
8. La dirección postal del solicitante, a la cual deberá dirigírsele las

notificaciones.
e. ¿QUÉ PROCEDE CUANDO LA SOLICITUD ADOLECE DE UN DEFECTO O SE

HA OMITIDO ALGÚN DOCUMENTO EXIGIDO POR LA LEY?
Si la solicitud adolece de algún defecto o el interesado ha omitido algún documento

exigido por la ley o los reglamentos, el funcionario así lo hará constar, y le concederá un
plazo de ocho días para subsanar la omisión, una vez transcurridos dicho plazo, devolverá
al peticionario la solicitud, sin perjuicio de lo que dispone el artículo sobre caducidad de
la instancia. (Cfr. Artículo 76 de la Ley 38 de 31 de julio de 2000)
Un ejemplo muy común son los documentos que deben acompañar la Solicitud de
No Aplicación de Cair, los cuales a falta de uno de ellos tiene como efecto la no admisión
de la solicitud. Consideramos que esta norma le es aplicable a este tipo de solicitud,
máxime si el fiscalizador optare por requerirle al contribuyente documentos adicionales
que no formen parte de los ocho números cerrados que se encuentran detallados en el
artículo 133 “e” del Decreto Ejecutivo 170 de 1993.
f. ¿QUÉ TÉRMINOS TIENEN LAS AUTORIDADES PARA DAR RESPUESTA A

LAS PETICIONES?
En constituciones de varios países no se establece el plazo para que la autoridad

responda las peticiones que se le presenten, puesto que esta se encuentra normado en sus
31
respectivas leyes. En Panamá era así hasta el año 1946, sin embargo el constituyente
creyó conveniente establecer un plazo de 30 días para garantizar que el servidor público
respondiera en ese término. Lo cierto es que en la actualidad muchas veces no se cumplen
pudiéndose dar el acto administrativo tácito, como es el Silencio Administrativo, que
pueden ser negativo o positivo. Se produce el Silencio Administrativo cuando la propia
ley, le imputa una decisión a la Administración cuando no emite un pronunciamiento en
un tiempo establecido.
“El Silencio Administrativo (Negativo) es un medio de agotar la vía administrativa

o gubernativa y consiste en el hecho de que la administración no contesta, en el término
de dos meses, contados a partir de su presentación, la petición presentada o el recurso
interpuesto por el particular. De esta manera se entiende que la administración ha negado
la petición o recurso respectivo, y queda abierta la vía jurisdiccional de lo contencioso
administrativo ante la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, para que si el
interesado lo decide, interponga el correspondiente recurso de plena jurisdicción con el
propósito de que se le restablezca su derecho subjetivo, supuestamente violado”. (Cfr.
Numeral 104 del Artículo 201 de la Ley 38 de 2000)
El Silencio Administrativo Positivo, se produce cuando la propia ley especial

dispone que la petición o el recurso ha sido concedido, transcurrido el término
establecido sin que la Administración se haya pronunciado sobre la solicitud, tal es el
caso de la Solicitud de No Aplicación de CAIR.
“Artículo 133F. Decreto Ejecutivo 170 de 1993
La Dirección General de Ingresos tendrá un plazo máximo de seis (6) meses, contados a
partir de la fecha en que se vence el plazo para presentar la declaración jurada de rentas,
para pronunciarse sobre la solicitud de no aplicación. Vencido este plazo sin que se haya
expedido un acto administrativo relacionado con la solicitud del contribuyente, se
entenderá que se ha admitido dicha solicitud”.
32
Hay que tener presente que tanto en el silencio administrativo con efecto
negativo y positivo, debe solicitársele a la autoridad una certificación, que para el caso
del primero debe certificar que no hubo una decisión en dicho termino y en el segundo
debe solicitársele a la autoridad una certificación del derecho que le asiste al
peticionario para documentar el acto.
Las dos clases de actos administrativos tácitos arriba mencionados son

impugnables, puesto que el Silencio Administrativo son decisiones tacitas que la
Administración ha adoptado por no responder en el tiempo establecido por la ley general
o especial, según sea el caso, por lo que resulta conveniente que el servidor público
resuelva dentro del plazo establecido las solicitudes y recursos que se le presenten por
parte del sujeto pasivo derivado de la relación jurídico tributaria con el Estado, puesto
que así tienen la oportunidad de mantener su criterio en la parte motiva de su resolución,
la cual también es impugnable en dos instancias que son ante el propio servidor público
que negó la solicitud total o parcialmente mediante la interposición del Recurso de
Reconsideración para que modifique, revoque o anule y el Recurso de Apelación ante un
organismos independiente, autónomo e imparcial que es el Tribunal Administrativo
Tributario. De igual forma, el contribuyente afectado por la demora en la contestación a
su petición podrá presentar las quejas correspondientes contra el servidor público
infractor de las disposiciones sobre el derecho fundamental de petición y a este se le
impondrán las sanciones correspondientes de encontrarse responsable, según lo
establece el artículo 43 de la Ley 38 de 31 de julio de 2000.
Por su parte el nuevo Modelo de Código Tributario CIAT, propone en el artículo 95

titulado la obligación de resolver todas las peticiones y cuestiones que se formulen en los
procedimientos de aplicación de los tributos en el plazo establecido en las normas
respectivas o, en caso de que ésas no lo establezcan en un plazo no mayor… meses a
contar de la fecha de presentación de la petición. Transcurrido dicho plazo sin que se
notifique la resolución, el interesado podrá entender desestimada su petición e iniciar los
33
recursos que correspondan. También establece la interposición ante el titular de la

Administración Tributaria correspondiente queja por omisión o retardo de la autoridad
competente para resolver.
En contraste con el nuevo Modelo de Código Tributario del CIAT, la norma fiscal
panameña debe contemplar las sanciones a los funcionarios de la administración
tributaria que desatiendan el derecho fundamental de petición del contribuyente.
g. ¿CUÁLES SON LOS DERECHOS QUE TIENEN EL PETICIONISTA Y

SANCIONES PARA QUIENES VIOLEN EL DERECHO DE PETICIÓN, SEGÚN
LEY 38 DE 2000?
 El contribuyente o peticionista tiene derecho a conocer el estado en que se

encuentra la tramitación, y la administración tributaria está en la obligación de
informarle lo pertinente en el término de cinco días, contado a partir de la
fecha de su presentación. Si la administración tributaria no pudiese resolver la
petición, consulta o queja dentro del término señalado en la ley, la autoridad
responsable deberá informar al interesado el estado de la tramitación, que
incluirá una exposición al interesado justificando las razones de su demora.
(Cfr. Artículo 44 de la Ley 38 de 31 de julio de 2000). Con el Nit del
contribuyente ahora se puede conocer el estado que se encuentra algunos
trámites.
 Se prohíbe establecer requisitos o trámites que no se encuentren previstos en

las disposiciones legales y en los reglamentos para su debida ejecución. Se
constituye falta disciplinaria la violación de este precepto y será responsable
de ésta el Jefe o la Jefa del Despacho respectivo.(Cfr. Artículo 48 de la Ley 38 de
31 de julio de 2000). En mi opinión, el funcionario que durante el
34
saneamiento solicite información no prevista en la ley o reglamento y que a

cuenta de no presentarlo genere un acto administrativo definitivo con
perjuicio al contribuyente, podría éste quejarse ante la institución y una vez
determinar la responsabilidad del funcionario sancionarse por falta
disciplinaria
 La administración pública (tributaria) no iniciará ninguna actuación material

que afecte los intereses legítimos de los particulares, sin que previamente haya
sido adoptada la decisión que le sirve de fundamento jurídico. Quien ordene un
acto de ejecución material, estará en la obligación, a Solicitud de parte, de
poner en conocimiento del afectado el acto que autorice la correspondiente
acción administrativa Entiéndase por actos de ejecución material también
denominados actos administrativos preliminares y de procedimientos,
aquellos actos que no son sino un medio o instrumento para realizar los actos
que constituyen el principal fin de la actividad administrativa, Por ejemplo: el
acto que decide la realización de una actividad de fiscalización como las
auditorías en los negocios (Artículo 48 de la Ley 38 de 2000)
La violación a lo estatuido en el artículo 48 de la Ley 38 de 2000, según las

características y gravedad del caso, acarreara responsabilidades disciplinaria,
penal y civil, para lo cual deberán iniciarse las investigaciones o procesos
respectivos. (Artículo 48 de la Ley 38 de 2000)
 Es responsabilidad de la Administración (Tributaria) y, de manera especial, del

Jefe o la Jefa del Despacho respectivo y del funcionario encargado de la
tramitación del proceso, el impulso de éste. Por tanto, ambos funcionarios
35
serán solidariamente responsables de que el proceso se desarrolle conforme a

los principios instituidos en esta Ley, tales como: celeridad, eficacia, sencillez,
o simplicidad y economía procesal en el desarrollo del trámite, entre otros.
(Cfr, Artículo 49 de la Ley 38 de 2000)
 El artículo 49 de la ley en comento también deja claro que el retraso

injustificado en la realización de un trámite a cargo de la Administración,
constituirá impedimento de la autoridad para seguir conociendo el proceso. El
incidente de recusación deberá ser presentado ante el superior jerárquico
respectivo, quien deberá decidirlo en un término no superior a tres días
hábiles, contado a partir de la fecha que quede en estado de decidir. La
decisión que resuelve el incidente no admite recurso alguno. Si en el
transcurso de un año prosperan dos o más incidentes de recusación contra una
autoridad por la causa instituida en este artículo, la sanción será la destitución
del funcionario. Lo anterior es sin perjuicio de la queja que el afectado pueda
presentar contra el funcionario moroso.
En cuanto a las sanciones que le pueden ser impuestas al servidor público infractor
del derecho fundamental de Petición, las mismas pueden ser de oficio o a petición de
parte. El artículo 43 de la Ley 38 de 2000, las enumera:
 Amonestación escrita, la primera vez

 Suspensión temporal del cargo por diez (10) días hábiles, sin derecho a
sueldo, en caso de reincidencia durante el mismo año.
 Destitución, en caso de volver a cometer la falta disciplinaria.
 Destitución, si el funcionario incurre en infracción del derecho fundamental
de Petición en tres (3) ocasiones distintas, sin consideración al año en que se
cometa la falta.
36
Las sanciones antes mencionadas deben ser impuestas por el superior jerárquico,
respetando el debido proceso legal y mediante resolución motivada que deberá ser
agregada al expediente personal del servidor público sancionado.
h. ¿CUÁLES SON LOS DERECHOS QUE TIENE EL CONTRIBUYENTE O

ADMINISTRADO FRENTE A LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA?
El Código Fiscal de la República de Panamá reconoce una serie de derechos al

administrado u obligado tributario, los cuales mencionaremos a continuación:
 Derecho a Solicitar Verbalmente a la Administración Tributaria los

hechos que sirvieron de fundamento y datos tenidos en cuenta en el
acto administrativo que se trate.
“Artículo 1183. Cualquiera persona directa y particularmente afectada por un

acto administrativo puede comparecer, por sí o por medio de otra persona
debidamente autorizada al efecto, ante la oficina correspondiente y solicitar
verbalmente al Jefe de ésta que se le manifiesten los fundamentos y datos que
hayan sido tenidos en cuenta en el acto administrativo de que se trate, pudiendo
hacer, en vista de ellos, por escrito, las objeciones que estime convenientes a su
derecho, las cuales deberán ser admitidas por el expresado funcionario cuando el
error cometido sea evidente.
La facultad que se concede en el inciso anterior se entenderá sin perjuicio del
derecho que tiene todo interesado en un acto administrativo fiscal para presentar
los recursos de conformidad con las demás disposiciones de este Libro”.
 Derecho a que se le dé a conocer el estado del trámite de su solicitud.
Artículo 1205. Todo interesado en una solicitud podrá comparecer

personalmente o por medio de su representante legal o apoderado, en la
respectiva oficina, para que se le dé a conocer el curso y estado de tramitación de
aquélla
37
 Derecho a exigir constancias de comprobación de presentación de

documentos.
Artículo 1207. Todo el que presente una solicitud podrá exigir recibo que exprese
la materia objeto de aquélla, el número de entrada en la oficina y el día y hora de
su presentación.
Podrá también exigir recibos de los documentos probatorios que presente.
 Derecho a solicitar una relación exacta y detallada del objeto de la

expedición del acto administrativo.
Artículo 1239. (Texto según artículo 110, ley 8/2010). El contribuyente tiene
derecho, desde la notificación de la resolución objeto del recurso, a solicitar una
relación exacta y detallada del objeto sobre el cual se ha expedido la resolución,
ante el funcionario que la dictó, quien está obligado a darla dentro de los cinco (5)
días hábiles siguientes a dicha solicitud. En ningún caso, esta solicitud suspenderá
los términos para la sustentación de los recursos.
i. ¿CUÁL ES EL ALCANCE DEL CARÁCTER CONFIDENCIAL DE LA INFORMACIÓN DE

