INTEGRACIÓN LATINOAMERICANA:

EXPERIENCIAS
 INTEGRACIÓN
LATINOAMERICANA:
EXPERIENCIAS

Jacquelina Brizzio, Santiago Espósito

y José Emilio Ortega
Autoridades UNC
Rector
Dr. Hugo Oscar Juri

Vicerrector
Dr. Ramón Pedro Yanzi Ferreira

Secretario General
Ing. Roberto Terzariol

Prosecretario General
Ing. Agr. Esp. Jorge Dutto

Directores de Editorial de la UNC

Dr. Marcelo Bernal
Mtr. José E. Ortega

Ortega, José Emilio

Integración latinoamericana : experien--
cias / José Emilio Ortega ; Jacquelina
Erica Brizzio ; Santiago Martín Espósi--
to. - 1a ed . - Córdoba : Editorial de la Diseño de colección y portada:
UNC, 2018. Lorena Díaz
Libro digital, PDF
Diagramación:
Archivo Digital: descarga y online
ISBN 978-987-707-072-9 Marco J. Lío

1. Integración Regional. 2. Mercosur. I. ISBN 978-987-707-072-9

Brizzio, Jacquelina Erica II. Espósito,
Santiago Martín III. Título Universidad Nacional de Córdoba,
CDD 337 Grupo Encuentro Editor, 2017
PRÓLOGO

Es habitual reconocer que el proceso europeo de integración

por medios económicos y sociales ha generado admiración
en el mundo. A pesar de sus altibajos, ha sido una historia de
éxito que ha concitado el estudio y reflexión de un fenómeno
único en la historia de la Humanidad, basado en compartir
sectores considerables de la soberanía nacional de Estados; al-
gunos de muy antigua formación como España o muy pode-
rosos como Francia o Alemania.
Es un proceso de integración política mediante instru-
mentos económicos plasmado en miles de normas jurídicas,
fruto de la negociación y aprobación por mayorías cualifica-
das y en casos limitados. En la Unión Europea (UE), el mer-
cado “común” es un medio (mercado interior es la terminolo-
gía adecuada por su identidad con el mercado en el interior de
un Estado), a diferencia de otros procesos que lo han imitado
a gran distancia, para los que el mercado compartido –con
infinitas excepciones- es el fin.
Otro factor de éxito ha sido el hecho de que las grandes
líneas del proyecto europeo nunca han estado mediatizadas
por las ideologías o los partidos políticos ni sus dirigentes. La
cohabitación entre líderes europeístas de diferentes ideologías
políticas democráticas siempre fue posible y fueron los mo-
mentos más exitosos de la UE.

7
 Algunas veces ese éxito se ha oscurecido por los respon-
sables nacionales al ocultar a la opinión pública el verdadero
origen de muchas normas nacionales. Haciendo pasar como
iniciativas progresistas propias lo que se debe a la espectacu-
lar presión normativa de las normas europeas que aprueban,
en codecisión el Parlamento Europeo y el Consejo, nuestro
colegislador bicameral.
Nuestra modesta sopa de letras se redujo a tres siglas (las
míticas CECA, CEE y EURATOM) y desde 2009 a una sola
sigla, la UE, Unión Europea, primero introducida de facto y
más tarde de manera formal. Claro que los Tratados constitu-
tivos han tenido una veintena amplia de reformas mediante
procedimientos con control democrático europeo y nacional,
dando una estabilidad y capacidad evolutiva a la integración
europea. En más de 65 años de integración (1952-2017), solo
un Estado ha optado por notificar su intención de retirarse, lo
que demuestra el arraigo de la integración.
Por el contrario, desde las iniciativas bolivarianas de pa-
namericanismo, cuyo mejor y más constante ejemplo es la
Organización de Estados Americanos; hasta ahora, hay una
espesa y casi ilimitada sopa de letras. En las organizaciones y
grupos de Estados (algunas ni siquiera se pueden considerar
organizaciones) se crean, desaparecen no se sabe cómo, ingre-
san Estados que simultanean su membresía con otras diame-
tralmente distintas y se retiran de unas y otras organizaciones
con facilidad. Despilfarran sus energías con floridas palabras
sin dar pruebas de voluntad real de compartir soberanía.
Por ello, sorprenden libros como el que el lector tiene
en sus manos, en los que todavía se muestra fe misionera en
la integración latinoamericana. La idea de una cooperación
institucionalizada y de solidaridad profunda entre pueblos se
mantiene viva en Latinoamérica en algunos sectores. La idea
integracionista alimenta todavía a muchos ciudadanos de

8
bien, a destacados profesores universitarios y a los intelectua-
les cuyas ideas éticas y estéticas se sobreponen al localismo.
Piensan en el bien de los suyos gracias a sociedades abiertas
dispuestas a mirar lejos.
Es verdad que la evolución así como los múltiples en-
sayos y fracasos del integracionismo latinoamericano forman
parte de las lecciones que hay que aprender. Por ello, esta
obra hace un recorrido no pequeño por la integración euro-
pea, para, tras varias decenas de páginas, situarse en el largo
y dificultoso recorrido latinoamericano. Es una opción legí-
tima. Saber de dónde vienen.
Lo que sucede es que vivimos una época en la que en
cinco años hay tantos acontecimientos como en el siglo pasa-
do. El tiempo ya no es el “eterno ayer”, ya no es ese concepto
del desarrollo tan querido para los europeos del “tiempo con-
cebido en progreso”. Ahora todo es casi instantáneo, el futuro
se confunde con el presente. Por ello, más que hablar del pa-
sado que no fue, conviene pensar en el futuro que ya llegó. Y
en cómo abordar hoy planes creíbles.
Todavía para los Estados de Latinoamérica la soberanía
es una noción absoluta, megalómana, que no se puede su-
bordinar a ningún valor, ya sea la paz, los derechos humanos,
la democracia, la inclusión social o la igualdad de oportuni-
dades. La sacralización de la soberanía por parte de los diri-
gentes latinoamericanos es una cortina de humo para seguir
manteniendo la brecha de miseria material e intelectual de
sus pueblos. Los repetitivos proyectos integracionistas nacen
muertos por la persistente tendencia a ignorarlos al día si-
guiente aferrándose a la irrestricta soberanía e independencia.
Esa es una diferencia radical entre el proceso europeo de
integración y los procesos latinoamericanos. Nosotros acep-
tamos compartir soberanía y subordinar el Estado a las ins-
tituciones “federales” europeas y al respeto al Derecho de la

9
Unión. Para la UE la soberanía es un valor relativo cuyo ejer-
cicio se subordina a la consecución de bienestar en igualdad
del conjunto de la población y con ello un verdadero respeto
a los derechos humanos.
Para una mayoría de Estados europeos el proyecto na-
cional se retroalimenta del europeo; lo ha puesto de relieve el
Presidente de Francia, Emmanuel Macron, en su fulgurante
campaña electoral de 2017 en el que identificó su proyecto
de país con el proyecto europeo. Eso es liderazgo europeísta
y visión de futuro. Hace años que vengo sosteniendo (por
escrito, desde 1995) que la integración europea forma parte
del propio “proyecto nacional” de España. La gran mayoría de
Estados estimaba que renunciar al ejercicio de algunas com-
petencias soberanas atribuyéndolas a instituciones equilibra-
das con el sistema de pesos y contrapesos en las que todos
participábamos, suponía, en último término, no una pérdida
sino compartir soberanía y recuperarla.
La contrapartida a la pérdida de soberanía era la simetría
cooperativa del método comunitario en el que las institucio-
nes ejercían sus respectivos papeles.
La Unión Europea sigue siendo en bastantes aspectos un
modelo para la política nacional de muchos de sus Estados
miembros. Esto sería difícilmente imaginable en Latinoamé-
rica. Por ejemplo, España nunca habría tenido políticas tan
progresivas en materia de igualdad, consumidores, o medio
ambiente, si no hubiera sido miembro de la UE. Pocas zonas
del mundo llevan a cabo políticas de igualdad tan perseveran-
tes y progresivas como las de la UE. A los europeos nos gusta
definirnos y diferenciarnos de otros sistemas por las políticas
de igualdad –de derechos, y también de redistribución de ren-
tas- que facilitan la integración y la participación de sectores
sociales marginados. Las políticas de igualdad (por ejemplo,
entre mujeres y hombres y de no discriminación en general)

10
y de protección especial (por ejemplo, de personas con disca-
pacidad y ancianos), han supuesto un factor de solidaridad,
enriquecimiento y estabilidad de la sociedad europea.
Las instituciones europeas, como la Comisión y el PE,
han ido siempre por delante en medidas medioambientales
respecto de los políticos españoles de cualquier signo. Sin los
estándares europeos, jamás habríamos tenido una política
medioambiental. Se podrían traer a colación otras políticas
como la energética, la pesquera, la de cohesión económica,
social y territorial, la de investigación y desarrollo, transportes
y redes transeuropeas, vitales para España, y sin las que nunca
hubiéramos alcanzado el nivel de bienestar que tenemos.
Creemos en nuestro modelo, para nosotros sería un
error pensar que es adaptable a otros Estados no europeos.
Para nosotros la UE ha demostrado ser una garantía de paz
y de bienestar económico y social en el marco de una de
las sociedades más igualitarias del planeta. No hay un con-
junto de Estados en el mundo que goce de nuestra salud
política, social y económica. Nuestro proceso regional es
muy anterior a la globalización, gracias al espacio económi-
co y social creado nos hemos adelantado y resistido positi-
vamente a un mundo global.
No me cansaré de repetir que la diferencia entre las
Naciones no es la riqueza en recursos materiales, el abismo
hoy en día está originado por Estados bien organizados y
Estados mal organizados. Hoy, en una economía abierta y
globalizada, la ventaja competitiva internacional se funda en
sólidas estructuras sociales y políticas que permitan la igual-
dad de oportunidades y una economía social competitiva.
Una administración potente es una garantía de riqueza y de
redistribución de ella.
Cierto es que, para las generaciones de europeos nacidas
después de la Caída del Muro de Berlín, la paz y el bienes-

11
tar, los dos bienes públicos imprescindibles en toda sociedad,
no son proyectos de futuro, sino activos patrimoniales. Hasta
ese punto se ha consolidado el proyecto europeo que, incluso
en los momentos álgidos de la crisis, ha gozado de un apoyo
siempre por encima del 60%. Frente a la Europa “existen-
cial”, es decir la Europa volcada en los grandes proyectos entre
1950 y el 2000, desde esta última fecha acabó triunfando la
idea de la Europa “instrumental”. Europa como instrumento
de solución de los problemas inmediatos, renunciando, por
la dramática heterogeneidad de percepciones tras las oleadas
ampliatorias, a la profundización del proyecto político. La
ciudadanía desea que se encuentren soluciones a los nuevos
problemas y realidades.
Se comprende que desde Latinoamérica se siga mirando
a Europa. Aunque la obra de José E. Ortega, Santiago Espó-
sito y Jacquelina Brizzio recoge la visión pesimista de junio
de 2016, Europa empieza a mirar el futuro con esperanza. Ya
he dicho que todo sucede con rapidez y nadie debe quedarse
como la mujer de Lot, mirando atrás.
El brexit ha sido nuestra vacuna. Causó estupor entre los
restantes europeos que el pueblo británico y su gobierno hu-
biera sido capaz de auto-infligirse tan grave herida. El brexit,
frente a los peores augurios, ha afianzado a los europeos en su
proyecto, que puede mejorarse, pero no liquidarse. Se sorteó
la amenaza de la extrema derecha en Austria –fueron como
unos cuartos de final-; la coalición de demócratas ganó al ho-
rrible líder xenófobo y de ultraderecha en Países Bajos –gana-
mos en semifinales-; y la final de Champions de la democracia
y del europeísmo fue Francia. Macron ganó defendiendo la
Unión Europea como nunca en 65 años ningún líder lo hizo.
Se conjuró el miedo a la disolución de la UE y los vientos de
desestabilización del continente. Volvió a encenderse el or-
gullo de los logros de Europa. Hoy tenemos dos federadores

12
externos: el brexit y el autoritario, abyecto y antieuropeo pre-
sidente Trump. Gracias a ellos nos sentimos cohesionados.
Nunca en la historia de la humanidad se presentó una
hoja de servicios tan completa: la UE representa el 7% de la
población del planeta, creamos el 20% de la riqueza del globo
y representamos el 50% de todos los gastos sociales del pla-
neta. Nosotros, los 28 Estados de la UE, gastamos en sanidad
pública de calidad excepcional, educación, ayudas sociales,
pensiones, transporte público de alta calidad subvencionado,
etc., tanto como los 172 Estados restantes juntos del planeta.
Eso es el integracionismo europeo, la más formidable redistri-
bución de rentas en la sociedad más allá de los Estados. Eso
es compartir soberanía y renuncia a decidir unilateralmente.
Merece la pena. Latinoamérica tiene mucho que pensar, de-
batir, volver a pensar. Esta obra puede ayudar a pensar cómo
labrar un futuro soñable para Latinoamérica. Pero se necesi-
tan personas que con valentía superen complejos de antaño,
buena formación y visión política.

Araceli Mangas Martín

Catedrática de Derecho Internacional Público y
Relaciones Internacionales de la Universidad Complutense
de Madrid y Académica de Número de la Real Academia
de Ciencias Políticas y Morales de España. Doctora
Honoris Causa de la Universidad Nacional de Córdoba

13
NUESTRO PUNTO DE PARTIDA

Diversos factores, como veremos a lo largo del texto, han in-

cidido en que los fenómenos multidimensionales definidos
como procesos de integración hayan impactado finalmente -en
mayor o menor medida- en el continente americano, incluida
la región del Cono Sur1.
La creciente interdependencia generada hacia adentro
y hacia fuera de las fronteras de los Estados Nacionales -sig-
nificativamente acelerada durante el siglo pasado- afecta no
sólo a los centros más vinculados a los flujos más dinámicos
o centrales, sino que también alcanza a las zonas más aleja-
das y menos desarrolladas, crónicamente dependientes para
su abastecimiento.
Se verifica entre los países una necesidad incremental de
mayor intercambio y apertura económica en los diferentes ni-
veles de escala territorial2, y ello motiva en los gobiernos, la pro-
1 Las pretensiones del texto no van mucho más allá de introducir en la actuali-
dad de los procesos de integración en general y algunos aspectos sobresalientes
del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) en particular. Para profundizar,
se indicará bibliografía de referencia.
2 La denotación de “territorio” per se, es vaga y ambigua, presente en los dis-
cursos político y científico, utilizada recurrentemente en el derecho (tanto
en su faz objetiva o normativa, como también subjetiva en tanto elemento
constitutivo del Estado y también en relación al individuo y la comunidad y
finalmente en la dimensión científico jurídica), heredada de la tradición west-
faliana (en su sentido de bisagra en la concepción de la soberanía estatal, fun-
damentada en la integridad territorial), en las ciencias de la administración,
del ambiente, la geografía, la historia, la economía, la sociología, etcétera. En
la actualidad, el vocablo adquiere una naturaleza de comodín, “sobre utilizado

15
cura de mecanismos para lograrla. Estas iniciativas, como vere-
mos, se desarrollan en contextos más amplios, movilizados por
una pluralidad de elementos, que se entroncan en el caso del
Mercado Común del Sur3 (MERCOSUR) con el ingreso y es-
tabilización de sus socios en el denominado paradigma democrá-
tico4 -consenso sobre la vigencia del Estado de Derecho, el com-
promiso con el orden constitucional (en sus distintos niveles) y
el respeto a las formas de la democracia participativa-5 y con el
abandono de tradicionales posiciones aisladas o autonomistas6.

para atribuirle todas las virtudes de los términos de gobernanza, legitimidad,

equidad, desarrollo, continuidad, liderazgo o excelencia”. Boussaguet Laurie
et al, Diccionario de Políticas Públicas, Universidad Externado de Colombia,
pág. 418. Independientemente de su clásica denotación de porción de superfi-
cie del Orbe, delimitada convencionalmente en términos políticos y jurídicos,
que a veces reconoce en su configuración accidentes geográficos y a veces no,
que involucra otros conceptos tales como suelo, subsuelo, espacio aéreo, mar
territorial, zona económica exclusiva, etc., que se proyecta sobre lo social, lo
económico, lo ambiental, lo administrativo, utilizaremos el término en sus
diversas acepciones a lo largo del libro.
3 Nos extendemos infra sobre el mismo.
4 “A mediados de los años setenta, sólo tres países elegían sus autoridades me-
diante procesos electorales libres, justos y competitivos: Costa Rica, Colombia
y Venezuela. Sin embargo, a finales de esa década, las transiciones políticas
experimentadas en República Dominicana y Ecuador marcaron el inicio de
una corriente democrática que se extendería por toda la región, y que Samuel
Huntington bautizó como ‘tercera ola’. Esta corriente cobró fuerza renovada
y un alcance más global alrededor de 1990, como resultado del derrumbe
sorprendente y relativamente pacífico de los regímenes comunistas de Europa
Oriental y del proceso de democratización en varios países de África y Asia”.
Payne, Mark J., Zovatto, Daniel, Carrillo Flórez, Fernando, Allamand Zavala,
Andrés. La Política Importa. Democracia y Desarrollo en América Latina. BID-
IDEA, Washington, 2003, pág. 9.
5 Idem, pág. 10. El ascenso de la democracia ha deparado beneficios inesti-
mables a la protección de los DDHH y las libertades políticas individuales y
ha estimulado la participación de la ciudadanía en la toma de decisiones sobre
distintos aspectos de la vida pública. Cualesquiera que sean las imperfecciones
de las democracias de la región, la expectativa de que los funcionarios públicos
y gubernamentales de los países de América Latina sirvan a los intereses de la
ciudadanía y rindan cuentas ante ella es un enorme avance.
6 Vacchino Juan M., Integración Latinoamericana. De la ALALC a la ALADI,
Editorial Depalma, 1983, pág. 1 y 2 con su inserción “progresiva, particular

16
 En el ámbito de las relaciones internacionales, las fronte-
ras políticas entre los Estados son producto de procesos histó-
ricos de guerra y diplomacia7. El avance hacia la concertación
política mediante la discusión de métodos y criterios para
mejorar la calidad y la sustancia de las relaciones interestatales
en el nivel regional, transforma el significado de las fronteras,
afectando como anticipamos la conceptualización y la forma
de actuar de los Estados Nacionales -soberanos- y de los suje-
tos colectivos subnacionales que lo constituyen -provincias o
Estados- en relación a sus agendas domésticas.
Estas decisiones que los Estados asumen, destinadas
a morigerar o a eliminar límites sin modificar sus fronteras
políticas, requieren como dijimos de un escenario macro y
también de una estructura institucional y jurídica. El proceso
o estado de cosas por el cual esas unidades soberanas o autó-
nomas deciden formar un grupo, preferentemente regional,
es denominado genéricamente integración8.
Son muchos y muy variados los argumentos que se han
utilizado para explicar este fenómeno:
Se ha explicado -muy genéricamente- que es conse-
cuencia de cambios culturales, económicos, sociales y jurí-
dicos que conjunta o alternativamente se producen a nivel

y separada” en el mercado mundial y el aislamiento recíproco característicos

de su participación en el siglo XIX y gran parte del XX, “los países latinoame-
ricanos son protagonistas de una paradojal tendencia que conduce a negar y
subestimar la condición y la identidad latinoamericana (y los intereses que le
son inherentes)”.
7 Krugman, Paul R. y Obstfeld, Maurice, Economía Internacional, Mc. Graw
Hill, Madrid, Tercera Edición, 1995, pág. 212, citado por Brizzio, Jacquelina
E., Los dilemas de la integración profunda en el Mercosur. El caso de los obstá-
culos técnicos al comercio, Maestría en Relaciones Internacionales, Centro de
Estudios Avanzados, Universidad Nacional de Córdoba, 2010, inédita, pág. 2.
8 Balassa, Bela The Theory of Economic Integration, London, 1961, págs. 1-3,
citado por Arnaud, Vicente G., Mercosur. Unión Europea, Nafta y los procesos de
integración regional, segunda edición, Abeledo Perrot, 1999, pág. 21.

17
internacional, los que provocan que unidades políticas in-
dependientes entre sí -sujetos colectivos autónomos o sobe-
ranos- vuelvan la mirada sobre sí mismos y hacia su propia
organización interna.
Se indicó también que la conformación de “bloques eco-
nómicos” tiene por fin reducir o morigerar barreras entre los
mercados internos de dos o más países, para estimular la crea-
ción de comercio9 y maximizar beneficios o bienestar de sus
respectivas poblaciones10.
Se ha afirmado que el desarrollo de la tecnología de las
comunicaciones -que provoca un flujo permanente de in-
formación cuya utilización y procesamiento depende de las
capacidades internas de la estructura estatal- facilita la trans-
nacionalización de las agendas estatales, aceptando las unida-
des autónomas o soberanas, en virtud de ciertos condiciona-
mientos preexistentes, asumir conjuntamente el abordaje de
cuestiones tan disímiles como la preservación, protección o
recomposición del medio ambiente, la adecuada tutela del de-
recho de los consumidores, la mejora sustantiva en la calidad
de ciertos servicios, etcétera.
Se sostiene, igualmente, que la integración se desarrolla
al producirse la aceleración de la competencia sobre mercados

9 Existe “creación de comercio”, cuando en razón de la integración (libera-

ción interna y arancel externo) los países compran más barato adentro del blo-
que, lo que antes importaban del resto del mundo, y tenemos “desviación de
comercio” cuando por el mismo motivo los países se ven forzados a comprar
en el bloque lo que antes importaban más barato. “Debemos tener claro que
en un acuerdo regional se liberaliza y promueve el comercio intrarregional y
se discrimina vis a vis el resto del mundo”. Todo proceso de integración pre-
ferencial supone “desvío de comercio cuando bienes de mejor precio y calidad
que se adquirían en el resto del mundo son sustituidos por compras de bienes
de los países miembros del acuerdo regional”. Arnaud, Vicente G., Mercosur.
Unión Europea, Nafta y los procesos de integración regional, segunda edición,
Abeledo Perrot, 1999, pág. 23.
10 Cuervo Morales Mauro Julián, El sistema de integración económica y la im-
portancia de los efectos estáticos. Análisis Económico, 2000, XV (32), pág. 112.

18
ampliados11. Determinadas restricciones al tráfico mercantil
van dejando de ser materia exclusiva de la política interna,
para pasar a ser parte de regulaciones internacionales -y por
ende, impuestas a los Estados desde afuera-, sustanciadas en
paradigmas encuadrados en la economía de mercado.
Otros explican la integración a partir de la movilidad
internacional de los flujos de capitales, que en el largo plazo
vuelve inexorablemente vulnerables y dependientes de la in-
versión y el financiamiento externo a las economías menos
homogéneas y diversificadas como las latinoamericanas12.
No ha dejado de afirmarse que la integración se vincula
con tradiciones o compromisos históricos, que producen ima-
ginarios y lealtades comunes entre determinados pueblos, cuya
compatibilidad posibilita desarrollar un futuro en común.
También se ha sostenido que sólo hay integración a
partir del paradigma vigente finalizada la Segunda Guerra
Mundial, luego de firmado el Tratado de París de 1951 que
constituyó la Comunidad Europea del Carbón y del Acero
-CECA- y en particular a partir de los Tratados de Roma

11 Coincide en este punto, con los matices propios de su sesgo ideológico,

buena parte de la literatura especializada en general. Baste en ese sentido la
cita de Ayerbe, Luis Fernando en O Ocidente o ‘Resto’. A América Latina e
o Caribe na cultura do Império. Colecao Bolsas de Pesquisa CLACSO Asdi,
Buenos Aires, 2003, pág. 18: “... o processo de liberalizacao politica e econo-
mica que atinge, a partir dos anos 1980, grande parte dos países do Terceiro
Mundo, com especial destaque para América Latina e o Caribe, estendendo-
se, posteriormente, aos antigos países do bloco soviético. Como conseqüencia,
estariam sendo criadas as condicoes institucionais para a disseminacao dos
valores do capitalismo liberal a escala global”.
12 Considera al sistema capitalista como un todo, dentro del cual las eco-
nomías nacionales constituyen subsistemas no estancos, debido a que su po-
sibilidad de interpenetración en lo que se refiere a facilidades productivas,
tecnología, patrones de consumo, instituciones privadas, gubernamentales e
ideológicas. Sunkel, Osvaldo, “La naturaleza de la dependencia latinoameri-
cana”, en Economía internacional II Teorías del imperialismo, la dependencia y
su evidencia histórica, F.C.E., 1979, pág. 277.

19
de 1957, creadores de la Comunidad Económica Europea
-CEE- y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica
-CEEA o EURATOM-, fenómeno que tuvo impacto global,
en diferentes esquemas, guardando como nota característica
la creación -o la búsqueda- de un orden supranacional.
En este sentido, se ha recordado que la popularización
del término “integración económica” resultó a partir de su
empleo por Paul G. Hoffman, administrador de la Coopera-
ción Económica (Plan Marshall), indicando que significaba
“la formación de un único mercado grande en el cual se deja-
ban permanente sin efecto las restricciones cuantitativas a los
movimientos de mercaderías, barreras monetarias al flujo de
pagos y eventualmente todas las tarifas”13.
Se ha distinguido también experiencias de integración
positiva y casos de integración negativa (fragmentaciones,
divisiones), base de unidades futuras más grandes14. Y po-
dríamos establecer algunas semejanzas entre los procesos de
integración desarrollados por la Europa de posguerra y los
utilizados más de un siglo antes en el Viejo Mundo, como a
los propuestos en el Nuevo Continente en diversas etapas por
personalidades del mundo político.
Sin perjuicio de que en diversos capítulos de este libro
profundizaremos estos argumentos, todos -y muchos otros-
parecen influir de algún modo en los cambios más o menos
profundos que los Estados han absorbido y experimentado,
tanto en lo que se refiere a su estructura de gestión y ejercicio
del imperium, como en su evolución socioeconómica.
Así esbozada la aparición de este particular fenómeno
denominado integración, anticipamos que no debe dejar de
13 Viner, Jacob, The customs Union Issue, Carnegie Endowment for In-
ternational Peace, New York, 1950, pág. 132, citado por Arnaud, Vicente
G.Mercosur. Unión Europea, Nafta y los procesos de integración regional, segunda
edición, Abeledo Perrot, 1999, pág. 22.
14 Deutsch, Karl W., Las Naciones en Crisis, Fondo de Cultura Económica, pág. 21.

20
considerársela un medio antes que un fin15; ciertamente inno-
vador pero sin representar un experimento de modernización
institucional16 o administrativo de exclusivo carácter tecno-
crático; por el contrario, surge como un modo de organiza-
ción que reconoce múltiples causas, como una respuesta al
impacto de un mundo en evolución, que es consecuencia de
ciertas transformaciones, y que posibilita otras.

Hacia un concepto de integración

Definición coloquial

Al leer el vocablo integración, miramos, observamos, un pu-

ñado de símbolos, que nuestra mente, en rápido recorrido,
vinculará con un algo, con un segmento de la realidad, ob-
jeto de innumerables discursos -a su vez, insumo de futuros
discursos-. De igual modo actuamos si dicha palabra nos
llega a través del oído, de boca de un eventual interlocutor.
De tal forma, al operar como detonante, en algún rincón
de nuestra mente, de la representación de un determinado
hecho o fenómeno real, ese sonido -o su representación grá-
fica- tiene un significado17.
15 Conesa, Eduardo R. “Conceptos fundamentales de la integración económi-
ca”, Integración Latinoamericana nro. 71, Banco Interamericano de Desarro-
llo. Instituto de Integración de América Latina (BID-INTAL), agosto 1982,
págs. 3-4, citado por Arnaud, Vicente G., Mercosur. Unión Europea, Nafta y los
procesos de integración regional, segunda edición, Abeledo Perrot, 1999, pág. 22.
16 Con Douglas North (1990), entendemos por “institución” -y será el sen-
tido que le daremos al término en toda la obra- a toda restricción construida
por el hombre para orientar la manera como los individuos actúan en su vida
cotidiana, a partir de convenciones sociales, normas informales y formales y
de las características de la aplicación de dichas reglas de juego, las cuales, al
tiempo que constriñen, proporcionan recursos y capacidades de acción. Bous-
saguet Laurie et al, Diccionario de Políticas Públicas, Universidad Externado de
Colombia, 2009, pág.137.
17 Guibourg, Alejandro y otros, Introducción al conocimiento científico, EU-
DEBA, 1988, Capítulo I, punto 1.1.

21
 Cobra sentido delimitar la porción de realidad que preten-
demos estudiar y de esta manera cimentar, con alguna precisión,
el desarrollo que pretendemos construir en este texto, pues se
dijo con razón que “no puede escribirse ningún análisis históri-
co o político sin el empleo de conceptos generales donde se im-
pliquen inevitablemente algunas nociones de uniformidad”18.
El Diccionario de la Real Academia Española19 nos ofre-
ce el siguiente significado de “integración”: “... acción y efecto
de integrar”. Mientras que por “integrar” refiere: “... Dicho de
las partes: Constituir un todo. Completar un todo con las partes
que faltaban. Hacer que alguien o algo pase a formar parte de
un todo. Comprender (contener, incluir en sí algo)...”. La eti-
mología de la palabra no es unívoca. El propio diccionario
citado la explica a partir del término “integrare” (del cual se
derivan la denotación de “completar” y el de “dar”). Sin em-
bargo, diccionarios etimológicos de mucho prestigio20 ubi-
can su raíz en el vocablo “integricare”, del cual se desprenden
“entercarse” (obstinarse), “enterco” (terco) y el ya mencionado
“entercar” (entregar, dar).
La acción y efecto de incluir dentro de un todo diversos
elementos, en ese momento, separados, parece ser la caracte-
rística definitoria de nuestro término en un primer nivel de
lenguaje coloquial, base sumamente útil para avanzar hacia
un segundo nivel de especificidad, de carácter más técnico.

Antecedentes de su definición técnica (breve síntesis)

Como sabemos, la historia del hombre civilizado y su or-

ganización social y política, se ha visto signada por etapas
18 Deutsch, Karl W., Las Naciones en Crisis, Fondo de Cultura Económica, pág. 22.
19 Real Academia Española. Diccionario de la Lengua Española. Vigésimo se-
gunda edición, 2001.
20 García de Diego V., Diccionario Etimológico Español e Hispánico, Espasa-
Calpe, 1985.

22
o ciclos21, en los cuales se han creado, consolidado y luego
modificado diversas estructuras o dominios de vastos territo-
rios22 y poblaciones generalmente heterogéneas23. Como ca-
racterística común, advertimos que a partir de la imposición
de las naciones dominantes, vencedoras o conquistadoras
-según el caso- sobre las dominadas, vencidas o conquistadas,
o de las colonizadoras sobre las colonizadas24 -en particular,

21 Secuencia de fenómenos que se renuevan en un orden inmodificable sin dis-

continuidad (lineal, secuencial, recurrente, divisible en sub fases). Boussaguet,
Laurie et al, Diccionario de Políticas Públicas, Universidad Externado de Co-
lombia, 2009, pág. 96.
22 En lo que se refiere a su dimensión material o geográfica -el área o la ex-
tensión de tierra- que pertenece a un Estado soberano o autónomo -política-,
sometida a su jurisdicción -se encuentra bajo el imperium de una autoridad o
de un sistema de autoridades-.
23 Entre las mismas, destacamos a los imperios -egipcio, asirio, babilónico,
chino, persa, romano, azteca, inca, mongol, francés, alemán o prusiano, bri-
tánico, español, portugués, otomano, austrohúngaro, etc.- en el pasado, y a la
propia Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas en el siglo XX, que unieron
bajo un mismo poder, transitoriamente y en diferentes modalidades y espacios,
a más de un Estado soberano actual.
24 Relacionando el concepto de colonización con el de colonialismo. Como se
explica en numerosos trabajos, correctamente sintetizados en Di Tella, Torcua-
to S.; Chumbita, Hugo; Gamba, Susana y Gajardo, Paz, Diccionario de Cien-
cias Sociales y Políticas, Supervisión de Editorial Emecé, Buenos Aires, 2001,
pág. 96 a 99: “Se llama así (colonialismo) a la dominación política, también
económica y cultural, sobre pueblos o territorios conquistados u ocupados. Se
relaciona con la colonización, proceso de fundación de colonias o asentamien-
tos de población, pero la noción de colonialismo denota el mantenimiento de
la sujeción forzosa de una sociedad diferente o distante de la metropolitana”.
El colonialismo mostró estilos y fases muy diferentes según la estrategia y la
táctica de la potencia dominante. Respecto a la situación americana, recorda-
mos que jurídica y políticamente las Indias tuvieron un estatus especial, desde
su adjudicación por donación a los Reyes Católicos por bula de Alejandro VI
(territorios descubiertos y por descubrir) con lo que se los consideró parte del
patrimonio ganancial de éstos y a su fallecimiento, integran como un reino par-
ticular, los que correspondían a la corona de Castilla, con carácter “inalienable”
(decisión de Carlos I), característica que se reflejó en la organización institucio-
nal territorial y jurídica. La expresión y criterio de “colonia” se empleará con

23
los dominios de reinos europeos sobre pueblos americanos o
africanos25-, las estructuras de tipo imperial26 en general -y la
colonialista europea en particular27- llegan a un punto máxi-
mo de esplendor y poderío soberano que paradójicamente
detona profundas y sucesivas crisis, sobreviniendo su pau-

recurrencia durante el reinado de Carlos III (1759-1788), en un plano de pro-

funda reorganización del gobierno y administración de los Virreinatos, con la
creación de nuevas instituciones y reformulación de jurisdicciones, que si bien
dotan de mayor complejidad y cobertura a la estructura de Indias -limitando
el accionar de los virreyes y en general el acceso de la dirigencia criolla a los
puestos de gestión y administración-, diluyen aquella caracterización especial,
“provincializando” los dominios de ultramar y reforzando el centralismo en
torno a la corona, que buscaba imitar los ejemplos inglés y francés en lo que
refiere a los criterios de dominación política y la maximización de los ingresos
para la metrópoli -Leddy Pelan, John: El pueblo y el rey: la revolución comunera
en Colombia, 1781, Editorial Universidad del Rosario, 2009, pág. 36-. Poseían
un derecho especial (conformado por reales pragmáticas, provisiones, cédulas y
decretos y también por disposiciones de carácter administrativo como las reso-
luciones u ordenanzas), pero no exclusivo (supletoriamente regía el de Castilla).
25 “El colonialismo es la forma que adquiere la expansión europea sobre el res-
to del mundo, distinguiéndose dos períodos: el que protagonizan las potencias
mercantiles (España, Portugal, Inglaterra, Francia y otras), principalmente en
América hasta el siglo XIX -con diferentes estilos según el imperio-, y luego el
que llevan adelante las potencias industriales, sobre todo en África y Asia. Por
regla general el Estado colonizador promovió la migración de ciertos sectores
de su propia población para que se establecieran en los territorios ocupados,
los cuales se constituyeron en minoría dominante sobre el conjunto de la po-
blación autóctona, a base de la supremacía militar y de la organización de un
sistema económico dependiente de la metrópoli”. Ídem, pág. 96
26 Utilizamos el término para caracterizar a diversas formas de extensión del
poder o imperium de unos Estados en otros, sin referirnos por ahora a las
diferentes versiones de expansión política, económica, territorial o cultural
desarrollados en las diferentes etapas de la historia, aún en la actualidad,
conocida como imperialismo.
27 Que comienza con las campañas marítimas española y portuguesa -poten-
cias que en 1494 ordenan sus dominios conforme el Tratado de Tordesillas-,
seguida por expediciones inglesas, holandesas y francesas, que también compi-
tieron por la expansión por Oriente -Oceanía, Asia-. Se suman tardíamente a
este proceso naciones como Alemania o Bélgica.

24
latino desmembramiento28, más o menos traumático según
los casos, con la consecuente transición hacia otros tipos de
relación interestatal29.
Algunos encuentran en estos antecedentes, rasgos o for-
mas capaces de caracterizar a tempranas manifestaciones del
fenómeno integracionista; pero debemos aclarar que la expan-
sión territorial desarrollada lo fue en el marco de un proceso
de anexión generado unilateralmente, sujeto a restricciones
de tipo sustancial30; lo que no constituye integración tal como

28 Ejmekdjian, Miguel Ángel, Introducción al Derecho Comunitario Latinoa-

mericano, Depalma, 1995, págs. 3 y 4.
29 Se ubica claramente, al emanciparse los Estados americanos, una nueva fase del
colonialismo, vinculada al intercambio comercial, que se examina en detalle infra.
30 Ejemplo: hacia fines del siglo XVIII, España contaba con cinco Virreina-
tos y dos Capitanías Generales en las que ejercía monopolio comercial, sin
fomentar la industria ni permitir el tráfico directo con otras potencias. Agre-
gamos a esta consideración la fundamentada impresión de que no se fomen-
taba intercambio o complemento alguno entre colonias. El sistema político y
jurídico fue cambiante a lo largo de los siglos, asistemático, experimentando
modificaciones improvisadas según la coyuntura; el económico, sostenido en
el trabajo compulsivo de los indios y esclavos -aunque con excepciones según
las regiones-, garantizó la transferencia directa de recursos naturales minerales
y agrícolas, pero el atraso industrial de la península desencadenó su propia de-
pendencia económica de otras potencias industriales y financieras y un crecien-
te contrabando. El mercantilismo español fue “un fracaso cuyas consecuencias
han venido pesando sobre la vida de España misma hasta la época contempo-
ránea. El oro no pudo ser acumulado, la autarquía imperial resultó un mito
y las industrias españolas quedaron arrasadas” -Lagunilla Iñárritu, Alfredo,
“Mercantilismo y neomercantilismo en la historia económica de América”, El
Trimestre Económico, Vol. 11, N° 41, 1944, pág. 72-. El rol de comerciantes en
América, tanto los locales -sociedades locales o criollas y operadores internacio-
nales, ingleses o franceses- fue creciente y hacia los movimientos independen-
tistas dominante, en particular en las sociedades locales que más permeabilidad
y movilidad generaron con la expansión comercial, como la rioplatense o la
venezolana -en contraposición a las más afincadas en la explotación minera
como el Alto Perú, o la actual Bolivia-. Controvertida es la caracterización del
sistema: a) feudalismo; b) Capitalismo embrionario; c) Pluri-organización, por
diversa -esclavismo, explotación indígena, productores autónomos, etcétera-;

25
se la entiende actualmente, técnica sinalagmática vinculada
estrechamente a la autonomía o soberanía política y a los be-
neficios socioeconómicos, o lo que es lo mismo, al acuerdo y
unión entre los pueblos para su propio bienestar31.
Sí constituye un antecedente en la construcción del pa-
radigma integrador; no por su sustancia pero sí por la técni-
ca utilizada, la constitución -a partir de 1834- del Zollverein
o unión aduanera liderada por Prusia -que tomó a su cargo
la representación en negociaciones con terceros países-, nu-
cleando a una treintena de Estados germanos federados, sin
aduanas interiores y que dividían proporcionalmente el aran-
cel externo común32. También la organización de los Estados

d) Desde sus elementos comunes: centralismo político metropolitano y el con-

trol del sistema económico desde el exterior de las colonias.
31 “[La] soberanía, tal como se concibió desde la Edad Media hasta mediados
del siglo XX como un poder absoluto, es decir, la summa potestas y la plenitu-
do potestatis, es irreconciliable con el devenir de las relaciones internacionales
en un mundo interdependiente y que a partir de los noventa está inequívoca-
mente sumergido en las consecuencias de la mundialización. La concepción de
la soberanía ha variado drásticamente en el Derecho Internacional contempo-
ráneo. Hoy se reconoce que la integración en la economía mundial exige una
permeabilidad en términos políticos. La nueva ecuación de soberanía se for-
mula así: hay que reconocer que se ha perdido soberanía de hecho por parte de
todos los Estados, hay que compartir la soberanía que resta para compensarla:
sólo compartiendo soberanía ésta se puede acrecentar por medio del conjunto
de los poderes económicos y políticos transnacionales”. Mangas Martín, Ara-
celi, Integración, Soberanía y Globalización. Reflexiones. Anuario Argentino de
Derecho Internacional, Córdoba, Argentina, 2004, págs. 149-150.
32 Entre 1835 y 1871 se incorporan importantes Estados germanos, pero
sin Austria, que finalmente se enfrenta en 1866 con Prusia disolviéndose el
Zollverein formalmente (que continuó funcionando de facto). La expansión
comercial hacia adentro de la Unión Aduanera, frenó el avance del ingreso
de manufacturas inglesas (con lo que fue claramente proteccionista y no tuvo
objetivos librecambistas con el resto del mundo), consolidó la hegemonía
prusiana y contribuyó a la unión política de Alemania lograda por Bismarck
años más tarde. Pero se encuentra una diferencia importante con los procesos
de integración contemporáneos, en el hecho de que la Unión Aduanera fue
lograda bajo regímenes autoritarios, que se impusieron a la sociedad civil.

26
Unidos de América, originalmente estructurados como Con-
federación de Estados independientes y centro de un dinámi-
co e intenso proceso de evolución socioeconómica y político
institucional que, paradójicamente, constituyó su gran aporte
al mundo civilizado: el federalismo.
Las cada vez más complejas características de la vida en
relación, dinamizan cambios en los vínculos entre los Estados.
La inveterada superposición entre la economía y la política,
motiva a procurar diversos tipos de complementación, dentro
de un marco bilateral, regional o multilateral33 -según la con-
figuración de la iniciativa-34. Insistimos: no se trata de buscar
soluciones conjuntas que se aplican a ámbitos nacionales di-
ferentes, sino más bien de soluciones comunes destinadas a
producir efectos en un ámbito más amplio. En ese contexto,
los países se posicionan en mercados cada vez más globales

Grossman, citado por Federico Pinedo en “Alcance de los acuerdos con el

Brasil - Tratado de Libre Comercio y unión aduanera”, La Argentina en la
Vorágine, Cap. VIII, Mundo Forense, Buenos Aires, 1943, pág. 138. Profun-
dizaremos el tema en otros capítulos.
33 En el marco bilateral negocian dos Estados, asuntos y condiciones que no
se extienden a terceros países. En el regional, la técnica sinalagmática apuntará
hacia algún estadio de integración, entre países habitualmente vecinos. En el
multilateral, se promueven y ejecutan relaciones sustentadas en normas de pre-
tendida vocación universal, como las del Acuerdo General de Aranceles y Co-
mercio (GATT), hoy Organización Mundial del Comercio (OMC). Arnaud,
Vicente G., Mercosur. Unión Europea, Nafta y los procesos de integración regional,
segunda edición, Abeledo Perrot, 1999, pág. 21. Abundante bibliografía es
referida sobre el punto es referida en Brizzio, Jacquelina E., Los dilemas de la
integración profunda en el Mercosur. El caso de los obstáculos técnicos al comercio,
Maestría en Relaciones Internacionales, Centro de Estudios Avanzados, Uni-
versidad Nacional de Córdoba, 2010, inédita, pág. 7.
34 Instituto Interamericano de Estudios Jurídicos Internacionales, “Derecho
de la Integración Latinoamericana. Ensayo de sistematización”, Ediciones De-
palma, 1969, pág. 5, citado por Ortega, José Emilio y Brizzio, Jacquelina
Érica, en Integración y Solución de Conflictos: Perspectivas y propuestas para el
MERCOSUR, Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdo-
ba, 1998, pág. 7.

27
con base en sus mejores o peores condiciones de producción,
cantidad o calidad de recursos naturales y humanos, costos de
producción, preferencias de los consumidores -originadas en
sus diferentes pautas culturales, gustos, simpatías, escalas de
valores, etcétera.-.
A partir del siglo XVII, cuando en Occidente surgen
los Estados modernos, comenzaron a implementarse desde
la propia órbita pública, con firmeza, políticas económicas
mercantilistas, concebidas entre uno y dos siglos antes, con
el propósito de incrementar el poder económico estatal desa-
rrollando la industria y el comercio exportador con diferentes
perfiles: España procurando el incremento de sus depósitos de
metales preciosos -metalismo-, Gran Bretaña creando grandes
flotas marítimas y desarrollando sus redes internacionales fi-
nancieras y comerciales -comercialismo-, Francia impulsando
la explotación de descubrimientos científicos y preparando la
futura revolución industrial -colbertismo-, Alemania otorgan-
do a ese Estado que nacía un fuerte liderazgo en la conduc-
ción económica -cameralismo-, etc. Más allá de los matices,
todos los caminos conducían, previa eliminación progresiva
de los obstáculos internos al comercio -propios de las estruc-
turas feudales que se estaban dejando atrás- a una economía
nacional, iniciándose a la vez el proceso de industrialización y
de división del trabajo35.
A lo largo de la historia, las relaciones económicas inter-
nacionales no se han mantenido estáticas, mostrando diferentes
etapas y caminos adoptados o ensayados por los pueblos, las
naciones y posteriormente los países jurídicamente organizados.
35 Cierto es que “para comprender mejor hay que referirse a la herencia de
Westfalia, es decir al nacionalismo que hunde sus raíces en esos tratados de paz
(1648), cuando se entierra definitivamente el universalismo medieval y Europa
comienza a concebirse como un conjunto de estados soberanos yuxtapuestos”.
Martínez Neira, Manuel y Pérez González, Carmen. Historia de la Integración
Europea. Universidad Carlos III de Madrid, pág. 3.

28
 En el comienzo de la etapa de industrialización, los Es-
tados impusieron el proteccionismo36, mediante aranceles
aduaneros a la importación de productos extranjeros y a la
implementación de diversos instrumentos para detener las
exportaciones de capital, con sustento teórico en las diver-
sas corrientes mercantilistas37, que proponían el cierre de las
fronteras a la producción extranjera para favorecer el creci-
miento de las economías -comprensivas de la industria y el
comercio- nacionales.
En la medida en que fueron cumpliéndose objetivos de
cierto desarrollo, los mismos Estados industrializados comen-
zaron a presionar internacionalmente por su expansión co-
mercial y por la eliminación de barreras aduaneras proteccio-
nistas para colocar sus manufacturas en otros mercados, entre
los que ya surgían los incipientes Estados independizados
americanos. Así, con Gran Bretaña -que se había preocupa-
do por desarrollar redes de comercialización internacional- y
más tarde los Estados Unidos como líderes38, surgió el deno-

36 Entendiendo por proteccionismo, el conjunto de mecanismos jurídicos que

impiden el acceso al mercado nacional de productos extranjeros. Barral, Wel-
ber, O Comercio Internacional, Del Rey, Editora, Belo Horizonte, 2007, pág.
19, citado por Brizzio, Jacquelina E., Los dilemas de la integración profunda en
el Mercosur. El caso de los obstáculos técnicos al comercio, Maestría en Relaciones
Internacionales, Centro de Estudios Avanzados, Universidad Nacional de Cór-
doba, 2010, inédita, pág. 15.
37 Diversas teorías y principios de política económica utilizados en la época
del absolutismo, en los inicios de la Edad Moderna, que se basaban en la limi-
tación -por diversas vías- de la transferencia hacia el exterior de recursos y el
incremento de metálico en el tesoro público, para lograr saldos favorables de la
balanza comercial -concepto acuñado por los ingleses T. Mun y E. Midelssen-
cuya reinversión nacional expandía la economía, la diversificaba y desarrollaba.
Colbert en Francia -ministro de Luis XIV- y los ya referidos economistas bri-
tánicos -ligados a grandes compañías que ejercieron tráfico monopólico en las
colonias- fueron sus referentes.
38 Estos países desarrollaron un librecambismo asimétrico. EE.UU. fue ori-
ginalmente proteccionista (oficialmente a partir del conocido Informe sobre

29
minado librecambismo, cuyos fundamentos y beneficios fue-
ron puestos de manifiesto en la teoría económica por autores
como Smith o Ricardo39, como respuesta al mercantilismo. Se
sostuvo que una competencia internacional sin trabas faci-
litaría en un nivel mundial la división del trabajo, y que los
mayores beneficios se obtendrían si se especializaba la produc-
ción y se desarrollaba una economía de escala.

manufacturas de Hamilton, de 1791), lo que generó conflictos en la Confe-

deración por las altas tarifas de los Estados del Norte, victoriosos en la guerra
civil que culminó en 1865, consolidando política y económicamente a ese país
en un perfil que fronteras adentro no ha cambiado, como surge de sus políticas
de subsidios y protección arancelaria y para-arancelaria en diferentes sectores.
39 Referimos someramente las leyes de las ventajas, enunciadas por Adam Smith
y David Ricardo en el siglo XVII y XVIII: Smith habló de la ventaja absoluta,
demostrando el resultado positivo que tienen los intercambios internacionales
para los Estados, a fin de que cada país exporte todo producto obtenido a un
costo más bajo que en el extranjero, y que a la inversa importe lo que se menos
caro fuera que dentro de su territorio. Ricardo, de la ventaja comparativa, de-
mostrando que los países no sólo pueden obtener beneficios en el intercambio,
sino también en la especialización: cada país se especializará en la producción y
la exportación de los bienes que pueda producir a un costo relativamente bajo,
en los cuales es no absoluta, sino relativamente más eficiente que los demás, e
importará bienes que produzca con costo relativamente elevado en los cuales
sea relativamente menos eficiente que los demás. Las disímiles posibilidades
de cada Estado, con sus ventajas absolutas y relativas, originan naturalmente
diferencias de productividad, la cual se define como eficacia de la combinación
de los factores de producción (Diccionario de Términos Económicos, Ed. Acento,
Madrid, 1994.), que aumenta cuando la misma cantidad de materia prima, ca-
pital y trabajo generan mayor producción; la especialización y el intercambio,
a escala internacional (generalmente entre países de una misma región con-
tinental), establecida, luego de una etapa de conversaciones o negociaciones
políticas, por medio de la firma de convenios internacionales, constituye una
alternativa muy utilizada en la actualidad para aprovechar beneficiosamente
esas diferencias, pues evita la competencia descarnada e irracional y posibilita
el completo abastecimiento de bienes y servicios a la comunidad de cada país,
que de esta manera no se ve obligada a consumir sólo los productos nacionales
que existan en el mercado interno, los que muchas veces son en determinados
rubros caros, insuficientes o lisa y llanamente inexistentes.

30
 En América, la independencia de los Estados Unidos40 la
defensa de la soberanía adquirida gradual y traumáticamente
por muchos nacientes estados, y la necesidad de tomar rá-
pidamente un rol en ese mundo que estaba transformando
sus relaciones políticas y económicas, motiva determinadas
iniciativas y esfuerzos en pos del desarrollo de federaciones o
confederaciones. Los primeros pronunciamientos de Francis-
co Miranda -1791 en adelante- de Pedro Cañete o Juan Ega-
ña -ambas en 1810- son, con matices, propuestas de unión
latinoamericana, aunque desde una visión monárquica, por
lo que fueron rechazadas en Buenos Aires en particular por
Mariano Moreno -quien asimismo las consideraba inviables
por la coyuntura política y la vastedad de los territorios a in-
tegrar-. En el Río de la Plata post 1810, sobresale la visión de
José Gervasio Artigas41 respecto de la organización confederal
con vocación sub-continental.

40 Declarada en Filadelfia el 4 de julio de 1776, en pleno transcurso del con-

flicto armado conocido como “Guerra de Independencia de los Estados Uni-
dos” (1775-1783), mediante el cual las trece colonias originales, hasta entonces
dependientes de la metrópoli británica, deciden enfrentarse a ésta, ante una
sucesión de acontecimientos sucedidos en otras partes del mundo que motivan
decisiones de orden político y económico (mayores restricciones, exigencias,
incremento de la carga fiscal, amplio reconocimiento estatutario y territorial
del Québec, etc.) tomadas por el Reino Unido con directo efecto sobre aque-
llas. En el Segundo Congreso Continental (1777), luego de varios meses de
debate, se aprueban los “Artículos de la Confederación y Unión Perpetua”,
ratificados por los trece Estados de la Unión entre 1778 y 1781. Se propone
su revisión, instrumentada mediante la convención en 1786 (Annapolis), y la
Gran Convención de 1987 (Filadelfia) logra los acuerdos que permiten apro-
bar la Constitución de los Estados Unidos, con un gobierno federal único y
unipersonal, un poder legislativo bicameral (hay una evolución del Senado de
órgano intermedio a cámara alta) y un poder judicial encabezado por una Cor-
te Suprema. Desde 1789 a 1791, se debaten y finalmente se aprueba la Carta
de Derechos de los Estados Unidos, que contiene las diez primeras enmiendas
al texto constitucional.
41 José Gervasio Artigas Arnal (1764-1850), militar y político nacido en Mon-
tevideo con destacada actuación en las guerras de emancipación de las Pro-
vincias Unidas del Río de la Plata, ejerciendo un notable liderazgo político

31
 A su tiempo figuras continentales como José de San
Martín42 y Simón Bolívar43 aportaron su propia visión sobre
con base en la Banda Oriental (actual territorio de la República Oriental del
Uruguay) que se extendió a las provincias de la Mesopotamia argentina y parte
de la Provincia de Córdoba. Conocedor de la experiencia constitucional nor-
teamericana, postula elementos combinados de sus diferentes procesos funda-
cionales (Artículos de la Confederación, Constitución y Carta de Derechos) a
los que matiza con aportes relacionados con la idiosincrasia local y su propia re-
flexión. Los distintos documentos conocidos, entre ellos las instrucciones para
los diputados de la Provincia Oriental a la Asamblea General Constituyente de
1813, diferentes reglamentos y estatutos adoptados en su rol de “Protector de
los Pueblos Libres” -incluso acuerdos suscriptos con potencias como el Reino
Unido en 1817- constituyen aportes tempranos, no cuantiosos pero sí “muy
significativos” -Dalla Vía Alberto, Los precursores doctrinarios del federalismo
argentino: José Gervasio Artigas y Manuel Dorrego, Academia Nacional de Cien-
cias Morales y Políticas, 28 de mayo de 2014, pág. 7-, y permiten colegir su
propuesta de: a) Respeto de la “soberanía originaria o fundante” de los estados
provinciales; b) Organización de una alianza defensiva de esa soberanía origina-
ria, frente al conflicto externo -las metrópolis española y portuguesa- e interno
-la posición centralista de Buenos Aires-; c) Garantizada la defensa, el impulso
de una organización constitucional para las provincias y la Confederación; d)
Organización de una instancia superior de gobierno, a cargo “solamente” de los
negocios “generales” del Estado -ídem, pág. 13-, más confederativa que fede-
rativa en su inicio; e) En lo económico, liberación de aduanas interiores y es-
tablecimiento de un único arancel de exportación o importación (con pago en
la localidad de origen o destino), con tasas preferenciales para productos ame-
ricanos o de consumo masivo y tasas compensatorias a productos de ultramar
que compitan con la industria regional (hasta un 40%); f ) El impulso de los
puertos orientales de Maldonado y Montevideo para uso regional, para lo cual
se debía desarrollar un soporte de infraestructura. Su influencia política -pese
al fracaso personal, su destierro y exilio hasta su muerte en el Paraguay- trasun-
tó en prestigio para su figura -reconocido prócer de Uruguay y Argentina- y
trascendencia de muchas de sus ideas, rescatadas en los pactos preexistentes a
la Constitución Argentina de 1853 y en las “Bases” de Juan Bautista Alberdi.
42 José Francisco de San Martín y Matorras (1778-1850), militar y político
nacido en Yapeyú, ejerció la conducción del Regimiento de Granaderos a Ca-
ballo (1812-1816) y del Ejército del Norte (1814), la Gobernación de Cuyo
(1814-1816) en las Provincias Unidas del Río de la Plata, comandó las cam-
pañas a Chile y Perú (país en el que ejerció el cargo de Protector entre 1821 y
1822). Reconocido prócer de la independencia de estos tres países y máximo
héroe nacional de la República Argentina, en la que paradójicamente vivió
muy pocos años -no mucho más de una década-.
43 Simón José Antonio de la Santísima Trinidad Bolívar Palacios Ponte y Blan-
co (1783-1830), militar, político y diplomático nacido en Caracas, Presidente

32
la unión de las noveles naciones, en particular el venezolano,
desde su rol de hombre de gobierno, impulsando la formación
de un único Estado Nación sudamericano -anfictionismo-, a
partir de un pacto que genere un solo cuerpo político44.
Tras esos primeros planteos, avanzadas las décadas, el
influjo de otros estadistas y pensadores mantuvo en el con-
tinente americano latente la idea de propiciar la estabilidad
social y política tanto interna como externa a partir de la
expansión de la actividad comercial e industrial nacional y
la cantidad y calidad de las relaciones internacionales econó-
micas45. Aunque los conflictos internos hacia adentro y entre

de Venezuela (1813-1814), de la Gran Colombia (1819-1830), Dictador del

Perú (1824-1827) y Presidente de Bolivia (1825).
44 Transcurrida ya su campaña libertadora, como presidente de la Gran Colom-
bia, Bolívar convoca en 1822 y en 1824 a una asamblea de plenipotenciarios en
Panamá -que pertenecía a la Gran Colombia-, con el propósito de avanzar en
una confederación perpetua, que finalmente se realizó en 1826 sin resultados.
45 En ese sentido, Juan Bautista Alberdi (1810-1884), abogado, diplomático
y político inspirador de la Constitución de la Nación Argentina, recupera y
actualiza el esfuerzo de Bolívar, y plantea en su Memoria “La Conveniencia y
objeto de un Congreso General Americano”, leída ante la Facultad de Leyes de
la Universidad de Chile para obtener el grado de Licenciado en 1844 -Alberdi
ejerció la abogacía en Valparaíso por muchos años, además del periodismo-,
que el venezolano, en la convocatoria a Panamá “se mostró hombre de Estado
y político original”, rescatando su carácter de ejecutor antes que de utopista y
su conciencia de estar dando un paso en una carrera gradual, defendiendo la
necesidad de avanzar en un nuevo Congreso, que se actualice respecto a los ob-
jetivos políticos y de alianza ante agresiones externas que motivaban la reunión
de Panamá, impulsando además de algunos asuntos de fijación de límites, “la
recomposición de la América política”, impulsando el “equilibrio continental
que debe ser base de nuestra política internacional civil o privada”, sobre una
particularidad, las desequilibrantes dimensiones, pues “en América el vasto te-
rritorio es causa de desórdenes y atraso: él hace imposible la centralización del
gobierno, y no hay estado ni nación donde haya más de un solo gobierno. El
terreno es nuestra peste en América, como lo es en Europa su carencia. Chile
el más pequeño de los Estados de América es más rico, más fuerte y más bien
gobernado que todo. Más chico que él es el Estado Oriental del Uruguay, y
resiste a la grande y anarquizada República Argentina”. Aboga por una “unión

33
los Estados de América Central y Sudamérica, hábilmente
aprovechados por las potencias centrales, impidieron la
consolidación de esta visión.
Avanzado el siglo XIX, el desarrollo de nuevas y pode-
rosas economías nacionales en el centro, tanto la estadouni-
dense como en varios países europeos -Alemania, Francia,
Holanda, Bélgica, Suiza, etc.-, que a su vez organizaron y
expandieron su economía a partir de su estructuración polí-
tica, acelera la estructuración de un orden comercial plane-
tario, con un patrón de intercambio definido; una corriente
de manufacturas más inversión directa e indirecta desde las
potencias industrializadas y otra corriente en sentido inverso
de materias primas y alimentos desde los países periféricos46,

continental de comercio”, que comprenda la uniformidad aduanera -la idea del

“Zollverein” y cita el ejemplo alemán. La renovación de los objetivos se funda
en ciertos logros: “Antes de 1825, la causa americana estaba representada por
el principio de su independencia territorial: conquistado ese hecho, hoy se
representa por los intereses de su comercio y prosperidad material (...) ya la
Europa no piensa en conquistar nuestros territorios desiertos; lo que quiere
arrebatarnos es el comercio, la industria ...”. La protección continental de las
invenciones, la construcción de caminos internacionales, redes de comunica-
ciones comunes -incluso desde lo tarifario- planes americanos para la enseñan-
za -incluso para la universitaria-, la organización de una “judicatura de paz in-
ternacional” o corte conciliatoria, el establecimiento de un “derecho de gentes
para nuestro continente privativamente y para con la Europa, son algunas de
las ideas que el tucumano expone en esa intervención magistral, retomada en
diversos ensayos por su autor, incluso en las Bases y puntos de partida para la
organización política de la República Argentina (1852).
46 Segunda fase del colonialismo europeo e inicio del colonialismo norteame-
ricano. Europa, se consolida en América, África, Asia y Oceanía. El llamado
neomercantilismo, expresado en Francia por Ferry y Chamberlain, aboga por
mantener dominios coloniales que representen mercados para el consumo de
la producción industrial y fuente de abastecimiento de materias primas. La
Conferencia de Berlín (1885), convocada por Alemania y Francia, reparte
África. Se mantienen bajo dominio colonial a la India, Indonesia, Vietnam,
etc. Entre 1891 y 1901, Australia cambia de status, aunque dentro del im-
perio británico (su constitución fue aprobada por el Parlamento del Reino

34
desatando una creciente competencia económica y política
en gran escala que generó numerosos problemas internos e
internacionales47, e implicó cambios en el régimen librecam-
bista hacia la siguientes décadas, cuya crisis terminal fueron
los enfrentamientos bélicos de impacto mundial48 y entre la
Gran Guerra y la Segunda, la medular Depresión de 193049,

Unido) y mantiene su esquema comercial con la Corona casi sin modificacio-

nes. El Canadá se organiza como Confederación en 1867, aunque subsiste su
pertenencia al imperio británico (formalmente hasta 1982). Los países ame-
ricanos desplegaron relaciones económicas del tipo neocolonialista: por caso,
la subordinación financiera y comercial, que penetraba en lo político que el
Reino Unido mantuvo a lo largo del siglo XIX y primeras tres décadas del
siglo XX en países como la Argentina y Uruguay, o la de los Estados Unidos
sobre Cuba y Haití y especialmente Puerto Rico, al que absorbió.
47 La fuerte exportación de capitales generaba concentración de recursos, des-
igualdad de los ingresos, más limitaciones para invertir en el país central, y se
dirigían entonces en nuevas corrientes hacia regiones poco explotadas. Ello
intensificaba, en lo interno, el descontento de las clases obreras por la caren-
cia de inversión en el país, y en lo externo, la competencia y las pujas entre
los Estados centrales por más y mejores oportunidades de explotación de los
continentes periféricos.
48 La expansión genera conflictos, partiendo del epicentro del mundo: Eu-
ropa. Por ello se dice que “el enfrentamiento entre Estados primero fue un
asunto europeo y después se extendió a través de los respectivos imperios y el
reparto colonial (así, la Conferencia de Berlín 1884-1885) por todo el planeta
y favoreció una mentalidad de clara rivalidad. Esa pugna se aprecia especial-
mente entre Francia y Alemania: las guerras franco-prusiana (1870-1871), la
gran guerra (1914-1918) la segunda guerra mundial (1939-1945). Por eso el
entendimiento entre esas dos naciones ha sido el eje central sobre el que se ha
construido el proceso de integración (europeo)”. Martínez Neira, Manuel y Pé-
rez González, Carmen. Historia de la Integración Europea. Universidad Carlos
III de Madrid, pág. 3.
49 “En realidad, la vida económica de Europa sufrió un triple impacto du-
rante aquellos años. La Primera Guerra Mundial afectó al empleo doméstico,
destruyó el comercio y devastó regiones enteras (también generó Estados en
bancarrota). Muchos países, sobre todo de la Europa central, no se recuperaron
nunca de sus efectos. Aquellos que sí lo consiguieron volvieron a venirse abajo
con la Gran Depresión de la década de 1930, cuando la inflación, los fracasos
empresariales y los desesperados esfuerzos por imponer aranceles para proteger-
se frente a la competencia extranjera dieron como resultado no sólo unos niveles

35
volviendo la mayoría de los países al viejo sistema de pro-
tecciones arancelarias, produciéndose asimismo cambios en
el centro, al consolidar los Estados Unidos su condición de
potencia central, y desarrollando tanto este país como los es-
tados europeos, agresivas políticas de sustitución de importa-
ciones y control de cambios.
Al volver los Estados al régimen proteccionista, las re-
laciones económicas entre éstos, cuando existieron, se desa-
rrollaron exclusivamente sobre la base de tratados bilaterales
-los primeros en ponerse en práctica-50. Sus deficiencias por
establecer mecanismos de intercambio muy rígidos, o por
pretender resolver problemas que excedían a los dos Estados
firmantes, llevó a una nueva etapa de esta evolución en las
relaciones económicas: la llamada cooperación internacional,
de ámbito espacial mucho más amplio al involucrar a varios
países, la que puede limitarse a establecer simples mecanismos
de concertación en forma inorgánica, o puede crear progra-
mas permanentes de cooperación institucionalizada que al-
gunos autores caracterizan como federativo51, cuyo ejemplo lo
constituyen las organizaciones internacionales.
de desempleo y de pérdida de capacidad industrial sin precedentes, sino tam-
bién el derrumbe del comercio internacional (entre 1929 y 1926, el comercio
franco-alemán descendió un 83 por ciento) acompañado de una competencia y
resentimiento encarnizado entre Estados” Judt, Tony, Postguerra: una historia de
Europa desde 1945, Penguin Random House, 2016, pág. 24.
50 Tratados de comercio, navegación, paz y amistad, etc. Sobre el concepto
de “amistad” entre estados soberanos, nos hemos explayado en Ortega José
Emilio y Espósito Santiago Martín, La “amistad” en las relaciones internacio-
nales”, Revista En Estado, N° 2, Septiembre - Octubre de 2013, Editorial de la
Provincia de Córdoba, págs. 58-74 y Ortega José Emilio y Espósito Santiago
Martín, “Amistad y Cooperación en las fronteras argentino-chilenas: el caso de
los Hielos Continentales o Campo de Hielo Sur. Una propuesta de soberanía
compartida y “sustentable”. Revista Vía Iuris, número 17, 2014, pp. 141-168,
Fundación Universitaria Los Libertadores, Bogotá, Colombia.
51 Para señalar el rasgo de que unidades individuales (soberanas) consensua-
ban la creación de una entidad internacional única a la que asignan algunas
funciones muy limitadas.

