Acciones Procesales Administrativas

ACCIONES PROCESALES ADMINISTRATIVAS
JOSE ROBERTO DROMI

Profesor titular de Derecho
Administrativo.
I - ACCION, RECURSO, PRETENSION Y DEMANDA
Acciones o recursos judiciales: El particular afectado por un acto

administrativo recurre —contra él— administrativamente y agotada esa
vía puede ocurrir a la vía judicial, interponiendo una acción. Quien titula-
riza una acción jurídica administrativa (derecho subjetivo, interés legítimo)
puede defenderla en juicio en virtud del principio constitucional consa-
grado por el Art. 18: " . . . e s inviolable la defensa en juicio de la persona
y de los derechos". Este derecho de ocurrir al ángulo jurisdiccional se
ejercita a través de la acción procesal administrativa, que tutela situaciones
jurídicas subjetivas 1.
La nomenclatura recursos debe limitarse a los trámites que se reali-
zan dentro de una misma sede funcional. Así, en sede administrativa te-
1 DIEZ, Derecho Administrativo, Buenos Aires, Plus Ultra, 1972, T. VI, pág.
327, nota 37. “No estamos de acuerdo con los autores que hablan de interpo-
ner recursos en sede judicial. Decimos así porque en realidad el Juez no hace
una revisión del procedimiento administrativo, sino que se instaura un pro-
ceso con nuevas pruebas y nuevos hechos... si la función del Juez se limi-
tara a revisar la decisión administrativa, probablemente podría aceptar-
se la idea de que habría que interponer un recurso”. Idem, GUAST, La
Pretensión procesal, Rev. Der. Proc., Nº 1/2, Bs. As., 1951, año IX, p. 333;
IBAÑEZ FROCHAN, Tratado de los Recursos en el Proceso Civil (Bs. As.,
1957), p. 41. En contra, FIORINI, Qué es el Contencioso, Bs. As., 1965, p. 263,
quien señala que “el término recurso contencioso es el que técnicamente co-
rresponde”. PERA VERDAGUER, Francisco, Comentarios a la Ley de lo
Contencioso Administrativo (Barcelona, Ed. Bosch, 1962), p. 24, “Parece más
correcto hablar de acción o pretensión administrativa”.
116 JOSE ROBERTO DROMI
nemos el recurso jerárquico y en sede judicial el recurso de apelación.

En ambos casos, similarmente, se interpone ante la autoridad superior.
Los recursos se refieren a las impugnaciones que se realizan dentro
y ante un mismo órgano estatal. Por ello, y en tanto el proceso adminis-
trativo importa la impugnación por los particulares de los actos de la
administración ante el órgano jurisdiccional (ante otro poder del Estado),
de acuerdo con el sistema judicialista, es más propio (tal como lo hace
el anteproyecto nacional de 1965 y los códigos de Corrientes y Mendoza)
hablar de acción y no de recursos, como los viejos Códigos contenciosos
provinciales, que siguen en alguna medida el sistema francés de juris-
dicción delegada 2.
demanda y el recurso son formas procesales de ejercicio de la
La
acción; la primera es forma ordinaria y la segunda extraordinaria. El re-
curso supone una instancia anterior al menos, lo que no ocurre con el
proceso administrativo, pues la gestión administrativa previa (recursos
administrativos, reclamaciones, etc.), no tiene entidad jurisdiccional (Art.
95 de la Constitución Nacional).
La acción procesal administrativa se diferencia de los recursos admi-
nistrativos, de la demanda administrativa, del recurso judicial y la preten-
sión procesal administrativa.
Acción administrativa y recurso administrativo. Conforme a lo ex-
puesto, veamos la diferencia que existe entre ambos remedios de protec-
ción jurídica administrativa. En efecto, las acciones se integran al deno-
minado "proceso administrativo" de carácter judicial, en tanto que los
recursos son parte del llamado "procedimiento administrativo" de carác-
ter administrativo. Particularizando la diferencia entre dichos medios de
tutela jurídica, veamos:
a) por la naturaleza de la función estatal que se ejerce. En el caso de
los recursos administrativos, la función estatal ejercitada es pre-
cisamente la función administrativa como actividad estatal rema-
nente o residual, en tanto que con las acciones administrativas se
pone en movimiento la función jurisdiccional del Estado.
b) Por el carácter en que actúa el que decide. En los recursos admi-
2 En contra, BERCAITZ, Miguel Ángel, Proceso y procedimiento Contensioso-

Administrativo, R.A.P. Nº 44 (Madrid, 1964), p.128, que sostiene la nomen-
clatura recursos entre otras razones, a) porque en la vía judicial no se pue-
den introducir nuevas cuestiones —no razones o fundamentos— que las de
la vía administrativa y b) porque la estabilidad de los actos exige un término
breve de caducidad propio de los recursos y no un término de prescripción
de la acción. El autor citado omite y refuta los argumentos relativos al
carácter “revisor amplio” del juicio contencioso-administrativo y a la exis-
tencia de un procedimiento contradictorio amplio.
IDEARIUM 117
nistrativos quien decide es la autoridad administrativa, que actúa

como parte en el procedimiento. Por el contrario, en las acciones
procesales administrativas decide un órgano judicial o tribunal,
que actúa como tercero imparcial en el proceso.
c) Por la extensión del control. Con los recursos se promueve un
control amplio de legalidad, vale decir de la legitimidad y opor-
tunidad, en tanto que con las acciones el control judicial está li-
mitado a verificar la legitimidad del obrar estatal, esto es una par-
cela de la legalidad.
d) Por las situaciones jurídicas tuteladas.
Con los recursos adminis-
trativos, en sentido amplio,tutelan derechos subjetivos, inte-
se
reses legítimos e intereses simples. Las acciones judiciales o proce-
sales administrativas tutelan únicamente derechos subjetivos e in-
tereses legítimos.
e) Por las facultades procedimentales del órgano que
decide. En el
procedimiento administrativo hay impulsión de oficio por parte
de la autoridad administrativa e impera el principio de la verdad
material. En el proceso administrativo, en cambio, la impulsión
es de parte o a instancia de la parte interesada e impera el prin-
cipio de la verdad formal.
f) Por la naturaleza del acto que decide. La decisión que recae en
los recursos administrativos reviste formas jurídicas de "acto ad-
ministrativo". En tanto que la decisión que recae en sede judicial
con las acciones administrativas reviste forma jurídica de "acto
judicial o sentencia".
g) Por la eficacia y recurribilidad de la decisión. La decisión que recae
en los recursos administrativos es impugnable por otros recursos
administrativos y, luego, agotada la vía administrativa por accio-
nes judiciales. Además la administración está parcialmente limitada
por la decisión, pues su poder de revocación, modificación o subs-
titución está supeditado a la inexistencia de estabilidad o cosa
juzgada administrativa. En el caso de las acciones administrativas
la decisión final es impugnable, en algunos supuestos, por recur-
sos judiciales (v.gr. nulidad, apelación, extraordinario) dentro de
la misma sede. La decisión se transforma en inmutable o cosa
juzgada judicial una vez agotados los recursos judiciales. La sen-
tencia tiene fuerza de verdad legal y es vinculante incluso para
el juez.
Acción administrativa y recurso judicial. Recurso es el acto procesal
por el cual se formula una pretensión y con el que se inicia un juicio
administrativo especial o extraordinario. El recurso tiene un ámbito más
limitado que la demanda y, a diferencia de ésta, los recursos son creacio-

nes del legislador, siendo los actos administrativos susceptibles de ellos
únicamente cuando aquél lo dispone.
Un tipo de recurso judicial contra una decisión administrativa es el
previsto por el Art. 15 de la Ley 48, ante la Corte Suprema de la Nación
(recurso extraordinario). Otros ejemplos son los recursos de apelación
(Art. 14, Ley 11.226; Art. 1 1 7 , Ley 17.245; Art. 1º, Ley 18.499) y de nu-
3
lidad (Art. 16, Ley de Aduana), etc. . No debe confundirse el recurso
judicial considerado en este capítulo con el que sirve para mantener en
juicio la pretensión formulada en la demanda (por ej. recursos de aclara-
toria, nulidad, apelación, revisión, etc.). Estos últimos son recursos que
se dan dentro de un proceso pero no lo promueven ni inician. Esta con-
fusión es la que subyace en la doctrina clásica que denomina recurso a
la demanda prevista en los códigos contencioso-administrativos 4.
Acción y pretensión procesal administrativa. Cuando los titulares de
una situación jurídico-administrativa ejercen su acción procesal, lo hacen
para obtener una tutela o satisfacción jurídica particular. Lo reclamado al
órgano judicial constituye el objeto del juicio. Lo pretendido aparece po-
sibilitado por la acción. La doctrina llama a este reclamo pretensión pro-
5
cesal . La acción, si bien agota la voluntad del reclamo y pretensión,
mantiene poderes ejercitables en el proceso.
Los requisitos de la pretensión procesal administrativa se clasifican en:
1. Subjetivos: que a su vez comprenden Jurisdicción y competencia
del órgano judicial y la legitimación activa y pasiva de las partes.
2. Objetivo: que los actos administrativos cuestionados sean suscep-
tibles de impugnación.
3. De la actividad: que la pretensión se formule en la sede del ór-
3 GRAU, Habilitación de la Instancia Contencioso Administrativo, La Plata,

Platense, 1971, p. 36-37 y 65-66, cita otros ejemplos como los de la Ley de
Vinos Nº 14.878, arts. 28 y 29; Ley Universitaria Nº 17.245, arts. 117-119;
Empleo Público, Decreto 6666/57, arts. 24-28. BOSCH Jorge T., Revisión
Judicial de Sentencias Interlocutorias dictadas por Órganos Administrativos
que ejercen Funciones Jurisdiccionales, La Ley, V.84, p.182; Ampliar en
DANIELIAN, Recursos Judiciales contra Decisiones Administrativas (Bue-
nos Aires, Plus Ultra, 1964), que en un meritorio trabajo de recopilación
tipifica y cataloga los recursos por ante los distintos fueros: Civil, Federal,
Penal, Penal Económico y Laboral.
4 Así, BIELSA, Rafael, Demandas contenciosas y Recursos Jurisdiccionales
contra Actos Administrativos, La Ley, V.79, p.765, y FIORINI Bartolomé,
Qué es el Contencioso, ob. cit. p. 263, hablan de “recurso contencioso’’, en
lugar de “Acción Procesal”.
5 Cfr. C.S.N. Fallos, V.224, p.488. GONZALEZ PEREZ, Jesús, Derecho Proce-
sal Administrativo, Madrid. 1993, Vol. II, p. 295, y la Pretensión Procesal Ad-
ministrativa en R.AP., N° 12 (Madrid, 1953), p. 77; VIVANCOS, Las Causas
de inadmisibilidad del recurso Contencioso-Administrativo, ob. cit., p. 127.
IDEARIUM 119
gano competente (lugar), dentro de los plazos señalados (tiempo)

y cumpliendo los requisitos formales (forma)6.
La pretensión "es la afirmación de un sujeto de derecho de merecer
la tutela jurídica y, por supuesto, la aspiración de que esta se haga efecti-
va. Es la auto atribución de un derecho por parte de un sujeto que, invo-
cándolo pide concretamente que se haga efectiva a su respaldo la tutela
jurídica. La pretensión no es la acción. La acción es el poder jurídico de
hacer valer la pretensión. Ese poder jurídico existe en el individuo, aun
cuando la pretensión sea impugnada" 7.
Acción Administrativa y Demanda Administrativa. La demanda es el
acto procesal en el cual se formulan la pretensión y por el que se inicia
un juicio administrativo ordinario. Todos nuestros códigos procesales así
le llaman a este escrito inicial 8.
La demanda se diferencia claramente de la pretensión. Al presentarse
la demanda el actor deberá acompañar la petición que se formula, pre-
cisando con claridad la pretensión que se deduce (Código de Salta, Art.
29); Buenos Aires, Art. 31 Inc. 6, etc.). De lo expuesto se desprende que
la demanda contiene la pretensión.
Contenido de la pretensión procesal: El contenido de la pretensión

procesal varía de acuerdo a la acción ejercitada.
Comúnmente la pretensión procesal contiene:
a) un pedido de anulación del acto y
b) la petición del reconocimiento de una situación jurídica individua-
lizada y la indemnización de daños y perjuicios.
En ese sentido los códigos procesales modernos, v.gr. el de Mendoza,
dicen que "el demandante podrá pretender la anulación total o parcial
de la disposición administrativa impugnada y, en su caso, el restableci-
miento y reconocimiento del derecho vulnerado, desconocido o incumpli-
do y el resarcimiento de los perjuicios sufridos" 9.
6 GONZALEZ PEREZ, ob. cit. T. II, p.330-338; GRAU, Ob. cit., p.63.
7 COUTURE, Eduardo J., Fundamentos del Derecho Procesal Civil, (Bs. As.,
De Palma, 1958), p.72.
8 DIEZ, ob. cit., T. VI, p. 326-237; ARGAÑRAZ, Manuel, Tratado de lo Conten-
cioso Administrativo, Bs. As., TEA, 1955, p. 267; GRAU, ob. cit., p. 04, C.S.N.,
Fallos V. 6, p. 386 equivale a la acusación, en causas criminales.
9 Cfr. art. 18. 1º, 34, inc. c) y 59 inc. a), Ley 3918 de Mendoza. Ver GRAU
ob. cit., p. 63. Ampliar en ABAD HERNANDO, Jesús L., Acción Contencioso -
Administrativa de Plena Jurisdicción. Sentido y Alcance en Código de la
Provincia de Córdoba, en J.A., Nº 4351, setiembre 10 de 1973, p. 8-12. PAU-
LUS, Sobre la Sentencia en el proceso administrativo, en JA. Nº 4482, mar-
zo 25 1974 pp. 8/10.
La acción puede perseguir la "anulación de un acto" o la "ejecución

10
de un acto", según sea la pretensión de "anulación" o "imposición" .
II - ACCIONES PROCESALES EN PARTICULAR
Acción de plena jurisdicción. La pretensión procesal denominada de

plena jurisdicción, "es aquella en que se solicita del órgano jurisdiccional
no sólo la anulación del acto sino el reconocimiento de una situación ju-
rídica individualizada, restaurando las cosas a su primitivo estado, o bien
en su caso atendiendo una demanda de indemnización" 11 . Para interpo-
ner esta acción no es suficiente invocar un interés, sino que es necesario
tener como base la lesión de un derecho subjetivo. Se discute precisamente
la situación jurídica que debe corresponderle al recurrente de acuerdo
con el derecho en vigencia.
La decisión final, obviamente, tiene un campo de acción más amplio
que en las otras acciones, ya que para dar satisfacción al derecho subje-
tivo violado puede anular el acto y resarcir los daños y perjuicios. En con-
secuencia, la acción de plena jurisdicción procede cuando invocándose
agravio a un derecho subjetivo se persigue la anulación de algunos de
los actos impugnables, el consiguiente restablecimiento del derecho que
se dice agraviado y la reparación del daño ocasionado. El juez, en cono-
cimiento de esta acción, tiene jurisdicción plena, de ahí el nombre de esta
vía jurisdiccional. Se basa en una pretensión que, como dijimos, persigue
el reconocimiento de una situación jurídica individualizada en forma ex-
clusiva, de un auténtico derecho subjetivo.
Los códigos del grupo antiguo (Buenos Aires, Salta, San Luis) legis-
lan sobre la tutela al derecho subjetivo y prevén únicamente la acción
de plena jurisdicción (Código de Buenos Aires, Arts. 1º, 2º y 28º, inc. 3º;
Salta, Arts. 1° y 26°, inc. 3º) y no la de anulación o ilegitimidad para
tutelar intereses legítimos.
El procedimiento en la acción de plena jurisdicción es similar al
ordinario: demanda, contestación, apertura a prueba, etc. La administra-
ción tienen carácter de parte y las facultades del juez son las usuales: no
puede actuar de oficio, resuelve según la verdad formal. Por otra parte,
el juicio es "contradictorio" como el proceso civil y de carácter escrito 12.
Acción de nulidad. En este caso el accionante no pide el reconoci-
10 GRAU, ob. cit., p. 51; NIETO, La Inactividad de la Administración y el re-

curso contencioso administrativo, en R.A.P. Nº 37 (Madrid, 1962), p. 75 y
sigs.
11 ABAD HERNANDO, Acción contencioso administrativa de plena jusrisdic-
ción, ob. cit. J.A. 10-IX-73, GONZALEZ PEREZ, ob. cit.; BIELSA, La Ley,
T. 56, D. 787.
12 Sobre lo contencioso, ob. cit., p.118 y 131.
IDEARIUM 121
miento de situaciones jurídicas individualizadas, sino simplemente la anu-

lación del acto que se impugna. Es un medio de defensa del derecho ob-
jetivo violado y sólo persigue la anulación del acto lesivo. Con esta ac-
ción se discute exclusivamente la legalidad del obrar administrativo, abs-
tracciones hechas de los derechos subjetivos que pudiere ostentar el re-
currente y de los daños que pudieran habérsele causado con la actividad
ilícita. En consecuencia, el juez debe resolver únicamente si el acto ad-
ministrativo es o no contrario al derecho objetivo; en caso negativo re-
chazará la demanda y en caso afirmativo se limitará a declarar que el
acto impugnado es nulo.
Procede la acción de nulidad contra los actos, contratos y reglamentos
que adolezcan de un vicio de ilegitimidad cuando se invoque lesión de
un interés legítimo del actor. Así legislan los códigos de Córdoba (Arts.
1°, 2° y 5º); La Rioja (Arts. 11 y 17); Santiago del Estero (arts. 1° y 13);
Santa Fe (Arts. 9º y 13), calificados como códigos modernos que prevén
dos acciones.
La llamada acción de nulidad (Código de Corrientes, Arts. 58, 120
y 122) que otros proyectos y leyes denominan recurso objetivo o deman-
da de ilegitimidad (código de Córdoba, Art. 5º), o recurso de ilegitimidad
(Código de Santa Fe, Arts. 13 y 55), o acción de ilegitimidad (anteproyec-
to nacional de 1956, Arts. 19, 3°, 16 y 67), tiene por fin hacer declarar
la nulidad del acto y con ello conseguir la observancia de las normas
violadas.
El juez juzga sólo la legitimidad del acto en su confrontación externa
con las normas positivas. Por ello, la acción también se llama de ilegitimi-
dad. No es una acción popular, pues se requiere algo más que un interés
simple para interponerla; el accionante debe titularizar un interés legí-
13
timo .
El procedimiento en la acción de anulación es sumario e instructorio.
La Administración no tiene procesalmente el carácter de parte; no hay
normalmente apertura a prueba y las facultades del juez son más am-
plias: puede impulsar el proceso de oficio según verdad material14.
13 El Proceso administrativo de anulación está constituido por el recurso por

exceso de poder, “contencioso objetivo”, “proceso de legalidad” o “jurisdic-
ción objetiva, que se da contra actos no contra la persona administrativa
propiamente dicha. No provoca indemnización o la restauración de un de-
recho sino que busca asegurar la buena y legal administración. El fallo que
se pronuncia anula el acto pero no se sustituye con otro.
14 Sobre el tema ampliar en los estudios específicos de GIORGI, Héctor, el
Contencioso administrativo de anulación (Montevideo, 1958) y MENDEZ
Aparicio, Lo contencioso de anulación en el derecho Uruguayo (Montevideo,
1952); GARRIDO PALLA, El recurso subjetivo de anulación, en R.A.P., Nº
3, (Madrid, 1950), p. 177 y sigs.; RODRIGUEZ ELIZONDO, José A., Protec-
ción jurisdiccional de los administrados (El exceso de poder), Seminario de
Derecho Público Nº 7 (Ed. Jurídica de Chile, Santiago, 1961).
Tradicionalmente se lo ha llamado "recurso de anulación" o "por