CARÁCTER FISCAL VS EL DERECHO DE PETICION Y LOS MEDIOS QUE TIENE EL
ADMINISTRADO PARA HACER VALER ESTE DERECHO?
Con la aprobación de la ley 6 de 22 de enero de 2002, “Que dicta normas para la

transparencia en la gestión pública, establece la acción de Hábeas Data y dicta otras
disposiciones”, las autoridades del Estado, demuestran su interés en que se cumpla con el
mandato constitucional del derecho de petición. Con esta ley se define el concepto de
libertad de información: como “aquel que tiene cualquier persona de obtener información
sobre asuntos en trámites, en curso, en archivos, en expedientes, documentos, registros,
decisión administrativa o constancias de cualquier naturaleza en poder de las
instituciones incluidas en la presente Ley (Cfr. Numeral 2 del artículo 1 de la Ley 6 de
2002). También define los diferentes tipos de información que existen en las
instituciones que por la naturaleza de la misma y de la materia se clasifican en.
Información confidencial, información de acceso libre y información de acceso
38
restringido. A continuación citamos la definición que brinda la mencionada ley de cada

una de ellas:
“Información confidencial. Todo tipo de información en manos de agentes del

Estado o de cualquier institución pública que tenga relevancia con respecto a los datos
médicos y psicológico de las personas, la vida íntima de los particulares, incluyendo sus
asuntos familiares, actividades maritales u orientación sexual, su historial penal y
policivo, su correspondencia y conversaciones telefónicas o aquellas mantenidas por
cualquier otro medio audiovisual o electrónico, así como la información pertinente a los
menores de edad. Para efectos de esta Ley, también se considera como confidencial la
información contenida en los registros individuales o expedientes de personal o de
recursos humanos de los funcionarios.
 Información de acceso libre. Todo tipo de información en manos o

agentes del Estado o de cualquier institución pública que no tenga
restricción.
 Información de acceso restringido. Todo tipo de información en

manos de agentes del Estado o de cualquier institución pública, cuya
divulgación haya sido circunscrita únicamente a los funcionarios que
la deban conocer en razón de sus atribuciones, de acuerdo a la ley”.
Con respecto al alcance de la obligación de los funcionarios y empleados de la

Dirección General de Ingresos, sobre el carácter de confidencialidad que tiene la
información recabada de entidades públicas, privadas y terceros en general relativas a la
responsabilidad resultantes de las fiscalizaciones que lleven a cabo, mencionadas y la de
mantener la más absoluta reserva en las cuestiones que lleguen a su conocimiento como
consecuencia del ejercicio de sus funciones, establecidas en los artículo 20 y 21 del
39
Decreto de Gabinete 109 de 1970, son reafirmadas, en el artículo 722 del Código Fiscal, al
establecer una especial restricción de la información tributaria a terceros ajenos,
consistente en la prohibición de divulgar datos provenientes de las declaraciones del
contribuyente y de los documentos que lo acompañan, así como tampoco se permitirá el
examen de tales documentos por personas distintas al obligado tributario o de su
representante o apoderado, con excepción de las autoridades judiciales y fiscales, se les
permitirá la inspección del formulario declarativo, anexos y documentos que lo
acompañen, cuando sea necesaria para la persecución de juicios o investigaciones que
tenga interés el Estado. En los juicios civiles donde sea parte el contribuyente podrán
realizarse inspecciones oculares, siguiendo los mismos requisitos y formalidades
aplicables a la inspección de los libros y documentos que llevan los comerciantes. La
Autoridad Tributaria deberá suministrar copias autenticadas de las declaraciones en los
procesos de alimentos, donde sea parte el contribuyente cuando lo estimen necesarios las
autoridades competentes y en los procesos donde el Estado sea parte, las autoridades
judiciales y del Ministerio Público consideren justificado solicitarlas.
Por otro lado, en comparación con la ley 6 de 2002, el artículo 722 del Código Fiscal,
delega una responsabilidad personal y directa sobre el funcionario que la solicitó sobre la
confidencialidad de la información suministrada. A continuación reproducimos el texto
legal en mención.
“Artículo 722.
No se podrá divulgar en forma alguna la cuantía o fuentes de entradas o

beneficios, ni las pérdidas, gastos o algún otro dato relativo a ello que
figuren en las declaraciones del contribuyente, ni se permitirá que éstas o
sus copias y los documentos que con ella se acompañen sean examinados
por personas distintas al contribuyente o de su representante o apoderado.
No obstante lo dispuesto en el inciso anterior, podrá permitirse la inspección de la
declaración y de los documentos que con ella se acompañen que verifiquen las
40
autoridades judiciales y fiscales, cuando tal inspección sea necesaria para la persecución
de juicios o investigaciones en los cuales el Estado tenga interés.
También será permitida la publicación de datos estadísticos en forma que no

puedan identificarse los informes, declaraciones o partidas en cada caso.
En los juicios civiles en que un contribuyente sea parte podrán llevarse a cabo
inspecciones oculares en los mismos casos y con los mismos requisitos y formalidades
permitidos para la inspección de los libros y documentos de los comerciantes.
Sin perjuicio de lo anterior, la Dirección General de Ingresos deberá suministrar

copia autenticada de las declaraciones del impuesto sobre la renta en los siguientes casos:
1. En procesos de alimentos, cuando las autoridades competentes consideren

justificado solicitarlas, respecto de las personas que sean parte de los
correspondientes procesos.
2. Cuando se trate de procesos en los cuales el Estado sea parte y las

autoridades judiciales y del Ministerio Público consideren justificado
solicitarlas.
En estos casos, se mantiene la confidencialidad de la información

suministrada, debiendo la autoridad que la solicitó, bajo su personal y
directa responsabilidad, asegurar que ésta sea utilizada estrictamente para
lo que fue solicitada.
Sin perjuicio de lo anterior, la Dirección General de Ingresos del

Ministerio de Economía y Finanzas actuará como agente recaudador de la
Caja de Seguro Social, dentro de los limites previstos en la Ley Orgánica de
dicha institución, y le suministrará a la Caja de Seguro Social toda la
41
información que corresponda a los contribuyentes para los que actúa en

esta condición”.
La disposición anterior la encontramos de forma similar en el artículo 13 y

subsiguientes del Capítulo IV de la Ley 6 de 2002, Que dicta normas para la Transparencia
en la Gestión Pública, Establece la Acción de Habeas Data y dicta otras disposiciones, que
se refiere a la información confidencial y de acceso restringido, prohíbe la divulgación de
cualesquiera tipo de información definida en dicha ley, bajo ninguna circunstancias por
agentes de manejo, excepto que dicha información sea parte de procesos judiciales y en el
cual las autoridades competentes tiene el deber de mantener reservada la información en
cuanto a su manejo, de forma tal que tengan acceso a ella solamente las partes
involucradas en el proceso judicial respectivo.
Cuando se trate de procedimientos administrativos iniciado de forma oficiosa la

carga de la prueba es principalmente de la Administración Tributaria, y en los
procedimientos administrativos en grado de controversia originada por un acto
administrativo jurídico o definitivo en respuesta a la solicitud de parte interesada, la
carga probatoria es del contribuyente porque es quien está alegando un derecho. En
ambos casos el contribuyente de requerir de parte de la Administración una relación
exacta y detallada de las razones de la expedición del acto administrativo, o una
ampliación de la primera respuesta y la autoridad administrativa no ha dado respuesta, la
persona física en forma directa o la persona jurídica, por medio de su representante legal
o apoderado general estará legitimada para promover la acción de Habeas Data, con el
objetivo de garantizar el derecho de acceso a la información previsto en la ley 6 de 2002,
cuando el funcionario público titular o responsable del registro, archivo o banco de datos
en el que se encuentra la información o dato personal reclamado, no le haya suministrado
lo solicitado o si suministrado lo requerido se haya hecho de manera insuficiente o en
forma inexacta (Cfr. Artículo 17 de la Ley 6 de 2002).
42
La acción de Habeas Data se presenta ante el Pleno de la Corte Suprema de Justicia

cuando el titular o responsable del registro, archivo o banco de datos tenga mando y
jurisdicción en dos o más provincias o en toda la República. En cambio, si el funcionario o
titular responsable del registro, archivo o banco de datos, tenga mando y jurisdicción a
nivel municipal y provincial el conocimiento de la acción de Habeas Data será
competencia de los Tribunales Superiores y el mismo se tramita mediante procedimiento
sumario sin formalidades y sin necesidad de abogado, pero en lo que respecta a la
sustanciación, impedimentos, notificaciones y apelaciones, se aplicaran las normas que
para estas materias se regulan en el ejercicio de la acción de Amparo de Garantías
Constitucionales (Cfr. Artículos 18 y 19 de la Ley 6 de 2002).
De lo anterior, se desprende que si el Habeas Data no requiere mayor formalidad

tratándose de una acción legal jurisdiccional presentada ante los tribunales superiores o
Corte Suprema de Justicia, en contraste con las peticiones administrativas de carácter
fiscal que son presentadas por medio de abogados cuando se trata de persona jurídica, no
es más que un excesivo formalismo.
Para caso de estudio citamos la acción de inconstitucionalidad interpuesta por el

licenciado Martín Molina, quien actuando en su propio nombre y representación solicitó
al Pleno de la Corte Suprema de Justicia que se declare la inconstitucionalidad de la frase
“sin necesidad de abogado”, contenida en el artículo 19 de la Ley N° 6 de 22 de enero de
2002, dicta normas para la transparencia en la gestión pública, establece la acción de
Habeas Data y dicta otras disposiciones, publicada en la Gaceta Oficial No.24,476 de 23 de
enero de 2002. El abogado argumentó que la acción de habeas data:
“Implica gestiones propias de la profesión de abogado ante los tribunales

competentes en esta materia, razón por la cual se coarta el libre ejercicio de la abogacía al
eliminarse la participación del abogado que contiene la frase impugnada. A juicio del
demandante la frase acusada de inconstitucional viola el artículo 40 de la Constitución
Política, en concepto de violación directa por comisión "al disponer una situación
43
contraria a lo establecido claramente en dicha norma jerárquicamente superior donde se

estipula la garantía constitucional de libertad de ejercicio de cualquier profesión u oficio
que en el presente caso es el libre ejercicio de la profesión de abogado, el cual se coarta al
eliminarse en el artículo censurado la participación de los profesionales del derecho en
gestiones propias de la abogacía en el ámbito jurisdiccional ante los tribunales
competentes en materia de acciones y apelaciones en contraste" .
Señala la Procuradora que la acción de habeas data se asimila a la acción de habeas