36
 El fracaso de las primeras que se erigieron -como la So-
ciedad de las Naciones, en su objetivo de asegurar la paz-,
motiva el interés por las teorías funcionalistas desarrolladas
a partir de los trabajos de David Mitrany52 que proponían la
transferencia de funciones específicas de los Estados -de carác-
ter técnico- a los organismos internacionales.
Promediando la Segunda Guerra Mundial y en especial
a su fin, las ideas de Mitrany53 influyeron en los ideólogos
norteamericanos y europeos, en los que se desarrollaron di-
versos esquemas que se acercaron a la visión funcionalista:
el Ejército Aliado, las Naciones Unidas, el Acuerdo General

52 David Mitrany (1888-1975), historiador y politólogo rumano, naturalizado

británico, padre de la denominada “teoría del funcionalismo”, enfoque surgido
como una alternativa a los diseños federalistas relativos a la organización del
sistema internacional. Si bien sus aportes fueron vistos con el tiempo como un
aporte central a la construcción europea y por tanto a la integración contem-
poránea, diversos estudios aportan que su contribución fue más tangencial que
directa. De hecho, a partir de los años 60 Mitrany analiza el proceso europeo,
defiende el funcionalismo, pero plantea reparos sobre la regionalización (que
limita el carácter funcional de la cooperación) y observa sólo una expansión
geográfica de la soberanía nacional. Se reconocen en su desarrollo las influencias
de formación (sus primeros trabajos analizan la experiencia rumana y de la Eu-
ropa Central) como un aporte al debate sobre cómo re-estructural las relaciones
internacionales vistos desde esa región del mundo, como así también que inde-
pendientemente de cualquier consideración, “el funcionalismo dejó su huella
en el debate teórico sobre la reorganización del sistema internacional al media-
dos del siglo XX”. Alexandrescu, Mihaik David Mitrany: From Federalismto
Functionalism, Transylvanian Review, Vol. XVI, No. 1 (Spring 2007), pág. 30.
53 Entre las alternativas se analiza el “unionismo” (cooperación interguberna-
mental o interestatal cuyo marco sea un Consejo o Parlamento Europeo) y el
federalismo (un gobierno único europeo, similar al norteamericano, partien-
do de una convención constituyente, atribuyendo los estados soberanos com-
petencias que le son propias a ese nuevo orden creado). La corriente funcio-
nalista (Mitrany, David, The progress of international goverment, New Haven
1933) postula que ciertas funciones de los Estados podían ser asumidas por
organizaciones supranacionales sin que se produzca una abdicación formal
de la soberanía nacional (integración por sectores). Martínez Neira, Manuel
y Pérez González, Carmen. Historia de la Integración Europea. Universidad
Carlos III de Madrid, pág. 5.

37
de Aranceles y Comercio (GATT) de carácter provisional, el
Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Internacio-
nal de Reconstrucción y Fomento; que no corresponden es-
trictamente al modelo teórico, dado que el funcionalismo se
apoyaba en presupuestos tales como la lógica expansiva de las
interdependencias y el apoyo político de la ciudadanía a las
nuevas organizaciones supranacionales.
Hacia fines de los 50, esta plataforma dará sustento a la
teoría neofuncionalista, que realiza concretos aportes a la integra-
ción tal cual la concebimos hoy.
Con el libramiento de la segunda guerra mundial, ha-
bía quedado demostrado el fracaso de las organizaciones in-
ternacionales intergubernamentales creadas luego del primer
enfrentamiento bélico global. Su déficit principal estribó en
que los Estados miembros conservaron toda su soberanía o
potestad -o lo que es lo mismo no transfirieron porción al-
guna de soberanía a estos organismos- enviando a su seno re-
presentantes con instrucciones estrictas, cuyas negociaciones
-de alcanzarse acuerdos- deben ser ratificadas posteriormente,
por medio de los mecanismos establecidos en sus respectivas
constituciones nacionales.
De lo dicho resulta que a la hora de procurar soluciones
adecuadas a muchos problemas sufridos por determinados
países o grupo de países, que las mismas nunca serán verda-
deramente comunes, ni de aplicación directa o inmediata en
ellos, no existiendo en la organización creada una voluntad
única, distinta a la de sus miembros, ni el ejercicio por parte
de la entidad de ciertas funciones soberanas. Por ello se dice
que son organizaciones intergubernamentales.
Las guerras de 1914-1918 y 1939-4554 determinaron
el final de todo proyecto político que pretendiera unificar al
54 Entendidas como un proceso único. El traumático exterminio de doce mi-
llones de personas, el derrumbe del imperialismo monárquico, el nacimiento
de nuevos estados, las duras imposiciones a Alemania, no alcanzaron para lo-

38
continente europeo por la fuerza, y a la par el surgimiento
de un debate serio sobre una reparación de las relaciones in-
terestatales que presumieran alguna forma cooperativa55. La
segunda posguerra, amén de consolidar el orden56 bipolar57
mostró a una Europa profundamente lastimada en su espíri-
tu, su autoestima, su conciencia y por qué no su tradicional
optimismo y vanagloria sobre sí misma, debilitada por el re-
sentimiento y las frustraciones de naciones vecinas y destrui-

grar la estabilidad internacional después de 1918. “La violencia de la guerra no

amainó, sino que se metamorfoseó en conflictos domésticos como polémicas
nacionalistas, prejuicios raciales, enfrentamientos de clase y guerras civiles. En
los años veinte y especialmente en los treinta, Europa entró en una zona ne-
bulosa a medio camino entre la vida posterior a una guerra y la amenazadora
perspectiva de otra”. Judt, Tony, Postguerra: una historia de Europa desde 1945,
Penguin Random House, 2016, pág. 24.
55 “Esta continua conflictividad provocó un rechazo general y una reflexión
intelectual que, en la mayor parte de los casos, propuso soluciones univer-
salistas, no europeístas, aunque para esos pensadores Europa lo era todo. La
maduración del capitalismo iba también en esa línea: los burgueses quieren paz
para poder dedicarse al comercio, y el liberalismo -después- pedirá el libre cam-
bio y la unión aduanera” Martínez Neira, Manuel y Pérez González, Carmen.
Historia de la Integración Europea. Universidad Carlos III de Madrid, pág. 3.
56 Nos referimos a los instrumentos fundantes del esquema aliado y el mar-
co político post Segunda Guerra Mundial (1939-1945). Sin soslayar las “las
cuatro libertades” planteadas por el tres veces reelecto presidente norteame-
ricano Franklin D. Roosevelt (1882-1945) en su mensaje al Congreso de
EE.UU en 1941, señalamos: Carta del Atlántico (1941), Declaración de las
Naciones Unidas (1942), Declaración de Moscú (1943), Declaración de El
Cairo y Teherán (1943); Conferencia Monetaria y Financiera de Bretton
Woods (1944); Conferencia de Dumbarton Oaks (1944); Conferencia de
Yalta (1944); Acta de Chapultepec (1945), Conferencia de San Francisco
(1945) y Actas de Postdam (1945). Las potencias aliadas (o “Naciones Uni-
das” conforme Roosevelt, 1941), combaten el expansionismo nazi-fascista,
permaneciendo “fieles a la idea de reorganizar la vida internacional”. Baquero
Lazcano, Pedro, Misión, crisis y futuro de las Naciones Unidas. Universidad
Nacional de Córdoba, 1977, pág. 135 y sgtes.
57 Principio “de equilibrio de las grandes potencias” (ídem, pág. 143) que con-
lleva la existencia de “zonas de influencia”. EEUU se afirmó sobre Japón y Eu-
ropa Occidental. La URSS sobre Europa Oriental e intentó extenderse al Asia.
Ambos continuaron su carrera armamentista, poseyendo bombas atómicas.

39
da económicamente58; situación que llevó a sus más preclaros
líderes políticos e intelectuales a buscar soluciones de fondo
que partieran de un proyecto concertado de reconstrucción
continental, pues era evidente que ningún país europeo oc-
cidental podría por si solo hacer frente a los grandes frentes
económicos y políticos dominantes: EE.UU. (Estados Uni-
dos), que a partir de los Acuerdos deBretton Woods de 1944
afirmó sus posiciones en el cambio internacional y que avan-
zaría definitivamente sobre Europa Occidental y la Unión de
Repúblicas Socialistas Soviéticas (U.R.S.S.), comandada por
Iósif Stalin59, que ya había tomado significativas posiciones
sobre Europa Oriental.

58 Cercenada políticamente por la Cortina de Hierro, hundida en la lógica

de vencedores y vencidos y necesitada de una esperanza que la movilice. Las
ideas europeístas no eran nuevas, pues habían sido transitadas desde diversos
carriles por filósofos como Immanuel Kant (1724-1804), Georg Wilhelm Frie-
drich Hegel (1770-1831), Claude-Henri de Rouvroy, conde de Saint Simón
(1760-1825), Auguste Comte (1798-1857, secretario de Saint Simón) o Émile
Durkheim (1858-1917). La investigación más sólida sobre el punto según la
mejor doctrina, Truyol y Serra Antonio, La integración Europea, Tecnos, Ma-
drid,1999, ubica su génesis del europeísmo en la Edad Moderna “con la apa-
rición del Estado Moderno, liberado de la tutela del Imperio y del Papado”
-Mangas Martín Araceli y Liñán Nogueras, Diego, Instituciones y Derecho de la
Unión Europea, Tecnos, Madrid, 2010, pág. 27-, época en la que ya se advierte
un esfuerzo político por organizar un “sistema de Estados Europeos” esbozados
en la paz de Westfalia -ídem, pág. 27-.
59 Iósif Vissariónovich Dzugashvili, conocido públicamente con el nombre
de Iósif Stalin (1878-1953), ejerció la Secretaría General del Comité Central
del Partido Comunista de la U.R.S.S. entre 1922 y 1952. Presidió el Consejo
de Ministros de la U.R.S.S. entre 1941 y 1953. Lideró la profunda transfor-
mación social y económica que llevó a la U.R.S.S. al sitial de segunda po-
tencia mundial. Tras firmar un pacto de no agresión con Alemania en 1939,
luego de que el Eje invadiera su territorio en 1941 decide unirse a los Aliados.
El ejército soviético -Rojo- logrará detener el avance de la Wehrmacht (6°
Ejército Alemán) hacia Moscú, libraría combates decisivos en Stalingrado y
se abriría paso cruzando la Europa Oriental hasta llegar a Berlín, venciendo
en la batalla final contra lo que quedaba del III Reich. Fue uno de los pro-
tagonistas de Yalta y Potsdam y en la posguerra lideró el “segundo mundo”

40
 Quien durante la Primera Guerra oficiara como Primer
Lord del Almirantazgo y durante la Segunda conflagración
fuera el premier inglés, Winston Churchill60, dijo en 1945:
“Entre los vencedores encontramos sólo una Babel de voces.
Entre los vencidos no encontramos sino silencio y desespe-
ración. Debemos crear una especie de Estados Unidos de
Europa. El primer paso que debemos dar es constituir un
Consejo de Europa. Para realizar esta tarea urgente, Francia y
Alemania deben reconciliarse”61. La necesidad de no volver al
pasado y la presión generada por el inicio de la Guerra Fría62,
(países socialistas, opuestos al “primer mundo” liberal-capitalista hasta caída
del Muro de Berlín en 1989).
60 Winston Churchill (1874-1965), político y estadista británico, líder del Par-
tido Conservador, Primer Ministro del Reino Unido entre 1940-45 y 1951-55.
Fue Ministro de Armamento, Guerra y Aire (1917-1921), de Colonias (1921),
Hacienda (1924-1929) y Viceministro para las Colonias (1905-1908). Desem-
peñó diversas funciones militares y ejerció activamente la actividad periodística
y el oficio de escritor (recibiendo el Premio Nobel de Literatura en 1953).
61 Azaola, José Miguel, La Unión Europea Hoy, Acento Editorial, Madrid,
1994, pág. 13.
62 Se entiende por “Guerra Fría” al período de tensión entre los EE.UU y la
U.R.S.S. -y los estados por ellos liderados, respectivamente-, iniciada la se-
gunda posguerra -aunque autores como Tony Judt ubican el conflicto aún en
tiempos de la conflagración bélica-, que signó las relaciones internacionales
globales prácticamente hasta finalizar el siglo XX, proyectándose sobre los cam-
pos político, económico y militar, y que utilizó diversas herramientas: la acción
en organismos internacionales, la negociación diplomática bilateral o multila-
teral, la utilización de medios de comunicación y la ejecución de múltiples y
diversas acciones de propaganda, la intromisión en asuntos internos de terceros
países -con episodios de revoluciones y guerras civiles mediante el aprovisio-
namiento y hasta el entrenamiento o adoctrinamiento de grupos locales-, el
acopio de arsenales -especialmente de armas nucleares-, la incentivación de
enfrentamientos bélicos regionales, la organización de vastas redes militares
ofensivas-defensivas y de inteligencia, entre otras, en el período comprendido
entre 1947 (lanzamiento de la “Doctrina Truman” e inicio del Plan Marshall)
y 1989 (avance de la “perestroika” soviética, derrumbe del Muro de Berlín).
La instalación de bases militares estadounidenses e Europa (desde 1948), el
bloqueo de Berlín (1948), las pruebas atómicas soviéticas (1949) y la bomba
de hidrógeno norteamericana (1952) y soviética (1953), las alianzas militares

41
precipita transformaciones inusitadas. En efecto: “La Europea
postnacional, del Estado de bienestar, cooperante y pacífica,
no nació del proyecto optimista, ambicioso y progresista que
los “euroidealistas” de hoy imaginan desde la pura retrospec-
tiva; fue el fruto de una insegura ansiedad. Acosados por el
fantasma de la historia, sus líderes llevaron a cabo reformas
sociales y fundaron nuevas instituciones como medida profi-
láctica para mantener a raya el pasado”63.
Ya en 1943, se consolida en pleno corazón de Europa Oc-
cidental un antecedente muy importante: la Unión Económica
constituida por Bélgica, Holanda y Luxemburgo (BENELUX).
Gobernantes y personalidades del viejo mundo se pusieron en
marcha con el objetivo de acordar políticas rescatando la idea
de la Europa unida que reconocía valiosos antecedentes64.

como la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN, países occi-
dentales, desde 1949) y de la ANZUS (Australia, Nueva Zelanda y EE.UU,
desde 1951) y el Pacto de Varsovia (países del Este, desde 1955), la guerra de
Corea (1950-1953), la revolución cubana (1959), fundamentalmente por la
posterior adhesión de su máximo responsable, el abogado, militar y político
Fidel Alejandro Castro Ruz (1926-2016), al comunismo soviético, y la crisis
de los misiles en dicho país (1962), la invasión soviética a Afganistán (1979),
la Iniciativa de Defensa Estratégica norteamericana (1983), son algunos de
sus hitos. El término comenzó a utilizarse en los Estados Unidos, haciéndose
popular por una obra de 1947 “The Cold War”, publicada por el periodista,
ensayista y analista político Walter Lippmann (1889-1974) -aunque se afirma
que fue acuñado por el empresario y consejero político Bernard Baruch (1870-
1965)-. También lo había utilizado el escritor inglés George Orwell (Eric Ar-
thur Blair, 1903-1950) en 1945 (un artículo en el diario “Tribune” titulado
“Tú y la bomba atómica” que de algún modo anticipa algunas de las ideas que
desarrollará en su clásico “1984” en particular por la idea de que el mundo será
dominado por dos o tres superpotencias que instalan el permanente estado de
guerra -por acción o amenaza-), y seguramente había inspirado a Churchill
cuando en 1946 habla por primera vez de la “cortina de hierro” o “telón de
acero” entre el mundo occidental y el soviético.
63 Judt, Tony, Postguerra: una historia de Europa desde 1945, Penguin Random
House, 2016, pág. 26.
64 Desde Pierre Dubois (1306), pasando por los proyectos de Saint-Pierre y
Emanuel Kant (siglos XVIII y XIX), Saint-Simón (siglo XIX) y propuestas

42
 En el Congreso de la Haya de 1948, nació el denomina-
do Movimiento Europeo, y en 1949 el Reino Unido, Francia,
Bélgica, Holanda, Luxemburgo, Dinamarca, Irlanda, Italia,
Suecia y Noruega constituyeron el Consejo de Europa, con
sede en Estrasburgo (Francia), al que se incorporan en 1950
Grecia y Turquía y un año después la República Federal de
Alemania, fuertemente controlada por las fuerzas aliadas65.
Este organismo evolucionó como foro de discusión política,
en el cual comenzó a debatirse el perfil de la futura integra-
ción. Bueno es destacar que todo este movimiento se desarro-
lló en un marco mundial que no sólo observaba con beneplá-
cito el esfuerzo europeo; sino que participaba directamente
en su sostenimiento político y especialmente económico por
medio de generosas ayudas o donaciones humanitarias y del
trascendente Plan Marshall, propuesto por el Secretario de
Estado Norteamericano que así se apellidaba66 y que volcó

(ya en el siglo XX) de tipo paneuropeo en el período de entreguerras (Richard

Coudenhove-Kalengi, Aristide Briand), de raigambre federalista.
65 Superar lo que se había dado en llamar “el problema alemán”, que ya el auge
prusiano había generado promediando el siglo XIX, era el desafío inmediato
de la posguerra para las potencias vencedoras. La ingeniería política desplegada
tras el fin de la Gran Guerra había fracasado y era necesario otro criterio. En las
soluciones propuestas, pragmáticas, de ensayo y error, se advierte un recorrido
gradual que parte de la intransigencia (extrema en el caso del comunismo stali-
nista), y permeada por la influencia de políticos e intelectuales que habían estu-
diado y vivido lo suficiente, paradójicamente de edades similares, experiencias
de vida realizadas en zonas de frontera, involucradas en diversos roles durante
la Gran guerra y la Segunda Guerra, influye hasta lograr soluciones de concilia-
ción igualitaria, simétrica, entre Alemania y las principales potencias. Ayudó la
mirada estadounidense, ya que las dos presidencias (1945-1949 y 1949-1953)
de Robert S. Truman (1884-1972) se enfocaron en controlar el comunismo y
fortalecer Europa Occidental, y en ese sentido propuso en Postdam el regreso a
la Alemania de 1937, convencido de que dicho país debía reorganizarse como
nación y estado (promovió la integración de las zonas ocupadas, el nacimiento
de la República Federal de Alemania y la restitución de su institucionalidad).
66 George Catlett Marshall (1880-1959), militar y político norteamericano,
Jefe del Estado Mayor del Ejército de los EE.UU entre 1939-1945, Secreta-
rio de Estado entre 1947-1949 y de Defensa entre 1950-1951. Al dictar una

43
una gran suma de dinero a ese objetivo -alrededor de trece mil
millones de dólares por cuatro años fiscales-, subsidiando a los
exportadores europeos que vendieran productos a gobiernos
o productores europeos, recibiendo por parte de esos agentes,
pagos por importaciones que se inmovilizaban y no se utiliza-
ban por los EE.UU.; que a su vez podían ser empleados por
los Estados europeos en sus necesidades de desarrollo y en un
programa conjunto de reconstrucción económica, organizado
por los propios europeos. Surge así, en 1948, la Organización
Europea de Cooperación Económica (OECE, luego OCDE),
integrada por dieciséis estados europeos67, los EE.UU. y Ca-
nadá68, que contribuyó a impulsar la producción y circulación
de bienes y servicios, que no sólo financió la recuperación
industrial sino que también suprimió muchas de las barre-
ras proteccionistas existentes hasta entonces, generando una
prosperidad que también ayudó a distribuir más equitativa-
mente entre la sociedad, estimulando “la convivencia entre
los europeos mismos para ir desterrando las causas de las pa-
sadas guerras e ir tejiendo una red de intereses comunes que
hicieran inviable nuevas acciones hostiles”69.
La idea de profundizar la unión entre los países euro-
peos da su paso definitivo cuando en 1950 Jean Monnet70,
conferencia en la Universidad de Harvard -5 de junio de 1947-, propone un
plan de ayuda para la reconstrucción europea, oficialmente presentado el 12
de julio de ese año y denominado “European Recovery Program”, que luego se
implementa, logrando el Premio Nobel de la Paz en 1953.
67 Alemania recién es aceptada en 1949, España no ingresó y tampoco lo
hicieron los Estados del Este europeo, por oposición de la URSS, pese a la
voluntad positiva a sumarse expresada por Polonia y Checoslovaquia.
68 Ambos países norteamericanos sin derecho a voto.
69 Mangas Martín, Araceli y Liñán Nogueras, Diego, Instituciones y Derecho de
la Comunidad Europea, Ed. Tecnos (Reimpresión de la 3º Edición), Madrid,
2003, pág. 36.
70 Jean Monnet (1888-1979), empresario, banquero, consejero político y eco-
nómico francés, de formación autodidacta. Europeísta convencido, sus ideas se
desarrollaron en torno a la forma federativa, aunque puesto en la necesidad de
impulsar la reconstrucción europea abogó por la mentada creación de una Alta

44
consejero francés, elabora un plan difundido el 9 de mayo
de ese año de modo unilateral71 por el canciller galo, Robert
Schuman72, proponiendo “colocar el conjunto de la produc-
ción franco alemana del carbón y del acero bajo una alta au-
toridad común, en el seno de una organización abierta a la
participación de los demás países de Europa”.
La realidad económica de estos dos elementos era muy
especial, variando sus condiciones de producción y consumo,
drásticamente, de un país europeo a otro -mientras Alema-
nia era un gran productor, otros importaban el total de su
demanda-, estando también fuertemente condicionadas por
Estados Unidos y el Reino Unido -de hecho, la explotación de
la estratégica cuenca del Ruhr73 se realizó mediante un siste-

Autoridad que supervisase toda la producción de carbón y acero de Francia y

Alemania. Tuvo a su cargo la conducción del Plan de Reconstrucción de Eu-
ropa (desde 1947). Presidió a la Comunidad Europea del Carbón y del Acero
(CECA) entre 1952 y 1955, año en el que organizó el Comité de Acción para
los Estados Unidos de Europa (lo presidió hasta 1975).
71 En efecto, los EE.UU fueron notificados oficialmente el día 8 y el Reino
Unido no recibió comunicación previa.
72 Jean-Baptiste Nicolas Robert Schuman (1886-1963), fue un abogado y
político francés. Referente de la Cuarta República Francesa (1946-1958).
Ministro de Finanzas (1946-1947), Presidente del Consejo de Francia (1947-
1948), Ministro de Asuntos Exteriores (1948-1953), Ministro de Justicia
(1955-1956) y Presidente de la Asamblea Parlamentaria Europea (1958-1960)
73 La “región” o “cuenca” del río Ruhr abarca a un conjunto de distritos ad-
ministrativos del Länder o Bundesland de Renania del Norte-Westfalia -que
debatió ideas separatistas en los años 20 del siglo pasado-, en el extremo oeste
de la República Federal de Alemania que concentra la zona industrial más fuer-
te de Europa, muy densamente poblada. Es administrada desde 1920 por una
Asociación Regional -regionalverband o zweckverband-, cuyo estatus actual es
de agrupación metropolitana o corporación de Derecho Público sin potestad
territorial, caracterizada por un “tener un ámbito competencial derivado fun-
damentalmente de la delegación de los municipios y el resto de las entidades
locales que las integran” -Gracia Retortillo Ricard, El nivel supramunicipal de
gobierno en Alemania, Revista d’ Estudis Autonòmics i Federals (REAF), núm.
11, octubre 2010, pág. 125-, que nació como Asociación de Asentamientos de
la Región Carbonífera del Ruhr y que en 1975 mutó a Asociación Comunal
(desde 2004 posee su actual denominación). Se trata de una zona de importan-

45
ma de administración internacional hasta 1949-. El establecer
una política auténticamente común, en función del interés del
continente europeo en su conjunto, que satisfaga las deman-
das de todos en base a la libertad de circulación y la compe-
tencia leal, no era una empresa fácil. Y no se trataba sólo de
una propuesta económica, sino también de una cuestión polí-
tica vinculada a la utilización de insumos básicos para la pro-
ducción de armamento, como lo eran el carbón -energía- y el
acero -base de la industria bélica-. Para garantizar el objetivo,
la Declaración puntualizaba que debía constituirse un orga-
nismo supranacional, al cual los Estados le atribuyan compe-
tencias específicas, sometiéndose luego a sus decisiones. “Con
la creación de una Alta Autoridad nueva, cuyas decisiones
obligaran a Francia, Alemania y a los países que se adhieran a
ella, esta proposición echará los primeros cimientos concretos
de una federación europea indispensable para la preservación
de la paz”, señalaba la proclama. El Canciller alemán, Konrad
Adenauer74, expresó que “este plan de gobierno francés dota a
las relaciones entre nuestros dos países, que amenazaban con
cia cardinal y notorio peso específico, originalmente extractiva y generadora de
producción siderúrgica. En el período entreguerras fue ocupada entre 1923 y
25 por tropas francesas. Con el Plan Schuman se concluyó el régimen de inter-
nalización “accediendo Alemania a su explotación en condiciones de igualdad
en el marco de la CECA” -Mangas Martín Araceli y Liñán Nogueras Diego
J., Instituciones y Derecho de la Unión Europea, Tecnos, Madrid, 2010, pág. 22.
Contemporáneamente se ha reconvertido al patrimonio cultural y al turismo.
74 Konrad Adenauer (1676-1967) fue un abogado y político alemán, nacido
y criado en Colonia (Renania del Norte-Westfalia), ciudad en la que desarro-
lló una trascendente carrera pública y en la que fue su más joven alcalde, en
plena Gran Guerra. Adelantado a su tiempo en cuanto a ciertas ideas sobre la
nacionalidad, postergado en épocas de Weimar y perseguido en tiempos del
III Reich, no fue sino hasta la posguerra en la que tendría la oportunidad de
alcanzar la trascendencia. Comprendió anticipadamente que la recuperación
alemana no llegaría sin una conciliación de objetivos con Francia y una inser-
ción igualitaria de su país en el orden internacional. Participó originalmente
del Partido de Centro, pero luego fue motor de la Democracia Cristiana. En
1948, ejerció la presidencia del Consejo Parlamentario constituido para ela-

46
paralizarse por la desconfianza y la reserva, de un nuevo im-
pulso hacia una cooperación constructiva”75.
Alemania -primera en ratificarlo-, Francia, Italia, y los
países de BENELUX firman el 18 de abril de 1951 el Tratado
constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y el Acero
(CECA), cuya intención política es predominante, partiendo
de la necesidad de aportar a la paz mundial esfuerzos creado-
res, generando solidaridad de hecho, preocupados por mejo-
rar el bienestar de la población, sustituyendo la rivalidad entre
pueblos por la fusión de intereses comunes y con la vocación
de profundizar gradualmente el proceso. El Tratado establece
objetivos económicos concretos, políticas de ayuda financiera
e inversiones, de empleos, social, comercial, de transportes,
etc., y crea por expresa voluntad de los Estados parte, ins-
tituciones encargadas de conducir el proceso a las cuales le
asignan potestades soberanas ejecutivas, legislativas y judicia-
les, con lo que adquieren carácter supranacional, lo que será
estudiado en su oportunidad.
En paralelo, se agregan otras iniciativas, como la firma
en Bruselas, el día 19 de marzo de 1948, entre Francia, Ale-
mania y los países BENELUX, del Tratado de colaboración
económica, social y cultural y de legítima defensa colectiva, an-
tecedente de otros movimientos cooperativos en materia de
política militar, que devinieron en la firma de un tratado que
preveía la creación de la Comunidad Europea de la Defensa
(CED); asimismo, la necesidad de dotar de mayor cohesión
entre los Estados estimula a Italia, a través de su Ministro
Alcide de Gásperi76 (que retoma los aportes del antifascis-

borar la Ley Fundamental de la República Federal de Alemania, designado

Canciller entre 1949 y 1963.
75 Judt, Tony, Postguerra: una historia de Europa desde 1945, Penguin Random
House, 2016, pág. 240.
76 Alcide de Gásperi (1881-1954) fue un político italiano (aunque nacido
en la región de Pieve Tesino, que pertenecía al Imperio Austrohúngaro en esa

47
mo, en particular, los escritos de Altiero Spinelli77, Secreta-
rio General del Movimiento Federalista Europeo en Italia
en 1952), a plantear la creación de una Comunidad Política
Europea (CPE), con competencia en relaciones exteriores, la
coordinación de las políticas económicas y el establecimien-
to de un mercado común, que absorbería gradualmente a
la CECA y a la CED. El proyecto de Tratado planteaba un
esquema claramente federalista: una Asamblea Europea ele-
gida por sufragio directo, un órgano de decisión conjunto y
un sistema fiscal propio.
Estas iniciativas se frustrarían por la oposición del parla-
mento francés, hallando una salida los Estados signatarios al
incorporar a Alemania e Italia en el ya suscripto Tratado de
Bruselas. El natural impasse que siguió al fracaso de la CED
y de la CPE, sin que se alteraran los objetivos económicos de
CECA -en sus 14 primeros años de existencia la producción
de acero se elevó de 41,9 millones de toneladas a 85 millo-
nes- y el permanente debate de los países fundamentalmente
a través del Consejo de Europa, llevaron a plantear el futu-

época, por ello su educación, etapa universitaria y primeras experiencias en la

política las realiza en Viena, adquiriendo la ciudadanía italiana en 1918). Fun-
dó el Partido Popular, luego Democracia Cristiana. Fue opositor al fascismo.
En la posguerra, coincide con Schuman o Adenauer en los grandes lineamien-
tos de la reconstrucción europea. Fue presidente del Consejo de Ministros de
su país (1945-1947), Presidente provisional de la República Italiana (1946) y
Ministro de Asuntos Exteriores (1951-1953).
77 Altiero Spinelli (1907-1986), escritor y político italiano, fundador en 1943
del Movimiento Federalista Europeo, luego co-fundador de la Unión Federa-
lista Europea en 1946. Apoyó el Plan Marshall y el proyecto de Comunidad
Europea de la Defensa. Se acercó a Jean Monnet y a de Gasperi. Impulsó en
los 60 la creación del Instituto de Asuntos Internacionales y fue Comisario
Europeo entre 1970 y 1976, Diputado Nacional (1973-1983), integrando el
Parlamento Europeo en simultáneo y reelecto en este organismo en 1984, año
en el que propuso un proyecto de Constitución para los Estados Unidos de
Europa, que si bien contó con la aprobación del Parlamento Europeo, fue re-
chazada por la Comisión, pero fue un precedente de la revisión de los tratados
impulsada poco tiempo después.

48
ro de la integración europea directamente sobre andariveles
económico sociales, desarrollando las instituciones. Luego de
una relance en 1955, y sobre el trabajo de un Comité Inter-
gubernamental de Expertos, se negociaron en Bruselas y se
firmaron en Roma, en 1957, por Italia, Francia, Alemania
y los Países Bajos de los Tratados de Roma, fundantes de la
Comunidad Económica Europea (CEE) y de la Comunidad
Europea de la Energía Atómica (EURATOM), que entraron
en vigor el primero de enero de 1958.
Se evoluciona en consecuencia -y en procesos que son
harto conocidos- hacia fórmulas permanentes de cooperación
institucionalizada reforzada, y se van conformando espacios
multilaterales que implican para los miembros del bloque
constituido, una posibilidad diferente para su desarrollo in-
terno -para mejorar la escala en la circulación de bienes, ser-
vicios o factores productivos- y propiciando un mejor posi-
cionamiento internacional, al elevar la calidad de su poder de
negociación externo.

Concepto técnico de integración

Ahora bien, ¿Es la evolución de la integración europea una

matriz exclusiva y excluyente para explicar el sentido actual
del término integración? ¿Es el de integración un concepto
pura o exclusivamente económico, pues se consolida a partir
de la consagración de objetivos de liberación, cooperación y
desarrollo? ¿O debemos decir que es un concepto jurídico,
pues los procesos nacen con la firma de tratados y la aparición
de instituciones que dictan y aplican normas obligatorias? ¿O
quizá debamos afirmar que es un concepto político, pues se
verifica después de negociaciones entre Estados y respondien-
do invariablemente al propósito de mejorar la calidad de la re-
lación entre unidades autónomas y -en particular- soberanas?

49
 Del esbozo de sus características sobresalientes surge cla-
ramente que el primer objetivo de los procesos de integración
es desarrollar, en un ámbito territorial ampliado, flexibilizan-
do deliberadamente, con sentido teleológico, los impactos
económicos del clásico concepto -emblema del Derecho Pú-
blico- de las fronteras o límites78 entre los países socios, un
programa de acción económica común -libre circulación de
bienes, de servicios y de factores productivos-.
Se sigue en este sentido el paradigma clásico de conside-
rar eje de la integración a la función de los aranceles aduaneros
y del régimen de comercio, toda vez que ambos resumen en
conjunto, mejor que ningún otro resorte del funcionamiento
del Estado, aristas de política internacional, política económi-
ca, regulación jurídica e indicador de la vocación comercial.
Se dice que “la integración constituye el escalón supe-
rior que se ha alanzado, por lo menos hasta hoy, en el proce-
so de creciente complejidad que han adquirido las fórmulas
que han plasmado la interdependencia cada vez más intensa
entre las naciones”79, implicando un “proceso de transferen-
cia de lealtades que ha sido objeto de un tratamiento meto-
78 De acuerdo al Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas, Sociales y de Eco-
nomía (Dirección de Víctor de Santo), Ed. Universidad, Buenos Aires, 1999,
pág. 455, se entiende por “frontera”, “La línea natural o ideal que separa dos
espacios sometidos a órdenes jurídico-políticos diferentes, estableciendo la órbita es-
pacial de validez de los mismos. Su delimitación adquiere gran importancia dentro
del Derecho Internacional. Las fronteras pueden trazarse siguiendo los accidentes
naturales del suelo (fronteras naturales) o trazando líneas artificiales, por acuerdo
de países limítrofes (fronteras artificiales o convencionales)”. Usualmente se lo ha
utilizado como sinónimo de límite (internacional o de un estado autónomo
que posteriormente se transforma en soberano), aunque en la actualidad se
reserva el uso de aquel para señalar divisiones internacionales y éste para indi-
car a las internas. Volveremos sobre este concepto, de dinámica evolución a lo
largo de la historia.
79 Muns, Joaquín, “Significado, alcance y problemas de la integración econó-
mica regional, en Muns Joaquín, Lecturas de integración económica. La Unión
Europea, Publicacions i Edicions, Universitat de Barcelona, 2005, pág. 29.

50
dológico exhaustivo por parte delas escuelas funcionalista y
neo funcionalista”80. No obstante ello, economía y comercio
no deben confundirse, como tampoco debe soslayarse que la
economía es una ciencia social, cuyo objeto es el hombre, sus
necesidades y la satisfacción de las mismas, en un contexto
de recursos limitados. El hecho económico es un hecho del
hombre y como tal es un hecho cultural81, que sirve para la
evolución de su razonamiento, de su inserción social, de su
comportamiento y de su comunicación con otros hombres.
Por todo ello, afirmamos que lo económico en tanto vas-
to capítulo del género cultural82, trasciende lo comercial, y
que en definitiva la integración, como hecho y acto con sen-
tido político-económico, es una de sus ramas, y deberá con-
cebirse sin ser despojada de los múltiples elementos culturales

80 Idem, pág. 29.

81 Entendiendo por que “cultura es todo lo que hacen los hombres cuan-
do actúan y reflexionan acerca de su vivir comunitario e histórico” Di Tella,
Torcuato S.; Chumbita, Hugo; Gamba, Susana y Gajardo, Paz, Diccionario
de Ciencias Sociales y Políticas, Supervisión de Editorial Emecé, Buenos Aires,
2001, pág. 145. “Pertenecen a la cultura todas las configuraciones materiales
del entorno que han sido transmitidas (por las generaciones precedentes) y se
encuentran en proceso de desarrollo y de transformación (construcciones, ins-
trumentos, utensilios); el conocimiento y la utilización legítima delos procesos
naturales sometidos a leyes, incluida la vida humana (ciencia y técnica); todas
las ideas, valores, ideales, significados y símbolos; los métodos e instituciones
de la vida social”. Hillman, Karl-Heinz. Diccionario Enciclopédico de Sociología,
Herder, pág. 198.
82 “La constitución y el crecimiento de las disciplinas antropológicas han pro-
ducido una concepción amplia del término cultura. La UNESCO (United
Nations Educational, Scientifican Cultural Organization) sugiere una síntesis
cuando dice que: ‘La cultura definida únicamente a partir de criterios estáticos
no expresa la realidad de otras formas culturales. Hay una tendencia unánime
en favor de una definición socio-antropológica de la cultura que abarque los
rasgos existenciales, es decir concretos, de pueblos enteros: los modos de vida
y producción, los sistemas de valores, las opiniones, las creencias, etcétera’”. Di
Tella, Torcuato S.; Chumbita, Hugo; Gamba, Susana y Gajardo, Paz, Diccio-
nario de Ciencias Sociales y Políticas, Supervisión de Editorial Emecé, Buenos
Aires, 2001, pág. 45.

51
que la determinan: jurídicos, sociales, educativos, sanitarios,
de seguridad, etc.83
Con todo, no debe perderse de vista que “Es evidente
que la conservación, valoración y difusión de las múltiples
expresiones de la cultura, tanto de las nacionales como de
las regionales, constituyen los fundamentos de toda suerte
de integraciones, incluyendo ciertamente la latinoamericana.
Mas no cabe suponer que tal integración persiga forma algu-
na de uniformidad cultural”84. No se procura imponer, sino
concertar, respetando los particularismos, pero identificando85
valores, principios, propósitos, caminos, metas. Se proyecta
necesariamente sobre lo económico, se apoya indispensable-
mente en el tráfico comercial, pero es mucho más.
Señala Dreyzin de Klor que “... Atenernos al significa-
do más corriente que se le atribuye a la integración por el
que se la asimila a un conjunto de acciones económicas, y
fundamentalmente comerciales, implica optar por una visión
sumamente acotada que constituye, sin lugar a dudas, el gran
problema para los sistemas que se involucran. Una perspec-
tiva netamente mercantilista trae consigo entre otras desven-
83 Ortega, José Emilio y Brizzio, Jacquelina Érica, en Integración y Solución de
Conflictos: Perspectivas y propuestas para el MERCOSUR, Academia Nacional de
Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba, 1998.
84 Castedo, Leopoldo, Fundamentos culturales de la integración latinoamericana.
Banco Interamericano de Desarrollo. Instituto de Integración de América Latina
y el Caribe. Fundación Felipe Herrera León. Dolmen Ediciones, 1999. Pág. 17.
85 En este sentido de rescate identitario, dirá nuestra maestra, sobre la expe-
riencia europea: “Todas las propuestas que desde el remoto Medioevo hasta
1950 se han ido haciendo por pensadores y políticos han tenido un fundamen-
to común, una razón de ser: la cultura la común identidad cultural europea.
Europa en el pasado nunca fue ni una entidad económica ni una entidad polí-
tica. Pero, desde su rica diversidad y la originalidad de sus modos de vida y de
sentir de los pueblos europeos, Europa ha sido una entidad cultural: ha tenido
una actitud propia ante la vida, un pensamiento y una actitud sobre el ser hu-
mano y los valores éticos y sociales diferente a otros pueblos y civilizaciones”.
Mangas Martín, Araceli y Liñán Nogueras, Diego. Instituciones y Derecho de la
Unión Europea. Tecnos, Madrid, 2010, pág. 30.

52
tajas, la desigualdad, las prácticas desleales y los intentos de
unos de aprovecharse de otros”86.
Autores como Joseph Nye, no sin destacar la “confusión”
en el uso del término y el empleo indistinto de vocablos como
“integración” y “cooperación económica y política” señala las
dificultades del término “integración política” en Europa:
para el degaullismo87 representaba una “consulta respecto a
la política exterior”, para Jean Monnet y Walter Hallstein88
se identificada con la supranacionalidad y para los federalistas
importaba la organización de las instituciones federales89.
Latinoamericanos como el brasileño Estrella Faría, ha-
blaron de dos sentidos o enfoques de integración90:
a) La denominada integración internacional, concepto
genérico, referido a situaciones de carácter global, propios
del sistema capitalista, resultado del accionar de las gran-
des empresas privadas o particulares, de sus transacciones
e inversiones internacionales, potenciadas por el desarrollo
de las comunicaciones y de las tecnologías de circulación
de la información, que rápidamente permiten detectar las
ventajas comparativas de los distintos mercados nacionales.
Todo este movimiento, origina una respuesta de los Esta-
dos, que organizan entidades internacionales de cooperación
86 Dreyzin de Klor, Adriana, El MERCOSUR. Generador de una nueva fuente
de derecho internacional privado, Ed. Zavalía, 1997, págs. 26 y 27.
87 Por el líder francés Charles André Joseph Marie de Gaulle (1890-1970),
militar, político y escritor que presidió la República Francesa entre 1958-1969,
figura de la Resistencia y la posguerra, ejerciendo la Presidencia Provisional de
Francia entre 1944-1946, la función de Primer Ministro y Ministro de Defen-
sa entre 1958-1959.
88 Walter Hallstein (1901-1982), abogado y político alemán, fue protagonista
en la construcción de la CEE y primer presidente de la Comisión Europea
(1958-1967).
89 Nye, Joseph, Integración Regional Comparada: Concepto y Medición. Re-
vista Integración, Número 5, Intal, 1969.
90 Estrella Faría, José Angelo, O Mercosul: Principios, finalidade e alcance do
tratado de Asuncao, Ministerio das Relacoes Exteriores, Brasilia, 1993.

53
como el General Agreementon Tariffs and Trade, en español,
conocido como Acuerdo General sobre Comercio y Arance-
les (GATT), o su reemplazante la Organización Mundial del
Comercio (OMC);
b) La integración regional, o integración económica en
sentido estricto, categoría que específicamente nos interesa,
cuyas notas características venimos desarrollando, las cuales
dependen del concepto que de la misma se escoja. Sin perjui-
cio de su extraordinaria magnitud, consideramos impropio
hablar de integración internacional en el primer caso, toda vez
que en ese supuesto nos encontramos frente a circunstancias
de hecho de carácter económico -y más específicamente co-
mercial- que en todo caso nos permitirán hablar de intercam-
bio internacional, que siempre responderá a las exigencias y
necesidades del centro o mundo industrializado, puesto que
sólo a partir de las determinaciones de las casas centrales de
las empresas multinacionales sobre las filiales erigidas en los
países periféricos, se establecerán unilateralmente modos en
los cuales aquellas posibilitarán dentro de su marco que éstas
viabilicen circuitos de inserción de Estados no centrales en la
economía mundial. Nunca esta inserción, por sesgada y cir-
cunscripta sólo a requerimientos impuestos, podrá ser consi-
derada integración en el sentido que se desprende del supuesto
b) expuesto en este párrafo.
En los procesos de integración, las llamadas Altas Partes
Contratantes -los Estados miembros del bloque- negociarán
un programa económico, traducido en un conjunto de re-
glas que se plasman en tratados internacionales que regirá la
evolución de las relaciones y del proceso, a cuyo efecto es-
tablecerán fines y medios comunes, cediendo y atribuyendo
determinadas competencias individuales a órganos de natu-
raleza supranacional que actúan con criterios propios, y que
garantizan de esa manera la marcha del proceso por encima

54
de la voluntad de alguna de las partes. La integración persigue
una finalidad económica y social: el progreso o desarrollo de
los estados parte; pero se nutre de numerosos elementos jurí-
dicos, político-institucionales, sociológicos, etc., sin los cuales
no podría sostenerse; aunque en algunos procesos como el eu-
ropeo, se ha puesto énfasis en la primacía del móvil, el funda-
mento o la ambición política sobre el empleo de instrumentos
jurídicos, económicos y sociales91.
Escogiendo uno de los tantos conceptos que nos brinda
la nutrida doctrina existente, comenzamos por definir inte-
gración como al “esfuerzo para realizar una estructura desea-
ble de economía internacional mediante la eliminación de
barreras artificiales, haciendo óptimo su funcionamiento e
implementando elementos para su coordinación y unidad”92.
Dejamos ya de hablar puramente de integración económica,
para hablar lisa y llanamente de integración, término que con
más precisión y sin sobreabundar -lo que lleva a confusión-,
denota un proceso único pero de aristas múltiples. Surge con
claridad la noción de acción y efecto de sumar en un todo
lo hasta entonces no estaba unido o -quizá mejor explica-
do-, aquello que se encontraba dividido. Mediante lo que se
denomina en la definición barreras artificiales, que son preci-
samente aquellas establecidas o suprimidas discrecionalmen-

91 Insistirá Mangas Martín al explicar a la Unión Europea: “es un proceso

unitario de integración política de Estados y de pueblos mediante instrumen-
tos económicos y sociales. El origen y las finalidades últimas de la integración
europea han sido siempre políticas, y en la misma vía se insertó, como un
medio, la integración económica y la social. Los motivos profundos que han
sostenido la creación de las Comunidades Europeas son de orden político. Su
naturaleza ha sido, desde su creación, y sigue siéndolo, de carácter político”.
Mangas Martín, Araceli, “Integración, Soberanía y Globalización. Reflexiones,
Anuario Argentino de Derecho Internacional, XIII, 2004, Córdoba, Argentina,
pág. 141-142.
92 Timberger, Jan, citado por Dreyzin de Klor Adriana en, El MERCOSUR.
Generador de una nueva fuente de derecho internacional privado, Ed. Zavalía,
1997, pág. 23.

55
te por el gobernante -en principio, los aranceles y derechos
aduaneros-. Los elementos a los que se hace referencia en la
definición, son las propias instituciones creadas, que recorde-
mos, tienen tendencia a ser supranacionales (aun cuando no
siempre lo logren totalmente). Y aquí encontramos otro trazo
de sus caracteres definitorios coloquiales, desprendido de su
etimología: la de entregar a ese todo93 (dar, transferir), y la de
obstinación (dirección, irreversibilidad).
La institucionalidad surge como un componente cen-
tral del concepto. Es por ello que sin perjuicio de los valiosos
antecedentes, sólo el proceso europeo aparece como el más
consolidado. La unidad económica es inconcebible sin la
unidad política. De hecho, ciertos antecedentes americanos
y europeos del propio siglo XIX, por ejemplo el ya referido
paneuropeísmo de principios del siglo XX y la visión fede-
ralista de Spinelli -entre otros- no dejaron de estar presentes
en ningún momento en el desarrollo comunitario europeo
y de otras regiones del mundo. Asimismo, la contribución
del neofuncionalismo94 fue decisiva. Su principal cometido,
fue analizar las causas y los objetivos que los países europeos
exhibieron en la secuencia de cesión voluntaria y gradual de
soberanía hacia organismos supranacionales95, que a su vez le
93 Dando al concepto de todo un sentido relativo: “... una ciudad, una socie-
dad determinada, un Estado, una región del mundo o todo el globo terráqueo”.
Manuel Medina en “La integración internacional”, publicado en Derecho de la
Integración Económica Regional. Lecturas seleccionadas, Zelada Castro, Antonio
(Compilador) BID-INTAL, Buenos Aires, 1988, pág. 5.
94 “A su ideal político de unidad europea, los padres fundadores le aplicaron la
técnica del paso a paso, los avances limitados y controlados. El enfoque proble-
ma-respuesta del neofuncionalismo sigue encontrando su éxito en el modelo
organizativo más democrático y participativo contemporáneo, frente a los vie-
jos discursos políticos de totalitarismos y nacionalismos basados en las palabras
hueras”. Mangas Martín, Araceli, ¿Qué modelo de integración política para
Europa? Cuadernos Europeos de Deusto Núm. 24/2001, págs. 89-90.
95 Como lo recuerda Nicola Catalano en el Manual de Derecho de las Comu-
nidades Europeas, INTAL-BID, 1966, fue el propio Schuman quien lanzó el
término supranacional, entendiendo que “la supranacionalidad se sitúa en igual
distancia entre el individualismo internacional, por una parte -que considera in-

56
aportan nuevas técnicas de resolución de conflictos internos
y un nuevo y más amplio centro, influyente hacia el interior
de los estados y hacia su exterior, en el contexto internacional.
Los neofuncionalistas utilizan el concepto de efecto inducido
o spillover -tomado de la teoría económica-: la decisión inicial
de implementar un proceso (secuencia progresiva) de integra-
ción genera una dinámica económica y política que conduce
a niveles de integración cada vez más profundos. Sobre estas
ideas, Ernst Haas explica a la integración como al “proceso
por el cual entornos nacionales diferentes están convencidos de
cambiar su lealtad, expectativas y actividades políticas hacia un
nuevo centro, cuyas instituciones políticas poseen o exigen juris-
dicción sobre los estados nacionales preexistentes”96.
El concepto de efecto inducido tiene dos sentidos. El
primero de ellos de tipo funcional: los efectos técnicos eco-
nómico-sectoriales, caracterizados por la expansión, la inter-
dependencia97 y la profundización98; y el restante de carácter
político, ilustrado por el cambio de expectativas generado
por los crecientes grados de integración -recordemos que el
funcionalismo de Mitrany hablaba del necesario apoyo de la
ciudadanía como sustento de las estructuras supranacionales-,
lo que supone que las decisiones supranacionales deben po-

tangible a la soberanía nacional y no acepta como limitaciones de dicha soberanía

más que las obligaciones contractuales, ocasionales y revocables- y el federalismo de
los Estados, por otra, los cuales se subordinan en su súper-estado dotado de sobera-
nía territorial propio”.
96 Haas, Ernst B. The Uniting of Europe. Stanford University Press, 1968,
citado por Canovas Pedro, Planteamientos de la integración. Evolución de la
integración en Latinoamérica. III Simposio Grupo de Estudios Jean Monnet.
Universidad Complutense de Madrid, 2002, pág. 19.
97 Por caso, la estructuración de la CECA supondría en un período la integra-
ción de otras formas de energía, produciendo una imbricación que impediría
la adopción de patrones energéticos unilaterales.
98 Los objetivos de integración (liberación de aranceles por ejemplo) generan
novedades en el intercambio (dificultades en la utilización de monedas), con
lo que más atribuciones de funciones soberanas (políticas macroeconómicas y
monetarias) se hacen necesarias para abordar propósitos más complejos.

57
seer una base de legitimidad en la sociedad civil-grupos de
interés, partidos políticos- y en la población. En otras pala-
bras, las determinaciones comunitarias -en particular las de
la Comisión-, deben contar con el respaldo de quienes deben
beneficiarse con el desarrollo irreversible de estos procesos: los
actores económico sociales. Lo dicho lleva a León Lindberg
a definir a la integración como los “procesos por los cuales
las naciones anteponen el deseo y la capacidad para conducir
políticas exteriores e internas de forma independiente entre sí,
buscando por el contrario tomar decisiones conjuntas o dele-
gar su proceso de toma de decisiones a nuevos órganos cen-
trales. Los diversos agentes están convencidos de cambiar sus
expectativas y actividades políticas a un nuevo centro”99. La
utilización del vocablo procesos en plural, puede no ser casual.
Como se ve, la teoría y la práctica de la integración ha
sido básicamente eurocéntrica, dado que el desarrollo de ese
proceso “ha constituido el verdadero motor de la mayoría de
los desarrollos teóricos subsiguientes [aunque] La evaluación
de los costes y beneficios de la integración económica ha de
hacerse, no obstante, teniendo en cuenta las realidades especí-
ficas de cada bloque regional”100. Aunque en la actualidad, se
advierte que a mayor o menor distancia del modelo europeo,
los Estados del mundo entero han erigido a escala continental
diversos tipos de bloques, de naturaleza regional, subregio-
nal y aún extrarregional, de carácter inter e intranacional. La

99 Lindberg, León N. “Political Integration as a Multidimensional Phenom-

enon Requiring Multivariant Measurement” en Leon N. Lindberg Stuart A.
Scheingold, comps: Regional Integration: Theory and Reserch. Harvard Uni-
versity Press. Cambridge, Masachussets. 1971. Citado por Fernández Saca,
Juan Carlos, El Potencial de la integración regional de Centroamérica, Informe
Integrar, N° 44, Agosto de 2007. Instituto de Integración Latinoamericana,
Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad Nacional de La Plata.
100 Rodríguez Prada, Gonzalo, Teoría y Estrategias de la integración económica
y monetaria. Con aplicaciones a los casos de la UE, el NAFTA y el MERCOSUR,
Universidad de Alcalá, Servicio de Publicaciones, 1994, pág. 3.

58
cuestión de qué debe ser integrado no está exenta de ambi-
güedades101. También el cómo abre ciertas incógnitas, más
allá de recetas exitosas que, como hemos dicho, no obstante
su base económica, tienen condicionantes múltiples.
Quizá eso llevó a autores como Karl Deutsch a ser me-
nos específicos y definir a la integración como al “proceso que
puede llegar a una condición en la cual un grupo de gente ha
alcanzado dentro de un territorio un sentido de comunidad
y de instituciones y prácticas lo suficientemente fuertes para
asegurar, durante un largo tiempo, expectativas confiables de
cambio pacífico entre su población”102. Explicación que arroja
diversos puntos de análisis. Mantiene el carácter instrumen-
tal -proceso, método, técnica-, que puede llevar a un nuevo
status -territorial, político institucional, jurídico-, que amal-
gama a grupos humanos -a los que él, en sus escritos, deno-
mina “sociedad”- dentro de una “comunidad” -que el autor
caracteriza como una dinámica articulación de sociedades-.
Excluye de esta definición toda referencia a los términos Esta-
do, país o nación, aunque ellos están presentes en sus diversos
desarrollos teóricos. En otra parte de la obra citada define a
“comunidad política” a los “grupos sociales que cuentan con
un proceso de comunicación política, alguna maquinaria para

101 Ídem, pág. 7. “En principio son susceptibles de integración económica

las regiones, los países, los mercados, los bienes, los servicios, y los factores
productivos, pero también lo son las actividades de producción y de consumo,
las políticas económicas y las instituciones que las sustentan, las monedas e in-
cluso los ciudadanos. En esas circunstancias, ¿Es necesario integrar y armonizar
todos esos elementos o basta con una integración parcial para lograr los fines de
la integración económica? El desarrollo de este proceso está condicionado por
factores políticos y económicos”.
102 Deutsch, Karl et al, Political Community and the North Atlantic Area.
Princeton University Press, New Jersey, 1957. Citado por Sánchez Rafael,
“Karl Deutsch y su contribución al estudio de las Relaciones Internacionales”,
en Revista Relaciones Internacionales, Vol. 79 (2011), Universidad Nacional de
Costa Rica, pág. 17.

59
aplicación de la ley y hábitos populares de acatamiento”103,
al buscar en este género a la categoría de comunidad política
dentro de la cual hubiera sido abolida la hipótesis de conflicto
bélico -planteado por el neofuncionalismo como condición
objetiva de realización de la integración-, a la que denomina
“comunidad de seguridad”104, entre las que distingue dos ti-
pos: la amalgamada (con gobierno y soberanía única, como
el Reino Unido o los EE.UU.) y la plural (con gobiernos no
fundidos, como Noruega y Suecia después de 1907), llegando
a la conclusión de que a mayor amalgama, corresponde una
cesión más completa de la soberanía por parte de sus unida-
des componentes, y sus relaciones se transforman en asuntos
políticos internos, mientras que si se pierde la amalgama, las
relaciones se vuelven crecientemente internacionales.
¿Qué rasgo definitorio es el más fuerte? ¿El que señala la
acción y efecto de derribar en forma incremental -por pasos-
divisiones jurídico políticas, a partir de la supresión de barre-
ras que limiten el comercio, cuyo reaseguro requiera como lo
explica el neofuncionalismo mayores niveles de compromiso,
estimulados por las expectativas de más y mejores ventajas
socioeconómicas para el conjunto?105. ¿O aquella acción que

103 Idem, pág. 19.

104 Se trata de comunidades o grupos de personas que han afianzado la paz,
que se han integrado (Idem, pág. 20).
105 El debate sobre los elementos que deben ser considerados requisitos sine
qua non para realizar la integración ha sido intenso y no está cerrado. Señala
Haas al respecto: “Con loable cautela los autores rehúyen una enumeración
rigurosa de los factores o condiciones que deben ser considerados “necesarios
y suficientes para efectuar la integración. Dudan de que lograr aislar una serie
de temas históricos recurrentes equivalga a una formulación de un proceso
verdaderamente “científico” (...) Dentro de este contexto metodológico los re-
sultados generales son los siguientes. Las comunidades de seguridad pluralistas
son más fáciles de establecer y mantener que las uniones más formales, siempre
que el objetivo fundamental sea simplemente el mantenimiento de la paz entre
los que en ellas participan. Esta conclusión no es válida si predominan otros
fines sociopolíticos además de la paz. No obstante, no se puede afirmar que

60
podría denominarse atribución integral de la soberanía desde
unidades políticas independientes a una comunidad amalga-
mada? ¿Ambas se excluyen?.
Procurando dar una respuesta a los diferentes interro-
gantes plantados, entendemos por integración al proceso que
implica el parcial o total -y generalmente gradual- retiro de la
significancia económica de las fronteras de unidades políticas
distintas, con el objetivo de generar entre éstas una movili-
dad social106 y política107 tendiente a consolidar estándares
cualitativamente superiores de desarrollo, mediante técni-
cas de concertación que a partir de la firma de un acuerdo
originario, construyen un sistema institucional y normati-
vo destinado especialmente a regular ese proceso en senti-

se ha logrado uno u otro tipo de comunidad de seguridad por el hecho de

haber pasado un “umbral” de integración. La verdadera integración se obtiene
cuando se satisface el criterio subjetivo de las expectativas de ciertas elites: si
las expectativas de las elites clave en la región convergen hacia demandas de
cambio pacífico y otros beneficios que sólo se consideran alcanzables mediante
la unión, la integración está en marcha”. Haas, Ernst, “El reto del regionalis-
mo” en Hoffman, Stanley (comp.), Teorías contemporáneas sobre las relaciones
internacionales, Ed. Tecnos, Madrid, 1963, pág. 275 y sgtes.
106 Di Tella, Torcuato, Sociología de los Procesos Políticos -una perspectiva la-
tinoamericana-, Grupo Editor Latinoamericano, pág. 118. “En el lenguaje
político usual el concepto de movilización es empleado para designar un mo-
vimiento con organización y conciencia de sus objetivos (...) el concepto de
movilización social ha sido empleado por investigadores como Karl Deutsch
y Gino Germani, en sentidos bastante convergentes (...) Para entender su sig-
nificado, comencemos por considerar el estado en que a menudo se encuentra
una gran parte de la población, sobre todo si es predominantemente rural y de
escaso nivel tecnológico y educacional, con tendencia a aceptar en forma pa-
siva las convenciones y fuentes tradicionales de autoridad. Este estado de bajo
alertamiento va acompañado de muy limitadas comunicaciones entre grupos
sociales, y de muy lentos cambios actitudinales. A partir de esta condición de
máxima pasividad se produce, bajo determinadas circunstancias, un primer
proceso de salida de la matriz de indiferentismo político-social. A ese proceso
lo llamaremos movilización social”.
107 Ídem, pág. 119: “En esta acepción (...) implicaría ya no un primer aparta-
miento de la matriz de indiferentismo, sino un grado bastante algo de organi-
zación y conciencia de objetivos”.

61
do predecible, armonizador y convergente, con vocación de
permanente profundización108.
Coincidimos con quienes explican a la integración como
un proceso, es decir, una secuencia de momentos sometida a
cierto orden lógico o cronológico, de características multidi-
mensionales. Se la vincula a un primer sentido económico,
y esbozadas sus características sobresalientes pareciera surgir
como objetivo primero de este tipo de esquemas la imple-
mentación de un programa de acción comercial común. No
obstante ello, ya hemos dicho que comercio y economía no
deben confundirse, como tampoco debe soslayarse que ésta
es una ciencia social, cuyo objeto es el hombre, sus necesi-
dades, y la satisfacción de éstas, en un contexto de recursos
limitados, que no puede sostenerse despojada de sus múltiples
condicionantes políticas, educativas, religiosas, normativas,
etc. El hecho integrador es en definitiva un hecho del hombre
con sentido teleológico, y como tal un hecho cultural.
La integración, tal como la concebimos, surge de actos
complejos de concertación política interestatal con efectos
múltiples, sobre los territorios nacionales, las organizaciones
estatales individuales -soberanas o autónomas- y la dinámica
socioeconómica de sus habitantes, pero que a diferencia del
caso estatal, nacido de un acto sociológico llamado poder cons-
tituyente, que se remata en un producto jurídico denomina-
do Constitución del Estado, es un proceso que goza en todas
sus estaciones de status jurídico, que podrá orientarse hacia
diferentes objetivos, modelos o niveles políticos, económicos
y sociales. En este orden de ideas, es válido rescatar el enfoque
federalista de los procesos de integración -sobre el que volvere-
mos en reiteradas oportunidades-, pero advirtiendo las diferen-

108 Ortega José E., Integración y Educación Superior, Conferencia dictada en

la Universidad de Playa Ancha de Ciencias de la Educación, Valparaíso, Chile,
5 de mayo de 2003.