exceso de poder", siguiendo la denominación francesa. Reconoce, por lo
general, cuatro causas de apertura 15 : 1°) violación de una norma que
estatuye sobre competencia de los órganos públicos (vicio de incompe-
tencia), 2º) violación de una norma que impone al acto de la adminis-
tración ciertos requisitos de forma (vicio de forma); 3º) violación de la
finalidad establecida por ciertas normas (desviación de poder), y 4º) vio-
lación de la ley o de derechos adquiridos.
Acción de interpretación. Su incorporación al derecho procesal ad-
ministrativo. Esta acción, prevista también en el derecho procesal admi-
nistrativo francés y .en algunos países de Iberoamérica, aunque se usa
muy poco, procede contra todo acto, decreto, ordenanza, reglamento,
resolución, contrato, etc., que interpretados equívocamente por la auto-
ridad administrativa, lesionan un interés legítimo o un derecho sub-
jetivo16.
Su incorporación al derecho argentino se materializa en el código
de Corrientes donde está prevista en los siguientes términos: Art. 61. "La
acción de interpretación procede cuando en la aplicación de alguno de
los actos a que se refiere el art. 1º, el recurrente considere que por una
interpretación equivocada del mismo, hecha por el funcionario encargado
de aplicarlo se le vulnera un interés legítimo o derecho subjetivo".
Trámite: su tramitación es sumaria y breve, no requiere cumplir con
la reclamación administrativa previa. Pero antes de quedar expedita la
vía judicial, el recurrente deberá pedir a la autoridad superior la interpre-
tación que corresponde a la norma de que se trate, y transcurridos diez
días desde la fecha de esa petición sin que recayere resolución, o desde
que ésta recayere en caso de ser desfavorable, quedará habilitada ya por
la vía judicial (art. 124 Código de Corrientes).
Cumplimentados los recaudos de competencia y forma, se considera
que la acción está bien planteada y corre traslado a la autoridad que co-
rresponda (Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial) por el término de
treinta días, la que podrá contestarlo pero no será parte en el juicio.
Sentencia: por último, el tribunal establecerá la interpretación que
corresponda, la que será obligatoria para los organismos de la provincia,
sus municipalidades y entes autárquicos (art. 129, Código de Corrientes).
15 D EZ PELUFFO, El recurso Contencioso Administrativo, (Montevideo 1960),

p. 25. La desviarán de poder, es una especie y causa del exceso de poder.
16 MORGAN, Jr. Eduardo, Los recursos contenciosos administrativos de nuli-
dad y de plena jurisdicción en el derecho panameño (Panamá 1961), p. 43,
donde explica que en Panamá se contemplan el de plena jurisdicción, el
de nulidad y el de interpretación. Ampliar en BRISEN O SIERRA, Humber-
to, El proceso administrativo en Iberoamérica, (México, U.N.A.M. Inst. de
Investigaciones Jurídicas, 1968), 3º parte, p. 178 y sigs.
IDEARIUM 123
Normas aplicables: de lo expuesto, y en un todo de acuerdo con

lo previsto en el Código de Corrientes (cap. X, tít. III, arts. 120-129), la
tramitación de la acción de interpretación se rige por un procedimiento
especial, sin remitirse, como en el caso de la acción de nulidad y la lesi-
vidad, a los principios que regulan la tramitación de la acción de plena
jurisdicción en todo lo que no sea incompatible con su naturaleza17.
Semejanza con la acción meramente declarativa: en suma la inter-
pretación esta cercana a la consulta, puesto que se exige del juez realizar
una labor de investigación de la regla de derecho, señalando el sentido
de un acto o contrato que adolece de oscuridad. Trátase de un proceso
mera y puramente declarativo, o más bien una pretensión de sentencia
meramente declarativa de certeza sobre la interpretación jurídica co-
rrecta 18.
Acción de lesividad.Ordinariamente el proceso administrativo es
promovido por un particular contra un acto estatal susceptible de ser
impugnado en vía jurisdiccional; pero la Administración puede también
hacerlo en ejercicio de la acción de lesividad. Ella conforma un proceso
administrativo especial, entablado por la propia administración en de-
manda de que se anule un acto administrativo que declaró derecho a fa-
vor de un particular pero que, además de ¡legal, es lesivo a los intereses
de la Administración. Aurelio Guaita dice que " . . . l o decisivo, pues, en
el proceso de lesividad es que la demanda proceda del mismo sujeto pú-
blico que dictó el acto impugnado".
La acción de lesividad se equilibra con la estabilidad de los actos
administrativos, por cuanto la Administración no puede revocar libre-
mente sus decisiones sin necesidad de declararlas lesivas e impugnarlas
judicialmente.
Tendencia a la unificación de las acciones.
En la doctrina y jurispru-
dencia se ha señalado que en la práctica los "recursos contencioso admi-
nistrativos" o "acciones procesales administrativas" de plena jurisdicción
17 En la práctica la acción de interpretación tiene escasa aplicación. Además,

por la identidad de naturaleza con la acción declarativa prevista por los có-
digos procesales civiles, su finalidad o pretensión procesal puede también
lograrse con el ejercicio de esta última. Cfr. y ampliar en PEYRANO, Jorge
Walter, La acción declarativa como medio de plena realización de la garan-
tía jurisdiccional de certeza jurídica. El Derecho, T. 52 (Nº 3386, 8-2-74).
18 CARLI, ob. cit., p. 41-42; VALLEJO, La acción meramente declarativa en el
nuevo Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, en JA. 1968, IV,
Sec. Doctrina, p. 749; HITTERS, La acción meramente declarativa, en Rev.
Arg. de Derecho Procesal, año 1970, Nº 3, p. 363; ALSINA, Trat. T. I, p.
354, “...La sentencia meramente declarativa no requiere un estado de he-
cho contrario al derecho, sino que basta un estado de incertidumbre sobre
el derecho...”. Cfr. arts. 321 y 322 Código P.C. y Com. de la Nación, Ley
17.454.
y anulación se tienden a confundir. En efecto, el llamado recurso por

"exceso de poder" —de anulación— ha ido perdiendo su objetividad,
exigiéndose la titularidad de una situación subjetiva específica de "interés
legítimo", para la admisibilidad del mismo, y además para merituar la
"violación de la ley" una de las causales de la acción de nulidad, no será
suficiente examinar y decidir sobre la legitimidad externa, sino que obli-
gadamente habrá que juzgar la legalidad interna resultante de la viola-
ción de los derechos individuales en el caso concreto 19.
Por otra parte, la admisión de la noción de "partes" en el proceso

de anulación, que primigeniamente era desconocido por el Consejo de
Estado Francés, ha hecho perder a esta acción su carácter objetivo. Su-
mando a todo ello las dificultades procesales que entraña la regula-
ción independiente de ambas acciones, por la complejidad de los pro-
pios institutos procesales, aún discutidos en el proceso administrativo,
v.gr. reconvención, caducidad de instancia, coadyuvantes, etc., y la inse-
guridad jurídica que genera el exigir presupuestos procesales y sustan-
ciales distintos para cada acción, que puede determinar desgastes proce-
sales inútiles, v.gr. ¿demandar por anulación creyendo que sólo tiene in-
ters legitimo cuando en realidad al final del proceso probó su derecho
subjetivo?, o a la inversa ¿interponer la acción de plena jurisdicción pre-
tendiendo nulidad e indemnización porque se cree titular de un derecho
subjetivo, y luego no logró probar sino su interés legítimo? La dicotomía
de tales remedios jurisdiccionales, de origen francés, conduce obligada-
mente a la diferenciación de ambos procesos, y, consecuentemente, a la
interdicción de acumular dichas acciones, con la consiguiente prohibición
de deducirlas conjuntamente o en forma subsidiaria.
Ya la ley española de 1956 (arts. 41 y 42) y el proyecto de Dana

Montano de 1960 (art. 24) contemplan y aceptan la acumulación de am-
bas pretensiones. Vale decir, la declaración de no ser conforme a derecho
el acto impugnado y el reconocimiento de una situación jurídica indivi-
dualizada, más la indemnización de los daños y perjuicios cuando proce-
dan. En suma, la división de las acciones debe ceder, admitiendo la uni-
dad procesal en beneficio de los administrados.
Por ello es más práctico unificar las acciones procesales administrati-

vas excluyendo incluso su nomenclatura, y sobre la base de un trámite
común, habilitarla en todos los casos para la defensa de un derecho
subjetivo o interés legítimo; y en razón de la pretensión procesal y la
19 Ver BERCAITZ, ob. cit., p. 138, 139.

IDEARIUM 125
prueba sustanciada serán los efectos y alcances de la sentencia. Tal cri-

terio ha sido receptado por el Código Procesal Administrativo de Mendo-
20
za siguiendo la nueva ley de lo contencioso-administrativo de España
(del 27 de diciembre de 1956) que no distingue entre recurso subjetivo
21
y recurso objetivo y no confiere una tramitación distinta de uno y otro .
20 DROMI, Comentarios ob. cit.,: OLIVEIRA FRANCO SOBRINHO, ob. cit., p,

311-312, señala en igual sentido el criterio moderno de la doctrina acerca de
la “uniformizacao dos processos administrativos”, entre los que cabe incluir
incluso los procesos especiales del “mandado de seguranca” (amparo) y
“acao popular”.
21 Ver ALVAREZ GENDIN, ob. cit., cap. XIV, “Concepto univoco de la ju-
risdicción subjetivo-objetiva”, p. 126-128, y ampliar en el trabajo de MEN-
DIZABAL ALLENDE, Rafael, El Principio de unidad jurisdiccional y lo
contencioso-administrativo, en R.A.P. Nº 94, (Madrid, 1971), p. 337-387.
Congreso de Derecho Público para estudiantes y jóvenes graduados
“DEMOCRACIA Y DERECHOS”
31 de mayo y 1º de junio de 2012
EL AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA, ¿DEBE MANTENERSE

COMO REQUISITO OBLIGATORIO PARA LA DEMANDA JUDICIAL CONTRA
EL ESTADO?
Por Natalia Tanno
RESUMEN
El propósito de esta ponencia es exponer algunas de las dificultades e interrogantes

que presenta el llamado agotamiento de la vía Administrativa.
Sobre esa base realizaremos un análisis del precitado instituto, exponiendo, en
líneas generales, la manera en que se encuentra regulado en nuestro ordenamiento jurídico.
Sin olvidar que, para su estudio, necesitamos tener presente la existencia de otra categoría a
la que se encuentra claramente vinculado, en efecto: el plazo de caducidad para plantear las
acciones judiciales. La relevancia del análisis de ambos institutos resulta evidente, basta
con advertir que de ellos depende la protección de los derechos fundamentales.
Nos avocaremos a analizar la conveniencia del mantenimiento de la categoría del
agotamiento en nuestro ordenamiento jurídico, sobre la base de su proyección en la realidad
y la protección y concreción de los derechos políticos, económicos, sociales y culturales.
Repasaremos las críticas doctrinarias y su recepción en la jurisprudencia argentina.
Intentaremos dar respuesta a nuestro interrogante inicial: el agotamiento de la vía
administrativa, ¿debe mantenerse como requisito obligatorio para la demanda judicial
contra el estado? En ese camino nos preguntaremos si las fallas advertidas se deben a
defectos en su regulación, en su aplicación o en su interpretación, y si la solución debe
encontrarse en su eliminación o prohibición, o bien debemos proponer una reestructuración
del sistema.
Buscaremos dejar atrás la concepción de la jurisdicción contencioso-administrativa
como instancia revisora, e intentaremos armonizar el instituto bajo análisis con el derecho a
la tutela judicial efectiva.
Es por ello que en el presente estudio buscaremos identificar el foco del debate,
intentando sentar una posición al respecto, pero dejando un margen para la reflexión y la
critica que nos permitan seguir avanzando en el buen sentido.
DATOS DE IDENTIFICACIÓN DE LA AUTORA
Educación
2005/2010| Universidad de Buenos Aires (UBA), Argentina. Derecho. Abogada,
Plan: Modificado Nro Resolución 809/04. Universitario. Diploma de Honor.
Promedio: 8.24. Orientación en Derecho Público Administrativo.
2012/en curso| Maestría en Derecho Administrativo y Administración Pública,

de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires.
Antecedentes Académicos
2011| Carrera Docente (UBA), Argentina
Auxiliar de Segunda, Departamento de Derecho Público II, Elementos de Derecho
Administrativo, Cátedra Tawil, a partir del 8 de junio de 2011, Resolución 1120/11.
Participación en Obras Colectivas

Derecho Procesal Administrativo: obra dirigida por Guido S. Tawil, cátedra de
Derecho Administrativo – UBA-, Abeledo Perrot, 2011. Trabajo publicado: “El
proceso Administrativo en la práctica”.
Antecedentes Laborales
- 2007 |Ministerio de la Producción. Provincia de Buenos Aires. Subsecretaría
de Relaciones Económicas Internacionales., Argentina.
Zona Franca La Plata. Legales. Derecho Administrativo. Contratos administrativos.
Manejo de expedientes. Recursos. Vistas. Notas. Providencias. Informes.
- 2008/2009 |Fraga-Valentini Abogados, Argentina.

Especialistas en derecho tributario y administrativo. Servicios de procuración.
Seguimiento de causas. Confección de cédulas, oficios, escritos, demanda,
contestación de demanda. Elaboración de informes para publicaciones.
- 2009 |Ministerio de Salud GCBA – Dirección General Adjunta de Asuntos

Jurídicos, Argentina.
Derecho Administrativo. Sumarios administrativos, contrataciones, donaciones,
procesos judiciales, amparos.
- 2010/Presente |Ministerio de Justicia y Seguridad GCBA – Subsecretaría de

Administración de la Policía Metropolitana, Argentina.
Derecho Administrativo. Asesoramiento Legal. Especialidad en Contratos
Administrativos.
Otras Actividades
Fundadora de la Revista Universitaria Estudiantil de Derecho Público (R.U.E.D.A),
espacio de reflexión y crítica destinado a contribuir a la construcción de la ciencia
del Derecho, particularmente de la ciencia del Derecho Público.
EL AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA, ¿DEBE MANTENERSE
COMO REQUISITO OBLIGATORIO PARA LA DEMANDA JUDICIAL CONTRA
EL ESTADO?
Por Natalia Tanno

I. INTRODUCCIÓN
El propósito de esta ponencia es exponer algunas de las dificultades e interrogantes

que presenta el llamado agotamiento de la vía Administrativa. Es sabido que para lograr el
traspaso de la Administración a la Justicia, debemos tener presente la existencia de dos
institutos: 1) el agotamiento de la vía administrativa, y 2) la presentación de las acciones
dentro del plazo de caducidad previsto en el Artículo 25 de la Ley Nacional de
Procedimientos Administrativos (en adelante LNPA).
Ambos se presentan como requisitos ineludibles de acceso a la justicia, la
consecuencia de su inobservancia será el rechazo de la acción: en el primer caso será
extemporánea por prematuridad, en el segundo será extemporánea por caducidad1.
Al particular se le presenta el siguiente escenario: luego de haber transitado el arduo
camino de agotamiento de la vía administrativa se encontrará con un obstáculo más, el
plazo de caducidad para promover su acción. Deberá estar muy atento en este trayecto
porque de su fracaso dependerá (nada más ni nada menos) la concreción del derecho a la
tutela judicial efectiva.
La relevancia del análisis de ambos institutos resulta evidente, basta con advertir
que de ellos depende la protección de los derechos fundamentales. En el presente trabajo
vamos a referirnos, principalmente, a uno de ellos, en efecto, el agotamiento de la vía
administrativa.
Conforme lo adelantado en el titulo de este trabajo, nos avocaremos a analizar la
conveniencia del mantenimiento de la categoría precitada en nuestro ordenamiento jurídico,
sobre la base de su proyección en la realidad y la protección y concreción de los derechos
políticos, económicos, sociales y culturales.
Las principales críticas doctrinarias han girado en torno a las deficiencias en la
regulación y aplicación del instituto.
Se ha dicho que la desmesurada expansión que ha tenido este recaudo de
admisibilidad llevó a que se lo exija en supuestos en los que se presenta claramente como
un ritualismo inútil, dilatorio u obstructivo del juzgamiento judicial. Su inadecuada
regulación y su irrazonable aplicación convierten el trámite previo en una trampa o carrera
de obstáculos para el litigante que demora injustificadamente el acceso a la justicia2.
1
MAIRAL considera que se puede hablar de “plazos” de caducidad en plural, ya que existe un doble límite
sucesivo a la defensa en juicio de los derechos individuales. Uno vendría dado por el plazo para interponer el
recurso que agota la vía administrativa y el otro se relaciona con el plazo del artículo 25 de la LNPA. Para el
autor ambos plazos son de caducidad. Ver MAIRAL, Héctor, Los plazos de caducidad en el Derecho
administrativo argentino, p. 883.
2
PERRINO, Pablo E., “El derecho a la tutela judicial efectiva y el acceso a la jurisdicción contencioso
administrativa”, Revista de Derecho Público 2003-1, Rubinzal-Culzoni, Santa Fe , ps. 257 a 294.
Sobre la base de lo expuesto, intentaremos dar respuesta a nuestro interrogante
inicial: el agotamiento de la vía administrativa, ¿debe mantenerse como requisito
obligatorio para la demanda judicial contra el estado?, del cual se desprenden: ¿se cumple
con los fines de la institución?, ¿se lesionan derechos y garantías constitucionales?, ¿resulta
justificada su existencia?, ¿deberíamos proponer cambios o eliminarla?
Compartiendo la posición del Dr. Tawil3, el estudio de estas cuestiones deberá
continuar con el camino que implica dejar atrás la visión indebidamente restrictiva que la
legislación y alguna jurisprudencia evidenciaban al caracterizar a la jurisdicción
contencioso-administrativa como revisora o imponer limitaciones indebidas al acceso a la
instancia judicial.
Es por ello que en el presente estudio buscaremos identificar el foco del debate,
intentando sentar una posición al respecto, pero dejando un margen para la reflexión y la
critica que nos permitan seguir avanzando en el buen sentido.
II. EL AGOTAMIENTO DE LA VIA ADMINISTRATIVA
El agotamiento de la vía administrativa presenta dos especies concretas: la llamada

vía impugnativa y la denominada vía reclamativa. La regulación normativa de sendas
hipótesis se encuentra prevista en los artículos 23 y 24 (en concordancia con los arts. 84 y
90 del Dect. 1759/1972) y 30 a 32 respectivamente de la LNPA.
A modo introductorio, el sistema funciona de la siguiente manera:
a) agotamiento de la vía administrativa por medio de reclamos: vía reclamativa,
cuyo objeto son las conductas estatales de omisión (reclamo administrativo previo).
b) agotamiento de la vía administrativa por medio de recursos: vía impugnativa,
cuyo objeto son los actos administrativos: de alcance particular (recursos), de alcance
general (reclamo impropio).
c) Excepciones: 1) cuando se trate de repetir aquello pagado en virtud de una
ejecución o gravamen, y perjuicios por responsabilidad extracontractual, 2) los hechos, 3)
las vías de hechos, 4) el silencio.
A) La vía impugnativa
Cuando se trate de acceder a la justicia buscando la protección de derechos
subjetivos que resultaron afectados a causa del dictado de Actos Administrativos, el
ordenamiento regula el agotamiento de la vía administrativa distinguiendo según se trate de
Actos Administrativos de alcance particular o de Actos Administrativos de alcance general.
En el primer supuesto se deberá apelar a la interposición de recursos, en el segundo
se deberá plantear el llamado reclamo impropio. Ahora bien, si el Acto Administrativo de
alcance general ha comenzado a aplicarse a través de Actos particulares la vía podrá
agotarse a través de los recursos interpuestos sobre los mismos.
Veamos cómo lo regula expresamente la LNPA. El Artículo 23 establece que podrá
ser impugnado por vía judicial un acto de alcance particular:
a) cuando revista calidad de definitivo y se hubieren agotado a su respecto las
instancias administrativas.
b) cuando pese a no decidir sobre el fondo de la cuestión, impida totalmente la
tramitación del reclamo interpuesto.
3
TAWIL. Guido S., “Derecho Procesal Administrativo”, cátedra de Derecho Administrativo –
UBA-, Abeledo Perrot, 2011.
c) cuando se diere el caso de silencio o de ambigüedad a que se alude en el artículo
10.
d) cuando la Administración violare lo dispuesto en el artículo 9.
Por su parte el Artículo 24 se refiere al acto de alcance general, y regla que será
impugnable por vía judicial:
a) cuando un interesado a quien el acto afecte o pueda afectar en forma cierta e
inminente en sus derechos subjetivos, haya formulado reclamo ante la autoridad que lo
dictó y el resultado fuere adverso o se diere alguno de los supuestos previstos en el artículo
10.
b) cuando la autoridad de ejecución del acto de alcance general le haya dado
aplicación mediante actos definitivos y contra tales actos se hubieren agotado sin éxito las
instancias administrativas
La vía impugnativa establece que los plazos para interponer los recursos son
obligatorios y luego de su vencimiento el interesado pierde el derecho de articularlos. Con
la gravosa consecuencia de que, si el intensado no interpone los recursos en término, no se
podrá agotar la vía administrativa, el acto quedará firme y consentido y se perderá la
posibilidad de su cuestionamiento en sede judicial.
Los recursos tienen por objeto la impugnación de actos administrativos particulares
de carácter definitivo, asimilables a definitivos, interlocutorios o de mero trámite, el plazo
para interponerlos dependerá del recurso interpuesto, y el fundamento será la ilegitimidad,
la inoportunidad, la falta de mérito o la inconveniencia del acto dictado.
El plazo para resolverlo será de treinta (30) días, y en caso de silencio este debe
interpretarse en sentido negativo, es decir como rechazo de la pretensión.
En cuanto al reclamo impropio, la LPA no menciona un plazo para si interposición
ni para su resolución. Al respecto, compartimos el criterio de quienes entienden que el
plazo para resolverlo no debe exceder de sesenta (60) días4.
B) La vía reclamativa
Cuando la lesión a un derecho subjetivo provenga de conductas estatales de
omisión, el agotamiento de la vía administrativa debe realizarse a través de la presentación
del reclamo administrativo previo.
Conforme el Artículo 30 el Estado nacional o sus entidades autárquicas no podrán
ser demandados judicialmente sin previo reclamo administrativo dirigido al Ministerio o
Secretaría de la Presidencia o autoridad superior de la entidad autárquica, salvo cuando se
trate de los supuestos de los artículos 23 y 24. El reclamo versará sobre los mismos hechos
y derechos que se invocarán en la eventual demanda judicial y será resuelto por las
autoridades citadas5.
Asimismo, el Articulo 32 enuncia las excepciones: “El reclamo administrativo
previo a que se refieren los artículos anteriores no será necesario si mediare una norma
expresa que así lo establezca y cuando:
a) Se tratare de repetir lo pagado al Estado en virtud de una ejecución o de repetir un
gravamen pagado indebidamente;
b) Se reclamare daños y perjuicios contra el Estado por responsabilidad extracontractual”6.
4
Conforme lo normado en el Artículo 10 de la LNPA.
5
Artículo sustituido por art. 12 de la Ley N° 25.344 B.O. 21/11/2000.
6
Artículo sustituido por art. 12 de la Ley N° 25.344 B.O. 21/11/2000.
Como adelantamos, el objeto del reclamo administrativo previo regulado en el
Artículo 30 de la LNPA son las omisiones estatales, es decir las pretensiones estatales
debidas y concretas reconocidas por el ordenamiento jurídico a favor de las personas7.
Observamos que para la interposición del reclamo administrativo previo no existe
plazo de interposición. Por el contrario, la Ley si habla de un plazo de resolución que será
de n o v e n t a (90) días hábiles administrativos a correr desde la interposición del
planteo. Ahora bien, si la Administración no resuelve el reclamo en el plazo previsto el
particular debe requerir pronto despacho, y si transcurren otros cuarenta y cinco (45)
días sin que haya respuesta por parte de la Administración, el administrado puede iniciar
directamente las acciones judiciales.
III. EL AGOTAMIENTO DE LA VIA ADMINISTRATIVA Y LA TUTELA