corpus, en cuanto a su carácter anti-formalista, pues para su ejercicio no se requiere de
apoderado judicial, según el artículo 2582 del Código Judicial. De esta manera, agrega la
Procuradora, la frase acusada no deviene en inconstitucional, toda vez que esta
prerrogativa para presentar la Acción de Hábeas Data, se da en atención de que
cualquiera persona pueda recurrir prontamente y sin mayores formalismos ante los
tribunales de justicia, a fin de que se le garantice el acceso a la información, la
confidencialidad y la rectificación en caso de inexactitud de los mismos.
Dentro de las consideraciones del Pleno La acción de habeas data es una

institución adoptada en nuestra legislación con la finalidad de garantizarle a cualquier
persona el derecho de acceso a información pública o de obtener su información personal,
cuando la institución o funcionario público responsable de los datos en donde se
encuentre la información solicitada no la haya suministrado, o bien, si suministrado lo
requerido se haya hecho de manera insuficiente o en forma inexacta, de conformidad con
el artículo 17 de la Ley No.6 de 22 de enero de 2002.
La norma contentiva de la frase impugnada de inconstitucional puede dividirse en

dos puntos. Así, se establece que la acción de habeas data se tramitará sin ninguna
formalidad, mediante procedimiento sumario y para lograr un rápido acceso en la
administración de justicia, no se requiere para su interposición de un profesional del
44
derecho. Lo anterior no significa que le está vedado a los abogados presentar acciones de
habeas data, por el contrario, ello significa que no es un requisito indispensable para su
presentación que sea mediante apoderado judicial.
Como quiera que la frase "sin necesidad de abogado", inmersa en el artículo 19 de

la Ley No.6 de 22 de enero de 2002, no lesiona el artículo 40 constitucional, ni ninguno
otro de la Constitución Política, toda vez que lo que se pretende es liberar la acción de
habeas data de excesivos formalismos, de conformidad con el numeral 1 del artículo 212
del Estatuto Fundamental, esta Corporación de Justicia estima conveniente declarar la
constitucionalidad de la frase acusada”.
Cabe la posibilidad que la disposición fiscal que exige que la presentación de

solicitudes de carácter fiscal (Artículo 1199 del Código Fiscal), deba ser a través de
apoderado legal (abogado) en el caso de persona jurídica sea atacada de inconstitucional,
toda vez que en nuestra opinión podría reñir contra lo preceptuado en el artículo 41 de la
Constitución Política, que dispone: “Toda persona tiene derecho a presentar peticiones y
quejas respetuosas a los servidores públicos por motivos de interés social o particular, y el de
obtener pronta resolución”.
Consideramos que el espíritu del constituyente al crear esta norma constitucional

buscaba no restringir el derecho que tiene el administrado a dirigirse a sus autoridades.
Creemos que la redacción del artículo 1199 del Código Fiscal es el resultado de un error
del legislador que puede estar violando tambien el principio de gratuidad que debe
imperar en el procedimiento administrativo al obligar al administrado (persona jurídica)
a incurrir en gastos de honorarios en la etapa del conocimiento de la administración,
previa al inicio del procedimiento ordinario en materia fiscal, tal es el caso de la Solicitud
de No Aplicación de Cair. Así vemos que el artículo 1201 que se refiere a los memoriales
que contengan solicitudes de carácter fiscal; el artículo 722 del Código Fiscal, que se
refiere a la confidencialidad de los datos de los formularios declarativos, así como el
45
artículo 170 del Decreto Ejecutivo N° 170 de 1993, que trata sobre la evacuación de
consultas, todas ellas reconocen el derecho del representante legal y/o del apoderado de
persona jurídica (que a nuestro juicio es el apoderado general o especial debidamente
constituido en el Registro Público) a firmar los memoriales de solicitudes de carácter
fiscal, a tener derecho a examinar declaraciones de la empresa y a formular consultas de
carácter fiscal respectivamente.
Otro derecho del contribuyente y deber de la administración es responder a la

mayor brevedad posible dentro del plazo establecido en la constitución y la ley las
peticiones de información que se les haga. El incumplimiento del deber de suministrar la
información a requerimiento del Tribunal que conoce del Habeas Data, incurrirá en
desacato y será sancionado con multa mínima equivalente al doble del salario mensual
que devenga. Y en caso de reincidir en la misma falta, el funcionario será sancionado con
la destitución del cargo que ocupa. Además, la persona afectada por la negación del
funcionario del acceso a la información, después de haberse cumplido los requisitos y
trámites exigidos en la Ley 6 de 2002, tendrá derecho a presentar una demanda civil al
servidor público responsable por los daños y perjuicios ocasionados (Cfr. Articulo 20 y 21
de la Ley 6 de 2002), tal y como coincidencialmente se contempló en el artículo 41 de la
Constitución Política de China Popular.
También existe sanción para “el funcionario que obstaculice el acceso a la

información, destruya o altere un documento o registro, sin perjuicio de las
responsabilidades administrativas y penales derivadas del hecho, serán sancionados con
mula equivalente a dos veces el salario mensual que devenga”. (Cfr. Artículo 22 de la Ley 6
de 2002). Las multas impuestas por las sanciones a funcionarios que desconozcan el
mandato supremo consagrado en la ley en comento, será remitido a una cuenta especial
de la Defensoría del Pueblo y será destinado a programas de participación ciudadana (Cfr.
Artículo 23 de la Ley 6 de 2002)
46
En conclusión, la Ley N° 6 de 22 de enero de 2002, “Que dicta normas para la

transparencia en la gestión pública, establece la acción de Habeas Data y dicta otras
disposiciones”, constituye un avance importante en materia de aseguramiento en el
cumplimiento del derecho de petición por parte del Estado, aunque tenemos la
percepción de que muy pocas personas la conocen con excepción de los profesionales del
derecho.
Por medio de la página web de la Autoridad Nacional de la Transparencia y Acceso a

la Información, apreciamos que entre el 4 de diciembre de 2014 al 3 de junio de 2015, se
han presentado dieciocho solicitudes de acceso a la información, de las cuales diez han
sido resueltas y ocho en trámite.
Fuente. http://www.anati.gob.pa
Con fundamento en las estadísticas antes expuestas, consideramos que el

reconocimiento y reforzamiento de este derecho consagrado en la carta magna por leyes
47
y autoridades paralelas, que velen por su cumplimiento existen y están a disposición del
contribuyente que desee ejercerlo, pero las estadísticas nos indican que su uso es bajo y
puede deberse a la falta de divulgación por parte del Estado a los ciudadanos. Somos de la
opinión de que la promulgación y publicación de las leyes, decretos, resoluciones
tributarias no son suficientes y que no debemos apoyarnos en el principio de que “el
desconocimiento de la ley no exime de culpa”. Se requiere que las autoridades hagan un
esfuerzo en la divulgación y motivación a ejercer el derecho de petición y a conocer las
autoridades y normativas para hacer valer este derecho.
Desde el punto de vista filosófico, ciertamente el ciudadano tiene claro que como
contribuyente que es, además de tener deberes y obligaciones tienen derechos a pedir a
sus autoridades un mejor servicio público, pero deben ejercerlo utilizando los medios
que la ley y sus autoridades le ponen a disposición para hacer valer ese derecho, en lugar
de otros mecanismos de fuerza, en detrimento del derecho de terceros. Sin embargo, para
que exista reciprocidad por parte del administrado, el Estado por medios de sus
autoridades tienen el deber y obligación de responder en el tiempo establecido y en caso
de no poder hacerlo justificarlo, de forma tal se demuestre que la norma y el servicio de
respuesta funciona y que los servidores públicos culpables de la infracción son
sancionados.
Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información.
Mediante la Ley N° 33 de 25 de abril de 2013, la Asamblea Nacional de Diputados aprobó la

Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información conocida por sus siglas como
ANTAI, como “Institución pública, descentralizada del Estado, que actuará con plena autonomía
funcional, administrativa e independiente, en el ejercicio de sus funciones, sin recibir instrucción
de ninguna autoridad, órgano del Estado o persona”. (Cfr. Artículo 1 de la Ley 33 de 2013)
48
La Autoridad tiene la responsabilidad de “velar por el cumplimiento del derecho

constitucional del Derecho de Petición y de Acceso a la Información, así como por los
derechos previstos en los convenios, acuerdos, tratados, programas internacionales y
nacionales en materia de prevención contra la corrupción y por la inserción e
implementación de las nuevas políticas de prevención en la gestión pública a nivel
gubernamental por iniciativa propia o por propuestas nacionales o internacionales”. (Cfr.
Para los efectos del presente trabajo, La Autoridad Nacional de Transparencia

y Acceso a la Información tiene entre sus objetivos:
1…”
2. Ser organismo rector en materia de derecho de petición y acceso a la información
pública, protección de datos personales, transparencia, ética y prevención contra la
corrupción a nivel gubernamental.
…5.Contribuir a que la Administración Pública se ejecute en un marco de legalidad e

integridad en el que los derechos de los ciudadanos estén protegidos.
…12. Reconocer la transparencia como instrumento para facilitar a la ciudadanía el acceso

a la información pública, que debe ser de calidad, confiable y de relevancia suficiente para
satisfacer sus intereses generales.
…13. Destacar que los ciudadanos son los beneficiarios legítimos de la Administración…2.
En cuanto a las atribuciones y facultades de la Autoridad, el artículo 6 de la Ley 33

de 2013, se encuentran:
49
“…8. Coordinar el funcionamiento de una unidad de enlace en cada una de las

instituciones del Estado para la atención, seguimiento y cumplimiento de los temas que le
competen.
9. Promover la transparencia, la ética, la participación ciudadana y la publicidad de la

información y garantizar el derecho de acceso a la información
11. Coordinar y facilitar a los interesados sus solicitudes de acceso a la información
pública cuando una institución no les haya dado respuesta sobre la información solicitada.
12. Aplicar las multas que le corresponden de acuerdo con la presente Ley.
17. Velar por la debida reserva y protección de los datos e informaciones en poder del
Estado que conforme a la Constitución Política y a la Ley de Transparencia tengan
carácter de información confidencial, información de acceso restringido y datos
personales.
24. Atender los reclamos, quejas y situaciones que afecten el derecho de petición, el
derecho de acceso a la información pública, la transparencia, la ética y lucha contra
la corrupción, y promover ante la institución respectiva que se subsanen las
condiciones que impidan a las personas el pleno ejercicio de sus derechos.
25. Contribuir, asesorar, instruir y requerir a las instituciones el cumplimiento en materia
de acceso a la información pública, transparencia y temas relacionados.
33. Requerir a las instituciones las respuestas sobre las solicitudes de acceso a la
información en tiempo oportuno. (Cfr. Artículo 6 de la Ley 33 de 2013)
La ley 33 de 2013, también dispone que la ANTAI, “coordinará con todas las instituciones
del Estado la implementación de la unidad de enlace, cuyo titular se denominará oficial
de información, y le corresponderá a cada institución la designación de este”. (Cfr.
Artículo 7 de la Ley N° 33 de 2013)
50
El oficial de información tendrá las siguientes obligaciones:

1. Ser el enlace para coordinar la implementación de la Ley de Transparencia,
además de los acuerdos y opiniones que disponga la Autoridad, sin perjuicio de la
obligación que tiene la institución de cumplirlos.
2. Ser el contacto central en la institución para la recepción de solicitudes de

información, para la asistencia a las personas que solicitan información y para la
recepción de denuncias sobre la actuación de la institución en la divulgación de
información, así como la protección de datos personales.
3. Revisar que las solicitudes de información cumplan con las formalidades

dispuestas en la Ley de Transparencia.
4. Recibir y registrar todas las peticiones y solicitudes de información que se

presenten ante la Autoridad.
5. Proporcionar al solicitante de la información un acuse de recibo para su debido

seguimiento.
6. Dar seguimiento a las peticiones y solicitudes de información y brindar

información al solicitante respecto al estado de estas.
7. Promover dentro de la institución las mejores prácticas en relación con la

responsabilidad del mantenimiento, archivo y custodia de los documentos
públicos, así como los de información confidencial o de acceso restringido”.
ANTAI, contará con la estructura y el personal idóneo necesarios para el cumplimiento de

las funciones asignadas. “Las posiciones administrativas adoptadas por la Autoridad se
denominaran opiniones, las cuales tendrán carácter vinculante y serán de aplicación
general. Las opiniones que emita la Autoridad se limitarán a expresar la posición
administrativa de la entidad en cuanto a las disposiciones establecidas en la presente Ley
y la Ley de Transparencia a un caso en particular”. (Cfr. Artículo 31 de la Ley 33 de 2013)
Las opiniones pueden ser emitidas de oficio o a solicitud de parte interesada y

podrá dejar sin efecto una opinión previa. (Cfr. Artículo 32 de la Ley 33 de 2013)
51
Es interesante que la opinión de ANTAI tenga la característica de ser vinculante y

esto se debe a que está expresamente establecida en la ley, mientras que las consultas
hechas a la administración tributaria no lo son. Además también resulta interesante que
una nueva opinión deja sin efecto una opinión previa, lo cual para fines tributarios sería
positivo porque se entiende que entre el lapso de tiempo entre una opinión y otra podría
respetarse por parte del fiscalizador en lo que respecta a posibles sanciones y no dejar
estas a la discrecionalidad o a la gracia del mismo. Observemos que el artículo 33 de la ley
33 de 2013 tambien establece que las opiniones deberán publicarse en la Gaceta Oficial,
tal y como ocurría con las Ordenanzas hechas por los reyes en la monarquía cuando se le
pedía algo.
Un aspecto que llena de preocupación es la posible ineficacia jurídica que pueda

tener en virtud de la falta de independencia que tiene el funcionario denominado “oficial
de información”, debido a su designación por la institución pública. Consideramos que la
independencia, objetividad y autoridad de este funcionario que sirve de enlace debe ser
nombrado por ANTAI para asegurarse de que se cumplan con los objetivos para el cual
fue creada. Otro aspecto preocupante es que no existen perjuicios para la institución que
no cumpla con las posiciones u opiniones de ANTAI con respecto a la ley de transparencia
lo que la podría ser inoperante, ineficaz y poco efectiva.
j. ¿CUÁLES SON LOS DERECHOS QUE TIENE LA ADMINISTRACIÓN

TRIBUTARIA CON RESPECTO AL ADMINISTRADO?
La Administración Tributaria, cuando se trate de mera peticiones puede exigir del

administrado los documentos que acrediten la personería del solicitante, si no fuese la
persona directamente interesada y en el caso de persona jurídica los documentos que
acrediten su legitimidad para actuar en representación de la misma, para lo cual el
funcionario establecerá un plazo al firmante del escrito para que dentro de un plazo de
quince días hábiles siguiente lo presente o de lo contrario no se le dará curso al escrito
52
que formule una mera petición y se ordenará el archivo del expediente. Se entenderá
entregada la solicitud en tiempo si el firmante entrega la documentación exigida por la
administración en el plazo establecido. A continuación citamos el artículo 1207-A.
“Artículo 1207-A. (adicionado según artículo 105, ley 8/2010). Cuando se trate de
meras peticiones, el funcionario u organismo competente podrá exigir, si lo estima
necesario, que el firmante del escrito le presente, dentro de un plazo que no podrá
exceder de quince (15) días hábiles lo siguiente:
1. El poder que acredite la personería del compareciente, si no fuese éste el mismo

interesado; y,
2. El documento o documentos que acrediten el carácter con que el solicitante

reclama, en el caso de tener este representación legal o contractual de alguna persona
natural o jurídica, o cuando el derecho que reclama provenga de haberlo transmitido otra
persona por cualquier título.
No se dará curso al escrito en que se formule una mera petición, si no se presentan

los documentos expresados en el artículo anterior cuando estos sean exigidos. Pero
la presentación de este escrito producirá el efecto de que se tenga por interpuesta la
petición siempre que dichos documentos sean presentados dentro del término que
señale el organismo o funcionario respectivo.
De no presentarse los documentos dentro de dicho término, se ordenará el archivo

del expediente”.
En cuanto al deber de responder al administrado las peticiones por parte de la

Administración, también hay que destacar que el administrado tiene deberes u
obligaciones para con el trámite que ha iniciado y de no cumplir con los requerimientos
de la administración está sujeto a la caducidad del expediente o del trámite
administrativo, tal y como lo contempla el artículo 1186 del Código Fiscal en los
siguientes términos:
53
“Artículo 1186.
Cuando transcurrieren más de dos meses sin que los interesados hayan
presentado los documentos necesarios para la resolución del expediente,
que les hubieren sido reclamados, o cuando por culpa de ellos no pudiere
fallarse el negocio en igual plazo, se declarará de oficio caducada la
instancia y se archivará el expediente. Caducará también la instancia,
cuando se trate de expedientes en única o primera instancia, siempre que el
interesado haya dejado transcurrir el plazo de un año sin hacer por escrito
la gestión propia para que el negocio siga su curso. Estos plazos se contarán
desde la última diligencia en que el interesado hubiere intervenido o desde
la fecha de la última gestión que hubiere hecho”.
Por su parte, el Nuevo Modelo de Código Tributaria del CIAT en su artículo 95

dispone que “no existirá obligación de resolver expresamente en los procedimientos
relativos a derechos que sólo deban ser objeto de comunicación y en las que se produzca
caducidad…”.
Nuestro comentario al artículo sugerido por el Modelo de Código Tributario del
CIAT es que todo acto administrativo que ponga fin a un trámite o proceso debe ser
emitido mediante resolución escrita, la cual debe ser notificada debidamente al
administrado con indicación de los derechos que tiene a proceder contra dichas
decisiones.
2. LA CONSULTA.
En la legislación fiscal panameña, como dato curioso los diputados no han

dado importancia al reconocimiento a nivel de ley de la República de este derecho sino
más bien a nivel de decreto reglamentario que tienen los contribuyentes en realizar
consultas a los funcionarios o autoridades de la Administración Tributaria.
Estimamos que en virtud de las ambigüedades de algunas normas impositivas,

surge en la práctica la necesidad del contribuyente de realizar consultas a sus autoridades
tributarias, con el objetivo de que se le aclaren aspectos obscuros o ambiguos de las leyes
54
tributarias. Ante este vacío legal del Código Fiscal de 1954, se contempló en el artículo
170 del Decreto Ejecutivo N° 170 de 1993, una de las modalidades del derecho de petición
y nos referimos a la Consulta
Conozcamos primero la definición que nos ofrece la ley 38 de 31 de julio de 2000,

que suple los vacíos del Código Fiscal, el cual conceptualiza que un particular consulte un
aspecto que no solamente le interesa directamente sino a un número plural de personas,
al igual que lo permite la norma fiscal. Además establece la modalidad escrita de su
presentación y el plazo de treinta días para responderla por los servidores públicos en
atención a la excerta constitucional.
“Artículo 201.
Consulta. Al igual que la petición y la queja administrativa, forma parte del
derecho constitucional de petición y consiste en la pregunta o preguntas que
dirige un particular a la autoridad competente, para que ésta opine en
relación a un asunto que interesa al consultante o a un número plural de
personas. La consulta ha de hacerse por escrito, de acuerdo con los requisitos
establecidos en esta Ley, debe ser resuelta en un lapso de treinta días,
mediante nota, oficio o resolución que exprese la opinión o dictamen
solicitado”.
Por su parte en el artículo 170 del Decreto Ejecutivo 170 de 1993, define la
consulta en los siguientes términos:
“Artículo 170.
El que tuviere interés personal y directo puede presentar consultas a la
Dirección General de Ingresos con la finalidad de que se le aclare el sentido
y alcance de cualquier norma o disposición sobre tributos de competencia
de esa Dirección, con relación a una situación de hecho concreta y actual.
Las personas jurídicas deberán formular sus consultas por medio de un
apoderado legalmente constituido y acompañar la certificación del
Registro Público en donde conste la existencia, vigencia y representación
legal de la sociedad”.
Observemos que la norma citada define quienes pueden elevar una consulta y
menciona aquellos que tiene un interés personal y directo con el propósito que se le
55
aclare el sentido y alcance de una norma sobre tributos de competencia de la

administración tributaria, con respecto a un caso concreto.
Las consultas absueltas tienen la característica que no tiene efectos vinculantes y

tiene el propósito a dar consejos u orientaciones de carácter tributario al contribuyente
interesado para su proceder con el fisco. Para tratar de entender las causas de su no
vinculación repasemos la teoría general del acto administrativo y alguna de sus
clasificaciones, entre ellas el acto jurídico administrativo.
El artículo 201 de la Ley 38 de 2000, define el acto administrativo como la

declaración emitida o acuerdo de voluntad celebrado, conforme a derecho, por una
autoridad u organismo público en ejercicio de una función administrativa del Estado, para
crear, modificar, transmitir o extinguir una relación jurídica que en algún aspecto queda
regida por el Derecho Administrativo.
En cuanto al acto jurídico administrativo. Son Actos Jurídicos las manifestaciones

de voluntad unilateral y plurilateral de las personas naturales y jurídicas, con el objeto de
producir efectos de derecho. Es una variación del acto jurídico: que se realiza para
alcanzar ciertos efectos de derecho, como Ejemplo: el nombramiento de un empleado, el
otorgamiento de una concesión, un contrato de obras públicas o un contrato de
suministro.
Estamos frente a un acto administrativo jurídico cuando distinguimos o

identificamos en el acto la presencia de ciertos elementos que son: el sujeto, la voluntad,
la autoridad (legitimidad), la forma, el motivo, el mérito, el objeto, la finalidad.
Observamos que en la respuesta u opinión dada por la administración no está presente la
voluntad que no es más que la expresión de una decisión del órgano administrativo,
pronunciada en cualquier sentido, que provoca consecuencias de derecho.
56
En tal sentido, la respuesta de una autoridad a una consulta no es más que una
opinión de la misma sobre un aspecto determinado que le interesa saber si le aplica al
administrado con base a la ley. La misma no es una declaración, manifestación, posición,
dictamen que tenga por efectos el reconocimiento o no de un derecho al administrado. Al
no tener efecto alguno en el administrado, la misma no es recurrible, puesto que carece de
unos de los elementos del acto jurídico administrativo que es la voluntad.
Según consta en el fallo de la Sala Terca de la Corte Suprema de Justicia de 25 de

junio de 2010, que resolvió el Recurso de apelación interpuesto por el Procurador de la
Administración contra la resolución de 31 de julio de 2009, que admitió la Demanda
Contencioso Administrativa de Nulidad, interpuesta por VIRGILIO VÁSQUEZ PINO,
actuando en su propio nombre y representación, para que se declare nula por ilegal, la
Nota 201-01-857 de 20 de octubre de 2005, emitida por la directora General de Ingresos
del Ministerio de Economía y Finanzas, el apelante (Procurador) muestra su
disconformidad en los siguientes términos:
“Dado que la nota contiene la respuesta a una consulta realizada por el director
ejecutivo del Instituto Panameño Autónomo Cooperativo, a la Dirección General de
Ingresos, no puede considerarse susceptible de ser impugnado antes la vía
contencioso administrativa. Que esto es así, debido a que contraviene lo estipulado
por el artículo 42 de la Ley 135 de 1943, modificado por el artículo 25 de la Ley 33
de 1946, que señala que debe tratarse de actos o resoluciones definitivas, o
providencias de trámite, si estas últimas deciden directamente o indirectamente el
fondo del asunto, de modo que le pongan término o hagan imposible su
continuación.
Apoya esta postura, explicando que la consulta no reúne las condiciones de
acto administrativo señalado en la Ley 38 de 31 de julio de 2000, en cuanto a que la
consulta no crea, modifica, transmite o extingue relaciones jurídicas. Que en realidad
se trata de una consulta para lograr una opinión de la autoridad sobre un tema
concreto, según lo estatuye el acápite 24 del artículo 201 de la propia Ley 38 de
2000.
57
Y finaliza el señor Procurador, arguyendo:

"Finalmente, debe indicarse que la nota acusada de ilegal por ser sólo una
opinión, no permite que se produzca el agotamiento de la denominada vía
gubernativa o administrativa, que no es más que el mecanismo del control de la
legalidad de las dedicaciones administrativas que toma la Administración Pública,
toda vez que en el negocio jurídico bajo análisis, la Administración no emitió una
decisión susceptible de ser recurrida mediante los recursos administrativos que
conforman dicho mecanismo de control; por tanto, la demanda que nos ocupa
incumple con lo dispuesto en el artículo 200 de la ley 38 de 2000.
Por lo expuesto, este Despacho solicita que se REVOQUE la providencia de 31

de julio de 2009, mediante la cual se admite la demanda contencioso administrativa
de nulidad interpuesta por el licenciado Virgilio Vásquez Pinto, para que se declare
nula, por ilegal, la nota 201-01-857 de 20 de octubre de 2005, emitida por la
directora general de Ingresos del Ministerio de Economía y Finanzas y, en su lugar,
NO SE ADMITA la misma".
Por otro lado, según el artículo 42 de la Ley 135 de 1943, reformado por la
Ley 33 de 1946, para que se pueda acudir a la jurisdicción contencioso
administrativo, entre otros requisitos, se requiere que el acto administrativo sobre
el que se pide la declaración de ilegalidad, debe ser un "acto o resolución definitiva,
o de providencia de trámite, si estas últimas deciden directa o indirectamente el
fondo del asunto, de modo que le ponga término o hagan imposible su
continuación". En consecuencia, cabe analizar la naturaleza del acto que se impugna.
Sería, en todo caso, los futuros actos administrativos guiados por esta consulta, los
que, dentro de las condiciones establecidas por la Ley, pudiesen ser, recurridos ante
la vía gubernativa y hasta la vía contencioso administrativo, si a eso hubiese lugar”.
Por su parte, el opositor al Recurso de apelación impetrado por el Señor

Procurador expresó:
"Observo que el recurso se fundamenta en el artículo 42 de la Ley 135 de 1943,

modificado por el artículo 25 de la Ley 33 de 1946, disposición que se refiere a los
recursos de plena jurisdicción y no a los de nulidad, ya que éste último se rige lo
dispuesto en el artículo 43a de la misma excerta, que sólo exige que el acto
administrativo se individualice con toda precisión, cuyo objeto es que las
asociaciones cooperativa que por ley no tiene fines de lucro no paguen el impuesto
de Transferencia de Bienes Inmuebles (ITBI) como lo exige la Dirección General de
Ingresos, interpretando ilegal y subjetivamente la ley pertinente.
58
El acto Administrativo demandado tiene carácter general emitido por una entidad
con facultades suficientes para decidir sobre la materia de cobro de impuestos
nacionales, por lo que sólo se pide la declaratoria de ilegalidad; es imprescriptible y,
por tanto, no es necesario agotar la vía administrativa, característica ésta que lo
hacen susceptible de demandarse bajo la acción de nulidad, y, por tanto, debe
confirmarse la providencia que admitió la demanda".
Al examinar el Tribunal Ad Quem el presente negocio, luego de haber escuchado a

las partes involucradas en el proceso, tuvo las siguientes consideraciones:
“De acuerdo con el artículo 42 de la Ley 135 de 1943, reformado por la Ley 33 de
1946, para que se pueda acudir a la jurisdicción contencioso administrativo, entre
otros requisitos, se requiere que el acto administrativo sobre el que se pide la
declaración de ilegalidad, debe ser un "acto o resolución definitiva, o de providencia
de trámite, si estas últimas deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, de
modo que le ponga término o hagan imposible su continuación". En consecuencia,
cabe analizar la naturaleza del acto que se impugna.
La solicitud de impugnación recae sobre la Nota 201-01-857 de 20 de octubre de

2005, emitida por la Directora General de Ingresos, del Ministerio de Economía y
Finanzas, con la que absuelve una consulta que le fuera referida por el Licenciado
Víctor M. López Q. Director Ejecutivo del Instituto Panameño Autónomo Cooperativo
(IPACOOP).
Se refiere en la misiva, que el Director Ejecutivo de IPACOOP, tiene una diferencia de

criterio con las oficinas de Administración de Ingresos, quienes se mantienen en la
posición de que las cooperativas deben pagar el 2% de impuestos de transferencia
de inmuebles establecido en el artículo 1 de la Ley 106 de 1974, y que no se les debe
aplicar la exención que se establece en la Ley 17 de 1997. Posteriormente y ante la
consulta realizada, la Directora General de Ingresos, expresa que comparte el
criterio de las oficinas de Administración General de Ingresos, explicando que el
artículo 106 de la Ley 7 de 1997, enlista las condiciones en que una cooperativa
puede favorecerse con la exención, entre las que no se encuentra la venta de
inmuebles.
La Nota 201-01-857 de 20 de octubre de 2005, como su contenido lo indica, es la

contestación a una consulta. De acuerdo con la Resolución 201-689 de 19 de marzo
de 2004, "Por la cual se establece la estructura organizacional de la Dirección
General de Ingresos y señalan las funciones y responsabilidad de sus dependencias",
59
en su artículo 11, literal l, se observa que, entre las atribuciones de la Dirección

General de Ingresos, efectivamente, está la de "Fijar los criterios de interpretación
de las normas tributarias y actuar como autoridad doctrinaria y estadística en
materia de tributos internos".
No obstante, la Nota que se pretende impugnar, dista de ser un acto o resolución

definitiva o, que sin ser definitiva, ponga fin a un asunto de fondo, ya que no crea o
modifica derechos. En este sentido, el autor Roberto Dormi en su libro, Derecho
Administrativo, explica la naturaleza de la consulta:
"En lo que respecta a la naturaleza jurídica de los dictámenes, son

estrictamente simples actos de la Administración y no actos administrativos,
ya que no obligan, en principio, a los órganos ejecutivos decisorios, ni
extinguen o modifican una relación de derecho con efectos respecto de
terceros”. (Roberto Dormí. Derecho Administrativo. Editorial de Ciencia y Cultura.
11 Edición: 2006. Madrid México: 1300 páginas).
En definitiva, cuando nos referirnos a una consulta, debemos entender que se trata de la
manifestación de una opinión, que si bien puede orientar la actividad de la autoridad, no
contiene un mandato o decisión. Sería, en todo caso, los futuros actos administrativos
guiados por esta consulta, los que, dentro de las condiciones establecidas por la Ley,
pudiesen ser, recurridos ante la vía gubernativa y hasta la vía contencioso
administrativo, si a eso hubiese lugar.
Dadas las anteriores consideraciones, nos vemos precisados a concluir que la

Procuraduría de la Administración tiene razón al señalar que la presente demanda
no debió ser admitida, debido a que la Nota impugnada no es un acto o resolución
definitiva, ni crea, modifica o revoca derechos, por lo que se procede revocar la
Resolución del 31 de julio de 2009, que admite la presente causa”.
Nos llama poderosamente la atención sobre el grado de responsabilidad que pueda

tener la Administración Tributaria por una errónea o falta de motivación en la orientación
al obligado tributario que lo lleve a cometer errores, incumplimientos u omisiones
pudiendo colocarlo en una situación incómoda frente a nuevas autoridades tributarias
que se alternan el poder político cada cinco años desconociendo este último la opinión de
su antecesor. Ante esta situación deben existir normas eximentes de responsabilidad para
el obligado tributario que se encuentre en una situación complicada frente a las
60
autoridades tributarias. El nuevo Modelo de Código Tributario del CIAT propone en su

artículo 100, lo siguiente:
1. “…La contestación tendrá efectos vinculantes para la Administración

Tributaria en la medida que ésta favorezca los intereses del consultante. En
ese sentido, las obligaciones tributarias cuyo plazo para declarar o pagar
haya vencido con posterioridad a la contestación de la consulta y antes de la
publicación general o comunicación individual de un cambio de criterio, no
podrán ser determinadas aplicando un criterio contrario al expuesto en la
resolución original, siempre que este último sea más favorable para el
consultante que el nuevo.
2. Carecerá de efecto vinculante la consulta formulada sobre la base de

circunstancias, antecedentes y datos inexactos, proporcionados por el
consultante. El efecto vinculante también cesará si ha existido una
modificación de estas circunstancias, antecedentes y datos o si se da una
modificación de la legislación aplicable al caso.
3. Para atender la consulta, la Administración Tributaria dispone de… días. El

efecto de la respuesta cubre al caso concreto consultado y no afecta a los
hechos generadores que ocurran con posterioridad al cambio de criterio
que en el futuro dicte la Administración Tributaria en sentido contrario.
Asimismo, dicho efecto también se extiende a otros obligados tributarios y
al propio consultante tanto respecto de las obligaciones tributarias
anteriores a la consulta sobre las que no hubiese criterio en contrario al
vencimiento de su plazo para declarar o pagar y siempre que exista
identidad sustancial en los hechos y circunstancias respecto de los que
fueron objeto de la consulta y sea aplicable la misma normativa. En estos
casos, el efecto cesa respecto de hechos generadores que ocurran con
posterioridad a la publicación de un cambio de criterio administrativo…”.
El Nuevo Modelo de Código Tributario del CIAT tiene una sección de comenta los
artículos antes trascritos que nos ayudan a comprender el alcance de ellos y sus efectos.
Explica que dichos artículos “buscan impedir jurídicamente a la Administración
Tributaria que vaya contra sus propios actos, atribuyendo así al acto que responde a la
consulta el carácter vinculante general para la Administración Tributaria en la medida
que el criterio favorezca los intereses del consultante. Por otra parte, la propia naturaleza
61
del procedimiento de consulta hace que en éste no quepa la actividad probatoria. Es decir,
los hechos, antecedentes y circunstancias que se exponen se hacen bajo la exclusiva
responsabilidad del consultante. Por esta razón, si tales datos resultan no ser ciertos al
ejercer la Administración Tributaria sus potestades de comprobación e investigación, sea
porque nunca lo fueron o porque se modificaron en el tiempo, el efecto vinculante se
pierde. Lo mismo sucede si se da una modificación de la legislación que obligue a que las
situaciones a las que aplique el cambio legislativo deban ser tratadas bajo un criterio
jurídico distinto. Los efectos específicos del procedimiento de consulta no se reservan
para el consultante. Para satisfacer el principio de igualdad en la aplicación de la ley, se
establece que el efecto vinculante para la Administración Tributaria no solo opera
respecto del consultante y los hechos y circunstancias consultados, sino también respecto
del propio consultante y sus hechos y circunstancias anteriores, así como de otros
obligados tributarios. También se prevé que el efecto vinculante se aplique a situaciones
futuras de cualquier otro obligado en condiciones sustancialmente iguales y para
situaciones pasadas en la medida en que no existiera un criterio previo en contrario en el
momento en que se declaró o pagó. Como el efecto vinculante es solo para la
Administración Tributaria, se ha optado por impedir que el acto que resuelve la consulta
pueda ser recurrible por el consultante, sea en vía administrativa o judicial. Es decir, no se
reconoce un derecho del consultante de que el criterio administrativo sea revisado de
manera independiente a su aplicación en un procedimiento determinativo, en un afán de
evitar una excesiva litigiosidad. Por lo tanto, opera para permitirle al consultante conocer
el criterio administrativo, protegiéndolo solo cuando este le favorezca y ajuste su
comportamiento en consecuencia”.
El Nuevo Modelo de Código Tributario del CIAT, también extiende la posibilidad de