62
tes entre Estado Federal y federalismo, ya que como lo ha plan-
teado la doctrina especializada, el rótulo “federal” no hace a
un Estado poseer la mecánica y las características del mentado
sistema, sino cómo se han organizado y se ejecutan material-
mente las relaciones entre los actores institucionales109, en un
sistema político que combina, en diferentes medidas pero in-
equívocamente igualdad y uniformidad nacional y diversidad
y particularismo local110. La Federación es una unión de Esta-
dos que da origen a una nueva entidad Estatal en las que las
otras funden su soberanía y es esencialmente una unión políti-
ca, diferenciándose de la “Comunidad” en aspectos tales como
la cohesión de poderes y la atribución de competencias111.

109 Elazar, Daniel, Exploring Federalism, University of Alabama Press, Alabama,

1987. En el mismo sentido, “por federalismo se entiende, en sentido amplio, la
forma de Estado caracterizada por la coexistencia, en armonía o en conflicto, de
dos poderes: el poder central -federal- y los poderes locales -provinciales-”. Pedro J.
Frías, El proceso federal argentino II. Córdoba, 1998, pág. 15. La idea de poder local
asumirá la forma propia de cada sistema a examinar, en cada Estado en particular
(Provincia, Estado -autónomo-, Comunidad Autónoma, Länder, Región, Cantón,
etc.). Carece de sentido intentar identificar un modelo federal puro, pues éste res-
ponderá a las circunstancias fundantes de cada Estado individualmente considera-
do, por eso es aceptado que ningún federalismo es igual a otro. Desde el punto de
vista teórico, “definir el federalismo puede resultar una tarea imposible. Efectiva-
mente, un investigador ha identificado alrededor de 267 acepciones diferentes que
se superponen entre sí (Stewart, 1984, 82). Para nuestro propósito, sin embargo,
es adecuada una simple definición: El federalismo es un sistema de reglas para la
división de las responsabilidades políticas públicas entre un número de organismos
gubernamentales autónomos”. Anton, Thomas J. Las políticas públicas & el federa-
lismo norteamericano. Cómo funciona el sistema. Heliasta, 1994, pág. 15. “Bien se ha
dicho que el federalismo y las autonomías municipales constituyen técnicas de vida
social que parten del principio de que quien está más cerca de las necesidades mejor
las conoce, y al conocerlas mejor con mayor facilitad las puede resolver”. Hernán-
dez Antonio María. Federalismo, autonomía municipal y ciudad de Buenos Aires en la
reforma constitucional de 1994. Depalma, 1997, pág. 14.
110 Anton, Thomas J., Las políticas públicas & el federalismo norteamericano.
Cómo funciona el sistema. Heliasta, 1994, pág. 13.
111 Dromi, José R., Ekmekdjian, Miguel A. y Rivera, Julio C., Derecho Comu-
nitario. Sistemas de Integración. Régimen del MERCOSUR, Ed. Ciudad Argen-

63
Integración, intergubernamentalismo y cooperación

Quizá resulte difícil comprender a priori las diferencias entre

los acuerdos de cooperación o intergubernamentales y los de
integración, pero debemos recalcar que no se trata sólo una
cuestión de matices.
Podemos sintetizarlas en los siguientes puntos:
a) En las organizaciones de cooperación, encontramos
una estructura institucional de tipo intergubernamental,
cuya voluntad está sujeta a la soberanía de los Estados miem-
bros. No existen organismos que tomen decisiones o dicten
normas que deban ser acatadas directa, inmediata y obliga-
toriamente por los Estados y por sus ciudadanos y tampoco
se advierten órganos que estén facultados para resolver en
forma obligatoria conflictos.
b) En las organizaciones de integración, existen institu-
ciones que ejercen funciones superiores de Estado, a las cua-
les los miembros del bloque le han atribuido competencias
que resignan en ese mismo acto. Por ello, esos organismos
pueden actuar directamente en beneficio o perjuicio de par-
ticulares y modificar directamente, por medio del dictado de
sus propias leyes, las normas nacionales, existiendo también
por voluntad de los Estados miembros, un tribunal u órgano
jurisdiccional que resuelve obligatoriamente conflictos gene-
rados entre Estados, entre Estados y ciudadanos, o directa-
mente entre ciudadanos.
Más allá de la distinción efectuada, se aclara que los
modelos desarrollados son sólo puros en teoría, y por tanto
ideales, existiendo en la realidad organizaciones que se apro-
ximan a uno u otro de los sistemas respondiendo, o bien una
estrategia de cooperación, o bien a una estrategia de integra-

tina, Buenos Aires, 1995, pág. 32 y 33.

64
ción. De hecho, el propio neofuncionalismo, muy útil para
explicar los fundamentos de la integración supranacional, no
encontró argumentos para justificar cambios en la estrate-
gia europea en los que la supranacionalidad se retraía -por
caso hacia mediados de la década del 60-, cobrando prota-
gonismo los Estados por separado, sobre la base de criterios
intergubernamentalistas -Francia con De Gaulle, Inglaterra
a partir de su ingreso- que se caracterizaron como realistas,
situando nuevamente al Estado individual y a sus intereses al
centro del análisis.
La experiencia europea nos muestra que si bien esta
tendencia se impuso por más de una década, se verifica-
ron en ese lapso significativos avances del comunitarismo
-medio ambiente, pesca, fondos de desarrollo regional, in-
tegración del Parlamento Europeo en forma directa- que
prepararon el impulso neofuncionalista de los 80. Esa base
supranacional que a pesar de los retrocesos no se diluyó, y
que se explica en el inequívoco carácter político -en el senti-
do de “alta política” más no en el de fundir varias soberanías
en una o de cooptar unas por otras- del proceso europeo112
nos motiva a adherir a la idea de que “... La integración,
en términos generales, supone un estadio superior al de la
mera cooperación”113.

112 “Aunque con frecuencia oímos decir en los medios de comunicación que
los aspectos políticos de la integración no han aparecido hasta 1992 con el
Tratado de la Unión Europea de Maastricht, esto no es así. El ideal político es
el leitmotiv de la integración. Su punto de partida y su meta son de naturaleza
política. Y en ello reside una diferencia radical entre la integración política eu-
ropea y los sistemas de integración económica de otras áreas del mundo como
Mercosur, el NAFTA o la EFTA, etc.”. Mangas Martín, Araceli, ¿Qué modelo
de integración política para Europa? Cuadernos Europeos de Deusto Núm.
24/2001, págs. 89-90.
113 Molina del Pozo, Carlos, Manual de Derecho de la Comunidad Europea,
Ed. Trivium, Madrid, 1987, pág. 61.

65
Breve caracterización de los procesos de integración

Los procesos de integración pueden concebirse y orientarse

con diferente extensión o alcance, y hacia diferentes objetivos,
modelos o niveles, como ya veremos, diferenciando cada una
de estas características.

Extensión o alcance

a) Vertical o sectorial, y horizontal o general: el primer caso

se manifiesta cuando la integración se refiere sólo a ciertos
rubros, como el carbón y el acero en el caso de la CECA, o
la energía atómica en el caso de la EURATOM. El segundo
supuesto, cuando involucra a las economías nacionales en su
totalidad, como la antigua CEE (hoy Unión Europea -UE-),
la pionera Asociación Latinoamericana de Libre Comercio
(ALALC), la actual Asociación Latinoamericana de Integra-
ción (ALADI), el MERCOSUR, etc., estructuras dentro de
las cuales (esto es útil aclararlo) se permiten y de hecho se dan
con mucha frecuencia acuerdos de integración sectorial, que
pueden estar referidos a rubros tan diversos como alimentos,
materias primas, automotores, radiodifusión, complementa-
ción en ciertos productos, etcétera.
Hay quienes al hablar de modalidades de integración, se
refieren a sus distintos aspectos o facetas, y así se distinguen,
además de la integración económica, la integración cultural
(educación y enseñanza), la integración jurídica (unificación
o armonización de leyes y demás normas), la integración mi-
litar (defensa y estrategia), etc. No estamos de acuerdo con
esta postura, y sostenemos que todo proceso de integración
comprende en mayor o menor medida y en distintas etapas,
a todos los aspectos de la vida en relación, por lo que no tiene
sentido distinguirlos como tipos, y sí,en todo caso, especifi-
carlos cuando sea necesario.

66
 b) Endo, sub o intranacional y exo o supranacional: aun
cuando sea más usual, no es acertado decir que la integración
se manifiesta exclusivamente entre países. Puede materiali-
zarse en un territorio nacional, cuando sus unidades compo-
nentes (estados subnacionales federados, provincias, comuni-
dades autónomas, etc.) procuran superar en base a acuerdos
jurídicos diferencias o desequilibrios económicos o sociales, a
fin de incorporar a todos sus sectores y agentes a la circulación
más equitativa de la riqueza. Tal es el caso de la integración
endonacional, que la República Argentina y buena parte de
los Estados del mundo receptan en su propia Constitución y
que ha dado desarrollos concretos114. En la Unión Europea,
la región endonacional ha sido reconocida como vital en el
proceso, al punto de generar instituciones que las represen-
tan -Comité de las Regiones-, que han logrado incrementar
sus competencias115 y mantienen aspiraciones de acrecentarlas

114 En la República Argentina, los tratados de Nuevo Cuyo (1988, Mendoza,

San Juan, San Luis y La Rioja), Región Patagónica (1996, La Pampa, Neuquén,
Río Negro, Chubut y Tierra del Fuego), Región Centro (1998, Córdoba y San-
ta Fe, 1999 se suma Entre Ríos), Gran Noroeste Argentino (Salta, Jujuy, Tu-
cumán, La Rioja, Catamarca, Santiago del Estero), Noreste Argentino (Chaco,
Formosa, Misiones, Corrientes y Entre Ríos), Norte Grande Argentino (1999,
Catamarca, Corrientes, Chaco, Formosa, Jujuy, Misiones, Tucumán, Salta y
Santiago del Estero). Podemos sumar a estos esquemas la Comisión Regional
de Comercio Exterior del Nordeste y Litoral Argentino (CRECENEA, 1984,
Entre Ríos, Santa Fe, Corrientes, Misiones, Chaco y Formosa), integrado en
1988 con el Consejo para el Desarrollo del Sur de Brasil (CODESUL, Santa
Catarina, Paraná, Río Grande do Sul y Mato Grosso do Sul).
115 El Tratado Constitucional Europeo -finalmente no ratificado- abría a las
regiones, la posibilidad de una legitimación procesal activa indirecta y colectiva
por violación de la subsidiariedad respecto a actos legislativos para cuya adop-
ción se requiera obligatoriamente dictamen del Comité de las Regiones. El
Tratado de Lisboa les reconoce legitimación para acudir al Tribunal de Justicia
y modifica el mandato de cuatro a cinco años de sus integrantes. Amplía las
materias y las instancias de consulta obligatoria. Consagra el sistema de “alerta
temprana” que posibilita a cada Parlamento nacional -con consulta obligato-
ria a poderes legislativos locales- verificar en la fase ascendente del proceso

67
aún más. Los dos procesos, generalmente, se complementan y
se influyen recíprocamente.
Los procesos de integración allende los límites del Es-
tado nacional, en los términos ya explicitados, se denomina
supranacional, aunque quizá sea más preciso denominarla exo-
nacional, pues no todo esquema de estas características llega
a crear órganos totalmente supranacionales, como ya hemos
expresado y como lo seguiremos ilustrando.
c) Regional, subregional, interregional, suprarregional, me-
garregional y no regional: dentro de un continente, o inclusive
hacia el interior de un país, la región, en tanto espacio116 que
se distingue por sus características geográficas, socioculturales
o administrativas y que se deslinda de otros con los que limi-
ta117, es la “unidad de medida” de estos procesos. Así tenemos

legislativo si los proyectos respetan el principio de subsidiariedad. En 2012 se

ha aprobado un Protocolo entre el Comité y la Comisión que refuerza el rol
del Comité tanto en la fase pre-legislativa como legislativa. La adecuación del
sistema jurídico nacional a las previsiones de Lisboa ha generado casuística,
confirmando “que la regionalización representa un fenómeno capaz de ofrecer
legitimación democrática en el proceso de integración europea”, aportando a
la participación, la interacción entre legislaturas nacionales y locales, la orien-
tación democrática de los mecanismos procedimentales y de toma de decisio-
nes, a su intervención en la construcción jurídica europea, constituyendo “un
instrumento de contrapeso de reequilibrio funcional en la situación actual de
crisis de la UE”. Frosina Laura, Regiones y Unión Europea tras el Tratado de
Lisboa. El Comité de las Regiones, los parlamentos regionales y el desafío de
la “multi levelgovernance”. ReDCE, Año 11, Núm. 22 Julio-Diciembre 2014,
págs. 175-212. Sin perjuicio de ello, y como veremos infra, no toda la doctrina
especializada es tan entusiasta, ni con Lisboa ni con el rol de la Comisión y del
Comité conforme el Tratado.
116 En cuando a la idea de espacio, no desagregamos el ámbito físico del conte-
nido social que le es ineludible, pues no es posible considerar a aquél de un modo
neutro o “preconstitutivo” de otros procesos sociales, económicos o políticos.
117 Hillmann Karl-Heinz, Diccionario enciclopédico de Sociología, Herder,
2009, pág. 768. Se la concibe como un instrumento para la integración (en
el sentido del sociólogo Alfredo Poviña). Admite la categoría de “territorio
de tamaño medio, de interés para la administración, la planificación y
las aspiraciones de desarrollo” -ídem, pág. 768- que puede comprender

68
el caso de la Unión Europea que contiene a Europa Occiden-
tal, o del Tratado de Libre Comercio de América del Norte
(NAFTA) que incluye a todos los países de esa región, o a
la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) que
abarca a los estados de América del Sur, etcétera.
Motivado por determinadas razones o circunstancias,
puede el proceso acotarse a un alcance parcial dentro de la
región, como es el caso del MERCOSUR dentro de la región
sudamericana, o el BENELUX dentro de Europa, con lo que
será de tipo subregional.
Puede impulsarse la vinculación entre dos regiones, en
cuyo caso el proceso será interregional si no establece órganos
que estén por encima de las dos regiones pre-integradas, tal
como en la práctica está ocurriendo con el Acuerdo Marco de
Cooperación Intrarregional suscripto en 1995 por los Estados
Miembros de la Unión Europea y los Estados Parte del MER-
COSUR, que prevé la liberalización comercial, concertación
de estrategias comunes frente a terceros países, colaboración
e información en el intercambio de servicios, etc. Para el caso
de que se diera una integración entre regiones con la con-
formación de un nuevo nivel de instituciones y normas que
estén por encima de las normas emitidas por los organismos
regionales y los propios de sus Estados miembros, estaríamos
frente a un proceso de integración suprarregional.
Se habla también de procesos de carácter megarregional,
que tienen por objeto establecer redes internacionales de pro-
ducción, acuerdos profundos -que trascienden el tema comer-
cial y abordan temas productivos, la inversión extranjera, los
servicios, la propiedad intelectual, etcétera- mediante reglas
que permiten condiciones de diversificación industrial y co-

dimensiones variables (grupos de municipios, distritos u otras jurisdicciones

sub nacionales como las provincias), o de espacio geográfico de interés para la
escala mundial -Idem, pág. 768-.

69
mercial en escala muy amplia, los cuales generan “cadenas de
valor modernas”118. Los modelos más exitosos son el asiático,
el de América del Norte y el europeo, en los cuales países co-
rrespondientes a las zonas geográficas en las que se concentran
los mayores productores globales -las llamadas “fábricas mun-
diales” vinculadas por cadenas de valor- procuran concertar
la compatibilidad de las regulaciones y su sinergia, como una
alternativa a la menor velocidad de la Organización Mundial
del Comercio119. Finalmente, consideramos que existe una
posibilidad no regional de integración, alentada por intereses
económicos o políticos, que en las actuales circunstancias de
globalización de las relaciones internacionales y la facilidad
de las comunicaciones puede sostenerse y desarrollarse sin di-
ficultad: tal el caso de los acuerdos entre la Unión Europea
y Chile, EE.UU. y la nación trasandina, Colombia o Perú
las cuales no dejan de ser continentales comprendiendo a las
Américas como un único ámbito geográfico-, o las iniciativas
entre la Unión Europea y México, o Inglaterra y este último
país, Unión Europea y Uruguay -en negociación-, etcétera.

Objetivos y modelos de la integración en la experiencia comparada

Los Estados han echado mano a una amplia variedad de ob-

jetivos a la hora de iniciar sus procesos de integración. Así
se han señalado, resumiendo numerosos textos y opiniones,
algunos como: a) Eliminación de hipótesis de conflicto bélico
entre los Estados parte; b) Fomento del desarrollo armónico
de las actividades políticas, sociales y económicas; c) Expan-
sión económico social continua y equilibrada; d) Estabilidad
política, económica y social creciente; e) Mejora en el nivel

118 CEPAL, documento La Alianza del Pacífico y el Mercosur: Hacia la conver-

gencia en la diversidad, Santiago, 2014, pág. 23-24
119 Ídem, pág. 23.

70
de vida de sus habitantes; f ) Relación más estrecha entre los
Estados miembros (mejora en la calidad de sus relaciones in-
tergubernamentales); g) Libre circulación de personas, bienes
y capitales; h) Control y fomento del aumento cuantitativo y
cualitativo de la producción; i) Fomento de mejores condi-
ciones laborales y de vida para los trabajadores; j) Desarrollo
de la investigación y difusión de conocimientos técnicos; j)
Facilitación y fomento de las comunicaciones; k) Facilita-
ción y fomento de las inversiones; l) Ampliación de áreas de
libre comercio internacional; ll) Incremento del tamaño de
los mercados; m) Adopción de estrategias únicas para la ne-
gociación política y económica con el resto del mundo; n)
Cooperación y solidaridad social; ñ) Distribución más equi-
tativa de la riqueza; o) Coordinación en el mejoramiento de
la infraestructura física y social de los Estados miembros; p)
Fortalecimiento e imbricación de la sociedad civil; q) Mejora
sustancial en las instituciones e instancias que garanticen la
participación del ciudadano en la vida pública; etcétera.
En la actualidad, existen tres “modelos”120 bien defini-
dos de integración en cuanto a sus objetivos: a) El Modelo
Asiático, que estructura el proceso a partir del fortaleci-
miento del Estado121; b) El Modelo Norteamericano, orien-
tado hacia la exclusiva expansión del mercado, a través del
intercambio comercial122; c) El Modelo Europeo, que utiliza

120 Sabido es que, como lo recuerda Di Tella, Torcuato, Sociología de los Proce-
sos Políticos -una perspectiva latinoamericana-, Grupo Editor Latinoamericano,
pág. 59. “La palabra modelo se usa en más de una docena de sentidos”. Si bien
como indica el autor citado el vocablo “es casi ajeno a las ciencias sociales pero
común en el lenguaje diario”, en aquéllas se utiliza habitualmente para referir
“un determinado proceso, conjunto de eventos singulares, capaces de repetirse,
-aunque sea aproximadamente- en otras latitudes”.
121 Un Estado muy presente en la producción de bienes y servicios y en
las regulaciones.
122 Ello no significa que la expansión final resultante del mercado -desarro-
llado, diversificado, especializado- tiene como contraparte a un Estado débil o

71
al mercado para mejorar el bienestar social. Según los obje-
tivos que se adopten, el proceso de que se trate se acercará
más a uno u otro modelo123. Independientemente del tipo
adoptado, debe quedar claro que siempre son los Estados
quienes legalmente asumen su impulso y lo conciertan, lo
que implica por parte de éstos tanto una decisión política
como una reflexión económica.
Pero el grado de profundización que se le imprima a la
integración (o lo que es lo mismo, qué integramos y cómo lo
integramos), no sólo depende de la decisión y reflexión esta-
tal. Es clave para su éxito que los objetivos sean compartidos y
asumidos por la sociedad124. Debe fomentarse la participación

pequeño. Por el contrario, es un Estado muy sólido pero orientado a ejercer su

autoridad en beneficio del objetivo principal, lo que supone no sólo la aptitud
regulatoria, sino también la solvencia presupuestaria y financiera para sustentar
esa orientación.
123 “El modelo -explica Di Tella, Torcuato, Sociología de los Procesos Políticos
-una perspectiva latinoamericana-, Grupo Editor Latinoamericano, pág. 59-es
algo más bien rígido, aunque esté desplegado en el tiempo. Consiste en un
conjunto de partes que, aunque por cierto relacionadas unas con otras, están
ahí dadas, y que resultan de abstraer los eventos o componentes más impor-
tantes de un cierto proceso histórico concreto. Se supone que ese proceso es
irreproducible en otras partes y para entender mejor cómo ello ocurre es preci-
so conocer lo mejor posible cómo se dio en un caso en que tuvo un desarrollo
completo o exitoso (...) básicamente se trata de una descripción”. Aclaramos
que entre los muchos sentidos de la palabra, encontramos dos que pueden con-
fundirse: el de la caracterización de casos (representación de un tipo de proceso
histórico) y el que sintetiza un conjunto de teorías e hipótesis científicas, las
cuales deben poder se aplicadas a situaciones diversas “dando entonces como
resultado casos, o secuencias históricas, distintos”-Idem, pág. 64-. Si bien Di
Tella se esfuerza en aclarar que utiliza el término con ésta última denotación,
nosotros lo emplearemos en ambos sentidos.
124 “Es deseable, para que la integración prospere, que se produzca antes del
acto de unión una ampliación vertical de las elites en cada unidad política, que
se debilite la rígida estratificación social, que aumente la participación de la
masa en la vida pública. Pero es igualmente deseable que se provoquen los con-
tactos horizontales entre elites de status y mentalidad semejantes de todas las
unidades políticas”.Ernst Haas, el Reto del Regionalismo, en Hoffman Stanley
H., Teorías contemporáneas sobre las relaciones internacionales, Editorial Tecnos,
Madrid, 1963, pág. 276.

72
de los distintos actores sociales y económicos, analizando, de-
batiendo, plebiscitando, opinando, proponiendo, presionan-
do e influyendo sobre el rumbo determinado, lo que mejorará
la calidad de la legitimidad del proceso, democratizándolo.
Si bien siempre serán los Estados a través de sus poderes eje-
cutivos, legislativo y judicial y de acuerdo a los mecanismos
establecidos constitucionalmente, los que darán necesario sta-
tus de legalidad al mismo, “las condiciones y consecuencias
relacionadas con la democracia y el pluralismo en la moderna
sociedad occidental aparecen como elementos cruciales en el
proceso de integración internacional”125.

Niveles de integración: su significación política

La integración “es un proceso que debe considerar las carac-

terísticas particulares de los países participantes, la cual va
más allá de la firma de los tratados, y enfrenta dificultades
para su ejecución. Por lo tanto, la integración es un ámbito
de conflictos, en torno al cual se deben construir agendas
comunes entre los actores participantes”126. Ese ámbito de
tensiones, negociaciones y acuerdos o desacuerdos, que res-
ponde a condicionamientos multidimensionales, se perfila
y desarrolla de diversas formas, habiéndose de algún modo
estandarizado ciertas categorías que operan como plataforma
de ese teatro de operaciones, denominadas por la doctrina
niveles, que representan una suerte de gradas que a medida
que se recorren, perfeccionan o profundizan el esquema.
Recordamos que se toma como referencia la mayor o
menor apertura de las aduanas y su régimen jurídico127. En
125 Idem, pág. 276.
126 Monge G., Hernando, Centroamérica: la sociedad civil protagonista del pro-
ceso de integración, ALOPCECADE, Costa Rica, 1999, pág. 38.
127 Tamames, Ramón, “El proceso de integración económica” en Zelada
Castedo, Alberto (Compilador), Derecho de la Integración Económica Regional.

73
contra, una opinión minoritaria sostiene que cada mode-
lo presenta características propias por lo que su evolución
no necesariamente constituye la profundización de la etapa
inmediata anterior.
Por clásica y exhaustiva, elegimos la categorización de
niveles de integración desarrollada por el Instituto Interame-
ricano de Estudios Jurídicos Internacionales128:
a) Acuerdos de Integración Fronteriza129: se basan en razones
de necesidad geográfica y consisten en regulaciones especiales
para facilitar el tráfico comercial en áreas determinadas. Inclu-
yen a veces proyectos de infraestructura común (obras públicas
conjuntas), o asentamientos industriales multinacionales.
b) Establecimiento de tarifas preferenciales: favorecen el
comercio en el espacio integrado, a veces recayendo exclusi-
vamente sobre productos, otras veces abarcando también li-
cencias de importación o exportación. Vinculada en su origen
a esquemas de tipo colonial -vgr., las preferencias aduaneras
acordadas por el Reino Unido en el marco de la Common-
wealth, o las devenidas de la transformación de las colonias
de Francia, después de la Segunda Guerra Mundial, en la

Lecturas seleccionadas, Banco Interamericano de Desarrollo. Instituto para la

Integración de América Latina (BID-INTAL), 1989, pág. 18: “... por ser éste
el mecanismo de defensa más importante de las economías nacionales, dentro claro
está, del sistema capitalista de mercado”. En síntesis, a más retiro de esa defensa,
mayor profundidad en el nivel de integración.
128 Instituto Interamericano de Estudios Jurídicos Internacionales, “Derecho
de la Integración Latinoamericana. Ensayo de sistematización”, Ediciones De-
palma, 1969, pág. 7 y sgts.
129 Entendiendo por integración fronteriza al “proceso convenido por dos esta-
dos en sus territorios fronterizos colindantes, para propiciar su desarrollo sobre
la base del aprovechamiento conjunto o complementario de sus potencialidades
humanas, recursos naturales, necesidades comunes y costos y beneficios com-
partidos”. Sistema Económico Latinoamericano (SELA), citada por Ippólito
Daniel, “Revisitando viejos esquemas de cooperación transfronteriza en el Mer-
cosur: un análisis de la institucionalidad de CRECENEA y su proyección hacia
los Estados del Sur de Brasil (CODESUL), Pampa, enero-junio 2017, pág. 9.

74
Unión Francesa130, las posesiones de Bélgica y Holanda, las de
EE.UU. con Filipinas, Puerto Rico, etc., los acuerdos bilatera-
les y en el marco de ALALC-ALADI de los estados latinoame-
ricanos, etc. Los acuerdos de este tipo tienden a considerarse
transitorios: o bien son absorbidos dentro de compromisos
mayores, o bien resultan del estancamiento de procesos origi-
nalmente concebidos para fines más profundos, que al largo
plazo se sustituyen por otros o se extinguen.
c) Zona de libre comercio: área en la cual se suprimen
gradualmente las barreras arancelarias y, en general, cualquier
otra forma de restricción comercial para la circulación de bie-
nes y servicios, sin extenderlo a terceros. Se trata de la forma
más sencilla y elemental de integración económica. La expe-
riencia demuestra que la formación de estas zonas “... sólo es
posible entre países que se encuentren en un grado de desa-
rrollo más o menos alto y homogéneo”131. Su ejemplo vigente
más conocido es el NAFTA132.
d) Unión Aduanera: al desarme arancelario establecido en
el marco de la zona de libre comercio, los estados suman la

130 Transformadas en 1957 en un acuerdo de libre comercio entre la Comunidad

Económica Europea, que luego quedan englobados en los Acuerdos de Lomé.
131 Tamames, Ramón, “El proceso de integración económica” en Zelada,
Castedo, Alberto (Compilador), Derecho de la Integración Económica Regional.
Lecturas seleccionadas, Banco Interamericano de Desarrollo. Instituto para la
Integración de América Latina (BID-INTAL), 1989, pág 20: “Entre los países
menos desarrollados, este tipo de integración no puede tener sino un carácter
meramente transitorio. A poco que cualquiera de los Estados miembros desee
expandir sus actividades más allá de sus lindes tradicionales, tropieza con el
obstáculo derivable del nivel de los derechos del arancel de un copartícipe de
la zona. Al iniciar o ampliar su industrialización (...) se hace necesario ir al
arancel externo común”.
132 Estados Unidos ha utilizado esta figura, para eliminar barreras en un mar-
co compatible con las reglas de la OMC, numerosos países: Centro América
y República Dominicana (CAFTA-D), Chile, Perú, Colombia y Panamá, etc.
Chile emplea mucho esta figura: NAFTA, Mercado Común Centro America-
no (MCCA, luego SICA), Panamá, Corea del Sur, China, Unión Europea, etc.

75
determinación de un arancel externo común. También se la
ha considerado transitoria, puesto que la libertad de comercio
que ella genera, pronto hace sentir la necesidad de actuar en
otras ramas de la economía y la política -la moneda, los im-
puestos, los transportes, la ayuda social, la educación, etc.-133,
pues de lo contrario la marcha de la unión aduanera fracasará
por la diversidad de criterios o leyes vigentes en cada uno de
los Estados, que necesariamente deben ir armonizándose para
lograr el cumplimiento de los objetivos. Podríamos encuadrar
al MERCOSUR134 en este nivel135.
e) Mercado Común: Es una de las formas superiores de
integración. A la libre circulación interna y arancel externo
común -con algunas excepciones en este particular aspecto,
como la CECA-, se le añade la libre circulación de factores
productivos. Implica la adopción de numerosas y complejas
decisiones no sólo en cuanto al orden económico, sino en

133 Idem, pág. 21: “La unión aduanera sin más, difícilmente pueda darse en
la realidad; históricamente, cabe afirmar que no se ha dado nunca. Y ello es
perfectamente lógico, pues, establecida la libertad de comercio sin barreras
arancelarias (...) es inevitable al aparición de una larga serie de problemas (...)
En otras palabras, la unión aduanera, cuando se consolida efectivamente, des-
emboca necesariamente en la unión económica”.
134 Señalando que el “esquema regional del MERCOSUR fue concebido
como un proceso de integración profunda ya que prevé alcanzar un merca-
do común, pasando previamente por una etapa de liberación del comercio
intrarregional de bienes y servicios un territorio aduanero unificado”. Bou-
zas, Roberto, MERCOSUR: Instituciones, asimetrías e integración profun-
da. FirstDraft, pág. 1, Disponible en www.redmercosur.com.uy, citado por
Brizzio, Jacquelina E., Los dilemas de la integración profunda en el Mercosur. El
caso de los obstáculos técnicos al comercio, Maestría en Relaciones Internaciona-
les, Centro de Estudios Avanzados, Universidad Nacional de Córdoba, 2010,
inédita, pág. 7.
135 Teniendo en cuenta los objetivos consagrados en el Protocolo de Ouro
Preto, parte integrante del Tratado de Asunción. Hacemos la salvedad de que
en realidad, se trataría de un esquema de cooperación con profundas prefe-
rencias arancelarias, que no ha perfeccionado ni una unión aduanera -ni aún,
siquiera, una zona de libre comercio-.

76
el ámbito jurídico y político-institucional, pues la movilidad
de los factores productivos exige que se tomen numerosas y
diversas medidas que obligatoriamente deben ser comunes,
tanto para armonizar diversas leyes como para equilibrar y
conducir las relaciones económicas. Su estructura institucio-
nal debe ser en consecuencia permanente, para actuar sobre la
realidad del intercambio y del programa económico, pues éste
excede la simple remoción de barreras aduaneras. Su ejem-
plo más importante lo tenemos con la Comunidad Europea
(CE), desde la firma de los Tratados de Roma, hasta la entrada
en vigencia del Tratado de Maastricht, creador de la Unión
Europea, la cual se va constituyendo gradualmente.
f ) Unión Económica: concepto ciertamente difuso y difí-
cil de desarrollar, constituye la forma más completa de integra-
ción, al fusionar en uno solo los demás niveles de integración.
Ricardo Xavier Basaldúa también la denomina “unión econó-
mica y monetaria”, la cual se trata “... de la formulación concer-
tada de las políticas macro y micro económicas y su traducción en
una legislación económica común”136. A los elementos caracte-
rísticos del mercado común (supresión de barreras internas),
se agrega el establecimiento de políticas no sólo comerciales,
sino también cambiarias, monetarias -con signo monetario y
Banco Central único-, impositivas, agrícolas, ambientales, in-
dustriales, financieras, etc. (En la actualidad, la Unión Euro-
pea tiende a convertirse en una unión económica).
Una visión sesgada de estos niveles -netamente mercan-
tilista- consigna en una misma categoría de mayor o menor
compromiso comercial a una amplia gama de acuerdos, desde
las meras preferencias arancelarias hasta las sofisticadas e in-
clusivas formas propias de la unión económica o monetaria.

136 Basaldúa, Ricardo Xavier, Mercosur y Derecho de la Integración, Abeledo-

Perrot, Buenos Aires, 1999.

77
 Consideramos que es inapropiado englobarlos, existien-
do diferencias sustanciales entre los mecanismos de asocia-
ción que evidentemente poseen vocación mercantilista, como
los acuerdos de preferencias arancelarias o las zonas de libre
comercio, de los que presentan vocación comunitaria -unión
aduanera, el mercado común, o la unión monetaria-, en los
que se avanza hacia una unidad común merced al estableci-
miento de un orden jurídico, político y económico social, en
el que autoridades supraestatales garantizan el cumplimiento
de los objetivos mediante el ejercicio de competencias atri-
buidas -no delegadas pues ello supondría la temporalidad o el
avocamiento- expresamente resultantes de disposiciones del
Tratado fundante o excepcionalmente deducibles en forma
implícita (esto más por utilización de métodos de interpre-
tación sistemáticos y teleológicos, basados en el principio del
efecto útil y del efecto necesario que por la exclusiva aplicación
de la doctrina de los poderes implícitos), y cuyos presupuestos
son, en líneas muy generales, la democracia, la protección de
la identidad cultural, la justicia social y la seguridad jurídica.

Integración interestatal, regionalismo y regionalización

La integración en la Europa comunitaria

Volviendo al paradigma europeo, y por tanto a los Tratados de

Roma, acuñada ya la noción de supranacionalidad que pre-
tendía sustituir la imagen de dispersión del poder por la de
una común unión, establece el primero de ellos un solo mer-
cado entre todos sus miembros, a partir de la libre circulación
de mercaderías, personas -ciudadanos, turistas, profesionales,
trabajadores, mano de obra, etc.-, servicios y capitales, con
un arancel aduanero común para importaciones, utilizando

78
las técnicas que hemos repasado en páginas anteriores. Ello
implica la supresión de las aduanas interiores, el acercamiento
progresivo de las políticas económicas entre los estados, etc.,
con el propósito de promover el desarrollo armónico, mejorar
el nivel de vida y unir a los pueblos. El período de aplicación
no es inmediato, y comprende dos grandes etapas: transitoria
-doce años divididos en tres fases de cuatro años cada una-,
y definitiva -posteriormente-. Los mecanismos de supresión
de aduanas, libre circulación, tarifa exterior común, políticas
económicas comunes -agrícola, comercial, industrial, compe-
tencia, establecimiento, etc.-, y demás con objetivos de pro-
fundización económica, se desarrollan extensamente, como
también se crean instituciones similares a las que fundó el
Tratado de París de 1951, que fueron creciendo con la parti-
cipación de nuevos estados socios y evolucionando a lo largo
de sus casi cincuenta años de vida.
De igual forma, el segundo de los Tratados de Roma
aludidos procura contribuir a la generación de condiciones
para desarrollar la industria nuclear, alternativa energética de
primer orden, alentando la investigación y asegurando la di-
fusión de conocimientos, coordinando las inversiones y ga-
rantizando el igualitario acceso a materias primeras y descu-
brimientos. Explicita cuidadosamente esos propósitos, y crea
organismos supranacionales, como los demás Tratados.
Pero estos Tratados no vinculaban a la mayoría de los
Estados europeos, y ni siquiera a totalidad de los más gravi-
tantes. El Reino Unido se había retirado de las negociaciones
del Tratado de la CEE, por estar más interesado en circuns-
cribir la integración al nivel de la zona de libre comercio, en
la vasta zona de la OCDE y sin arancel externo común, lo
que fue rechazado fundamentalmente por Francia. Eso lleva
a la nación británica a impulsar la creación de la Asociación
Europea de Libre Comercio en 1960, junto a Austria, Norue-

79
ga, Suecia, Dinamarca, Portugal y Suiza -luego ingresan Fin-
landia e Islandia-. No obstante, el Reino Unido, Dinamarca,
Irlanda y Noruega presentan su postulación como miembros
de la CEE, rechazada especialmente por Francia, reiterada en
1967 y finalmente aceptada en 1972, luego de complicadas
negociaciones que tuvieron que reabrirse con la nación britá-
nica hacia 1975 y nuevamente en 1979, obteniendo sucesivas
mejoras en sus condiciones de membresías no previstas en el
esquema original que al decir de los expertos, confirmaron la
fina intuición de Francia acerca de la sinceridad de los compro-
misos europeístas de la otrora potencia imperial137.
El éxito, a pesar de etapas de fuerte contracción como
la crisis de 1965138, de esa primera etapa de tránsito hacia la
Unión Aduanera, permitió la realización de algunas reformas
que flexibilizaron por una parte y reforzaron por otra -para-
dójicamente- ciertos aspectos de la estructura institucional,
facilitando la mejor ejecución de políticas comunes y ratifi-
cando la intención de dotar a los organismos supranacionales
de legalidad y legitimidad, tal como lo exigía el punto de vista
genuinamente comunitario, más neofuncionalista que inter-
gubernamentalista. Pompidou139, presidente francés sucesor
de De Gaulle -impulsor en la apertura de Francia verificada
a fines de los 60 -caracterizaba a esa etapa en un recordado
tríptico: achèvement -terminación-, approfondissement -pro-
137 Mangas Martín, Araceli y Liñán Nogueras, Diego, Instituciones y Derecho
de la Comunidad Europea, Ed. Tecnos, 2003, pág. 43 y 44.
138 Al rechazar Francia el sistema de adopción de decisiones por mayoría
cualificada, abandonando el Consejo, crisis zanjada luego de los acuerdos de
Luxemburgo en 1966.
139 Georges Jean Raymond Pompidou (1911-1974), político francés, Primer
Ministro entre 1962-1968 y Presidente de la República Francesa (1969-1974).
Falleció en el ejercicio del cargo, impulsando la modernización, el desarrollo y
la integración de Francia en el proceso europeo. Fue un interlocutor importan-
te frente a Alemania y el Reino Unido, sin descuidar las relaciones con las su-
perpotencias: mantuvo relaciones con la U.R.S.S. y se incorporó a la O.T.A.N.

80
fundización- y élargissement -ampliación-140. En este último
rubro, la Europa comunitaria se amplía en sus objetivos y en
su territorio, al pasar de seis fundadores a doce miembros in-
tegrantes hacia la década del 80141. Dado que“[en los procesos
de integración])... la democracia es la única forma de poder
político que asegura el hecho participativo”142, la vigencia de
un Europarlamento con importantes competencias de code-
cisión, votado directamente por la ciudadanía, movilizó a los
actores sociales y a los partidos políticos.
Desde el Informe Tindemans de 1975, se multiplica-
ron las iniciativas que profundizaban la visión de una co-
munidad crecientemente amalgamada, avanzando hacia una
auténtica Unión. Finalmente el Proyecto Spinelli de clara
impronta federalista, recoge estas tendencias e influye en
los informes de diciembre de 1984 y marzo de 1985, que
finalmente tiene en cuenta el Consejo Europeo, reunido en
Conferencia Intergubernamental en la ciudad de Milán, la
cual aprueba el Acta Única Europea de 1986, iniciándose un
período de cambios profundos y veloces que prosigue con la
Conferencia Intergubernamental de Maastricht de diciem-
bre de 1991 y con la firma Tratado de la Unión Europea de
1992, que renueva el modelo institucional europeo. A partir
de esta fecha se generaron diversas revisiones a los instru-
mentos jurídicos políticos.
Así se suceden en menos de una década las reformas de
los Tratados de Maastricht, Ámsterdam y Niza. El número de

140 Mangas Martín, Araceli y Liñán Nogueras, Diego, Instituciones y Derecho

de la Comunidad Europea, Ed. Tecnos, 2003, pág. 45.
141 Se incorporan Grecia (1981), Portugal (1986) y España (1986), una vez
que superan sus dictaduras y se restablece el orden democrático.
142 Brizzio, Jacquelina Érica, Una alternativa para la reforma del sistema insti-
tucional del MERCOSUR. Tesina en la carrera de Especialización en MERCO-
SUR-Aspectos Jurídicos y Económicos, Facultad de Derecho y Ciencias Socia-
les de la Universidad Nacional de Córdoba, Córdoba, 1999, pág. 71. Inédita.

81
Estados miembros pasó de doce a veintisiete. La necesidad de
incorporar a la ciudadanía y de una legitimación cierta del
proceso de integración, llevó a la firma del Tratado Constitu-
cional Europeo en 2004143, iniciativa sin precedentes144 y para
la cual Europa no estaba preparado. La primavera europea de
2005 significaría un fuerte rechazo a la Constitución Europea
con referéndums negativos en los Países Bajos y Francia.

143 Parlamento Europeo, Informe sobre el Tratado por el que se establece una
Constitución para Europa, 19/XII/2004, ponentes: Richard Corbett e Íñigo
Méndez de Vigo, (A6-0070/2004), p. 7. Es Tratado porque se rige por las
normas del Derecho Internacional y Constitución por su significado y objeti-
vos de una verdadera unión política. Como sostiene el Parlamento Europeo:
“Por su naturaleza y contenido ese Tratado establece una verdadera Consti-
tución. Define la naturaleza, valores y principios que guiarán las actuaciones
de la Unión; acota las competencias de la Unión; establece sus instituciones;
presenta los instrumentos de decisión y precisa los actos; define los derechos
de los ciudadanos respecto a la Unión; establece las normas que regularán su
revisión;... Este es el cometido de una Constitución, definir las condiciones y
los límites del ejercicio del poder en un marco de una entidad política y garan-
tizar los derechos de los ciudadanos”. No obstante, en la opinión de expertos
“si se hubiera seguido llamando como lo que era, Tratado dela Unión Europea,
y prescindiendo de excesos verbales nos habríamos ahorrado esta inútil crisis
y hubiéramos tenido hace tiempo un tratado ordenado. La apropiación in-
debida de una organización internacional sujeta a un subsistema del derecho
internacional (el derecho “comunitario”, aunque habrá que ir abandonando
formalmente esa expresión) produjo la más grave crisis de la historia” Mangas
Martín, Araceli, “La reforma institucional en el tratado de reforma”, Revista
de las Cortes Generales 04, 14/4/08, págs. 149 y 150. La autora señala que el
empoderamiento del Consejo, la posibilidad de revisión de los tratados a los
Estados nacionales, cierto debilitamiento de la Comisión -reducción de miem-
bros-, impulsan una mayor influencia intergubernamental en proceso europeo,
que es consecuencia de la ampliación del número de Estados “y la necesidad
de hacer llegar intereses cada vez más heterogéneos y alejados del horizonte
político de la integración”. Idem, pág. 151.
144 Se han discutido proyectos desde 1989, en la órbita del Parlamento Eu-
ropeo -Comisión de Asuntos Institucionales-. Mangas Martín, Araceli, Re-
flexiones sobre el proyecto de Constitución Europea ante la perspectiva de la
Reforma de 1996, Revista Española de Derecho Constitucional, año 15, Núm.
45, Septiembre-Diciembre 1995, pág. 135.

82
 Pero la idea de una Constitución Europea no quedaría
allí , el Tratado de Lisboa de 2007 acudiría a su rescate. Éste
145

presenta ambición de “Ley Fundamental” aunque sin deno-

minarse Constitución146, en la medida en que incorpora la ma-
yor parte de las aportaciones de la rechazada Constitución,
ya que recogió un 90% de sus reformas y nuevos instrumen-
tos147. Esto nos lleva a la lógica conclusión de que la esencia
de la Constitución se mantuvo pero sacrificó su nombre y
fundamentalmente su fuerte simbología148. El Tratado de Lis-
boa le dio carácter permanente al Presidente del Consejo Eu-
ropeo; creó el cargo de Alto Representante de la Unión para
145 Calificada doctrina proponía ante el “encalle” del Tratado Constitucional,
salvar la iniciativa “vaciando su contenido prescindible” -incluso su denomi-
nación-rescatando sus principales aportes de fondo “respetando el probado
axioma de la ampliación más la profundización”. Mangas Martín, Araceli. El
rescate del Tratado Constitucional: ¿Qué y cómo se puede salvar?. Real Instituto
Elcano, 12/02/2007.
146 Si bien la iniciativa constitucional fue bloqueada, el conjunto de trata-
dos que establecen la finalmente Unión Europea desde 1951, adquieren una
dimensión, si no constituyente, constitutiva o fundante, creando un orden,
definiendo las instituciones, sus funciones, procedimientos, etc. Hacen nacer
derechos y obligaciones a Estados y a sus ciudadanos articulando un orden
supranacional con los múltiples órdenes nacionales -cada uno de ellos sus-
tentado en su propia constitución-. Gradualmente ese acervo comunitario
fue considerado lato sensu en aquel sentido “constitucional”, denominando
el Tribunal de Justicia Europeo al Tratado de creación de la Comunidad Eu-
ropea “carta constitucional básica” en 1986. PereniceIngolf, La dimensión
global del Constitucionalismo Multinivel, en Beneyto José María (Dir) El
modelo europeo. Contribuciones a la integración europea a la gobernanza global.
Biblioteca Nueva. Instituto de Estudios Europeos. Universidad de San Pablo.
Madrid, 2014, pág. 31.
147 Luzárraga, F. A. y Llorente, M. G, La Europa que viene: el Tratado de Lis-
boa. Marcial Pons, 2010, p. 29.
148 Se afirmó que el término era desproporcionado, “dado que su contenido
material era casi idéntico al de los vigentes Tratados y las novedades, ni jurídica
ni políticamente, justificaban el cambio terminológico ni menos aún concep-
tual pues seguía siendo una estructura política y jurídica de Derecho interna-
cional (…) Cundió la desconfianza sobre la deriva constitucionalista y de que
ésta pudiera acabar siendo inmanejable y de que fuera más una mera concesión
al nominalismo”. Mangas Martín, Araceli, “El tren europeo vuelve a sus raíles:
El Tratado de Lisboa”, Iustel, RGDPC, n° 2, enero 2008, pág. 3.

83
Asuntos Exteriores y la Política de Seguridad, que al mismo
tiempo es el Vicepresidente de la Comisión Europea; incluyó
la iniciativa popular (un millón de ciudadanos pueden pedir
a la Comisión que proponga una medida legislativa); la firma
de la Carta Europea de Derechos Fundamentales149; aumentó
las competencias del Parlamento Europeo; reconoció la per-
sonalidad jurídica de la Unión Europa y la posibilidad de los
Estados de abandonar la Unión; entre otras.
La decisión de disimular la Constitución en un Tratado
comunitario “clásico” y volver a las vías ordinarias de ratifi-
cación parlamentaria y evitar así los referendos produjo un
doble efecto, por un lado se logró el objetivo primordial de
incluir las normas de la Constitución (no era necesaria una
cláusula que diera a entender que el Derecho Comunitario
tiene supremacía sobre el nacional ya que es un hecho o que
en lugar de llamarse Ministro se llamare Alto Representante
porque sus funciones son las mismas) pero por otro lado, la
legitimación del proyecto europeo sufrió un fuerte revés.
El Tratado de Lisboa es una muestra de lo que la Unión
Europea fue y de lo que quiere ser, en la búsqueda de una
profundización de una Europa integrada y política.

Brexit: escenario impensado

Racconto de los Referéndums en la Unión Europea

“La historia se repite. Ese es uno de los errores de la histo-

ria”. No está mal ponerse darwiniano para introducir lo que
sigue. El referéndum del 23 de junio de 2016 para decidir
sobre la permanencia o salida del Reino Unido en la Unión
Europea, no es el primero en que ésta se va a jugar su fu-

149 Aunque no figura en el nuevo Tratado como lo hacía antes en el Tratado

Constitucional, se hace mención en aquel y tiene carácter vinculante.

84
turo, aunque ninguno de ellos parecía tan crucial. Aquella
promesa de 2013 formulada por David Cameron, Primer
Ministro británico, de llamar a referéndum para cohesio-
nar el Partido Conservador ante el avance del euroescépti-
co Partido de la Independencia del Reino Unido (UKIP),
nunca anticipó este escenario. El llamado Brexit150 ganó el
referéndum con el 51,9%.
La historia de la Unión Europea incluye numerosas
consultas populares, que han marcado el curso posterior de
la construcción europea. Por ello, es interesante destacar el
marco jurídico interno de los países que la componen. Para la
aprobación de tratados internacionales, se requiere de la apro-
bación en el ámbito de los Estados miembros, bien median-
te referéndums, bien a través de los parlamentos nacionales.
Por caso, la figura del referéndum vinculante se encuentra en
Francia, Polonia, Irlanda, Holanda o Dinamarca (cuando se
trate de una cesión de competencias estatales) entre otros. Por
otro lado, existen países en los que está prevista la posibilidad
de convocar un referéndum de carácter consultivo, vinculado
o no a los tratados internacionales; es el caso de los Países Ba-
jos, España, Reino Unido, Portugal o Suecia. Finalmente, hay
pocos Estados miembros de la UE, como Italia, Alemania,
Bélgica o Chipre, donde no existe la previsión de referéndum
en relación con los tratados internacionales.
Como señalábamos anteriormente, no es la primera
crisis provocada por un referéndum. En 1992 Dinamarca
rechazó el Tratado de Maastricht  por un escaso margen de
un 50,7%. Los daneses serían convocados nuevamente a las
urnas por su gobierno en el año 2000 para decidir sobre la ad-
hesión al Euro, pero el resultado sería nuevamente negativo.
Nuevamente, en 2015, rechazarían poner fin a la cláusula de

150 Juego de palabras en inglés entre Britain y Exit.

85
excepción sobre la Política Común de Seguridad y Defensa de
la Unión Europea. Irlanda necesitó de dos citas plebiscitarias,
en 2001 y 2002, para que sus ciudadanos ratificasen el Tra-
tado de Niza, que modificaba el reparto de poder en las ins-
tituciones comunitarias con vistas a la ampliación. También
en Suecia fue sometida a consulta la incorporación a la unión
monetaria en 2003, pese a que nunca obtuvo en Maastricht
el derecho a quedar excluido de ella, rechazando la adhesión
al Euro. Sin lugar a dudas el golpe más duro lo ocasionaron
Francia y Holanda, como veíamos anteriormente, al rechazar
el Tratado Constitucional, con un 55% y 61, 5% respectiva-
mente151. Pero la segunda gran crisis en 10 años se produjo
a partir de 2008. Las consecuencias en las deudas públicas
estatales provocaron serios problemas financieros y económi-
cos en la zona euro, y en especial, en los países más débi-
les como Portugal, Irlanda, Grecia y España (conocidos en
conjunto con el acrónimo peyorativo PIGS152 por su primera
sigla en inglés). De este modo surge la llamada crisis griega,
producto de una deficiente gestión económica y un enorme
déficit público cuyo origen se identifica con un sistema fiscal
ineficiente, clientelar, que generó un territorio fértil para la
especulación financiera153. Dos rescates en menos de tres años
y que no surtieron los efectos esperados derivaron en hartaz-
go social, inestabilidad política e incertidumbre generalizada.
Ello condujo a un partido de izquierda, Syriza, al poder. En
este marco y con el propósito declarado de fortalecer su posi-
ción negociadora, es en el que el gobierno de Syriza convocó
al referéndum para el tres de julio de 2015, el que obtuvo un

151 En 2003, Hungría, Lituania, Polonia, República Checa, Estonia y Letonia

afirmaron su incorporación a la UE también mediante consultas populares.
152 “Pig”, en inglés, significa “cerdo”.
153 Sánchez Gazol, Antonio, “Grecia 2015. Una crónica”, Economía UNAM,
2015, vol. 36, p. 49-61.

86
claro rechazo a las condiciones de un tercer rescate financiero
propuestas por la Unión Europea.
En todos estos casos, observamos que los referéndums
sobre integración pueden, y de hecho lo hacen, producir
efectos extraterritoriales. Paradójicamente, un instrumento
de la democracia directa, puede ser fuente de una inusitada
inestabilidad política. Méndez154 observa 48 referéndums re-
lacionados con la Unión Europea en los últimos 50 años y
marca como punto de inflexión de contestación política a los
asuntos europeos, el referéndum danés de 1992.

Reino Unido: consideraciones sobre su salida

A partir de las modificaciones introducidas por el Tratado de

Lisboa, se incluyó una cláusula de salida para aquellos Estados
Miembros que desearan abandonar la Unión. El artículo 50
del Tratado de la Unión Europea (TUE) establece dos proce-
dimientos de retirada:
- Previa celebración de un acuerdo internacional entre
la Unión y el Estado miembro del que se trate. El Estado
miembro que decida retirarse notificará su intención al Con-
sejo Europeo. La Unión negociará y celebrará con ese Estado
un acuerdo que establecerá la forma de retirada, teniendo en
cuenta el marco de sus relaciones futuras con la Unión.
- Pasados dos años (salvo que el Consejo Europeo am-
pliara el plazo) desde que el Estado miembro en cuestión no-
tificara su deseo de hacerlo al Consejo. Los Tratados dejarán
de aplicarse al Estado en cuestión a partir de la fecha de entra-

154 Méndez, Fernando, Méndez, Mario, Triga, Vasiliki, “Direct Democracy in

the European Union: how comparative federalism can help us understand the
interplay of direct democracy and european integration” en Revista Deficiencia
Política, 2009, N° 1, pág. 61.

87
da en vigor del acuerdo de retirada o, en su defecto, a los dos
años de la notificación de retirada al Consejo Europeo.
No hay auténticos precedentes de aplicación de este pro-
cedimiento, pues la retirada en 1985 de Groenlandia -que no
era un Estado miembro sino una región autónoma de Di-
namarca- se realizó antes de que existiese el artículo 50 y, en
cualquier caso, sirve para demostrar que entonces se tuvieron
también que negociar las condiciones y modificarse formal-
mente el Tratado por los entonces 10 Estados miembros155.
Parte de la población puso en duda que el referéndum
celebrado fuese vinculante, y en caso de que así fuera, se dis-
cutió sobre cuál era el ente con potestad para notificar el artí-
culo 50. La repetida insistencia de la primera ministra Theresa
May por el derecho a usar la antigua prerrogativa real - auto-
ridad legal derivada de la corona-, pretendía pasar por alto la
decisión adoptada hace ya seis años en el Reino Unido según
la cual los referéndums no pueden ser legalmente vinculantes
si el Parlamento no ha cedido tal potestad. Sin embargo, la
High Court y el Tribunal Supremo, han sentenciado que el
Gobierno no puede tomar tal decisión, sino que ha de ser
el órgano legislativo soberano, es decir, el Parlamento, quien
efectúe el pronunciamiento decisivo de iniciar los trámites del
artículo 50 del Tratado de la Unión Europea.
La sentencia de la High Court realiza un análisis exhaus-
tivo del artículo 50 del Tratado de la Unión Europea y de los
principios que inspiran el Derecho Constitucional británico,
definiendo que debe entenderse por soberanía del parlamento
y por prerrogativa real. Además, delimita el papel fundamen-
tal que jugó el Parlamento al aprobar la entrada de Reino
Unido en la Comunidad Económica Europea y, respaldado

155 Molina, Ignacio, ¿Y si gana el Brexit el referéndum?, Estudios de Política

Exterior, 2016, N° 76.

88
por varias publicaciones de la “House of Lords” afirma que “la
introducción de una provisión explícita confirmando el dere-
cho de los Estados miembros a retirarse de la Unión Europea,
subraya el hecho de que Reino Unido solo sigue sujeto a la ley
de la Unión Europea siempre y cuando el Parlamento decide
seguir formando parte de la misma”; y que “ellos reconocen
que a causa de la soberanía del Parlamento los referéndums
no pueden ser legalmente vinculantes en Reino Unido, y por
tanto, son solo consultivos. Aun así, podría ser difícil para el
Parlamento ignorar una expresión de la opinión pública”. Y,
efectivamente, el Parlamento ha decidido finalmente aprobar
la Ley que permite a Theresa May para iniciar el Brexit.
Las negociaciones van a ser arduas y la Unión Euro-
pea tiene una clara ventaja, dado que Reino Unido estaría
negociando simultáneamente las condiciones de salida y del
nuevo acuerdo de vinculación con la Unión. Si llegado el
plazo de dos años no se hubiera alcanzado acuerdo, el Reino
Unido se podría liberar efectivamente de la obligación total
de cumplir el Derecho de la Unión Europea, pero también se
convertiría en un tercer Estado frente a aquella.

Retos y Desafíos

Los llamados padres fundadores de la Unión156, en la épo-

ca de postguerra y en base a la experiencia de la Resistencia
Francesa y el papel de Inglaterra en el conflicto, imaginaron

156 En general, personas muy influyentes por su prestigio, honorabilidad, ca-

pacidad de trabajo, formación intelectual y visión de largo plazo, todas nacidas
entre las últimas tres y dos décadas del siglo XIX, criados tras los coletazos de la
guerra franco-prusiana, viviendo intensamente las dos conflagraciones bélicas
mundiales. Lo mismo cabe para las figuras sobresalientes norteamericanas y so-
viéticas citadas en este trabajo, protagonistas de ese mismo tiempo. Hacia el fin
del siglo XX, ya no se advierten liderazgos con semejante nivel, y la situación
del siglo XXI es aún peor.

89
una Europa institucionalizada, basada en la cooperación, que
controlara los movimientos nacionalistas extremos. Una vez
más, y sobre todo a partir de la crisis griega, se ha insistido en
la pérdida de confianza en el proceso de la Unión.
La integración europea se construyó en base a la nece-
sidad de conjurar la desconfianza entre Francia y Alemania,
una historia común de conflictos, que sólo pudo ser resuelta
a partir de la instauración de un nuevo orden regional basado
en instituciones supra nacionales fuertes.
Como hemos visto y sin ánimos de subestimar la impor-
tancia de esta nueva crisis, hay que tener en cuenta un aspecto
significativo de la integración europea: nació y se desarrolló
bajo períodos de crisis. A modo de ejemplo: las ampliacio-
nes dentro de su seno significaron modificaciones al Tratado
Fundacional, la crisis de la silla vacía originada por De Gaulle
generó una parálisis total, los rechazos a los últimos tratados
como Maastricht o el Tratado Constitucional implicaron pos-
teriores readaptaciones y las últimas crisis sistémicas cuestio-
nan la delegación de competencias y la naturaleza y conve-
niencia de pertenecer al bloque. La Unión Europea pone en
jaque al sistema Estado-Nación que tiene vigencia desde la
paz westfaliana. No es tarea sencilla por lo tanto, establecer y
afianzar un nuevo orden. Avanza superando crisis y muchas
veces parece al borde de la desintegración.
Estamos frente a un escenario no anticipado. Las crisis
han sido superadas gracias al simple ejercicio de los costos de
oportunidad y a la conciencia y voluntad de pertenecer157. Es
la primera vez que ocurre lo contrario y un manto de incerti-
dumbre ciñe el proceso. Se generan interrogantes e inquietu-
des sobre el proceso de negociación, y aún puede que quede

157 Bernecker, Walther L, “La unificación de Europa después de la Segunda

Guerra Mundial: Retos y desafíos en un mundo globalizado”, Revista Tribuna
Internacional, 2016, Vol. 4, pág. 24.

90
abierta la posibilidad a un segundo referéndum. Por otra par-
te, un efecto contagio podría causar una gran inestabilidad en
la región. Los movimientos nacionalistas como el de Le Pen
en Francia, o euroescépticos como Viktor Orbán en Hungría
o Beata Szydło en Polonia podrían influenciar el surgimiento
de otros, en particular en el centro de Europa.
Como señalábamos anteriormente, Europa se encuentra
en una encrucijada con un futuro indefinido158.

La integración en América

Antecedentes históricos (breve síntesis)

La universalización o globalización del sistema capitalista y

con éste de la economía social de mercado -caracterizada por
una elevada interdependencia económica, la transnacionali-
zación del capital y el desarrollo industrial-, sumados al ver-
tiginoso avance de los medios de comunicación, favorecieron
la posterior conformación en todo el mundo, de bloques eco-
nómicos de carácter predominantemente regional, a partir de
la suscripción de tratados internacionales, entre los cuales se
inscribe nuestro MERCOSUR.
Se suele citar como primer esbozo de integración lati-
noamericana, al Pacto de No Agresión, Consulta y Arbitra-
je159, firmado el 25 de mayo de 1915 por Argentina, Brasil y
Chile. Se ha signado a Roque Sáenz Peña160 como promotor

158 Para ampliar nuestra posición, sugerimos la lectura de Espósito, Santiago

M., “¿De Gaulle tenía razón?”, en Comercio y Justicia, 1 de marzo de 2017;
Ortega José E. y Espósito Santiago M. “Las dos orillas de la integración”, en
Comercio y Justicia, 10 de abril de 2017.
159 Conocido como Pacto ABC en referencia a las iniciales de cada uno de los
Estados participantes.
160 Roque Sáenz Peña (1851-1914), abogado, político y diplomático argenti-
no, Presidente de la Nación (1910-1914).

91
del Tratado aunque la mayoría se inclina por sostener como
su ideólogo a José María da Silva Paranhos Junior, Barón de
Río Branco161. El objetivo del Tratado era la limitación de
armamentos y generar un clima de confianza en la región, lo
que se venía gestando desde 1900, todavía por impulso de
Roca162, quien pretendía evitar nuevos posibles conflictos con
Chile. El papel cumplido en el conflicto entre Estados Unidos
y México otorgó visibilidad al vínculo, avanzando la firma del
tratado. Se trató, aquella, de la primera intervención de países
latinoamericanos en un asunto específico de la política exte-
rior estadounidense. Lamentablemente, Argentina y Chile no
ratificaron el tratado, fundamentalmente por la presión que
ejerció Estados Unidos para que ello no ocurriera.
Varias décadas después, superadas las dos guerras mun-
diales y diversos conflictos en el continente, y tras diversas
intenciones expresadas en acuerdos bilaterales o ensayos de
acuerdos multilaterales sobre los que nos extendemos infra,
el general Juan Domingo Perón163 retoma la iniciativa a fines
de su primer período de gobierno. El mundo bipolar ya era
un hecho consumado. A fines de la década del 40, la mayoría
de los países americanos pasaban por una seria inestabilidad
política y graves dificultades económicas, mientras Estados
Unidos se erigía en la gran potencia económica mundial y re-
cuperaba a Europa a través del Plan Marshall. En este contex-
to, impulsó su visión de “Tercera Posición” equidistante de los
líderes de la Guerra Fría, estimuló acercamientos a los países
limítrofes y al mundo europeo latino, y reflotó en 1952/53 la

161 José María da Silva Paranhos Junior (1845-1912), fue un diplomático bra-
sileño, Ministro de Asuntos Exteriores de su país entre 1902 y 1912. Presidió el
Instituto Histórico y Geográfico Brasileño entre 1907 y 1912.
162 Julio Argentino Roca (1843-1914) militar y político argentino, dos veces
Presidente de la Nación Argentina (1880-1886 y 1898-1904).
163 Juan Domingo Perón Sosa (1893 o 95 - 1974). Militar y político argenti-
no, tres veces Presidente de la Nación (1946-52; 1952-55 y 1973-74).