JUDICIAL EFECTIVA
En otra oportunidad hemos mencionado que el derecho a la tutela judicial efectiva

comporta, en esencia, garantizar precisamente que podamos llevar la cuestión a un tribunal
imparcial e independiente dentro del Poder Judicial, a que la sustanciación de esta causa
respete las reglas, la prueba, que tenga un tratamiento regular que dure un plazo razonable y
que, posteriormente —de tener una petición fundada—, ésta se cumpla8.
Cassagne considera que, cuando hablamos de tutela judicial efectiva, nos referimos
a una garantía que armoniza de modo cabal el reparto de funciones, propio de la separación
de poderes que ha instituido nuestra Constitución al prescribir positivamente el sistema
judicialista (arts. 109, 116 y 117), en el que los jueces son los órganos encargados de
resolver los conflictos entre los particulares y el Estado9.
El derecho a la tutela judicial efectiva se encuentra ratificado en el plano
internacional; así, lo encontramos en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes
del Hombre, capítulo I, art. 18; Declaración Universal de Derechos Humanos, la que
establece derechos y garantías judiciales en los arts. 8° a 11; Convención Americana sobre
Derechos Humanos, parte I, capítulo II, arts. 8° y 25; Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, parte II, art. 2°, inc. 3°. No cabe duda de que con la incorporación de los
tratados internacionales, en el marco del art. 75, inc. 22, de nuestra Carta Magna, éstos
pasan a ser fuente directa de aplicación.
Estamos hablando de un derecho de radical importancia, de su respeto depende el
mantenimiento del sistema republicano y el Estado de derecho. Así, conviene recordar que
el Estado de derecho es la consagración jurídica de un proyecto político, en el que se
estratifica el objetivo de garantizar al ciudadano contra arbitrariedades del poder público,
mediante la previa subordinación del poder y de sus agentes a un marco normativo general
y abstracto cuya función principal es conformar efectivamente la conducta estatal a ciertos
parámetros previamente establecidos como forma de defensa de los individuos10.
7
En este sentido, compartimos el criterio expuesto por el Dr. Balbín en BALBÍN, Carlos, “Tratado de
Derecho Administrativo”, 1ra Edición, Buenos Aires, La Ley, 2010, p. 599/606.
8
Sesin, Domingo, “Acceso a la jurisdicción y tutela judicial efectiva”, en Salomón, Jorge L., Ordenamientos
internacionales y ordenamientos administrativos nacionales: jerarquía, impacto y derechos humanos, Ad-Hoc,
Buenos Aires, 2006, vol. U, p. 59.
9
Cassagne, Juan Carlos, “La tutela judicial efectiva. Su incompatibilidad con el dogma revisor y con la
regla de agotamiento de la vía administrativa”, RDA, nro. 32, Depalma, Buenos Aires, 1999, p. 527.
10
BANDEIRA DE MELLO, Celso A., “Control jurisdiccional de los actos administrativos”, Revista de
Administración Pública, nro. 110, 1986, ps. 363-366.
Ahora bien, la realidad demuestra que el acceso a la jurisdicción contencioso
administrativa resulta dificultoso, cuando a los requisitos normales de admisibilidad de la
demanda se le suman los requisitos adicionales que venimos analizando.
IV.- LAS CRÍTICAS AL AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA
Adelantamos nuestra posición en torno a algunos de los interrogantes. No creemos

que la existencia misma del instituto sea lo que transforme en ilusorio el derecho a la tutela
judicial efectiva.
Las faltas identificadas no son atribuibles a la categoría del agotamiento per se, sino
a la forma en que esta se encuentra reglada en nuestro ordenamiento, así como también a
las fallas en las que incurren aquellos que se encargan de concretarla, ya sea la
Administración Pública, y hasta el propio administrado.
Ahora bien, estos puntos han sido objeto de numerosos debates y críticas por parte
de la doctrina, desde quienes defienden a ultranza este instituto hasta quienes abogan su
eliminación.
Entre aquellas posturas que postulan la supresión encontramos a quienes entienden
que el agotamiento de las vías administrativas, como principio y en razón de su carácter
obligatorio y de sus plazos breves irreversibles, constituye una restricción en el acceso a la
justicia que debe ser tachado por inconstitucional11. Entre otros argumentos, se afirma que
la contienda “contencioso administrativa” es un proceso judicial más, diferenciado sólo por
la materia. Se concluye, en tales términos, que debe imperar el carácter meramente
voluntario de los recursos administrativos1213
En otro sentido, se destaca que lo que se critica al sistema no es el tránsito de la vía
en sí mismo, sino la pérdida del derecho que ocasiona su no tránsito o su tránsito
indebido14.
Finalmente, hacemos una mención a la reciente interpretación doctrinal que
manifiesta el carácter optativo de los recursos administrativos como regla. Se plantea que
los recursos son una garantía para la persona y no un privilegio del Estado para demorar la
habilitación de la instancia judicial15.
V. EL AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA EN LA

JURISPRUDENCIA ARGENTINA
Sin perjuicio de las críticas hacia la exigencia de agotamiento de la vía como

requisito de admisibilidad de la acción contencioso-administrativa, que muy sucintamente
11
BALBÍN, Carlos, “Tratado de Derecho Administrativo”, 1ra Edición, Buenos Aires, La Ley, 2010, p.
578.
12
D’ ARGENIO Inés,”La justicia administrativa en Argentina”, Fundación de derecho administrativo,
Buenos
Aires, 2006, p. 65.
13
Ver el estudio realizado por el Dr. Juan Gustavo Corvalán en “Agotamiento de la vía administrativa vs.
Tutela judicial efectiva. (Hacia una modulación razonable del acceso a la Justicia)1. Revista de Derecho
Administrativo, Abeledo Perrot.
14
Ver, ABERASTURY, Pedro, “La justicia administrativa”, Lexis Nexis, Buenos Aires, 2006,, p. 150 y
151.
Coincidimos en este aspecto con el autor.
15
Ver el análisis del Dr. Juan Gustavo Corvalán en “Agotamiento de la vía administrativa vs. Tutela judicial
efectiva. (Hacia una modulación razonable del acceso a la Justicia)1. Revista de Derecho Administrativo,
Abeledo Perrot.
hemos intentado enunciar, nos encontramos con que paradójicamente, este instituto ha sido
convalidado por nuestra Corte Suprema16.
En el caso “Serra”17 nuestro máximo tribunal señaló “…la posibilidad de
habilitar la competencia de la rama judicial del gobierno para revisar la validez de
los actos emanados del Poder Ejecutivo y de los que -con la propiedad de "causar
estado", por cerrar la discusión en sede administrativa- emanan de los órganos y
entes que se le subordinan, salvo los casos de excepción también establecidos por el
legislador”.
Para justificar la constitucionalidad del agotamiento de la vía administrativa, la
Corte Suprema de Justicia se refirió a una “prerrogativa propia” de la Administración
Pública, al "régimen exorbitante del derecho privado", a la necesidad de dar seguridad y
estabilidad a los actos administrativos, y a la “zona de reserva” de la administración, de la
necesidad de agotar prima facie la vía impugnatoria en sede administrativa a través de su
estructura orgánica jerárquica.
En la causa “Unión Obrera Metalúrgica”18 la Corte volvió a afirmar la “zona de
reserva de la Administración” y en “Gorordo” 19 se refirió a la imposibilidad de que el poder
judicial revise cuándo operó el vencimiento del plazo para recurrir en sede administrativa.
VI. EL PLAZO DE CADUCIDAD DEL ARTÍCULO 25 DEL LNPA
Al inicio de este trabajo dijimos que para lograr el traspaso de la Administración a

la Justicia, debíamos tener presente no sólo la exigencia del agotamiento de la vía
administrativa, sino que también la presentación de las acciones dentro del plazo de
caducidad previsto en el Artículo 25 de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos
(LNPA).
Si bien nos hemos ocupado del primero de estos dos institutos, considero
trascendental referirme al plazo de caducidad, ya que de la combinación de ambos depende
la concreción de nuestros derechos fundamentales.
Nos encontramos con un régimen que impone pesadas restricciones en el acceso al
Poder Judicial porque exige el agotamiento de la vía administrativa en plazos breves y con
grandes consecuencias en caso de incumplimiento20, al cual debemos sumarle un plazo de
caducidad que resulta ser excesivamente corto21.
La consecuencia principal de la instauración de estos plazos ha sido la consolidación
y el fomento de la arbitrariedad administrativa22.
16
Ver CORVALÁN, Juan Gustavo, “Agotamiento de la vía administrativa vs. Tutela judicial efectiva.
(Hacia una modulación razonable del acceso a la Justicia)1. Revista de Derecho Administrativo, Abeledo
Perrot.
17
CSJN, “Serra, Fernando H. c/ MCBA”, LL 1995-A-395, sentencia del 26-10-93
18
Fallos 319:371 1996).
19
Fallos 08:731.
20
MAIRAL afirma textualmente: “…si el plazo otorgado para impugnar administrativamente el acto estatal
juega como plazo de caducidad para la interposición del recurso administrativo, y si tal interposición es
condición ineludible para la posterior procedencia de la acción judicial, nos encontramos en realidad con un
doble obstáculo temporal para el acceso a la justicia: un muy breve plazo (por lo general de quince días) para
recurrir contra el acto en sede administrativa, y un plazo algo mayor –de noventa días en nuestro Derecho
nacional- para recurrir ante el tribunal judicial contra la denegatoria expresa del recurso administrativo”. Ver,
MAIRAL, Héctor, Los plazos de caducidad en el Derecho administrativo argentino, en Derecho Procesal
Administrativo, T. 1, CASSAGNE, Juan Carlos (Director), Hammurabi, Buenos Aires, 2004, p. 883.
21
La postura de nuestra Corte Suprema de Justicia resulta ser discordante con la mayoría de los autores que
se han ocupado de esta problemática. Ver Serra”, “Gypobras”, “Alcántara de Díaz”, “Nava” y “Gorordo”.
22
Ver, TAWIL, Guido, El plazo para accionar en la instancia contencioso-administrativa, p.
285.
VII. EL CARÁCTER REVISOR DEL PROCESO
En la Argentina, al igual que aconteció en Francia y en España y en numerosos

países latinoamericanos, tradicionalmente se entendió que la jurisdicción contencioso
administrativa era de carácter revisor de lo actuado en sede administrativa23.
Según este criterio el juez se limita a “revisar” las actuaciones administrativas,
requiriéndose —de manera previa— el dictado de un acto administrativo.
Gratamente hemos ido avanzando en el sentido que implica el abandono de este
pensamiento. El principio de congruencia entre lo peticionado en sede administrativa y lo
demandado en sede judicial se encuentra consagrado en la mayoría de las legislaciones
locales, con algunas excepciones24. Es por ello que debemos tener presente que el reclamo o
recurso administrativo podrá servir como requisito de admisibilidad de la acción, pero no
como limitación al conocimiento de nuestros órganos judiciales. Lo expuesto no significa
pronunciarse en contra de la existencia de una intervención administrativa previa al
conocimiento judicial. La intervención administrativa debe ser visualizada, exclusivamente,
como una etapa precontenciosa o de conciliación, que encuentra sustento en la obligación
del administrado de colaborar en la preservación del principio de legalidad, evitando la
propagación de litigios inútiles con quien ha asumido el papel de guardián del interés
público25.
El privilegio estatal del agotamiento de la vía administrativa, no puede hacernos
caer en el error de creer que el juez interviene como simple revisor del procedimiento
administrativo porque, en verdad, el único límite en el ámbito judicial es el objeto o
pretensión de los recurrentes.
Es decir, el juez debe controlar las pretensiones expuestas ante el Ejecutivo en el
trámite de impugnación, pero no está limitado por las cuestiones de hecho y de derecho, los
medios probatorios ni las pretensiones conexas, más allá de su planteo o no en el trámite
administrativo26.
VIII. CONSIDERACIONES FINALES
Hemos tomado como punto de partida una serie de interrogantes, que sirvieron de
guía para nuestro estudio. Ha quedado puesto de manifiesto que el sistema actual padece
una serie de defectos, que atentan seriamente contra el derecho a la tutela judicial efectiva.
23
PERRINO, Pablo E., “El derecho...”, cit., ps. 257 a
294.
24
Si bien el art. 6°, Código Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, se titula “Legitimación. Principio de congruencia”, su redacción atenúa los alcances de dicho
principio, ya que establece que “la acción prevista en este Código debe versar en lo sustancial sobre
los hechos planteados en sede administrativa”, excluyendo el derecho y los hechos no sustanciales,
dejando abierta la posibilidad de interpretación judicial.
Asimismo, en el Código Procesal Contencioso Administrativo de la Provincia de Buenos Aires se supera el
antiguo dogma del carácter revisor y se coloca la pretensión procesal como eje del proceso; así, el art. 1.1
dispone que la jurisdicción de los tribunales contencioso administrativos se extiende al conocimiento y la
decisión de las pretensiones que se deduzcan.
25
Tawil, Guido S., Administración y justicia, t. I, Depalma, Buenos Aires, 1993, ps. 172 y 173.
BALBÍN, Carlos, “Tratado de Derecho Administrativo”, 1ra Edición, Buenos Aires, La Ley, 2010, p.
583/584.
26
BALBÍN, Carlos, “Tratado de Derecho Administrativo”, 1ra Edición, Buenos Aires, La Ley, 2010,
p. 583/584.
Debe recordarse que este derecho no debe ser sólo una verdad reclamada sino una
realidad aplicada. Debe tener vigencia real y efectiva, no ficticia ni teórica27.
En consecuencia, el vínculo entre el procedimiento administrativo y el proceso
contencioso-administrativo, debe resultar compatible con el respeto de los derechos
fundamentales.
Advertimos la existencia de barreras en el acceso a la justicia, representadas en la
existencia de plazos extremadamente cortos, y requisitos procedimentales que terminan
favoreciendo a la Administración Pública, desprotegiendo al ciudadano28.
Sin embargo, estos obstáculos no nos conducen a optar por la eliminación del
agotamiento de la vía. Por el contrario, justificamos su existencia, pero sin hallar el
fundamento de su defensa en el mayor o menor conocimiento técnico que posee la
administración pública para la resolución de conflictos de este tipo, considerando que
argumentos de esa índole atentan contra el principio judicialista.
El ejercicio de la función administrativa, por ser una actividad concreta, práctica e
inmediata, reclama una solución inminente ante cada conflicto, porque de lo contrario se
obstruye su actuación y se atenta contra la satisfacción del bienestar general.
Por ello entendemos conveniente la intervención de la Administración Pública de
manera previa a interposición de una demanda judicial. Lo que se necesita es un cambio, un
replanteo de la regulación del instituto, de su interpretación y de su aplicación.
No sólo debemos replantearnos los exiguos plazos que establece el ordenamiento
para la interposición de recursos, sino que, la Administración, en la práctica, deberá tratar
en tiempo y forma tanto los recursos como los reclamos administrativos.
Debemos cuestionarnos por qué los plazos con los que cuenta la Administración
para resolver los recursos son notoriamente más cortos que los que se conceden a los
particulares para articularlos.
Sobre la base de lo expuesto, defendemos la ampliación del plazo de interposición,
y el respeto y mantenimiento del plazo de treinta (30) días para la resolución de los
mismos, para que luego, habiéndose expedido o no la Administración, el particular pueda
dirigirse sin más a la vía judicial.
En consecuencia, y con respecto al plazo de caducidad previsto en el artículo 25 de
la LNPA, entendemos que debe ser prolongado, a fin de que no se configure una evidente
denegación de justicia.
Debe mediar una restructuración del sistema, recordando que los derechos no son
absolutos, que el legislador no sólo puede sino que debe configurar en forma razonable su
instrumentación, y que lo que está en juego, finalmente, es el bienestar general.
A ello, se debe adicionar una concientización de los fines de ambos institutos y del
propio ejercicio de la función administrativa, tanto para el Estado cono para los
administrados, a fin de evitar la obstrucción del cumplimiento de los fines públicos, al
anteponer el interés individual de naturaleza privada al interés colectivo.
27
SESIN, Domingo, “El derecho a la tutela judicial efectiva. Alcance e intensidad en el
proceso administrativo actual”, Actualidad en el Derecho Público, nros. 18/20, enero-diciembre 2002,
Ad-Hoc, Buenos Aires, p. 181.
28
Ver, BIANCHI, Alberto, Entre el agotamiento de la instancia y el plazo de caducidad (¿A quién protege el
procedimiento administrativo?), p. 870.
17/7/2017 MATERIAL DEL CONCURSO
Jurisprudencia Sala Contencioso Administrativa
COMPETENCIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA – HABILITACIÓN DE LA INSTANCIA – REQUISITO –