que los gremios o grupos que representan a sus agremiados u obligados tributarios
puedan elevar consulta a la Administración Tributaria cuando se refieran a cuestiones
comunes a sus miembros.
62
3.”Asimismo, podrán formular consultas tributarias los colegios

profesionales, cámaras oficiales, organizaciones patronales, sindicatos,
asociaciones de consumidores, asociaciones o fundaciones que representen
intereses de personas con discapacidad, asociaciones empresariales y
organizaciones profesionales, así como a las federaciones que agrupen a los
organismos o entidades antes mencionadas, cuando se refieran a cuestiones
que afecten a la generalidad de sus miembros o asociados”.
En el caso panameño no encontramos una norma equitativa tanto para el

administrado como para la administración en cuanto a cargas de responsabilidad
pudiendo dejar en estado de indefensión al sujeto pasivo de la relación jurídico tributaria,
Lo más que hemos visto en nuestra normativa es la facultad privativa que tiene la
Administración Tributaria de absolver consultas y de poder declararlas improcedentes
cuando concurran algunas situaciones descritas en el artículo 170 del Decreto Ejecutivo
170 de 1993, pero tal parece que se refiere al momento de su presentación y no después
a su contestación.
El numeral dos (2) del artículo 170 del decreto reglamentario enumera los casos
en que la administración tributaria podría declarar improcedente la consulta. Siendo
estos casos:
a. Cuando no cumpla con los requisitos establecidos en esta Resolución;

b. Cuando no se aporten suficientes elementos de juicio;
c. Cuando la consulta se refiera o guarde relación con hechos o situaciones objeto de
controversia en la vía gubernativa o contenciosa-administrativa; o,
d. Cuando la consulta versen sobre tributos que no sean de su competencia
De cumplirse con los requisitos arriba mencionado la resolución indica que la

consulta entonces podrá hacer absuelta dentro de un plazo de sesenta días hábiles, salvo
que por motivos justificados se requiera un lapso mayor, razón por la cual debe ser
informado al interesado.
El decreto en comento también establece cómo deben ser presentadas las

consultas, siendo estas en memorial y cumpliendo los siguientes requisitos:
63
a) extenderse en papel sellado;
b) dirigirse al Director General de Ingresos

c) exponer claramente los hechos objeto de la consulta;
ch) expresar el criterio del consultante referente a los hechos, materia o situación
objeto de la consulta;
d) citar las disposiciones legales pertinentes sobre las cuales verse la consulta; y
e) facilitar los documentos y demás elementos de juicio que permitan una mejor
inteligencia de la consulta
También el decreto reglamentario deja claro que será nula la consulta evacuada
sobre la base de datos inexactos o falsos proporcionados por el consultante.
Lo anterior es muy interesante porque la norma reglamentaria protege al fisco de

que en caso de que una respuesta dada no corresponda a la realidad y más aún en
detrimento del tesoro nacional la misma puede ser declarada nula. Ahora bien, nos
preguntamos qué sentido tendría dejar claro la nulidad de este acto sino tiene
trascendencia jurídica? Y por otro lado, Porqué razón el legislador en este decreto no fue
equilibrado a darle una seguridad al contribuyente consistente en que si una autoridad
nueva con otra forma de ver las cosas opinara cosa contraria a la autoridad anterior
siempre y cuando el contribuyente haya cumplido exactamente lo dicho por dicha
autoridad no sería penalizado ni sancionado por esa causa.
Otro aspecto fundamental es la importancia de que las respuestas hechas por la

Administración Tributaria al administrado u obligado tributario estén debidamente
motivadas, puesto que las respuestas ambiguas desorientan al contribuyente y lo envía a
cometer errores que pueden tener consecuencias económicas o legales. La
administración y sus dependientes deben ser conscientes de que si el administrado acude
a ellos para preguntar algo que le interesa, estos están en la obligación de responderle de
la manera más clara y amplia posible.
64
a. ENTIDADES O FUNCIONARIOS COMPETENTES PARA ABSOLVER CONSULTAS

TRIBUTARIAS Y LLEVAR A CABO INTERPRETACIONES LEGALES.
El artículo 7 del Decreto de Gabinete 109 de 1970 que reorganiza la Dirección

General de Ingresos del antiguo Ministerio de Hacienda y Tesoro, hoy denominado
Ministerio de Economía y Finanzas, otorgaba facultades al Director General de Ingresos,
sin que este pueda o deba delegarla en sus subalternos, la función de fijar los criterios de
interpretación de las normas tributarias, por medio de resoluciones cuando así lo exijan
las circunstancias. Los criterios de interpretación emitidos por medio de resoluciones
eran de conocimiento público y obligatorio a los 15 días hábiles posterior a su publicación
en la Gaceta Oficial, siempre y cuando no hayan sido recurridas ante el Órgano Ejecutivo.
Esta norma fue declarada inconstitucional, mediante sentencia de 4 de febrero de 1992
por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia. Al declararse inconstitucional el artículo 7 de
este decreto se elimina un mecanismo de aclaración, alcance e interpretación de aquellas
normas que generaban y aun generan discusiones y controversias entre la administración
y el administrado. Sin embargo, no debe perderse de vista que existen otros mecanismos
u opciones además de la autoridad tributaria de la interpretación del alcance de normas
tributarias que tienen las autoridades y los contribuyentes de consulta a las autoridades
nacionales o de justicia, a saber:
 Corte Suprema de Justicia.
El libro denominado Manual de Derecho Administrativo Panameño, cuyos autores

son: Manuel Antonio Bernal, José Carrasco y Lastenia Domingo explican en forma clara
algunos procesos que tienen por objeto el alcance y sentido de un acto administrativo. Así
tenemos el Proceso Contencioso Administrativo de Interpretación que tiene
similitud pero estructuralmente es diferente al Proceso Contencioso
Administrativo de Apreciación de Validez.
El primero (Proceso Contencioso Administrativo de Interpretación) “tiene por

objeto que la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia se pronuncie
65
prejudicialmente acerca del alcance y sentido de los actos administrativos cuando la

autoridad judicial encargada de decidir un proceso o la administración encargada de
su ejecución, lo solicite de oficio antes de resolver el fondo del negocio o de ejecutar el
acto, según corresponda (Cfr. Art.97, numeral 11, Código Judicial)”. El segundo
(Proceso Contencioso Administrativo de Apreciación de Validez) “tiene por objeto
que la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia se pronuncie prejudicialmente
sobre la validez de los actos administrativos que deberán servir de base a una
decisión judicial, por consulta que al efecto formule la autoridad encargada de
administrar justicia (Cfr. Art. 97, numeral 12, Código Judicial)”.
Las diferencias entre uno y otro también son explicadas en el libro Manual de
Derecho Administrativo Panameño en los siguientes términos:
1. “En las demandas contencioso de interpretación prejudicial el

objetivo perseguido en las mismas es elevar una consulta para
aclarar el verdadero sentido y alcance del acto administrativo
cuyo contenido resulte oscuro o dudoso, mientras que en las
demandas de apreciación de validez lo que se pretende es
confrontar el acto administrativo elevado a consulta, con un texto
legal para determinar si se ha infringido o no”.
2. La interpretación prejudicial será elevada por la autoridad

judicial o administrativa que deberá resolver o ejecutar el acto,
mientras que la apreciación de validez solamente puede ser
elevada por la autoridad encargada de administrar justicia”.
De lo antes expuesto encontramos que las autoridades administrativas de oficio y

con el propósito de realizar una mejor actuación dentro del marco de la ley tiene el
mecanismo de consultar a la máxima corporación de justicia el sentido y alcance del acto
administrativo, cuyo contenido le resulte oscuro o dudoso.
Un mecanismo de consulta es mediante el Proceso Contencioso Administrativo

por Advertencia de Ilegalidad, regulado por el artículo 73 de la Ley 38 de 2000,
“Que aprueba el Estatuto Orgánico de la Procuraduría de la Administración y regula
el Procedimiento Administrativo General y otras disposiciones especiales”
66
La Advertencia de Ilegalidad es un mecanismo de control judicial aplicable

concretamente al acto administrativo que se trate. Esta figura no inicia un procedimiento
administrativo, pero el mismo puede instaurarse dentro de un proceso administrativo en
desarrollo, originándose un proceso judicial de control de legalidad en la Sala Tercera de
la Corte Suprema de Justicia.
El procedimiento es el siguiente: cuando una de las partes (administración o

administrado) encuentre que un acto administrativo tendiente a resolver un proceso
administrativo tiene vicios de ilegalidad, y lo advierta, la administración correspondiente
deberá someterlo a consulta dentro de los dos días siguientes ante la Sala Tercera de la
Corte Suprema de Justicia, excepto que la disposición legal o acto haya sido objeto de
pronunciamiento de esa Sala. En el evento de que un servidor público no admita la
advertencia por parte del administrado argumentando la existencia de un
pronunciamiento previo de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia sobre el acto
administrativo, está obligado a identificar el precedente judicial. En caso contrario cuando
la Advertencia tenga trámite, la autoridad administrativa deberá continuar con el proceso
hasta colocarlo en estado de decisión hasta esperar el pronunciamiento de la Sala Tercera
sobre la consulta realizada.
A continuación trascribimos el artículo 73 de la Ley 38 de 31 de julio de 2000,

referente a la Advertencia de Ilegalidad.
Artículo 73 “…De igual manera, cuando la autoridad advierta o alguna de

las partes le advierta que la norma o normas reglamentarias o el acto
administrativo que debería aplicar para resolver el proceso, tiene vicios de
ilegalidad, dentro de los dos días siguientes, someterá la consulta respectiva
ante la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, salvo que la disposición
legal o acto haya sido objeto de pronunciamiento de esta Sala.
En uno y otro supuesto, la autoridad seguirá tramitando el proceso hasta

colocarlo en estado de decisión, pero sólo proferirá ésta una vez el Pleno de
la Corte Suprema de Justicia o la Sala Tercera, se hayan pronunciado sobre
la consulta respectiva.
67
En la vía gubernativa únicamente podrán los interesados formular, por

instancia, una sola advertencia o consulta de inconstitucionalidad o de
ilegalidad del acto o ambas”.
De la disposición antes citada se desprende algunas características, a saber:
a. La Advertencia de Ilegalidad puede ser formulada por una de las partes, ya sea la
autoridad que le corresponde resolver un proceso administrativo o el
administrado. Vale la pena aclarar que esta advertencia solamente aplica para
actos de la administración y no judiciales.
b. La Advertencia debe recaer sobre un acto administrativo y no sobre una norma
legal.
c. La Advertencia de ilegalidad puede formulares una sola vez por instancia
administrativa
d. La Advertencia de ilegalidad tiene por objeto un vicio de nulidad absoluta en el
proceso.
 Órgano Ejecutivo.
El Órgano Ejecutivo es la máxima autoridad dentro de la vía administrativa y ante

ella se pueden elevar consultas relativas a la aplicación de las leyes administrativas y
fiscal. El artículo 629 del Código Administrativo lo contempla en los siguientes términos:
Artículo 629. Atribuciones del Presidente. Corresponde al Presidente de la