92
idea de un nuevo Pacto ABC. Ya no se trataba de un Pacto de
No Agresión ante hipótesis bélicas, sino de una búsqueda de
integración mediante un bloque que diera un mayor peso a la
región. La presión de los Estados Unidos, resintió la partici-
pación del Brasil -y por su intermedio la de Chile- y amputó
la proyección estratégica del ABC164.
No obstante estos antecedentes, se suele ubicar como
principal referencia de la integración americana a la ALALC,
pero así como el comunitarismo europeo reconoce antece-
dentes de antigua data, ocurre algo similar en nuestro conti-
nente, merced a aportes muy significativos en el siglo XIX y
comienzos del siglo XX.
Recapitulemos. Durante y con posterioridad a los mo-
vimientos independentistas americanos, al continuar jurídica
e institucionalmente a los dominios españoles y portugueses,
los noveles Estados, aún antes de organizarse como soberanos,
procuraron establecer -desde los gobiernos de primeras uni-
dades colectivas autónomas- sus territorios reivindicando los
que habían pertenecido a las respectivas coronas antes de la
emancipación, conforme los límites administrativos y políti-
cos establecidos por éstas en diversos documentos.
La integridad de los territorios se asocia a la entidad de
los Estados en formación, y en creciente complejidad, a la
identidad165 política, económica y social del Nuevo Mundo

164 Desarrollamos in extenso el tema en Ortega, José Emilio, Chile y Paraguay

en el proyecto del primer peronismo (1946-1955). ¿Hegemonía o supervivencia?.
Tesis para obtener el título de Magister en Partidos Políticos, Centro de Estu-
dios Avanzados, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad Nacional de Cór-
doba, 2016. Inédita.
165 Rojas Mix, Miguel, Los Cien Nombres de América. Eso que descubrió Colón,
Ed. de la Universidad de Costa Rica, primera reimpresión, 1997, pág. 63.
“... a comienzos del siglo XIX asociado a los procesos de independencia, el
problema de la identidad se presenta bajo una luz nueva. Debió reconocerse
en dos cuadros: el nacional, surgido con la formación de las repúblicas; y el

93
-el tránsito hacia el hispanoamericanismo-166, preocupación
que aparece en los ya referidos proyectos de federaciones
de tipo continental de diversa raigambre monárquica pro-
puestas por Francisco de Miranda167 -también llamado El
Precursor, primer libertador de Venezuela e inspirador de la
Magna Colombia, aunque acusado de traición por los patrio-
tas en la capitulación militar que aparentemente en soledad

continental, marcado por una serie de rasgos compartidos: el pasado colonial,

la lengua, la raza, la histórica solidaridad del proceso de independencia; y otra
más reciente, necesaria o no, según los puntos de vista, para mantener esta
independencia. Son fundamentalmente los intentos de construir esta nueva
solidaridad los que van a originar las diversas formas de identidad continental;
en particular la primera en que se reconocerán los criollos independientes: el
hispanoamericanismo”.
166 Idem, pág. 64. “Con el proceso emancipatorio termina de imponerse
el nombre de Americano. Y, si bien para referirse al continente a menudo se
habla de ‘América Meridional’, el término retenido será el de ‘Hispanoamé-
rica’. Aparecía en los panfletos que preparaba el ambiente revolucionario. La
Gaceta de literatura de México habla en 1780 de ‘Nuestra nación hispanoa-
mericana’ y, a comienzos del siglo XIX, Francisco de Miranda (1750-1816)
publica la ‘Proclamación de los pueblos del continente colombiano, alias His-
panoamérica (1801)”.
167 Una rica personalidad, intentó la revolución en Venezuela en 1806, y
participa de los sucesos revolucionarios de 1810/11, siendo designado por
el Congreso “presidente del país, con carácter de Dictador y Generalísimo”
-Ansaldi, Waldo, Por patria entendemos la vasta extensión de ambas Américas.
El proyecto de unidad latinoamericana en perspectiva histórica, monografía, Fa-
cultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires, 2015, pág. 3.
Separado de su cargo tras capitular en San Mateo (1812) fallece en Cádiz, pre-
so por los españoles, pocos años después. El autor explora en el trabajo citado,
otros antecedentes impulsados por Miranda (los Planes de 1709 y 1801, el
Acta de París de 1797, las comunicaciones a los ayuntamientos hispanoame-
ricanos de 1811, el tratado de Alianza y Unión Federativa entre Venezuela y
Nueva Granada de 1811, la influencia que poseyeron sobre él los tempranos
manifiestos de los jesuitas Juan José Godoy y Juan Pablo Viscardo y Guzmán,
su observación directa de los sucesos de la independencia norteamericanos,
su pertenencia a la masonería, entre otros, que llevan a Ansaldi a afirmar que
para Miranda “independencia de las colonias españolas e integración o unidad
americana estaban íntimamente entrelazadas, de manera que no concebía la
una sin la otra” -ídem, pág. 4-.

94
decide en 1812-, Cañete y Egaña168, argumentando razones
como la indefensión de los pueblos aislados, la urgencia de
estabilizar relaciones con Europa, etc., rechazadas -como
ya dijimos- en Buenos Aires. De esos primeros planteos se
rescata esta búsqueda de identidad, aunque no sea difícil
comprender la distancia que pone Moreno en cuanto a su
entidad, quien priorizaba la consolidación de instituciones
y de industrias nacionales, en el marco de y promovidas por,
repúblicas independientes169.
Y es otro venezolano, Simón Bolívar, aún desde antes de
proclamar la fundamental -aunque pesimista- Carta de Jamai-
ca de 1815, el prócer que con mayor ímpetu promueve la idea
de la unión continental, bajo la forma de la confederación170.
Aunque sus convocatorias a los congresos americanos en 1822
y en 1824 -ya sobre la base del Ensayo sobre la Confederación
Continental elaborado a su encargo por Monteagudo171 -fue-

168 Pedro Cañete, Fiscal de Lima, quien propuso en 1810 la organización de

una comunidad de Virreinatos bajo la égida de Fernando VII; el chileno Juan
Egaña, proponía la confederación americana en 1810 bajo un congreso ame-
ricano con sede en Panamá o Guayaquil -Figueroa Pla, Ulgencio, Organismos
Internacionales, Editorial Jurídica de Chile, 1991, pág. 450.
169 En abierta diferencia con la mayoría de los miembros de la elite porte-
ña, que sólo alentaron la independencia comercial ante el agotamiento de
la economía española. Aunque las ideas de Moreno eran proclives hacia la
integración de los nuevos Estados, y así queda claro en el primer Tratado de
amistad, alianza y comercio con Chile de 1811, que establece “La Primera
Unión del Sud”.
170 No es el primero ni el único. Nos referiremos sucintamente a su aporte, sin
olvidar que el propio San Martín proyecta igualmente su campaña libertadora
como base de una unión continental sudamericana, generada a partir de un
congreso general con representantes de las Provincias Unidas del Río de la Pla-
ta, Chile y Perú, propuesta compartida por líderes como O’Higgins y Alvear,
aunque difiriendo sustancialmente su visión de la bolivariana. No perdemos de
vista los aportes del federalista guatemalteco José Cecilio del Valle, influyentes
en Centroamérica, México y Venezuela.
171 Bernardo de Monteagudo (1789-1825) abogado, periodista y político
nacido en Tucumán, controversial y activo participante en la independencia

95
ron rehusadas por la convulsionada Buenos Aires, en pleno
drama de organización nacional172, en la que la ruptura con
el sistema administrativo, político institucional y militar co-
lonial por una parte, y la irresuelta conformación de un or-
den entre nación y provincias por otra, abrían numerosos y
gravísimos frentes de conflicto, tanto internos como con los
Estados limítrofes en formación o consolidados, y generaban
debilidad y dependencia frente a las principales potencias ex-
tranjeras -Reino Unido y Francia-.
La propuesta política concreta de Bolívar, quien como
bien lo explica Miguel Rojas Mix, no piensa en el panameri-
canismo sino en la unión de la América española173, se expli-

americana, acompañando a San Martín, O´Higgins y Bolivar. Su asesinato en

Lima jamás fue esclarecido.
172 Ludwig, Emil. Bolívar. El caballero de la gloria y de la libertad, Ed. Losada,
Buenos Aires, 1942, pág. 311. En 1817 señala en una carta a Juan Martín de
Pueyrredón (1777-1850), por entonces Director Supremo de las Provincias
Unidas del Río de la Plata la importancia de avanzar hacia un gobierno único.
En su invitación a todos los gobiernos de América al Congreso de Panamá, ex-
presa: “Es tiempo ya de que los intereses y las relaciones que unen entre sí a las
repúblicas americanas, antes colonias españolas, tengan una base fundamental
que eternice, si es posible, la duración de estos gobiernos. Entablar aquel sis-
tema y consolidar el poder de este gran cuerpo político pertenece al ejercicio e
una autoridad sublime (...) Tan respetable autoridad no puede existir sino en
una asamblea de plenipotenciarios ...”. , pág. 48 y 49, señala una cuestión de
oportunidad en el rechazo de Bernardino Rivadavia a la convocatoria, dado
que una confederación americana de acuerdo al ideario bolivariano respecto a
Europa, que correspondía “a un hombre que tenía por misión el anonadamien-
to del poder político de España, o contra cualquier otro poder que procurase
dominar la América, y ponerse en aptitud de impedir toda colonización euro-
pea en este continente ( ...) aniquilaba desde el origen sus miras de inmigración
europea y de estrechamiento de este continente con el antiguo”.
173 Rojas Mix, Miguel, Los Cien Nombres de América. Eso que descubrió Colón,
Ed. de la Universidad de Costa Rica, primera reimpresión, 1997, págs 76 y 77.
Aunque la mixtura de ambas nociones (la vinculación interamericana desde un
prisma afín al ideario de Bolívar) parecería dar sustento a la idea de “paname-
ricanismo bolivariano” que se utiliza actualmente, en particular en Europa, tal
como lo hace la prologuista de este libro.

96
cita en el Congreso Anfictiónico de Panamá de 1826: consoli-
dación del principio del uti possidetis de -retrotraído a- 1810,
neutralidad perpetua, organización democrática interior,
ejército y flota federal, tribunales arbitrales. De las reuniones
participan Colombia, Centroamérica174, México y Perú, agre-
gándose posteriormente como observadores el Reino Unido,
Holanda y finalmente EE.UU175. El encuentro fracasa, pero
la idea de propiciar bases a una América más unida permane-
ce176 y se realizan Congresos en Lima -1846-, Chile -1856-,
y nuevamente Lima -1864/65-. Salvo el Tratado Tripartito de
Santiago -Chile, Ecuador y Perú-, al cual adhieren más tarde
Bolivia, Costa Rica, Honduras, México, Nicaragua y Para-
guay, no se ratificó ningún tratado de los acordados en dichas
conferencias. Argentina sólo participa del Segundo Congreso
de Lima, a través de Domingo Faustino Sarmiento177.

174 Organizada como Estado Federal entre 1824 y 1839. Incluyó los actuales
estados de Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua, Costa Rica y por
muy poco tiempo el estado de Chiapas (finalmente incorporado a México). El
proyecto nunca logra la suficiente estabilidad. Lo mismo podrá decirse de la
Confederación Perú-Boliviana (1836-1839) bajo la conducción del mariscal
boliviano Andrés de Santa Cruz, derrotada por Chile, fuerzas peruanas no ali-
neadas a Santa Cruz y con el apoyo de la Confederación Argentina -una deci-
sión del general Juan Manuel de Rosas (1793-1877), por entonces gobernador
de Buenos Aires con la representación de las relaciones exteriores de todas las
provincias de la Confederación-.
175 Bolívar no los invita, aunque sí lo hace Francisco de Paula Santander, encar-
gado del Poder Ejecutivo colombiano en ausencia de aquel, por razones de “equi-
librio regional” y mediando la aquiescencia de las diplomacias centroamericana y
mexicana. Ansaldi, Waldo, Por patria entendemos la vasta extensión de ambas Amé-
ricas. El proyecto de unidad latinoamericana en perspectiva histórica, monografía,
Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires, 2015, pág. 9.
176 México convoca un segundo Congreso 1831, 1838 y 1840. Diversos su-
cesos (intentos franceses en México y el Río de la Plata de 1938 y 1939, de
España sobre Ecuador en 1846, la guerra de EE.UU con México en 1847)
mantendrán el interés de estadistas en la convocatoria a un congreso, pero no
se concretará sino hasta las reuniones de Lima en 1847.
177 Faustino Valentín Quiroga Sarmiento (1811-1888), destacado político,
escritor, periodista y militar argentino, Gobernador de San Juan entre 1862 y

97
 Destacamos un interesante precedente en 1855, entre la
Confederación Argentina y Chile, con la firma de un amplio

1864, Presidente de la Nación entre 1868 y 1874, Senador de la Nación entre

1874 y 1879, Ministro del Interior y Canciller entre 1879 y 1883. Residió por
largos períodos en Chile y ejerció funciones diplomáticas en varios países. A
fines de 1863, es designado por el presidente Mitre plenipotenciario en Chile y
Perú, con el objetivo general de “arreglar todas las cuestiones pendientes entre
los gobiernos Argentino y Chileno y ponerse de acuerdo sobre asuntos que
interesan a los Estados Americanos” -Escudé Carlos y Cisneros Andrés, “His-
toria General de las Relaciones Exteriores de la República Argentina”, CARI,
2000, Tomo VI, capítulo 58-. A su arribo a Santiago, ocurre la ocupación
española de las islas peruanas de Chincha (frente a la región de Pisco), que
merece el amplio repudio chileno y el apoyo de Sarmiento (sin instrucciones,
luego ratificada por el gobierno argentino). El sanjuanino aprovecha la oca-
sión para ofrecer su apoyo al canciller en Lima, con “resultado inmediato: el
gobierno peruano nombró el 27 de mayo un encargado de negocios ante el
gobierno de Buenos Aires, con la misión e entregar la invitación al Congreso
Americano, del cual la Argentina había sido excluida” (ídem, capítulo 58).
Sarmiento participará de ese Congreso desafiando las instrucciones de Buenos
Aires -que no cumplió estrictamente, confiando más en su intuición política
y buen conocimiento de la órbita del Pacífico- en calidad de miembro obser-
vador, firmando una declaración en contra de la ocupación “en su nombre y
en el del pueblo argentino” (Idem, capítulo 58). Un año después, viajaría a
los Estados Unidos para hacerse cargo de la representación de la Argentina en
Washington, mientras que en el Cono Sur se iniciaba la Guerra de la Triple
Alianza (1865-1870), que enfrentó al Paraguay, entonces ascendente prota-
gonista de una temprana experiencia de autarquismo, con Brasil, Argentina
y Uruguay, iniciada por la declaración de guerra del primero al segundo tras
la invasión de éste al Uruguay -con apoyo argentino-, declaración que tras
la negativa del entonces presidente Mitre al paso de las tropas paraguayas a
través de la provincia de Corrientes, se extiende a nuestro país. Durante la pre-
sidencia de Sarmiento -que pierde a su hijo Domingo en la guerra- se produce
la toma de Asunción, en la que las tropas brasileñas saquean la ciudad. La
guerra dejó casi medio millón de muertos, alrededor de 300.000 paraguayos
(algunos estudios afirman que más del 80% de la población masculina murió
con motivo del enfrentamiento). Uruguay devolvió los trofeos de guerra en
1885, condonando su deuda de guerra. Argentina liberó al Paraguay de sus
pagos en 1942 por ley del Congreso (presidencia de Ramón Castillo) y res-
tituyó sus trofeos en 1954, por iniciativa del presidente Perón, mediando la
correspondiente ley de la Nación.

98
“Tratado de Paz, Amistad, Comercio y Navegación” que preveía
el comercio libre entre los dos Estados178 por vía terrestre.
Desde otra perspectiva, la iniciativa estadounidense de
propiciar la Primera Conferencia Internacional Panamerica-
na179, que finalmente tuvo lugar en Washington entre octubre
de 1889 y abril de 1890, también se inscribe entre los ante-
cedentes. Su objetivo era fomentar el intercambio comercial
entre EE.UU. y los países americanos, a partir de la formación
de una unión aduanera. La idea de libre comercio continental
era propiciada por hombres de estado y legisladores estadouni-
denses desde varias décadas atrás, a fin de acrecentar los niveles
de colocación de sus manufacturas hacia los países del sur, de

178 El Tratado fue firmado por el Vicepresidente argentino Salvador M. del

Carril (recordemos que Buenos Aires estaba temporalmente escindida de la
Confederación, y ello sin duda ha tenido que ver con la búsqueda de otras
salidas al mar por parte del gobierno de Paraná) y el presidente trasandino,
Manuel Montt. Prevé la liberación del pago de todo derecho por mercaderías
transportadas por tierra, salvo los peajes o pontazgos que se seguirán aplican-
do para la mejora de caminos y puentes, así como también la liberación del
comercio en tránsito. Se establece la posibilidad de conformar aduanas co-
munes. También se prevé la libre navegación y si bien no se habla de arancel
externo común se plantean diversas medidas de cooperación en materia de
importación. Se regula el correo postal. Se respeta la inviolabilidad del asilo y
se establecen reglas de extradición. Su vigencia se extendía por doce años, con
renovación automática de no mediar voluntad expresa de cesarlo. En 1866
(presidencia de Mitre), el plenipotenciario chileno en Buenos Aires, José V.
Lastarria, comunica la voluntad de cesar el vínculo. En 1869 (presidencia de
Sarmiento), Argentina pretende impulsar un nuevo tratado -con Félix Frías
de plenipotenciario en Santiago-, pero el mismo no prospera ante la volun-
tad chilena de aplicar el libre cambio no sólo a las aduanas terrestres, sino
también a las marítimas.
179 El concepto “Pan American” se emplea por la prensa norteamericana para
hacer referencia al encuentro y se extendió con rapidez- Ardao, A. “Paname-
ricanismo y Latinoamericanismo” en Zea, Leopoldo (coordinador), América
Latina en sus ideas, Siglo Veintiuno, México, 1986, citado por Bermúdez To-
rres, César Augusto, “Proyectos de integración en América Latina durante el
siglo XX. Una mirada a la integración regional del siglo XXI” en Investigación
& Desarrollo, Vol. 19, N° 1, Enero-Junio de 2011.

99
vieja tradición comercial con potencias europeas. El Congreso,
pese a la creación de la “Unión Internacional de las Repúbli-
cas Americanas para la compilación y distribución de datos
sobre el comercio” y de la “Oficina Comercial de las Repúbli-
cas Americanas” finalmente no cumple sus objetivos, y ya deja
ver claramente la visión puramente comercialista que Estados
Unidos ha tenido de la integración continental180, y las meto-

180 A modo de ejemplo que ilustra esta visión, la referida Oficina Comer-
cial tuvo su sede en Washington, dentro del Departamento de Estado. Desde
1902, se denomina Oficina Internacional de Repúblicas Americanas y des-
de 1910, Unión Panamericana. Frente a la iniciativa, los Estados latinoame-
ricanos estuvieron preocupados por aspectos más vinculados al respeto de
su soberanía, la no intromisión en sus asuntos internos, la regulación de la
condición del extranjero, el impedimento a un país de utilizar la fuerza para
cobrar deudas financieras. La doctrina Monroe, de 1823, que sostenía que
cualquier intervención en el continente americano por una potencia europea
justificaría la intervención de los EE.UU. -“América para los americanos” o
desarrollo de una zona de influencia exclusiva y excluyente de otras poten-
cias-, que tras la expansión territorial hacia el oeste -incluida la anexión de los
actuales estados de California, Nevada, Arizona, Nuevo México, Utah, Texas
y parte de Colorado- y su afianzamiento como potencia, se complementa por
la tesis Rutherford Hayes de 1880 de control de los canales interoceánicos
“para evitar la injerencia de imperialismos extra continentales”, y la Theodore
Roosevelt de 1904, que amplía el derecho norteamericano a intervenir en cual-
quier país amenazado por potencias europeas en las cuales las propiedades de
ciudadanos o empresas norteamericanas se pongan en riesgo. Había enfrentado
a España en 1898 tras el hundimiento del buque Maine en las inmediaciones
de La Habana, retirándose aquella de Cuba, Puerto Rico, Filipinas y Guam.
En 1903, el gobierno de Roosevelt orquesta la independencia de Panamá y la
apertura del canal interoceánico que se abrió en 1914. En respuesta a las tesis
norteamericanas, se desarrollan la doctrina del abogado y diplomático nacido
en Uruguay pero de actuación en la Argentina, Carlos Calvo (1824-1906), de
sometimiento de los extranjeros a la jurisdicción local, luego morigerada por la
doctrina del abogado y diplomático argentino Luis María Drago (1859-1921),
canciller del presidente Julio Argentino Roca entre 1902 y 1903, circunscripta
al impedimento del uso de la fuerza por países acreedores (que surge ante el
bloqueo naval a Venezuela en 1902 por países europeos ante la moratoria en el
pago de la deuda externa, y la negativa de aplicar la doctrina Monroe por los
EE.UU. dada la causal del bloqueo). Esta tesis es adaptada por Horace Porter

100
dologías asimétricas y restrictivas con las que aún hoy insiste
en sus propuestas181. Coronando en definitiva casi un siglo en
el que los Estados latinoamericanos independientes se fueron
insertando en el sistema económico y social alrededor de un
puñado de potencias, sin articularse finalmente entre sí y más
aún, negando en los hechos su condición y destino común182.

en 1907, incorporando condiciones -arbitraje, lo que importaba la interven-

ción de EE.UU.
181 Con posterioridad a la mencionada de 1889-1990, se suceden las si-
guientes Conferencias: II (México, 1901-1902); III (Río de Janeiro, 1906);
IV (Buenos Aires, 1910); V (Santiago de Chile, 1923); VI (La Habana, 1928);
VII (Montevideo, 1933); Interamericana de Consolidación de la Paz (Buenos
Aires, 1936); VIII (Lima, 1938); Interamericana sobre Problemas de la Guerra
y la Paz (Chapultepec, 1945); Interamericana para el Mantenimiento de la Paz
y la Seguridad del Continente (Río de Janeiro, 1947); IX (Bogotá, 1948), X
(Caracas, 1954).
182 Los EE.UU intervinieron sistemáticamente en los asuntos internos de nu-
merosos países americanos, en particular de su “esfera exclusiva”, Centroaméri-
ca y el Caribe. Se desarrolla la doctrina Tobar -por el canciller ecuatoriano que
la expuso, en 1906-, de no reconocimiento de gobiernos de facto -la cual por
una parte motivó la concertación de “clubes” de países y por otro habilitaba
el intervencionismo de un Estado sobre otro-, que tendrá como respuesta la
llamada doctrina México o Estrada de 1930 -en honor al canciller de ese país
que la formuló- que defendió la idea que el otorgamiento de “reconocimiento”
es invasivo de la soberanía de los Estados, limitándose México a mantener o re-
tirar sus representantes del país de que se trate, en determinadas circunstancias
de ruptura o cambio institucional, de acuerdo a su análisis de la situación. En
1933, se postula la tesis de la buena vecindad por los EE.UU, que se resumen
en esta frase de su mentor, Franklin D. Roosevelt: “Las cualidades esenciales de
un verdadero panamericanismo han de ser las mismas que las que distinguen
a un buen vecino, es decir, el mutuo entendimiento y, mediante tal entendi-
miento, una verdadera apreciación del punto de vista de la otra parte. Solo así
podremos crear un sistema cuyas piedras angulares sean la confianza, la amis-
tad y la buena vecindad”. Esta postura de influencia menos intensa se mantiene
hasta el ingreso de los EE.UU. en la Segunda Guerra Mundial, en la cual redo-
bló la estrategia de presión para asegurarse el apoyo de los Estados Americanos
a la causa aliada, mediante una combinación de diversas actitudes desplegadas
previamente (diplomacia del garrote, del dólar, búsqueda de superación del
antiamericanismo, etcétera) generando una creciente dependencia financiera,

101
 Con todo, en el tránsito del siglo XIX al XX, no cesan las
visiones183 y las propuestas, que advirtiendo la posibilidad de

técnica, militar y logística, que se volvió acumulativa luego de 1945 -Bermúdez

Torres, César Augusto, “Proyectos de integración en América Latina durante el
siglo XX. Una mirada a la integración regional del siglo XXI” en Investigación
& Desarrollo, Vol. 19, N° 1, Enero-Junio de 2011-.
183 Debemos distinguir entre visiones que no pasaron del campo de las ideas,
a ciertas propuestas que lograron alguna trascendencia, materializándose en
iniciativas, gestiones, instrumentos, acciones. Entre los políticos americanos
que hicieron planteos teóricos más consistentes, destacamos el muy valioso
ensayo “Argirópolis” de Sarmiento (Santiago, 1850, publicada en su exilio chi-
leno, traducida prontamente al francés, mientras Rosas negociaba con Francia
el fin del bloque) en el que propone la convocatoria a un Congreso General
y la creación de la Confederación de los Estados Unidos del Río de la Plata,
reuniendo la Confederación Argentina, la República Oriental del Uruguay y
el Paraguay, cuya capital se encuentre enclavada en la isla Martín García. El
libro encuentra sentido en su contexto, y en él el sanjuanino resume un estudio
profundo de las relaciones entre entes colectivos autónomos-soberanos post-
independencia, sus tensiones, negociaciones, pactos, tamizados por el debate
en torno a la creación de los EE.UU y a las opiniones estadistas a los que él res-
petaba, que enriquece con las propias. Todo el desarrollo, incluso la idea de una
nueva capital distinta a las urbes más importantes -en la que él insistirá siendo
Presidente- edificada desde la nada misma y con estatus de distrito autónomo
-al estilo de Washington-, no deja de ser una salida para la política local que
él advierte con claridad, cruza las fronteras nacionales. En otros libros como
“Recuerdos de Provincia” y “Facundo” insistirá con su discurso modernizador,
siempre apegado a la idea de la inmigración europea, lo que le ha valido injus-
tas críticas por un aparente “antiamericanismo”. En Chile, tan parejo en sus
estadistas e intelectuales, resalta la visión del abogado, político, diplomático y
escritor José Victorino Lastarria (1816 o 17-1888), en particular su libro “La
América” (1865, Buenos Aires) en el que percibe la idea de “intereses america-
nos” que la posicionan en el mundo con un destino y objetivos propios -influye
el contexto, en particular los sucesos de Europa y sus renovadas pretensiones
colonialistas en ciertos puntos del continente americano-. Se mira en el espejo
de los Estados Unidos, identificando en su modelo federativo y los tempranos
-aún inconclusos- resultados, una organización cuyas ventajas son evidentes
frente a un modelo europeo en decadencia, lo que finalmente ocurrirá en las
décadas siguientes. Otro texto muy importante es “Nuestra América” (1891),
del político y escritor cubano José Martí (1853-1895), un libro muy poblado
de metáforas que resultan un potente alegato contra la dominación colonialista

102
establecer entre un mundo conformado por naciones aisladas
y un orden internacional unificado, una estación intermedia
-la de los conjuntos continentales o bloques de naciones- si-
guen generando iniciativas que buscaron unir a los países de
América. Si bien se mantuvo -en lo que es propio de la épo-
ca, como vimos más arriba- usualmente la vía bilateral para
establecer preferencias y alianzas específicas, destacamos la
vocación a generar debates más amplios, en particular entre
el fin del período bélico mundial y el inicio de la etapa de
capitalismo organizado.
Avanzadas las primeras décadas del siglo pasado, resalta-
mos un conjunto de ideas concebidas para América del Sur,
y con eje entre Santiago y Buenos Aires, por un influyente
intelectual: el ingeniero y economista Alejandro Bunge184. In-
fluidas por sus viajes a la capital chilena, las defiende en Man-
heim (Alemania) durante 1909. Continuará desarrollándolas.
Durante los años 1926, 1927 y 1929, avala iniciativas nacidas
en Santiago185. Retoma el zollverein prusiano y la práctica de

-su leit motiv era sumar apoyo a la independencia de Cuba- para repensar una
“política americana” que atraviese la agenda de los Estados. De generación in-
telectual inmediatamente posterior, entre diversos autores americanos, resalta
“Ariel” (1900) del uruguayo José Enrique Rodó (1871-1917): la idea de impul-
sar la democracia y la renovación de objetivos latinoamericanos para posicionar
al continente frente al “otro”, aunque con más nitidez que en los textos pre-
cedentes aparece ya la aglutinación para resistir la influencia norteamericana,
destacando -como en todos los anteriores- el rol de la educación.
184 En efecto, Alejandro Bunge (1889-1943) pertenece a una familia de as-
cendencia alemana y desarrollaría una importante experiencia académica en
ese país. En la Argentina ocupó muy diversas posiciones académicas y profesio-
nales, sin perjuicio de su pertenencia al mundo empresario. Integró el Departa-
mento Nacional del Trabajo y fue profesor de Prebisch y Pinedo. Precursor de
la estadística en la Argentina. Fundó la Revista de Economía Argentina (1917).
Escribió ocho libros y aproximadamente cuatrocientos artículos.
185 Bunge, Alejandro, “La Economía Argentina: política, económica y adua-
nera”, Buenos Aires, Agencia Nacional de Librerías Publicaciones, 1928, citado
por Ortega, José Emilio, Chile y Paraguay en el proyecto del primer peronis-

103
los Estados Unidos. Mira las experiencias europeas de 1926
a 1930 -el caso alemán en particular, dada la dificultad de
asumir las duras imposiciones de Versalles-.
Propone una “Unión Aduanera del Sud” cuyos miem-
bros son Argentina, Chile, Bolivia, Uruguay y Paraguay. En
un interesante ejercicio, compara a la unión vigente en su
tiempo (EE.UU) con las dos que considera posibles (Suda-
mérica y Europa sin Rusia), ubicándolas gráficamente en un
mismo planisferio. Del cotejo surge que la unión sudameri-
cana abarca más extensión en longitud y con eso mayor va-
riedad de climas y posibilidad de obtener mayor diversidad
de productos. La complementariedad coloca a Sudamérica en
una ventajosa posición respecto a Europa que por no tenerla
ha recurrido a la -ya en crisis- explotación colonial. Estados
Unidos, asimismo, carece de café y caucho, los que se produ-
cen naturalmente dentro de la zona demarcada por la Unión
Aduanera. Lo mismo ocurre con el hierro, y diversas formas
de energía (hidrocarburífera e hidráulica). La inconexión y el
escaso comercio intrarregional, pueden superarse porque no
perjudicarán la economía o la renta aduanera de ninguna de
sus partes. Más aún: la supresión de las aduanas es viable, ya
en ciertos casos generan más egresos que ingresos por el alto
costo de su mantenimiento186.
Se vincula con expertos chilenos cercanos al presidente
Ibáñez del Campo -entonces en su primera gestión, de facto-,
quien las hace propias187. Concibe la instrumentación de la
unión aduanera, con arreglo a un convenio que prevea una
tarifa externa común y una reducción gradual del 20% anual

mo (1946-1955). ¿Hegemonía o supervivencia?. Tesis para obtener el título de

Magister en Partidos Políticos, Centro de Estudios Avanzados, Facultad de
Ciencias Sociales, Universidad Nacional de Córdoba, 2016. Inédita, pág. 111.
186 Idem, pág. 111-112.
187 Idem, pág. 112.

104
hacia el interior, con una vigencia de veinte años, renovable.
En la actualización de su trabajo, realizada diez años después,
cambia de criterio sugiriendo iniciar la integración por acuer-
dos bilaterales que gradualmente incorporen más países. El
teórico de 1930 miraba hacia la Cordillera; el de 1940, a la
Cuenca del Plata188.
Todos estos aspectos están presentes en las ideas y pro-
yectos debatidas durante la década de 1930, y aún antes. En-
tre ellos, el Acta relativa a las negociaciones preliminares de un
Tratado de Comercio suscripto en Santiago de Chile, en 1933,
por ministros de Chile y Argentina189, el Tratado de Confrater-
nidad celebrado por los países centroamericanos en 1934, que
suprime derechos de aduana entre sus fronteras, y la Conferen-
cia Regional de los Países del Plata, que tiene lugar en 1941, en
Montevideo, con representantes de Argentina, Bolivia, Bra-
sil, Paraguay, Uruguay, Chile EE.UU. y Perú. Provocada por
las dificultades comerciales generadas por la guerra, permite
importantes acuerdos comerciales, y recomienda “a los paí-
ses participantes que estudien la posibilidad de concluir una
Unión Aduanera Regional”. Unos meses después, se realiza
en Montevideo la Conferencia Americana de Asociaciones
de Comercio y Producción, que genera importantes conse-
cuencias comerciales y propone la organización de una Unión

188 Idem, pág. 113.

189 En el mismo se expresa que “Ambas delegaciones estiman que ha llegado
el momento de iniciar las gestiones destinadas a realizar una unión aduanera
(...) debe comenzarse por la celebración de un tratado entre Argentina y Chile
que dentro de las posibilidades del momento, constituya la base fundamental
de ese régimen y establezca los medios de perfeccionar y ampliar por sucesivas
etapas el acuerdo inicial, hasta llegar a la unión aduanera deseada”. Este ins-
trumento invoca entre sus fundamentos un interesante antecedente, el tratado
de 1855 celebrado entre los dos países, que estipuló la cordillera libre entre
ambos, como lo recuerda Saavedra Lamas, Carlos, Por la Paz de las Américas,
M. Gleizer, Buenos Aires, 1937, págs. 317 a 320.

105
Aduanera entre Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay,
Perú y Uruguay. En noviembre de ese mismo año, se suscribe
por sus respectivos Cancilleres un Tratado de Libre Intercam-
bio entre la Argentina y el Brasil190.
De todas formas, salvo estos dos últimos países del Cono
Sur, que mantenían relaciones comerciales de cierta significa-
ción -a los que podemos agregar en diferentes rubros Chile,
Paraguay y Uruguay-, las vinculaciones económicas interame-
ricanas, dada la orientación de los Estados del Nuevo Mundo
a la provisión segmentada de ciertas materias primas a sus
clientes centrales, eran escasas o inexistentes, al no existir una
genuina red de relaciones -generación de contactos públicos y
privados, negocios e inversiones de un país a otro-, no haberse
fomentado rutas de navegación entre los países del continen-
te, no existir infraestructura de interconexión -dificultada por
las características geográficas y climáticas del continente, por
los conflictos limítrofes y diversas hipótesis de conflicto entre
muchos de los países-, etcétera.
Hacia mediados de la década del 40, se produce en Lati-
noamérica el advenimiento de gobiernos de corte populista191.

190 El Tratado recogía la influencia de la Declaración suscripta en 1940 por los

Ministros de Hacienda y del Brasil, Pinedo y Souza Costa. Abre el camino para
una Unión Aduanera multilateral. Las divergencias de ambos países frente a la
Segunda Guerra Mundial abortaron prontamente la iniciativa.
191 La literatura que trabaja sobre populismo, explica que el término refiere
a fenómenos de diversa extracción, causales y cronología histórica. Ejemplo:
movimientos rusos pre-revolucionarios no marxistas; partidos fundados por
sectores rurales estadounidenses finalizando el siglo XIX; experiencias caudi-
llistas latinoamericanos (desde el siglo XIX hasta la revolución mexicana de
1917); desarrollo y expansión territorial de estos regímenes políticos que esta-
mos analizando muy someramente, en los que se destaca la gran movilización
de masas encolumnadas tras un liderazgo de tipo personalista y la vinculación
con políticas económicas sustitutivas de las importaciones, pero que ofrece
diferentes variantes en su desenvolvimiento. Hallaron sustento en la existencia
de grupos empresariales contrarios a las clases agroexportadoras, lo que los mo-

106
El ciclo comienza al despuntar la década del 1930, producidos
los cambios en el orden económico que referimos más arriba:
gran depresión, crisis del “versátil y pendular”192 comercio in-
ternacional con su regreso al proteccionismo, desplazamien-
tos en el centro, necesidad de sustituir importaciones que no
se disponían en el mercado, etc.
Los países americanos, por su dependencia exclusiva de
la producción primaria especializada -ahora de requerimiento
decreciente y de precios inestables-, se ven en difícil situa-
ción y presionados por conflictos sociales con impacto po-
lítico determinante, debiendo explorar otras alternativas de
desarrollo económico y contención popular. Mediante una
serie de reformas estructurales con vocación de fundacionales
-que incluyeron modificación o sustitución de las constitu-
ciones vigentes-, predominando el estilo personalista en la
conducción del gobierno, se intentó construir un nuevo Es-
tado mucho más presente en el quehacer ciudadano. A partir
de variadas formas de incorporación de sectores populares y
tradicionalmente desplazados de la sociedad política, se or-

tiva a buscar el respaldo popular; la existencia de masas obreras o campesinas

sin organización previa; la existencia de elites anti-statu quo, etcétera. Di Tella,
Torcuato S.; Chumbita, Hugo; Gamba, Susana y Gajardo, Paz, Diccionario
de Ciencias Sociales y Políticas, Supervisión de Editorial Emecé, Buenos Aires,
2001, pág. 564 a 568. Existe una vastísima producción de autores y corrientes,
cuyo análisis excede los fines de este libro, bien sistematizados en dos revisio-
nes: Freidemberg, Flavia, ¿Qué es el populismo? Enfoques de estudio y una
nueva propuesta de definición como un estilo de liderazgo, Instituto de Ibe-
roamérica, Universidad de Salamanca, 2013 y Dockendorff, Andrés y Kaiser
Vanessa: Populismo en América Latina. Una revisión de la literatura y la agenda,
Revista Austral de Ciencias Sociales 17, 2009.
192 Brizzio, Jacquelina E., Los dilemas de la integración profunda en el Mercosur.
El caso de los obstáculos técnicos al comercio, Maestría en Relaciones Interna-
cionales, Centro de Estudios Avanzados, Universidad Nacional de Córdoba,
2010, inédita, pág. 15.

107
ganizaron las clases obreras en las que los líderes tuvieron sus
principales aliados.
El aparato estatal (que se reestructura en la generalidad
de los casos en torno a un Poder Ejecutivo más fuerte) inter-
vino activamente en la vida social en general y en la economía
en particular, no sólo a través de regulaciones, sino asumiendo
un rol dinámico como productor de bienes y servicios, susti-
tuyendo con su iniciativa al vacío generado por el inexistente
impulso y apoyo de la burguesía industrial, que incluso resis-
tió políticamente a estas tendencias políticas y económicas. El
poder público fomentó la estatización de servicios públicos
como forma de garantizar su prestación universal a bajo cos-
to, fuertes regulaciones en el mercado de capitales, estimuló a
la producción a partir de la industria liviana iniciando la sus-
titución de importaciones193, el desarrollo de infraestructura
básica para la industrialización (refinerías de petróleo, centra-
les eléctricas, siderurgia, etc.), la realización de obra pública
social de menor envergadura pero de gran demanda popular
(por ejemplo, la construcción de escuelas y de viviendas), el
sostenimiento del sindicalismo y a la vigencia de los derechos
laborales y previsionales, la institucionalización de diversas
formas de asistencia social (subsidios, pensiones graciables,
fundaciones), etc.
En ese contexto, tuvo lugar el ya mentado acercamiento
entre Argentina, Brasil y Chile, lideradas respectivamente por

193 En palabras de Vacchino Juan M., Integración Latinoamericana. De la

ALALC a la ALADI, Editorial Depalma, 1983, pág. 9, la crisis fue creadora
de condiciones propicias para la utilización de capital preexistente, por lo que
el proceso de sustitución de importaciones sólo se desarrolló en países que
poseían una base de industrias de bienes de consumo corriente, permitiendo
esa primera etapa otros procesos de sustituciones futuras que tendieron a
profundizar el proceso de industrialización, en los que el Estado asume un
papel central.

108
Perón194, Getulio Vargas195 y Carlos Ibáñez del Campo196. El

194 El general Juan Domingo Perón, integrante de uno de los grupos de ofi-
ciales que impulsaron el golpe militar de 1943, fue elegido Presidente en 1946
(reelecto en 1952 y depuesto en 1955), liderando una novel coalición que
utilizó la estructura formal del Partido Laborista, luego disuelto, reemplazada
por el Partido Único de la Revolución Nacional y finalmente por el Partido
Peronista -que en la década del 60 adoptará la denominación “Justicialista”-,
homogeneizando, los disímiles apoyos y lealtades sumadas en su movimiento.
Impulsó, entre muchas otras instituciones públicas, la creación del Consejo
Nacional de la Posguerra, que diseñó políticas económicas fuertemente esta-
tistas (de perfil sustitutiva de importaciones, dirigista y distribucionista) y el
Instituto Argentino de Promoción del Intercambio, mediante el cual comple-
mentó la estrategia económica, lo que combinó con la organización legal y
corporativa de los trabajadores y una política exterior de corte independentista
que a partir de la generación de expectativas en otros países latinoamericanos,
a partir de tratados de cooperación e intercambio que pueden considerarse an-
tecedentes en materia de integración. Proscripto desde su expulsión del poder,
mantendrá influencia en la política argentina. Desde su exilio madrileño vol-
verá reiteradamente sobre la idea de la integración y será crítico de los procesos
como ALALC y Alianza para el Progreso. Retorna al país en 1972 y es electo
presidente en 1973, iniciando una inmediata agenda de relación con los países
limítrofes. Fallece en julio de 1974.
195 Getulio Vargas (1883-1954), abogado y político brasileño, construye su
movimiento político al ser nombrado Presidente provisional del Brasil, luego
de un levantamiento cívico-militar. Tras una reforma constitucional (1934), es
elegido Presidente efectivo. Tras otro golpe de estado, modifica nuevamente la
Constitución en 1937 (Estado Novo), adquiriendo su gobierno rasgos dicta-
toriales. “[A]doptó una serie de medidas económicas e introdujo innovaciones
institucionales que reflejaron, en forma bastante clara, una nueva fase en las re-
laciones entre el Estado y el sistema político-económico”, Ianni, Octavio, Esta-
do y planificación económica en Brasil (1930-1970), Amorrortu editores, Buenos
Aires, 1971 pág. 23. Abandona el modelo oligárquico centrado en la produc-
ción del café -la gran depresión había mostrado con claridad las limitaciones de
la exclusiva orientación al mercado externo de productos primarios-. Impulsa
la intervención del Estado en la sociedad y en el mercado, a partir de políticas
dirigistas: nuevos ministerios, consejos, departamentos, entes autárquicos, etc.
El nacionalismo económico, se consideraba camino obligado al capitalismo
nacional. El ingreso del Brasil a la Segunda Guerra Mundial limitó su impulso
emancipador aunque facilitó la expansión industrial en diversos rubros.
196 El general Carlos Ibáñez del Campo (1877-1960), militar y político chi-
leno, surge tras el del golpe militar de 1924, apoyado popularmente, de escasa
referencia ideológica. Durante su primera presidencia (1927-1931), combinó
gestos autoritarios con medidas progresistas: estatización y creación de em-

109
fracaso de la incorporación del Brasil, no impidió mantener
el vínculo con Chile, ni la posterior incorporación del Para-
guay y la suscripción de acuerdos bilaterales entre Argentina
y Bolivia, Ecuador y Nicaragua197, que aunque no llegaron a
implementarse acabadamente en la práctica, son testimonios
interesantes de un modo de pensar y ver a nuestra región, a la
cual se ha vuelto recurrentemente198.

La creación de la Comisión Económica para América Latina y el

Caribe (CEPAL) y la formación de la Asociación Latinoamericana
de Libre Comercio (ALALC)

Iniciado el decenio del 50, el proyecto populista muestra

signos de agotamiento. Son muchas las causas que llevan a
este desenlace. La experiencia populista había generado re-
sultados positivos en numerosos aspectos, pero al no resolver

presas públicas en sectores estratégicos, fomento del crédito público en la in-

dustria, organización legal de los trabajadores, etc. Depuesto en 1931, luego
de intentos en 1938 y 1942, es elegido Senador Nacional a fines de la década
de 1940, alcanzando su segunda presidencia entre 1952 y 1958. Reflejó las
tendencias del Cono Sur en aquellos años, pero no llegó a desarrollar una po-
lítica de sustitución de importaciones, ni logró homogeneizar un auténtico
movimiento popular organizado en su derredor, caracterizándoselo como “po-
pulismo incompleto”. Gruguel, Jean, en Di Tella, Torcuato S.; Chumbita, Hugo;
Gamba, Susana y Gajardo, Paz, Diccionario de Ciencias Sociales y Políticas, Su-
pervisión de Editorial Emecé, Buenos Aires, 2001, pág. 345.
197 Convenios de Unión Económica con el Paraguay, de agosto de 1953, muy
similar al firmado con Chile; de Complementación con Nicaragua, de diciem-
bre de 1953; al Acta de Unión Argentino-Ecuatoriana, acordada en la misma
fecha que el anterior; de Unión Económica con Bolivia firmado en setiembre
de 1954 y los Convenios sobre Intercambio Comercial y Sistema de pagos
alcanzados con Colombia y Brasil durante 1954.
198 Ortega, José Emilio, Chile y Paraguay en el proyecto del primer peronis-
mo (1946-1955). ¿Hegemonía o supervivencia?. Tesis para obtener el título de
Magister en Partidos Políticos, Centro de Estudios Avanzados, Facultad de
Ciencias Sociales, Universidad Nacional de Córdoba, 2016. Inédita, pág. 190.

110
cuestiones centrales de fondo había quedado encerrado en
sus propias limitaciones199.
El intento por desarrollar una nueva burocracia pública
y una nueva burguesía industrial no fue lo suficientemente
apuntalado desde un plano esencial, como lo es la forma-
ción de los cuadros, con lo que la gestión en ambos casos
fue deficiente200. Paralelamente, el fomento del corporativis-
mo devino en fuertes conflictos saldados con la concesión de
privilegios que poco contribuyeron a crear responsabilidad y
solidaridad social. Además, las condiciones de prosperidad
que permitieron distribuir reservas habían desaparecido.

Evolución institucional
• 50 - 60: CEPAL - ALALC
• Retirada de gobiernos populistas
• Agravamiento de situaciones internas
• Cambio de condiciones externas favorables

En ese contexto de retirada de regímenes hegemónicos

populistas se produce, sucede, el tránsito hacia una nueva eta-
pa en el devenir latinoamericano, también caracterizada por la
fuerte relación entre política y economía. Caen los gobiernos

199 Se incrementó la participación, se ensancharon los derechos y se lograron

resultados trascendentes en la distribución; pero ciertos desvíos en la práctica ins-
titucional que resintieron su calidad, tales como clientelismo, culto a la persona-
lidad, exceso de propaganda oficial, confusión entre Estado y partido, imposibili-
dad de contener diferencias y enconos entre clases (sedimentación de conflictos),
no permitieron fortalecer el orden político y el sistema republicano y democrático.
200 Sin enfoques realistas, se descuidaron la coyuntura y prospectiva, con lo
que el deterioro del frente externo y el agravamiento del interno internos (in-
flación, caída de ingresos reales, crecientes déficits de las balanzas de pago, me-
nor demanda exportadora, agotamiento de la inversión estatal de capital, etc.),
obligó a medidas ortodoxas contradictorias con sus postulados de gobierno.

111
en muchos países de la región con el agravante de quebrarse el
orden institucional201. Tras interregnos de facto202, el discurso
y la acción política dejan ver la primera versión desarrollis-
ta, cuyos postulados ideológicos habían empezado a forjarse
tiempo antes, sobre la base de categorías también reconocidas
por el populismo a las que esta línea de pensamiento daba
nuevas proyecciones.
Aquel contexto de abundancia de recursos públicos de
la inmediata posguerra había variado. Una nueva fase del
capitalismo central había cobrado renovado impulso, como
hemos visto más arriba, al implementarse primero los Acuer-
dos de Bretton Woods y luego el Plan Marshall, tanto para
los EE.UU.203 como para la Europa Occidental, en proceso

201 Desde fines de la década de 1940 hasta mediados de 1960 tendremos

golpes de Estado en Venezuela (dos), Bolivia (dos), Perú (tres), El Salvador
(tres), Costa Rica, Cuba (dos), Colombia, Paraguay, Argentina (tres contando
el de 1966), Honduras, República Dominicana, Haití, Ecuador y Brasil. En
el Cono Sur, Chile y Uruguay mantuvieron la estabilidad institucional sin in-
terrupciones -éstas llegarían recién en la década de 1970-, aunque con salidas
en los dos casos de la fase más cercana al populismo -Batlle Berres en Uruguay
e Ibáñez en Chile-. Personalmente no consideramos que en estos países haya
podido hablarse con propiedad de gobiernos populistas, aunque se puedan
apreciar algunas de las características de este estilo de gobierno (un poco más)
y acumulación de poder (un poco menos).
202 Utilizando este vocablo en su faz política como económica, dado que
diversos gobiernos ceden a presiones de EE.UU. -preocupada por el adve-
nimiento de estos gobiernos, a los que combatió airadamente- y aceptan las
propuestas del FMI, el cual era crítico de las políticas económicas populistas
(subsidios a empresas, control de cambios, precios máximos y mínimos, fi-
jación de salarios por decretos, etc.). Así, las famosas recetas del organismo
comienzan en esos años a generar la depresión de muchos circuitos económi-
cos nacionales, acrecentando la mala distribución de la renta, sin solucionar
problemas de fondo o estructurales.
203 Se cita habitualmente el citado discurso de asunción del presidente Tru-
man -20 de enero de 1949- cuyo punto IV destaca la doctrina que lleva su
nombre, manifestando: “... debemos adoptar un programa nuevo y audaz para
poner las ventajas de nuestro adelanto científico y nuestro progreso industrial
a disposición del mejoramiento y del crecimiento de las zonas desarrolladas

112
de integración. En paralelo, también inducida por EE.UU.,
se recuperaba a pasos agigantados la economía del Japón.
América Latina no participó de ese proceso de crecimiento e
interdependencia, creciendo sus exportaciones en el período
1950-1962 cinco veces menos que las europeas, y diez veces
menos que las japonesas. El componente de las exportaciones
siguió sin diversificarse, encontrando los países industrializa-
dos posibilidades de sustitución de algunos de esos productos.
En 1948, se habían creado en la región la Organización
de Estados Americanos -OEA-204 y la Comisión Económica
para América Latina de la Organización de Naciones Unidas
-CEPAL-. Con sede en Santiago de Chile ésta fue constituida
por impulso del Consejo Económico y Social de la ONU, y a
ella se fueron incorporando los países caribeños de habla in-
glesa una vez obtenida su independencia, desarrollando hacia

(...) En cooperación con otros países, deberíamos alentar las inversiones de

capital en las regiones que necesitan desarrollarse (...) Todos los países, incluso
el nuestro, se podrían beneficiar ampliamente con un programa constructivo
encaminado al mejor uso de los recursos humanos y naturales de la Tierra...”
Se afirma al respecto: “Obsérvese como se combinan (en esta norma de política
externa especial para los pueblos coloniales y dependientes) las razones polí-
ticas y económicas del gobierno y de las empresas más poderosas de Estados
Unidos para sustituir ‘el viejo imperialismo’ por la supremacía norteamerica-
na”. Ianni, Octavio. Estado y planificación económica en Brasil (1930-1970),
Amorrortu editores, Buenos Aires, 1971, pág. 126 y 127.
204 Conforme la Carta de Bogotá, en el marco de la Novena Conferencia
Internacional Americana. Se firman además el Tratado Americano de Solucio-
nes Pacíficas de Controversias -Pacto de Bogotá-, el Convenio Económico de
Bogotá -sólo ratificado por Honduras, Costa Rica y Panamá-, La Convención
Interamericana sobre la concesión de los derechos políticos de la mujer, la
Convención Interamericana sobre la concesión de los derechos civiles a la mu-
jer y la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. Bajo
su ropaje humanitario y cooperativo, y aunque se la señale como responsable
del tránsito entre el panamericanismo y el interamericanismo, OEA surge como
foro de relacionamiento de pretendido corte funcionalista entre los EE.UU. y
Latinoamérica, desde el que la superpotencia ejerció diversos tipos de influen-
cias y presiones sobre los estados miembros.

113
su interior una importante estructura de trabajo205. Tuvo y
tiene iniciativa en diversos proyectos y acciones destinados a
favorecer la adopción de estrategias económicas concertadas
entre los países de América Latina, tanto para sus relaciones
entre sí como para con el resto del mundo. Desde el inicio de
sus actividades, por influjo de su primer director, Raúl Pre-
bisch206, realiza y divulga investigaciones, estudios de base e
informes sobre diversos aspectos macro y microeconómicos,
con especial énfasis en el desarrollo económico social de la
región207. Comenzó a explorar tempranamente la factibilidad

205 De ella dependen el Instituto Latinoamericano de Planificación Económica

y Social -ILPES-, y el Centro Latinoamericano de Demografía -CELADE-.
206 Raúl Federico Prebisch Linares (1901-1986). Economista argentino, do-
cente universitario y asesor en su especialidad. Gerente del Banco Central de
la República Argentina entre 1935 y 1943. Secretario Ejecutivo de la CEPAL
entre 1950 y 1953, luego Secretario General de la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD). Muy vinculado a las elites
gubernativas argentinas antes y después de la caída de Perón, fue un economis-
ta influyente en diversos países de América. Muchos cuadros técnicos formados
bajo su impronta ocuparon posiciones importantes en la Argentina luego de
1955, gestionando sobre la base de sus recomendaciones: adhesión al Banco
Mundial, al Fondo Monetario Internacional, creación del Consejo Federal de
Inversiones, conformación del Consejo Nacional del Desarrollo, participación
en ALALC, etcétera.
207 Bardacchi, Oscar J., Prebisch y suvisión sobre el desarrollo, Consejo Profe-
sional de Ciencias Económicas de Buenos Aires, Marzo de 2002, “Comprue-
ba que el desarrollo ofrece dificultades muy peculiares, cuya comprensión no
está clara, y que para abordarlos se requiere cierta dilucidación previa. De
ahí que los estudios relativos a los diferentes países, los haga preceder con un
esbozo teórico, en el cual define determinadas cuestiones cuyo examen en
profundidad, constituiría en los años por venir su aporte más valioso al pensa-
miento latinoamericano. Ese conjunto de enfoques, dio lugar a un cuerpo de
teorías que sirvieron para entender, interpretar y delinear soluciones para los
problemas de la región. Lo que pretendía Prebisch, y que comenzó a desarro-
llar con fuerza en el ámbito de la CEPAL era: Primero: que los fenómenos del
subdesarrollo latinoamericano se estudiaran con mentalidad latinoamericana.
Segundo: que el instrumental de análisis fuera adecuado y compatible con las
condiciones reales de los países y de la región, lo cual suponía no aceptar, sin

114
de la una coordinación regional de políticas nacionales de sus-
titución de importaciones y del establecimiento de esquemas
de integración. Así se desprende de sus informes de 1949,
1951, 1954 -utilizando por primera vez la expresión “mer-
cado regional” en el documento presentado a la reunión de
Ministros de Hacienda-; aunque para muchos las concretas
aportaciones, decisivas en la conformación de la ALALC y
del Mercado Común Centroamericano (MCCA)208, fueron
los estudios elaborados por el Comité de Comercio, en 1956
y 1957, analizados en este último año por la VII sesión de Co-
misión Económica de las Naciones Unidas para América Lati-
na y el Caribe (CEPAL) y la Conferencia de la Organización
de Estados Americanos -OEA- en Buenos Aires, en la que se
vota la Resolución XL, que se expide por la “Conveniencia de
establecer gradual y progresivamente, en forma multilateral y
competitiva, un mercado regional latinoamericano”.
Sabido es que la CEPAL promovió la creación de la Aso-
ciación Latinoamericana de Libre Comercio -ALALC-, y que
orientó su trabajo sobre una premisa central: la relación cen-
tro-periferia209. El contexto, como lo hemos señalado, marca-

previo análisis crítico, doctrinas generales desarrolladas para interpretar situa-

ciones económicas y sociales de una realidad diferente a la nuestra”.
208 Conforme el Tratado General de Integración Económica Centroamerica-
na (Tratado de Managua) de 1960. Signatarios: Guatemala, El Salvador, Hon-
duras, Nicaragua y Costa Rica. La CEPAL impulsa un Comité de Cooperación
Económica del Istmo de Centro América, luego la Organización de Estados
Centroamericanos (ODECA, de impronta política, firmando un tratado cons-
titutivo en 1962). En 1955 se firma el primer Tratado Multilateral de Libre
Comercio y en 1959 el Tratado Tripartito de Integración Económica entre
Guatemala, El Salvador y Honduras. El comercio creció exponencialmente,
pero los enfrentamientos entre los países -Honduras y el Salvador alcanzaron la
guerra-, detuvieron el proceso.
209 Se analizan ciclos históricos, destacando las inequidades entre países cen-
trales y periféricos. Los ejes son: sub-desarrollo y la dependencia. La perspectiva
explica el sub-desarrollo; un corte sincrónicono posee eficacia para analizar cau-

115
ba una situación de gran dificultad para la región, ante la fuer-
te restricción de exportaciones, el agotamiento del modelo de
sustitución de importaciones, y la consiguiente aceleración de
las desigualdades en el tráfico mercantil internacional, que a
su vez impactaban negativamente en el desarrollo de los países
de la región, que seguían en la periferia mundial, caracterizada
por su heterogeneidad -diferentes niveles de productividad,
con sectores que por captar una alta porción de la renta na-
cional imitan en los modos de producción y en los tipos de
consumo a los países centrales y otros rubros muy atrasados- y
especialización -exportación sustentada en unos pocos bienes
primarios y en poca o nula diversificación en la producción,
en contraposición al centro, cuya economía es homogénea y
diversificada, y cuya solidez global y peso específico de sus
agentes empresariales, sindicales y político le permite generar
a su favor un creciente beneficio en el intercambio -toma de
rentas adicionales, negociaciones desiguales, exigencias y pre-
siones de diverso tipo en el suministro de bienes de capital o
intermedios necesarios para los procesos económicos básicos
de los países periféricos, etcétera-.

OEA - CEPAL - ALALC

• Coordinación Nacional de Políticas Económicas
• Matriz relación centro-periferia.
• Objetivos:
- Expansión comercial
- Complementación industrial
- Políticas realistas

sas y soluciones. Es necesario investigar interrelaciones entre el sistema eco-

nómico y la organización social y política de los países subdesarrollados por
su condición compleja, influida por factores externos (el mercado mundial)
e internos (intereses y vínculos entre clases sociales dentro y fuera del país).

116
 CEPAL insiste en alentar planes integracionistas capaces
de lograr expansión comercial recíproca y complementación
industrial y con diversos propósitos: sacar a los países latinoa-
mericanos del estrangulamiento externo -carencia de divisas-,
evitando el drenaje de recursos y logrando el equilibrio, lograr
la plena ocupación de la mano de obra -oponiéndose al está-
tico modelo ortodoxa de división del trabajo y terminando
con la economía laboral informal- con el apoyo inicial del
Estado, y avanzar hacia la diversificación y la homogeneidad
de los países periféricos, a partir de ciertas reformas internas
-agraria (mejor utilización de la tierra), impositiva (mejor dis-
tribución de los fondos públicos) e industrial (aumento de la
productividad, mejora de la tecnología, mantener niveles de
protección adecuados pero no extremos, generar nuevas lí-
neas de producción exportable combinada con sustitución de
importaciones, etc.)-. Propone políticas que caracteriza como
necesarias -realistas, originales, extensivas a todo el continen-
te-, basadas en tratamientos diferenciados de productos según
el grado de desarrollo de los países, diversos mecanismos de
precios y acuerdos de complementación económica en mate-
ria industrial entre países latinoamericanos.
Se propiciaba una política financiera más cooperativa,
que facilitara la capitalización necesaria para lograr ritmos
normales de desarrollo210.
Los trabajos del Comité de Comercio creado en CEPAL
(1956-57), influyen en un pronunciamiento de la Organiza-
ción de Estados Americanos que llama a la conformación de
un esquema de integración latinoamericano sobre las bases de

210 Vacchino Juan M., Integración Latinoamericana. De la ALALC a la ALADI,

Editorial Depalma, 1983, pág. 34, “El modelo cepaliano, como muchos de los
proyectos populistas de esa época, a los cuales daba sustento teórico, puede ser
considerado como nacionalista, popular y estatizante y como propugnador de
cambios económicos y sociales, que si bien suponían el afianzamiento de los
grupos más dinámicos de la clase capitalista, se proponía lograr la gradual ab-
sorción económica y participación social de las clases desposeídas y marginales”.

117
gradualidad, competencia y multilateralismo211. En 1958, una
reunión de expertos en política comercial propone una zona
de libre comercio para el Cono Sur. Otra reunión del Comité
de Comercio, en 1959, finaliza con una propuesta de zona de
libre comercio para la región. Ese mismo año se funda el Ban-
co Interamericano de Desarrollo -BID-. Finalmente, se firma
en Montevideo, en 1960, el Tratado que crea la ALALC212,
esquema que prevé la conformación de una zona de libre co-
mercio en 12 años mediante la desgravación arancelaria en
diferentes fases y niveles y a partir de diversos instrumentos213.
Establece una estructura de carácter intergubernamental -no
se le otorga o atribuye ninguna potestad supranacional-214.

Tesis Cepalina de Integración Latinoamericana

• Integración gradual y mediante fórmulas flexibles: de a poco, de
acuerdo a las condiciones de la región.
• Debía abarcar a toda América Latina. Empezar con la mayor
cantidad posible y ampliarse a otros.
• Tratamiento preferencial de acuerdo a los países de menor desa-
rrollo relativo (diversos ritmos de desgravación).
• Reciprocidad para evitar concentrar ventajas en los más poderosos.
• Acuerdos de complementación por sectores industriales.

211 Resolución XL, del año 1957.

212 Firmado el 18 de febrero de 1960, entrando en vigor el 1º de enero de 1961.
Signatarios: Argentina, Brasil, Chile, Méjico, Paraguay, Perú y Uruguay. Co-
lombia y Ecuador se adhirieron en 1961, Bolivia en 1966 y Venezuela en 1967.
213 Se preveían desgravaciones por dos mecanismos: a) “Listas Nacionales”,
a través de rondas anuales, bilaterales -inclusivas de aplicación de la cláusula
de la nación más favorecida-, negociaciones producto por producto y modi-
ficaciones contra compensaciones. b) “Listas comunes”, productos esenciales,
rondas multilaterales cada tres años, concesiones unilaterales, y segmentos de
reducciones lineales y automáticas.
214 La Conferencia de Partes Contratantes -órgano máximo-, Comité Ejecutivo
Permanente -órgano ejecutivo-, del cual depende la Secretaría Administrativa -de
apoyo, sin iniciativa ni capacidades de control-. En 1965 se acuerda la creación
de un Consejo de Ministro de Relaciones Exteriores, recién ratificada en 1975.

118
De ALALC a ALADI

En 1960 se firmó el Tratado de Montevideo por el que se

creaba la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio
(ALALC) y con el compromiso de once países de la región
a conformar en el plazo de doce años una zona de libre co-
mercio, y con un objetivo de largo plazo para conformar un
Mercado Común Latinoamericano.

ALALC
• Creada el 18 de Febrero de 1960.
• Países signatarios: Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguay,
Perú, Uruguay.
• Países adherentes: Bolivia (1966), Colombia y Ecuador (1961) y
Venezuela (1967).

Objetivo mediato (Plazos)

• Realización de zona de libre comercio en un plazo de 12 años.
Ampliado por el Protocolo de Caracas (1969) a 18 años.
• Armonización de los regímenes de comercio exterior, trata-
miento de bienes, servicios y capitales provenientes de países
extrazona (programa general de liberación y acuerdos de comple-
mentación).