SITUACIÓN JURÍDICO SUBJETIVA – TITULARIDAD – DUDA – PRINCIPIO IN DUBIO PRO HABILITATE
INSTANTIAE.
SENTENCIA NÚMERO: OCHENTA Y DOS. En la ciudad de Córdoba, a los dieciocho días del mes de
diciembre de dos mil doce, siendo las doce y treinta horas, se reúnen en Acuerdo Público los Señores
Vocales integrantes de la Sala Contencioso Administrativa del Excmo. Tribunal Superior de Justicia, Doctores
Domingo Juan Sesin, Aída Lucía Teresa Tarditti y Armando Segundo Andruet (h), bajo la Presidencia del
primero, a fin de dictar sentencia en estos autos caratulados: "SÁNCHEZ, OMAR ERNESTO Y OTROS C/
MUNICIPALIDAD DE CÓRDOBA - PLENA JURISDICCIÓN - RECURSO DE CASACIÓN" (Expte. Letra "S",
N° 15, iniciado el veintiséis de julio de dos mil once), fijándose las siguientes cuestiones a resolver: PRIMERA
CUESTIÓN: ¿Es procedente el recurso de casación? SEGUNDA CUESTIÓN: ¿Qué pronunciamiento
corresponde?- Conforme al sorteo que en este acto se realiza, los Señores Vocales votan en el siguiente
orden: Doctores Domingo Juan Sesin, Aída Lucía Teresa Tarditti y Armando Segundo Andruet (h).- A LA
PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA EL SEÑOR VOCAL DOCTOR DOMINGO JUAN SESIN, DIJO:- 1.- A fs.
116/122vta. la parte actora interpone recurso de casación en contra del Auto Número Doscientos veintiséis,
dictado por la Cámara Contencioso Administrativa de Primera Nominación el seis de mayo de dos mil once,
mediante el cual se resolvió:"…1.- Rechazar el recurso de reposición interpuesto y confirmar en todas sus
partes el decreto recurrido. 2.- Sin costas…" (fs. 105/106vta.).- 2.- La Cámara a quo, mediante el Auto
Número Trescientos ochenta y cinco de fecha treinta de junio de dos mil once (fs. 123/127), concedió el
recurso interpuesto. 3.- A fs. 133 se dio intervención al Señor Fiscal General de la Provincia, expidiéndose el
Señor Fiscal Adjunto en sentido adverso a la procedencia formal del recurso de casación (Dictamen CA Nro:
855 del 23 de agosto de 2011, fs. 134/137). 4.- A fs. 138 se dictó el decreto de autos, el que firme (fs.
139/139vta. y 141) deja la causa en estado de ser resuelta.- 5.- La expresión de agravios admite el siguiente
compendio:- 5.1.- Con sustento en el motivo sustancial de casación denuncia que la resolución recurrida
incurre en inobservancia o errónea aplicación de la ley (art. 45 inc. a), Ley 7182) al no aplicar la normativa
que rige la relación de empleo público y prescindir del derecho que invocó su parte, de carácter
eminentemente administrativo, aunque la Administración lo haya disfrazado de contrato de locación.- Relata
que cumplieron siempre funciones de inspectores municipales idénticas a las de los empleados de planta, las
cuales son del giro normal y habitual del Municipio, como lo es el control, inspección, fiscalización y cualquier
otra forma de constatación de infracciones, típicas de una relación de empleo público y por lo tanto de
derecho administrativo. Añade que la cláusula octava del contrato que acompaña, manifiesta expresamente
que el servicio que presta el agente contratado "reviste carácter público". Cita doctrina. Expone que el
contrato en cuestión es administrativo por voluntad de las partes ya que la demandada indicó expresamente
al elaborarlo que se contrataba a los agentes en la calidad de inspector, en las áreas dependientes de la
Dirección General de Inspección y Control, para cumplir funciones de inspección, fiscalización y cualquier otra
forma de constatación de infracciones a las normas relativas al poder de policía municipal y que el servicio en
http://www.justiciacordoba.gob.ar/justiciacordoba/paginas/servicios_fallosrecientes_textocompleto.aspx?id=3981 1/4
cuestión revestía carácter público. Agrega que también lo es por determinación de la ley, atento que las
tareas prestadas no encuadran en el artículo 8 de la Ordenanza Número 7244 y por el interés público de los
usuarios afectados, dado que prestan un servicio público. Destaca que prueba del carácter administrativo del
contrato y de que la relación jurídica es de empleo público, es el hecho de que fueron posteriormente
designados como personal transitorio y finalmente como personal de planta permanente, realizando
funciones de inspección. Cita Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.- Aduce que la
Juzgadora no puede prescindir de la verdad jurídica objetiva que en este caso es el carácter público de la
relación que une a actores y demandada, por lo que el decisorio impugnado expone un excesivo rigor formal.-
5.2.- Con sustento en idéntico motivo casatorio (art. 45 inc. a), Ley 7182), la recurrente denuncia una errónea
aplicación de la ley, pues al aplicar el artículo 11 de la Ley Número 7182, le impide a su parte el acceso a la
jurisdicción y rechaza una cuestión de fondo, sin siquiera tratarla ni fundar en derecho su decisión.- 5.3- Con
base en la misma causal (art. 45 inc. a), Ley 7182) denuncia una inobservancia o errónea aplicación de la ley,
al existir sentencias contradictorias de las Cámaras, pues el Tribunal a quo realiza una interpretación distinta
a la efectuada por la Cámara Contencioso Administrativa de Segunda Nominación en autos "PEREZ Hugo
Daniel c/ MUNICIPALIDAD DE CÓRDOBA. - PLENA JURISDICCIÓN (Exp. P-33, Inc. 6/11/09)" y "LUJAN
Carlos Andrés y OTROS c/ MUNICIPALIDAD DE CÓRDOBA - P.J. (Exp. "L-15" inic. 24/09/10)".- Cita la
Sentencia Número Ciento cuarenta y ocho del veinticinco de noviembre de dos mil dos en autos "VILLAGRA,
Eduardo Antonio c/ PROVINCIA DE CÓRDOBA - P.J. Exp. "V-05" iniciado 15/12/97" (Ca. Cont. Adm. de 2ª
Nominación de Córdoba, Sent. Nº 148 del 25/11/02) de circunstancias iguales a la presente causa y en la cual
no sólo se habilitó sino que se trató el fondo de la cuestión y se hizo lugar a la demanda.- Asevera que en el
Auto Número Doscientos veinticinco dictado por la Cámara Contencioso Administrativa de Primera
Nominación en autos "GOMEZ, Graciela Beatríz y OTROS c/ MUNICIPALIDAD DE CÓRDOBA - PLENA
JURISDICCIÓN - (Exp. 45/09)" también se admitió la demanda con relación a las diferencias de haberes
producidas a partir de la designación de los actores en planta transitoria de la Municipalidad. 5.4.- Con apoyo
en el motivo formal de casación (art. 45 inciso b), Ley 7182) denuncia un quebrantamiento de las formas
sustanciales establecidas para el procedimiento o para el dictado de la sentencia ya que considera que no se
han resuelto fundadamente las cuestiones propuestas y que lo dispuesto en la parte resolutiva del Auto
impugnado no suple las deficiencias del Decreto de fecha cuatro de febrero de dos mil once y además,
resulta contradictorio con los elementos incorporados en la causa y sin fundamento.- Alega que debe tenerse
en cuenta la verdad material de la causa, que cobra relevancia en materia contencioso administrativa y
señala que no se puede cerrar la puerta de la jurisdicción con fundamento en cuestiones formales.- Acusa
que la resolución cuestionada es contradictoria con los elementos incorporados en autos y evidencia una
valoración equivocada y parcializada que conduce a una conclusión nula. Añade que en su recurso de
reposición específicamente se refirió a que sí cuestionó expresamente la denegatoria formal del recurso y
también indicó que lo resuelto se contraponía con lo sostenido por el Señor Fiscal de Cámara a fs. 50, pero
que sin embargo el fallo atacado no contiene la más mínima referencia al agravio planteado.- Destaca que el
fundamento para sostener que no hay denegación de justicia es sólo aparente, con lo que el decisorio
deviene arbitrario y violatorio del principio de congruencia.- Considera que el Tribunal a quo ha excedido sus
atribuciones ya que en esta etapa sólo debe resolver si la vía administrativa se encuentra correctamente
agotada y así habilitar la instancia judicial, pero no puede referirse a la procedencia o no de las diferencias
reclamadas.- Manifiesta que en la causa existe un acto administrativo que ha causado estado y que no ha
adquirido firmeza por la interposición tempestiva de la acción y que la instancia debe ser habilitada a los
efectos de garantizar la tutela judicial efectiva.- Formula reserva del caso federal (art. 14, Ley 48).- 6.- La
instancia extraordinaria local ha sido deducida en tiempo propio, en contra de un Auto que pone fin a la
acción y por quien se encuentra procesalmente legitimado a tal efecto (arts. 385 del C.P.C. y C. y 45 de la Ley
7182). 7.- Mediante el pronunciamiento recaído en autos, el Tribunal a quo rechazó el recurso de reposición
interpuesto por la parte actora y confirmó el primer decreto fundado de fecha cuatro de febrero de dos mil
once, en cuanto declaró que el reclamo de reconocimiento y pago de diferencias de haberes producidas en
sus liquidaciones efectuadas durante el período trabajado como personal contratado y como personal
transitorio, no correspondía a la jurisdicción contencioso administrativa ( fs. 93 y vta.).- Contra dicho
pronunciamiento alza su embate recursivo la parte actora. 8.- Un repaso detenido de las actuaciones y la
confrontación entre los argumentos expuestos por la Juzgadora y los reproches opuestos al fallo por la
recurrente, conduce a adelantar una solución favorable a la censura desarrollada. Se dan razones.- El
artículo 1 inciso c) de la Ley 7182 exige como presupuesto procesal para la procedencia de la jurisdicción
contencioso administrativa que el acto administrativo "...vulnere o lesione un derecho subjetivo de carácter
administrativo o afecte un interés legítimo establecidos o reconocidos con anterioridad a favor del
demandante, en situaciones jurídico subjetivas creadas o reconocidas por la Constitución, o por la ley,
reglamento, ordenanza, concesión o permiso, contrato administrativo u otro acto administrativo, que sean
preexistentes...". El derecho subjetivo presupone una norma que predetermine la conducta administrativa
debida con relación a un sujeto de derecho que se encuentra en situación personal directa y exclusiva
respecto de la Administración. En cambio, el interés legítimo implica la existencia de una normativa que
regula la conducta debida con relación a una persona que no se encuentra en situación de "exclusividad" sino
de manera personal, directa y concurrente.- Por otro lado, es oportuno traer a colación las reflexiones de la
jurisprudencia que ha expresado que "...no todos los derechos vulnerados por actos del Poder administrador
son susceptibles de producir una acción contencioso-administrativa. Es indispensable que ese derecho sea
regido por el Derecho Administrativo y no por el Derecho Político, Civil y otros" (Sup. Corte de Bs. As.
26/9/1933, T. 43, p. 427, citado por Félix Sarría en: Derecho Administrativo, Tomo II, 4º ed., Ed. Lib.
Cervantes, Córdoba, 1950, pág. 227).- Con relación a este requisito este Tribunal Superior de Justicia tiene
dicho que se debe constatar que el actor concurra a esta Sede acreditando la preexistencia incuestionada de
una relación jurídico-subjetiva de las características que reclama -derecho subjetivo o interés legítimo-
(titularidad), que viabilice la posibilidad de impugnar la legitimidad del acto administrativo de que se trate,
correspondiendo en la sentencia pronunciarse, siempre como problemática de fondo, acerca de la existencia
y extensión de ese derecho -lesión- (cfr. Sent. Nro. 91/1998 "Cividanes, Adolfo y otros c/ Caja de
Jubilaciones, Pensiones y Retiros de Córdoba - Plena Jurisdicción - Recurso Directo - Hoy Casación" y Sent.
Nro. 23/1998 "Águila de Oro y otra c/ Provincia de Córdoba - Contencioso Administrativo - Plena Jurisdicción -
Recurso de Apelación"). Es que, tal como señala González Pérez, citando jurisprudencia del Tribunal
Supremo de España, lo que condiciona el mero ejercicio de la acción no puede a la vez condicionar el
resultado del proceso en que se conoce de ella (Manual de Derecho Procesal Administrativo, Madrid, 1992,
pág. 161).- Asimismo, conforme al artículo 16 inciso b) de la Ley 7182 el actor debe acompañar los
documentos que acrediten la posesión de la situación jurídico-subjetiva que reclama. Es decir, que como
requisito de admisibilidad basta acreditar la norma constitucional, legislativa, reglamentaria, acto o contrato
preexistente, conjuntamente con el acto lesivo. Todo ello al margen de si sustantivamente asiste razón o no al
demandante.- En dicho contexto, cabe advertir que, en ocasiones, deslindar en la primera etapa del proceso
la acreditación de la preexistencia de la situación jurídica vulnerada es una cuestión muy compleja cuando se
encuentra íntimamente ligada a la cuestión sustancial, por lo que en caso de duda debe dirimirse con el fondo
al momento de la sentencia. Así se ha pronunciado esta Sala en los autos "Torres, Sergio c/ Prov. de
Córdoba" (Sent. Nro. 7/1996) y en los que le sucedieron (Sent. Nro. 23/1998 "Águila de Oro y otra c/..."; Sent.
Nro. 62/1998 "Quevedo, Miguel Ángel c/..."; Sent. Nro. 94/2000 "Ballatore, María Ester y otras c/..."; Sent.
Nro. 133/2002 "Perrone, Carlos Enrique c/..."; Sent. Nro. 28/2004 "Cuello, Claudio Reginaldo c/..."; Sent. Nro.
31/2004 "Gusella, Rubén Alcides c/...", entre otros). En este último caso se sostuvo que la carencia de la
situación jurídica esgrimida sólo debe declararse cuando ello surja en forma clara, evidente y ostensible y, en
caso de duda, corresponde aplicar el criterio in dubio por habilitate instantiae.- Es que, en la etapa procesal
de la "habilitación de instancia" la hermenéutica de la ley adjetiva debe ser guiada por la directriz conforme a
la cual, la ley debe ser aplicada razonablemente en favor de la habilitación de la instancia, interpretando
restrictivamente las causas de inadmisibilidad, permitiendo subsanar algunos defectos procesales y
armonizando las instituciones del proceso administrativo con el derecho de defensa en juicio de los
administrados y del Estado (GRAU, Armando Emilio, "Habilitación de la instancia contencioso administrativa",
Editora Platense, La Plata 1971, Nº 33, pág. 135 y vta. y doctrina de esta Sala en Sent. Nro. 4/1994 "Expreso
Parmigiani S.A. c/ Provincia de Córdoba"). En suma, cuando este requisito procesal está íntimamente
vinculado a la cuestión de fondo, no corresponde al Tribunal pronunciarse en la primera etapa de
consideración de la admisibilidad: dicho análisis ha de trasladarse al momento de la emisión de la sentencia
como problemática de fondo (cfr. de mi autoría, "La materia contencioso administrativa en la ley reguladora
del proceso contencioso administrativo de la Provincia de Córdoba", en: Derecho Administrativo en reflexión,
Ed. Rap, Buenos Aires, 2011, pág. 153 y doctrina de esta Sala en Sent. Nro. 101/2011 "Gómez, Graciela
Beatriz y otros..."). 9.- Como corolario de lo hasta aquí desarrollado, debe acogerse el recurso de casación
interpuesto y, en consecuencia, casar el decisorio dictado por el A quo mediante el cual se desestimó el
recurso de reposición incoado por la parte actora, como así también el decreto obrante a fs. 93 y vta. que
aquél confirmó. Igualmente, sin necesidad de reenvío (art. 390 del C.P.C. y C. aplicable por remisión del art.
13 de la Ley 7182), y por los mismos fundamentos esgrimidos para acoger el recurso de casación, procede
declarar que la presente causa corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa con relación a todas
las cuestiones planteadas. 10.- Tratándose de recursos interpuestos en la etapa de habilitación de instancia,
no corresponde imponer costas, dado la inexistencia de parte vencida (art. 11, Ley 7182), sin perjuicio del
derecho a honorarios que pudiera corresponder a los profesionales intervinientes, los que serán a cargo de
su comitente.- Así voto.- A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA LA SEÑORA VOCAL DOCTORA AÍDA
LUCÍA TERESA TARDITTI, DIJO:- Considero que las razones dadas por el Señor Vocal preopinante deciden
acertadamente la presente cuestión y, para evitar inútiles repeticiones, voto en igual forma.- A LA PRIMERA
CUESTIÓN PLANTEADA EL SEÑOR VOCAL DOCTOR ARMANDO SEGUNDO ANDRUET (h), DIJO:
Comparto los fundamentos y conclusiones vertidos por el Señor Vocal Doctor Domingo Juan Sesin, por lo que
haciéndolos míos, me expido en idéntico sentido. A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA EL SEÑOR
VOCAL DOCTOR DOMINGO JUAN SESIN, DIJO:- Corresponde: I) Hacer lugar al recurso de casación (fs.
La técnica
impugnatoria
del acto
administrativo
Derecho
Procesal IV
(Procesal Público)
La técnica impugnatoria del acto
administrativo
La técnica impugnatoria del acto administrativo como nota de su

especialidad.
A diferencia de lo que ocurre con los actos jurídicos emanados del derecho privado los actos
administrativos deben haber causado estado para poder ser sometidos al escrutinio judicial. Esto
último significa que debe tratarse de un acto administrativo definitivo (es decir que haya resuelto
sobre el fondo del asunto) o asimilable a definitivo (cuando si bien no resuelve sobre el fondo de la
cuestión no permite proseguir por causar un gravamen) contra el cual se hayan interpuesto todos
los recursos pertinentes dentro de los plazos previstos produciéndose el agotamiento de la vía
administrativa.
El agotamiento de la vía administrativa. Objeto y condiciones.

Los actos administrativos, esto es la expresiones individuales de voluntad de la administración
pública dictadas en ejercicio de función administrativa y que producen efectos jurídicos hacia
terceros, debe ser cuestionados en sede administrativa mediante la interposición en tiempo y
forma de los recursos previstos en las leyes de procedimiento. Una vez agotadas las instancias
administrativas el acto puede ser revisado judicialmente.
Debe quedar bien en claro, que si el administrado no impugna en tiempo y forma el acto
administrativo que le causa gravamen éste deviene firme y no puede ser revisado judicialmente,
quedando dentro de la zona de reserva de la administración pública.
Entonces, debe quedar en claro que en el ámbito del derecho administrativo, rige la necesidad del
agotamiento de la vía administrativa como requisito previo e ineludible, para arribar a sede judicial
con la intención de cuestionar los actos de la administración pública. Como fundamento de esa
prerrogativa de la administración pública se ha invocado la necesidad de obtener una decisión de
la autoridad jerárquica superior, de permitirle a está la corrección de lo decidido en una instancia
inferior, de posibilitar una etapa de conciliación entre las partes antes de promover un pleito.
Lo cierto es que en la actualidad ninguna de esas finalidades se cumple. El tránsito recursivo por
sede administrativa se ha convertido en una verdadera carrera de obstáculos en donde la
administración pública ve al administrado como una especie de “enemigo”. Por ello desde la
doctrina española, García de Enterría ha destacado, que la exigencia de la vía administrativa
previa, a los fines de acceder al contencioso, carece ya de toda justificación desde la perspectiva
77
Cámara del Trabajo, Sala 1ª, Sentencia N° 212 del 28/10/1999, "Castaño Enrique R. c/ Corporación
Cementera Arg. S.A. – Demanda”.
del funcionamiento constitucional de los poderes públicos, señalando, como única solución, la
conversión de la vía previa en facultativa78.
Plazos para accionar. Su naturaleza jurídica. La cuestión de la

imprescriptibilidad de los vicios
Como vimos, los actos administrativos deben ser impugnados en sede administrativa a través de
la interposición de los recursos reglados dentro de un plazo de caducidad. Una vez que se ha
producido el agotamiento de la vía administrativa ese acto debe ser cuestionado en sede judicial
dentro de los plazos de caducidad que prevén las normas específicas. El fenecimiento de esos
términos fatales determina la firmeza de la decisión y la imposibilidad de su revisión judicial.
Existe una teoría que sostiene la “imprescriptibilidad de los vicios que posen una nulidad
absoluta”. A partir de ello se considera que para el cuestionamiento de un acto administrativo que
porta una nulidad absoluta e insanable no existen plazos de caducidad ni de prescripción para
promover acción judicial. Cabe destacar que esta postura no ha tenido acogida en la actualidad
por los tribunales en nuestro sistema federal ni en la Provincia de Córdoba.
Estrategias ante la mora administrativa. Medios legales

alternativos.
La inactividad de la administración pública puede presentarse de dos formas, Como una

inactividad material frente al incumplimiento del Estado de sus obligaciones materiales, como por
ejemplo si se encuentra obligado constitucionalmente o legalmente a prestar un servicio y omite
hacerlo. En segundo lugar, la inactividad puede ser de carácter formal, esto es, la falta de
respuesta de la autoridad pública ante una petición realizada por el administrado.
Por lo general, las consecuencias de este incumplimiento formal varían en cada regulación
normativa. En algunos ordenamientos, como el federal, se prevé que una vez vencidos los plazos
para que la autoridad administrativa resulte se produce la denegatoria tacita de lo solicitado por
vía de silencio. En otros sistemas, en cambio, para que se produzca el silencio es necesaria la
interposición de un pronto despacho.
Estrategias ante la mora administrativa. Medios legales alternativos a nivel federal

El Art. 23 c) de la ley 19549 señala que podrá ser revisado judicialmente un acto administrativo
cuando se diere el supuesto de silencio o ambigüedad previsto en el Art. 10.
El Art. 10 de la LNPA establece el instituto de la denegatoria tácita para los supuestos que la
administración no se ha pronunciado dentro del plazo previsto al efecto. Ello implica otorgarle al
silencio un efecto negativo de la pretensión del administrado. Sólo puede atribuírsele un carácter
positivo cuando lo autorice expresamente una norma.
Si lo que se ha interpuesto es un recurso de reconsideración y existe una autoridad jerárquica
superior deberá solicitarse una vez vencido el plazo para resolver que se eleven las actuaciones al
superior jerárquico. Si éste tampoco resuelve dentro del plazo previsto para hacerlo vuelve a
producirse la denegatoria tácita deberá promoverse la demanda judicial dentro del término de
prescripción, conforme lo establece el Art. 26 de la LNPA.
Ahora bien, si la normativa aplicable a la especie no especifica un plazo para que la
administración resuelva, el Art. 10 prescribe que el mismo no podrá exceder los sesenta días. Una
78
GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, Hacia una nueva justicia administrativa, Madrid, Editorial Civitas, 1989,
pág. 66/67.
vez vencido éste el administrado deberá interponer un pronto despacho y si transcurrieren otros
treinta días sin producirse la resolución se considerara configurado el silencio.
Amparo por mora. Frente al silencio de la administración pública el administrado tiene dos
opciones. Por un lado, puede considerar denegada tácitamente su pretensión y continuar
escalando en la pirámide administrativa hasta lograr el agotamiento. Si está ante la máxima
autoridad tiene la posibilidad de promover directamente la acción judicial. En segundo término, si
pretende un pronunciamiento exprese puede utilizar la figura del amparo por mora.
Esa herramienta que constituye una orden judicial de pronto despacho de las actuaciones
administrativas79, se encuentra regulada en el Art. 28 de la L.N.P.A.
De acuerdo a lo establecido por dicha norma el amparo por mora será viable en la medida en que
hayan vencido los plazos para que la autoridad administrativa se pronuncie. En caso de que no
esté previsto un plazo, deberá aguardarse un tiempo razonable.
En cuanto al trámite esa disposición obliga al juez a requerir un informe a la autoridad
administrativa para que fundamente las razones de la demora. Una vez contestado el informe o
vencido el plazo para ello, el juez dictará sentencia ordenando, si correspondiere, el dictado de un
acto administrativo.
El amparo por mora provincial.