República como suprema autoridad administrativa:
“1…
…8. Resolver las consultas que se le hagan relativamente a la manera de
aplicar las leyes de los ramos administrativos y fiscal”.
Para este menester el Presidente de la República como servidor público puede

apoyarse en la Procuraduría de la Administración, “la cual tiene entre sus funciones servir
de consejera jurídica a los servidores públicos administrativos que consultaren su parecer
68
respecto a determinada interpretación de la ley o el procedimiento que se debe segur en un

caso concreto, según lo contempla el numeral 1 del artículo 6 de la Ley 38 de 2000.
b. LA CONSULTA EN LA LEGISLACIÓN EXTRANJERA.
La consulta de carácter fiscal, está reconocida como derecho en algunas

legislaciones de América Latina y España. Brevemente nos referiremos a cada uno de
ellos:
ARGENTINA.
Antes del año 1979, no había una legislación que reconociera la consulta como un
derecho y no es sino con el Decreto reglamentario 1397/79 de la Ley 11,683, que se
regula la consulta de manera general. El artículo 12 de dicho decreto preceptúa la
consulta en los siguientes términos:
“Las opiniones de los funcionarios en respuesta a las consultas que los

contribuyentes, responsables o terceros formulen no serán recurribles y no
producirán efectos jurídicos, ni para la Dirección General ni para los
consultantes.
La presentación de la consulta no suspende el transcurso de los plazos, ni
justifica el incumplimiento de las disposiciones a cargo de los consultantes”.
COSTA RICA.
El Código Tributario de Costa Rica de 1975, consagra la figura de la consulta en el

artículo 119, que dice así:
“Artículo 119.- Consultas.
Quien tenga un interés personal y directo puede consultar a la

Administración Tributaria sobre la aplicación del derecho a una
situación de hecho concreta y actual. A ese efecto, el consultante
debe exponer en escrito especial, con claridad y precisión, todos los
elementos constitutivos de la situación que motiva la consulta y
debe expresar, asimismo, su opinión fundada. La nota o el escrito
69
en que se formule la consulta debe ser presentada con copia fiel de

su original, la que debidamente sellada y con indicación de la fecha
de su presentación debe ser devuelta como constancia al
interesado.
También, y con arreglo al procedimiento que se disponga

reglamentariamente, se podrán presentar consultas tributarias por
correo electrónico, en cuyo caso, tanto el documento que contiene
la consulta como el correo electrónico mediante el cual se remita
deberán ser firmados digitalmente por quien presenta la consulta
o, tratándose de personas jurídicas, por su representante legal. La
respuesta se remitirá por este mismo medio al consultante.
La contestación a las consultas tributarias escritas tendrá carácter

informativo y el interesado no podrá entablar recurso alguno
contra dicha contestación; podrá hacerlo contra el acto o los actos
administrativos que se dicten posteriormente en aplicación de los
criterios manifestados en la contestación.
La consulta presentada antes del vencimiento del plazo para la

presentación de la declaración jurada o, en su caso, dentro del
término para el pago del tributo, exime de sanciones al consultante
por el excedente que resulte de la resolución administrativa, si
dicho excedente es pagado dentro de los treinta días siguientes a la
fecha de notificada la respectiva resolución.
Para evacuar la consulta, la Administración dispone de cuarenta y

cinco días y, si al vencimiento de dicho término no dicta resolución,
se debe entender aprobada la interpretación del consultante, si
este la ha expuesto.
Dicha aprobación se limita al caso concreto consultado y no afecta

a los hechos generadores que ocurran con posterioridad a la
notificación de la resolución que en el futuro dicte la
Administración.
No obstante, la Administración Tributaria no tendrá la obligación

de responder las consultas planteadas de conformidad con este
artículo, cuando se presente cualquiera de las siguientes
circunstancias:
a) Que el solicitante haya obtenido ya un criterio de la

Administración Tributaria sobre la misma materia.
b) Cuando la Administración Tributaria se haya pronunciado sobre

el asunto, con ocasión de una actuación de comprobación al
solicitante.
70
c) Cuando el solicitante esté siendo objeto de un procedimiento de

comprobación de sus declaraciones tributarias o se le haya
informado del inicio de tal procedimiento, y la Administración
entienda que la materia objeto de consulta forma parte de las
cuestiones que tendrán que aclararse en el curso de dicho
procedimiento.
Es nula la consulta evacuada sobre la base de datos inexactos

proporcionados por el consultante.
(Ref. por Ley 9069 de 10 de setiembre de 2012)
ESTADOS UNIDOS DE MÉXICO - Código Fiscal de la Federación.
El Código Fiscal de la Federación dedica un título y un capitulo exclusivo a los

derechos y obligaciones de los contribuyentes que abarca desde el articulo 18 en adelante
con aspectos muy interesantes como la presentación de consultas mediante documento
digital que contenga firma electrónica avanzada exceptuando algunas actividades
agrícolas, ganaderas, pesqueras o silvícolas. Las consultas deberán enviarse por medios
electrónicos a los correos electrónicos que autorice el Servicio de Administración
Tributaria. Los documentos digitales deberán cumplir con los siguientes requisitos:
 El nombre, la denominación o razón social, y el domicilio fiscal

manifestado al registro federal de contribuyentes, para el efecto de fijar
la competencia de la autoridad, y la clave que le correspondió en dicho
registro.
 Señalar la autoridad a la que se dirige y el propósito de la promoción.
 La dirección de correo electrónico para recibir notificaciones.
Cuando no se cumplan los requisitos a que se refieren las fracciones I y II de este

artículo, las autoridades fiscales requerirán al promovente a fin de que en un plazo de 10
días cumpla con el requisito omitido. En caso de no subsanarse la omisión en dicho plazo,
la promoción se tendrá por no presentada, así como cuando se omita señalar la dirección
de correo electrónico.
71
Los contribuyentes a que se refiere el tercer párrafo del artículo 31 de este Código
no estarán obligados a utilizar los documentos digitales previstos en este artículo. En
estos casos, las promociones deberán presentarse en documento impreso y estar
firmadas por el interesado o por quien esté legalmente autorizado para ello, a menos que
el promovente no sepa o no pueda firmar, caso en el que imprimirá su huella dactilar.
“Artículo 18-B.- La protección y defensa de los derechos e intereses de los

contribuyentes en materia fiscal y administrativa, estará a cargo de la
Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, correspondiéndole la asesoría,
representación y defensa de los contribuyentes que soliciten su intervención, en
todo tipo de asuntos emitidos por autoridades administrativas y organismos
federales descentralizados, así como, determinaciones de autoridades fiscales y de
organismos fiscales autónomos de orden federal”.
La Procuraduría de la Defensa del Contribuyente se establece como organismo

autónomo, con independencia técnica y operativa. La prestación de sus servicios será
gratuita y sus funciones, alcance y organización se contienen en la Ley Orgánica
respectiva.
“Artículo 18.- Toda promoción dirigida a las autoridades fiscales, deberá

presentarse mediante documento digital que contenga firma electrónica avanzada.
Los contribuyentes que exclusivamente se dediquen a las actividades agrícolas,
ganaderas, pesqueras o silvícolas que no queden comprendidos en el tercer
párrafo del artículo 31 de este Código, podrán no utilizar firma electrónica
avanzada. El Servicio de Administración Tributaria, mediante reglas de carácter
general, podrá determinar las promociones que se presentarán mediante
documento impreso”.
3. QUEJA Y DENUNCIAS.
El Código Fiscal no contempla las quejas y denuncias administrativas que puedan

interponerse ante la administración tributaria, pero si establece expresamente en el
artículo 1194, que ante los vacíos en el procedimiento fiscal ordinario deberán llenarse
por las disposiciones del Procedimiento Administrativo General establecidos en la Ley 38
de 31 de julio de 2000. Esta ley dedica el Título VI a la Presentación de las Peticiones,
72
Consultas, Denuncias y Quejas. En tal sentido, la Ley 38 de 2000 define las quejas y
denuncias en los siguientes términos:
“Queja. Querella que se interpone ante la autoridad competente por asunto en el

que se ve afectado un interés particular del quejoso o de un numero plural de
personas, por lo que puede ser de interés particular, de un tercero o de interés
público (social), como la que se presenta por incorrecta actuación de un servidor
público, por desconocimiento o reclamo de un derecho, deficiente prestación de un
servicio público, entre otras. La queja no requiere formalidad especial y debe ser
absuelta en un término de treinta días, salvo las excepciones contemplas en esta
Ley”. (Numeral 82 de la Ley 38 de 2000)
“Denuncia. Acto por el cual se da conocimiento a la autoridad, por escrito o

verbalmente, de un hecho contrario a las leyes, con objeto de que ésta proceda a su
averiguación y castigo. La denuncia administrativa, no requiere formalidad, y en
cuanto se haga verbalmente debe levantarse un acta que han de firmar o suscribir
el denunciante, así como la autoridad que rechaza la denuncia y el Secretario o la
Secretaria del Despacho o quien haga sus veces”. (Cfr. Numeral 32 del artículo 201
de la Ley 38 de 2000)
La Presentación de la denuncia y quejas ante la Administración Pública

(Tributaria), no requiere de formalidades especiales o estrictas. Puede presentarse por
escrito en papel simple cuando se trata de quejas o denuncias por violaciones de garantías
fundamentales. De igual forma no requieren la habilitación de papel sellado los
memoriales, copias y demás documentos que tengan por objeto presentar y justificar las
denuncias y acusaciones contra los empleados y funcionarios públicos También pueden
presentarse en forma verbal, en cuyo caso se levantará la correspondiente acta que
firmará la persona querellante o denunciante, en forma escrita, por telegrama, mediante
fax y cualquier otro medio idóneo para hacer de conocimiento de la Administración
Pública los hechos y las razones que la originaron. (Art. Numerales 2 y 9 del artículo 961
del Código Fiscal y artículo 77 de la Ley 38 de 2000)
La autoridad ante quien se presente una denuncia administrativa o una queja

deberá determinar si es o no competente para conocer de ella y tramitarla; en caso
73
contrario, deberá remitirla a la autoridad competente al efecto, quien deberá decidir

sobre el mismo extremo (Cfr. Artículo 84 de la Ley 38 de 2000)
El funcionario que declinó el conocimiento deberá informar al denunciante o al

querellante, según corresponda, de las medidas anteriores, dentro de los ochos días
siguientes a la fecha en que se declinó el conocimiento de la denuncia o la queja. (Cfr.
Una vez acogida la queja o la denuncia, la autoridad deberá iniciar una

investigación sobre los hechos y las causas que la motivaron, para lo cual emitirá una
resolución ordenándola. En esta resolución, que es de mero obedecimiento, se enunciarán
las principales diligencias y pruebas que deben realizarse y practicarse en el curso de la
investigación. A esta resolución se ordenará adoptar todas las medidas que, conforme a la
ley, resulte necesarias de acuerdo con la situación jurídica comprobada en la
investigación respectiva, lo que incluye la aplicación de las sanciones disciplinarias, la
denuncia al Ministerio Público de los hechos que configuren o pueda configurar un delito
y otra que ordene la ley. (Cfr. Artículo 86 de la Ley 38 de 2000).
Copia de la resolución a la que se refiere el artículo 86 de la Ley 38 de 2000 deberá

hacerse de conocimiento del denunciante o querellante dentro de los ochos días hábiles
siguientes a la fecha de su emisión, por alguno de los medios o formas señalados en este
capítulo (Cfr. Artículo 87 de la Ley 38 de 2000)
La investigación por denuncia o queja deberá agotarse en un término no mayor de

dos meses, contados a partir de la fecha de su presentación. La resolución mediante la
cual se resuelve sobre el mérito de una denuncia o queja deberá emitirse dentro de los
treinta días siguientes a la fecha en que quedo agotada la investigación respectiva. (Cfr.
Artículo 88 de la Ley 38 de 2000).
74
En cuanto a los efectos de una denuncia el artículo 1182 del Procedimiento