El contexto en el cual surgió la ALALC se encuentra de-

finido por la política de postguerra, -tras los primeros años de
afianzamiento de las instituciones financieras multilaterales
emergentes en la postguerra que habrían de regular a partir de
entonces el entramado comercial mundial y los parámetros rec-
tores del orden económico internacional-. Los cambios que im-
pulsaron estos organismos generaron la necesidad de adaptarse
a los nuevos paradigmas de la geografía económica y política.

119
 ALALC objetivos inmediatos (Plazos)
• Realización de zona de libre comercio en un plazo de 12 años.
Ampliado por el Protocolo de Caracas (1969) a 18 años.
• Armonización de los regímenes de comercio exterior, trata-
miento de bienes, servicios y capitales provenientes de países
extrazona (programa general de liberación y acuerdos de comple-
mentación).

La instrumentación de este acuerdo reposaba básica-

mente en un proceso de negociación de rebajas de aranceles
contenidos en dos tipos de listas de bienes, comunes y nacio-
nales, que al cabo del período estrictamente indicado, debe-
rían eliminarse en su totalidad.

Instrumentos del proceso

• Programa general de liberación arancelaria (listas nacionales y
comunes).
• Acuerdos de complementación económica (ACE).
• Medidas diferenciales (a favor de Ecuador, Bolivia, Paraguay y
Uruguay, este último transitoriamente). Se previeron mayores
plazos de desgravación, apoyo técnico y posibilidad de establecer
restricciones.
• Sistema de compensación multilateral de saldos.

Sin perjuicio de que su tratamiento no constituye el

objeto central de nuestro trabajo, resulta además poco útil
referirse al relevamiento de la performance comercial o eco-
nómica y aún de la historia institucional de la ALALC, que
puede encontrarse en numerosas publicaciones. Sí, en cam-
bio, señalar algunos aspectos apreciables en su derrotero que

120
consideramos marcan a fuego al futuro devenir de los proce-
sos de integración americanos en diferentes aspectos, a saber:
a) La propia elección del nivel “zona de libre comercio”,
en la cual los últimos trabajos del Comité de Comercio de
CEPAL se apartan de sus planteos integracionistas anterio-
res215, parece obedecer a presiones por mantener altos grados
de individualidad económica y política dentro del bloque,
demostrando en consecuencia, poca vocación de integración.
b) Los diversos menús instrumentales para llegar a la
desgravación -con lo que ni aún la zona de libre comercio era
perfecta, sino que se adecuaba a distintos tipos de negociacio-
nes y perdía gradualidad y predictibilidad o automatismo-,
así como la nula atribución de supranacionalidad a los débiles
organismos creados por el Tratado -sin capacidad de gestión y
de propuestas-, parecían obedecer asimismo a lógicas internas
y externas que pugnaban en sentido de diluir la eficacia de
un proceso que influya en forma rápida y novedosa sobre las
economías nacionales, reordenando o disciplinando los mer-
cados desde una égida supranacional.
c) La carencia de flexibilidad jurídica e institucional, que
impidió rediscutir objetivos con rapidez y eficacia, generó que los
objetivos del tratado fueran perdiendo vigencia por inaplicables.
A su vez, su carácter unitarista impidió que países con más posi-
bilidades de profundizar la integración avancen particularmente.
d) Las presiones obedecen a diversas influencias: en pri-
mer lugar, los actores internos, entre los que se destacan los
grupos industriales de los tres países más importantes -Argen-
tina, Brasil y México-, sin interés en la creación de mercados
latinoamericanos más amplios216 y por tanto más competi-
215 Desarrollando fundamentos comercialistas de tipo conservador, basados
en una exagerada confianza o expectativa sobre la expansión del tráfico mer-
cantil intrazona.
216 Competencia formada por empresas de unos Estados latinoamericanos en
otros o de filiales multinacionales que una vez instaladas burlen las restriccio-
nes para la introducción en el espacio regional de productos extranjeros.

121
tivos, ni en ser regulados por autoridades de tipo suprana-
cional217. Asimismo, los sectores industriales de los países
de tamaño medio -en especial Colombia y Chile-, también
advertían con preocupación sobre la apertura indiscriminada
de los mercados regionales. Finalmente, en los países menos
industrializados -Bolivia, Ecuador y Paraguay-, las posiciones
fueron erráticas y contradictorias, aunque más proclives a la
implementación de un acuerdo de integración, quizá para
mejorar, aprovechando alguna ventaja, su situación nacional.
e) En segundo término, encontramos una fuerte presión
en el orden internacional. Por una parte, los propios EE.UU.
manifestaron con anticipación su preocupación por las di-
versas tesis cepalinas de desarrollo regional, y no apoyaron la
conformación de un mercado regional por numerosas causas,
entre las que se destaca el malestar de los grandes exportado-
res norteamericanos -amenazados de discriminación- y la des-
confianza política de los principales lobistas económicos y po-
líticos de aquel país en un esquema débil y contradictorio con
grandes chances de fracaso. En consonancia, el GATT mani-
festó sus reparos en torno a que el esquema de libre comercio
finalmente se consolidara, con lo que -se esgrimía- ALALC
sería un acuerdo de preferencias comerciales generador de
discriminación en desmedro de miembros del GATT, que no
podrían invocar la cláusula de la nación más favorecida218.

217 Argentina señaló la protección del mercado nacional del ingreso de pro-
ductos manufacturados con costos energéticos y laborales más bajos; Brasil
advirtió sobre la pérdida de mercados externos. México, que su relación bila-
teral con los Estados Unidos no debía perjudicarse por mercados ampliados y
regulaciones de tipo comunitario.
218 De modo que cualquier ventaja que un país miembro otorgue a un tercer
país, se extiende automática e incondicionalmente a los demás países miem-
bros del bloque. “Desde una perspectiva positiva la CNMF representa la exten-
sión de la ´reducción de las barreras arancelarias, es decir la liberalización del
comercio, y desde el punto de vista negativo o restrictivo, la prohibición de las
discriminaciones o la extensión de la no discriminación´”. Álvarez Soberanis,

122
Finalmente el FMI, histórico oponente de CEPAL, rechazó
enérgicamente al proyecto, fundamentalmente en lo que hace
al esquema regional de compensación de créditos y pagos219.
Los tres, individual y coordinadamente, ejercieron su presión
sobre cada uno de los estados latinoamericanos por separado,
que habían requerido su apoyo político y económico en di-
versas circunstancias, lo que ahora los condicionaba, optando
por aligerar el carácter del esquema de integración.
f ) Fuera de las elites gubernamentales e industriales, el
resto de actores económicos y sociales y mucho menos la so-
ciedad civil o la población, tuvo participación alguna en la
gestación de la integración regional latinoamericana. Ni el
sector agrícola en sus diferentes estamentos, ni el grueso de
los dirigentes y mucho menos de los partidos políticos, los
sectores académicos, los gremios, etc. tuvieron incidencia o
consideración en la evolución del debate y en las negociacio-
nes, con lo que a pesar del esfuerzo de técnicos de CEPAL
y algunas voces de peso, no se generó un consenso amplio,
imbricado, sobre las bondades de concertación regional como
herramienta para la inserción en el mundo.
g) En el último aspecto señalado, influyó sin duda la baja
calidad de las instituciones políticas latinoamericanas, en per-

Jaime, El ingreso de México al GATT. La problemática de nuestra adhesión,

Boletín Mexicano de Derecho Comparado, nueva serie, año XII, núm. 36,
septiembre-diciembre, 1979, México, citado por Brizzio, Jacquelina E., Los
dilemas de la integración profunda en el Mercosur. El caso de los obstáculos técnicos
al comercio, Maestría en Relaciones Internacionales, Centro de Estudios Avan-
zados, Universidad Nacional de Córdoba, 2010, inédita, pág. 42.
219 La CEPAL trabajó -década de los 50- en aspectos monetarios y finan-
cieros, pero por presión FMI y los EE.UU., el Tratado de Montevideo no los
contempla. ALALC, sobre todo en sus primeros fructíferos años necesitaba
de un sistema de pagos, que se acuerda en México, mediante un “Sistema
de compensación multilateral de saldos sobre la base de crédito recíproco”,
operado por pares de bancos centrales, liquidando saldos cuatrimestralmente
y compensando saldos por medio de un banco agente, realizando los pagos
finales en dólares, evitando transferencias de divisas.

123
manente tensión y con problemas centrales irresueltos, que
motivó permanentes interrupciones a sus formas legales -Es-
tado de Derecho220-. Las diferentes versiones de desarrollismo
endógeno que realizaron los sucesivos gobiernos autoritarios
entre mediados de los 50 -en plena época de gestación del
Tratado de Montevideo- y fines de los 70, que analizaremos
con mayor detalle infra, fueron marcando el creciente aisla-
miento de los Estados nacionales, cada vez más absorbidos
por sus problemas internos y hasta enfrentados entre sí por
rivalidades políticas e hipótesis de conflicto.
h) Finalmente, señalamos que la pérdida de legalidad
y legitimidad de los procesos políticos, determinó el rumbo
a seguir por las versiones desarrollistas que seguían en boga,
lo que generó una tensión entre la adopción de estrategias
nacionales autónomas y la posibilidad de acordar estrategias
regionales concertadas a nivel internacional-regional, en des-
medro de éstas.

Integración en los 60
• ALALC (1960), Cuenca de Plata (1967-69), Pacto Andino
(1969).
• Características:
- Libre comercio imperfecto.
- Esquemas rígidos y centralistas.
- Intereses muy distintos entre sectores industriales nacionales.
- Tensión GATT-FMI sobre Estados nacionales.
- Baja calidad instituciones políticas nacionales.

220 Recién en el último cuarto de siglo se afirma la vigencia plena del Estado
constitucional en Latinoamérica, lo que supuso una renovación integral de las
partes orgánica y dogmática, la actualización de los derechos (incorporando
los de segunda, tercera y cuarta generación) y la jerarquización de los tratados
internacionales de DDHH.

124
 El funcionamiento de ALALC “... fue insatisfactorio,
insuficiente, desequilibrado y dinámicamente decreciente”221.
Ello fue consecuencia de muchas causas, y a la vez causa de
diversas consecuencias. Los críticos de la integración la ex-
pusieron como emblema; bastaba con atacarla para desalen-
tar cualquier iniciativa integracionista continental. Por otra
parte, quienes la sostuvieron intentaron por diversas vías re-
formularla, sin éxito. Entre estos últimos pronunciamientos
o iniciativas también debemos separar la paja del trigo,
descartando aquellos meramente retóricos, como la
Declaración de Presidentes de América, firmada en Punta
del Este, 1967, que establecía la reconducción del proceso
hacia el nivel de mercado común, en quince años a partir
de 1970, distinguiéndolos de esfuerzos que aún desde la
burocracia de los organismos internacionales o desde las élites
gubernamentales nacionales, intentaban generar conciencia
sobre la necesidad de realizar un tránsito efectivo desde la
desgravación selectiva y no lineal a una liberación programada
-que a su vez no destruyera mercados y que en lo posible se
pactara por sector-, y de las diferentes iniciativas que algunos
países miembros de ALALC para seguir avanzando a nivel
bilateral o subregional, como las liberaciones de frontera
colombiano-ecuatorianas y colombiano-ecuatorianas, el Pac-
to Andino222 o el esquema de Cuenca del Plata223. Tampoco

221 Vacchino Juan M., Integración Latinoamericana. De la ALALC a la ALADI,

Editorial Depalma, 1983, pág. 119.
222 Acuerdo de Integración Subregional del 26 de mayo de 1969, suscripto
en Bogotá por Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perú, comunicado a la Se-
cretaría Ejecutiva de ALALC al aprobar el instrumento el tercer país signatario
(Perú, en octubre de ese año).
223 En febrero de 1967, tiene lugar la Conferencia de los Países de la Cuenca
del Plata, iniciando Argentina, Uruguay, Paraguay, Brasil y Bolivia negocia-
ciones que posibilitan la firma del Tratado de Brasilia en 1969, con el objetivo
de “promover el desarrollo armónico y la integración en la Cuenca del Plata y

125
el Sistema Económico Latinoamericano (SELA), creado en
1975224, aportó soluciones significativas (por proactivas, de
alto impacto o estables) en este aspecto.

Integración en los 60
• ALALC, SELA (1975), ALADI, (1980)
• Características:
- Excesivamente flexible.
- No compromete al futuro.
- Se priorizan preferencias arancelarias.
- Sincera los límites políticos pre-transición democrática.

Tras diversas y fallidas intentonas, una conferencia de

ALALC celebrada en junio de 1980 acuerda sustituir a la
ALALC por la ALADI. En el trámite de las negociaciones
se impone una tesis crítica al modelo “monista integrador”
de ALALC.

de sus áreas de influencia directa y ponderable” -Artículo I-. Se promueve

la identificación de áreas de interés común, la realización de estudios, pro-
gramas y obras, y el entendimiento operativo a través de diversos medios.
Prevé la conformación de un Comité Intergubernamental Coordinador y la
constitución de un Fondo Financiero. Se afirmó que obedeció a la intención
de Argentina y Brasil de desviar las pretensiones bolivianas y paraguayas de
crear una organización internacional, generando un mecanismo de coordina-
ción. Flores de Sapriza, María en “La Cuenca del Plata”, Revista de la Facultad
de Derecho y Ciencias Sociales, Año XXV, Cuarta Época, Nº 1, Montevideo,
1981, pág. 140. “Se iniciaba un trabajo colectivo con la imposición de claros
intereses nacionales; ese espíritu que aún hoy existe iba a entorpecer por lógica
el desenvolvimiento de la Región”.
224 “Organismo regional de consulta, coordinación, cooperación y promo-
ción económica y social, con junta de carácter permanente, con personalidad
jurídica internacional, integrada con estados soberanos latinoamericanos” se-
gún su instrumento fundacional, art. 2°. Completamos infra.

126
 Críticas al carácter monista del sistema por el Realismo Pluralista
• Todas las naciones debían participar del modelo.
• Todas debían tener iguales derechos y obligaciones.
• Se impuso un mismo esquema de liberación.
• Todo el universo arancelario debía liberarse.
• Existencia de un calendario de desgravaciones previo.
• Compromisos irrevocables.
• Adopción de políticas internas homogéneas para todos los países.

Como bien lo expresa Carlos García Martínez, negocia-

dor argentino en la oportunidad: “Cualesquiera que sean las
características de un modelo unitario de integración, choca de
tal manera con la realidad profunda de América Latina, que
evidentemente no existe artificio técnico capaz de superar esa
absoluta desigualdad entre los fundamentos y una determi-
nada estructura jurídica”225. Se defendía la tesis del realismo
pluralista o de pluralismo integrador, que a partir de un trata-
do marco expresara ciertos principios esenciales: pluralismo,
convergencia226, flexibilidad, multiplicidad y tratamientos
diferenciales. El objetivo a largo plazo sería la construcción
de un mercado regional latinoamericano, pero admitiendo
acciones de tipo subregional, de alcance bien determinado,

225 García Martínez, Carlos, Exposición en la Segunda Sesión Plenaria de la

Primera Reunión Negociadora. ALALC, Caracas, 17-28 de marzo de 1980,
citado por Vacchino Juan M., Integración Latinoamericana. De la ALALC a la
ALADI, Editorial Depalma, 1983, pág. 133.
226 Proceso dinámico que se evidencia en el hecho de que para un mismo
campo y frente al mismo tipo de asunto o de problema, un número importante
de países que tienen políticas públicas diferentes adopta progresivamente las
mismas políticas públicas. Reconoce niveles: objetivos, contenido, instrumen-
tos (de la política y la acción), modo de adopción, población objetivo (benefi-
ciarios), efectos (resultados, productos), actores dominantes (transversalidad a
ciertos responsables). Boussaguet Laurie et al, Diccionario de Políticas Públi-
cas, Universidad Externado de Colombia, 2009, pág. 131 y 132.

127
aunque sin descuidar su convergencia con el esquema central
de la nueva Asociación y rediscutiendo el concepto de cláusu-
la de nación más favorecida.

Principios que signaron la constitución de la ALADI

• PLURALISMO: respeto por las diferencias, no intromisión.
Pluralidad de estructuras políticas, económica. Apropiado para un
esquema de integración no profunda como es la ALADI.
• CONVERGENCIA: multilateralización progresiva de los acuer-
dos bilaterales.
• FLEXIBILIDAD: puede definirse como la libertad de elegir los
medios más factibles para cumplir con el propósito mediato del
convenio (no fueron determinadas en el acuerdo marco los meca-
nismos, plazos e instituciones, sino que lo definirán los Estados).
• CRÍTICA: no adopción de compromisos previos.
• MULTIPLICIDAD: distintas formas de concertación
• CLÁUSULA DE LA NACIÓN MÁS FAVORECIDA
(CNMF): condicional y negociada. Lo que permite formar Acuer-
dos de Alcance Parcial y áreas de integración económica. Llamada
excepción latinoamericana.
• TRATAMIENTO DIFERENCIAL: considerando el desarrollo
relativo. PMDR227: Bolivia Ecuador Paraguay. PDR228: Colombia,
Chile, Perú, Uruguay y Venezuela. Otros países: ABRAMEX229.
Con revisiones periódicas de situación.
• RECIPROCIDAD.

Fueron necesarias dos extensas rondas negociadoras

(Caraballeda y Asunción), para definir el futuro de la inte-

227 Sigla por “Países de Menor Desarrollo Relativo”, que deben ser foco de
especiales políticas dado su carácter de obstáculo para la marcha de los procesos
de integración. En los procesos de integración latinoamericana han recibido
consideración desde la ALALC, sin desarrollar una metodología objetiva sino
mediante el consenso (negociaciones políticas) en los que las evidencias torna-
ron innecesarias otras ponderaciones o estudios. De María Luis I, Los sistemas
de apoyo a los países de menor desarrollo relativo: objetivos y limitaciones.
Estudios, BID-Intal, 1986.
228 Sigla por “Países de Desarrollo Relativo”.
229 Sigla por “Argentina, Brasil y México”.

128
gración latinoamericana, resolviendo numerosos aspectos
controversiales, en particular dos: el llamado “patrimonio
histórico” de ALALC (aproximadamente 21.000 concesio-
nes ya otorgadas por diversos mecanismos) y la estructura
institucional de la nueva Asociación.

Objetivo mediato (sin plazo determinado)

• Conformación de Mercado Común Latinoamericano.
- Fase exitosa: listas nacionales. Duplicaron exportaciones y
comercio de manufacturas.
- Estancamiento: listas comunes.

De ALADI al MERCOSUR

Los países latinoamericanos hacia los 80

Sabido es que animó a los países, al suscribir primero el Trata-

do de Montevideo de 1960 y luego el instrumento creador de
ALADI en 1980, un objetivo central: superar el aislamiento
internacional. Se afirmó también que dicho propósito se vio
reforzado por el surgimiento de un nuevo concepto en las
relaciones latinoamericanas -tradicionalmente bajo la órbita
norteamericana-, que cambió el modelo de comportamiento
de los países: era el concepto de desarrollo, abandonando así
los esquemas basados en el relacionamiento aislado pero di-
recto con las potencias centrales.

ALADI
• Creada el 12 de Agosto de 1980, mediante la suscripción del Tra-
tado de Montevideo. Con vigencia a partir del 18 de Marzo de 1981.
• Países signatarios: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile,
Ecuador, México, Uruguay, Paraguay, Perú, Venezuela.
• Cuba: admitida en 1998. Miembro pleno desde 1999.
• Panamá (mayo 2012).

129
 Para las corrientes o tesis desarrollistas, el rol del Estado
era central, aunque se impulse a la libre iniciativa privada230.
Si bien no se descuidaba la protección industrial local de la
competencia externa, la producción nacional se destinaría a
un mercado internacional amplio, con el que debía producir
un creciente intercambio. A ello debía conducir la política
salarial, sindical y social, sobre todo, por la integración del
territorio nacional, mediante la promoción e incentivo a la
implementación de transportes y comunicaciones (caminos,
carreteras, aeródromos, puertos, flotas, etc.). La inversión pú-
blica sería dirigida principalmente a esos sectores básicos: pe-
tróleo, carbón, hierro, acero, química pesada, petroquímica,
celulosa, infraestructura, etc. También se estimularía la inver-
sión privada en el sentido de estas prioridades.
Según sus principales fogoneros, la estrategia desarrollis-
ta preveía la creciente incorporación del capital extranjero,
debido a que no existía ahorro nacional, ni el Estado podía
proveer todo el financiamiento necesario para la expansión
industrial231. Esta recreación de fuerzas permitiría superar la
fase económica colonial, al quebrarse la dependencia “estruc-
tural” hacia los monopolios internacionales, produciendo lo-
calmente todo tipo de bienes y servicios. Hay en este enfoque
un fuerte componente nacionalista232.
230 Vislumbra al capitalista innovador y de riesgo, ya sea local o extranjero
como elemento dinamizador del crecimiento.
231 Las claves en este sentido para garantizar el cumplimiento de los intereses
nacionales, eran el control público sobre su destino, el fomento de la seguri-
dad jurídica y el mantenimiento de reglas de juego estables, que permitirían
la atracción y mantenimiento de estos capitales. También permitir en ciertos
sectores, una conjunción del accionar público y el privado (inclusive el extran-
jero), como por ejemplo en el sector petrolero (en Argentina).
232 Ianni Octavio, Estado y planificación económica en Brasil (1930-1970),
Amorrortu editores, Buenos Aires, 1971,pág. 162, al referirse a la transición
entre Vargas y Kubitschek: “... fue un cambio esencial en la ideología del de-
sarrollo (...) las formulaciones y decisiones orientadas a crear un sistema eco-

130
 Para alcanzar la estabilidad era necesario derrotar un
obstáculo importante: la inflación, producida por el excesi-
vo gasto público de la administración central y las empresas
públicas deficitarias y, por tanto, el déficit fiscal heredado233.
Las medidas de estabilización ya no tenían origen económi-
co (como a fines del populismo), sino fundamentalmente
político (a fin de generar condiciones de credibilidad que
faciliten la inversión). En síntesis el programa económico era
de estabilidad y desarrollo y la fórmula se sintetizaba así: no
hay desarrollo sin estabilidad monetaria, ni estabilidad du-
rable sin desarrollo. Desde lo social, se concibe al desarrollo
nacional como una empresa en la que deben intervenir todas
las clases y sectores.
Todas estas construcciones, tienen que ver: a) Con la
existencia, a mediados de los 50, de un sector de la clase diri-
gente con ambición y posibilidades de erigirse en la renova-
ción política que debía cubrir el vacío de poder generado por
la caída de los gobiernos populistas; b) Por el propio derrum-
be de la gestión pública populista, que había sido concebida
como una respuesta a las políticas conservadoras que también
habían fracasado, por lo que se buscaba conformar un pro-
grama de gobierno de algún modo superador -el desarrollo es
un proceso de cambio estructural económico, político y so-
nómico de tipo nacional se reemplazaron por otras encaminadas a desarrollar
un sistema capitalista de tipo asociado (...) en ambos casos, el problema crucial
era la forma en que deberían evolucionar las relaciones entre el subsistema eco-
nómico brasileño y el sistema capitalista mundial. Vargas procuró compatibi-
lizar la ideología nacionalista con una política económica de tipo nacionalista.
Juscelino Kubitschek, por su parte gobernó jugando en forma simultánea con
una ideología nacionalista y una política económica de tipo internacionalista”.
233 Se propugnaba la racionalización administrativa (disminución de la buro-
cracia estatal) y la privatización de las partes deficitarias de las empresas públi-
cas, sin desnacionalizarlas. También jerarquizar la carrera de la administración
pública. Se pensaba que el personal público cesante, sería absorbido por la
demanda de trabajo creciente creado por la política de desarrollo económico.

131
cial-; c) La urgencia por posicionarse en el nuevo contexto in-
ternacional, signado por el liderazgo absoluto de los Estados
Unidos, la reconstrucción europea, la división Este-Oeste, la
guerra fría, etc.; d) La necesidad, por parte de este sector de
la clase dirigente, de lograr apoyos, tanto en lo que se refiere a
la legitimación popular como en la búsqueda de alianzas con
sectores empresariales capaces de generar las condiciones eco-
nómicas que permitan la necesaria acumulación de capital.
Pero, como lo ilustran Cardoso y Faletto, “…el esquema
político de sostenimiento de esta forma de desarrollo -don-
de se articulan la economía del sector público, las empresas
monopolistas internacionales y el sector capitalista moderno
de la economía nacional- requiere que se logre estructurar un
adecuado sistema de relaciones entre los grupos sociales que
controlan tales sectores económicos, este sistema necesita una
expresión política que posibilite la acción económica de los
distintos grupos que abarca”234.
En la señalada bisagra producida hacia el fin de los popu-
lismos, que en muchos casos terminaron drásticamente -aun-
que sin que los movimientos que los sustentaron pierdan vi-
gencia-, se apuntó a generar las condiciones para que aparezca
esta expresión política. En particular en los procesos que po-
dríamos considerar emblemáticos, es decir, en el caso argenti-
no con Frondizi y en el brasileño con Kubitschek, existió esta
fase intermedia, supuesto remedio burocrático-autoritario,
preludio de la salida electoral hacia el período desarrollista.
Esa breve pero intensa y dramática transición, hizo posible al
corto plazo el retorno de formas legales en la elección de go-
biernos; pero a costa de un precio muy alto, que hizo perder
al desarrollismo su carácter superador, quedando atrapado, y

234 Cardoso, Fernando H. y Faletto, Enzo, Dependencia y Desarrollo en Amé-

rica Latina. Ensayo de interpretación sociológica, trigésima edición, 2002, Siglo
XXI editores, pág. 151.

132
esto se advierte con nitidez en ambos casos, dentro de las co-
rrientes reaccionarias que habían interrumpido la experiencia
peronista en Argentina235 y al varguismo en el Brasil236, ambos
regímenes de reconocido corte populista.
Y esas contradicciones trascienden a las negociaciones
pre-ALALC, advirtiéndose en el enfoque que ésta finalmente
tuvo, ya referido supra, que subordina el proceso de acerca-
miento interestatal a modestos impulsos comerciales de carác-
ter coyuntural, pervive en la inoperancia de este esquema y se
manifiesta aún en las renegociaciones del bloque que devie-
nen en la formación de ALADI.
En definitiva, ¿Es la que podríamos denominar voluntad
integracionista latinoamericana, en realidad, una consecuencia
de los cambios económicos generados por el desarrollismo?
¿Qué tipo de internacionalización de la economía alentaba el
desarrollismo? ¿Son los tratados de integración latinoamerica-
nos desarrollistas? ¿Existe un desarrollismo único? ¿Las versio-
nes desarrollistas implementadas, colaboraron en estrechar la
integración? ¿Existió en Latinoamérica la voluntad integracio-
nista? Quizá podamos responder a estos interrogantes anali-
zando cómo llegan a ALADI algunos de sus países signatarios.

235 Que tras la asonada militar de setiembre de 1955 y luego de la voluntad

del presidente de facto Lonardi de una nueva etapa “sin vencedores ni venci-
dos” impulsan un “golpe dentro del golpe” y encaraman al más antiperonista
Pedro Eugenio Aramburu, quien finalmente llamará a elecciones y será sucedi-
do por Frondizi -quien no era el candidato preferido por los militares y sectores
civiles en el poder- en 1958.
236 Desde la destitución y suicidio del presidente Vargas -24 de agosto de
1954-, hasta la asunción de Juscelino Kubitschek de Oliveira -31 de enero
de 1956-, el Brasil fue gobernado por el vicepresidente Joao Café Filho, el
presidente de la Cámara de Diputados Carlos Luz y el presidente del Senado,
Nereu Ramos. El 11 de noviembre de 1955, un mes después de las elecciones
presidenciales que ungen a Kubitschek, se produce el golpe de Estado dirigido
por el general Teixeira Lott. Finalmente, aquél asume en la fecha indicada bajo
la protección el ejército.

133
 Es oportuna, al entrar en tema, la acotación de Vacchino
al negociarse la ALADI, “... bajo la misma forma de capita-
lismo periférico que predomina en la región se perciben di-
versidades económicas y políticas entre sus países que no son
siempre compatibles. Ellas se presentan y visualizan en forma
de parejas de contrarios bien conocidas: en el aspecto eco-
nómico, entre el no intervencionismo y el dirigismo interno
y entre el librecambismo y el proteccionismo externo; en el
aspecto político, entre gobiernos civiles y gobiernos militares
y entre gobiernos democráticos y gobiernos autoritarios”237.
Como ya hemos dicho, las posiciones de la dirigencia,
grupos políticos y actores sociales, frente a la ALALC, fueron
disímiles y en general, no apoyaron al referido proceso de
integración. Este se gestó, recordamos, entre el tránsito de
los gobiernos populistas a los desarrollistas238, cuyos ejem-
plos más acabados son los regímenes instalados en Argentina
en 1958, Brasil en 1956 y Chile en 1964 con el presidente
Frei. Estos gobiernos procuraron llevar adelante los diversos
postulados relacionados, que pretendieron transformar a la
vez, los resortes de dominación política internos y la relación
entre la economía interna con los órdenes centrales mundia-
les. Otros países latinoamericanos fueron influenciados por

237 Vacchino Juan M., Integración Latinoamericana. De la ALALC a la

ALADI, Editorial Depalma, 1983, pág. 153.
238 Los autores que más han trabajado en esta materia adhieren a esta tesis
con matices. Cardoso y Faletto, por ejemplo, dejan entrever que populismo
y desarrollismo son capítulos de un mismo proceso al que denominan “po-
pulismo desarrollista”; sin embargo, como señala Cavarozzi, Marcelo en “El
‘desarrollismo’ y las relaciones entre democracia y capitalismo dependiente en
‘Dependencia y desarrollo en América Latina’ ”Latin América Research Review
Vol. 17, No. 1 (1982), pág, 155, en todo caso la experiencia brasileña exhibe un
tránsito más suave -Kubitschek y su vice Goulart provenían de partidos funda-
dos por Vargas- mientras que el frondizismo, a pesar de haber ganado el apoyo
del propio Perón desde el exilio, contenía un determinante componente antipe-
ronista en lo político y en lo social, existiendo un claro corte entre ambas fases.

134
esta impronta, pero su configuración socioeconómica -di-
ficultades de escala, configuración social, tipo de actividad
económica principal, etc.- o política impidieron estructurar
versiones más acabadas de este paradigma. La excepción es
Cuba, que luego de la Revolución de 1959, inicia un mode-
lo socialista autoritario pro-soviético, resistido agresivamen-
te por los EE.UU., que presiona para negar su ingreso a la
ALADI en 1962.
Los gobiernos desarrollistas chocaron contra numerosas
dificultades y contradicciones. Como ya hemos sugerido, en-
cerraban un fuerte componente reaccionario. Contaron con
el apoyo coyuntural de la gran burguesía industrial que había
rechazado a los populismos239, y a cambio de ese respaldo re-
cibieron permanentes presiones para desmontar rápidamente
las movilizaciones y reivindicaciones de masas de carácter cor-
porativo que encontraron su cauce e impulso en el populismo.
Esta situación puso obviamente a los movimientos sociales
organizados en oposición al régimen, con creciente participa-
ción política. Por otra parte, la extrema derecha también los
hostilizó, ante las expectativas de un rápido desmantelamien-
to de las estructuras populistas que -por la propia extracción
de los mandatarios desarrollistas o por pactos políticos que
habían llevado a éstos al poder- no se producía. En lo estric-
tamente económico, también las contradicciones llevaron a
prontas dificultades. El reordenamiento económico basado en
un ajuste estabilizador, y en una enfática capitalización indus-
trial, ante las limitaciones de financiamiento local, requirió
una temprana intervención internacional -alentada también
por las burguesías industriales-, por la vía de los organismos
multilaterales de crédito y de la inversión extranjera directa.
Los EE.UU. no rehuyeron al convite, comprendiendo que “la

239 Idem, pág.158.

135
participación activa del Estado en las decisiones y realizacio-
nes sobre economía era un mal menor en comparación con
el riesgo de que se agravasen las tensiones sociales y políticas
características de las economías dependientes que luchaban
por industrializarse”240. Es obvio, no cualquier Estado, no
cualquier gobierno, daban estas garantías a la política y a la
economía internacional241. El costo, como hemos dicho más
arriba, fue muy alto. La experiencia, dentro del Estado de
Derecho, terminó resultando efímera.
Los gobiernos desarrollistas nacieron débiles y la volun-
tad de sus líderes, no fue la voluntad ni de la mayoría popular,
ni de la de los movimientos sociales corporativos, ni aún la de
la burguesía industrial, que claramente impuso condiciones, a
través de sus propios lobistas y de sus hombres en la dirigencia
política. Ello es claro frente a la integración sudamericana:
la realidad terminó imponiéndose a los valiosos, pero aisla-
dos, intentos de Frondizi, Kubitschek y luego Quadros242.

240 Ianni, Octavio, Estado y planificación económica en Brasil (1930-1970),

Amorrortu editores, Buenos Aires, 1971pág. 130. Continúa: “Asimismo, las
direcciones de las empresas multinacionales y el propio gobierno de Estados
Unidos ya habían comprendido que la participación gubernamental en las de-
cisiones y realizaciones vinculadas con política de desarrollo era una garantía
política y económica para las empresas extranjeras”.
241 Cavarozzi, Marcelo en “El ‘desarrollismo’ y las relaciones entre demo-
cracia y capitalismo dependiente en ‘Dependencia y desarrollo en América
Latina’”, Latin América Research Review, Vol. 17, No. 1 (1982), pág.157, “De-
bieron convencer a empresarios (y organismos financieros internacionales) que
gobiernos que habían llegado al poder en buena medida gracias al fracaso de
experiencias conservadoras, podrían garantizar la implementación de políticas
económicas orientadas a contener las demandas económicas de los sectores
populares (y en particular de la clase obrera) y a promover los intereses de los
sectores más concentrados de la burguesía”.
242 Materializadas en la “operación panamericana” de Kubitschek de 1958,
el Protocolo de Consultas de 1959, y la famosa cumbre Frondizi-Quadros en
Uruguaiana -20 al 22 de abril de 1960-, culminada con la firma de la “De-
claración Conjunta”, la “Declaración Económica”, el “Convenio de Amistad

136
Tampoco los esfuerzos de Frei, más orientados hacia la inte-
gración andina, progresaron rápidamente243. El capitalismo
desarrollista, más allá de estas manifestaciones presidenciales
de buena voluntad ni siquiera compartidas por los núcleos
duros de los equipos de gobierno, buscaba oportunidades en
una relación más fluida con las potencias centrales, en una
nueva dimensión de la internacionalización de la economía
periférica. La expansión económica generada dio cuerpo a un
nuevo estadio de la dependencia, ininterrumpida desde la eta-
pa colonial, pero no generó una re-discusión de las relaciones
económicas entre los países periféricos grandes y las potencias

y Consulta” y la “Declaración sobre Intercambio Cultural”. Las declaraciones

del propio Frondizi ilustran nuestra afirmación: “... en el Sur del continente,
un grupo de países tenemos fronteras comunes y problemas inmediatos para
resolver. Este aspecto fue objeto de un detenido análisis y motivó los viajes
que posteriormente yo realicé a Uruguay, Chile, Paraguay y Bolivia (...) a to-
dos aquellos a quienes conviene que aquellas fricciones continúen, no les agra-
da, desde luego, el espíritu manifestado en Uruguayana (...) Días antes de salir
para Urugayana, un hombre importante de las Fuerzas Armadas me dijo que
si no suspendía mi viaje seguramente se produciría en el país una alteración
del orden público. Le contesté que iba a ir, de todos modos, y fui. Mientras
se desarrollaba la conferencia en la ciudad brasileña hubo nerviosismo y con-
versaciones para poner en marcha según fuera el resultado de Uruguayana (...)
el espíritu de ese episodio trascendental que fue y es combatido”. Luna, Félix,
Diálogos con Frondizi, Ed. Planeta, Buenos Aires, 1988, pág. 116.
243 Las iniciativas gozaban de apoyo ciudadano. Una encuesta del Instituto
para la Integración de América Latina y el Caribe (INTAL) realizada entre
1966 y 1968 (citada en: VV.AA., Los sectores dirigentes argentinos y la integra-
ción de América Latina, Instituto de Integración Latinoamericana, Facultad y
Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata, 1986,
pág. 22), señala que el 96% de la ciudadanía estaba a favor de la integración- y
se materializan luego de reuniones en Bogotá en 1966 entre Frei y su par co-
lombiano, Lleras Restrepo, que conducen en el mediano plazo a la conforma-
ción del Grupo Andino; pero no fueron acompañadas por las fuerzas políticas
y económicas chilenas, que luego de la apatía que en este sentido exhibió Allen-
de -más interesado en las posibilidades de difusión del socialismo por esta vía
que por la integración misma- fueron clausuradas por el dictador Pinochet, re-
presentando a sectores que ya se oponían a la integración en la presidencia Frei.

137
centrales. Pero estos gobiernos estuvieron encerrados por las
contradicciones de su propio programa, que por una parte
respondía a una ideología de tipo nacionalista y por otra a
la estrategia económica internacionalista-no integracionista244
marcada por sus principales apoyos.
La consolidación en el poder de las Fuerzas Armadas,
en todos los Estados latinoamericanos, en general a través de
gobiernos de facto o por su decisiva intromisión en períodos
de Estados de Derecho, generó una cultura del autoritarismo
y la desintegración. Cruzaba a la región, paradójicamente,
una coincidencia: la irrestricta vigencia de la doctrina de la
seguridad nacional, alentada por EE.UU., que en resumidas
cuentas presupone que el cúmulo de cuestiones que garantiza
la “razón de Estado” tiene primacía frente a las libertades in-
dividuales y la soberanía del pueblo245.
La formación en la denominada “doctrina West Point”246
estimuló en los militares gobernantes relaciones exteriores
proclives a EE.UU. y en menor medida Europa. Sólo en Ar-
gentina, una encuesta de Catterberg realizada en 1972 y pu-
blicada dos años después247 se encuentra un 86 % del sector
militar en contra de la integración.

244 Aquella que erróneamente se ha denominado “integración internacional”,

ver supra.
245 Midón, Mario, Derecho de la Integración. Aspectos institucionales del MER-
COSUR, Editorial Rubinzal - Culzoni, Bs. As., pág. 135, “Así como en lo
externo la ‘seguridad’ justifica intervenir un Estado por determinación de otro
que se cree más poderoso, en lo interno ella es suficiente excusa para deponer a
sus legítimas autoridades cuando tan preciado ‘valor’ se vea afectado”.
246 Academia Militar de los Estados Unidos (USMA), creada en 1811. Desde
1950 a 1970, en el marco de la expansión económica, política y militar nortea-
mericana de posguerra, y la lucha anticomunista generada por la Guerra Fría,
dictó numerosos cursos, otorgando becas a militares de elite latinoamericanos,
influyendo notablemente en la conducción de los altos mandos castrenses de
todos los países del continente.
247 Referida en Los sectores dirigentes argentinos y la integración de América La-
tina, Instituto de Integración Latinoamericana, Facultad y Ciencias Jurídicas y

138
 En el plano económico, los militares oscilaron entre el
sostenimiento de algunas políticas sustitutivas, pretendida-
mente desarrollistas y la aplicación de recetas liberales, recrea-
das ciertas alianzas coyunturales y transitorias con sectores de
la burguesía industrial nacional, del centro político y econó-
mico mundial y aún de sectores políticos conservadores y de
ciertas burocracias sindicales.
Es necesario sincerar que a pesar de los diversos instru-
mentos negociados, los compromisos rubricados, la aproba-
ción y ratificación de un puñado de tratados, las reuniones
de comisiones mixtas, etc., la integración no fue parte de la
agenda pública. La exclusión de la participación eliminó toda
posibilidad de su debate en la sociedad civil. La centralización
del poder generó un irreversible centralismo desintegrador
hacia adentro de los países -profundizaremos infra-.
Asimismo, de una alianza de poder tan compleja y cam-
biante, cuyo único denominador común es el componente
antipopular que ya contenían las primeras versiones desarro-
llistas exhibidas dentro del Estado de Derecho a fines de los
50, que favorecía la concentración de riquezas de los sectores
industriales protegidos, las relaciones económicas internacio-
nales seguían el patrón periferia-centro, y el mecanismo de
negociación entre países latinoamericanos -cuyo emblema era
la lenta negociación producto por producto vigente por el
Tratado de Montevideo de 1960- era casi mercantilista248.
La carencia de legitimidad y aún de legalidad de estos
gobiernos, las rivalidades entre los Estados latinoamericanos,
diversos criterios sobre cómo encarar problemas comunes,
reivindicaciones territoriales entre los estados limítrofes, etc.,
se mantienen en las rondas negociadoras previas al Tratado de
Montevideo de 1980.
Sociales de la Universidad Nacional de La Plata, 1986 pág. 23.
248 Como lo apuntan, entre otros, Juan M. Vacchino en la obra citada en este
libro y Eduardo Conesa.

139
Legalidad y legitimidad en la integración latinoamericana

El modelo acordado en Montevideo es intergubernamental.

Tampoco poseía otra pretensión. Como lo han señalado nu-
merosos estudios “fue concebido dentro de un marco concep-
tual limitado y alejado de cualquier postura crítica dirigida a
apreciar en profundidad e integralmente las relaciones entre
integración y desarrollo”249.

Objetivos
• El objetivo de transición: La creación de un área de preferencias
económicas.
• El objetivo mediato: proseguir la integración latinoamericana,
a fin de promover el desarrollo económico y social equilibrado y
armónico.
• La conformación de un mercado común latinoamericano (Art. 1).

No prosperan enfoques auténticamente integracionistas,

a pesar de que se expusieron en las rondas de negociación po-
siciones en ese sentido, imponiéndose la tesis del realismo in-
tegrador, de corte pragmático cuya voz cantante fue la propia
estructura de la ALALC250. No existen en ALADI compromi-

249 Vacchino Juan M., Integración Latinoamericana. De la ALALC a la

ALADI, Editorial Depalma, 1983, pág. 189. Se pueden consultar asimismo,
entre otros, Zelada Castedo (Compilador), Derecho de la Integración Económica
Regional. Lecturas seleccionadas, BID-INTAL, Buenos Aires, 1989; Wionczek,
M. “La evaluación del Tratado de Montevideo 1980 y las perspectivas de las
acciones de alcance parcial de la ALADI”, en Integración Latinoamericana, Nº
50, setiembre de 1980, Intal, Bs. As., págs. 4 a 29; Ferrer Vieyra, Emilio: Temas
de derecho y política internacional, Ediciones Índice, 1986; Ortega, José Emilio
y Brizzio, Jacquelina Érica, en Integración y Solución de Conflictos: Perspectivas y
propuestas para el MERCOSUR, Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales
de Córdoba,1998, pág. 7.; etcétera.
250 Chaparro Alfonso, Julio, “Ordenamiento Jurídico de la ALADI” en Dere-
cho de la Integración Económica Regional. Lecturas seleccionadas, BID-INTAL,

140
sos fuertes para los Estados: “Políticamente los gobiernos no
quisieron comprometer el futuro, y optan por un esquema
flexible, abierto a la temporalidad y a las contingencias inter-
nacionales del mundo contemporáneo”251. Si bien se alude a
lineamientos, principios y criterios tales como la convergen-
cia o la solidaridad, no se generan mecanismos instrumentales
para operativizarlas.
El enfoque formalista está destinado a construir la rá-
pida legalidad de un nuevo esquema pero sin ser el fruto de
consensos legitimadores. Todas las fórmulas utilizadas son de
una marcada hibridez, no dirigidas a desarrollar un proceso
de integración continental, sino a estimular el acercamiento
comercial a partir de fórmulas menos ambiciosas:
a) Se expresa sin plazo y sin programa instrumental un
objetivo de constitución de un mercado común, aunque cla-
ramente se establece un programa de preferencias arancela-
rias, que no compromete la política exterior de los Estados ni
su organización política, económica y social interna.
b) Si bien se alienta en apariencia el multilateralismo
continental, es claro que se privilegia la relación bilateral y
-cuanto más subregional-, sin comprometer al relacionamien-
to colectivo ni pretender influir sobre la indispensable apro-
ximación de criterios macroeconómicos y de desarrollo social
entre los países signatarios que supone cualquier proceso de
integración, ni avanzar sobre los tradicionales factores limitan-
tes del desarrollo252 -que los procesos integracionistas intentan
a revertir-, ni establecer algún cauce o mecanismo de análisis y
mucho menos de solución de los conflictos de objetivos e in-
Buenos Aires, 1989, Tomo I, pág. 169: En desmedro de la vía que tiende a la
homogeneización, aportada por los países del Grupo Andino.
251 Ídem, pág. 169.
252 Entre los señalados, la diversidad de estrategias nacionales de desarrollo,
los apremios sociales, la inestabilidad institucional, la integración interna de
los países, etc.

141
tereses claramente existentes entre los países latinoamericanos
que influyen sobre la dinámica integracionista253. Las posibi-
lidades del multilateralismo son exiguas, pues no se trabaja
sobre la cohesión, ni se alienta o promueve por ningún meca-
nismo operativo la integración física.
c) La estructura orgánica, si bien en apariencia repre-
senta un paso adelante respecto al inútil modelo de ALALC,
sigue careciendo de posibilidades de coordinar un proceso ge-
nuinamente integrador. No hubo en Montevideo vocación
de los Estados por transferir algún grado de decisión a las
instituciones creadas.

Medios de acción propuestos por ALADI

• Preferencia arancelaria regional (Art. 5):
- Margen de preferencias Arancelarias (con distintos márgenes
de acuerdo al sector económico).
- Abarca la totalidad del universo arancelario.
- Listas de excepciones.
- Eliminación de restricciones no arancelarias.
• Acciones de alcance regional (Art. 6).
• Acciones de alcance parcial (Art. 7).
- Bilaterales - Específicos.
- Subregionales - Sectoriales.
- Multilaterales - Intersectoriales.
• No reciprocidad.
• Aplicación incondicional de la CNMF.
• Apoyo técnico y cooperación comunitaria.

253 Posibilidades de acercamiento en las cuestiones fronterizas, discusión de

una estrategias entre países productores y no productores de petróleo y otras
formas de energía, acercamiento de posiciones en cuanto a la reivindicación
de territorios antárticos, posiciones comunes en sectores estratégicos como la
pesca o la agricultura frente a las políticas europeas, norteamericanas y asiáticas
o en cuestiones transversales como los diversos aspectos inherentes a la proble-
mática medioambiental, etcétera.

142
 En síntesis, ALADI de algún modo sincera los límites
políticos de la integración latinoamericana pre-transición
democrática, en las que no parece posible avanzar más allá de
acciones específicas de cooperación en marcos subregionales
o bilaterales254. Una versión algo más ajustada de ALALC,
mejorada en diversos aspectos pero sin modificar la visión
sesgada y equivocada de la integración que inspiró a aquella.
Una nueva construcción de tecnócratas aislados de la sociedad
civil, sin legitimidad255 dentro de los Estados nacionales.

254 Mols, Manfred, El marco internacional de América Latina, Editorial Alfa,

Barcelona, 1985, pág. 135, sobre una idea de Alfredo Echegaray. “A través
del bilateralismo se modificó la calidad de la integración latinoamericana:
Por una parte, por lo que respecta a la cooperación intralatinoamericana, se
volvió más densa la red de las interacciones efectivas, es decir, fueron intensi-
ficadas en muchos puntos. Por otra -y así piensa también Echegaray- se intro-
dujo de esta manera en los organismos existentes de integración un notorio
elemento de inseguridad”.
255 Como se expresa en Di Tella, Torcuato S.; Chumbita, Hugo; Gamba,
Susana y Gajardo, Paz, Diccionario de Ciencias Sociales y Políticas, Supervisión
de Editorial Emecé, Buenos Aires, 2001, pág. 419, “En una primera aproxima-
ción, el concepto (legitimidad) tiene que ver con lo que está de acuerdo a las
leyes. Ahora bien, en el nivel político, la legitimidad ‘implica la capacidad del
sistema para engendrar y mantener la creencia de que las instituciones políticas
existentes son las más apropiadas para la sociedad’. Al hacer referencia a las
creencias hacemos hincapié en los valores que se sustentan en grupos sociales
determinados y sociedades globales. Esto significará que la legitimidad reflejará
las valoraciones diversas existentes en las sociedades modernas, así como tam-
bién las tendencias homogéneas de las sociedades tradicionales”. En general
buena parte de los politólogos, sociólogos y juristas clásicos han formulado
consideraciones acerca de la legitimidad, para explicar las múltiples relaciones
entre el Estado y la sociedad fuertemente relacionadas entre sí tales como la
tradición o costumbre, el carisma, la obediencia civil, la vigencia de las normas
jurídicas, el poder del Estado, el cambio social, etc. La investigadora cordobesa
Diana Cernotto, en su trabajo “Las relaciones estado-sociedad y los organismos
de representación institucional” en Revista Administración Pública y sociedad”,
IIFAP-UNC, Nº 8, Junio de 1993, pág. 116, sintetiza: “El establecimiento de
la legitimidad estatal expresa las relaciones del Estado con la sociedad, proceso
por el cual el Estado se legitima a sí mismo ante los diversos actores sociales.

143
 Características
• Posee duración indefinida.
• Enfoque comercialista del proceso.
• Conserva la idea de la integración regional, pero apelando a la
flexibilidad -adoptando los medios que considere necesarios para
cumplir los objetivos y no de hacer lo que uno quiera-, conver-
gencia (multi-lateralización progresiva de acuerdos de alcance
parcial) y multiplicidad en las formas de concertación.
• Progresividad.
• Sistema diferencial para países con diferencias de desarrollo
económico.

Un simple paneo por la realidad política de los Estados

nacionales hacia 1980 nos muestra que gobiernos dictatoriales
en problemas, como los que se presentaban a lo largo y a lo
ancho del continente, no tenían el interés ni mucho menos la
capacidad de generar un proceso integrativo de calidad, bus-
cando por consiguiente y como expresamos más arriba fór-
mulas descomprometidas256 que no respondían a las genuinas

Las tareas de legitimidad estatales son todas aquellas que intentan canalizar
las tensiones que suscita el principio económico de la decisión desigual. Las
labores de legitimidad y acumulación son complementarias y al mismo tiempo
contradictorias, revistiendo distinto peso en el Estado (...) variando histórica-
mente su importancia de acuerdo al ciclo y a las modalidades de acumulación,
al particular balance de las fuerzas intra y entre clases, al tipo de Estado, a la
conformación político-cultural de los actores y de sus expresiones. Pero cual-
quiera sea la combinación que se presente entre acumulación y legitimación,
ningún Estado puede prescindir de alguna forma de legitimidad”.
256 Como lo indica Mols, Manfred, El marco internacional de América Lati-
na, Editorial Alfa, Barcelona, 1985, pág. 137:“Los tecnócratas se preocuparon
por lograr una legitimación a través del crecimiento nacional, sin tener en
cuenta las urgentes ‘basic needs’ de la población. No obstante la, al menos
verbal, aceptación por parte de los conductores oficiales de la economía de la
necesidad de un nuevo orden económico internacional, ellos mantuvieron un

144
expectativas de los sectores realmente interesados en la inte-
gración participativa y convergente que redunde en auténtico
desarrollo humano, ni se preocupaban por instalar ese debate
en enteros sectores de la población involucrados que no tenían
acceso alguno a la información y mucho menos a la opinión257.
Repasando la realidad política de la región, comenza-
mos por Uruguay. Hacia 1980, la dictadura uruguaya vivía
momentos clave para su futuro. Las presiones populares y un
diagnóstico oficial que vislumbraba como factible una demo-
cracia controlada motiva al régimen a convocar a un referén-
dum en ese año, proponiendo una reforma constitucional,
una elección con un candidato único en 1981 y luego dos
candidatos en 1986. El 57 % de rechazo sinceró la ilegitimi-
dad del proyecto militar.
En Brasil, una serie de pactos políticos que venían ge-
nerándose en la larga dictadura que comenzó con el derro-
camiento de Goulart -1964- pusieron en el poder a Joao
Baptista Figuereido en 1979, emprendiendo el régimen una
fuerte presión para forzar nuevamente a la oposición a frac-
cionarse. Así establece, reforma constitucional mediante, un
cronograma electoral al que entorpece mediante mecanismos
instrumentales que terminan dividiendo aún más a la opo-
sición. Una Ley de Amnistía devuelve derechos políticos a
egoísmo económico nacional practicado no pocas veces con clara rudeza, lo
que debilitó la similitud y, con ello, la capacidad de cooperación de las econo-
mías nacionales de la región”.
257 Ídem, pág. 137: “[en Latinoamérica] (...) el movimiento de integración
carece (...) de un portador social confiable, tanto en las masas como en las
élites (...) la idea de la unidad latinoamericana ha sido desarrollada, discutida
y resuelta al margen de las masas rurales y urbanas. Hasta organizaciones que
cumplen una cierta función de cabezas de puente internacionales, tales como
los movimientos sindicales, por ejemplo, distan mucho de ser inequívocas. El
pensamiento ambivalente de las élites se muestra en los círculos de la iniciativa
privada, cuyo talante suele oscilar entre la confianza en el tradicional proteccio-
nismo del Estado nacional y la perspectiva de mercados más amplios”.

145
víctimas y victimarios de la dictadura. La creciente presión
de la sociedad por el restablecimiento de los derechos civiles
y políticos y el quiebre del pacto entre la burguesía industrial
y el gobierno militar (despejados los recelos frente a la irrup-
ción de expresiones radicales obreras y aún terroristas y ante el
deterioro económico en comparación con el gran crecimiento
de la segunda mitad de los 60 y primeros años de la década del
70), obliga al retroceso del régimen, que terminará retirándo-
se del poder en 1985.
En Paraguay, había comenzado el proceso de descom-
posición del régimen impuesto por Stroessner en 1954. El
retiro del apoyo financiero y político que EE.UU. brindó al
dictador en otras épocas, la desaparición de ciertos factores
coyunturales que posibilitaron el crecimiento de la economía
paraguaya en los 70, la creciente presión internacional por
las violaciones a los derechos humanos en el país, el extraor-
dinario crecimiento de la deuda externa, y las pugnas hacia
adentro del partido oficial, mostraban a un régimen que co-
menzaba también su cuenta regresiva en aquellos años.
En Argentina, como es sabido, la dictadura militar in-
tentó desde 1975-76 hacerse del control total del aparato
estatal y del cuerpo social argentino, pero ni el cruento ex-
terminio de diversas líneas opositoras, ni la supresión total de
derechos políticos, ni la sólida alianza con sectores civiles con-
servadores, en particular con la burguesía agraria, impidieron
que hacia los 80 el descontento popular -a pesar de su pasivi-
dad inicial-, las presiones internacionales y la persistente crisis
económica, que la polémica y cruda política neoliberal imple-
mentada no había solucionado, hubieran erosionado al régi-
men, generando gruesas contradicciones y pugnas en su seno
y dibujando un amplio arco de descontento y oposición258.

258 Quiroga, Hugo, El tiempo del Proceso. Conflictos y coincidencias entre políti-
cos y militares, Editorial Fundación Ross, Rosario, 1994, pág. 180.

146
Asimismo, la política exterior de la dictadura argentina alejó
deliberadamente al país de Latinoamérica, “... hasta que en
1982 se produjo la guerra de las Malvinas evidenciándose un
vuelco en la actitud de las fuerzas armadas”259.
Respecto de los países del Grupo Andino ¿Tendrían ca-
pacidad e interés estos gobiernos autoritarios, contradictorios,
apremiados por sus propias urgencias, para echar a andar una
experiencia integradora? ¿Podrían concertar un esquema ju-
rídico institucional que asegurase objetivos y prácticas inte-
gradoras en el corto, mediano y largo plazo? La respuesta es
negativa y lo prueba el escaso éxito de los dos supuestos hitos
de la integración latinoamericana: ALALC y ALADI.
Lo explican con claridad los expertos: el buen diseño ins-
titucional no es simplemente una cuestión pragmática. Aún
cuando no se llegue a un completo y pormenorizado acuerdo
sobre el total de los valores a defender, en el debate resulta posi-
ble y necesario consensuar lineamientos, principios y criterios
de profunda y confiable validez260, que naturalmente deben
tener amplio anclaje en la sociedad y en la dirigencia política.
Ello, es obvio, no puede surgir de negociaciones efec-
tuadas al margen de la voluntad popular -la ciudadanía per
se o las diversas organizaciones políticas y sociales de carácter
intermediador que componen la sociedad civil -. Diversos au-
tores destacan el valor de estos esquemas como antecedente
de formas de integración contemporáneas más dinámicas,
como materialización expresa de la voluntad integracionista
latinoamericana, como factor de consolidación de unidad o
identidad latinoamericana en tanto y en cuanto sujeto o agen-

259 Los sectores dirigentes argentinos y la integración de América Latina, Instituto

de Integración Latinoamericana, Facultad y Ciencias Jurídicas y Sociales de la
Universidad Nacional de La Plata, 1986, pág. 22.
260 Goodin, Robert,E., “Las instituciones y su diseño” en Teoría del Diseño
Institucional”, Goodin R. E.-comp.-, Gedisa, Barcelona, 2003, pág. 59.

147
te de las relaciones internacionales, etc. Aunque desde nuestra
perspectiva, cabe el preguntarnos qué hubiera sido de la in-
tegración latinoamericana si sus impulsores hubieran conta-
do con el poder político suficiente, superando las fórmulas
alcanzadas que ni siquiera -aún cuando no alcance- expresan
genuino pragmatismo.
Dicho en otros términos, no es suficiente con declarar
la integración legal -ni mucho menos erigirla por decreto-ley-,
sino que las peculiares características de estos procesos exigen
su legitimidad, que solo podrá ser alcanzada si la calidad de
los niveles de democratización de las unidades autónomas
o soberanas que lo integran es creciente, y ello fortalece los
consensos sobre los proyectos políticos, económicos y socia-
les, el debate sobre la ampliación de los mercados y la dis-
tribución de los beneficios, y la vigencia de las instituciones
que lo guían.

El MERCOSUR, ¿producto de la transición democrática?

La introducción de principios democráticos en los procesos

de integración, genera la sustitución de un esquema legal que
enlaza superficialmente -sin vincular- a los diversos signata-
rios, por un orden legítimo, de estructuración mucho más
profunda, en el que los ciudadanos, dentro de ese espacio am-
pliado, podrán participar en las diversas fases y procedimien-
tos de toma de decisiones públicas.
Como lo recuerda Hernández, “la palabra ‘participar’
proviene del latín ‘participare’ y significa ‘tener uno parte en
una cosa o tocarle algo de ella’”261. Desde el punto de vista
político, la participación tiene que ver con la colaboración

261 Hernández, Antonio María, Derecho Municipal, Vol. I Teoría Gene-

ral, 2° edición actualizada y aumentada, Ediciones Depalma, Buenos Aires,
1997, pág. 465.

148
en la toma decisiones de los representantes del pueblo. Pues
“La participación implica un proceso relativamente espon-
táneo y autónomo que nace desde abajo desde los propios
ciudadanos y tiende a influir sobre los detentadores del poder
político”262. Es un concepto mucho más amplio que el ejer-
cicio del voto o sufragio, pues “... supone formar parte del
proceso de formular, aprobar y aplicar políticas públicas, es
decir, establece un nivel de vínculo y de compromiso con los
asuntos públicos que rara vez atrae a más de una cuarta parte
de la población adulta”263. En este orden, “los particulares
deben tener amplias posibilidades para actuar dentro de una
sociedad políticamente organizada, porque ésta es una de las
maneras en que la democracia se pone de manifiesto como
una realidad de vida que ‘excede grandemente el esquema
político y jurídico, e inclusive, el propio esquema social y
hasta el ético, o al menos lo integra, a éste último, dándole
nuevo sentido y esencia’”264.
En consonancia con los razonamientos expresados a
lo largo de esta obra, “la organización interna de cualquier

262 Gurutz Jáuregui, “Democracia en la encrucijada” en Colección Argumentos,

2° Ed., Barcelona, 1995, citado por Lerer, Silvio, “Democracia, participación y
regulación negociada”, en La Ley, T. 1997 - B, pág, 1159.
263 Payne, Mark y otros, La política importa, pág. 48. Y agrega: “... desde un
punto de vista conceptual, la participación política debe medirse al menos en
dos dimensiones: por una parte, el nivel de participación, es decir, la cantidad
de ciudadanos que votan o se involucran, de otra manera y en alguna medida,
en el sistema político; y por otra parte, la intensidad de esa intervención, que
denota el grado de compromiso ciudadano con las formas más demandantes de
participación y su nivel de información pública (BID, 2000)”.
264 Brizzio, Jacquelina Érica, Una alternativa para la reforma del sistema ins-
titucional del MERCOSUR. Tesina en la carrera de Especialización en MER-
COSUR-Aspectos Jurídicos y Económicos, Facultad de Derecho y Ciencias
Sociales de la Universidad Nacional de Córdoba, Córdoba, 1999, Inédita,
quien a su vez cita a Antonio Alberto Spota, en “La democracia como filosofía
y esencia del Derecho Público en los umbrales del siglo XXI” en La Ley T.
1995 - B, pág. 1158.

149
institución internacional o regional, requiere de un presu-
puesto indispensable de carácter político, que estructure su
armazón institucional”265.
La década del 80 fue época de procesos de transición
democrática en los países de Latinoamérica, dejando atrás lar-
gos años de gobiernos dictatoriales en manos de las Fuerzas
Armadas266. Dicho escenario, fue propicio para reimpulsar las
ansias de fortalecer y profundizar la tarea emprendida entre
los países orientadas hacia la concertación y la cooperación en
un marco integrado.
La experiencia enseña que no existe un único proceso
o modalidad de transición. Las hubo más o menos controla-
das, acordadas o espontáneas, o decididamente revoluciona-
rias267. Esta multiplicidad es posible por la diversa naturaleza
y conexión o desconexión de los vínculos, circunstancias y
contextos que la motivan, pues “los elementos que constitu-
yen la transición son históricos (…) y es entonces el propio
proceso de transición la entidad distinta, no así los elemen-
tos que la componen”268.
En ese proceso que no es unidireccional, cobra impor-
tancia distinguir el punto de llegada, la nueva etapa de legi-
timidad democrática, que si bien no necesita ser construida
desde sus cimientos, ya que históricamente existe un soporte
que aunque interrumpido no ha sido cuestionado sustancial-

265 Idem.
266 Payne, Mark y otros “La política importa”, pág. 9, “El desprestigio de
otras formas alternativas de gobierno y un contexto global y regional más pro-
picio contribuyeron para que las democracias emergentes sobrevivieran pese a
múltiples obstáculos”.
267 Delich, Francisco, “La construcción social de legitimidad política en pro-
cesos de transición a la democracia (I)”, Crítica & Utopía N° 9, Escenarios
Alternativos, pág. 1.
268 Idem, pág. 1

150
mente por las dictaduras militares269, debe fundarse adecua-
damente para que el proceso deje de ser transitorio.
La democratización y el fortalecimiento institucional,
favorecieron la búsqueda de mayores niveles de autonomía
política y económica de las unidades autónomas y soberanas.
Las sociedades y los Estados son apreciadas por su grado de
evolución democrática270 y por la interacción y participación
de sus actores e instituciones.
La integración entre Estados, sobre todo entre aquellos
de diferentes niveles de desarrollo económico, ¿Genera una
oportunidad? La constitución de un nuevo espacio político,
económico y social, tanto en el orden externo, como en el
interno, en una dinámica permanente y compleja de procesos
descentralizadores en el orden interno, y agrupación de blo-
ques en el orden externo, puede ser vista como alternativa en
este sentido. Lo fue para Europa.
Dentro de este marco se explica que cobre vigor la bús-
queda de niveles de legitimidad en la integración. La auténtica
cooperación, el derrumbe de históricas hipótesis de conflicto,
la discusión abierta de problemas y estrategias comunes para
la defensa de las instituciones y para el crecimiento económi-
co social, son entendidos como pre-requisitos para la cons-
trucción de nuevos espacios.