Ya hemos mencionado más arriba que el amparo por mora es una acción que tiene por objeto
lograr un mandato judicial que imponga a la administración el dictado de un acto administrativo.
Al respecto, el Art. 52 de la Const. Prov., tiene establecido que “Para el caso de que esta
Constitución, una ley u otra norma impongan a un funcionario, repartición o ente público
administrativo un deber concreto a cumplir en un plazo determinado, toda persona afectada puede
demandar su cumplimiento judicialmente y peticionar la ejecución inmediata de los actos que el
funcionario, repartición o ente público administrativo se hubiera rehusado a cumplir. El juez, previa
comprobación sumaria de los hechos enunciados, de la obligación legal y del interés del
reclamante, puede librar mandamiento judicial de pronto despacho en el plazo que
prudencialmente establezca.”
En el caso de la Provincia de Córdoba, tenemos una ley que regula específicamente la cuestión
(Ley 850880)
La legitimación activa de esta acción está supeditada a la afectación de un derecho subjetivo o
interés legítimo (Art. 1)
En consonancia con el Art. 1° de la Ley 7182, son considerados sujetos pasivos del amparo por
mora todo órgano o persona de derecho público estatal o no estatal, dotado de potestad pública,
en todos los casos en que actúen en ejercicio de la función administrativa.
La competencia para la tramitación de los amparo por mora está reservada a los tribunales que
tienen atribuida la materia contenciosa administrativa.
El Art. 5º establece cuales son los requisitos que deberá reunir el escrito de demanda, entre los
que se destacan los siguientes:
1) Nombre, apellido, domicilio real y constituido del accionante. Si se tratare de persona
jurídica, su denominación, domicilio social, domicilio constituido, el nombre de sus
representantes y datos de inscripción registral cuando correspondiera.
2) Relación circunstanciada del deber omitido por la administración, con indicación precisa del
derecho subjetivo o interés legítimo afectados, de la norma que predetermine en concreto
la obligación y de la autoridad administrativa involucrada.
79
IVANEGA, Miriam Mabel, Amparo, Medidas Cautelares y otros procesos urgentes en la Justicia
Administrativa, Juan Carlos Cassagne Director, Abeledo Perrot, UCA, Buenos Aires, 2007, pág. 93.
80
B.O. 17/11/1995.
3) El ofrecimiento de la prueba de que pretendiera valerse el accionante. Siempre que se
invoque representación legal o mandato de terceras personas, se acompañarán con la
demanda los instrumentos legales que lo acrediten.
El Art. 6º contempla la posibilidad de rechazar in limine, es decir, sin sustanciación la demanda de

amparo por mora cuando la misma fuera manifiestamente inadmisible.
Si la demanda ha sido admitida se emplazará a la autoridad pública demandada para que en el
plazo de cinco días informe las razones de la mora que se le endilga. En ese mismo término la
administración podrá solicitar participación y contestar la demanda ofreciendo las pruebas que
estime conveniente, teniendo en cuenta que se encuentra vedada la absolución de posiciones y
que el número de testigos no puede ser mayor a tres.
Luego de sustanciada la prueba ofrecida el juez dictará sentencia. En caso de ser admitida la
acción se ordenará a la administración el dictado de un acto administrativo dentro del plazo que se
fije al efecto.
No debe soslayarse el contenido del Art. 11 en cuanto establece que las resoluciones que se
dicten serán irrecurribles. La partes sólo podrán interponer los recursos de casación, revisión e
inconstitucionalidad.
Es importante destacar que el Art. 12 pone sobre el tribunal la carga de impulsar el proceso.
La necesidad de habilitar la instancia como condición para

demandar al Estado.
Como dijimos, a diferencia de lo que acontece cuando se enjuicia a sujetos particulares de

manera previa a demandar a la administración pública por el dictado de sus actos administrativos
resulta preciso el agotamiento de la vía administrativa a través de la interposición de los recursos
administrativos necesarios dentro de los plazos previstos en la Ley de Procedimientos
administrativos aplicable a la especie. Una vez que el acto ha causado estado deberá promoverse
la demanda dentro de los plazos de caducidad previstos en la normativa.
Se ha señalado que un acto que causa estado es aquel que es definitivo contra el cual, se han
interpuesto en tiempo y forma los recursos administrativos, produciéndose el agotamiento de la
vía administrativa81.
Una vez promovida la demanda, el cumplimiento de estos recaudos le corresponde al tribunal
contencioso administrativo competente. Ese análisis previo a la notificación de la demanda se
denomina habilitación de instancia y de ser favorable implicará que el administrado está en
condiciones de enjuiciar a la administración pública.
El fundamento de la realización de este juicio previo tuvo por objeto evitar la tramitación de largos
pleitos para luego advertir que no se había agotado correctamente la vía administrativa o que se
había soslayado el cumplimiento de los plazos de caducidad para promover la acción contencioso
administrativa82.
Es necesario tener en cuenta que la jurisprudencia nacional y provincial ha sido contestes en
afirmar que en éste ámbito rige el principio de congruencia según el cual, deben mantenerse los
81
Cfr. SESIN, Domingo J., “La materia contencioso administrativa en Córdoba”, en Revista de Derecho
Público Nº 2003-1, Proceso administrativo-I, Rubinzal – Culzoni, Santa Fe, 2003, pág. 109
82
COMADIRA, Julio Rodolfo, Procedimientos Administrativos, Ley Nacional de Procedimientos
Administrativos, Anotada y Comentada, La Ley, Buenos Aires, 2002, pág. 408/9.
agravios invocado en sede administrativa al plantearse la acción judicial. Sin embargo, ello no
impide que se puedan agregar nuevos argumentos jurídicos83 .
Las particularidades del sistema federal

Tal como lo destacamos con anterioridad, en el ámbito federal también existe el juicio previo en el
cual el Poder Judicial controla el correcto agotamiento de la vía administrativa. Debe tenerse
presente, que ese control debe ser realizado de oficio por el juez de acuerdo a lo normado por el
Art. 12 de la Ley 25.34484.
Como ya dijimos con anterioridad a nivel federal no existe un Código Contencioso administrativo
sino que la regulación de esta materia se halla dispersa en diferentes cuerpos normativos. Como,
en definitiva, hay regulación algunos autores consideran que en realidad si hay una regulación
normativa85. Lo que si resulta claro que esa dispersidad normativa logra colocar en una situación
de indefensión al administrado que no cuenta con un mecanismo unificado que regle la manera de
enjuiciar a la administración pública.
De este modo la revisión de la actividad administrativa se va a regir por el Título IV de la Ley
19.549 (Ley Nacional de Procedimiento Administrativo, el Código Procesal Civil y Comercial de la
Nación, por la Ley de Demandas contra la Nación (3952) y un conjunto de normas individuales
que regulan asuntos específicos y que establecen recursos directos o judiciales antes las
decisiones de la administración, aspecto que será abordado específicamente.
El título IV de la Ley 19549 va a prever mecanismos diferentes de acuerdo a cual es el objeto de
impugnación. En virtud de ello y al solo efecto didáctico utilizaremos como método de exposición
el plasmado en dicho cuerpo normativo.
a) Actos Administrativos.
De acuerdo a lo prescripto por el Art. 23 de la ley 19549 para la impugnación judicial de un acto
administrativo se requiere que:
a) Que el acto sea definitivo para lograr de ese modo que el órgano jurisdiccional supervise las
decisiones que evidencian la voluntad de la administración pública y no los que son preparatorios
de ésta o están orientados a que la autoridad de pronuncie.
A esos efectos, un acto administrativo debe ser considerado como definitivo cuando resuelve, sea
de manera directa o indirecta, sobre el fondo de la cuestión debatida en el expediente, poniendo
en evidencia la voluntad de la administración pública86.
Con relación a la exigencia del agotamiento de la vía remitimos a lo señalado en el punto a) 1. El
objeto de esa exigencia es que se hayan agotado todas las instancias dentro de la propia esfera
administrativa.
En la órbita nacional el agotamiento de la vía administrativa se produce con la interposición de un
recurso de reconsideración ante la misma autoridad que dictó la decisión dentro de los diez días.
Este recurso es de carácter optativo y lleva implícito el recurso jerárquico. Este último, en cambio,
es obligatorio y procede en los casos en que el órgano que decide posea una autoridad jerárquica
superior dentro de la organización administrativa. El recurso, deberá ser interpuesto dentro de los
quince días ante la misma autoridad que dictó el acto que se cuestiona, la cual lo deberá elevar al
superior jerárquico dentro de los cinco días.
83
SESIN, Domingo J., “La materia contencioso administrativa en Córdoba”, en Revista de Derecho Público
Nº 2003-1, Proceso administrativo-I, Rubinzal – Culzoni, Santa Fe, 2003, pág. 106.
84
B.O. 21/11/2000.
85
AVALOS, E., op. cit. pág. 236.
86
Cfr. COMADIRA, Julio R., Procedimientos Administrativos..., op. cit., T. I, pág. 444.
Para los supuestos en que se pretenda cuestionar actos administrativos emanados de la máxima
autoridad de un ente autárquico descentralizado podrá interponerse a opción del interesado un
recurso de alzada dentro de los quince días, el que será resuelto por el órgano que encabeza la
administración central.
En inciso b) del Art. 23 hace referencia a los casos en que el acto es asimilable a definitivo, esto
es cuando el acto no resuelve sobre el aspecto principal pero impide la tramitación de la petición
formulada, como ocurre por ejemplo con la declaración de caducidad del procedimiento.
En ambos casos –acto definitivo y asimilable a tal- el Art. 25 establece que la acción judicial
impugnatoria deberá ser interpuesta dentro del plazo perentorio de noventa días hábiles judiciales
contados desde la notificación del acto administrativo, de conformidad a las previsiones del
R.N.P.A.
El Art. 40 del R.N.P.A. establece que en las notificaciones de los actos administrativos se
“indicarán los recursos que se puedan interponer contra dicho acto y el plazo dentro del cual
deben articularse los mismos, o en su caso si el acto agota las instancias administrativas”.
Entonces, si bien a partir de la notificación del acto éste adquiere eficacia (Art. 11 L.N.P.A.) para
ello, debe realizarse correctamente y cumpliendo con los recaudos que destacamos en el párrafo
anterior.
Dicho precepto indica que cualquier omisión o error en la indicación de aquellos extremos “no
perjudicará al interesado ni permitirá darle por decaído su derecho”. Esta última parte de la norma
ha recibido sus críticas pues, no parece correcto que si la notificación es defectuosa comiencen a
correrle los plazos al administrado para interponer los recursos que por omisión de la autoridad,
no sabe cuáles son, denotando dicho precepto la aplicación del informalismo pero a favor de la
administración ya que su propia torpeza la favorece87.
En el supuesto en que se omita indicar los recursos que deben interponerse, a partir del día
posterior al de la notificación “se iniciará el plazo perentorio de sesenta días para deducir el
recurso administrativo que resulte admisible”.
En cambio, si no se indica que el acto administrativo notificado agotó las instancias administrativa,
el plazo de noventa días (Art. 25 L.N.P.A.) previsto para interponer la demanda, comenzará a
correr una vez vencidos el plazo de sesenta días indicado anteriormente.
Por último, el Art. 40 contempla el supuesto específico de los recursos judiciales directos. En el
caso, en que se omita su indicación, a partir del día siguiente al de su notificación “se iniciará el
plazo de sesenta días hábiles judiciales para deducir el recurso previsto en la norma especial”.
Sobre este punto, Hutchinson88 ha cuestionado la validez de esa cláusula, ya que, si el plazo para
interponer el recurso judicial o directo ha sido establecido por una ley no puede ser modificado por
un reglamento como el decreto 1759/72 (R.N.P.A.) por aplicación del principio de paralelismo de
formas.
En síntesis, la norma comentada establece una prolongación de los plazos cuanto la notificación
es defectuosa por la omisión de los recaudos exigidos, con lo cual, esa prolongación tiene efectos
sobre el acto retardando su firmeza y por ende, sobre la apreciación del plazo de caducidad para
interponer el amparo.
b) Vías de Hecho.
El Art. 23 d) de la ley 19.549 hace referencia al cuestionamiento de las vías de hecho previstas en
el Art. 9. Deben catalogarse como tal a 1) Los comportamientos materiales de la administración
pública que violente un derecho o garantía constitucional. 2) La ejecución de actos estando
pendiente la resolución de algún recurso administrativo de los que en virtud de norma expresa
87
Cfr. HUTCHINSON, T., Régimen..., op. cit., pág. 276.
88
Ibídem.
impliquen la suspensión de los efectos del acto administrativo o que habiendo sido dictado no
haya sido notificado pues esta última es su condición de eficacia (Art. 11 LNPA)
En los casos de vías de hecho los noventa días hábiles judiciales debe ser contados desde el día
en que fueren conocidos por el afectado (Art. 25 Inc. d)
c) Reglamentos.
Los reglamentos se encuentran constituidos por las normas generales que dicta el Poder
Ejecutivo, en general, sobre aquellas materias que pertenecen su zona de reserva89. A través de
su dictado, no se aplica una ley sino la propia Constitución de manera directa.
Así, la denominación de autónomo o independiente del reglamento deriva de que consiste en el
ejercicio de facultades que no dependen de ley alguna sino que son propias del Poder Ejecutivo,
conforme lo establece la Constitución90.
Por su parte, Gordillo ha definido a este tipo de reglamentos como una declaración unilateral
realizada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos generales en
forma directa91.
Algunos autores, distinguen entre actos administrativos de alcance general y reglamentos. En tal
sentido, Cassagne92 ha señalado que lo que caracteriza al reglamento –mas allá de sus atributos
específicos de generalidad, publicidad, entre otros- es su pertenencia al ordenamiento jurídico. En
ese orden, el reglamento viene a integrar el género de los actos del alcance general pues, no todo
acto administrativo de alcance general es un reglamento93. A su vez, Comadira94, efectúa una
distinción entre actos de alcance general normativo y no normativo. Los primeros, están dirigidos a
sujetos indeterminados, pretenden su inserción en el ordenamiento y tienen vocación de
permanencia. Los segundos, en cambio, poseen carácter consuntivo ya que se consumen con su
aplicación95.
En este punto, debe tenerse presente que en el marco del Decreto-ley 19.54996, dicha distinción,
no tiene efectos prácticos97 habida cuenta que dicho cuerpo legal hace referencia a los actos de
alcance general. Dicha circunstancia, ha llevado a Cassagne a sostener que todos los
89
En doctrina, se encuentra controvertida la existencia de una zona de reserva de la administración pública.
A favor de su existencia: CASSAGNE, J., “La configuración...”, La Ley, 2004-A, 1144; MARIENHOFF, M.,
Tratado... op. cit., T., I, pág. 260. En contra: GORDILLO, A., Tratado..., op. cit., T. I, VII-61.
90
Cfr. MARIENHOFF, M., Tratado..., op. cit., T., I, pag. 261.
91
GORDILLO, A., Tratado..., op. cit., T. I, VII-33.
92
CASSAGNE, Juan Carlos, “Sobre la impugnación de reglamentos y demás actos de alcance general”
E.D., 131:911.
93
Cfr. AVALOS, E. op. cit., T. II, pág. 171.
94
COMADIRA, Julio Rodolfo, Procedimientos Administrativos, Ley Nacional de Procedimientos
Administrativos, Anotada y Comentada, Buenos Aires, La Ley, 2002, pág. 193/194.
95
Como ejemplos de este tipo de actos de alcance general pueden enumerarse, el reglamento para un
concurso, los pliegos licitatorios particulares, otros.
96
Denominada Ley nacional de procedimientos administrativos (L.N.P.A.)
97
Cfr. AVALOS, E., op. cit., T. II, pág. 172. También, debe distinguirse entre actos de alcance general y el
acto plural o colectivo, este último se encuentra excluido de los mecanismos de impugnación de los
primeros. En tal caso, se trata de un acto administrativo particular que proyecta sus efectos sobre varios
sujetos. Como ejemplo de acto plural puede invocarse el supuesto de una resolución por cuyo conducto se
sanciona a varios empleados o administrados. (Cfr. SAMMARTINO, Patricio M.E., Principios
Constitucionales del amparo administrativo, El contencioso constitucional administrativo urgente, Buenos
Aires, Lexis Nexis Abeledo-Perrot, 1ª Ed., 2003, pág. 197)
reglamentos y demás actos de alcance general se encuentran comprendidos dentro del régimen
de impugnación98.
Forma de impugnar los reglamentos. Plazos.

En el marco de la L.N.P.A., los actos de alcance general pueden ser impugnados a través de las
siguientes maneras: a) Directa: Reclamo administrativo impropio; b) Indirecta: recursos
administrativos y 3) Excepcional: Acción de amparo.
Ahora bien, como lo analizaremos a continuación, la práctica judicial evidencia que los
administrados utilizan muy pocas veces el reclamo administrativo impropio a la hora de cuestionar
actos de alcance general ya que, por lo general, acuden a la acción de amparo o bien aguardan
su aplicación a través de un acto particular e impugnan el mismo a través de la vía recursiva.
Resulta importante señalar, que la petición del administrado frente al acto de alcance general o
individual que lo aplica, debe tener por objeto lograr la derogación o modificación parcial de aquél
y no la exclusión de su contenido. Pues, la petición del administrado no puede estar dirigida a
requerir que no se le aplique el reglamento, en virtud de la vigencia del principio de
inderogabilidad singular de los reglamentos. A causa de este principio, “ningún órgano
administrativo puede válidamente violar sus propias reglamentaciones”99 y por ello, el
administrado, no puede quedar excluido –mediante un acto administrativo individual- de la
aplicación de un reglamento dado que la administración se encuentra vinculada por la juridicidad.
Pues, “siempre debe prevalecer el reglamento anterior sobre el acto individual posterior”100.
Directa: Reclamo administrativo impropio