Ordinario Fiscal del Código Fiscal contempla la suspensión de la ejecución de
resoluciones administrativas que reconozcan y dispongan el pago de participaciones, en
los siguientes casos:
1. Mientras no queden ejecutoriadas dichas resoluciones por haber transcurrido los

plazos establecidos para recurrir contra ellas en vía contencioso-administrativa;
2. Si se hubiese deducido demanda contra las mismas ante esta jurisdicción, hasta
que haya sido absuelta la Administración; y
En los demás casos establecidos por la Ley.
EN RESUMEN:
De lo antes expuesto, debemos señalar que el ciudadano tiene el deber de

denunciar la ocurrencia de hechos que lesionen el interés público, sin que el denunciante
se encuentre obligado a comprobar los hechos denunciados. Las denuncias no requieren
formalidades especiales, puesto que se pueden presentar en forma verbal o escrita, por
medio de telegrama, fax u otro medio idóneo, con el requisito de que se identifique el
denunciante. Las denuncias administrativas deberán seguir el procedimiento para el
trámite de las quejas administrativas, en caso de que no exista un procedimiento especial..
Por otro lado, con el propósito de combatir la corrupción y la obtención de

información para determinar situaciones irregulares en cuanto al servicio que presta el
Estado ha ideado mecanismos para recibir quejas administrativas de carácter anónimo.
Esto a pesar, de que la Ley 38 de 31 de julio de 2000, establece, que tanto la queja como la
denuncia administrativa deben ser presentadas por el quejoso afectado o el denunciante.
Sin embargo, hasta qué punto el anonimato de estas dos modalidades del derecho de
petición es viable o legal por aquello del derecho a defensa por parte del funcionario
75
señalado. La realidad es que desde la aprobación de la Ley 38 en el año 2000 a la fecha de

creación de la Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información en un
esfuerzo por lograr los propósitos para la cual fue creada se puso a disposición del
público una herramienta virtual de quejas administrativas en su página web para que
pueda presentarla el quejoso de forma anónima, sin el deber de suministrar datos o
documentos personales para su formulación. Se establece que la información se
considerará confidencial para los efectos de las acciones que pudiesen generarse a partir
de la misma, tal y como se aprecia en su página web.
Fuente. http://www.antai.gob.pa
Si bien es cierto, la administración en los actuales momentos en que vive el país,

necesita de la información que le pueda administrar el administrado con respecto a un
76
hecho irregular de la administración, tambien es cierto que puede ser utilizado para
perjudicar a otro. La idea de la identidad del quejoso es que quien actúe en contra de otro
lo haga con responsabilidad y que las pruebas que aporte sean el motivo para iniciar una
investigación formal y de acuerdo al debido proceso, otorgándole el derecho, las
garantías para la debida defensa del funcionario señalado. Es importante ver esto con
mucho detenimiento
a. Procurador General de la Nación.
Entre las autoridades que tiene la misión de recibir y atender las quejas contra
actuaciones de los servidores públicos, se encuentra la Procuraduría de la Administración,
según el numeral ocho (8) del artículo 3 de la Ley 38 de 31 de julio de 2000. En la misma
ley dicha entidad tiene el deber de atender y asegurar a los ciudadanos el ejercicio
legítimo de sus derechos, entre ellos:
1. Conocer, en cualquier momento, el estado del proceso, consulta o queja en el

cual acredite la condición de parte interesada
Igualmente, le corresponde a la Procuraduría de la Administración:
 Vigilar la conducta oficial de los servidores públicos y cuidar que todos

desempeñen cumplidamente sus deberes, sin perjuicio de las competencias que
esta materia señale la ley;
 Atender a prevención, las quejas que se le presenten contra los servidores

públicos, procurar que cesen las causas que las motivan, siempre que éstas sean
fundadas, y ejercitar las acciones correspondientes; para ello, ejecutará todas las
diligencias y medidas que considere convenientes. (Cfr. Numeral 7 y 8 del artículo
6 de la Ley 38 de 31 de julio de 2000)
77
b. Defensor del Obligado Tributario, según el Modelo de Código

Tributario del CIAT.
El nuevo Modelo de Código Tributario del CIAT en su artículo 76

contempla la figura del Defensor del Obligado Tributario, como entidad pública
independiente de la Administración Tributaria, con el fin de garantizar la oportuna
atención, el respeto de los derechos de los obligados tributarios y usuarios aduaneros y la
imparcialidad en la asistencia y actuaciones en el ejercicio de sus funciones legales para la
Administración Tributaria contando para ello con profesionales altamente capacitados
para la constante coordinación con las Administraciones Tributarias que permita
identificar y solucionar las principales quejas de los obligados tributarios. Esta figura ya
es reconocida en varias legislaciones de países Iberoamericanos como España pero en
Panamá, aún no se ha contemplado. Lo cierto es que tiene personería jurídica con
patrimonio propio y presupuesto de operaciones.
78
CONCLUSIONES.
 Las Garantías Individuales, establecidas en la Constitución consagran toda una

serie de derechos que tiene los ciudadanos de un Estado.
 La Consulta en el Derecho Fiscal, es aquella facultad o derecho que el Estado le

concede a los contribuyentes, a fin de que consulten a la Administración Tributaria
referente a alguna duda o sobre la aplicación de cualquiera norma de carácter
fiscal.
 Las consultas en nuestra legislación, son simplemente la manifestación de una

opinión, no tienen carácter obligatorio y sólo son exteriorizaciones con cierto
respeto y valor.
 Como consecuencia de la respuesta de las consultas, pueden resultar diversos

efectos que pueden producir, entre los cuales podemos mencionar:
 El carácter vinculante de las respuestas a las consultas que bien puede ser
obligante para la Administración, para el contribuyente, o, para ambos.
 En cuanto a la recurribilidad, lo que es recurrible es la aplicación en un acto
administrativo, del contenido y alcance de la consulta absuelta.
 El silencio administrativo en los casos de la consulta, genera la misma
problemática vista en las peticiones, aunque con algunas connotaciones
especiales.
 Los efectos de la consulta pueden ser retroactivo o no retroactivos, pero
siempre y cuando la misma ley lo señale.
79
 La norma panameña no cuenta con formas de impedimento jurídico contra los

cambios de criterio de la Administración Tributaria a una consulta.
 La norma no contempla la posibilidad de que entidades colectivas representativas

de determinados grupos de obligados tributarias eleven consultas a la
Administración Tributaria, en relación con cuestiones que sean comunes a sus
miembros.
 La consulta fiscal en nuestra legislación, carece de efectos vinculantes, no es

obligatoria y puede ser previa o posterior al hecho consultado. Tampoco sirve de
excluyente y tal vez, sólo de atenuante de responsabilidad.
80
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DE DE LEON, Telma Silvera. Análisis Jurídico del Derecho de Petición en la
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LEYES Y DECRETOS
Código Fiscal de la República de Panamá

Decreto Ejecutivo 170 de 27 de octubre de 1993, "Por el cual se reglamentan las
disposiciones del Impuesto sobre la Renta contenidas en el Código Fiscal y se deroga el
Decreto No.60 de 28 de Junio de 1965"
Ley 38 de 31 de julio de 2000, Que aprueba el estatuto orgánico de la Procuraduría de la
Administración, Regula el Procedimiento Administrativo General y Dicta Otras
Disposiciones.
Decreto de Gabinete 109 de 1970, Por la cual se reorganiza la Dirección General de
Ingresos del Ministerio de Hacienda y Tesoro, hoy Ministerio de Economía y Finanzas
Modelo de Código Tributario del CIAT 2015
82
PÁGINAS WEB
http://www.sat.gob.mx/fichas_tematicas/fiel/Documents/CFF.pdf
http://html.rincondelvago.com/acto-administrativo_3.html
http://www.monografias.com/trabajos57/actos-administrativos/actos
administrativos.shtml#xnatura
https://derechoadministrativofcpys.files.wordpress.com/2013/04/derecho-
administrativo-expo-1.pdf
83

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EL DERECHO DE PETICIÓN

IV CONGRESO INTERNACIONAL DE DERECHO TRIBUTARIO

DEL 23 AL 25 DE JUNIO DE 2015

g. ¿CUÁLES SON LOS DERECHOS QUE TIENEN EL PETICIONISTA Y SANCIONES PARA

El origen del derecho de petición no se puede precisar con exactitud y a pesar de

Lo positivo es que el derecho de petición existe en todas las normas

es la divulgación de este derecho que a pesar de estar allí muchos no lo conocen

El objetivo de este trabajo es despertar en el lector la inquietud y el interés en la

En la Época Antigua, encontramos antecedentes en Roma en la figura del

También se conoce por múltiples documentos históricos que lo acreditan que en la

Otro posible antecedente histórico podemos mencionar la aparición del derecho de

Un siglo después de la aparición de este Código existió una colección de diecisiete

Por su parte, en el Derecho Canónico el derecho de petición se ejercía desde

Finalmente la influencia religioso-eclesiástica explicaría la raíz latina del término

Después de ver como el derecho de petición evolucionó de la práctica de presentar

Otro antecedente histórico podemos mencionar a Luis IX (1226-1270), reconocido

En Inglaterra al igual que en Francia la función jurisdiccional era competencia del

Las presentaciones de las peticiones por el Parlamento requerían de la

El derecho de petición siguió incrementando su importancia política, hasta llegar

La evolución histórica del Derecho de Petición en España tiene un comportamiento

Las diferentes peticiones y sus respectivas respuestas del rey conformaban el

Un aspecto importante a resaltar es que cuando la Respuesta del Rey es

En el siglo XVIII se mantiene algún canal de comunicación entre el Monarca y el

por parte del pueblo, la liberalización de los derechos, la democratización e igualdad de

El tiempo pasa, el cambio es la constante, atrás quedan los estados

Caso similar encontramos en Francia donde se aprueba la Declaración de los

En España es en la Constitución de 1837 donde se consagra clara y explícitamente

Años siguientes en 1945 en el Fuero de los Españoles el derecho de petición se

Vale la pena señalar que con el triunfo del constitucionalismo se produce el

perfeccionamiento del sistema de garantías y recursos jurisdiccionales, particularmente

La Constitución Federal de los Estados Unidos no contemplaba inicialmente la

Posteriormente en 1791, la Constitución francesa reconoció a los ciudadanos como

“El derecho de presentar peticiones a los depositarios de la autoridad pública no puede, en

A continuación enunciamos algunos antecedentes importantes en la era del constitucionalismo

C. EL DERECHO DE PETICIÓN EN EL DERECHO COMPARADO.

En la actualidad el derecho de petición se encuentra instituido en casi todo el

Otro aspecto a destacar es que en los primeros textos constitucionales se

En cuanto a restricciones del derecho de petición encontramos que las persona

El Derecho de Petición no debe tener limitaciones en lo que respecta al

D. EL DERECHO DE PETICIÓN EN OTRAS CONSTITUCIONES.

A continuación citamos los textos constitucionales de algunos países que

En China con la Revolución Cultural se introducen reformas a la Constitución

indemnizados por el Estado de acuerdo a la ley. Además se especifican las distintas

La excerta constitucional de la República Popular China, establece en su artículo

“Artículo 41º - Los ciudadanos de la República Popular China tienen derecho a

El que haya sufrido pérdidas a causa de la violación de sus derechos ciudadanos

1. Toda persona, o varias actuando en común, tendrán derecho, siempre que se

2. No se autorizará la persecución del peticionario por las infracciones

3. Toda solicitud de información obliga a la autoridad competente a contestar en la

3. CONSTITUCIÓN DE ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.

El derecho de petición según la Constitución Política de los Estados Unidos

“Artículo 8o. Los funcionarios y empleados públicos respetarán el ejercicio del

A toda petición deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya

“Artículo 9o. No se podrá coartar el derecho de asociarse o reunirse

La constitución de la República de Cuba, reconoce el derecho del ciudadano

5. CONSTITUCIÓN DE ESPAÑA Y PERÚ.

La Constitución Española consagra el derecho de petición en el artículo 29 en

1. Todos los españoles tendrán el derecho de petición individual y colectiva, por

Por su parte, la Constitución de Perú lo considera en el artículo 2 de su norma

“Artículo 2°.- Toda persona tiene derecho:

A formular peticiones, individual o colectivamente, por escrito ante la autoridad

II. EL DERECHO DE PETICIÓN EN LA REPÚBLICA DE