269 Idem, pág. 1.

270 Es muy útil la clasificación de apoyo a la democracia realizada por Norris
(1999) y Klingemann (1999) empleada por Payne y otros, La política importa,
pág. 28 y 29: “el primer nivel se refieren a la consideración de los principios
básicos del régimen; el segundo al desempeño del régimen (satisfacción con
la forma que opera la democracia); el tercero a las instituciones del régimen
(nivel de confianza en la institución); el cuarto toma en cuenta el respaldo a las
autoridades políticas. Es posible que a una alta consideración de la democracia
conforme el primer nivel corresponda una baja consideración ciudadana de los
niveles subsiguientes, por el incumplimiento de expectativas”.

151
 Integración en los 80
• ALADI, Acuerdos Argentina Brasil (desde 1986).
• Características:
- Transición democrática.
- Preocupación por la estabilidad institucional.
- Apertura de economías cerradas: acuerdos sectoriales y com-
promisos a futuro.

En esa tendencia, Argentina y Brasil, potencias que hacia

fines de la década de 1970 ya venían reorientando su estra-
tegia de vínculo para con el otro271, suscriben entre 1985 y
86, una serie de acuerdos dentro de ALADI272, mediante los
cuales ponen en marcha un programa de integración entre las

271 Tradicionalmente desarrollados prácticamente de espaldas uno al otro -sal-

vo muy breves períodos y en algunos rubros-, en 1979 firman junto a Paraguay
el acuerdo Corpus-Itaipú para el aprovechamiento hidroeléctrico del Río Pa-
raná, y en 1980 suscribirán los “Acuerdos de Mayo” para la cooperación con
fines pacíficos en el campo de la energía nuclear, resolviendo dos problemas de
altísima sensibilidad muy caros a cualquier discusión posterior sobre integra-
ción comercial. Álvarez, Mariano, Los 20 años de Mercosur: una integración a
dos velocidades, CEPAL, División de Comercio Internacional, Serie Comercio
Internacional, Santiago de Chile, noviembre de 2011, págs. 11 y 12.
272 Acuerdos bilaterales de Argentina y Brasil, suscriptos por los presidentes
Alfonsín y Sarney entre 1985 y 1986. La Declaración de Iguazú (30/11/85)
crea una Comisión Mixta de Alto Nivel con la misión de elaborar los pri-
meras propuestas de integración. En Buenos Aires se firma el Acta para la
Integración Argentino Brasileña (29/7/86) que establece el Programa de In-
tegración y Cooperación Económica (PICE). El Acta de Amistad Argentino
- Brasileña. Democracia, Paz y Desarrollo de Brasilia (10/12/86), amplía el
PICE entre los mencionados países. La filosofía de estos instrumentos bien
se resume en la Declaración de Iguazú: “Por último los Presidentes Raúl
Ricardo Alfonsín y José Sarney reafirmaron enfáticamente que el proceso de
democratización que vive el continente deberá conducir a una mayor apro-
ximación e integración entre los pueblos de la región. Afirmaron, asimismo
que, para los latinoamericanos la democracia debe necesariamente significar
paz, libertad y justicia social”. Ellos se suscriben por los Estados en su carác-
ter de miembros de ALADI.

152
partes, germen del MERCOSUR, proceso fundado en 1991,
que fue decisivo para afirmar las democracias, incluso en Uru-
guay y particularmente en Paraguay, el último en salir de la
experiencia autocrática y se encontraba internacionalmente
aislado273. Aquellos acuerdos fundantes constituyen un verda-
dero hito en la historia de nuestros países, ya que se dejaron
atrás antiguas divergencias políticas casi emblemáticas entre
los dos grandes referentes del Cono Sur, respondiendo a un
enfoque y a una filosofía inéditas en la historia274.

El proceso MERCOSUR

Factores que contribuyen a su formación

Como lo venimos señalando, trascendiendo la visión estric-

tamente económica, la experiencia social y política latinoa-
273 Ons, Álvaro, ¿Cómo fortalecer el comercio intrarregional? Los futuros del
Mercosur. Nuevos rumbos de la integración regional. Instituto para la Integración
de América Latina y el Caribe (INTAL), Sector de Integración y Comercio
(INT). Banco Interamericano de Desarrollo. Marzo 2017. Pág. 53-54. El au-
tor destaca que en los países grandes, primó la búsqueda de apartarse de la
confrontación y desarrollar un espacio de paz y cooperación, y en los países pe-
queños, dependientes comercialmente de aquellos, al percibir que la iniciativa
era exitosa, se incentivaron “a incorporarse al proceso de integración argentino-
brasileño, que tenía el potencial de impactar en la inserción internacional de
estas pequeñas economías y les hacía prever que los costos de quedar fuera
podían ser elevados” (ídem, pág. 54).
274 Geneyro, Rodolfo R., “El MERCOSUR. La integración como política
educativa”, en Todo el MERCOSUR. Desde sus primeros antecedentes a su Unión
Aduanera, Instituto de Relaciones Jurídicas Internacionales, Facultad de Cien-
cias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata, 1995, pág. 23,
“... después de secretas y cautelosas negociaciones (...) los presidentes Alfonsín
y Sarney (...) identificaron los problemas comunes por los que atravesaban las
economías de sus países junto al resto de América Latina (...) ese diagnóstico
crítico y realista, que más adelante sería receptado por el Grupo de los Ocho,
sirvió de fundamento para acordar la coordinación de esfuerzos conjuntos para
establecer políticas de cooperación e integración entre ambas naciones”.

153
mericana deja exhibir un complicado complejo de problemas
no resueltos, “frente a los cuales aparece la necesidad de dar
respuestas en materia de interpretación y, sobre todo, ideo-
lógico-políticas”275. El complejo panorama de los 80, en el
que confluyen causalmente la severa crisis de agotamiento de
las experiencias de sustitución de importaciones y del finan-
ciamiento externo a esos modelos de desarrollo económico,
la debacle de los modelos político-pretorianos, las urgentes
demandas sociales y políticas y el paulatino inicio de procesos
de transición, inicia una etapa de múltiples debates y ensayo
de respuestas que impactan en el enfoque de la dependencia.
Pero “[d]e la dependencia no surge forzadamente el esta-
blecimiento de una teoría de la dependencia276. Cardoso y Fa-
letto “(…) en especial, se opusieron a los intentos de crear una
teoría del capitalismo dependiente y se pronunciaron a favor del
análisis de situaciones históricas concretas de dependencia”277.
Se corporiza la tesis de la interdependencia, que relaciona
problemas mundiales y nacionales. En esa dinámica, se en-

275 Di Tella, Torcuato S.; Chumbita, Hugo; Gamba, Susana y Gajardo, Paz,
Diccionario de Ciencias Sociales y Políticas, Supervisión de Editorial Emecé,
Buenos Aires, 2001, pág. 170.
276 La “Teoría de la dependencia” surge en América Latina en los años sesenta
y setenta, en torno a las siguientes ideas: a) El subdesarrollo está ligado a la
expansión de los países industriados; b) Desarrollo y subdesarrollo son dos as-
pectos diferentes del mismo proceso; c) El subdesarrollo no es ni una etapa en
un proceso gradual hacia el desarrollo ni una precondición, sino una condición
en sí misma; d) La dependencia no se limita a relaciones entre países, sino que
también crea estructuras internas en las sociedades -Pobreza: un glosario inter-
nacional. Clacso, pág. 279-. Asimismo, “Para otras miradas, la dependencia
es definida por medio de la creciente importancia del capital extranjero junto
con la acumulación del capital en pocas manos, lo que conduce a un empobre-
cimiento masivo de la población, debido a la concentración del ingreso. Ruy
Mauro Marini (1977) sostiene que la dependencia está caracterizada por la
súperexplotación del trabajo” -ídem, pág. 280-.
277 Nohlen, Dieter y Sturm, Roland, La heterogeneidad estructural como
concepto básico en la teoría de desarrollo, en Revista de Estudios Políticos, vol.
28, 1982, pág. 60.

154
tiende que un solo modelo no puede explicar todas las situa-
ciones. El secreto para llegar a la comprensión reside en saber
cuál enfoque -o combinación de enfoques- debe emplearse
para analizar cada situación278. Tres elementos tipifican la in-
terdependencia: a) La existencia de múltiples actores y canales
que conectan a las sociedades, exteriorizadas en vinculaciones
interestatales. b) Una agenda temática múltiple, ya no jerar-
quizada y centrada en torno a la seguridad. c) Un consecuente
debilitamiento del poder militar279.
La mencionada interdependencia y la competencia
acelerada van potenciando la dimensión regional como fac-
tible campo-escala de desarrollo, crecimiento e innovación.
Las nuevas tecnologías de producción, y la intensificación
de distintos tipos de intercambio, exigen una actualización
permanente en materia de recursos, alternativas, programas y
medios de acción rápidos y eficaces; por ello, exigen un gran
esfuerzo por los gobiernos nacionales y locales para cumplir
positivamente con los fines del Estado, que a través de la aso-
ciación pueden alcanzar más eficientemente sus objetivos.
Ello ha influido en el enfoque latinoamericano de la
integración: “el énfasis se ha trasladado a la modernización
del aparato existente, a su capacidad para competir en los
mercados internacionales, y el mantenimiento de condicio-
nes de estabilidad (...) la protección nacional y la protección
colectiva se tienden a considerar como nocivas, en cuanto in-
troducen un sesgo anti-exportador (...) se hace necesario un
replanteo de la integración. La CEPAL ha denominado a esta
nueva aproximación ‘regionalismo abierto. La define como ‘el

278 Keohane, Robert y Nye, Joseph: Poder e interdependencia: la política mun-

dial en transición, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, 1988, p. 17,
citado por Midón, Mario, Derecho de la Integración. Aspectos institucionales del MER-
COSUR, Editorial Rubinzal - Culzoni, Bs. As., pág. 89.
279 Idem., pág. 90 y 91.

155
proceso que surge de conciliar la interdependencia nacida de
acuerdos especiales de carácter preferencial y aquella impul-
sada básicamente por señales del mercado resultantes de la
liberalización comercial en general (SELA, 1995:9)’”280.
Estas matrices influyen claramente en la evolución de la
dimensión geográfica, política y económica de ALADI, que
hacia la crisis de la deuda -1982- tuvo su peor performance
en el volumen de comercio intrarregional. Ello en paralelo
despertó el interés en pares o grupos de países de procurar
acuerdos subregionales que resultaran atractivos para el orden
internacional, facilitados por la vocación cooperativa gene-
rada por la transición democrática, ya referida. Argentina y
Brasil encuentran una oportunidad en la integración, antici-
pando la tendencia de otros procesos verificados a finales de
los 80 a escala mundial -acuerdo Canadá-EE.UU. de 1987,
revitalización de la CE, desmembramiento del bloque soviéti-
co, el devenir de la Ronda Uruguay del GATT, etc.-281.
Inician así una apertura de economías cerradas, estanca-
da en el caso argentino y en vía de estancamiento para el caso
brasileño, a partir de un proceso consensuado de imbricación
y crecimiento de corte interdependiente282. La integración no

280 Morales, Juan C.; Rodríguez, Hudilú y Fernández, María A.: “La cultura
de la integración latinoamericana en la globalización: el papel de los medios”, en
Aldea Mundo, Año 4, Nº 7, May - Oct de 1999, pág. 30.
281 Lavagna, Roberto, Cambios en la estructura productiva inducidos por el
MERCOSUR, IV Reunión del Grupo de Análisis sobre la integración del Cono
Sur, Mayo de 1993.
282 Ídem; Russell, Roberto, citado por Midón Mario, Derecho de la Integración.
Aspectos institucionales del MERCOSUR, Editorial Rubinzal - Culzoni, Bs. As., pág.
91). También Rodríguez Prada en su obra citada, pág. 101): “El programa
se lanzó aprovechando la coyuntura económica favorable derivada del éxito
inicial de los planes Austral y Cruzado. Desde el lado argentino se valoró es-
pecialmente el agotamiento de la estrategia de sustitución de importaciones, y
la posibilidad de estimular al mismo tiempo una apertura exportadora y una
renovación del equipo capital necesario para hacer más moderna y competitiva

156
se entiende como un fin en sí mismo, sino como instrumento
más genérico de inserción en la economía mundial, apuntan-
do a la combinación de mercados más abiertos y produccio-
nes complementadas283. Se instrumentan acuerdos por sector,
cada uno de los cuales constituye un protocolo, destinados a
generar nuevas condiciones de producción e intercambio: má-
quinas herramientas y robótica, biotecnología, bienes de capi-
tal, comercio, telecomunicaciones, aviación civil, entre otros.
Hacia la década del 90, la globalización -proceso respec-
to sobre el cual se ha polarizado la opinión entre expertos-, no
se puede soslayar al momento de buscar motivaciones para la
nuevas transformaciones que se van materializando. Se conso-
lida la interdependencia entre los procesos globales y los loca-
les: a un cambio en las relaciones económicas en los mercados
mundiales le corresponderá una modificación en el modelo
de desarrollo de las potencialidades locales o regionales. La
concepción del espacio regional tiende a fortalecer a sus uni-
dades hacia afuera del contexto internacional: se consolida la
Comunidad Europea, cobra vida la integración en América
del Norte, surge la Europa del Este post muro de Berlín.
A su vez, en América Latina, y en el Cono Sur en par-
ticular, el gran desafío desde el inicio de la transición demo-

la entrada gradual en el gran mercado brasileño, y la realización de importacio-

nes destinadas a la renovación del equipo capital a un coste aceptable, dada la
capacidad de oferta observada en el sector de bienes de capital brasileño. Por
su parte, Brasil consideró que la integración con Argentina podría contribuir a
una mayor estabilidad política de los países del Cono Sur y, además, se tuvieron
en cuenta las ventajas comparativas que Argentina presentaba en la producción
de alimentos (especialmente trigo y carne de vacuno)”.
283 Lavagna, Roberto, Cambios en la estructura productiva inducidos por el
MERCOSUR, IV Reunión del Grupo de Análisis sobre la integración del Cono
Sur, Mayo de 1993, “Esta etapa estuvo así signada por la idea de generar un
impacto sobre las estructuras productivas, lo que a su vez conllevaría modifica-
ciones sobre el comercio, con cambios en la cantidad y calidad y con sujeción
a pautas de equilibrio en cuanto a los beneficios”.

157
crática era dar consistencia a la cultura democrática, y dar efi-
ciencia a las instituciones democráticas mediante la creciente
participación popular y la calidad de los gobiernos sostenida
en el tiempo. Las dificultades y la impericia de esos primeros
gobiernos para gestionar los asuntos públicos, impactó rápi-
damente en el campo económico y social. La irresolución de
problemas de fondo, la subsistencia de conflictos corporati-
vos, el agotamiento de la matriz estado-céntrica, entre otros
factores, desgastaron rápidamente la legitimidad de gober-
nantes, aunque no la confianza de la ciudadanía en las ins-
tituciones y el sistema, prefiriéndolo sobre cualquier opción.
Las instituciones superaron la adversidad, las decisiones se
mantuvieron dentro de los límites del derecho y la integridad
del Estado se conservó sin recurrir a golpes cívico-militares.
Y apareció otro elemento fundamental, pocas veces exhibido
antes en la práctica política latinoamericana: la alternancia en
la sucesión legítima. Se sucedieron nuevas elecciones libres
y competitivas, que llevaron a otros partidos al gobierno. La
cultura pretoriana (aceptación de los golpes) va dando lugar a
un nuevo comportamiento ciudadano, de apoyo alternado a
las diferentes fuerzas políticas, proceso complejo por la tradi-
ción hegemónica de estas fuerzas. Aquí se advierte que fue la
propia alternancia la que generó, en buena parte, el manteni-
miento de las reglas democráticas284.
Sucedidos Alfonsín y Sarney por Carlos Menem en Ar-
gentina y Fernando Collor de Mello en Brasil, los países si-
guen enfrentando problemas comunes: una gravísima crisis
económico-social con proyecciones políticas, necesidad de

284 Como indica Linz, la alternancia permite un equilibrio entre legitimi-

dad, apoyo y democracia, al posibilitar la rendición de cuentas por políticas
implementadas y la generación de expectativas para que actores importantes
permanezcan en el juego democrático. Linz, Juan, “Del autoritarismo a la de-
mocracia”, en American Political Science Review, vol. 61, pág. 20.

158
recrear acuerdos corporativos, presiones de sectores militares,
etc. El electorado les otorga un amplio y poco determinado
aval, y ello sienta las bases para drásticas y profundas reformas
económicas, impuestas por la tendencia global de perfil neoli-
beral. El ajuste, las privatizaciones, la desregulación y desmo-
nopolización de servicios públicos, realizadas con consenso
ciudadano, estabilizaron la economía.

Integración en los 90
• MERCOSUR
• Características:
- Cuestión constitucional.
- Deficiencia instrumental.
- Instituciones Intergubernamentales.
- Inexistencia de un verdadero “derecho derivado”.
- Avances comerciales.

Este profundo cambio, que tanto en Argentina como

en Brasil se opera dentro del Estado de derecho, exhibe dos
grandes consecuencias en materia de integración: en primer
lugar, la ratificación del proceso subregional como una po-
lítica de Estado para los dos países y en segundo lugar, su
reformulación metodológica.
La crisis de los planes económicos en ambos países ha-
bía retrasado la ejecución de los protocolos sectoriales. No
obstante, el proceso iniciado generó una notable expansión
en el comercio interregional, que prácticamente se duplicó
en tres años, creciendo un 40% respecto a los índices corres-
pondientes al período 1973-1985 -lapso que va entre la crisis
internacional del petróleo y la firma del Acta de Iguazú-. Ya
en el final de la etapa Alfonsín-Sarney, había comenzado a

159
ponerse énfasis sobre esa dinámica285, que se consolida hacia
1990 con la firma por Menem y Collor, el 6 de junio de ese
año, del Acta de Buenos Aires.
Se modifica el mecanismo de desarrollo de proyectos in-
tegrados, y se establece el objetivo de constituir un mercado
común al 31 de diciembre de 1994 mediante un cronogra-
ma de reducción gradual, progresivo y automático de rebajas
arancelarias de alcance generalizado.
El marcado carácter comercialista y la preocupación por
equilibrios de carácter global, la aceleración de la apertura po-
tenciada por la expansión de la inversión extranjera directa
y el retiro de la iniciativa estatal en la actividad económica
-a tono con las tesis neoliberales de la época-, se imponen al
énfasis sectorial, de complementación productiva y de par-
ticipación más activa del Estado en la dinámica económica
propios de la primera etapa286.
Una estructura técnica de transición de corte interguber-
namental -Grupo Mercado Común-, comienza a coordinar el
trabajo de coordinación y armonización, logrando homologar
todas las concesiones negociadas en el ámbito de ALALC/
ALADI en un único Acuerdo de Complementación Econó-
mica287, que a su vez incorpora un cuadro de desgravación
generalizada, lineal y automática.

285 Con el Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo, firmado el

29/11/88 que entra en vigor en fecha 17/8/89, que planteaba la creación de un
espacio económico común en dos etapas.
286 El orden neoliberal había influido claramente en la región, a través de to-
das sus estructuras nacionales e internacionales, y naturalmente, sobre el enfo-
que integrador. Un pronunciamiento oficial de ALADI en 1990, al cumplirse
diez años de la firma del Tratado de Montevideo, es más que ilustrativo al res-
pecto: Boletín Síntesis ALADI 8/90, “... con la recuperación generalizada de
la democracia, la integración se percibe a la vez como un objetivo estratégico
para promover el desarrollo y como medio para lograr una vinculación más
estrecha con el sistema de producción y comercio internacional (...) puede
afirmarse que la concepción que fue sustento de los esfuerzos de integración
durante el decenio de los 80 ha experimentado un giro sustancial ...”.
287 ACE 14, suscrito el 20/12/90. Constituye la columna vertebral del Merco-
sur. Aunque con anterioridad a la firma de ese instrumento (1/8/90), se habían

160
 MERCOSUR
Mercado Común del Sur - Tratado de Asunción
• Antecedentes inmediatos:
- Acta de Iguazú (1985).
- Acta para la Integración A-B.
- Acta de Amistad A-B de Democracia, Paz y Desarrollo
(1986).
- Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo A-B,
(1988).
- Acta de Buenos Aires (1990). Establece el objetivo de crear un
mercado común (MC).
- ACE14288: pone en marcha el MC.

El 26 de marzo de 1991, Presidentes y Cancilleres de

Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay suscriben en la capital
guaraní el Tratado para la Constitución de un Mercado Común
entre la República Argentina, la República Federativa del Brasil,
la República del Paraguay y la República Oriental del Uruguay,
denominado Tratado de Asunción, como lo prescribe su art.
23, decisivo en esta historia, que sienta las bases programáti-

reunido en Brasilia los Cancilleres y Ministros de Economía de Argentina, Brasil,

Uruguay y Chile, aceptando el ingreso de la nación oriental al esquema, invitan-
do al Paraguay -que acepta de inmediato- y también a Chile -que abre un período
de observación- al establecimiento de un Mercado Común. Respecto a Uruguay,
debemos señalar otros antecedentes: el Convenio Argentina-Uruguay de Com-
plementación Económica (CAUCE) de 1974, sirve de base para la incorporación
a este proceso, que tiene su punto de inicio en la Declaración de Colonia sobre
Integración Económica y Social de 1985, y que concluye en 1988 con la firma
el Acta del Alvorada en la cual los Presidentes de Argentina y Brasil examinaron
y aceptan su incorporación -Álvarez, Mariano, Los 20 años de Mercosur: una in-
tegración a dos velocidades, CEPAL, División de Comercio Internacional, Serie
Comercio Internacional, Santiago de Chile, noviembre de 2011, pág. 13-.
288 Acuerdo de Complementación Económica.

161
cas de la integración y que ha reglado toda la etapa de tran-
sición desde aquel 26 de marzo, hasta el 31 de diciembre de
1994, encontrándose aún vigente289.

289 Cabe preguntarse si los acuerdos suscriptos con Brasil mantienen su vigen-
cia, habida cuenta de que no han sido expresamente derogados por el Tratado
de Asunción y demás normativa producida. Entendemos que sí, porque si bien
es muy claro que toda la actividad política, institucional, jurídica y económico
comercial realizada en el marco del Programa de Integración y Cooperación
Económica (PICE), iniciado en 1986 y ratificado en 1988 y 1990, cuyo pro-
pósito en el corto plazo se relacionaba con la reducción de los desequilibrios
comerciales bilaterales y recuperar los flujos de comercio, mientras que en el
largo plazo buscaba estrechar vínculos económicos entre ambos países -como
lo refiere Tavares de Araujo, citado por Escudé Carlos y Cisneros Andrés en
su “Historia General de las Relaciones Exteriores de la República Argentina”,
Tomo XIV, capítulo 69- constituye un antecedente inmediato y muy presente,
en letra y espíritu, en el incipiente derecho del MERCOSUR, siguen siendo
numerosos los aspectos contemplados por aquél que todavía no se ha aborda-
do. Este punto generó revuelo en la doctrina, zanjado a nuestro criterio sen-
satamente por el Dr. Héctor Gros Espiell, prestigioso profesor uruguayo, que
participó como Canciller de su país en la negociación y firma del Tratado de
Asunción: sosteniendo en El Tratado de Asunción una aproximación a su pro-
blemática jurídica, Revista del Centro de Estudiantes de Derecho, julio-diciembre
de 1991, que en rigor de la verdad todas las normas están vigentes, pero que
gran parte de las ratificadas dentro del PICE han devenido carentes de sentido
y aplicabilidad, dadas las nuevas; esta interpretación, evita -en principio- re-
laciones diferentes, sobre los mismos asuntos, entre, por un lado, los socios
grandes -Argentina y Brasil- y, por otro, los chicos -Uruguay y Paraguay-, in-
corporados a partir del Tratado de Asunción; tesis compatible, por cierto, con
la Convención de Viena, arts. 30 numeral 3 -prioridad entre las obligaciones
entre dos tratados en vigor-, 59, numeral 1.a -un tratado posterior determina
la conclusión de otro anterior en idéntico asunto-, y con el propio Tratado de
Asunción que en su art. 2 -como veremos enseguida- establece la reciprocidad
de derechos y obligaciones entre los Estados Partes, dentro del Mercado Co-
mún. De todas maneras, consideramos que los Protocolos y demás Estatutos
cuya temática no ha sido abordada por las nuevas normas comunitarias gozan
de plena vigencia y que forman parte de su ordenamiento institucional y jurí-
dico, aunque generen una relación paralela o -según el caso- preferencial, entre
Argentina y Brasil, y profundicen en forma parcial el proceso de integración

162
Las instituciones del esquema MERCOSUR290

Si nos atenemos a la experiencia comparada, podemos adver-

tir que, a diferencia de otros instrumentos, como los de Roma
de 1957, el Tratado de Asunción se limita a reglamentar en
forma muy general el proceso de transición hacia un nivel
comunitario de integración, dejando para una etapa posterior
-abriendo los canales institucionales y jurídicos necesarios- la
instrumentación pormenorizada de los distintos aspectos pro-
pios del proceso que se procura consolidar291.

-puesto que generan compromisos para dos de sus estados partes-. Únicamen-
te instrumentos cuatripartitos podría derogarlos, expresa o tácitamente. De
todas maneras, y recordando el ejemplo uruguayo al adherir al Protocolo de
Transporte de 1986, subsiste para orientales y guaraníes la alternativa de la
ratificación y así dichas normas serán vinculantes para los cuatro signatarios
del Tratado de Asunción. O en su caso, una fusión de compromisos en nuevos
marcos multilaterales que reemplacen a todo el orden jurídico institucional del
MERCOSUR. De hecho, hay una tendencia doctrinaria a volver sobre aque-
llos instrumentos, rescatando el sentido sectorial-desarrollista-democrático que
proponían, “en un contexto de complementariedad, gradualidad, flexibilidad
y selectividad”. Ons, Alvaro, ¿Cómo fortalecer el comercio intrarregional? en
Los futuros del Mercosur. Nuevos rumbos de la integración regional. Instituto para
la Integración de América Latina y el Caribe (INTAL), Sector de Integración y
Comercio (INT). Banco Interamericano de Desarrollo. Marzo 2017. Pág. 53.
Ver también trabajo de Nofal, Beatriz en la misma publicación -pág. 69- y de
Trucco, Pablo -págs. 113 y 114-.
290 Ortega, José Emilio y Brizzio, Jacquelina Érica, en Integración y Solución
de Conflictos: Perspectivas y propuestas para el MERCOSUR, Academia Nacional de
Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba, 1998, págs. 36 y sgtes.
291 La mayoría de los autores nos hablan de la precariedad del compromiso.
Estrella Faría Angelo José, O Mercosul: principios, finalidade e alcance do tratado
de Asuncao, Ministerio das Relacoes Exteriores, Brasilia, 1993, primera parte,
Capítulos I y II, insiste en la “indefinición de objetivos” que tal vez se deban
a la diversidad de inspiración en la redacción de partes distintas del Trata-
do -para lo cual se recurrirá al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros
y Comercio (GATT por su nombre en inglés), ora al Tratado de Roma, ora
al Tratado de Montevideo de 1980-, a lo que nos permitimos agregar, como

163
 Como hemos dicho, se sale del esquema más desarro-
llista y pautado de los acuerdos sectoriales, para ingresar a
uno de regionalismo abierto, influido por procesos como
el NAFTA, los acuerdos de libre comercio bilaterales y la
Iniciativa para las Américas292. El adelanto de los plazos en
ese nuevo contexto -medida de corte político-, formaliza-
do jurídicamente por un programa de desgravación auto-
mática -soporte técnico-, generó grandes expectativas y si
bien los acuerdos Alfonsín-Sarney perdieron relevancia en sí
mismos, el hecho de que el acuerdo de Asunción fuera una
continuidad de aquellos, suscripto por los Jefes de Estado
que en sus respectivos países habían continuado a aquellos
en el marco del Estado de Derecho, potenció el interés en el
proceso, que aunque heterodoxo, era visto como una expe-
riencia exitosa desde su inicio293.

fuente, las Actas, Tratado, Protocolos y Acuerdos suscriptos desde 1986 entre
Argentina y Brasil. Se ha dicho también que el objetivo central -la constitución
del Mercado Común- era en extremo declarativa, dado el plazo exiguo y la
ausencia de mecanismos para instrumentarla Alvarez, Mariano, Los 20 años
de Mercosur: una integración a dos velocidades, CEPAL, División de Comercio
Internacional, Serie Comercio Internacional, Santiago de Chile, noviembre de
2011, pág. 16. Se hace oportuno citar nuevamente la opinión de Héctor Gros
Espiell; Héctor, “El Tratado de Asunción una aproximación a su problemática
jurídica” en Revista del Centro de Estudiantes de Derecho, julio-diciembre de
1991, “... [si bien] teóricamente pudo haber sido mejor y desde este punto de
vista pudieron lograrse fórmulas más afinadas (...) hubiera sido un absurdo -un
error imperdonable- tratar de elaborar un tratado minucioso, completo, pen-
sado como definitivo. Era preciso hacer algo simple, esquemático, y en cierta
forma provisional para adaptarlo luego a los resultados y a las experiencias de
esta empresa sin precedentes en América...”.
292 Ons, Álvaro, ¿Cómo fortalecer el comercio intrarregional? en Los futuros
del Mercosur. Nuevos rumbos de la integración regional. Instituto para la In-
tegración de América Latina y el Caribe (INTAL), Sector de Integración y
Comercio (INT). Banco Interamericano de Desarrollo. Marzo 2017. Pág. 51
293 Álvarez, Mariano, Los 20 años de Mercosur: una integración a dos velocida-
des, CEPAL, División de Comercio Internacional, Serie Comercio Internacio-

164
 Como es sabido, el instrumento asunceño no crea al
MERCOSUR. Por su intermedio, “los estados partes deci-
den constituir un Mercado Común que deberá estar con-
formado al 31 de diciembre de 1994” -art.1-, objetivo aún
incumplido, puesto que el nivel de integración vigente desde
el 01/01/1995 corresponde formalmente al de una Unión
Aduanera del tipo imperfecto, como lo establecieron normas
posteriores. Su duración es “indefinida” -art. 19- y, como ve-
remos, ha sido revisado y complementado, y es su destino
ser sustituido por un Tratado definitivo, cuando el Merca-
do Común se establezca -art. 18-. Admite una “cláusula de
escape”294. En cumplimiento de esta disposición295, los países
acuerdan el 17 de diciembre de 1994, suscribir el Protocolo
de Ouro Preto -POP-296, que otorga al esquema personería
de derecho público internacional, y establece que contará
con los siguientes órganos:

nal, Santiago de Chile, noviembre de 2011, pág. 15.

294 Conforme artículo 1°, Anexo 4, del Tratado, medida que permite suspen-
der a un Estado sus obligaciones cuando las importaciones amenacen causar
dificultades a la producción nacional (salvaguarda). Brizzio, Jacquelina E., Los
dilemas de la integración profunda en el Mercosur. El caso de los obstáculos técnicos
al comercio, Maestría en Relaciones Internacionales, Centro de Estudios Avan-
zados, Universidad Nacional de Córdoba, 2010, inédita, pág. 72.
295 En virtud del mandato del art. 18 se creó por Resolución No. 7/93 del
Grupo Mercado Común el Grupo Ad-Hoc sobre Aspectos Institucionales,
el cual celebró cinco reuniones de trabajo y una reunión preparatoria de la
Conferencia. Finalmente se llevó a cabo la Conferencia Diplomática sobre As-
pectos Institucionales del MERCOSUR que aprobó el proyecto de Protocolo,
cuya definición final iba a darse en la ciudad de Ouro Preto. Pérez Otermín,
Jorge, El Mercado Común del Sur. Desde Asunción a Ouro Preto- Aspectos
Jurídico- Institucionales, Fundación de Cultura Universitaria, Montevideo,
1995, págs. 71 a 72.
296 Consta de cincuenta y tres artículos y un Anexo (por el cual se crea la Comi-
sión de Comercio del MERCOSUR) y tal como lo preceptúa el numeral 53 de-
roga en todas las disposiciones que se opongan al texto del Tratado de Asunción.

165
 a) Consejo del Mercado Común -CMC-: le corresponde
la conducción política del bloque y ejerce la titularidad de la
personalidad jurídica del Mercado Común297. La faz norma-
tiva se refleja en las Decisiones (Dec.), que están dirigidas al
cumplimiento de los objetivos del tratado de Asunción. Está
integrado por Ministros de Relaciones Exteriores -quienes
ejercen la coordinación- y por los Ministros de Economía,
o sus equivalentes de los Estados Partes. Estos se reúnen al
menos dos veces por año o las veces que lo consideren nece-
sario298. Tuvo originalmente facultades para participar en la
solución de controversias, tal como resulta del art. 1 in fine
del Anexo 3 del Tratado de Asunción. Se conforma también
por Reuniones de Ministros por área temática: Agricultura;
Cultura; Economía y Presidentes de Bancos Centrales; Edu-
cación; Industria; Interior; Justicia; Medio Ambiente; Minas
y Energía; Ciencia, Tecnología e Innovación; Desarrollo So-
cial; Salud; Trabajo; Turismo; entre otros.
b) Grupo Mercado Común -GMC-: órgano ejecutivo del
MERCOSUR299. Es el que más trabajo desarrolla y el que me-

297 En la Cumbre de Presidentes de Ouro Preto -Brasil-, se aprobó el Pro-

tocolo Adicional al Tratado de Asunción sobre la Estructura Institucional del
MERCOSUR, denominado Protocolo de Ouro Preto (POP) el que, además
de introducir reformas a su organicidad, estableció la subjetividad jurídico-
internacional del MERCOSUR.
298 Pérez Otermín, Jorge, El Mercado Común del Sur. Desde Asunción a Ouro
Preto- Aspectos Jurídico- Institucionales, Fundación de Cultura Universitaria,
Montevideo, 1995, pág. 80 “La única diferencia -con el tratado de Asun-
ción - radica en que deberá sesionar con la presencia de los Presidentes de
los Estados partes, por lo menos una vez por semestre, y no una vez por año
como se decía antes”.
299 Institución heredada del esquema argentino-brasileño de 1990. En el Tra-
tado de Asunción estaban difuminados los límites de competencia entre éste y
el CMC a través del POP, se aclaran las funciones de uno y otro. Pérez Oter-
mín, Jorge, El Mercado Común del Sur. Desde Asunción a Ouro Preto- Aspec-
tos Jurídico- Institucionales, Fundación de Cultura Universitaria, Montevideo,
1995, págs. 80 y 81.

166
jor debió haber funcionado. Sus áreas temáticas reproducen la
actividad del Estado-Nación pero deben incorporar la visión
regional y su mecánica de trabajo debe permitir la adopción
de medidas técnicas que superen las limitaciones nacionales.
Está conformado por cuatro miembros titulares y otros tantos
miembros alternos por país, designados por los respectivos
gobiernos, entre los cuales deben constar obligatoriamente
representantes de los Ministerios de Relaciones Exteriores, de
los Ministerios de Economía -o equivalentes- y de los Bancos
Centrales300. Es coordinado por los Ministerios de Relaciones
Exteriores -art. 11-. Se reunirá de manera ordinaria o extraor-
dinaria tantas veces como fuere necesario, en las condiciones
establecidas en su Reglamento Interno -art.13-. Se expide me-
diante Resoluciones (Res.). Participa en el procedimiento de
solución de controversias. Está integrado por cinco Grupos301
y diecisiete Sub Grupos de Trabajo302. Incorporó al Institu-
to Mercosur de Formación -constituido y reglamentado por
Dec. CMC 04/07 y Res. GMC 57/07-. Tiene a su cargo el
seguimiento del Foro Empresarial del Mercosur (con reunio-
nes semestrales).
c) Comisión de Comercio del MERCOSUR -CCM-:Tuvo
su origen en el POP, a diferencia de los anteriores que na-

300 Está conformado en su totalidad por dieciséis miembros.

301 Análisis Institucional del Mercosur; Asuntos Presupuestarios; Coopera-
ción Internacional; Incorporación de la Normativa Mercosur y Relaciona-
miento Externo.
302 N° 1, Comunicaciones; N° 2, Aspectos Institucionales; N° 3, Reglamen-
tos Técnicos y Evaluación de la Conformidad; N° 4, Asuntos Financieros; N°
5, Transportes; N° 6, Medio Ambiente; N° 7, Industria; N° 8, Agricultura;
N° 9, Energía; N° 10, Asuntos Laborales, Empleo y Seguridad Social; N° 11,
Salud, N° 12, Inversiones, N° 13, Comercio Electrónico; N° 14, Integración
Productiva; N° 15, Minería; N° 16, Contrataciones Públicas; N° 17, Servicios.
Las principales normas regulatorias son: Res. GMC/20/95; Dec. CMC/59/00;
07/05 -SGT 9-; 24/14 -reordena todo el esquema y crea los SGT 16 y 17- y
pone bajo la órbita del GMC al Foro Empresarial.

167
cieron en el Tratado de Asunción pero se perfeccionaron en
aquél303-. Fue creado atendiendo los fines comerciales perse-
guidos por el bloque, Posee cuatro miembros titulares y otros
tantos alternos por Estado Parte. Su coordinación está a cargo
de los Ministros de Relaciones Exteriores -art. 17-. Su misión
gira en torno a la aplicación de los instrumentos de política
comercial, atendiendo al funcionamiento de la Unión Adua-
nera hacia adentro como respecto de terceros países. Se pro-
nuncia mediante directivas (Dir.) o propuestas. Interviene en
el mecanismo de solución de divergencias304. Está integrado
en la actualidad por ocho Comité Técnicos305, uno de los cua-
les posee seis Sub Comités306.
Además de los órganos con poder decisorio, encontra-
mos en el diseño establecido por el POP:
d) Parlamento del MERCOSUR -Parlasur-: creado por
Decisión del CMC N° 23/05 el 8 de diciembre de 2005, vino
a suplantar a la Comisión Parlamentaria Conjunta. Se con-
forma de acuerdo con el criterio de representación ciudadana
definido según Decisión 28/10 del CMC, a través del sufra-

303 Sobre el origen de la CC. es ilustrativo el trabajo de Pérez Otermín, Jorge,

El Mercado Común del Sur. Desde Asunción a Ouro Preto- Aspectos Jurídico- Ins-
titucionales, Fundación de Cultura Universitaria, Montevideo, 1995, pág. 81.
304 Observamos que los tres órganos tienen algún tipo de facultad norma-
tiva y participan en el procedimiento de solución de controversias. Asimis-
mo, y tal como surge del art. 2 del POP, la naturaleza de estos órganos es
intergubernamental.
305 Aranceles, Nomenclatura y Clasificación de Materiales; Asuntos Aduane-
ros; Normas y Disciplinas Comerciales; Políticas Públicas que distorsionan la
Competitividad; Defensa de la Competencia; Estadísticas de Comercio Exte-
rior; Defensa del Consumidor; Defensa Comercial y Salvaguardias. Regulado
en las Dir. CCM 91/95, Dec. CMC 59/00 y 31/06.
306 El de Asuntos Aduaneros, conformado por los Sub Comités Técnicos de
Legislación Aduanera, Procedimientos Aduaneros, Informática Aduanera, Va-
loración Aduanera, Prevención y Lucha contra Ilícitos Aduaneros y Controles
y Operativa de Frontera.

168
gio directo, universal y secreto de los ciudadanos de los res-
pectivos Estados parte. El mecanismo de elección se rige por
lo previsto en la legislación de cada Estado. Profundizaremos
sobre el Parlasur más adelante.
e) El Foro Consultivo Económico y Social307: es el órgano
que representa los sectores económicos y sociales y está in-
tegrado por igual número de representantes de cada Estado
Parte. Tiene función consultiva y se manifiesta mediante Re-
comendaciones al GMC308.
f ) Secretaría del MERCOSUR -SM-: nace dependiendo
del GMC, pero a partir de Ouro Preto se torna indepen-
diente del mismo y se transforma en la Secretaría de todo el
Mercado Común. Su función, entre otras, será la de archivo
oficial de la documentación, publicación y difusión de las
normas. En un amplio espectro será responsable de la presta-
ción de servicios a los demás órganos. Su sede permanente es
la ciudad de Montevideo.
Asimismo podemos destacar como modificaciones del
esquema institucional a partir de la aprobación del POP:
g) Foro de Consulta y Concertación Política: creado por
Decisión del CMC Nº 18/98, como órgano auxiliar del CMC
y delimitado en sus funciones por la Decisión del CMC N°

307 Este es el órgano más innovador y cree que los antecedentes del mismo
pueden encontrarse en el inciso final del art. 14 del Tratado de Asunción, o
en el Subgrupo 11. Pérez Otermín, Jorge, El Mercado Común del Sur. Desde
Asunción a Ouro Preto- Aspectos Jurídico- Institucionales, Fundación de Cultura
Universitaria, Montevideo, 1995, pág. 88.
308 Conforme su reglamento, aprobado por la norma MERCOSUR/GMC/
Res. N° 68/96., está facultado para: “II. cooperar activamente para promover
el progreso económico y social del MERCOSUR, orientado a la creación de un
mercado común y su cohesión económica y social; III. dar seguimiento, anali-
zar y evaluar el impacto social y económico derivado de las políticas destinadas
al proceso de integración y las diversas etapas de su implantación, sea a nivel
sectorial, nacional, regional o internacional”.

169
02/02. Este foro sesiona con la participación de representan-
tes de los Estados Asociados y trabaja sobre temas de inte-
rés común. Su principal función es profundizar el examen
y la coordinación de la agenda política de los Estados Partes
del MERCOSUR y asociados, inclusive en lo referente a las
cuestiones internacionales de naturaleza política y de interés
político común relacionado con terceros países, grupos de
países y organismos internacionales. Por Dec. CMC/24/04,
se crea el Centro Mercosur de Promoción del Estado de De-
recho (CEMPED), “con la finalidad de analizar y afianzar el
desarrollo de Estado, la gobernabilidad democrática y todos
los aspectos vinculados a los procesos de integración regional”
(artículo 1), que desarrollará fundamentalmente acciones de
investigación, conferencias, seminarios, publicaciones, etcé-
tera, con sede permanente en Asunción. La Res GMC/61/05
reglamenta muy someramente pautas de funcionamiento. Por
Dec. CMC 05/07 se crea el Observatorio de la Democracia
del Mercosur, coordinado por el CEMPED.
h) Comisión de Representantes Permanentes del MER-
COSUR -CRPM-: creado por Decisión del CMC Nº
11/03, reúne a las representaciones diplomáticas de los
Estados Partes ante el bloque. A la CRPM se le encomen-
daron diversas funciones, como la de asistir al Consejo y
a la Presidencia Pro Tempore en todas las actividades que
estos le demanden; establecer vínculos con la Comisión
Parlamentaria Conjunta, el Foro Consultivo Económico y
Social y con las Reuniones Especializadas; así como realizar
propuestas al Consejo, sobre asuntos relacionados con el
proceso de integración. En la cumbre de San Juan de agosto
de 2010 se reestructuró la Comisión de Representantes Per-
manentes. Entre otras cuestiones, se suprimió, tácitamente,
la figura de su Presidente, cuya faz internacional fue reem-
plazada por el Alto Representante General del MERCO-

170
SUR, una de las últimas novedades en materia institucional
(Decisión CMC N° 63/10).
i) Tribunal Permanente de Revisión -TPR-: La primera
instrumentación de un régimen de solución de controversias
en el ámbito regional fue prevista en el Anexo III al Tratado
de Asunción, que entró en vigencia con el mismo y rigió hasta
la puesta en vigor del sistema consagrado en el Protocolo de
Brasilia para la Solución de Controversias -PBSC-. En 2002
se firmó el Protocolo de Olivos -PO-, el que entraría en vigor,
dos años después. Una de las innovaciones más destacables
es la creación de una nueva institución: el Tribunal Perma-
nente de Revisión -TPR-. A pesar de la denominación dada
al nuevo órgano jurisdiccional, que apunta a su carácter de
alzada de los laudos emitidos por los tribunales arbitrales ad
hoc (TAH), que el Protocolo de Olivos mantiene; se les otor-
ga a las partes en una controversia, la posibilidad de recurrir
directamente al TPR y también la posibilidad de emitir opi-
niones consultivas. El TPR se integra con cinco árbitros, sien-
do cuatro nombrados por cada Estado parte, con su suplente
respectivo, por dos años. El quinto árbitro, que preside el Tri-
bunal, es designado de común acuerdo o, a falta del mismo,
por sorteo realizado por la Secretaría del MERCOSUR y dura
tres años en su cargo.
j) Reunión de autoridades en DD.HH.: creada por Dec.
CMC/40/2004, depende del Consejo de Mercado Común
y está conformada por los referentes en dicho campo de los
gabinetes nacionales -incluida Cancillería-. inició su trabajo
al año siguiente, cuando se aprobó el Protocolo sobre Com-
promiso con la Promoción y Protección de los DDHH en
el Mercosur -Dec CMC/17/05-, tuvo como antecedente un
Grupo Ad-Hoc cuyo trabajo permitió promover una Carta de
Derechos Humanos del Mercosur -Dec. CMC/26/03-. Posee
siete grupos de trabajo o Comisiones.

171
 k) Tribunal Administrativo Laboral del MERCOSUR:
creado por Res. GMC/54/03. Instancia jurisdiccional que
conoce en los reclamos laborales de los funcionarios Merco-
sur. Integrado por un miembro titular y uno suplente por
cada Estado Parte. Son designados por el Grupo Mercado
Común, por un plazo de dos años (renovable). Sus pronun-
ciamientos son inapelables.
l) Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados,
Provincias y Departamentos del MERCOSUR: constituido
por Dec. CMC/41/04. Integrado por dos Comités (Esta-
dos Federados, Provincias y Departamentos; Municipios), y
dos Grupos de Trabajo (Integración Fronteriza; Información
Portal Web).
m) Otros: encontramos una pluralidad de Reuniones,
Foros (Consultivos), Comisiones, Comités, Comisiones Téc-
nicas, Grupos, Grupos Alto Nivel, Grupos Ad Hoc de Alto
Nivel, Grupos Ad-Hoc de Trabajo, Grupos Ad-Hoc de Ex-
pertos, Observatorios, Reuniones especializadas, entre los
más importantes. Se trata de estructuras que o bien posen una
competencia específica que replica un área del estado nacio-
nal, o bien se trata de oficinas encargadas de coordinar algún
aspecto específico del proceso de integración, sea en forma
transversal o sectorial, pudiendo tener que ver con un solo
país o con todos los Estados Parte. La mayor o menor voca-
ción de permanencia determinará la transitoriedad del “ad-
hoc” u otra forma de mayor estabilidad. La Dec. CMC 24/14
brinda algunas pautas de interpretación para distinguir entre
una y otra categoría de órgano, aún cuando esté circunscripta
al Grupo Mercado Común.

172
173
174
175
Fuentes de Derecho del MERCOSUR
Las fuentes jurídicas del MERCOSUR se encuentran estable-
cidas en el Artículo 41 del Protocolo de Ouro Preto. Siguien-
do la distinción utilizada para otros bloques regionales, es po-
sible distinguir en el MERCOSUR, el Derecho originario y
el Derecho derivado. Conforme lo establece el artículo 41 del
POP las fuentes jurídicas son:
1) El Tratado de Asunción, sus protocolos e instrumentos
complementarios, tales como el Protocolo de Ouro Preto sobre
la Estructura Institucional del MERCOSUR, de 1994, el Pro-
tocolo de Brasilia para la Solución de Controversias de 1991,
hoy sustituido por el Protocolo de Olivos para la Solución de
Controversias en el MERCOSUR de 2002. Estos instrumen-
tos constituyen derecho constitutivo, originario o primario.
2) Los acuerdos celebrados en el marco de ese tratado
y sus protocolos. Por ejemplo: el Protocolo de Las Leñas de
Cooperación y Asistencia Jurisdiccional de 1992, Protocolo
de Buenos Aires sobre Jurisdicción internacional en materia
contractual de 1994, Acuerdo sobre arbitraje comercial in-
ternacional de 1998, entre muchos otros. Estos protocolos
aprobados por el Consejo del Mercado Común suelen tener la
indicación de que “son parte integrante del Tratado de Asun-
ción”. El carácter constitutivo de estas normas queda en evi-
dencia, tal como advierte Moncayo309, en la circunstancia de
que la adhesión al Tratado de Asunción por parte de un Estado
implica ipso iure la adhesión a cada uno de estos protocolos.
3) Las Decisiones del Consejo del Mercado Común, las
Resoluciones del Grupo Mercado Común y las Directivas de la
Comisión de Comercio. Estamos en presencia del denominado
derecho derivado o secundario del MERCOSUR, ya que todas
estas normas emanan de sus órganos con capacidad decisoria310.
309 Moncayo, Gunter, Mercosur: orden normativo y realidad, Armas Barea Ed.
Holanda, 2000.
310 El Derecho derivado está conformado por las normas emanadas de los
órganos o instituciones del esquema y por tanto no es derecho convencional.

176
 El artículo 40 del POP prevé una serie de pasos a cum-
plirse una vez que su aprueba la norma a nivel del órgano
decisorio: 1) los Miembros adoptan las medidas de Derecho
interno necesarias para su incorporación a los ordenamientos
jurídicos nacionales y lo comunican a la Secretaría; 2) una
vez recibidas las comunicaciones de todos los miembros, este
hecho es informado por la Secretaría; 3) treinta días después
la norma entra en vigencia de manera simultánea.
Solo dos tipos de normas son excluidas de este procedi-
miento: aquellas que refieren al funcionamiento interno del
Mercosur y aquéllas que cuenten con una regulación similar
en los órdenes jurídicos internos de los Estados Miembros
(CMC/DEC 23/00).
El artículo 40 ha tenido en vistas uniformizar la puesta
en vigor de las normas del MERCOSUR, a fin de evitar que
las disposiciones del bloque sean susceptibles de tener cinco
tipos diferentes de fechas de vigencia. La norma del MER-
COSUR entra en vigor simultáneamente en todos los Estados
luego de los treinta días (contados desde la comunicación de
la Secretaría). No obstante, no establece plazos perentorios
para tal incorporación y la misma se lleva a cabo de acuerdo al
procedimiento establecido por cada país.
El POP introduce una concepción dualista respecto de
la normativa de los órganos con capacidad vinculante311, es-
tableciendo un complicado sistema de vigencia, que establece
la obligatoriedad del derecho secundario312 y deja librada a la
responsabilidad de los propios ordenamientos internos de los

Su vigencia está determinada por las normas primarias. Se encuentra en una

jerarquía inferior a la del derecho originario.
311 Pastorino Castro, Ana María, “Dimensión Jurídico Institucional del
MERCOSUR: un panorama de sus veinte años”, en Revista de Estudios Jurídi-
cos, Universidad de Jaén, núm. 12, 2012.
312 Artículo 42 - Las normas emanadas de los órganos del Mercosur previstos
en el Artículo 2 de este Protocolo tendrán carácter obligatorio y cuando sea

177
Estados la implementación de la normativa comunitaria313.
Estas características del derecho secundario, determina su
conceptualización de “actos legales incompletos”314.

Tribunal Permanente de Revisión: funciones

• Opiniones consultivas: podrán ser solicitadas por todos los Es-
tados Partes actuando conjuntamente, los órganos con capacidad
decisoria del MERCOSUR, los Tribunales Superiores de Justicia
de los Estados Partes y el Parlamento del MERCOSUR.
• Revisión contra el laudo del TAH planteado por cualquiera de las
partes.
• Actuación en única instancia en caso de controversias.
• Casos en que los Estados Partes activen el procedimiento esta-
blecido para las medidas excepcionales de urgencia.
• Los laudos que emitan los TAH y el TPR serán obligatorios para
los Estados Partes en la controversia una vez que hayan quedado
firmes y tendrán carácter de cosa juzgada.
• Las opiniones consultivas no serán obligatorias ni vinculantes.

necesario deberán ser incorporadas a los ordenamientos jurídicos nacionales

mediante los procedimientos previstos por la legislación de cada país.
313 Artículo 40 (que hemos simplificado anteriormente)- Con la finalidad de
garantizar la vigencia simultánea en los Estados Partes de las normas emana-
das de los órganos del Mercosur previstos en el Artículo 2 de este Protocolo
deberá seguirse el siguiente procedimiento: i) Una vez aprobada la norma,
los Estados Partes adoptarán las medidas necesarias para su incorporación
al ordenamiento jurídico nacional y comunicarán las mismas a la Secretaría
Administrativa del Mercosur; ii) Cuando todos los Estados Partes hubieren
informado la incorporación a sus respectivos ordenamientos jurídicos inter-
nos, la Secretaría Administrativa del Mercosur comunicará el hecho a cada
Estado Parte; iii) Las normas entrarán en vigor simultáneamente en los Es-
tados Partes 30 días después de la fecha de comunicación efectuada por la
Secretaría Administrativa del Mercosur, en los términos del literal anterior.
Con ese objetivo, los Estados Partes. dentro del plazo mencionado, darán
publicidad del inicio de la vigencia de las referidas normas, por intermedio de
sus respectivos diarios oficiales.
314 Para un estudio detallado sobre el tema ver Ventura, Deysi y Perotti,
Alejandro, El Proceso Legislativo del Mercosur, Fundación Konrad Adenauer,
Montevideo, 2004.

178
Fondo de Convergencia Estructural del MERCOSUR - FOCEM

Como hemos visto, a partir del desarrollo del MERCOSUR

en el nuevo milenio, han sido tomadas medidas de corte no
económico tendientes a consolidar el regionalismo, como la
creación del Fondo de Convergencia Estructural del MER-
COSUR (FOCEM). La creación de este fondo fue el recono-
cimiento del impacto que tienen las asimetrías estructurales y
funcionales en los países más pequeños del bloque315.

Desarrollo a nivel institucional para la reducción de asimetrías:

Fondo de Convergencia Estructural del MERCOSUR
• FOCEM
- Objetivos: financiar programas que contribuyan a la reducción
de asimetrías, fortalezca el proceso de integración, desarrolle la
competitividad, la cohesión social en beneficio de las economías
menores y de regiones menos desarrolladas, (DECCMC 45/04).
Inicio de actividades en 2007.
• El primer reglamento del FOCEM fue la DEC CMC 24/05 y el
segundo se estableció a través de la DEC CMC 01/10.

Las asimetrías estructurales -dimensiones territoriales,

poblacionales, de producción total y per cápita, nivel de de-
sarrollo, acceso a infraestructura, productividad, etc.- reflejan
la capacidad relativa de una economía para beneficiarse del
proceso de integración. Por su parte, las institucionales -dife-
rentes marcos jurídicos, institucionales y políticas públicas- se
refieren a la falta de concordancia o articulación entre ciertos
regímenes y/o políticas encaradas por los países como promo-
ción de inversiones y exportaciones, financiamiento preferen-

315 Bartesaghi, Ignacio, El Mercado Común del Sur 1991 - 2010, Cámara de
Industrias del Uruguay, 2011, p.21.

179
cial, incentivos fiscales y subsidios, etc. En el caso del MER-
COSUR, la preeminencia de Brasil es evidente, con el 72%
del territorio del bloque, el 79% de su población y el 71% del
producto sub-regional. Con la incorporación de Venezuela, la
preeminencia brasileña se redujo a 67% de la superficie, 71%
de la población y 59% del PBI del bloque316.
El FOCEM fue creado en 2005, con miras de subsa-
nar las diferencias regionales entre países, reconocidas en la
Decisión CMC N° 06/07, que contempla las distintas asi-
metrías entre países miembros. Tanto la Decisión CMC N°
45/04 como la 18/05, establecieron sus objetivos y los pro-
gramas financiados por el fondo. En julio de 2015, en Bra-
silia, los Estados Partes aprobaron la continuidad del Fondo
por 10 años más.

FOCEM
• La DEC del CMC 18/05 estableció cuatro Programas para el
encuadre de los Proyectos:
- Programa I: Convergencia estructural (mayor prioridad).
- Programa II: Desarrollo para la Competitividad.
- Programa III: Cohesión social.
- Programa IV: Fortalecimiento de la Estructura Institucional y
del Proceso de Integración.

Asimismo, el artículo 35 del Reglamento del FOCEM,

establece los gastos no elegibles:
a) Elaboración de estudios de viabilidad y proyectos básicos.
b) Compra de inmuebles.
c) Adquisición y amortización de bienes de capital usados.

316 Cimadamore, Alberto, Rodríguez, Adriana, “La adhesión de Venezuela

y la gestión institucional de las asimetrías en el MERCOSUR” en Revista del
Centro Andino de Estudios Internacionales, 2013, p. 123.

180
 d) Inversión en capital de trabajo.
e) Gastos financieros, inclusive refinanciamiento de deudas
y compra de bonos o acciones.
f ) Pago de impuestos o tasas en favor del propio Estado Parte
en el que se ejecuta el proyecto.
g) Pago de multas, moras, sanciones financieras y gastos
en procedimientos legales.
h) Gastos que no se puedan comprobar como resultan-
tes de la ejecución del proyecto.
El FOCEM se financia con aportaciones de los Estados
Partes del MERCOSUR que originalmente ascendió a un
monto anual de cien millones de dólares. Tal cantidad se inte-
gra en función del Producto Bruto Interno (PBI) histórico de
cada país317. La Dec. CMC N° 18/05 establece la distribución
de los aportes: Brasil es el mayor aportante (70%), seguido
por Argentina (27%), Uruguay (2%) y en último lugar Pa-
raguay (1%)318. La Dec. CMC 22/15, establece la siguiente
integración del fondeo anual: Brasil, u$s 70 millones, Vene-
zuela y Argentina, u$s 27 millones respectivamente, Uruguay,
u$s 2 millones y Paraguay u$s 1 millón.

FOCEM
• Desde el 2007 se aprobaron 40 proyectos de los cuales 18 bene-
ficiaron a Paraguay, nueve a Uruguay, cinco a Brasil y tres a Argen-
tina. Dos son proyectos plurinacionales y tres a cargo de la SM
• Monto total de U$1.200 millones, financiados por el FOCEM
U$879 millones y el resto por los Estados Partes.

317 También se puede financiar a través de recursos provenientes de terceros

países u organismos internacionales.
318 Cabe destacar la Decisión CMC N° 41/12 que estableció la participación
de Venezuela en el FOCEM mediante contribuciones anuales de 15,5 millones
de dólares anuales.

181
 Estos recursos son distribuidos en sentido inverso a los
aportes: originalmente fue el 48% para proyectos de Paraguay,
32% de Uruguay, 10 % de Argentina y 10% para proyectos
de Brasil. Es decir que Brasil y Argentina son los principales
aportantes, mientras que Paraguay y Uruguay son los princi-
pales tomadores de los fondos319.

Países Aportes Distribución

Argentina 27% 10%
Brasil 70% 10%
Paraguay 1% 48%
Uruguay 2% 32%

Con la participación de Venezuela, se modificaron los

porcentajes: 43,65% Paraguay, 29,05 % Uruguay, y Argenti-
na, Brasil y Venezuela 9,1%. Los proyectos son presentados
por las distintas entidades públicas del Estado al que pertene-
cen ante la Unidad Técnica Nacional FOCEM (UTNF), que
es designada por cada Estado parte. Esta unidad, se encarga
de seleccionarlos y presentarlos ante la Comisión de Repre-
sentantes Permanentes del MERCOSUR (CRPM) que, a su
vez, los envía a la Unidad Técnica FOCEM (UTF), depen-
diente del Director de la Secretaría del MERCOSUR, que
realiza la evaluación técnica y seguimiento de la ejecución de
los Proyectos, la que trabaja junto a un Grupo ad-hoc que
conforma cada Estado Parte.

319 De acuerdo a la Decisión Nº 41/12 (XLIV CMC Brasilia, 06/XII/12)

el CMC aprobó la participación en el FOCEM de la República Bolivariana
de Venezuela. Este país contribuye al FOCEM con US$ 27 millones anuales.
Una parte de esa contribución (US$ 15,5 millones) se distribuye entre los
restantes cuatro países de acuerdo a los porcentajes de la tabla precedente, y
el resto (US$ 11,5 millones) es destinado a financiar proyectos presentados
por dicho país.

182
 FOCEM
• 9 fueron los proyectos aprobados en la Cumbre de San Juan (1º
semestre 2010) con recursos que involucran U$S 794 millones
de los cuales alrededor de U$S 650 son financiados por recursos
del FOCEM.
• Programa I:
- Línea de transmisión de 550kv Itaupú-Villa Hayes.
- Interconexión eléctrica 500mw Uruguay-Brasil.
- Vínculo de interconexión en 132kv Iberá-Paso de los Libres
Norte.
• Programa II
- Intensificación y Complementación Automotriz en el Ámbito
del MERCOSUR:
- fortalecer la competitividad de pequeños proveedores de
autopartes de los Estados Parte, viabilizar la sustitución de impor-
taciones extra-bloque y aumentar las exportaciones mediante la
capacitación tecnológica y el acceso a oportunidades de negocios
de las empresas.
- Calificación de Proveedores de la Cadena Productiva de
Petróleo y Gas -que las PyMEs320 se constituyan en potenciales
proveedores de la cadena productiva de petróleo y gas-.
• Son proyectos regionales con derrames positivos en otros países
diferentes a los impulsores de la iniciativa.

Para complementar los objetivos asignados al FOCEM

se han implementado otras medidas y proyectos. Entre ellas,
cabe destacar la constitución de un Fondo MERCOSUR de
Apoyo a PyMEs (Decisión CMC Nº 22/07) así como la eli-
minación o disminución de restricciones y medidas no aran-
celarias que castigan las exportaciones de los países pequeños
320 Acrónimo o sigla correspondiente a “Pequeña y Mediana Empresa”. Si
bien cada país del Mercosur tiene una definición propia de PyME, en el bloque
se desarrolló un criterio para categorizar por un coeficiente de tamaño: mi-
croempresa, hasta 10 empleados, ventas hasta u$s 400.000. Pequeña empresa,
entre 11 y 50 empleados, ventas hasta u$s 2.000.000. Mediana empresa, entre
51 y 200 empleados, ventas hasta u$s 10.000.000.

183
(Decisión CMC Nº 27/07). Por su parte, la Decisión CMC
N° 33/07 dispone la creación de un Grupo de Alto Nivel
(GAN) encargado de elaborar un Plan Estratégico para la Su-
peración de las Asimetrías en el MERCOSUR321.

FOCEM
Proyectos aprobados durante el Segundo Semestre 2011- Primer
Semestre 2012
• Proyecto Internacionalización de la Especialización Productiva (2ª
Etapa) presentado por Uruguay por un importe total de US$ 3,75
millones, de los cuales US$ 2,97 millones provienen del FOCEM
(Decisión CMC N° 23/11).
• Se aprobaron recursos adicionales para el Proyecto Vínculo de
Interconexión en 132kv. ET322 Iberá - ET Paso de los Libres Norte El
proyecto original, presentado por Argentina, fue aprobado por la
Decisión CMC N° 03/10 por un valor total de US$ 19,1 millones,
de los cuales US$ 13,1 millones fueron financiados por el FO-
CEM. En la nueva versión, el valor total del proyecto aumentó a
US$ 34,2 millones y los aportes del Fondo aumentaron a US$
23,7 millones (Decisión CMC N° 01/12).
• El tercer proyecto, cuyo beneficiario es Paraguay, se aprobó en
la Cumbre de Mendoza y su objetivo es la Construcción de la Ave-
nida Costera Norte de Asunción - 2ª Etapa (11,522 Km); Decisión
CMC N° 06/12.
• El valor total aprobado para el proyecto ascendió a US$ 59,2 mi-
llones, de los cuales US$ 41,2 millones son aportes del FOCEM.