Como lo sugiere el título, los actos administrativos de alcance general, pueden impugnarse de
manera directa, en sede administrativa, a través de la interposición de un reclamo administrativo
impropio (en adelante RAI) ante la misma autoridad de la que emana el acto 101, conforme lo
establece el Art. 24 Inc. a) de la ley 19.549.
Estamos en presencia de una vía facultativa, ya que, si el administrado no ataca directamente el
acto de alcance general puede impugnar, a posteriori, el acto que aplica a aquél102.
En cuanto a la legitimación para interponer dicho remedio, se requiere la afectación cierta e
inminente de derechos subjetivos 103 de intereses legítimos104o derechos de incidencia
colectiva105.
98
Cfr. CASSAGNE, J., “Sobre la impugnación de reglamentos...” E.D., 131:911.
99
S.C.B.A., “Promenade”, cit. En esta causa, el Dr. Vivanco manifestó en su voto –citando anteriores
precedentes- que “para poder dictar un acto particular que se aparte de la reglamentación general, es
menester derogar la norma preexistente, modificarla o interpretarla en forma tal de permitir que junto a la
regla general coexista una excepción razonable, creada bajo datos objetivos, susceptible de ser utilizada
por cuantos se encuentren en la misma situación“.
100
Cfr. GORDILLO, A., Tratado..., op. cit., T. I, VII-42.
101
Cfr. DIEZ, Manuel María, Derecho Procesal Administrativo, Buenos Aires, Editorial Plus Ultra, 1996, pág.
224.
102
Cfr. HUTCHINSON, Tomás, Régimen de procedimientos administrativos, Ley 19.549, Buenos Aires,
Editorial Astrea, 1998, 4ª Edición actualizada y ampliada, 1ª reimpresión, pág. 158/159.
103
Cfr. HUTCHINSON, T., Régimen..., op. cit., pág. 159; DIEZ, M., Derecho..., op. cit., pág. 222.
104
Cfr. CASSAGNE, Juan Carlos, “El control jurisdiccional de la actividad reglamentaria y demás actos de
alcance general”, en Derecho procesal Administrativo, Obra Conjunta, Homenaje a Jesús González Pérez,
Buenos Aires, Hammurabi, 2004, pág. 993; SAMMARTINO, P., Principios Constitucionales..., op. cit., pág.
202/3; AVALOS, E., op. cit., T. II, pág. 173. Según este autor, ello encuentra su fundamento en la
inteligencia del Art. 83 y 3 del RLNPA. El primer precepto autoriza a las partes en el procedimiento
administrativo incoado a solicitar la derogación del acto de alcance general y el segundo, otorga carácter de
Debe destacarse, que la ley no establece plazo para la interposición del RAI 106 y por ello, el
particular puede hacerlo en cualquier momento107 siempre y cuando respete el plazo de
prescripción108.
Una vez interpuesto el RAI pueden darse, al menos, tres alternativas posibles: 1) Que el mismo
sea acogido favorablemente; 2) Que el planteo sea rechazado expresamente y 3) Que la
autoridad no resuelva el reclamo.
En el primer supuesto, es decir, si la administración acoge favorablemente el reclamo, dejando sin
efecto el reglamento, ya sea derogándolo o modificándolo parcialmente, no será necesario
promover ninguna acción judicial pues, la pretensión del administrado ha sido considerada en
sede administrativa
En segundo lugar, si el reclamo es denegado expresamente, el administrado deberá promover
demanda ante el juez competente dentro del plazo de caducidad de noventa días hábiles
judiciales109, contados desde la notificación de la denegatoria del RAI. (Art. 25 Inc. b)110. Debe
tenerse en cuenta que el acto que resuelve el RAI es irrecurrible en sede administrativa, conforme
lo prevé el Art. 73 del R.N.P.A.
A pesar de lo que establece el último precepto legal citado, Bianchi111 sostiene que contra el acto
que resuelve el RAI puede interponerse el recurso de reconsideración previsto en el Art. 100 del
mismo cuerpo legal y el mismo, suspende el plazo de noventa días hábiles judiciales previsto en el
Art. 25 de la ley 19.549. Asimismo, este autor considera que contra dicho acto en el caso de que
sea procedente –en virtud de la jerarquía del funcionario que resuelve la denegación del RAI-
puede interponerse recurso jerárquico y los plazos se mantendrán suspendidos hasta la
resolución del mismo.
En tercer término, si no existiere pronunciamiento de la autoridad sobre el reclamo interpuesto,
debemos interrogarnos si existe un plazo para que la autoridad resuelva el RAI.
Sobre tal punto no existe acuerdo. Para algunos, no existe normado un plazo para ello112 aunque
para otros, la administración tiene sesenta días para resolver el reclamo por aplicación del Art. 10
de la ley 19.549 y en caso de silencio, el interesado debe interponer pronto despacho y
parte en el procedimiento administrativo, tanto al que invoca un derecho subjetivo como al que invoca un
interés legitimo.
105
Cfr. CASSAGNE, J., “El control jurisdiccional...", op. cit., pág. 993.
106
Cfr. HUTCHINSON, T., Régimen..., op. cit., pág. 159; SORIA, Daniel Fernando, “Las vías administrativas
previas en el contencioso federal contra la administración”, en Derecho Procesal Administrativo, Obra
Conjunta, Homenaje a Jesús González Pérez, Buenos Aires, Hammurabi, 2004, pag. 825; CASSAGNE, J.,
“El control jurisdiccional...”, op. cit., pág. 992 y “Sobre la impugnación de reglamentos...”, E.D., 131:911;
SAMMARTINO, P., Principios Constitucionales... op. cit., pág. 203.
107
Cfr. BIANCHI, Alberto B., “¿Tiene fundamentos constitucionales el agotamiento de la instancia
administrativa?”, La Ley, 1995-A, 397, esp. Pág. 412.
108
Cfr. AVALOS, E., op. cit., pág. 173
109
Conforme lo entiende Bianchi, si bien la norma no exige expresamente el agotamiento de la vía
administrativa, ello se entiende implícitamente en tanto luego de su interposición, puede solicitarse su
revisión judicial (BIANCHI, Alberto B., “¿Tiene fundamentos constitucionales...?”, La Ley, 1995-A, 397)
110
Con relación a los plazos de caducidad para demandar al Estado, Cassagne ha propiciado su
inconstitucionalidad (CASSAGNE, Juan Carlos, “El acceso a la justicia administrativa”, La Ley, 16/06/2004)
Asimismo, con relación a dicha temática puede verse: MAIRAL, Héctor Aquiles, “Los plazos de caducidad
en el Derecho Administrativo Argentino”, en Derecho Procesal Administrativo, Obra conjunta, Homenaje a
Jesús González Pérez, Buenos Aires, Hammurabi, 2004, pág. 881 y sigtes.
111
BIANCHI, A., “¿Tiene fundamentos constitucionales....”, La Ley, 1995-A, 397.
112
Cfr. SAMMARTINO, P., Principios Constitucionales..., op cit., pág. 203.
trascurridos treinta días más si que exista resolución, se configura la denegatoria tacita113. Por su
parte, Cassagne propugna aplicar el plazo genérico de 10 días establecido por el Art. 1º, ap., e) de
la LNPA o el establecido para el silencio en el Art. 10 de la misma ley114.
Excepciones a la necesidad de interponer RAI:

Si bien la normativa federal es clara al exigir la previa interposición del RAI, a los fines de poder
revisar judicialmente el contenido del reglamento, existen supuestos en donde la doctrina o la
jurisprudencia ha considerado que ello resulta innecesario. Entre tales causales pueden
enumerarse las siguientes:
Ritualismo inútil.
El ritualismo inútil, fue derogado por la ley 25.344 como excepción a la necesidad de interponer
reclamo administrativo previo a promover la demanda judicial. A pesar de ello, los tribunales no
han vacilado en sostener su vigencia.
En este sentido, la C.N.C.A.F. ha señalado que “el ritualismo inútil traduce un principio jurídico que
subsiste como tal, no obstante haber sido normativamente suprimido por la reforma que la ley
25.344 (Art. 12) introdujo al Art. 32, Inc. e, de la ley 19.549”115. Asimismo, desde la doctrina, se ha
indicado que la subsistencia de la excepción basada en el ritualismo inútil conserva vigencia ya
que, tiene su fundamento en normas constitucionales (Art. 18 C.N.) y en los tratados
internacionales con jerarquía constitucional. (Art. 75 Inc. 22 y 24 C.N.)116.
En lo que hace la aplicación de la noción de ritualismo inútil, dentro del ámbito del RAI, en la
causa “Caplan”117 la C.N.C.A.F. ya había señalado que “la exigencia de la previa interposición de
un reclamo administrativo impropio en los términos del Art. 24 Inc. a) de la ley 19.549, no sería
imprescindible cuando ello importe un inconducente y excesivo rigor formal, dilatorio de la defensa
en juicio garantizada en el Art. 18 del Constitución Nacional”.
De dicho precedente se deduce, además, la aplicación analógica del ritualismo inútil – utilizado en
el ámbito del reclamo administrativo previo- al RAI.
En otra causa, el mismo tribunal estimó que constituía un ritualismo inútil el exigir la previa
interposición del RAI –con la correlativa afectación del derecho de defensa del administrado-.
Pues, teniendo en cuenta que la finalidad de aquél remedio es que el órgano del que emanó el
reglamento lo revise “lo relevante es que ello sea probable y no meramente posible, en el caso
concreto”. Luego, señaló que de los considerandos de la norma se desprendía que no existían
buenas razones para suponer la modificación de tal criterio118.
También, se ha señalado que el “exceso de rigor formal (que sin dudas se configuraría si no se
reconociera al administrado la posibilidad de prescindir del reclamo de aquellos supuestos
excepcionales en los que –como en el sub lite- se ha comprobado de modo manifiesto la
oposición de la administración) resulta incompatible con las reglas del debido proceso y el
adecuado servicio de justicia”119. Pues, “Si la administración demandada al contestar la demanda
113
Cfr. AVALOS, E., op. cit., T. II, pág. 173
114
CASSAGNE, J., “El control jurisdiccional...”, op. cit. pág. 995.
115
C.N.C.A.F., Sala I, 15/3/01, “Young, Silvia Norma y otros c E.N., (ENTel Residual) s/ Proceso de
conocimiento”; C.N.C.A.F., Sala II, 30/04/2002, “Fazzari, Oscar y otros c/ E.N., (ENTel Residual) y otros s/
Proceso de conocimiento”
116
Cfr. PERRINO, Pablo E., “La excepción de ritualismo inútil y su vigencia a pesar de su derogación por la
ley de emergencia 25.344”, Rev. De Der. Adm. Nº 36/38, año 2001, pág. 408.
117
C.N.C.A.F., Sala IV, 10/12/96, “Caplan”.
118
C.N.C.A.F., Sala I, 22/6/93, “Gondra”.
119
C.N.C.A.F., Sala IV, 30/10/2001, “Bejarano, Nicanor Norberto y otros c/ DGFM s/ Empleo Público”.
se opone a su progreso en una clara actitud negativa a la pretensión, obligando al administrado a
reclamar en sede administrativa sobre la pretensión incoada, constituiría un ritualismo inútil que no
debe admitirse120.
También, se ha considerado que constituye un ritualismo inútil exigir la previa interposición del
RAI, cuando se impugna un acto administrativo de alcance general que emana del jerarca de la
administración y cuando existen precedentes administrativos reiterados sobre la cuestión debatida
que hacen presumir el rechazo121.
Planteo de inconstitucionalidad.
La impugnación con base constitucional, exime al recurrente de interponer el RAI atento a que la
autoridad administrativa carece de la potestad de declarar inconstitucional una norma.
Así se desprende de la jurisprudencia de la C.N.C.A.F.122. De manera análoga, lo entendió tal
tribunal en “Romani”, al indicar que “no empecé a la admisibilidad de la vía la falta de impugnación
en sede administrativa del acto mencionado en atención a que –en definitiva- se pretende obtener
la declaración de inconstitucionalidad de una disposición legal”.123
En idéntico sentido, Soria ha señalado que si “el objeto perseguido por la pretensión se
circunscribe al planteo de inconstitucionalidad de una norma legal sobre cuya base se fundamenta
el obrar administrativo, exigir la vía previa también fue considerado ritual, por cuanto, se entiende,
esas cuestiones no pueden ser dirimidas por la Administración, sino, exclusivamente, por el
órgano jurisdiccional124.
Situaciones que pongan en juego la integridad de un derecho.

Según Sammartino el administrado queda dispensado de interponer el RAI a los fines de poder
cuestionar judicialmente el contenido de un acto de alcance general, en aquellos casos en que
existan situaciones de urgencia objetiva que previsiblemente tengan aptitud para poner en riesgo
la integridad de un derecho125.
Forma indirecta: Recurso administrativo:

El Art. 24 de la L.N.P.A señala que “El acto de alcance general será impugnable por vía judicial:
[...] b) cuando la autoridad de ejecución del acto de alcance general le haya dado aplicación
mediante actos definitivos y contra tales actos se hubieren agotado sin éxito las instancias
administrativas”
Como surge del precepto legal citado, el mecanismo indirecto de impugnación se efectiviza a
través de la interposición de los recursos administrativos pertinentes contra el acto de aplicación
del reglamento, conforme el Art. 73 del R.N.P.A.
La denominación de indirecta, se deriva, de la circunstancia de que la impugnación sea realiza
contra el acto administrativo por cuyo conducto se aplica el reglamento.
Resulta imperioso, que el derecho que de dice lesionado, se derive de acto de alcance general
habida cuenta que, lo que se impugna no es la invalidez del acto de aplicación sino el reglamento
120
C.N.C.A.F., Sala II, 26/12/02, “Perrota, J. Carlos y otros c / E.N., M. Del Interior s/ Empleo Publico”;
C.N.C.A.F. Sala I, 27/11/97, “Blas Humberto A. C. Universidad de Buenos Aires”, L.L, 1998-A, 287;
C.N.C.A.F., Sala I, 20/11/97, “Barsanti, Agustina c. Universidad de Buenos Aires”, L.L., 1998-A, 293.
121
Cfr. SORIA, D., “Las vías administrativas...”, op. cit., pág. 836.
122
C.N.C.A.F., Sala II, 03/08/2000, “Aguirre Miguel Ángel y otros c. M.T. y S.S. y otro.
123
C.N.C.A.F., Sala IV, 06/03/2001, “Romani Hugo H. c/ Secretaria de Turismo de la Nación”, DT, 2002-A,
805; C.N.C.A.F., Sala II, 03/08/2000, “Aguirre Miguel Ángel y otros c. M.T. y S.S. y otro.
124
SORIA, D., “Las vías administrativas...”, op. cit., pág. 836.
125
SAMMARTINO, P., Principios Constitucionales... op. cit., pag. 206.
que le da base126. Dicha impugnación puede estar motivada tanto en razones de legitimidad como
de oportunidad, tal como lo establece el último precepto legal citado.
Una vez interpuesto el recurso, deberá seguirse el cauce recursivo que será objeto de tratamiento
en un capítulo especial.
Forma excepcional: Acción de amparo

Siguiendo con el análisis de los diversos medios de impugnación, ingresamos al estudio del papel
que puede desempeñar la acción de amparo a la hora de cuestionar un acto del alcance general.
Así, tratándose de un acto de autoridad pública aquellos pueden impugnarse por este cauce
excepcional, siempre que se verifiquen los requisitos para ello. (Art. 43 C.N. y ley 16.986)
Resulta importante indicar, que el amparo, no se abre como una posibilidad en igualdad de
condiciones al RAI, sino que esta acción expedita y rápida, requiere el cumplimiento de ciertos
recaudos –procesales y sustanciales- que de omitirse obstan su procedencia. En tal orden, la
nulidad del reglamento debe ser manifiesta u ostensible para que proceda este medio de tutela, en
cambio, ello no es preciso para la procedencia del RAI habida cuenta que basta su ilegitimidad127.
Efectos de la derogación y de la anulación judicial del acto de alcance general:

Primero que todo, debe diferenciarse entre los efectos de su derogación en sede administrativa y
su anulación en sede judicial, es decir los efectos de una sentencia que anula un reglamento.
En sede administrativa, el Art. 83 del RLNPA establece que los reglamentos pueden ser
derogados, de manera total o parcial y reemplazarse por otros. Dicha atribución, puede efectuarse
de oficio, ante la petición de parte interesada y mediante recursos en los casos en que sea
procedente. Cassagne señala que la derogación puede ser realizada tanto por razones de mérito,
oportunidad o conveniencia como por razones de ilegitimidad 128. Dicha disposición, deja a salvo
los derechos adquiridos durante la vigencia del reglamento y prevé la posibilidad de reclamar
daños y perjuicio por parte del administrado.
La cuestión relativa a los efectos de la anulación judicial de un reglamento, es un tema que ha
despertado un gran debate en la doctrina129 y ha motivado la intervención de la Corte Suprema.
Así, desde el plano doctrinal, Hutchinson se ha manifestado a favor de la validez inter partes de la
anulación pero sostiene que indirectamente se traslada sus efectos a todos los afectados por la
vigencia de la norma, agregando que una vez que el juez ha declarado ilegítimo un reglamento la
administración debe derogarlo130. Para Linares, en cambio, la anulación de reglamento sólo
excluye de su aplicación al que lo impugna131. Cassagne, por su parte se ha pronunciado en el
sentido de que la derogación del reglamento tiene efecto erga omnes132.
126
Idem., pag. 202.
127
Idem., pag. 210.
128
CASSAGNE, J., “Sobre la impugnación...” E.D., 131:911.
129
Véase MAIRAL, Héctor, “Los efectos de la sentencia que acoge la impugnación de un reglamento”,
REDA, año 1, septiembre-diciembre 1989, nº 2, pág. 223 y ss.; GARCIA PULLES, Fernando R., “Efectos de
la sentencia anulatoria de un reglamento”, Perspectivas procesales, constitucionales y de derecho
administrativo, La Ley, 14-6-2000; CASSAGNE, Juan Carlos, “Acerca de la eficacia erga omnes de las
sentencias anulatorias de reglamentos”, E.D., 185:703.
130
HUTCHINSON, T., Régimen... op. cit., pág. 159; SAMMARTINO, P., Principios Constitucionales..., op.
cit. pág. 209.
131
LINARES, Juan Francisco, Derecho Administrativo pág. 401, citado en SAMMARTINO, P., Principios
Constitucionales op. cit., pág. 202. Bianchi, por su parte, se ha manifestado a favor de los efectos inter
partes de la sentencia que anula un reglamento. (BIANCHI, Alberto B., “¿Tiene fundamentos
constitucionales...”, La Ley, 1995-A, 397, esp. pág. 413.)
132
CASSAGNE, J., “Sobre la impugnación...” E.D., 131:911.
Desde el ámbito jurisprudencial, la C.S.J.N. in re “Mongues” 133 le otorgó efecto erga omnes a la
sentencia por medio de la cual decidió anulación de una disposición reglamentaria.
La habilitación de instancia en régimen provincial

La exigencia prevista en el Art. 1° de que el acto administrativo que se cuestione haya causado
estado tiene una estrecha vinculación con las previsiones del Capítulo II del Código cuando
obligan al administrado a preparar la acción contenciosa administrativa.
Ambas exigencias están orientadas a exigir que el administrado agote la vía administrativa a
través de la interposición de los recursos administrativos pertinentes dentro de los plazos previstos
legalmente a los fines de obtener un pronunciamiento de la máxima autoridad de la escala
jerárquica administrativa. Una vez que ha cumplido con esa carga debe promover la acción dentro
de los plazos de caducidad.
Por tal razón el Art. 6° exige que “La demanda Contencioso administrativa debe prepararse
mediante el o los recursos necesarios para obtener de la autoridad competente de última
instancia, el reconocimiento o denegación del derecho reclamado o interés legítimo afectado”.
En consonancia con el Art. 67 Inc. g) y h) de la Ley 6658 (Ley Provincial de Procedimiento
Administrativo) el Art. 7º establece que la autoridad competente deberá expedirse en el término de
ciento veinte días hábiles administrativos, en el caso de petición, y de treinta días hábiles
administrativos, en el caso de recurso necesario, contados desde la interposición. Este plazo ha
sido reputado como “excesivamente” breve desde la doctrina, ya que impide un adecuado
ejercicio del derecho defensa y que carece de justificativos desde el prisma de la seguridad
jurídica134.
En caso de que la autoridad administrativa de máxima jerarquía se pronuncie expresamente a
través del dictado de un acto administrativo, la acción deberá iniciarse dentro de los treinta días
hábiles judiciales, contados desde la notificación de la decisión.
Si así no lo hiciera (en caso de silencio), el interesado deberá presentar "pronto despacho" en el
término de tres meses y si no hubiere pronunciamiento dentro de los veinte días hábiles
administrativos quedará, por este solo hecho, expedita la vía contencioso administrativa, la que
podrá ser iniciada hasta seis meses después de la fecha de presentación del "pronto despacho".
Ya hemos analizado con anterioridad que se la habilitación de instancia consiste en un juicio
previo a la tramitación de la causa en donde el tribunal va a controlar que la decisión que se
cuestiona haya causado estado y que corresponda al fuero contencioso administrativo. El
cumplimiento de tales recaudos debe hacerlo de oficio el tribunal, previa vista al Fiscal.
El pronunciamiento que se dicte sobre este aspecto no obsta a los planteos que pueda hacer a
posteriori el demandado a la hora de oponer excepciones de previo y especial pronunciamiento.
Es que una vez que se ha dictado resolución decidiendo acerca de la procedencia o de tales
excepciones queda vedado a los magistrados pronunciarse sobre el aspecto relativo a la
competencia contenciosa administrativa, hasta el momento de dictar sentencia definitiva, salvo
algunos supuesto previstos en el inciso 2°, 3° y 4° del Art. 24. 135
Sin embargo, si la Cámara considerase que la cuestión no corresponde a su competencia lo
resolverá de tal modo mediante un decreto fundado y lo hará constar así en decreto fundado,
mandando al interesado ocurrir ante quien corresponda. Contra esta resolución podrán deducirse
los recursos de reposición y de apelación o de reposición y de casación, según proceda de
acuerdo a las partes demandadas.
Sin embargo, si la causa ha sido admitida la competencia del Tribunal quedará radicada en forma
definitiva.
133
C.S.J.N., 26/12/96, “Monges, Analía M. c. Universidad de Buenos Aires”, J.A. 1998-I, 348.
134
AGÜERO PIÑERO, J., op. cit., pág. 218.
135
SESIN, D., “La materia contencioso...”, op. cit., pág. 103.
La regulación procesal administrativa en argentina
En este apartado analizaremos los aspectos que tienen que ver con la regulación de la justicia
administrativa en el derecho argentino procurando esclarecer el sistema actual y las reglas que lo
rigen.
Noción, cuestión terminológica y antecedentes comparados.