La creación del FOCEM fue un paso hacia la elabora-

ción de una política regional para el tratamiento de las asi-
metrías estructurales. Sin embargo, su dotación de recursos
es considerada ínfima si se los compara con los PBI o con los
presupuestos de los países.
321 Sribman, Ariel, El Fondo de Convergencia Estructural del MERCOSUR.
Promesas, liderazgos y desafíos, Instituto Interuniversitario de Iberoamérica,
2007, p. 6.
322 Acrónimo o sigla por “Estación transformadora” de energía eléctrica.

184
 FOCEM
Proyectos Pluriestatales
• Programa de Acción MERCOSUR Libre de Fiebre Aftosa
(PAMA). Propuesto en 2007. Plazo de ejecución: 60 meses.
• Programa de Investigación, Educación y Biotecnología Aplicadas
a la Salud II. Propuesto en 2011. Plazo de ejecución: 36 meses.

Sostenemos la necesidad de implementar un enfoque

estratégico, como realiza la Unión Europea, en base a mapas
de desarrollos regionales que permitan enfocar la ayuda de
manera específica ya que la asignación de fondos no se realiza
con criterios preestablecidos. Es necesaria la existencia de un
mayor margen para una definición política de la distribución
regional de los proyectos que financia el FOCEM intentando
establecer una mirada a nivel regional323.

FOCEM
Proyectos terminados:
• Desarrollados en el ámbito de la SM.
- Fortalecimiento Institucional de la Secretaría del MERCOSUR
para el Sistema de información del AEC
- Bases de Datos Jurisprudenciales del MERCOSUR.
- Identificación de Necesidades de Convergencia Estructural en
el MERCOSUR.
- Línea de transmisión de 550kv Itaupú-Villa Hayes. Cubre el
25% de la demanda energética de Paraguay. 320 millones de
dólares invertidos.

323 Los últimos proyectos aprobados de Focem, según la revisión efectuada

en la página web de Mercosur, datan de 2015 (Fortalecimiento del Instituto
Social del Mercosur y consolidación del Plan Estratégico de Acción Social),
2014 (Rehabilitación de la Ruta 8 tramo Treinta y Tres-Melo en la República
Oriental del Uruguay) y 2012 (Polo de Desarrollo Local y Regional Universi-
dad Nacional Arturo Jauretche, República Argentina). No se ha podido verifi-
car su grado de ejecución.

185
 El FOCEM fue prorrogado por diez años por la men-
cionada Dec. CMC22/15 (Brasilia, julio de dicho año), pero
dicha medida aún no ha sido aprobada por sus Estados Parte,
con lo que se ha dicho que atraviesa una etapa de “transición”
en la cual “mientras que se están ejecutando los proyectos ya
aprobados, y los nuevos que cuentan con recursos disponi-
bles, con posterioridad a la prórroga del Fondo, los países no
han realizado aportes”324. El reglamento también fue prorro-
gado, pero dicha medida no necesita ratificación.

PARLASUR325

A fines de los 90 y como consecuencia de las crisis económicas

sufridas por los principales miembros del MERCOSUR, la
dimensión social y civil comenzó a tener mayor trascendencia
en el bloque. A principios de la década del 2000 se empezó
a gestar la idea de un parlamento, lo que se cristalizaría en
diciembre de 2004 con la Decisión del Consejo del Mercado
Común N° 49/04. Se manifestó de manera expresa la deci-
sión de crear un Parlamento, colocando como fecha límite
el mes de diciembre de 2006 y reemplazando a la Comisión
Parlamentaria Conjunta, que estaba compuesta por represen-
tantes parlamentarios nacionales de cada uno de los Estados
miembros del bloque. No se trató de una tarea sencilla ya que,
para que la Comisión pudiera llegar a aprobar el Protocolo
Constitutivo del Parlamento del MERCOSUR, tuvo que ha-
cerlo a través del consenso.
324 BID, “La atonía de la agenda interna” en Los futuros del Mercosur. Nue-
vos rumbos de la integración regional. Instituto para la Integración de América
Latina y el Caribe (INTAL), Sector de Integración y Comercio (INT). Banco
Interamericano de Desarrollo. Marzo 2017. Pág. 30.
325 Escrito en base al artículo “Precisiones sobre el Parlasur” en La Voz del
Interior, el 18 de junio de 2015 autoría de Ortega José Emilio y Espósito San-
tiago Martín.

186
 Este Protocolo, en la Primera de las Disposiciones
Transitorias, estableció dos etapas de implementación para
el Parlamento. La primera etapa de transición comprendió
el período entre el 31 de diciembre de 2006 y el 31 de di-
ciembre de 2010. En este período el Parlamento se integró
por 18 parlamentarios por cada Estado Parte, elegidos por
los parlamentos nacionales de entre sus miembros. El total de
miembros titulares fue de 90, aunque cabe destacar que los
estados asociados (Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Perú)
podían, y actualmente pueden, participar del Parlamento con
voz pero sin voto.
A su vez, la Segunda de las Disposiciones Transitorias
determinó que antes del 31 de diciembre de 2007 el Consejo
del Mercado Común debía establecer la integración del Par-
lamento de conformidad a un criterio de representación ciu-
dadana. Se arribó a un acuerdo mediante la Decisión 28/10
del CMC, en la que por consenso se estableció un criterio de
representación proporcional que no perjudicara a los países
con menor cantidad de habitantes, por lo que se utilizó un
sistema de representación poblacional decreciente. Se acordó
que para un primer período Brasil contara con 37 Parlamen-
tarios, Argentina con 26, mientras que Paraguay y Uruguay
con 18 Parlamentarios cada uno. El segundo período de
transición, estableció la actual composición, en la que Brasil
cuenta con 76 parlamentarios, Argentina con 43, y Paraguay
y Uruguay 18 respectivamente326.

326 El artículo 2 del Acuerdo Político para la Consolidación del MERCOSUR

y Proposiciones Correspondientes determinó las siguientes especificaciones
para establecer el criterio de representación: 1. Los Estados Partes que tengan
una población de hasta 15 millones de habitantes contarán como mínimo, de
18 escaños o bancas. 2. Los Estados Partes que tengan una población de más
de 15 millones de habitantes y hasta 40 millones contarán, como mínimo,
con 18 escaños o bancas, adicionándose 1 banca o escaño por cada 1 millón

187
 Estado Bancas
Argentina 43 (26 en el período anterior)
Brasil 76 (37 en el período anterior)
Venezuela 33 (23 en el período anterior)
Paraguay 18
Uruguay 18

En el caso argentino, la Ley 26.146 (2006) aprobó el

Protocolo Constitutivo del Órgano Regional, integrado por
representantes del Congreso Argentino comisionados a ese
efecto, mientras que la Ley 27.120, de fines de 2014, modifi-
catoria de diversos capítulos de la normativa electoral nacio-
nal, incorporó en el país la elección directa de sus integrantes.
Para el segundo período legislativo, la delegación argentina
estará conformada por 24 parlamentarios elegidos por cada
jurisdicción local y una lista sábana adicional de 19. Además
de nuestro país, sólo Paraguay aprobó hasta la fecha la vía
directa (va por su segundo período quinquenal, 2013-2018).

de habitantes que supere los 15 millones. 3. Los Estados Parte que tengan una
población mayor de 40 millones de habitantes y hasta 80 millones contarán,
como mínimo con 18 bancas o escaños y como máximo con el correspondien-
te al que resulta del inciso anterior, adicionándose 1 banca o escaño por cada
2,5 millones de habitantes que supere los 40 millones. 4. Los Estados Parte
que tengan una población mayor de 80 millones de habitantes y hasta 120 mi-
llones contarán, como mínimo con 18 bancas o escaños y como máximo con
el correspondiente al que resulta de los incisos 2 y 3, adicionándose 1 banca
o escaño por cada 5 millones de habitantes que supere los 80 millones. 5. Los
Estados Parte que tengan una población mayor de 120 millones de habitantes
en adelante contarán, como mínimo con 18 bancas o escaños y como máximo
con el correspondiente al que resulta de los incisos 2, 3 y 4, adicionándose 1
banca o escaño por cada 10 millones de habitantes que supere los 120 millones.

188
 PARLASUR
• Solamente Argentina y Paraguay tiene representantes directa-
mente electos al PARLASUR.
• Composición del Parlamento: representatividad ciudadana
atenuada.
• Funciones:
- Velar por la preservación del régimen democrático.
- Relevar el estado de situación de los DDHH en los EP intervinien-
do en la aceleración de los procesos de internalización de normas.
- Propone proyectos de normas CMC.
- Mantener relaciones institucionales con otros parlamentos de
terceros Estados.

El Parlasur es un reto confirmatorio del rumbo de la

integración sudamericana, otorgando a ésta una impronta
más comunitaria y menos intergubernamental o presiden-
cialista. Un entramado que pueda contener a sus partes, sin
crisis de silla vacía. Que complete la actividad del Consejo
del Mercado Común -integrado por los Poderes Ejecutivos
Nacionales-, con la tarea de hombres y mujeres enteramen-
te dedicados a debatir e impulsar el crecimiento y la pro-
yección del bloque.
El retiro de la significación económica de las fronteras
políticas y la cohesión allende esos límites, implica tarde o
temprano la incorporación de instituciones comunitarias,
que deberán regular la toma colectiva de decisiones y la re-
solución de disputas. La diplomacia presidencial irá cediendo
hacia y en el proyecto regional.
Pero ahora bien ¿es esto posible en la práctica del MER-
COSUR? La institución aún es híbrida, pues sigue funcio-
nando en parte importante con legisladores locales comisio-
nados (lo que podrá ocurrir hasta 2020).

189
 En 2007, se trabajó sólo sobre su organización. Du-
rante 2008 y 2009, se dictaron más de sesenta disposicio-
nes y un buen número de declaraciones y recomendaciones,
entre ellas la creación del Observatorio de la Democracia y
del Observatorio Energético. En 2010 el número de sesio-
nes disminuyó a diez. En 2011, Brasil no sumó sus repre-
sentantes hasta septiembre -Argentina lo hizo en octubre-,
por lo que sólo se pudo sesionar una vez. En 2012, la crisis
política de Paraguay influyó y no se sesionó. En el 2013 y
2014 el Parlamento ha retomado muy lentamente su sose-
gado ritmo de trabajo. En 2015 sesionó en seis oportuni-
dades (una preparatoria, dos especiales y tres ordinarias).
En 2016, mantuvo diez ordinarias y una especial. En 2017,
lleva cuatro ordinarias.
Muchas veces se coteja al Parlasur con el Parlamento
Europeo. Es una comparación poco feliz. Salvo el hecho de
que ambos pretenden arraigar la idea de una representación
política de la ciudadanía mediante la elección directa de sus
miembros, el Parlasur, presenta una capacidad de acción muy
restringida respecto a la institución europea.
El MERCOSUR requiere renovarse, pero oscila pendu-
larmente entre la esperanza y la desazón. Aún con sus limita-
ciones, el Parlasur ofrece oportunidades. Abre la puerta para
nuevos objetivos y alianzas sociales y políticas amplias que
aún cuando hoy parezcan una mera continuación de la políti-
ca nacional, la pueden enriquecer y mejorar.

Ampliación del MERCOSUR

El 4 de julio de 2006 Venezuela firmó el Protocolo de Adhe-

sión, el cual entraría en vigor una vez que fuese aprobado por
los parlamentos de los cuatro países miembros. La decisión

190
contó con un rápido apoyo de Argentina y Uruguay, y una
postura más reticente de Brasil, quien aprobaría el ingreso de
Venezuela en 2009. Por otra parte, a pesar de que el Presiden-
te paraguayo, Fernando Lugo327 aprobaba la decisión, el Parti-
do Colorado impedía el ingreso de Venezuela argumentando
actitudes antidemocráticas de su Presidente Hugo Chávez328.
El 22 de junio de 2012 el Congreso de la República
de Paraguay realizó un juicio político a Fernando Lugo que
culminó con su destitución en apenas 24 horas. Esto llevó a
los mandatarios sudamericanos a adoptar una férrea posición
calificando el hecho como “golpe de estado parlamentario” y
enviar a sus cancilleres en misión al vecino país para mantener
el diálogo ante una situación de gobernabilidad democráti-
ca que entendían quebrantada. Ante la inesperada situación,
la OEA no suspendió a Paraguay mientras que la Unión de
Naciones Suramericanas (UNASUR) sí lo hizo. Pero lo real-
mente trascendente fue la decisión del MERCOSUR, que en
la XLIII Reunión Ordinaria del Consejo del Mercado Co-
mún, celebrada el 28 y 29 de junio en Mendoza, suspendió
a Paraguay de la participación de las instituciones del blo-
que, aunque sin imponerle sanciones comerciales o suspender
su participación en proyectos financiados por FOCEM. Se
aprobó inmediatamente el ingreso de Venezuela -debido al
gran interés de Argentina y Brasil en el mercado venezola-
no-, acordando convocar una reunión especial del Consejo
del Mercado Común en Río de Janeiro el 31 de julio de 2012
para su admisión oficial. En la Decisión se estableció “Sus-
pender a la República del Paraguay del derecho a participar en

327 La llegada de Fernando Lugo como Presidente de Paraguay marcó un he-

cho histórico ya que significó la derrota del Partido Colorado luego de 61 años
ininterrumpidos en el poder.
328 Viale, Romina, Venezuela en el MERCOSUR, CEPI - FUNIF. UNR, Univer-
sidad Europea Miguel de Cervantes. España, 2012.

191
los órganos del MERCOSUR y de las deliberaciones, en los
términos del artículo 5° del Protocolo de Ushuaia” hasta tanto
se normalizara la situación institucional mediante el llamado
a nuevas elecciones, mientras que al mismo tiempo se decidió
incorporar a Venezuela al MERCOSUR.
A raíz de esta decisión Paraguay solicitó la apertura de
un procedimiento para atender casos excepcionales de ur-
gencia329 ante el TPR a los fines de que le restituyeran sus
derechos en el MERCOSUR. No es nuestra intención hacer
un análisis pormenorizado, pero sí creemos necesaria una
síntesis y reflexión del Laudo 01/2012 del TPR, como vere-
mos más adelante.
Por otra parte, en la Cumbre de Presidentes que se reali-
zó en Brasilia en diciembre de 2012 se firmó el Protocolo de
Incorporación de Bolivia. Sin embargo, en 2015 se suscribió
un nuevo Protocolo de Adhesión como miembro pleno ya
que el primero fue suscripto cuando Paraguay estaba suspen-
dido del bloque. Destacamos lo innecesario de este nuevo
Protocolo ya que el firmado en 2012 estaba abierto a la adhe-
sión de las partes signatarias del Tratado de Asunción, por lo
que bastaba con el depósito del instrumento de adhesión por
parte de Paraguay. Actualmente, se encuentra a la espera de
la ratificación por parte de éste último y Brasil. A su vez, Bo-
livia deberá adecuar su estructura arancelaria, nomenclatura,
régimen de origen y acervo normativo en un plazo de cuatro
años, con lo que técnicamente aún no es parte del bloque.
La situación de Venezuela exige un párrafo. Formalmen-
te, el Mercosur ha pasado a estar conformado por cinco paí-
ses. Ello le otorga riberas en el Atlántico sur y el Mar Caribe,

329 Decisión 23/04 que reglamenta el artículo 24 del PO. Art. 24: Medidas
excepcionales de urgencia. El CMC podrá establecer procedimientos especiales
para atender casos excepcionales de urgencia, que pudieran ocasionar daños
irreparables a las Partes.

192
y una superficie de cerca de 14 millones de kilómetros cua-
drados330. Con una población de 302 millones de habitantes
y un PBI de dos billones y medio de dólares, es la quinta
economía del mundo331.
Semejante fortaleza no ha permitido estrategias regiona-
les que puedan incluir a los cinco países, dadas las significati-
vas tensiones políticas experimentadas entre el último Estado
ingresado al bloque y los fundadores Argentina y Brasil ante
el recambio de autoridades gubernamentales en éstos. En di-
ciembre de 2016, Argentina, Brasil, Paraguay (voto positivo)
y Uruguay (abstención) decidieron el “cese del ejercicio de los
derechos inherentes a la condición de Estado Parte”, pero no
por la ruptura del orden democrático (los socios del bloque
no acuerdan en ese punto y Uruguay insiste en la necesidad de
actuar con prudencia y solidaridad con Caracas), sino por el
incumplimiento de la adopción de la normativa Mercosur332.
Venezuela solicitó en ese mismo mes, la activación del Proto-
colo de Olivos para Solución de Controversias333. A la fecha,

330 Si sumamos el Territorio Antártico Argentino.

331 Según su página web oficial. Otros rankings la ubican en sexto lugar, de-
trás de EE.UU, Unión Europea, China, Japón e India.
332 Según estudios difundidos por la Cancillería venezolana, la incorpora-
ción de la normativa Mercosur alcanzaba a un 80 % del total, (alrededor de
1.500 normas), pero se encontraba pendiente la adopción del Programa de
Liberación Comercial y Régimen de Origen (Acuerdo de Complementación
Económica N° 18), situación que ha ofrecido regularizar. No obstante, según
otros estudios el grado de incorporación a 2016 era el siguiente: Normativa
del Consejo o del Grupo Mercado Común: 939 sobre 1.600 (incumplimiento
del 41%); Acuerdos firmados en el marco del Tratado de Asunción y demás
acuerdos internacionales: 15 ratificaciones sobre 133 instrumentos en vigen-
cia (incumplimiento del 88%), BID “Atonía de la agenda interna”, en Los
futuros del Mercosur. Nuevos rumbos de la integración regional. Instituto para la
Integración de América Latina y el Caribe (INTAL), Sector de Integración y
Comercio (INT). Banco Interamericano de Desarrollo. Marzo 2017. Pág. 31.
333 Sobre el tema ver Ortega, José Emilio y Espósito, Santiago Martín, “Cara-
cas desde Montevideo y Madrid”, en La Voz del Interior, 27 de julio de 2017.

193
se han realizado dos reuniones sin la presencia de Venezue-
la334. El 1° abril de 2017, tres días después de que el Tribunal
Supremo de Justicia venezolano se arrogara las atribuciones
legislativas de la Asamblea Nacional -para luego retroceder
sobre sus pasos-, Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, en el
marco del Protocolo de Ushuaia, instan al Gobierno de Ve-
nezuela “a adoptar inmediatamente medidas concretas, con-
certadas con la oposición, de acuerdo a las disposiciones de la
Constitución”. En la declaración de la reunión de Presidentes
de Mendoza del 21 de julio, reiteran el pedido de restableci-
miento del “orden institucional y el Estado de derecho”.
En paralelo, si bien resiste su pertenencia al Mercosur
y ha realizado algunas de las incorporaciones de normas del
bloque pendientes, hacia fines de abril Venezuela formaliza
mediante una nota, su voluntad de salir de la OEA.
En los dos casos -Mercosur y OEA- median numerosos
trámites, por lo que la permanencia o la salida de Caracas de
uno u otro esquema no será inmediata.

Membresía
• Estados miembros: Argentina, Brasil, Uruguay, Paraguay y
Venezuela (susp.).
• Estados asociados: Bolivia, Chile, Perú, Colombia y Ecuador.
• Ecuador y Bolivia en proceso de incorporación.
• Ingreso como Estados Asociados: Surinam y Guyana (julio,
2013).

334 El documento oficial MERCOSUR/CMC/ACTA N° 01/16, 6que da

cuenta de la XI Reunión Extraordinaria del Consejo del Mercado Común, re-
unión en la que se excluyó a Venezuela, no hace mención alguna a la situación
de este país. Frente a la situación, como dan cuenta diversos medios de prensa
de Montevideo, la cancillería uruguaya era de una posición menos intransigen-
te (suspender el voto, pero admitir la presencia con voz).

194
Laudo 01/2012

Introducidos ya en el planteo jurídico, Paraguay sostuvo que

los únicos actos jurídicos normativos vinculantes del MER-
COSUR son aquellos emanados de sus órganos con capa-
cidad decisoria (estudiados anteriormente): Decisiones del
CMC, Resoluciones del GMC y Directivas de la CCM, lo
que creemos acertado en virtud de los artículos 2, 9, 15 y 20
del POP. Por otra parte, y aunque aceptáramos que el Art. 41
del POP no cierra expresamente la posibilidad de que otros
órganos dicten reglas con otros efectos particulares respecto a
una situación, como lo hace el TPR, respecto al caso en que
lauda, resulta imposible negar el derecho adquirido por Para-
guay para vetar el ingreso a Venezuela, cuyo Protocolo de Ad-
hesión se suscribió en fecha anterior a su suspensión, sumado
a que la aprobación de cada Estado Parte debería ser realizado
acorde a cada trámite constitucional interno que rija en cada
Estado. Asimismo, la institucionalidad del MERCOSUR
quedó dañada, ya que la decisión fue tomada en una reunión
presidencial, dejando de lado los procesos normativos estable-
cidos por el Tratado Fundacional y los acuerdos posteriores.
El TPR por unanimidad se declaró competente racione
materiae, determinando que la jurisdicción del sistema de so-
lución de controversias del MERCOSUR abarca el examen
de legalidad de la aplicación del Protocolo de Ushuaia y no
sólo cuestiones comerciales y económicas. Pero por otra parte
y también por unanimidad, estableció que los requisitos para
la admisibilidad del procedimiento para casos excepcionales
de urgencia reglado en la Decisión 23/04, sólo son proceden-
tes para casos de carácter económico-comercial, por lo que se
deberían verificar la totalidad de requisitos de admisibilidad
en forma acumulativa para aceptar su viabilidad335. Asimismo

335 Art. 2: Cualquier Estado Parte podrá recurrir ante el Tribunal Permanente
de Revisión (TPR) bajo el procedimiento establecido en la presente Decisión

195
expresó inadmisible su intervención directa, como lo plantea-
ra Paraguay, sin contar con el consentimiento expreso de los
demás Estados Parte.
El laudo es técnicamente correcto. Los árbitros realizaron
un análisis de la normativa que regula el procedimiento
excepcional de urgencia y, amparándose estrictamente en
los requisitos que se exigen para poder llevar adelante dicho
proceso, rechazaron la demanda de Paraguay por razones de
índole procesal. En síntesis, realizaron una interpretación ju-
rídica conservadora, en la que primó un aspecto político de
fondo que soslayó el procedimiento, lo que desembocó en
una tibia decisión del Tribunal rechazando la demanda por
razones de forma. El fallo es ajustado a derecho pero en cier-
ta manera atenta contra el mismo proceso de integración. Se
perdió una oportunidad de fijar lineamientos claros del pro-
ceso integracional sentando bases jurídicas institucionales que
hubieran servido para otorgarle credibilidad y seguridad jurí-
dica ante la comunidad internacional. Incluso el mismo laudo
admite en su posición minoritaria336 que: “Se puede, incluso,
aducir que una decisión adoptada con rapidez reducirá los
elementos de inseguridad jurídica que pueden surgir en tanto
no se decida el objeto (de fondo) de la presente controversia”
y a su vez determinó que “resulta evidente que un órgano
con vocación y competencia jurisdiccional para resolver los
siempre que se cumplan los siguientes requisitos: a.- que se trate de bienes pere-
cederos, estacionales, o que por su naturaleza y características propias perdieran
sus propiedades, utilidad y/o valor comercial en un breve período de tiempo,
si fueran retenidos injustificadamente en el territorio del país reclamado; o de
bienes que estuviesen destinados a atender demandas originadas en situaciones
de crisis en el Estado Parte importador; b.- que la situación se origine en accio-
nes o medidas adoptadas por un Estado Parte, en violación o incumplimiento
de la normativa MERCOSUR vigente; c.- que el mantenimiento de esas accio-
nes o medidas puedan producir daños graves e irreparables; d.- que las acciones
o medidas cuestionadas no estén siendo objeto de una controversia en curso
entre las partes involucradas.
336 El fallo no indica quiénes fueron los árbitros que laudaron en minoría.

196
conflictos de los Estados Partes, según el Art. 1 del PO, en la
situación señalada, debe entender en las medidas excepciona-
les y expedirse respecto a la legalidad o no de las decisiones de
suspensión y de la incorporación de otro Estado como miem-
bro pleno sin haber Paraguay ratificado su incorporación”.
Si el bloque MERCOSUR no resuelve sus controversias
en una situación de crisis institucional grave, y más aún cuan-
do el TPR ha tenido un módico desempeño dictando sólo seis
laudos arbitrales, tres opiniones consultivas y seis resoluciones
desde su creación, sólo queda concluir que el MERCOSUR
parece lejos todavía de sus bases fundacionales.

Código Aduanero del MERCOSUR (CAM) y Arancel Externo Co-

mún (AEC): ¿hacia una unión aduanera?

En 2010, se aprobó el Código Aduanero del MERCOSUR,

lo cual en principio, implicaría un punto de inflexión en el
perfeccionamiento de la unión aduanera, a saber:
Decisión CMC N°. 27/10, de aprobación del Código
Aduanero del MERCOSUR (CAM).
Decisión CMC N°. 10/10, que reglamenta la elimina-
ción del doble cobro del arancel externo y la distribución de
la renta aduanera.
Decisión CMC N°. 17/10, creadora del Documento
Único Aduanero.
Decisión CMC N°. 16/10, que establece el Manual de
Procedimientos de Control del valor en aduana.
No son disposiciones de implementación inmediata,
sino que requieren de aprobación por parte de los Estados
Miembros, la reglamentación de ciertos aspectos y adaptar
cuestiones a los plazos establecidos337. Las legislaciones inter-

337 La Decisión CMC N° 27/10 no se encuentra vigente, ya que está en

proceso de internalización a los ordenamientos jurídicos de los Estados Partes.

197
nas de los Estados partes son aplicables supletoriamente den-
tro de sus respectivas jurisdicciones en aquellos aspectos no
regulados específicamente por el Código.

Código Aduanero del MERCOSUR (CAM)

• DEC. 27/10 aprobó el CAM. Concede un plazo de seis meses
para consultas y posterior internalización. Necesidad de regla-
mentación. Fecha límite para dicha tarea: última reunión del
2013.
• DEC. 17/10. Implementación de un Documento Aduanero
unificado para facilitar la circulación de mercaderías (DUAM).
Modelo de datos comunes para integrar las declaraciones de des-
tinaciones y operaciones aduaneras. Se tuvo en cuenta el modelo
utilizado por la Organización Mundial de Aduanas (OMA).
• DEC. 16/10. Manual de Procedimientos MERCOSUR de Con-
trol del Valor Aduanero: directrices para las aduanas para unifor-
mar los procedimientos y controles y garantizar un tratamiento
equitativo a los operadores del comercio exterior. Es conteste con
las reglas del GATT (art. VII).

El CAM se ha concebido como un Código marco donde

se establecen principios e institutos en materia aduanera que
se aplican en todos los ámbitos terrestres, marítimos y aéreos
de los Estados Parte. Entre varias medidas se destaca la elimi-
nación del cobro del doble arancel externo común. En este
caso, y en especial sobre la distribución de la renta aduanera,
se determina que si el producto sin transformación es impor-
tado desde un país miembro pero su consumo o utilización
definitiva ocurre en otro, la recaudación correspondiente será
transferida al país de destino final del bien338.
Argentina lo ratificó mediante Ley 26.795 del 10 de diciembre de 2012.
338 La CMC no ha definido todavía las condiciones bajo las cuales los produc-
tos serán considerados como “bienes sin transformación”.

198
 Agenda interna
• Eliminación del AEC y distribución de la renta aduanera.
Antecedente: DEC. CMC 54/04.
Resistencias de Paraguay y Argentina a la definición del AEC.
DEC. 10/10: eliminación gradual en tres etapas.

Se dictaron dos instrumentos para la efectiva elimina-

ción del doble cobro del arancel externo común y la aplica-
ción del CAM: el Documento Único Aduanero del MER-
COSUR (DUAM) y el Manual de Procedimiento de Control
del Valor en Aduana del MERCOSUR. A través del primer
instrumento, se armonizarán los datos de las declaraciones
aduaneras, paso necesario para permitir el fluido intercambio
de información de las operaciones de comercio exterior entre
los Estados miembros y facilitar el cálculo para la distribución
de la renta aduanera. Con el segundo, se armonizarán los pro-
cedimientos a través de los cuales los Estados partes realizarán
los controles de valor aduanero de sus importaciones y sus
evaluaciones de riesgo339.

Etapas del AEC

• 1º Etapa: a Enero de 2012. Para productos importados de ex-
trazona que circulen sin transformación. Con transferencia de la
renta al país final de consumo.
• 2º Etapa: a enero 2014. Productos importados de extrazona
incorporados a un proceso productivo con AEC entre 2% a 4% +
CAM y conexión on line de sistemas de gestión aduanera.
• 3º Etapa: a enero 2019. Los bienes no incluidos en las etapas
anteriores, siempre que se incorporen a un proceso productivo.

339 Fundación INAI (Instituto para las Negociaciones Agrícolas Internaciona-

les), Código Aduanero del MERCOSUR y doble cobro AEC, 2010.

199
 La aprobación del Código Aduanero del MERCOSUR
no resuelve todos los aspectos que el proceso de integración,
en este plano, exige. El Código no trata sobre derechos de
exportación y, por lo tanto, la legislación de los Estados Partes
será aplicable en su territorio, respetando los derechos de los
otros Estados Partes. Encontramos muchas normas ambiguas
que dejan librado a los países miembros la determinación
de ciertos aspectos. Por caso, el artículo 177 establece: “Los
requisitos, formalidades y procedimientos necesarios para el
ejercicio de los derechos de que trata este Título se regirán
por la legislación de cada Estado Parte”. El Código tampoco
hace referencia a los Estados Asociados. ¿Se puede alcanzar la
unión aduanera cuando se aplican trabas a las exportaciones
internas violando lo estipulado por el Tratado de Asunción?
No parece posible, al menos en el corto plazo340.

La dinámica y la institucionalidad en el MERCOSUR

Expresamos que la continuidad del MERCOSUR denota a

vigencia de una política de Estado, señal que tiene impor-
tancia hacia el concierto internacional -frente al cual tiende
a diluirse cuando se abandona el terreno de la retórica políti-
ca-, pero que fundamentalmente impacta en la escala inter-
na, pues implica y presupone la voluntad pública de intentar
resolver los problemas económicos y sociales a través de la
integración de sus regiones geográficas, lo que en países como
el nuestro adquiere significación superlativa.
El éxito comercial fue inmediato. La incidencia prome-
dio del Mercosur en las exportaciones de sus socios fundado-

340 Un análisis más profundo del tema, puede encontrarse en Brizzio, Jac-
quelina E., Los dilemas de la integración profunda en el Mercosur. El caso de los
obstáculos técnicos al comercio, Maestría en Relaciones Internacionales, Centro
de Estudios Avanzados, Universidad Nacional de Córdoba, 2010, inédita, Ca-
pítulos III y IV.

200
res, pasó de un 9% en 1990 a un 25% en 1998 -año en el que
se registró el pico de 36% para Argentina, 17% para Brasil,
55% para Uruguay y otro tanto para el Paraguay-341.
En la actualidad, se ubica en el 24,5 % para Argentina,
9,6% para Brasil, 40,4% para Paraguay y 24,9 % para Uru-
guay342. Para Venezuela, representa el 11,5 de sus importacio-
nes, y sólo destina al bloque el 2,2% de sus exportaciones343.
Aunque este crecimiento, no parece haberse proyectado
aún en una suficiente profundización cualitativa del intercam-
bio (diversidad, complementación, interdependencia)344, ni
mucho menos en las instituciones que lo rigen. Estamos lejos
del Mercado Común del Sur, nivel de integración cuya defini-
ción técnica presupone la desaparición de aduanas interiores,
la vigencia de un arancel externo común, un crecimiento cons-
tante de la interconectividad y la interdependencia, una movi-
341 Ons, Alvaro, ¿Cómo fortalecer el comercio intrarregional? en Los futuros
del Mercosur. Nuevos rumbos de la integración regional. Instituto para la In-
tegración de América Latina y el Caribe (INTAL), Sector de Integración y
Comercio (INT). Banco Interamericano de Desarrollo. Marzo 2017. Pág. 56.
El autor señala que este éxito se debió en parte al cambio de las reglas de
juego, y también a la falta de oportunidades generada por la crisis asiática,
rusa y mexicana de la década de 1990. También aporta que esta “notable ex-
pansión del comercio” solapó “que no se estaba avanzando en el denominado
perfeccionamiento de la unión aduanera, que involucra cuestiones esenciales
a la construcción de un mercado ampliado, tales como, la eliminación de las
restricciones no arancelarias (RNA), la eliminación del doble cobro de Arancel
Externo Común (AEC), la coordinación macroeconómica o el establecimiento
de disciplinas comunes en materia de incentivos que distorsionan la asignación
de recursos” (ídem, pág. 54).
342 Idem, págs. 58 (Cuadro 1), 59 (Cuadro 2), 60 (Cuadro 3) y 61 (Cuadro
4). Datos correspondientes a 2013-2015.
343 BID-INTAL, “Informe Mercosur N° 21. Segundo Semestre 2015. Primer
semestre 2016. Sector de Integración y Comercio. Instituto para la Integración
de América Latina y el Caribe. Banco Interamericano de Desarrollo. Noviem-
bre de 2016. Pág. 41.
344 Álvarez, Mariano, Los 20 años de Mercosur: una integración a dos velocida-
des, CEPAL, División de Comercio Internacional, Serie Comercio Internacio-
nal, Santiago de Chile, noviembre de 2011, pág. 8.

201
lidad que empuje los estándares socioeconómicos hacia niveles
más importantes, y el funcionamiento de órganos supranacio-
nales a los cuales los Estados les atribuyen funciones que le son
propias en los campos ejecutivo, legislativo y judicial.
Desde el plano político institucional, la estructura orgá-
nica del bloque es endeble, y su desarrollo jurídico es inade-
cuado e insuficiente, sin conducir ni reglar con eficiencia el
devenir coordinado y predecible del reemplazo de la voluntad
individual de los cuatro órdenes nacionales asociados por la
plena vigencia de un orden comunitario supranacional345.
Sus normas, carecen de efecto directo e inmediato sobre
los Estados y sus ciudadanos, y existen criterios contradicto-
rios entre los países sobre su prelación en los ordenamientos
jurídicos nacionales a partir de las contradicciones verificadas
entre las propias constituciones nacionales.
Mientras Argentina y Paraguay poseen normas que per-
miten el acceso a un sistema supranacional, Brasil y Uruguay
carecen de ellas. La Constitución argentina después de la re-
forma de 1994 contempla este aspecto en su Art. 75, inc. 24:

345 “Al ponerse en marcha un proceso de integración, los estados asociados

eligen un modelo, en función de los objetivos que persiguen. Así, a propósitos
más ambiciosos, corresponderá un orden institucional más complejo y cercano
a la supranacionalidad. En los niveles superiores de integración, se genera una
comunidad jurídica, niveles superiores de integración, se genera una comuni-
dad jurídica, un derecho común, propio de los Estados miembros. Por ello,
este derecho tiene aplicabilidad inmediata, directa y automática en el ámbito
interno de cada estado. Las organizaciones o instituciones ejercerán poderes
propios, del mismo tipo de aquellos que resultan de las funciones superiores
del estado, en la forma descripta en el párrafo anterior”. Ortega, José Emilio
y Brizzio, Jacquelina Érica, en Integración y Solución de Conflictos: Perspectivas y
propuestas para el MERCOSUR, Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales
de Córdoba, 1998, pág. 22 y 23. Dromi, Ekmedjian y Rivera, Derecho Comu-
nitario, Ediciones Ciudad Argentina,1995, pág. 41 y sgtes., Mangas Martín,
Araceli y Liñán Nogueras, Diego, Instituciones y Derecho de la Comunidad Eu-
ropea, Ed. Tecnos, edición de 1997, pág. 92, entre otros.

202
 “Corresponde al Congreso: 24. Aprobar tratados de
integración que deleguen competencias y jurisdicción
a organizaciones supraestatales en condiciones de
reciprocidad e igualdad y que respeten el orden
democrático y los derechos humanos. Las normas dictadas
en su consecuencia tienen jerarquía superior a las leyes”

Por otra parte, en la Ley Suprema paraguaya reformada

en 1992 se dispone en el art. 145:

“La República del Paraguay, en condiciones de

igualdad con otros Estados, admite un orden jurídico
supranacional que garantice la vigencia de los derechos
humanos, de la paz, de la justicia y del desarrollo, en lo
político, económico, social y cultural. Dichas decisiones
sólo podrán adoptarse por mayoría absoluta de votos de
cada Cámara del Congreso”.

Ambas constituciones aceptan la delegación de com-

petencias para la conformación de órganos supranacionales
dentro de una organización comunitaria y aceptan al mismo
tiempo la primacía del Tratado por sobre las leyes internas.
Como ya adelantáramos, la actual Carta Magna de Brasil,
de 1988, no se encuentra en paridad de condiciones con
las dos anteriores. Así reza su art. 4: “La República Fede-
rativa de Brasil buscará la integración económica política,
social y cultural de los pueblos de América Latina, ten-
diendo a la formación de una comunidad latinoamericana
de naciones”. Arbuet Vignali dice “Las relaciones entre el
sistema jurídico del MERCOSUR y los sistemas internos
de sus Estados Partes”346; explica que la doctrina interpreta

346 Arbuet Vignali, Heber, Libro de Ponencias de las Jornada Uruguayo Santa-
fesinas, Ed. Facultad de Cs. Jurídicas y Sociales U.N.L., 1997.

203
este texto como “una autorización constitucional para pro-
curar la integración, aunque sin decidir si ésta puede ser
de carácter intergubernamental, propia del Derecho Inter-
nacional Público o alcanzar también el grado de suprana-
cionalidad correspondiente al Derecho Comunitario”347.
Las vertientes en este sentido, se encuentran divididas, por
lo que se considera desde la mayoría “inadmissível deferir
competência a um tribunal supranacional”348; y la mino-
ría, al realizar una amplia interpretación de las leyes in-
ternas, sostiene que la supranacionalidad no afectaría la
soberanía nacional.
La Constitución uruguaya de 1967, vigente en nuestros
días, sienta un único precepto, el art. 6, inc. 2: “La República
procurará la integración social y económica de los Estados
Latinoamericanos, especialmente en lo que se refiere a la de-
fensa común de sus productos y materias primas. Asimismo
propenderá a la efectiva complementación de sus servicios
públicos”. La mayoría de los autores sostiene que se trata de
una norma programática y que sólo por la vía interpretativa
se puede afirmar la posibilidad de integrarse en regímenes in-
tergubernamentales. Los preceptos constitucionales de estos
países no permiten la conformación de un orden suprana-
cional y tampoco la Ley Suprema uruguaya tiene una norma
que determine la jerarquía de los Tratados sobre las leyes in-
ternas. Por su parte, Brasil posiciona las normas internas en
idéntica jerarquía con los tratados.
Encontramos pues, serios obstáculos de carácter consti-
tucional para implantar un Tribunal de corte supranacional.

347 Idem.
348 Nogueira da Silva, Paulo N., “Ajuste Jurídico do MERCOSUR” en Re-
vista de Derecho del MERCOSUR Nº 2, Set. De 1997, Ed. La Ley, Bs. As.,
pág. 188.

204
Este hecho deberá deferirse hasta encontrar un momento
oportuno para su concreción. En idéntico sentido, Hitters349
sostiene, citando al ex Juez y Presidente de la Corte Inte-
ramericana de Derechos Humanos, Pedro Nikken, que hay
que actuar con progresividad. El ex magistrado explica bien
el concepto en otro trabajo, al indicar que la inherencia a la
persona de los derechos humanos, los excluye de ser expre-
samente reconocidos por el Estado, con lo que siempre es
posible extender la protección a derechos que anteriormente
no se gozaban -de allí la enunciatividad y no la taxatividad en
la enumeración constitucional-, lo que “abre extraordinarias
perspectivas de integración del derecho internacional de los
derechos humanos del derecho internacional de los derechos
humanos al derecho interno”350, señalando como caracterís-
ticas la aparición, la continuidad, la irreversibilidad.
La Constitución venezolana de 1999 establece como
objetivo en su preámbulo la promoción de la cooperación
pacífica entre las naciones y la consolidación de la integra-
ción latinoamericana de acuerdo con el principio de no
intervención y autodeterminación de los pueblos. Por otra
parte, encontramos distintos artículos que engloban lo rela-
cionado con el derecho internacional: a) El Derecho de la
Integración y dentro de este el Derecho Comunitario (art.
153); b) El Derecho Internacional propiamente dicho, con
su forma tradicional de llevar a cabo las relaciones entre paí-
ses -la cooperación internacional- (arts. 152, 154 y 155); c)
El Derecho de los Derechos Humanos (art. 23). En todo

349 Hitters, Juan C, Solución de Controversias en el ámbito del MERCOSUR.

Hacia un derecho comunitario, Ed. La Ley, 1997, pág. 148.
350 Nikken, Pedro, La protección de los derechos humanos: haciendo efec-
tiva la progresividad de los derechos económicos, sociales y culturales, en
Revista Instituto Internacional de Derechos Humanos, Núm. 52, Costa Rica,
2010, pág. 56.

205
caso quedan sujetos a la aprobación legislativa de los trata-
dos internacionales respectivos, con algunas excepciones351.
Actualmente la Constitución de Venezuela se encuentra en
proceso de ser reformada lo que ha profundizado la crisis
política que atraviesa.
Los compromisos acordados se han incumplido en nu-
merosas ocasiones. No obstante ello, en lo interno, la perio-
dicidad de reuniones de los órganos creados por los acuerdos
fundacionales del bloque -aún cuando siguen siendo inter-
gubernamentales, sin atribuciones de supranacionalidad-, su
voluntad de continuar produciendo normas, y la influencia
de algunas de éstas -a pesar de tener que pasar por un farra-
goso e irregular procedimiento de ratificación- en el derecho
interno, lentamente va conformando, según los más opti-
mistas, un acervo jurídico, complementario de los derechos
positivos nacionales.
El procedimiento jurisdiccional del MERCOSUR ha
sido -acertadamente- muy criticado, aunque generó casuística
(entre los mencionados Laudos, Opiniones Consultivas y Re-
soluciones), que produce precedentes. Y asimismo, en lo ex-
terno, “... el MERCOSUR encuentra una agenda externa con
oportunidades (Alianza del Pacífico, Unión Europea, Estados
Unidos, Rusia, China, India, países emergentes asiáticos, cen-
tro europeos, africanos -destacando Sudáfrica-, etc.). Sostie-
ne su personería internacional como bloque interlocutor de
otros bloques, pero cada vez le cuesta más asumir en serio
(más allá de las declaraciones) posiciones comunes y consis-
tentes para negociar”352.

351 Suárez, Jorge, La aplicación de las normas del Mercosur en Venezuela, en

Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano, Núm. 6, 2015.
352 Caetano, Gerardo y Perina, Rubén M., “Parlamentos y nueva institucio-
nalidad política para el MERCOSUR” en Caetano G. y Perina R., editores,

206
 La integración, en su actual enfoque latinoamericano,
supone consolidar una comunidad regional de legitimidades
democráticas, afianzar una comunidad regional de relacio-
nes pacíficas; intensificar con nuevos contenidos los diversos
procesos de integración económica actualmente en marcha,
y promover un conjunto de mecanismos de cooperación en
el campo del desarrollo social353. Variados instrumentos jurí-
dicos y pronunciamientos institucionales del bloque, hacen
suyos estos objetivos, sobre la base de la plena vigencia de las
instituciones democráticas:
Los acuerdos argentino-brasileños y el propio Tratado de
Asunción, no dejan de referir a la necesidad de consolidar las ins-
tituciones democráticas y a la necesaria interdependencia entre
ese proceso y el de la propia integración entre los Estados Parte.
El comunicado de Las Leñas del 27 de junio de 1992,
dispone que “Los Presidentes ratificaron que la plena vigencia
de las instituciones democráticas es un supuesto indispensa-
ble para la existencia y el desarrollo del MERCOSUR. ...”
En la Decisión del CMC N° 4/94, que establece el Pro-
tocolo de Integración Educativa y Reconocimiento de Certi-
ficados, Títulos y Estudios de Nivel Primario y Medio no Téc-
nico, en su anexo, se considera: “... Previendo que los sistemas
educativos deben dar respuesta a los desafíos planteados por
las transformaciones productivas, los avances científicos y téc-
nicos y la consolidación de la democracia en un contexto de
creciente integración entre los países; (...)”. La misma declara-
ción se recepta en la Decisión del CMC N° 7/95, que aprueba
el Protocolo de Integración Educativa y Reválida de Diplo-

La encrucijada política del MERCOSUR. Parlamentos y nueva institucionalidad,

CLAEH y UPD-OEA, Montevideo, 2003, pág. 10 y 11.
353 Morales, Juan C., Rodríguez, Hudilú y Fernández, María A., “La cultura
de la integración latinoamericana en la globalización: el papel de los medios”
en Aldea Mundo, Año 4, Nº 7, May - Oct de 1999, pág. 30.

207
mas Certificados, Títulos y Reconocimiento de Estudios de
Nivel Medio Técnico.
La Declaración sobre Compromiso Democrático en el
MERCOSUR firmada en Potrero de los Funes -provincia de
San Luis, Argentina- el 25 de junio de 1996, ratifica “la plena
vigencia de las instituciones democráticas”, a las que se con-
sidera “condición esencial para la cooperación en el ámbito
del Tratado de Asunción, sus Protocolos y demás actos subsi-
diarios” (artículo 1°). El artículo 2 establece que toda altera-
ción del orden democrático es obstáculo inaceptable para la
continuidad del proceso de integración, estableciéndose por
el artículo 3 un mecanismo de consultas coordinadas, aún
en caso de amenaza de ruptura. Por el artículo 4, se establece
un catálogo de medidas a aplicar al país rupturista: desde la
suspensión del derecho de participación en foros hasta la sus-
pensión de derechos y obligaciones.
El Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrá-
tico en el MERCOSUR, la República de Bolivia y la Repú-
blica de Chile, suscripta en Ushuaia el 24 de julio de 1998,
establece en su art. 1º “La plena vigencia de las instituciones
democráticas es condición esencial para el desarrollo de los
procesos de integración entre los Estados Partes del presente
Protocolo”. Por medio de los artículos siguientes, se dispone
un procedimiento de consultas a los efectos de adoptar las
medidas que sean necesarias conforme a la “gravedad de la
situación existente” en caso de ruptura del orden democrático
en alguno de los países firmantes del presente protocolo. Di-
chas medidas serán adoptadas mediante consenso y pueden
abarcar “desde la suspensión del derecho a participar en los
distintos órganos de los respectivos procesos de integración,
hasta la suspensión de los derechos y obligaciones emergentes
de dichos procesos”. Se determina que tales medidas, “cesarán
a partir de la fecha de la comunicación a dichos Estados del

208
acuerdo de los Estados que adoptaron tales medidas, de que
se ha verificado el pleno restablecimiento del orden democrá-
tico, lo que deberá tener lugar tan pronto ese restablecimiento
se haga efectivo”354.
En la Declaración de Apoyo a la Democracia Paraguaya
y a su proceso de Formalización y Fortalecimiento Institucio-
nal, firmada como consecuencia de los hechos ocurridos en
torno al crimen perpetrado contra el Vicepresidente del Para-
guay, Luis María Argaña, el 15 de junio de 1999 en Asunción,
los presidentes del MERCOSUR reiteran “su convicción de
que la democracia constituye un valor esencial para la exis-
tencia del MERCOSUR” y destacan “la plena vigencia de las
instituciones ...”, reafirmando a su vez, “la plena vigencia de
los principios consagrados en el Protocolo de Ushuaia sobre
Compromiso Democrático en el MERCOSUR, la República
de Bolivia y la República de Chile, del 24 de julio de 1998, en
la Declaración sobre Compromiso Democrático en el MER-
COSUR de Potrero de los Funes, del 25 de junio de 1996 y
en el Protocolo de Adhesión a esa Declaración por parte de la
República de Bolivia y de la República de Chile”. Mediante
este documento, los representantes de los poderes ejecutivos
de cada uno de los países miembros y asociados del MERCO-
SUR, declaran “su apoyo al sistema democrático paraguayo y a
su proceso de normalización y fortalecimiento institucional”.

354 Este protocolo, como el de Ouro Preto entre otros, forma parte inte-
grante del Tratado de Asunción, con lo que debe ubicárselo entre el derecho
originario del MERCOSUR. Asimismo, cobra importancia como antecedente
el Comunicado Conjunto de los presidentes de los Estados Partes del MER-
COSUR emitido luego de la firma de ese protocolo, por el cual se ratifica
que la vigencia de la democracia “es condición esencial para el desarrollo del
proceso de integración”, destacando la relevancia de la cláusula democrática
en el Protocolo de Ushuaia. Manifestaron que este documento “constituye un
mecanismo de reafirmación de la vigencia de los valores democráticos en la
región”, como así también su convicción de que la Democracia implica “un
pilar para la existencia del MERCOSUR”.

209
 Mediante Decisión 13/98 del CMC, se aprobó el Plan
Trienal de 1998-2000 y las Metas del Plan Trienal para el año
2000 del Sector Educación del MERCOSUR, en el cual se
estipula entre sus principios orientadores el del Compromiso
democrático, a los fines de que “los sistemas educativos sean
un instrumento eficaz en la promoción de los valores demo-
cráticos que los Presidentes de los países del MERCOSUR
sellaron al firmar el documento Compromiso Democrático”.
El Acuerdo MERCOSUR-Unión Europea355, contem-
pla en su Art. 1° el respeto de los principios democráticos.
En él se destaca, en su Título I, art. 1, bajo el título de “Fun-
damento de la Cooperación”, lo que sigue: “El respeto de los
principios democráticos y de los Derechos Humanos funda-
mentales, tal y como se enuncian en la Declaración Universal
de Derechos Humanos, inspira las políticas internas e inter-
nacionales de las Partes y constituye un elemento esencial del
presente Acuerdo”.
Encontramos referencias a la vigencia de las institu-
ciones democráticas, en los Acuerdos MERCOSUR-Chile,
MERCOSUR-Bolivia, MERCOSUR-Perú y MERCO-
SUR-Comunidad Andina de Naciones (CAN)356, desde el
2001 a la fecha. También en el Protocolo de Montevideo
sobre Compromiso con la Democracia en el MERCOSUR
(Ushuaia II) que refiere a las sanciones que se aplicarán “en
caso de ruptura o amenaza del orden democrático” en uno
de sus miembros357.
355 Acuerdo Marco Interregional de Cooperación entre la Comunidad Europea y
sus Estados Miembros, por una parte y el Mercado Común del Sur y sus Estados
Partes, por la otra, firmado en Madrid entre el 15 y el 31 de diciembre de 1995.
Adla, LVI - D, 4635.
356 Nos extendemos infra sobre la Comunidad Andina de Naciones -inicial-
mente Pacto Andino-
357 Rechazado por el Senado paraguayo el 25 de octubre de 2012. Actualmen-
te el gobierno paraguayo sostiene que no tiene vigencia porque atenta contra la

210
 Sabemos que cuando los Estados llegan a un nivel razo-
nable de vinculación intergubernamental, o bien profundi-
zan esa relación, con mayor vocación a institucionalizar las
crecientes coincidencias y lealtades al efecto de asegurar los
objetivos alcanzados con la cooperación -que se va transfor-
mando en integración-; o bien resuelven mantener la vincu-
lación en el plano intergubernamental, diluyendo el compro-
miso genuinamente integracionista. La elección del primer
camino supone el cumplimiento de pasos complejos, cuyas
aristas económicas, políticas institucionales, jurídicas, etc., se
entremezclan permanentemente.
Conocemos la esencialidad de la profesión de fe demo-
crática en el desarrollo de ese proceso. Pero “la democracia no
puede ser reducida a una simple idea mayoritaria”, sino que
significa también participación, tolerancia y libertad358. En
el MERCOSUR, los complicados horizontes nacionales no
permiten consolidar las estrategias que complementen debi-
damente el desarrollo integracionista. Las tensiones políticas,
los altibajos en la participación ciudadana que se advierten
en las democracias formales de los Estados parte, se filtran
-cuando no se extrapolan- a un proceso que, en su expresión
real, no puede dejar de adolecer de esas limitaciones, y en
la que sin perjuicio de los éxitos comerciales, la dinámica y
la interrelación alcanzada, ciertos compromisos legales vigen-
tes y parcialmente en marcha, la identidad generada hacia el

soberanía y la Constitución Nacional. Toma esta particular posición luego de

lo ocurrido por su suspensión del bloque como vimos anteriormente.
358 Brizzio, Jacquelina Érica, Una alternativa para la reforma del sistema insti-
tucional del MERCOSUR. Tesina en la carrera de Especialización en MERCO-
SUR-Aspectos Jurídicos y Económicos, Facultad de Derecho y Ciencias So-
ciales de la Universidad Nacional de Córdoba, Córdoba, 1999, Inédita, quien
toma la reflexión de Capelleti, a su vez citado por Calceglia, Inés, La resolución
de controversias en esquemas de integración: el caso del Mercosur, La Ley, Buenos
Aires, 1995, pág, 233.

211
mundo, etc., existen un sinnúmero de obstáculos para el lo-
gro de adecuados niveles de integración jurídica, económica y
político institucional.
La adhesión al modelo neoliberal por los gobiernos de
los Estados signatarios de Asunción, determinó -como ya di-
jimos- el carácter transitorio del instrumento. Apunta a maxi-
mizar rápidamente los beneficios del comercio, en desmedro
del resto de los tópicos a considerar en la integración359. No
se alientan los debates político públicos profundos, ni la
auscultación permanente de la sociedad civil a partir de la
apertura de espacios para su participación360 ni el desarrollo
de trabajos de base para el desarrollo de una estructura insti-
tucional definitiva de corte comunitario.
Con Ouro Preto, se mantiene la intergubernamentali-
dad de las instituciones, pues en los papeles se sigue men-
cionando al Mercado Común y a su fase previa, la Unión
Aduanera, pero en los hechos la integración comercial y ju-
rídica sigue exhibiendo sus límites361. A pesar del temprano

359 En general toda la doctrina especializada señala esta característica estructu-

ral, “... más próxima a la de los órganos de una zona de libre comercio que a la
de una unión aduanera o a la de un mercado común, que requieren ciertos prin-
cipios de supranacionalidad por la misma complejidad de las relaciones que se
desarrollan no sólo entre los Estados Partes sino también entre los particulares”;
González-Oldekop, Florencia; La integración y sus instituciones, Ediciones Ciu-
dad Argentina, Buenos Aires, 1997, pág. 223, citado por Filizzola, Rafael y Vial,
Alejandro en “¿Hacia dónde va el MERCOSUR? Un intento de definir priorida-
des” en Cateano, Gerardo y Perina, Rubén M. (editores) La encrucijada política
del Mercosur. Parlamentos y nueva institucionalidad, Centro Latinoamericano de
Economía Humana. Organización de los Estados Americanos, 2003, pág. 283.
360 “Uno de los obstáculos más importantes para la integración política ha
sido el hecho de que las organizaciones internacionales privan el acceso directo
a ellas, a individuos y grupos en las comunidades nacionales involucradas; las
organizaciones continúan siendo nada más que un foro de consulta y coo-
peración intergubernamental”; Calceglia, Inés, La resolución de controversias en
esquemas de integración: el caso del Mercosur, La Ley, Buenos Aires, 1995, pág. 16.
361 Se ha dicho que al lograr un desarrollo formal pero no en los hechos, se
opera para algunos autores una “disonancia cognitiva” -Malamud, citado por

212
éxito comercial -en los 90 se septuplica el comercio entre Ar-
gentina y Brasil, al punto que aquella será en pocos años la
segunda compradora de bienes de éste y su principal destino
para las exportaciones-, y conformarse una comunidad de va-
lores trascendentes -la democracia, la paz, la cooperación, los
derechos humanos y otros-362, se diluye la posibilidad de ge-
nerar un MERCOSUR con voluntad propia: todos los órga-
nos están compuestos por representantes de los Estados Parte,
designados por separado, que cumplen instrucciones de sus
gobiernos, lo que retrasa significativamente la capacidad de
gestión y decisión de estas instituciones, puesto que para pro-
nunciarse deben contar con la unanimidad.
Bien se ha dicho que “la generalización de un proceso de
integración económica se debe alcanzar como conclusión del
proceso -esquema “bottom-up” donde las políticas se enfocan
en primera instancia en sectores y desde allí hacia arriba- y no
como el inicio de éste -esquema “top-down” donde las polí-
ticas de inicio son generales-. El proceso MERCOSUR no
siguió ese patrón y terminó por disociar las velocidades entre
su integración jurídica y comercial”363.
La década de “regionalismo post-liberal” a la que tam-
bién se denomina “regionalismo aislacionista”364, se explica

Alvarez, Mariano, Los 20 años de Mercosur: una integración a dos velocidades,

CEPAL, División de Comercio Internacional, Serie Comercio Internacional,
Santiago de Chile, noviembre de 2011, pág. 20.
362 Bermúdez Torres, César Augusto, “Proyectos de integración en América
Latina durante el siglo XX. Una mirada a la integración regional del siglo XXI”
en Investigación & Desarrollo, Vol. 19, N° 1, Enero-Junio de 2011.
363 Álvarez, Mariano, Los 20 años de Mercosur: una integración a dos velocida-
des, CEPAL, División de Comercio Internacional, Serie Comercio Internacio-
nal, Santiago de Chile, noviembre de 2011, pág. 6.
364 Nofal, Beatriz, “Compras públicas y desarrollo productivo” en Los futuros
del Mercosur. Nuevos rumbos de la integración regional. Instituto para la In-
tegración de América Latina y el Caribe (INTAL), Sector de Integración y
Comercio (INT). Banco Interamericano de Desarrollo. Marzo 2017. Pág. 69.

213
por diversos factores: las crisis brasileña de 1998-1999 y la
argentina de 2000-2001, los cambios en la conducción polí-
tica de ambos países -un corrimiento hacia expresiones más
nacionalistas de centro-izquierda, y la importante alza de pre-
cios internacionales en las materias primas, a partir de 2002-
2003, factores que combinados marcaron el comienzo de una
etapa de mayor distancia respecto del mundo desarrollado y
un relajamiento en el cumplimiento del programa integra-
cionista pautado365. El ingreso de Bolivia (aún no concretado
en pleno) y el de Venezuela (hoy suspendido)366 tampoco im-
pactaron significativamente en la profundización del proceso.
Orientado al aseguramiento de una mayor participación
ciudadana, el Foro Consultivo Económico y Social no ha me-
jorado cualitativamente la calidad democrática del proceso.
La importancia de la sociedad civil como movimiento capaz
de ejercer su influencia en la esfera de la llamada alta política
respecto de cuestiones que hacen a su propia evolución, se

365 En el período 2003-2008, el PBI de los países del Mercosur -incluyen-

do a Bolivia- creció un promedio del 4.4 %, cayendo al - 0,2% en 2009,
para recuperarse en el bienio 2010-2011 con el 4,3 %. BID-INTAL, “Informe
Mercosur N° 21. Segundo Semestre 2015. Primer semestre 2016. Sector de
Integración y Comercio. Instituto para la Integración de América Latina y el
Caribe. Banco Interamericano de Desarrollo. Noviembre de 2016. Pág. 12.
366 Los gobiernos de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay decidieron sus-
pender a Venezuela como miembro de pleno derecho del Mercosur el 2 de di-
ciembre de 2016 por no cumplir con “lo acordado en el Protocolo de Adhesión
de la República Bolivariana de Venezuela al Mercosur” en cuanto a la adopción
del acervo normativo vigente del Mercosur. En la “L Reunión Ordinaria del
Consejo del Mercado Común y Cumbre de Jefes de Estado del Mercosur y Es-
tados Asociados” que se realizó el 21 de julio de 2017 en la ciudad de Mendoza
se emitió una Declaración sobre la situación en la República Bolivariana de
Venezuela en la que los Estados Partes del Mercosur y los Estados Asociados de
Chile, Colombia y Guyana, así como México, reiteraron su preocupación por
el agravamiento de la crisis en Venezuela. El 5 de agosto de 2017, Argentina,
Brasil, Paraguay y Uruguay decidieron suspender a Venezuela en todos los de-
rechos y obligaciones inherentes a su condición de Estado Parte del Mercosur,
de conformidad por lo establecido en el artículo 5º del Protocolo de Ushuaia.

214
ha revalorizado en los últimos veinte años. Es que la organi-
zación interna de cualquier institución regional, al requerir
de un presupuesto indispensable de carácter político puede
encontrar, en la extensión a la participación a diversos secto-
res de la sociedad civil, una dinámica que los vincule de otro
modo con la agenda ciudadana o la visión de actores no invo-
lucrados institucionalmente por su pertenencia a la jerarquía
política o tecnocrática.
No obstante, pensar en modificaciones sustanciales en
el sistema jurídico institucional del MERCOSUR, tomando
como modelo el sistema supranacional europeo -tal como re-
claman posiciones más cercanas a la cátedra especulativa que al
cotidiano construir-, no se presenta como urgente. Sí es nece-
sario sostener el esquema, procurando en el corto plazo logros
políticos que trasciendan el libre comercio, sobre la base de
principios tales como la gradualidad, la flexibilidad y el equili-
brio. No debe esperarse todo del MERCOSUR superestructu-
ral. Este irá mejorando su performance en la medida en que se
eleve la calidad de los sistemas políticos nacionales367.
Cabe preguntarse si lo que requiere el MERCOSUR
son órganos supranacionales o mecanismos confiables para la
puesta en práctica de normas que de alguna manera den cre-
dibilidad al proceso y le otorguen un volumen, una enverga-
dura mayor como proyecto de largo plazo, que pueda oficiar
como malla de contención o plataforma -según el caso- frente
a los vaivenes de la economía mundial y para conjurar amena-
zas o potenciar incentivos a la estabilidad de los países miem-
bros. Más que crear instituciones supranacionales, el desafío

367 Una prueba de las dificultades, sin duda, es la reticencia a la cooperación

entre países con motivo de los procesos conocidos como “Operación Lava
Jato” (sobornos relacionados con operaciones a cargo de la empresa estatal
Petrobras y firmas brasileñas dedicadas a la construcción de obra pública, ope-
ratoria que dichas empresas han extendido a otros países americanos), actual-
mente en curso.