Sistemas: judicial, administrativo y mixto.
La Revolución Francesa y el resto de los acontecimientos que se suscitaron en Europa a finales
del Siglo XVIII tuvieron una marcada influencia sobre el derecho público. Por una lado, sobre el
esquema de división de poderes del Estado y por el otro, sobre el surgimiento del Estado de
Derecho.
Esa nueva realidad, implicó la subsunción de la actividad de la administración pública al bloque de
juridicidad integrado por la Constitución, tratados internacionales, leyes, reglamentos, principios
generales del derecho, entre otros. De este modo, El control de la juridicidad del actuar estatal le
corresponde en última instancia al Poder Judicial.
Los cauces formales judiciales a través de los cuales se puede revisar la conformidad jurídica de
las decisiones de la administración pública varían ampliamente en el derecho comparado.
A grandes rasgos y al solo efecto de efectuar una clasificación, podemos distinguir entre sistemas
judiciales, administrativos y mixtos. En el primer modelo, el control de juridicidad se halla a cargo
del Poder judicial. Esa atribución puede ser atribuida a los jueces ordinarios como es el caso de
Brasil, Estados Unidos, Japón, Inglaterra y de nuestro país, que siguió en lo que hace a la
organización del Poder Judicial al sistema norteamericano, o que recaiga en cabeza de tribunales
especializados en materia administrativa como acontece en España, Alemania o Uruguay. Este
último, es el sistema de la Provincia de Córdoba en tanto la competencia corresponde a un
tribunal especializado en materia contencioso administrativa.
El segundo modelo es aquel en el cual la titularidad del control de la administración se halla en
cabeza de autoridades comprendidas dentro de la propia organización administrativa 136, tal como
fue concebido en Francia137.
Cabe destacar que, a partir de la Revolución Francesa, se pensaba que juzgar a la administración
era administrar razón por la cual se vedó con base legislativa (Ley 16-24 de 1790) el sometimiento
de la misma al Poder Judicial y que implicó la creación de una justicia administrativa asignada al
Consejo de Ministros y luego a los Ministros cuando se suprime la colegialidad ministerial. En
1799 se transfieren esas competencias al creado Consejo de Estado y al Consejo de Prefectura
ingresando al periodo denominado como de “justicia retenida” en donde dichos organismos
preparaban los proyectos de decisión y era el Jefe de Estado el que aprobaba la medida.
Luego en 1882 se pasa a un sistema de “justicia delegada” donde va a ser el propio Consejo de
Estado el que va a decidir las cuestiones de modo definitivo. En 1953, se crean los Tribunales
Administrativos que suceden a los Consejos de Prefectura y en 1987 nacen los Tribunales
Administrativos de Apelación que tomarán para sí la gran parte de la competencia del Consejo de
Estado
Los modelos mixtos, por su parte, son aquellos en los cuales el control de la actividad
administrativa se divide entre el Poder Judicial y la administración pública.
136
Cfr. AVALOS, Eduardo, en AA.VV. Derecho Procesal Administrativo, (Ignacio Vélez Funes, Dir.),
Córdoba, Alveroni, 2004, T. II, pág. 148.
137
Cfr. LAUBADÈRE, André, Traité de droit administratif, París, edit. Montclorestien, 1996, T. I, pág. 301 y
ss.
Así, ha sido estructurado el sistema italiano de controversias en cual la competencia se reparte
entre el juez ordinario y el juez administrativo, de acuerdo a la situación jurídica subjetiva en que
se encuentra el administrado. Corresponderá el control judicial en los supuestos de lesión a los
derechos subjetivos del interesado y será competente el juez administrativo frente a la afectación
de un interés legítimo138.
Marco jurídico y notas propias de su identidad judicial-pura en el

Derecho Argentino.
En el punto 1.1. observamos que en la Nación no existe un Código Contencioso administrativo y
que estas cuestiones se rigen por lo establecido en el Título IV de la Ley 19.549 y el Código
Procesal Civil y Comercial de la Nación. También, dijimos que en Córdoba, en cambio, existe un
Código Contencioso administrativo que regula este proceso.
Debe quedar en claro, asimismo, que tanto el sistema federal como el cordobés son judicialistas
en tanto la revisión de la actividad administrativa está reservada a los magistrados pertenecientes
al Poder Judicial.
Las normas que regulan la tutela judicial de los derechos

lesionados por la actividad de la Administración
Para su mejor entendimiento este punto será desarrollado conjuntamente con el punto siguiente.
Características orgánicas y procesales en la Nación y en las

Provincias.
La regulación Constitucional de Córdoba ha contemplado expresamente lo relativo a la
demandabilidad del Estado provincial. En tal sentido, el Art. 178 de la Carta Magna provincial tiene
establecido que “El Estado, los Municipios y demás personas jurídicas públicas pueden ser
demandadas ante los tribunales ordinarios sin necesidad de formalidad ni autorización previa de la
Legislatura y sin que en juicio deban gozar de privilegio alguno. La actuación del Estado, los
Municipios y demás personas jurídicas públicas en el ejercicio de Función administrativa quedan
sometidos al control judicial de acuerdo con lo que determine la ley de la materia y sin otro
requisito que el interesado haya agotado la vía administrativa”.
Ya en lo que hace a la regulación del sistema procesal contencioso administrativo cabe destacar
que en Córdoba existe un Código Contencioso desde el año 1984 el cual fue modificado en 1986
con la creación de las cámaras contencioso administrativas como tribunales de primera instancia
en la materia, cuestiones que antes eran competencia del Tribunal Superior de Justicia. Esa es la
“ley de la materia” ha que hace referencia la Constitución provincial en la cláusula transcripta en el
párrafo anterior.
El sistema de revisión de la actividad administrativa en la Provincia de Córdoba puede ser
catalogado como judicialista y especial, ya que dicha tarea está en cabeza de tribunales con
138
Cfr. FALCON, Giandomenico, “La justicia administrativa” en AA.VV. La justicia administrativa en el
derecho comparado, (Javier Barnes Vázquez, coord.), (Tomás Rubio Garrido, trad.), Madrid, Civitas, 1ª ed.,
pág. 207 y ss.
competencia contencioso administrativo. Ya sea por las Cámaras contencioso administrativas en
la Capital y por las Cámaras Civiles, Comerciales y de Familia en el interior.
La organización jurisdiccional en materia contenciosa administrativa se compone de la siguiente
manera: El Tribunal Superior de Justicia, por intermedio de la Sala Contencioso administrativa, ya
sea como segunda instancia en los casos en que la Provincia es parte y por vía de recurso de
casación o inconstitucionalidad en los demás casos. En esa instancia actuará el Fiscal del
Tribunal Superior de Justicia.
Las Cámaras Contencioso Administrativas en la circunscripción capital, como primera instancia.
Se prevé la actuación del el Fiscal de Cámara Contencioso Administrativo.
En las Circunscripciones del interior de la Provincia, las Cámaras Civiles y Comerciales
competentes con la intervención del Fiscal de Cámara Civil.
El Art. 10 de la Ley 7182 establece que las Cámaras Contencioso Administrativas en la Primera
Circunscripción Judicial y las Cámaras en lo Civil y Comercial, en las demás Circunscripciones,
conocen y resuelven en primera instancia las causas en las que la Provincia sea parte (ello
involucra a los entes descentralizados provinciales). En estos casos el TSJ resuelve en segunda
instancia los recursos de apelación que se interpongan.
En las demás causas, esto es cuando no sea parte la Provincia, dichos tribunales lo hacen en
única instancia, sin perjuicio de que pueda ocurrir por vía recursiva ante el Tribunal Superior de
Justicia.
Bibliografías de referencia
Orgaz, J., Montesi, G., Ávalos, E. & Villafañe, L. (2004). Derecho Procesal Administrativo. Tomo
II. Córdoba: Alveroni Ediciones.
Manili, P. L. & otros. (2005). Derecho Procesal constitucional. Buenos Aires: Editorial
Universidad.
Publicado en Universidad Austral, Organización administrativa,
función pública y dominio público, Buenos Aires, RAP, 2005, pp. 955-962.
Los tribunales administrativos

como alternativa a la organización administrativa
En el tema de la organización administrativa y cómo hacer que ésta funcione bien, hay
tres o cuatro modelos en el mundo, no necesariamente excluyentes sino que se pueden
superponer, de los cuales generalmente manejamos dos. Uno es el de dictar la reglamentación
con la ley de Procedimientos Administrativos: que le diga cómo portarse bien. El problema es
que la administración no la cumple y los jueces no alcanzan para hacer que la cumpla. Éste es
el sistema europeo y en general el latinoamericano.
El segundo sistema que los franceses le atribuyen a EE UU —y si lo hacen
probablemente tengan razón— es el de la creación de agencias públicas reguladoras
independientes. En realidad hay dudas si empezó en EE.UU pero es allí donde tomó más
énfasis. Esto es, separar una parte de la administración pública y darle autonomía respecto
del poder central.
Hay una discusión permanente acerca de si ésto es una función administrativa, cuasi
administrativa, jurisdiccional, cuasi jurisdiccional, tema que no interesa mucho, salvo que
la idea es que sea un cuerpo independiente, autónomo de la administración pública, el que
decida ciertas cuestiones, sujeto a control judicial. Esta idea ha sido adoptada en Europa y
ahora todos los grandes servicios públicos están regulados por estas comisiones públicas
independientes.
Decir Europa hoy, es decir la Unión Europea que ya son 25 países, lo cual representa un
modelo bastante fuerte si además le sumamos la experiencia estadounidense y la inglesa.
El tercer sistema, muy poco conocido y que —creo— está sólo en Estados Unidos, es el
que crea su Ley de Procedimiento Administrativo de 1946, que además de decirle a la
administración pública “pórtate bien” le introduce un elemento peculiar, lo que el legislador
norteamericano llama el “Juez administrativo,” un funcionario peripatético, que se la pasa
caminando por los distintos organismos. Es permanente en la administración pero va
rotando la persona concreta en cada repartición, y básicamente no se puede tomar una
decisión administrativa si no hay dentro del cuerpo que la toma alguno de estos llamados
jueces administrativos. Este juez se ocupa de que la administración pública funcione bien.
Dice ésto yo no lo firmo porque nos estamos portando mal, pórtense bien y lo firmo.
El cuarto sistema, es el que más me ha llamado la atención, ha tomado un desarrollo
extraordinario en Canadá. En realidad como todas las cosas en América del Norte se lo
puede retrotraer a un origen inglés, o anglosajón en general. Pero los canadienses le han
dado un desarrollo estupendo, es el de los tribunales administrativos en lugar de la
administración pública. Tengan presente que Canadá tiene menos población que
nosotros —32 millones— y cuenta con cinco mil tribunales administrativos
independientes.
Ustedes dirán: Entonces son todos funcionaros públicos. No. Lo que pasa es que no hay
funcionarios públicos para tomar la primera decisión en un caso concreto, hay tribunales
administrativos independientes que lo hacen, sustituyendo a la administración y por cierto,
sujetos a control judicial suficiente y adecuado.
No se modifica en nada el sistema de control judicial tal como lo entendemos nosotros,
conforme al sistema norteamericano de división de poderes. El sistema judicial no se altera.
Digo esto porque entre nosotros es frecuente hablar de lo cuasi-jurisdiccional de la
administración y cómo esto limitaría el control judicial. No es cierto: Éste es amplio, pleno.
Los jueces hacen lo que tienen que hacer.
Por cierto, pueden tener lo que en Canadá se llama judicial deference, que es tener una
cierta deferencia hacia la administración pública. Esto lo hemos visto en nuestro país con el
Tribunal Administrativo de la Navegación compuesto por gente ducha en esa materia. Si
este tribunal aplica una multa a un capitán de barco porque no atracó bien el barco en el
muelle, pues los tribunales judiciales que entienden en la revisión de lo que haya resuelto el
tribunal administrativo, en primera instancia —sin la administración activa primero—, es
seguro que digan que no saben cómo se atraca un barco, así que dirán que es probable que
el tribunal tenga razón, o en todo caso la fórmula tradicional: “No me parece
manifiestamente arbitrario lo que Ud. ha hecho.”
Para mí la genialidad canadiense ha sido directamente que la primera decisión
administrativa, el primer permiso, o su denegación, la primera decisión administrativa, no
la tome un funcionario ubicado en la escala jerárquica sujeto a órdenes o instrucciones, sino
que la tome un cuerpo separado de la administración pública, autónomo, independiente.
En Canadá, lo mismo que en los EE.UU y otros lugares del mundo, no se les da
estabilidad. En verdad se suele prever un par de períodos de dos a cuatro años, a veces seis
años, renovables por una vez o más. Es decir, el poder ejecutivo tiene la discrecionalidad de
ir renovando o no los períodos de los integrantes de los cinco mil tribunales
administrativos, 500 en algunas provincias, pero ahí se acaba la facultad del poder
ejecutivo, en designar a una persona que va a ser independiente. Para esto no necesita
asentimiento legislativo, no es un juez, pero no lo puede remover. En ese período que lo
nombró tiene estabilidad. Al vencer el período puede no nombrarlo nuevamente.
Se crea un clima de cierto cumplimiento de algunas normas administrativas, que por lo
demás las leyes y el orden jurídico se lo dicen con bastante claridad y simplicidad. Las
leyes le suelen decir, mire Ud. lo que tiene que hacer es escuchar a las partes, producir y
hacer producir la prueba que haga falta para establecer los hechos del caso. Ser imparcial,
ser independiente, y dictar una decisión suficientemente fundada que tenga un razonable
sustento de derecho y que sostenga el control judicial, es decir, que un juez no se la declare
después inválida porque no comprobó los hechos o las pruebas, o no fundó en derecho, o no
escuchó a las partes, fue parcial.
Y esto hágalo como quiera. Tiene un plazo de 30 días. Es de una simplicidad y al
mismo tiempo de una exigencia durísima. Treinta días, tres meses, los plazos varían.
En general en Canadá, el plazo máximo que ha tardado una sentencia aún en el caso de
congestión de tareas ha sido de un año. Porque hay tribunales que tienen cientos de jueces,
jueces para usar esta terminología, en Canadá le llaman Adjudicators, palabra que se aplica
tanto al acto judicial de dictar sentencia como al acto administrativo en estas condiciones,
de resolver con igualdad, con debido proceso, con pruebas, con sustento fáctico y que
sostenga el control judicial adecuado.
Ha habido una evolución recientemente en EE.UU, algunos manuales de enseñanza
empiezan con un primer capítulo sobre Adjudication, o el arte de decidir conforme a
derecho. Y un segundo capítulo que es control judicial.
La Adjudication, o la decisión Administrativa primaria en nuestra terminología, viene
entonces, si es en EE.UU, de un órgano que tiene este juez administrativo rotativo,
funcionario permanente pero no de un solo organismo. Se van rotando especialmente por
los organismos públicos. Su única función es que cumplan la ley. Para un abogado cumplir
la ley es que tengan la prueba, escuchen a las partes, que sean equilibrados y que la funden
en los hechos y en el derecho, que sea proporcionada y razonable. Con eso soporta el
control judicial. Si después lo hacen con más o menos horas de traslado, más plazo o menos
plazo, oral o escrito, con más función instructoria, menos, es cuestión suya, hágalo como
quiera, siempre que me satisfaga “estas pequeñas cositas,” y que los jueces no se la anulen.
La verdad, el sistema es bastante astuto. Con lo cual los tribunales administrativos
canadienses experimentan mucho. El consejo de ellos es: “Experimente, siempre
experimente. Si le sale mal no lo repita. Si le sale bien insista, pero no deje de
experimentar. Si le sale más o menos corrija lo que le salió regular e insista en lo que le
salió mejor, pero siempre experimente.”
Entonces, lo que tanto se habla entre nosotros, la solución alternativa de conflictos, sea
transacción o como le llamemos, solución amigable, etc., los tribunales administrativos la
hacen mucho, pero aprietan, llaman a las partes, “A ver póngase de acuerdo porque si no
van a perder los dos.” Por cierto, esto se dice de maneras elegantes.
Por ejemplo, para ir a una experiencia concreta de nuestro país. Hay tribunales en el
país que ante el escrito de la parte, el caso de un amparo si ven que es una cosa
suficientemente grave, un tema de enfermedad, de vida o muerte, una prótesis, un remedio,
como primera medida citan de oficio a una audiencia, a la cual debe asistir el funcionario
que está remiso en el cumplimiento de la prestación que se le pide y la persona que lo está
pidiendo, por ejemplo, una persona que le falta un brazo. Al funcionario se le fijan
sanciones conminatorias anticipadas para el caso de inasistencia, de modo de asegurar su
presencia
Charlan amigablemente delante del juez y le dice al funcionario si Ud. no viene le fijo
ya de antemano una multa de 50 pesos por día personales, que va a pagar Ud., no el fisco.
En el caso de IOMA, al presidente le llevó como 1.600 pesos de descuento en su sueldo,
al final decidió que mejor era cumplir.
Es decir, que si yo soy el que dijo la prótesis no, tengo que ir a dar la cara, a decir: Ud.
manco siga sin la prótesis. Al final le dan la prótesis, lo arreglan antes de ir a la audiencia, a
veces. El funcionario le dice al juez: “Ud. es un desgraciado.” Él le contesta, “Si, pero Ud.
también.” El asunto era ¿correspondía la prótesis? Sí, la verdad que sí. ¿Por qué no se la dio
antes, entonces? Bueno Ud. sabe, la administración.
Esto hacen los tribunales canadienses, obligar a las partes a resolver el problema, con la
autoridad que les da justamente ser un organismo imparcial e independiente. Los que hemos
estado en la administración pública sabemos que su estructura piramidal y jerárquica hace
imposible que un funcionario se corte demasiado solo y empiece a innovar demasiado y a
experimentar. Si un funcionario empieza a experimentar e innovar por su cuenta, en poco
tiempo se va a encontrar del otro lado de la administración.
Es decir, uno tiene que consultar, consensuar, cumplir con el decreto ley de
procedimiento administrativo, con la norma, en definitiva, no puede innovar, experimentar,
en fin resolver los problemas sin romper el sistema.
La idea canadiense es que el sistema no existe, existen algunos objetivos, la
responsabilidad es suya, cómo lo hace es problema suyo, y para eso Ud. es independiente y
debe ser imparcial.
Ser independiente significa mucho, por ejemplo, que no tiene la excusa de echarle la
culpa a otro, sea el ministro, el gobernador, no.
El juez tiene que resolver, decidir, y es el responsable de la decisión que toma. Por eso
esta identidad en adjudication. Creo que no tenemos que ensalzarnos en esto de querer
calificar la naturaleza jurídica de las cosas y pensar...¿son administrativos? O ¿son
juridisccionales, son judiciales, son cuasi? No enredarse. Los jueces seguirán funcionando
como tales. La administración pública es la que no funciona, cambiémosla. Nosotros tenemos
el Tribunal Administrativo de la Navegación, el Derecho Procesal del Consumidor. Los
organismos de defensa del consumidor dentro de la administración no funcionan como un
tribunal del tipo canadiense, pero en todo caso de sus decisiones no hay recurso
administrativo alguno que por su puesto específicamente no es alzada ni jerárquico. Si no le
gusta va a la justicia. La justicia verá si la multa aplicada por el funcionario está bien o mal
aplicada.
Vemos en materia del derecho del consumidor gran cantidad de fallos judiciales
revisando directamente decisiones administrativas y eso parece un sistema que funciona
mejor que el de agotamiento de la vía del recurso jerárquico y de alzada.
Esto crea un clima distinto en la administración pública. Quiero mencionar un par de
ejemplos que muestran los distintos climas en que se vive en uno y otro sistema.
Cuando el chico cubano cae en EE.UU y se discute si se lo devuelve a Cuba o no, es
una cuestión que está en manos justamente de jueces administrativos que resuelven sobre
los temas inmigratorios, que son gente poco conocida pero cuando aparece un tema así
tremendo o sensacional, además de sacar los diarios la foto con hombres armados que van a
buscar al chico, de pronto se dice esto lo resuelve fulano que es el juez administrativo, de la
jurisdicción tal.
El clima es totalmente diferente. El rol del funcionario es otro. En lugar de tener una cola
de 100 personas por día que piden audiencia, cada uno para pedir una pequeña cosita o
reclamar la revocación de tal o cual porque no le dieron algo, se dedica a planificar la
administración. Deja que las decisiones concretas las tomen órganos imparciales e
independientes que no son la administración pública. Esto no implica duplicar la
administración, sino transformarla.
Lo propongo acá, aunque ya tenemos varios tribunales administrativos en los cuales no
hay revisión administrativa pero sí revisión judicial. No parecen funcionar mal. Ya que a la
administración no logramos hacerla funcionar bien, ¿por qué no intentamos extenderlo
poco a poco a ver si los demás empiezan a funcionar bien?
Modalidades
procesales /
Contenciosos
administrativo
Derecho
Procesal IV
(Procesal Público)
Modalidades procesales / Contenciosos
administrativo
Principales Modalidades Procesales de la
Técnica Impugnatoria de Actos Administrativos. El
Contencioso Administrativo
En esta unidad estudiaremos el proceso contencioso administrativo provincial y nacional de
acuerdo a las diferentes etapas que lo componen: acciones, demanda, contestación de demanda,
excepciones, prueba, alegatos y sentencia.
El estudio de forma comparativa de ambos sistemas permitirá la fijación de los contenidos con lo
cual es aconsejable ir marcando las diferencias.
Acciones.
En este apartado estudiaremos los diversos cauces de acciones y sistemas que pueden existir
para demandar a la administración en un juicio contencioso administrativo.
Sistemas procesales: de unidad y de pluralidad de acciones.