215
radica en la concreción de una estrategia política común sus-
ceptible de cumplirse en tiempo y forma. Asimismo, en el
proceso actual que se encuentra ¿es la institucionalidad actual
del MERCOSUR suficiente? La intergubernamentalidad, el
proceso decisional basado en el consenso, es adecuada para
este momento en que la eliminación de trabas al libre comer-
cio y la instauración de un arancel externo común no requie-
ren de mecanismos supranacionales, aunque sólo mediante
el efectivo cumplimiento de la normativa regional se podrá
alcanzar un mercado común. Partiendo de esta base la insti-
tucionalización definitiva del bloque debería ser una acción
gradual y continuada hacia instituciones supranacionales368.
Mientras tanto, el PBI mundial creció a un promedio de
alrededor del 6% para el bienio 2015-2017. La Unión Euro-
pea creció en el orden del 3.2 % para el mismo período. To-
mando un lapso algo mayor (2013-2016), el Mercosur creció
apenas al 0,8% sin contar a Bolivia -sumando a este país, se
alcanza el 1,9%-369. En esto tiene que ver la muy permeable
situación del bloque a situaciones externas e internas, dada su
fragilidad como proyecto poco ensamblado entre sus socios:
por caso, la desaceleración de la economía china debajo del
7% anual, la caída en el precio internacional de ciertos com-
modities y la recesión de Brasil desde 2014, cuando sólo creció
un 0.1%, con caídas de -3.8 para el 2015 y -3.2 para el 2016.
El desafío es conseguir, como bien nos lo ha enseñado
P.J. Frías, la efectiva “concertación de competencias y conci-
liación de intereses”, en una organización que se afirme en

368 Nos explayamos en Ortega José Emilio y Espósito Santiago Martín, Los
celos del agua, Comercio y Justicia, 31 de mayo de 2017.
369 BID-INTAL, “Informe Mercosur N° 21. Segundo Semestre 2015. Primer
semestre 2016. Sector de Integración y Comercio. Instituto para la Integración
de América Latina y el Caribe. Banco Interamericano de Desarrollo. Noviem-
bre de 2016. Pág. 12.

216
una estructura sólida, que articule política y acciones, y que
alcance los niveles más próximos al ciudadano.
En este sentido, arriesgamos como camino a explorar
-aunque sería materia de otra publicación-, la consolidación
de las regiones endonacionales, que representan una alterna-
tiva de intermediación, cuya eficacia está probada en la expe-
riencia comparada, mostrando su aptitud instrumental para
facilitar y promover la incorporación de unidades autónomas
y sus partes en la elaboración de decisiones supranaciona-
les370, generando una dinámica susceptible de obtener, en un
mediano o largo plazo, una conformación institucional del
bloque más eficiente y participativa371.

370 El Tratado de Maastricht creó el Comité de las Regiones -consultivo-, in-

tegrado por representantes locales, para acercar los ciudadanos a las decisiones
y equilibrar la presencia de todas en el espacio común. Decía un experto que
“Los desarrollos más importantes conciernen a las nuevas formas en que las
regiones pueden insertarse en la programación integrada, de los esquemas que
traducen el principio de la cohesión introducido en el Acta Única, un sistema
de nueva cooperación en el interior de la Comunidad entre los diversos niveles
de poder (...) Europa no puede ser un tablero de zonas, a veces afligidas por el
desarrollo, otras, privilegiadas por el bienestar. Tiene que haber paridad de po-
sibilidades entre un área territorial y otra”. La Pérgola, Antonio, Las autonomías
regionales y la Comunidad Europea, Cuadernos del Federalismo, Academia Na-
cional de Derecho de Córdoba, 1991. Como hemos visto, el Tratado de Lisboa
de 2007, les otorga mayores competencias. Es un ejemplo válido para seguir.
371 En la República Argentina, se está volviendo a analizar la cuestión de la
integración regional endonacional, como lo muestra la reciente Jornada sobre
Federalismo y Regiones en la Constitución Nacional que se realizó en el Sena-
do de la Nación el día 13 de junio de 2017, coorganizadas por éste y el Institu-
to de Federalismo de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de
Córdoba, en la que disertaron los Senadores Nacionales Ángel Rozas, Roberto
Basualdo, Miguel Angel Pichetto, Federico Pinedo -Presidente Provisional del
cuerpo-, Pedro del Piero (M.C.) y el académico y ex legislador y convencional
constituyente Antonio María Hernández. Disponible en forma completa en
https://youtube.com/watch?v=QKijhwVjeQ4

217
Unión de las Naciones Suramericanas - UNASUR

Antecedentes

Los orígenes de la Unión de Naciones Suramericanas

(UNASUR) se remontan al año 2000 cuando se celebró la
Cumbre de Brasilia, realizada para conmemorar los quinien-
tos años del descubrimiento de Brasil. La Cumbre consti-
tuyó un notable avance ya que reunió a los doce países de
Sudamérica en un mismo lugar con el objetivo de trabajar
por la integración regional. En 2002 se realizó una Segunda
Cumbre Presidencial, adoptándose la declaración denomi-
nada Consenso de Guayaquil sobre Integración, Seguridad e
Infraestructura para el Desarrollo, en la que se hizo mención
al compromiso con la democracia, con los derechos huma-
nos, con el derecho internacional, con el desarme y la no
proliferación de armas de destrucción masiva, con la lucha
contra el problema mundial de las drogas, y con la erradica-
ción de la corrupción372.
En 2004 se dictó la Declaración de Cusco, que creó la
Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN), con el obje-
tivo de lograr la convergencia entre MERCOSUR, la Comu-
nidad Andina y ALADI a través del perfeccionamiento de la
zona de libre comercio y su vez fortalecer la institucionalidad
de estos tres procesos. A partir de 2005 se celebraron tres re-
uniones ordinarias de Jefes y Jefas de Estado y de Gobierno
de la Comunidad Suramericana de Naciones, en las cuales
se definieron, entre otras cosas: una agenda prioritaria y el
plan de acción; la celebración de una Cumbre Energética Su-

372 Bravo Zamora, Daniel, Unión De Naciones Suramericanas (UNASUR).

Antecedentes, Desarrollo Y Su Proyección En El Fortalecimiento De Nuestro Proce-
so De Integración Regional, Universidad de Chile, 2013, p. 31.

218
ramericana; el establecimiento de un modelo de integración
basado en la solidaridad, cooperación, soberanía, paz, respeto,
democracia, pluralismo y desarrollo sostenible; la creación de
los Consejos Suramericanos de Lucha contra el Narcotráfico;
Infraestructura y Planeamiento, Desarrollo Social y la crea-
ción del Consejo Suramericano de la Educación, Ciencia,
Cultura y Tecnología (COSECCTI)373.
De estas 3 reuniones destacamos la de diciembre de
2006 que se celebró en Cochabamba, en la que se adoptó la
Declaración de Cochabamba: colocando la Piedra Fundamental
para una Unión Sudamericana, en la cual se habló de un nue-
vo modelo de integración para el siglo XXI, que sea pluralista,
“en medio de la diversidad y las diferencias, reconociendo las
distintas concepciones políticas e ideológicas, que correspon-
den a la pluralidad democrática de nuestros países”. A su vez,
se establecieron una serie de objetivos que serían incorpora-
dos al UNASUR. A principios de 2007 se llevó a cabo en
Venezuela, la Cumbre Energética Suramericana en la que se
adoptó la Declaración de Margarita, en la cual los Presidentes
Suramericanos acordaron crear el Consejo Energético de Sur-
américa y además cambiaron el nombre de la Organización a
Unión de Naciones Suramericanas374.
373 Insignares Cera, Silvana, “La UNASUR: ¿Integración regional o coope-
ración política?” en Revista de Derecho Fundación Universidad del Norte, 2013,
p. 167-198.
374 “En el curso de la reunión, los presidentes aprobaron la propuesta de cam-
bio de nombre, por el de UNIÓN DE NACIONES SURAMERICANAS,
UNASUR. El razonamiento era dual: Por una parte, se dijo que unión era más
comprometedor que comunidad. Por otra, que Sudamérica es una acepción
correcta, pero que Suramérica es más explícita en su referencia al sur del pla-
neta, y no tiene connotaciones que la asemejan a un anglicismo o galicismo.
Por otra parte, se preservó la referencia a las naciones, por corresponder más
apropiadamente al contenido humano del proceso que se pretende, que no
puede ser sólo estatal, y porque aún no hemos llegado a una etapa en la cual

219
 Recién en 2008 se suscribió en Brasilia el Tratado Cons-
titutivo de la Unión de Naciones Suramericanas en una reu-
nión extraordinaria de Jefes y Jefas de Estado y de Gobierno
de la UNASUR, el que fue firmado por los doce países que
conforman América del Sur: Argentina, Bolivia, Brasil, Co-
lombia, Chile, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam,
Uruguay y Venezuela375. La firma del Tratado Constitutivo
fue una condición sine qua non de Michelle Bachelet para
que Chile asumiera la Presidencia Pro Témpore. El mismo día
de la firma del Tratado, el 23 de mayo de 2008, Evo Morales
entregaba el mando a Michelle Bachelet.
Ahora bien, ¿por qué surge la UNASUR? Bonilla y
Long376 señalan tres causas del resurgimiento del regionalismo
latinoamericano, las cuales compartimos: “el agotamiento de
la efectividad y del consenso en torno al sistema interameri-
cano actual” en el que la principal víctima se ha convertido
la OEA; “el fuerte debilitamiento de los ejes tradicionales de
integración regional de América del Sur” como la Comuni-
dad Andina de Naciones y su agotamiento o el MERCOSUR
y sus continuas crisis de identidad y de funcionamiento, y el
retorno del Estado como expresión de superación de las po-
líticas neoliberales y la implantación de gobiernos de corte
nacionalista y de izquierda en varios e importantes países de la
región. A ello, algunos autores agregan un rol preponderante
de Brasil en la región, que fue ganando peso por su gran cre-
cimiento económico.

exista una sola Nación Suramericana”. Cardona, Diego, “El ABC de UNA-
SUR: Doce preguntas y respuestas” en Revista de la Integración. La construcción
de la integración suramericana, Lima, 2008, N° 2, p. 20.
375 México y Panamá son Estados Observadores.
376 Bonilla, Adrián y Long Guillaume, “Un nuevo regionalismo sudamerica-
no” en Iconos, Revista de Ciencias Sociales, Núm. 38: 23-28, 2010.

220
 A partir de ello Brasil forma parte del G-20, el grupo
IBSA con India y Sudáfrica y el BRIC con Rusia, India y
China. Aún así, Brasil no tiene una fuerza militar relevan-
te ni su posee gran preponderancia sobre otros actores de la
región como Argentina, Colombia, Chile o México (cabe
destacar que México sigue mirando más al norte que al sur),
ni tampoco la capacidad de utilizar lo que Nye llama poder
blando, es decir la capacidad de lograr que otros ambicionen
lo que uno ambiciona377, sino que por el contrario comparte
su rol de actor protagónico con Argentina.

Instituciones de la UNASUR

El Tratado Constitutivo de UNASUR, establece la siguiente

estructura orgánica:
Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno: es el ór-
gano superior de la Unión y es el encargado de establecer los
lineamientos políticos, planes de acción, programas y pro-
yectos del proceso de integración suramericana y decidir las
prioridades para su implementación, para lo cual se pueden
convocar Reuniones Ministeriales Sectoriales y decidir sobre
las propuestas presentadas por el Consejo de Ministras y Mi-
nistros de Relaciones Exteriores.
Presidencia Pro Témpore: es ejercida sucesivamente por
cada uno de los Estados Miembros, por períodos anuales. La
presidencia se encarga de preparar, convocar y presidir las re-
uniones de los órganos, además de representar a la Unión en
eventos internacionales, asumir compromisos y firmar Decla-
raciones con terceros, previo consentimiento de los órganos
correspondientes.

377 Nye, Joseph, La paradoja del poder norteamericano, Taurus, Madrid,

2003, p. 30.

221
 Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exterio-
res: se encarga de cumplir e implementar las decisiones del
Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno y hacer el
seguimiento del proceso para coordinar posiciones en temas
centrales de la integración suramericana, desarrollar y promo-
ver el diálogo político y la concertación sobre temas de interés
regional e internacional.
Consejo de Delegados: tiene como función la publicación
de las Decisiones del Consejo de Jefes de Estado y las Reso-
luciones del Consejo de Ministros, con el apoyo de la Presi-
dencia Pro Tempore y la Secretaría General. Además, debe
compatibilizar y coordinar las iniciativas de UNASUR con
otros procesos de integración regional y subregional, con la
finalidad de promover la complementariedad de esfuerzos y
promover los espacios de diálogo que favorezcan la partici-
pación ciudadana en el proceso de integración suramericana.
Secretaría General: es el órgano que, bajo la conducción
del Secretario General, ejecuta los mandatos que le confie-
ren los órganos de UNASUR y ejerce su representación por
delegación expresa de los mismos. Debe apoyar las demás
instancias en el cumplimiento de sus funciones, a la vez que
propone iniciativas y efectúa el seguimiento a las directrices
de estos órganos, así como preparar las diversas reuniones,
informes y proyectos de la institución. La Secretaría General
se encarga, además, de coordinar con otras entidades de in-
tegración y cooperación de América Latina y el Caribe para
el desarrollo de las actividades que le encomienden los demás
órganos. El Secretario General es designado por el Conse-
jo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno a propuesta del
Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores,
por un período de dos años, renovable por una sola vez. El
Secretario General no podrá ser sucedido por una persona de
la misma nacionalidad.

222
Relación MERCOSUR-UNASUR

Nos hemos explayado sobre el concepto de integración. Apli-

cándolo el caso de la UNASUR, colegimos que se trata de un
foro de cooperación. Resulta complejo incluirla dentro de los
esquemas de integración tradicionales, ni de la tipología usual
de zona de libre comercio, unión aduanera o mercado común.
Podemos destacar diferencias con el MERCOSUR. En
primer lugar, éste encuentra respaldo en múltiples compromi-
sos jurídicos y económicos asumidos. A pesar de que muchos
de ellos sean imperfectos o no se hayan cumplido en su tota-
lidad, “el MERCOSUR es un espacio dotado de cierta den-
sidad política e institucional, que aún cuando no ha podido
aprovechar las diversas oportunidades que se le han presenta-
do para terminar de consolidarse, ha mantenido entidad”378.
En tanto la UNASUR no pasó de una etapa embriona-
ria. Sin embargo, ha mostrado alguna voluntad de respuesta
política y mediación-como en los casos de la incursión co-
lombiana a territorio ecuatoriano con la excusa de búsqueda
de miembros de las Fuerzas Armadas Revolucionarias Co-
lombianas (FARC), las bases militares estadounidenses en
Colombia, o a la discusión de un sistema de defensa común
entre los países de la región- lo que no deja de ser un antece-
dente, además de haber generado la constitución del llamado
Banco del Sur, que una vez organizado puede servir como
un importante instrumento entre los países de la región. La
UNASUR se estableció como proceso de negociación y espa-
cio de articulación, y no ha negociado por sí misma con otros
países, bloques regionales o sistemas multilaterales.

378 Ortega, José Emilio, Veinte Años de MERCOSUR, Publicación virtual de

la Maestría en Relaciones Internacionales del CEA-UNC. Córdoba. Núm. 19.
Abril de 2011.

223
 El MERCOSUR posee una impronta neoliberal propia
de la época en que surgió, por lo que se basa principalmen-
te en objetivos netamente comerciales, lo que ha intentado
modificar379, sin mayor convencimiento, en la etapa de “re-
gionalismo aislacionista”.
La UNASUR nació bajo el modelo de regionalismo
“post-liberal” 380, centrado en una política de relaciones ex-
teriores basadas en políticas de desarrollo, con una menor
atención a la agenda comercial. Intentó diferenciarse del re-
gionalismo abierto y su enfoque en la liberalización comer-
cial, alegando una más necesaria presencia del Estado en la
economía. Buscó en sus orígenes propósitos más amplios
como contribuir a la identidad y ciudadanía suramericana, y
actualmente está en un impasse381.
Los objetivos de UNASUR hasta aquí no se han cum-
plido. El ámbito comercial ni siquiera estimuló la dinámica
propia de la CAN y el MERCOSUR382.

379 La Carta de Montevideo de 2007, señala: “Todos los Estados Miembros

y Asociados del MERCOSUR estamos comprometidos en la tarea ineludible
de forjar un presente de dignidad para nuestros pueblos”. Toma la dimensión
social como un espacio de fortalecimiento de los derechos de los ciudadanos y
la democracia. A su vez, mediante la Decisión CMC Nº 03/07 fue creado el
Instituto Social del MERCOSUR (ISM).
380 También llamado “post-neoliberal”, quiere referenciar a las iniciativas
surgidas luego de la experiencia de los años 90, más orientada al “regiona-
lismo abierto”.
381 Nos extendemos en Ortega, José Emilio y Espósito, Santiago Martín;
“Unasur. En el pantano”, en Comercio y Justicia, 12 de junio de 2017, al cual
remitimos. Rescatamos la opinión de Bermúdez Torres, César Augusto, “Pro-
yectos de integración en América Latina durante el siglo XX. Una mirada a la
integración regional del siglo XXI” en Investigación & Desarrollo, Vol. 19, N° 1,
Enero-Junio de 2011: “De no lograrse importantes avances al respecto, simple-
mente apenas se habrá contribuido a escribir un nuevo capítulo de la retórica
integracionista, que durante las últimas décadas ha enriquecido el listado de
siglas y acrónimos que hacen alusión a la integración regional”.
382 La UNASUR se compone de dos grandes bloques comerciales de Suda-
mérica, el MERCOSUR y la Comunidad Andina, a la que se suman Chile,

224
Alianza del Pacífico

Surgió en 2011 (Declaración de Lima), como un bloque

comercial-subregional, conformado por cuatro países: Co-
lombia, Chile, México y Perú, que representan el 40% del
comercio de América Latina383. Formalmente constituida el
6 de junio de 2012, con la suscripción del Acuerdo Marco de
la Alianza del Pacífico, el cual le otorga personalidad jurídica
al esquema. Posee concretas aspiraciones: servir de soporte de
negocios de bienes, servicios y capitales con otras regiones;
principalmente con los países de Asia-Pacífico, una región
que ya es parte del centro de la economía mundial384.
Los objetivos que se ha planteado esta Alianza se susten-
tan fundamentalmente en tres pilares: comercio, movilidad
y cooperación. Se concretó el acuerdo de negociación para

Surinam y Guyana. Asimismo el Tratado Constitutivo de la UNASUR tiene

un especial cuidado en no hacer mención a la integración económica, de he-
cho expresa: “la cooperación económica y comercial para lograr el avance y la
consolidación de un proceso innovador, dinámico, transparente, equitativo y
equilibrado (…)”.
383 En 2014 los países que conforman la Alianza del Pacífico (Colombia,
Chile, México y Perú) sumaron 216 millones de habitantes y generaron un
Producto Bruto Interno (PBI) de 2.128 billones de dólares, con una tasa de
crecimiento de 2,6%; y un PIB por habitante de 17.114,7 dólares; factores que
evidencian su capacidad de ampliación anual del mercado (Página oficial del
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de la República de Colombia).
384 Inmersa en lo que se ha dado en llamar el Acuerdo Trans Pacífico, a 2014
exportaba casi el 10% del total de su producción a países de Asia (contra un
3.5% de comercio interbloque y un 62% a los EE.UU), creciendo significa-
tivamente en la década anterior y en la actual. Molina Danielken et al, In-
fraestructura y desempeño de las exportaciones en la Alianza del Pacífico, Banco
Interamericano de Desarrollo, 2016, pág. 9. En el caso del Mercosur, Asia
es el destino del 31% de las ventas externas. Béliz, Gustavo, “Regionalismo
Inteligente 4.0”, en Los futuros del Mercosur. Nuevos rumbos de la integración
regional. Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (INTAL),
Sector de Integración y Comercio (INT). Banco Interamericano de Desarrollo.
Marzo 2017. Pág. 10.

225
liberalizar el comercio intrarregional, se eliminó el visado de
turistas y se brindaron facilidades para que los ciudadanos de
los países miembros puedan hacer negocios. Chile, Colombia
y Perú operan con un sistema bursátil integrado desde 2010.
Otros objetivos: Conformar un área de integración
profunda que impulse un mayor crecimiento, desarrollo y
competitividad de las economías participantes; Generar con-
diciones de crecimiento, desarrollo y competitividad de las
economías que la conforman.
La proyección internacional385, apunta particularmente
al continente asiático y al Pacífico, que se perfila como eje
de la economía mundial de este siglo386. En efecto, mientras
para el período 2000-2005 Asia contribuyó con el 27% al
incremento del PIB mundial y América Latina lo hizo con el
7%-contra un 46 % de las economías centrales-, en el período
2005-2012 Asia representó el 41% y América Latina el 9%,
contra un 32 de las economías más avanzadas387.

385 Actualmente la Alianza tiene 32 países observadores de los cinco conti-

nentes. La variedad geográfica y la importancia de las naciones representadas
apuntan en esa dirección. Doce de los países observadores son de América: dos
de América del Norte (EEUU y Canadá), dos del Caribe (República Domini-
cana y Trinidad y Tobago), cinco de América Central (Costa Rica, El Salvador,
Guatemala, Honduras y Panamá) y tres de América del Sur, incluyendo dos
del MERCOSUR (Paraguay y Uruguay) y Ecuador. Diez de Europa, Suiza
y nueve de la UE (Alemania, Bélgica, España, Finlandia, Francia, Italia, los
Países Bajos, Portugal y el Reino Unido). Uno de África (Marruecos) y dos de
Oceanía (Australia y Nueva Zelanda). Finalmente, siete países asiáticos (China,
Corea, India, Israel, Japón, Singapur y Turquía). Malamud, Carlos, Integración
y cooperación regional en América Latina: diagnóstico y propuestas, Real Instituto
Elcano, Documento de Trabajo, 2015, p. 14.
386 CEPAL ha estimado que Asia crecerá un 6,5 entre 2014 y 2019 -en valores
constantes-, mientras que América Latina y el Caribe -donde funcionan tanto
la Alianza del Pacífico como el Mercosur- lo harán un 2,7.CEPAL, documento
La Alianza del Pacífico y el Mercosur: Hacia la convergencia en la diversidad,
Santiago, 2014, Cuadro I.2, pág. 13.
387 Idem, pág. 16.

226
 La Alianza se ha estructurado en torno a 12 grupos téc-
nicos: Asuntos institucionales, Coherencia Regulatoria, Co-
mercio e Integración, Comité de Expertos del Consejo Em-
presarial (CEAP), Compras Públicas, Cooperación, Servicios
y Capitales, Estrategia Comunicacional, Movimiento de Per-
sonas y Facilitación de movimiento migratorio, Propiedad In-
telectual, PYME y Relacionamiento Externo, estructuras que
observamos más dinámicas que las de UNASUR, sin contra-
dicciones políticas entre sus miembros.
Representa una versión de integración híbrida, más ca-
racterística del siglo XXI388.
La gran diferencia entre la AP, el MERCOSUR y el res-
to de los bloques regionales es que éstos pretenden la cons-
trucción de un bloque (subregional, luego regional) de base
latinoamericana; en tanto la Alianza del Pacífico se constituye
en un bloque más dirigido al mundo, comenzando por su
inserción en la región Asia-Pacífico389.
Orientada al regionalismo abierto y modelo de desa-
rrollo basado en la apertura comercial, se concibe como un
proyecto que contiene incentivos, tanto pragmáticos como
ideológicos, para promover un contrapeso regional hacia los

388 Béliz, Gustavo, “Regionalismo Inteligente 4.0”, en Los futuros del Mer-
cosur. Nuevos rumbos de la integración regional. Instituto para la Integración
de América Latina y el Caribe (INTAL), Sector de Integración y Comercio
(INT). Banco Interamericano de Desarrollo. Marzo 2017. Pág. 9. El autor lo
enmarca en un contexto donde más de doscientos nuevos acuerdos comerciales
o de integración (spaghetti bowl) generan una dinámica mucho más global, en
la cual “la cuestión arancelaria es solo una parte de la discusión” (ídem, pág.
9.) naciendo estos nuevos bloques para renovar la agenda de la integración,
“considerando potenciales desvíos de comercio, erosión de preferencias y, segu-
ramente, la formación de reglas en las que no participamos, incluso para bienes
abundantes en nuestras canastas exportadoras”. (Idem, pág. 9).
389 Bernal Meza, Raúl, “Alianza del Pacífico versus ALBA y MERCOSUR:
Entre el desafío de la convergencia y el riesgo de la fragmentación de Sudamé-
rica” en Pesquisa & Debate, Revista do Programa de Estudos Pós-Graduados
em Economia Política, 2015, p. 2.

227
diversos regionalismos antisistémicos y revisionistas390. Los
resultados que alcance permitirán mostrar si se afirma o que-
da en mera promesa, en una región de secular tradición de
mecanismos de integración más dados a las declaraciones y a
la retórica que a los logros significantes391.
Con gobiernos, dentro del Mercosur, más proclives a
vincular los dos bloques a partir de 2015-16, comenzó gra-
dualmente a instalarse en la agenda externa de ambos espa-
cios una aproximación. Finalizando 2014, la CEPAL alentaba
una acción inter-regional que respetara la diversidad con ejes
concretos392. Durante 2016, Argentina ingresó como miem-
bro observador, tal como antes lo habían hecho Uruguay y
Paraguay -estos dos países especialmente interesados en la re-
novación de la agenda externa del Mercosur-393. En 2017, se
ha le dado más impulso al acercamiento Alianza del Pacífico y
el Mercosur. Tanto Argentina como Brasil impulsaron acuer-
dos con los países de la AP, con reuniones en abril y julio394,

390 Briceño Ruiz, José, “Ejes y modelos en la etapa actual de la integración

económica regional en América Latina”, Estudios Internacionales, 175, Instituto
de Estudios Internacionales. Universidad de Chile, 2013, p. 14.
391 Ampliamos en Ortega José Emilio y Espósito Santiago Martín, Integra-
ción sin ciclotimia, La Voz del Interior, 9 de diciembre de 2015.
392 CEPAL, documento La Alianza del Pacífico y el Mercosur: Hacia la conver-
gencia en la diversidad, Santiago, 2014. Presentado en el Seminario “Diálogo
sobre la integración regional: la Alianza del Pacífico y el Mercosur, organizado
por la cancillería de Chile el día 24 de noviembre de 2014.De acuerdo a sus
proyecciones, el comercio Sur-Sur podría equilibrar y aún superar al comercio
Norte-Norte hacia 2019-2020 (Cuadro I.6, pág. 18).
393 Paraguay trabaja con Chile en el establecimiento en Antofagasta de un
Depósito Franco y una Zona Franca.
394 Argentina firmó un acuerdo con Colombia habilitando un cupo de 9000
vehículos que podrán exportarse e importarse sin aranceles y se avanzó tam-
bién en doble tributación. Brasil y Argentina están trabajando con México en
ampliar los acuerdos de complementación económica vigentes. Uruguay ha
firmado con Chile un acuerdo de libre comercio, actualmente en tratamiento
en los Poderes Legislativos respectivos. A su vez, Argentina y Chile están ne-

228
ambas en la República Argentina. Se estima que entre el 60
y el 70 % del intercambio entre los países de ambos bloques
goza de preferencias comerciales, mientras alrededor de entre
un 17 y un 27% se desgravará total o significativamente en los
próximos tres años395.

Otros esquemas de integración Latinoamericanos

A modo de completar el espectro de la experiencia latinoa-

mericana en materia de procesos de integración, referimos la
existencia de los siguientes:

Comunidad Andina de Naciones

Nos hemos referido en diversos pasajes a este organismo tri-

butario de un espacio territorial que se corresponde con la
cuarta parte del continente sudamericano -alrededor de cien
millones de habitantes- cuyo factor determinante es la Cor-
dillera de los Andes, conformado inicialmente por Bolivia,
Colombia, Ecuador, Perú, Chile -que abandonó el bloque en
1976-, sumándose Venezuela en 1973 -retirándose en 2006-.
Hoy ha incorporado como miembros asociados a la Argenti-
na, Brasil, Paraguay y Uruguay (todos en 2005, por acuerdo
Mercosur-CAN que otorga el carácter de miembros observa-

gociando la ampliación de la agenda comercial y ha relanzado la realización de

una importante obra, con financiamiento del B.I.D.: el túnel de Agua Negra
entre la Provincia de San Juan y la Región de Coquimbo, sobre el que hace
dos décadas se viene conversando sin mayores avances reales. Los acuerdos se
realizan en el marco de ALADI.
395 Gustavo Béliz, “Regionalismo Inteligente 4.0”, en Los futuros del Mer-
cosur. Nuevos rumbos de la integración regional. Instituto para la Integración
de América Latina y el Caribe (INTAL), Sector de Integración y Comercio
(INT). Banco Interamericano de Desarrollo. Marzo 2017. Pág. 10.

229
dores recíprocamente entre ambos bloques), Chile (en 2006).
Asimismo, se han vinculado como Estados observadores Es-
paña (2011), México y Panamá.
No parece exagerado decir que “el acuerdo de Carta-
gena representaba en su tiempo (1969) la decantación de
las experiencias de la integración latinoamericana y, podría-
mos agregar, las experiencias de las agrupaciones del resto
del mundo en desarrollo, así como las reflexiones teóricas
sobre esta clase de integración, que tiene diferencias, y muy
importantes, con la integración entre países industrializados
o desarrollados”396. Pero la andadura del grupo fue comple-
ja, con un notable incumplimiento de objetivos y metas. El
AEC no se logró, la liberación arancelaria interna tampoco se
concretó y los grandes programas insignia, como el metalme-
cánico y el automotriz, tuvieron muchas complicaciones en
su implementación. La crisis de la deuda externa, en los 80,
profundizó la crisis del esquema.
Hacia fines de esa década, con la salida de la etapa más
compleja del problema del endeudamiento externo de los
países subdesarrollados, vuelve a expandirse el intercambio
y permite redefinir objetivos del proceso. En 1993, se había
acordado una Zona Andina de Libre Comercio entre Bolivia,
Colombia, Ecuador y Venezuela -transitoria salida de Perú,
que negocia un acuerdo de incorporación gradual a la misma
desde 1997-. En 1994, se acuerda la Unión Aduanera, con la
aprobación del AEC. La Comunidad, junto al Sistema Andi-
no de Integración se constituye en 1996.

396 Salgado Peñaherrera, Germánico, El Grupo Andino de hoy: eslabón hacia la

integración de Sudamérica, Biblioteca digital andina, 1995, pág. 3. En efecto,
el objetivo de este proceso era desarrollar la industria mediante la expansión
del mercado, incorporar bienes de capital y tecnología que permita una mayor
escala de producción y lograr la especialización, en diferencia a los procesos de
integración impulsados por los países centrales que ya industrializados, apun-
tan a otros objetivos de intercambio y desarrollo.

230
 Sus instituciones, estructuradas como Sistema Andino de
Integración, son: El Consejo Presidencial Andino, conforma-
do por los Jefes de Estado, el Consejo Andino de Ministros de
Relaciones Exteriores, la Comisión de la Comunidad Andina,
la Secretaría General de la Comunidad Andina, el Tribunal
de Justicia de la Comunidad Andina, el Parlamento Andino
(órgano deliberativo), el Consejo Consultivo Empresarial,, el
Consejo Consultivo Laboral, la Corporación Andina de Fo-
mento, el Fondo Latinoamericano de Reservas, el Organismo
Andino de Salud y la Universidad Andina Simón Bolívar.
A diferencia de otros procesos latinoamericanos, el Tri-
bunal de Justicia Andino, creado en 1979 y puesto en fun-
cionamiento en 1983, está integrado por magistrados “regio-
nales” representantes de cada país miembro. Fue ampliando
su jurisdicción y es competente para conocer en: acciones de
nulidad, de incumplimiento (en contra de los Estados Par-
te), interpretación prejudicial, recurso por omisión o inacti-
vidad de los órganos comunitarios y la acción laboral. En su
triple rol de Corte Internacional (cuando dirime conflictos
entre Estados Soberanos), Tribunal Superior Comunitario
(cuándo resuelve conflictos propios de la dinámica regional)
y de Corte Suprema (cuando resuelve los temas de su compe-
tencia entre particulares, como tribunal de última instancia)
interpreta y aplica un corpus comunitario de normas, dota-
das de primacía, efecto directo y aplicación inmediata, con
lo que sus pronunciamientos alcanzan el carácter de “fuente
del derecho andino”.
En los últimos quince años, las contradicciones han vuelto
a limitar el progreso del esquema. La política más liberal y pro-
norteamericana de Colombia y Perú respecto al neopopulismo
de Ecuador, Venezuela -que se retiró del bloque-y Bolivia397.

397 Respecto a la participación boliviana en los procesos de integración se

analizó que si bien participa en diferentes esquemas (ALALC, ALADI, Cuenca

231
El rechazo de estos dos países al Área de Libre Comercio de las
Américas (ALCA)398 y su impulso a la Alianza Bolivariana para
los pueblos de América (ALBA) debilitó significativamente las
posibilidades del bloque. Los diferentes objetivos de política
exterior de estos países hicieron que mientras Perú y Colombia
negociaron tratados de libre comercio con los EE.UU, Bolivia
y Ecuador negaran esa posibilidad.
Asimismo, la alternativa de negociar un acuerdo CAN-
UE se vio complicado por la resistencia boliviana -en primer
término-, retomándose, tras un impasse, un acercamiento bi-
lateral entre cada Estado y el bloque europeo.
Por otra parte, los primeros pasos de la Unasur -por una
parte- y la Alianza del Pacífico -por la otra- quitan la atención,
la dinámica y la iniciativa en el esquema andino, conforme se
había concebido en el Acuerdo de Cartagena.

Sistema de Integración Centroamericano (SICA)

En su primera etapa, nacido del Tratado de Managua (1960)

el proceso de integración centroamericano había alcanzado

del Plata, MERCOSUR, CAN, ALBA, UNASUR, etc.), se ha caracterizado

“por la falta de una voluntad política definida en el desempeño nacional en
estos procesos. La integración ha constituido siempre una variable marginal
en la política nacional, donde se priorizan más los problemas de política inter-
na o los factores circunstanciales”. Solares Gaite, Alberto. Integración. Teoría y
Procesos. Bolivia y la Integración, 2010, pág. 265, señalando: dificultades en la
dinámica económica, deficiencias políticas (carencia de objetivos) y limitacio-
nes institucionales (desconocimiento de los temas, carencia de negociadores,
desconocimiento del derecho de integración), lo que ha llevado a una partici-
pación improvisada, sólo movilizada por el comercio, marginal. “Es también
importante para que estos resultados, que quizá no sean exclusivos de Bolivia,
señalar que dese la perspectiva de los mismos procesos de integración desarro-
llados en América Latina no se logró superar los estadios o etapas inferiores de
la integración. Ídem, pág. 271.
398 Reintento de los EE.UU de implementar una zona de libre comercio am-
pliada, lanzado en 1994 en Miami. Naufraga definitivamente en 2005.

232
logros importantes en lo económico, pero fracasó estrepitosa-
mente como proyecto político.
Tras impulsos de reestructuración en 1980, 1983, 1984,
1987 y 1988 (cuando se aprueba un plan de acción inmediata
y la ONU aprueba un plan de cooperación para la región) es
finalmente en 1991, mediante la suscripción del Protocolo de
Tegucigalpa (que modifica al tratado de ODECA de 1962),
que el bloque (ahora Sistema de Integración) se relanza, con
la participación de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Hon-
duras, Nicaragua y Panamá (que no había sido tenido en
cuenta en el tratado de integración, pero sí en el de ODECA).
Posee una significativa cantidad de Observadores Regionales
(entre ellos EE.UU., Brasil y la República Argentina) y Ex-
trarregionales (la UE, varios países de ese bloque, Australia,
el Vaticano, etc.).
Son sus órganos: la Reunión de Presidentes, el Con-
sejo de Ministros, el Comité Ejecutivo (integrado por un
representante por país) y la Secretaría General. Posee per-
sonalidad jurídica.

Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe (SELA)

Organismo regional intergubernamental, creado en 1975

mediante el Convenio de Panamá. Su sede está en Caracas
y está integrado por 27 países de la región. Su finalidad es
promover un mecanismo de consulta y coordinación econó-
mica para acordar posiciones comunes, como también im-
pulsar la cooperación y la integración entre países de Amé-
rica Latina y el Caribe.
Posee una serie de órganos, a saber: la Secretaría Perma-
nente, un Consejo Latinoamericano que celebrará una reu-
nión anual ordinaria y se coordinará por una Mesa Directiva

233
integrada por un Presidente, dos Vicepresidentes y un Rela-
tor, y los Comités de Acción.
Las decisiones se toman por consenso.

Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC)

Mecanismo intergubernamental de diálogo y concertación

política, conformado por los treinta y tres estados de la región
(una población de 600 millones de habitantes). Fue creada
mediante la firma de la Declaración de Caracas, en el marco de
la III Cumbre de América Latina y XXII Cumbre del Grupo
de Río, entre el 2 y 3 de diciembre de 2001. Reconoce como
antecedente el Congreso Anfictiónico de Panamá de 1826.
Ha realizado cinco cumbres desde su creación, desde
2013 a 2017. Para el período 2017-2018, El Salvador ha asu-
mido la Presidencia Pro-Témpore.

Comunidad Económica del Caribe (CARICOM)

Constituida por el Tratado de Chaguaramas (firmado por

Barbados, Guyana, Jamaica y Trinidad y Tobago) en 1973.
Actualmente cuenta con 15 miembros plenos, 5 asociados y
7 observadores (entre éstos últimos Colombia, México, Puer-
to Rico, República Dominicana y Venezuela). Posee diversos
órganos: Conferencia de Jefes de Estado, Consejo de Mi-
nistros, diversos Consejos (Finanzas, Comercio, Relaciones
Internacionales, Desarrollo Humano y Social), tres Comités
(Asuntos Legales, Presupuesto, Gobernadores de Banco Cen-
tral) y una Secretaría.
Posee algunas organizaciones regionales (de baja densi-
dad política) y algunas nacidas de asociaciones (Banco de De-
sarrollo, Universidad de Guyana, etc.). El idioma inglés es el

234
oficial, aunque el castellano se reconoció institucionalmente
como segunda lengua.
No ha logrado objetivos de envergadura (el comercio in-
trarregional es poco relevante) y tampoco se ha incorporado a
países con más peso en la región.

235
INTEGRACIÓN REGIONAL: TRANSICIÓN
Y PERSPECTIVAS

Las dificultades históricas de la integración latinoamericana

Con la brevedad que este tipo de publicaciones exige, hemos

seleccionado mojones que relacionaron la idea de integración
con la idea misma de independencia o emancipación america-
na. Surge también que las iniciativas no traspasaron el umbral
de la concreción. Se trataba de esfuerzos proyectados en colo-
nias que habían sido creadas en fases diferentes del dominio
español sobre América, muy heterogéneas en su organización,
sociedad, recursos y estrategia de sustentación institucional
y económica, signadas por el trato monopólico con la me-
trópoli, la cual -como vimos- hacia el siglo XVIII se encon-
traba sensiblemente retrasada en su progreso frente a otras
potencias, y que en sus últimas fases -ante la crisis generada
por el atraso- tensó la presión económica y política sobre las
estructuras de ultramar, generando fricciones con la dirigen-
cia y la sociedad local -y a su vez divergencias en ésta, posible-
mente alimentadas por el tipo de organización institucional
“indiana” impulsado por la corona española, marcado por la
asistematicidad y el oportunismo-. Los sucesos en Europa -el
conflicto anglo francés, la invasión a España- potenciaron un
contexto favorable al avance de las dirigencias locales sobre el
centralismo ibérico, lo que se proyectó a la independencia po-

237
lítica y económica de los bisoños proyectos de país, alentada
tanto por Francia como por Inglaterra -a su vez, enfrentadas
entre sí-: con lo que terminaron siendo peones en un gran ta-
blero de ajedrez global. Por ello, los procesos emancipatorios,
ante tantos conflictos internos y externos, se oscurecen por
la lucha de fracciones -sea dirigenciales, sea sectoriales, sea
territoriales- de la sociedad local arrojadas a los brazos de una
u otra potencia hegemónica; y ello, sumado a la nula mirada
horizontal entre las antiguas colonias, hace que la unidad o
integración permanezca mucho más en el terreno del discurso
que de la realidad. En este sentido, las colonias norteameri-
canas, menos heterogéneas entre sí, pudieron cerrar con más
anticipación un modelo confederal, afirmando una platafor-
ma territorial -incluida la compra de Lousiana a Francia y
de las Floridas a España y el avance hacia el oeste- política
y económica, que finalmente permitió a los Estados Unidos
aprovechar la coyuntura de conflictos ajenos para crecer sos-
tenidamente, como proyecto-realidad de organización, como
sociedad y como potencia económica y militar -sumando la
anexión de importantes territorios por esa vía-, ejecutando
una experiencia temprana y exitosa de integración.
Los Estados americanos poseyeron muy diferentes inte-
reses, estrategias y condicionamientos a la hora de procurar
sus independencias y no prescindieron de un tutorazgo extra
continental que jamás permitió afirmar proyectos autárqui-
cos, por eso las ideas de integración aparecen en la mayoría de
los casos en la reflexión más ilustrada, pero no logran ponerse
en práctica, a veces por la lejanía entre el autor de las mismas
y el poder, o a veces por la fricción en la que el autor, aún con
poder, debía intentar llevarlas adelante -no aparece el consen-
so o los acuerdos profundos a largo plazo para consolidarlas-.
Es cierto que entre los libertadores había un “americanismo”

238
(que algunos autores asignan a la ausencia de nacionalida-
des previas a la independencia, otros a la filiación masóni-
ca europea generalmente lograda fuera de España y otros a
una estrategia militar defensiva y de más corto plazo), que en
cualquier caso eran patrimonio de una elite que terminada
las batallas, no logró anclar o imbricar suficientemente, en lo
inmediato, en las sociedades locales. Muchos de estos grandes
héroes militares no encontraron su brillo sino décadas des-
pués de haber sido abiertamente cuestionados, denigrados,
desterrados o exiliados.
En gran parte del siglo XX no varía demasiado el de-
rrotero integracionista, cierto que en otro contexto -que no
prescindió de guerras entre vecinos-, aunque aparecen opor-
tunidades ciertas en la posguerra -en las que el esfuerzo ar-
gentino chocó contra presiones muy fuertes en el Brasil, que
excedieron la voluntad de su presidente Vargas- y, muchos
años después, tras la “década perdida” de 1980. Para el Cono
Sur, el inicio de la integración entre Argentina y Brasil (1985)
y la firma del Tratado de Paz y Amistad entre Argentina y
Chile (1984) -que si bien no es un convenio de integración
termina con toda hipótesis de conflicto-, sostenidos por un
entendimiento sin precedentes de respaldo dirigencial y social
tan homogéneo, pues todos los esfuerzos anteriores no habían
contado con alguno de los apoyos fundamentales, del cual se
desprende el Mercosur, abren las puertas a un programa muy
ambicioso y aún incumplido, permitiendo afirmar que aún
cuando las fuerzas no integracionistas predominen sobre las
integracionistas, haya una tradición en impulsarla399 que ha
trascendido al siglo XXI.

399 En un diagnóstico análogo -aunque definitivamente anclado en el enfo-

que bolivariano fracasado de Unasur- Ansaldi, Waldo, Por patria entendemos
la vasta extensión de ambas Américas. El proyecto de unidad latinoamericana en

239
Quienes, qué y cómo

Si es cierto que la integración es una respuesta a la globaliza-

ción -irreversible ésta en el planeta entero-, también lo es que
no todos los Estados necesitan o se adaptan a ella. Por una
parte, las superpotencias no logran conformarse en un pie de
igualdad con otros Estados en procesos de este tipo. Sólo es
viable un regionalismo abierto o esquemas de tratados bilate-
rales que funcionan más bien como contratos “por adhesión”.
Aún así, en el caso de los Estados Unidos, hay una marca-
da crítica social a ciertos resultados de la interdependencia
y los acuerdos regionales, aprovechada por la administración
Trump para un inesperado giro hacia la retracción de com-
promisos convenidos.
En paralelo, integrar a los países pequeños resulta, como
hemos destacado, una empresa de máxima complejidad. Su
incorporación sin los planes de contingencia adecuados ge-
nera rápidamente complicaciones: desde movimientos migra-
torios no planificados hasta desequilibrios institucionales por
las diferencias de calidad institucional y democrática.
Las agendas de los procesos (el “qué”) merecen algún de-
tenimiento. Si la integración es cultural, sus móviles son polí-
ticos, no es un fin en sí misma, es necesariamente incremen-
tal, se ejecuta en países que respetan el Estado de Derecho,
es respaldada por la ciudadanía400 y se vale de instrumentos

perspectiva histórica, monografía, Facultad de Ciencias Sociales de la Universi-

dad de Buenos Aires, 2015.
400 Según la última encuesta de INTAL-Latinobarómetro difundida a la
realización de este libro, el 81% de los ciudadanos del Mercosur respalda la
integración en la región, incluso por sobre el 74% de la zona de Alianza del Pa-
cífico. Gustavo Béliz, “Regionalismo Inteligente 4.0”, en Los futuros del Mer-
cosur. Nuevos rumbos de la integración regional. Instituto para la Integración
de América Latina y el Caribe (INTAL), Sector de Integración y Comercio
(INT). Banco Interamericano de Desarrollo. Marzo 2017. Pág. 13.

240
económicos que en los países medianos y grandes tendrán que
ver con la creación y diversificación del intercambio regional
y en los pequeños con el desarrollo de un complejo producti-
vo para generar en ambos beneficios sociales, la correcta iden-
tificación de los objetivos inmediatos y mediatos, las etapas y
los sectores excede las fórmulas de compromiso. Existe una
guía, están los conocimientos, no faltan los estudios. También
abunda mano de obra, por cierto -técnicos de toda variedad-,
aunque aquí empezamos con los problemas. Pues no sólo en
los documentos oficiales, sino en el discurso de la integra-
ción, aún la de Europa y qué decir de los procesos latinoa-
mericanos, sobra la retórica. Aquellos discursos guía de los
comienzos, han sido tan profundos como consistentes. Con-
tienen diagnósticos impecables y propuestas de notable apti-
tud para su comprensión. Pocas carillas sobre una pauta muy
bien planteada. Aún en una sociedad distinta -líquida según
Bauman- es necesario regresar a la solidez de los orígenes, en
base al estudio, la experiencia y la combinación de intuición y
razón que sustenta los grandes saltos de la civilización. Inten-
tar la comprensión del Mercosur o aún de la Unión Europea
sólo por un análisis de la burocracia instalada en 2017 no es
viable, y agotará los proyectos en una generación.

Un esquema agobiado frente a muchos esquemas que

agobian

Comenzamos por destacar algunos detalles del caso europeo,

que ha tenido crisis a lo largo de sus más de sesenta y seis años
(desde la CECA). La ampliación a veintisiete Estados miem-
bros ha debilitado el comunitarismo, sobrecargando a los mo-
tores del proceso, en particular a Alemania. La carencia de líde-
res de fuste, ha quitado impacto, debate, visibilidad, capacidad

241
mediadora, autoridad e influencia a la integración y sus actores.
Los cada vez más elevados costos de la integración son recha-
zados por una ciudadanía que no palpa proyectos transforma-
dores, y que en el crecimiento cuantitativo de las instituciones,
sus tecnocracias, sus burocracias, no ve fortalecimiento sino
engorde. La existencia de un vastísimo acervo, la experiencia
de más de setenta años -incluyendo los esbozos de posguerra-
de negociaciones y concreciones, la superación exitosa de com-
plejos problemas a lo largo de ese término en todas las décadas,
juegan a favor de Europa. La salida del Reino Unido -votada
pero de compleja ejecución-, los movimientos secesionistas re-
gionales que invocan forzadamente el principio de autodeter-
minación de los pueblos401 -que soslayan al Derecho Interna-
cional, al Derecho Comunitario y al Derecho Constitucional
nacional402-, la poca trascendencia transformadora que en un
decenio de testeo, logró el Tratado de Lisboa. Hoy hablamos
de “europeización” no para explicar el camino a la integración,
ni para medir la convergencia, sino para estudiar como la con-
solidada estructura comunitaria impacta sobre las nacionales.
Pero la debilidad estructural, la carencia de proyectos, hace que
las corrientes que analizan la europeización -desde la academia
pasando por la política hasta llegar a la ciudadanía- le exijan a
esos mismos polos de poder que deben hacer la Europa todos
los días, más resultados. No se debe perder la memoria, que a
su vez es el fruto de una iniciativa de reconstrucción que tuvo
que ser frente a la descomunal destrucción, que no sólo no
debe ser olvidada, sino que debe reaprenderse403.

401 Espósito Santiago Martín, ¿Adéu Espanya? en Breviario de Relaciones Inter-

nacionales, Maestría en Relaciones Internacionales, Centro de Estudios Avan-
zados, Universidad Nacional de Córdoba.
402 Mangas Martín, Araceli, Construir la casa catalana por el tejado, El mun-
do, 15 de octubre de 2012.
403 Judt, Tony, Postguerra: una historia de Europa desde 1945, Penguin Ran-
dom House, 2016.

242
 Desde la otra costa, la superabundancia de esquemas de
integración regional en América Latina (CELAC, UNASUR,
MERCOSUR, CAN, SICA, ALBA, Alianza del Pacífico, CA-
RICOM, etc.), junto a la imposibilidad de una cooperación
eficiente hacia su interior y entre sí, impacta negativamente
en la perfomance, la visibilidad y el prestigio de los procesos
de integración en la región. Asistimos a una permanente hui-
da hacia adelante, en la cual las nuevas instancias no resuelven
la situación de sus predecesoras.
Un caso reciente fue UNASUR y la cohabitación de
MERCOSUR y CAN en su entorno, así como la superposi-
ción de funciones y objetivos con la CELAC. Pese a la deriva
de la CAN y a la crisis respecto a la incorporación de Vene-
zuela y Bolivia al MERCOSUR, ni UNASUR ni MERCO-
SUR han asumido la situación con madurez. Podría pensarse
que si la CAN se encuentra atravesada por la contradicción,
MERCOSUR tiene posibilidades de nutrir con su estructura
económica y comercial a la UNASUR pero hay mucho sin
aclarar, comenzando por el papel de Chile, Colombia y Perú,
y sin olvidar a Paraguay y Uruguay y con el bajísimo perfil del
bloque, nacido por el impulso y la situación coyuntural de
Venezuela, que en estos meses atraviesa una de las más graves
crisis políticas de su historia nacional, hacia dentro del Estado
y en el concierto internacional. La fragmentación de los pro-
cesos no parece tener fin.
Si bien los móviles políticos, como se ha analizado -la
“alta política” o “high policy relevance”- han sido centrales
por ejemplo, para construir el edificio europeo -utilizando la
herramienta de la integración económica y el método del in-
crementalismo-, y el “europeísmo” como ideología, si bien
nació de políticos moderados -varios de ellos de extracción
demócrata cristiana, pero también de la derecha más conser-
vadora y aún la izquierda-, logró empujar a la ciudadanía a

243
más cambios, su vacío actual la debilita; y en el otro extre-
mo, la excesiva politización de los procesos latinoamericanos,
la exacerbación de los particularismos ideológicos -aún en el
caso de la Alianza del Pacífico, con ese cierto culto a la desi-
deologización-, en un contexto de esquemas que no abando-
nan la impronta intergubernamental e hiper-presidencialista,
no han resultado para lograr performances exitosas. Por caso,
tomemos el accidentado e inconcluso -porque antes de la sus-
pensión, aún cuando formalmente estaba concluido, estaban
pendiente importantes asuntos- proceso de incorporación de
Venezuela al MERCOSUR.
Transcurriendo una nueva transición política en la re-
gión, acompañada de crisis institucionales que aportaron
inestabilidad en países muy importantes, se ciñe otra amenaza
para los mecanismos regionales. El “regionalismo post-libe-
ral” o “post-hegemónico”, que como hemos señalado repre-
sentó una pretendida ruptura con los modelos de la década
de 1990404 se ahueca y pierde contenido. ¿Es otra oportuni-
dad para el regionalismo abierto? Y en tal caso, ¿Abierto hacia
dónde? ¿Es el tiempo de una integración sectorial concentra-
da en objetivos y plazos razonables entre pocos países, para
lograr cierta interdependencia industrial y tras ella, una sufi-
ciente plataforma para salir de otra manera al mundo? ¿Será el
triunfo de las megarregiones sobre los organismos multilate-
rales o al revés? Aún en el caso del Mercosur, hay estudios que
demuestran que la multiplicación del comercio, sólo Argen-
tina y Brasil alcanzaron genuinas experiencias de integración

404 Briceño Ruiz, José, “Ejes y modelos en la etapa actual de la integración

económica regional en América Latina”, Estudios Internacionales, 175, 2013.
Instituto de Estudios Internacionales. Universidad de Chile Pág. 11, enten-
dido el regionalismo latinoamericano de la primera década de 2000 como un
“espacio de contestación y resistencia para enfrentar el neo liberalismo y la
hegemonía estadounidense (Rigirozzi, 2010)” -Idem, pág. 11-.

244
industrial405. ¿Hay posibilidad para una “fabrica mundial” en
el Cono Sur, donde -por ejemplo- se concentra el principal
polo productor de alimentos del mundo?
A la multiplicidad de procesos de integración regional
en América, hay que sumarle la pérdida de fuerza de algu-
no de ellos, en especial aquellos que nacieron bajo el amparo
de la integración post liberal. En el norte, estamos atentos a
la evolución del NAFTA, en particular la relación EE.UU-
México. En Centroamérica, los diversos procesos, también
son fuertemente dependientes de la actitud que finalmente
tome Estados Unidos frente a su interacción con la región. En
Sudamérica, el ALBA, la CELAC y el UNASUR, nacieron en
un contexto de economías en crecimiento, con gobiernos que
disponían de recursos materiales para asignar a propuestas re-
gionales. La desaceleración económica sugiere una retracción
de los gastos en todas las iniciativas regionales que requieren
de recursos económicos y financieros o su desvío a necesida-
des internas que pasarán a ser prioridad.
Volvemos sobre las crisis políticas a nivel local. La ca-
pacidad para resolver conflictos de la UNASUR se vio total-
mente desbordada frente a lo ocurrido en Venezuela y Brasil.
El ascenso de China en la economía mundial y la continua-
ción de la crisis de 2009 en Europa obligó a muchos Estados
del continente a mirar hacia el Pacífico y explotar de manera
pragmática acuerdos comerciales y de inversión.
La fragmentación es el rasgo más significativo de la ac-
tualidad de los procesos de integración regional. En este pe-
ríodo, los Estados parecen exploran distintas alternativas de
inclusión en el orden internacional, destacando la pluralidad

405 Alvarez, Mariano, Los 20 años de Mercosur: una integración a dos velocida-
des, CEPAL, División de Comercio Internacional, Serie Comercio Internacio-
nal, Santiago de Chile, noviembre de 2011, pág. 49.

245
de los vínculos externos y los multilateralismos de carácter
flexible como nuevas tendencias dominantes.
Los esquemas regionales se ven impactados por esta pro-
liferación sin sustancia. Se visualiza un estancamiento de la
CAN, del MERCOSUR, de la UNASUR. Una visión más
pragmática se impone gradualmente en la evaluación de las
oportunidades y desafíos externos de la región.
Si no está claro quiénes, ni tampoco qué (por caso algo
tan simple como comenzar por diferenciar si América Latina
o América del Sur) el cómo es el tercer problema. Se agre-
gan cada vez más instituciones que no coordinan sus accio-
nes. La debilidad de las rutinas, las vías por las que deberían
transcurrir las negociaciones, la ausencia de objetivos ciertos,
mensurables, evaluables, nos dejan a la expectativa -si no a
merced- de cómo resuelvan sus problemas tanto Venezuela
como Brasil. Y por qué no, en otro nivel, Argentina y Chile.

El futuro

Ya enfocados en nuestro continente, lo que pase en los

próximos años dependerá de la ¿renovada? dirigencia po-
lítica y del escenario resultante. Será recomendable buscar
perspectivas pragmáticas, sin caer en la anomia, de convergir
en el mediano y largo plazo entre las distintas iniciativas. De
encontrar una agenda real. Existen suficientes temas de inte-
rés común para sustentar negociaciones futuras de los países
como bloque. Salvo que se resuelva sincerar que en Latino-
américa, se vive mejor sin preocuparse tanto por lo que le
pasa al resto, ilusión que de tanto en tanto nos asalta, pero
que también, cíclicamente se desvanece, por inconsistente.
Y en la cruel realidad, cuando desaparece el vaho ilusionista,

246
nos damos cuenta de que no sólo dejamos de preocuparnos
por los otros, sino que en ese soslayo del vecino, nos descui-
damos a nosotros mismos.
Podríamos entusiasmarnos y -otra vez- ilusionarnos con
que podemos estar cerca de una oportunidad histórica para
concertar y ejecutar una verdadera integración regional. Pero
el ilusionismo, emparentado de algún modo con la incorpora-
ción de algunas fantasías al mundo real que refleja la cotidia-
neidad, imagen típica del realismo mágico que ha caracteri-
zado a la Latinoamérica toda, no debe volvernos a confundir.
Existen las herramientas, se conocen los procedimientos,
se han analizado los escenarios, pero todavía queda mucho
camino por recorrer, mientras no aflore la combinación de
una o dos generaciones de hombres y mujeres dotados de una
especial aptitud y vocación. No hablamos de una nueva aris-
tocracia, ni de un elitismo tecnocrático, ni de dictadores que
sin contrapesos democráticos, impongan planes dirigistas.
Pensamos en personas dotadas de razonamiento, aptitud para
la acción, determinadas, sensibles, generosas, interesadas en
un proyecto a largo plazo. Capaces de rescatar los temas que
requieren de una mirada integradora, plasmarlos en proyectos
sensatos, e impulsar su ejecución. Dispersos en la academia,
la política profesional, la Administración Pública, el comercio
y la industria, la actuación en la sociedad civil, en una ciuda-
danía mejor informada y más comprometida. Y por todo ello
capaces de embarcarse en una empresa para la que no existen
tantos secretos de implementación, sino una realidad concre-
ta: trabajo, trabajo y más trabajo.
La concepción mágica, a veces deslumbra, pero es un
subterfugio: un modo de salir por la tangente, de lograr un
efecto antes que un resultado, de ganar tiempo para luego
perderlo sin (tanta) culpa. Pero cuando el truco ya no atrae,

247
otra vez, estaremos solos frente al espejo. Con mucho menos
tiempo por delante.
Y con una certidumbre: la magia, finalmente, elegirá
posarse otro cuerpo, para volver a comenzarlo todo, desde el
mismo tedioso e insustancial principio.

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ABREVIATURAS Y SIGLAS

ABC Argentina, Brasil, Chile

ABRAMEX Argentina, Brasil, México
ACE Acuerdo de Complementación Económica
AEC Arancel Externo Común
ALADI Asociación Latinoamericana de Integración
ALALC Asociación Latinoamericana de Libre Co-
mercio
ALBA Alianza Bolivariana para los Pueblos de
Nuestra América 
AP Alianza del Pacífico
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BRIC Brasil, Rusia, India, China
BRICS Brasil, Rusia, India, China, Sudáfrica
CAF Banco de Desarrollo de América Latina
CAM Código Aduanero del MERCOSUR
CAN Comunidad Andina de Naciones
CARICOM Comunidad del Caribe
CAUCE Convenio Argentina-Uruguay de Com-
plementación Económica
CCM Comisión de Comercio del MERCOSUR

265
CELAC Comunidad de Estados Latinoamericanos
y Caribeños
CEPAL Comisión Económica para América Lati-
na y el Caribe
CMC Consejo del Mercado Común
CNMF Cláusula de Nación Más Favorecida
CRPM Comisión de Representantes Permanentes
del MERCOSUR
CSN Comunidad Sudamericana de Naciones
DDHH Derechos Humanos
Dec. Decisión
Dir. Directiva
EP Estados Parte
FLACSO Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales
FMI Fondo Monetario Internacional
FOCEM Fondo de Convergencia Estructural del
MERCOSUR
FOPyME Fondo MERCOSUR de Garantías para
Pequeñas y Medianas Empresas
GATT Acuerdo General sobre Aranceles Adua-
neros y Comercio
GMC Grupo del Mercado Común
INAI Instituto para las Negociaciones Agrícolas
Internacionales
INTAL Instituto para la Integración de América
Latina y el Caribe
MC Mercado Común
MCCA Mercado Común Centroamericano

266
MERCOSUR Mercado Común del Sur
NAFTA Tratado de Libre Comercio de América
del Norte 
OCDE Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico
OEA Organización de Estados Americanos
OMA Organización Mundial de Aduanas
OMC Organización Mundial del Comercio
OMS Organización Mundial de la Salud
ONU Organización de las Naciones Unidas
PARLASUR Parlamento del Mercosur
PBI Producto Bruto Interno
PDR Países de Desarrollo Relativo
PIGS Portugal, Italia, Grecia, España
PMDR Países de Menor Desarrollo Relativo
PO Protocolo de Olivos
POP Protocolo de Ouro Preto
Res. Resolución
SELA Sistema Económico Latinoamericano y
del Caribe
SICA Sistema de Integración Centroamericano
SM Secretaría del MERCOSUR
TAH Tribunales Arbitrales Ad Hoc
TPR Tribunal Permanente de Revisión
TUE Tratado de la Unión Europea
UE Unión Europea
UNCTAD Conferencia de las Naciones Unidas sobre
Comercio y Desarrollo

267
UNESCO Organización de las Naciones Unidas
para la Educación, la Ciencia y la Cultura 
UTF Unidad Técnica FOCEM

268
ÍNDICE

Prólogo 7

Nuestro punto de partida 15

Hacia un concepto de integración 21
Definición coloquial 21
Antecedentes de su definición técnica
(breve síntesis) 22
Concepto técnico de integración 49
Integración, intergubernamentalismo y
cooperación 64
Breve caracterización de los procesos de
integración 66
Extensión o alcance 66
Objetivos y modelos de la integración en
la experiencia comparada 70
Niveles de integración: su significación política 73
Integración interestatal, regionalismo y
regionalización 78
La integración en la Europa comunitaria 78
Brexit: escenario impensado 84
La integración en América 91
Antecedentes históricos (breve síntesis) 91
 La creación de la Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (CEPAL) y la
formación de la Asociación Latinoamericana
de Libre Comercio (ALALC) 110
De ALALC a ALADI 119
De ALADI al MERCOSUR 129
Legalidad y legitimidad en la integración
latinoamericana 140
El MERCOSUR, ¿p.roducto de la transición
democrática? 148
El proceso MERCOSUR 153
Factores que contribuyen a su formación 153
Las instituciones del esquema MERCOSUR 163
Fuentes de Derecho del MERCOSUR 176
Fondo de Convergencia Estructural del
MERCOSUR - FOCEM 179
PARLASUR 186
Ampliación del MERCOSUR 190
Laudo 01/2012 195
Código Aduanero del MERCOSUR (CAM) y
Arancel Externo Común (AEC): ¿hacia
una unión aduanera? 197
La dinámica y la institucionalidad en
el MERCOSUR 200
Unión de las Naciones Suramericanas - UNASUR 218
Antecedentes 218
Instituciones de la UNASUR 221
Relación MERCOSUR-UNASUR 223
Alianza del Pacífico 225
Otros esquemas de integración
Latinoamericanos 229
Comunidad Andina de Naciones 229
Sistema de Integración Centroamericano
 (SICA) 232
Sistema Económico Latinoamericano y
del Caribe (SELA) 233
Comunidad de Estados Latinoamericanos y
Caribeños (CELAC) 234
Comunidad Económica del Caribe
(CARICOM) 234

Integración Regional: transición y perspectivas 237

Las dificultades históricas de la integración
latinoamericana 237
Quienes, qué y cómo 240
Un esquema agobiado frente a muchos esquemas
que agobian 241
El futuro 246

Bibliografía 249

Abreviaturas y siglas 265