Comparación de sus ventajas e inconvenientes. Los recursos directos
asistémicos de la legislación nacional.
A diferencia de lo que veremos en el régimen de la Provincia de Córdoba, a nivel federal no

resulta necesario para el administrado individualizar la situación jurídica subjetiva que posee frente
a la administración a la hora de promover una demanda judicial ya que existe un sistema de
unidad de acción frente a una pluralidad de pretensiones.
Sin embargo, ello no significa que no deba acreditarse la existencia de una afectación concreta y
por lo tanto la existencia de una “causa” o “caso”, en los términos de la jurisprudencia de la Corte
Suprema Nacional.
Como dijimos con anterioridad no existe a nivel federal un Código que regula el proceso
administrativo sino que resultan de aplicación las normas que regulan el Código Procesal Civil y
Comercial de la Nación. En virtud de ello, la pretensión del administrado deberá encaminarse a
través de un juicio de conocimiento.
También se halla prevista la acción de lesividad en el Art. 27 de la Ley 19.549. En esos casos el
actor es la propia administración pública que se ve obligada a demandar judicialmente la nulidad
de su propio acto en los supuestos en que no puede utilizar la potestad revocatoria en los
términos de los Arts. 17 y 18 de la aludida ley. Esa limitación se debe a que la decisión se
encuentra firme y consentida y ha generado derechos subjetivos que se encuentran en
cumplimiento, de conformidad a lo previsto en el Art. 17 de la Ley 19.549.
Ese mismo cuerpo normativo establece en el Art. 27 que no existe un plazo de caducidad para
promover la acción sino solo de prescripción.
Los recursos asistemáticos en el orden federal139

Desde la doctrina, se ha puesto de resalto la impropiedad terminológica de las denominaciones
empleadas por las diferentes normativas a la hora de referirse a estos cauces especiales de
impugnación como recursos judiciales o directos o de apelación. Se propicia, en general, la
denominación de acción140 ya que, se trata de actos procesales en los cuales se formula una
pretensión en contra de un acto administrativo141 en donde sólo se cuestiona su legitimidad y se
peticiona su nulidad142.
A tales mecanismos de impugnación se refiere el Art. 25 de la ley 19.549 en su último párrafo, al
señalar que “[cuando en virtud de una norma expresa la impugnación de acto administrativo deba
hacerse por vía de recurso, el plazo para deducirlo será de treinta (30) días desde la notificación
de la resolución definitiva que agote las instancias administrativas”.
Por su parte, Ávalos señala que se trata de un modo de impugnación contra actos administrativos
pero que se diferencia de la acción contencioso administrativa, en que existe una limitada
posibilidad de adicionar a la pretensión impugnatoria, un reclamo de daños y perjuicios 143.
Entonces, cuando la normativa aplicable a la especie se refiera al recurso directo o judicial debe
colegirse, en realidad, que se trata de una acción judicial que se la denomina como recurso,
139
Este trabajo constituye una actualización y ampliación del publicado bajo la denominación: “Recursos
especiales en el ámbito federal” en AA. VV., Habilitación de la instancia en el contencioso administrativo,
(Eduardo Avalos, coord.), obra colectiva, Córdoba, Advocatus, 2007, pág. 121 a 139.
140
Cfr. GORDILLO, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Fundación de Derecho
Administrativo, 2000, 5ª Ed., reimpresión, T. II, IX-29; AVALOS, Eduardo, en Derecho Procesal
Administrativo, Córdoba, Alveroni, 2004, T. II, pág. 245; DIEZ, Manuel María, Derecho Procesal
Administrativo, Buenos Aires, Editorial Plus Ultra, 1996, pag. 218. En el mismo sentido, se ha pronunciado
Hutchinson al señalar que “Aunque se conserve el término de recurso, ello no significa en modo alguno que
se hubiere querido concebir a la justicia como una segunda instancia, sino que, por el contrario, ante ella se
sigue un auténtico juicio o proceso entre partes, cuya misión es examinar las pretensiones que deduzca la
actora en razón de un acto administrativo”. (HUTCHINSON, Tomás, Estudio Preliminar en DANIELIAN,
Miguel, Recursos Judiciales y Procedimientos Administrativos, Buenos Aires, Rubinzal-Culzoni, 2000, T. I,
pág. 20)
141
Cfr. HUTCHINSON, Tomas, Estudio Preliminar en DANIELIAN, Miguel, Recursos Judiciales y
Procedimientos Administrativos, Buenos Aires, Rubinzal-Culzoni, 2000, T. I, pág. 21.
142
Cfr. DIEZ, M., Derecho Procesal ..., op. cit., pág. 219.
143
AVALOS, E., op. cit., T. II, pág. 247.
porque procede contra las decisiones administrativas directamente ante la Cámara de
Apelaciones144. De ello, se desprende que para su procedencia se requiere una decisión previa de
la administración pública habida cuenta que por dicho cauce se impugna un acto administrativo145.
Tal circunstancia, como lo indica la doctrina146 obliga al administrado, de manera previa a
promover la demanda judicial ordinaria contra un acto administrativo, a verificar, en el caso, la
inexistencia de un recurso específico pues, la existencia del mismo obsta a la procedencia de la
acción ordinaria habida cuenta que, no se trata de un mecanismo de utilización optativo.
La situación de inseguridad en la que se encuentra el administrado se agrava más aún ante la
inexistencia de uniformidad acerca de dónde y ante quién deben interponerse tales piezas
recursivas ya que, en algunos casos se hace ante la misma autoridad administrativa 147 que tiene
la obligación de remitirlo a la justicia y en otros casos, directamente en sede judicial148.
La apertura a prueba. Siempre ha existido controversia en torno a la posibilidad de ofrecer y

sustanciar prueba en el marco de los recursos judiciales o directos. En contra de tal posibilidad, se
ha esgrimido que en virtud de tratarse de un proceso que se sustancia, en general, ante las
Cámaras de Apelaciones sólo pueden discutirse cuestiones de puro derecho quedando excluidas
las relativas a los hechos149.
En la actualidad, esta última posición ha sido dejada de lado tanto por los tribunales como por la
doctrina.
Así, los autores, en general han sostenido la amplia posibilidad de ofrecer y producir prueba en el
ámbito de los recursos judiciales o directos, inclinándose por la vigencia de un control judicial
suficiente de la actividad administrativa150.
Desde una visión jurisprudencial, en aplicación del C.P.C.C.N. 151, los tribunales han optado por
disponer la apertura a prueba en caso de recursos judiciales o directos 152 admitiéndose amplias
posibilidades probatorias153.
144
Cfr. DEL RIO, María Morena, “Recursos directos contra las resoluciones del ENRE y ENARGAS”, E.D.,
182:1437.
145
Cfr. HUTCHINSON, T., Estudio Preliminar..., op cit., T. I, pág. 23.
146
Cfr. AVALOS, E., op. cit., T. II, pág. 245.
147
Así lo establece por ejemplo el Art. 45 de la Ley de Defensa del Consumidor (Ley 22.240)
148
Cfr. HUTCHINSON, T., Estudio Preliminar, op. cit., T. I, pág. 24.
149
En tal sentido, se ha manifestado la Cámara Federal de Mendoza al indicar que el recurso previsto en el
Art. 32 de la ley de educación superior, “fue concebido por el legislador como una limitada vía
reexaminadora de puro derecho, sin permitir discusiones o análisis de tipo fáctico” (C.Fed. Mendoza, Sala B,
3/06/97, “Padres de Alumnos de Colegios dependientes de la Universidad Nacional de Cuyo”)
150
Cfr. CASSAGNE, Juan Carlos, “La apertura a prueba en los llamados recursos directos”, L.L., 1997-D,
667; DIEZ, M., Derecho Procesal..., op.cit., pág. 218; HUTCHINSON, T., Estudio Preliminar, op. cit, T. I,
pág. 24; AVALOS, E., en Derecho Procesal..., op. cit., T. II, pág. 247; GORDILLO, Agustín, Tratado..., op.
cit., T. II, XIII-39.
151
Arts. 360 y 367.
152
C.N.C.A.F., Sala V, 9/4/1997, “Banco Regional del Norte Argentino c. Banco Central de la Republica
Argentina”.
153
C.N.C.A.F., Sala V, 03/03/99, “Gas Natural Ban S.A. c. Ente Nac. Regulador del Gas”, L.L., 1999-D, 381,
entre otros.
Recurso judicial previsto por la Ley de Educación Superior
Del contenido del Art. 94 del decreto 1759/72 (en adelante RLNPA) se desprende que son
cuestionables a través del recurso de alzada aquellos actos administrativos que emanen del
órgano superior de un ente autárquico dentro de los cuales se incluyen las Universidades
Nacionales.
Como ha sido señalado154, la sanción de la Ley 24.521 ha derogado esa disposición pues, su Art.
32 contempla un recurso judicial de apelación ante la Cámara Federal de Apelaciones para
cuestionar las decisiones del órgano superior de las universidades nacionales155.
Tal como lo indica Ávalos, a través del dicho cauce de impugnación pueden cuestionarse tanto las
resoluciones definitivas de las universidades nacionales, es decir, aquellas decisiones que
resuelven el fondo del asunto, lesionando el derecho subjetivo o interés legítimo, como aquellas
resoluciones interlocutorias o de mero trámite que pusieren fin o impidieren la continuación del
procedimiento156.
A los fines de requerir su revisión judicial resulta preciso que el acto que se impugna haya
causado estado para que sea procedente el aludido recurso judicial157.
Con relación al plazo de interposición, la normativa aplicable no lo prevé con lo cual, se aplica el
previsto por el Art. 25 último párrafo de la Ley 19.549 que establece que deberá interponerse
dentro de los treinta días hábiles judiciales.
Tampoco, la norma contempla lo relativo al trámite que debe imprimirse tal mecanismo de
impugnación. En general, los tribunales a posteriori del requerimiento de las actuaciones
administrativas, corren un traslado a la administración. Luego de ello y vencida la etapa
probatoria, las partes alegan y la causa se encuentra en condiciones de ser resuelta. Al dictar
sentencia el análisis del juez se circunscribe a la legitimidad de la decisión. Ante la sentencia que
resuelve el planteo no existe apelación sino sólo recurso extraordinario federal 158.
Recurso judicial previsto por la Ley Marco de Regulación de Empleo Público Nacional
El capítulo VIII de la Ley 25.164, en su Art. 39 prevé que “Contra los actos administrativos que
dispongan la aplicación de sanciones al personal amparado por la estabilidad prevista en este
régimen, el agente afectado podrá optar por impugnarlo por la vía administrativa común y una vez
agotada ésta acudir a sede judicial, o recurrir directamente por ante la Cámara Nacional de
Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal o por ante las cámaras federales con
asiento en las provincias, según corresponda conforme al lugar de prestación de servicios del
agente”.
Como puede advertirse, el personal que goce de estabilidad (no el contratado) y que sea el sujeto
pasivo de una sanción disciplinaria, posee un doble camino para obtener la revisión judicial de la
misma. Pues, por un lado puede utilizar la vía normal159, agotar la vía administrativa y luego iniciar
una demanda ordinaria dentro del plazo de caducidad de treinta días hábiles judiciales (Art. 25 de
la ley 19.549), ante el juzgado federal de primera instancia que corresponda.
154
Cfr. VILLAFAÑE, Liliana, en Derecho Procesal Administrativo, Córdoba, Alveroni, 2004, T. II, pág. 111.
155
Así el Art. 32 de la ley 24.521 establece que “Contra las resoluciones definitivas de las instituciones
universitarias nacionales impugnadas con fundamento en la interpretación de las leyes de la Nación, los
estatutos y demás normas internas, sólo podrá interponerse recurso de apelación ante la Cámara Federal
de Apelaciones con competencia en el lugar donde tiene su sede principal la institución universitaria”.
156
AVALOS, E., op. cit., T. II, pág. 248.
157
158
Cfr. PALACIO DE CAEIRO, Silvia B., Recurso Extraordinario Federal, Córdoba, Alveroni, 1997, pag. 199.
159
Cfr. IVANEGA, Miriam M., “Control Judicial de la Potestad Disciplinaria de la administración”, en
Jornadas sobre Control de la Administración Pública – Administrativo, legislativo y Judicial, Buenos Aires,
Ediciones RAP, 2002, pág. 779.
Por otro lado, tienen la posibilidad de impugnar directamente la sanción ante la Cámara Federal
que corresponda. La competencia del tribunal en este supuesto se determina de acuerdo al lugar
en donde el agente presta sus servicios.
A esos efectos, debe tenerse en cuenta que “ambas vías son excluyentes, en el sentido de que la
opción formulada inhibe la utilización de cualquier otra vía o acción”160.
De este modo, la disposición analizada innova con relación al régimen anterior, previsto en la Ley
22.140, en tanto esta sólo permitía la posibilidad impugnatoria cuando se trataba de sanciones
que disponían la cesantía o la exoneración del agente. En cambio, el nuevo régimen permite la
impugnación de cualquier tipo de sanción de carácter disciplinario161.
El objeto de la impugnación de la sanción –tanto si se elige agotar la vía administrativa como si se
impugna directamente la decisión ante la Cámara Federal- debe fundarse en la nulidad de la
decisión que se cuestiona por aplicación de lo dispuesto en los Arts. 14 y 15 de la Ley 19.549.
Pero, si se decide utilizar este último camino debe considerarse que “el recurso judicial directo
sólo podrá fundarse en la ilegitimidad de la sanción, con expresa indicación de las normas
presuntamente violadas o de los vicios que se atribuyen al sumario instruido”, conforme lo
establece el último párrafo del Art. 39 de la Ley 25.164.
Tal como lo prevé el Art. 40 de la citada norma, el recurso judicial deberá interponerse ante el
tribunal competente dentro del plazo de noventas días contados a partir de la notificación del acto
sancionatorio.
A diferencia de lo previsto por la Ley de Educación Superior, el régimen de empleo público tiene
reglado el trámite judicial. Así, una vez promovida la demanda, el tribunal requerirá el expediente
administrativo con el legajo personal del recurrente el que deberá ser remitido dentro de los diez
días de requerido.
Luego de recibidas las actuaciones administrativas por el Tribunal, éste correrá traslado por el
término perentorio de diez (10) días hábiles judiciales al recurrente sancionado y posteriormente, a
la administración.
A partir del vencimiento de tales plazos para contestar los traslados, y luego de cumplimentadas
las medidas para mejor proveer que pudiera haber dispuesto el Tribunal, llamará autos para
sentencia la que deberá ser dictada dentro del término de sesenta (60) días hábiles judiciales.
Como podrá advertirse, el precepto legal analizado no contempla la posibilidad de diligenciar y
producir prueba. A pesar de ello, Gallegos Frediani ha manifestado que el Tribunal en uso de las
facultades previstas en el Art. 36 del CPCCN y a los fines de proteger el derecho de defensa del
sancionado, puede abrir la causa a prueba162.
Tal como lo prescribe el Art. 41, en el supuesto en que la sentencia sea favorable al agente
sancionado y la misma ordene su reincorporación la administración demandada deberá habilitar
una vacante de igual categoría a la que revistaba. La norma prevé, también, la posibilidad de que
el agente pueda optar por percibir la indemnización prevista en el Art. 11 de dicho cuerpo legal,
renunciando al derecho de reincorporación
Ya se ha analizado supra la vinculación entre los recursos judiciales y el amparo en punto
respectivo al que remitimos. A pesar de ello destacamos la opinión de Gallegos Frediani que ha
señalado que si el empleado sancionado interpone una acción de amparo a los fines de cuestionar
160
Cfr. GALLEGOS FREDIANI, Pablo, “Recursos contra las sanciones impuestas en los términos del
Régimen Jurídico Básico de la Administración Pública”, E.D. 185:1331, esp. pág. 1336; IVANEGA, M.,
“Control Judicial...”, op. cit., pág. 779.
161
Cfr. GALLEGOS FREDIANI, P., “Recursos contra las sanciones...”, E.D. 185:1331; AVALOS, E., Derecho
Procesal..., op. cit., T. II, pág. 254. IVANEGA, M., “Control Judicial...”, op. cit., pág. 779.
162
GALLEGOS FREDIANI, P., “Recursos contra las sanciones...”, E.D. 185:1331.
la sanción impuesta el juez de primera instancia no tiene facultades para declarase incompetente
y remitir las actuaciones a la Cámara de Apelaciones163.
Defensa de consumidor.
El Art. 45 de la Ley de Defensa del Consumidor (Ley 22.240164) tiene establecido que los actos
administrativos que dispongan sanciones en el ámbito de dicha ley podrán ser recurridos por ante
la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, o ante las cámaras
federales de apelaciones con asiento en las provincias. La competencia se determinará de
conformidad al lugar en donde se haya cometido el hecho.
El recurso deberá interponerse ante la misma autoridad que dictó la resolución sancionatoria,
dentro de los diez (10) días hábiles contados a partir de su notificación y será concedido en
relación y con efecto suspensivo, salvo en aquellos supuesto en que se hubiera denegado
medidas de prueba, en que será concedido libremente.
La última parte de dicho precepto legal tiene normado que “las provincias, dictarán las normas
referidas a la actuación de las autoridades administrativas locales, estableciendo un régimen de
procedimiento en forma compatible con el de sus respectivas constituciones”.
Sobre el punto, debe destacarse que en este supuesto las sanciones impuestas por una autoridad
provincial escapan al fuero federal y que su cuestionamiento deberá hacerse ante los jueces de la
provincia de que se trate165.
Asimismo, resulta importante poner de resalto que los organismos de defensa del consumidor
provinciales carecen de competencia para aplicar sanciones a entes de carácter nacional o a las
prestadoras de un servicio público de carácter interjurisdiccional o nacional pues, dicha
competencia les corresponde a las autoridades nacionales.
En este sentido, lo entendió la Corte Suprema Nacional en las causas “Telefónica de Argentina
S.A.”166 y en Banco de la Nación Argentina”167 en donde dejó sin efecto sanciones impuestas por
oficinas locales.
Servicio Público de transporte

Tal como lo prevé el Art. 8 de la ley 21.844168, los mecanismos de impugnación o revisión de las
sanciones aplicadas por infringir dicho cuerpo legal, difieren de acuerdo a la sanción que se trate.
Según tal régimen, si la sanción consiste en apercibimiento la misma sólo será pasible de recurso
de reconsideración quedando de ese modo exento de control judicial.
Asimismo, establece que el infractor de dicha ley que haya sido sancionado con multa posee la
opción de apelar la misma directamente ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo
Contencioso Administrativo Federal o de interponer recurso de reconsideración, con el que
quedará definitivamente agotada la vía administrativa. Para el supuesto en que se opte por esta
última vía, la resolución que recaiga en este recurso podrá ser apelada ante la mencionada
cámara, en iguales términos que la apelación directa.
En aquellos supuestos en que la sanción consista en la suspensión o caducidad del permiso, el
afectado podrá interponer los recursos previstos por la L.N.P.A. y el R.L.N.P.A. Una vez agotada
163
Ibídem.
164
B.O. 15/10/1993.
165
166
C.S.J.N., 23/12/2004, “Telefónica de Argentina S.A. c. Provincia de Mendoza A.P.A.
167
C.S.J.N., 28/07/2005, “Banco de la Nación Argentina c. Programa de Defensa del Consumidor Comercio
y Cooperativas de la Provincia de San Luis, L.L., 06/02/2006.
168
B.O. 09/08/1978.
la vía administrativa ante la resolución del secretario de Estado competente, la misma podrá
apelarse ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Federal y Contencioso Administrativo.
La norma prescribe en torno a los plazos que tanto las apelaciones como los recursos de
reconsideración deberán deducirse debidamente fundados, dentro de los diez (10) días de
notificado el acto y ante el órgano de aplicación, el que, en su caso, deberá elevar las actuaciones
a la citada Cámara, dentro de los diez (10) días subsiguientes.
Servicio Nacional de Sanidad Animal.

Conforme lo estatuye la Ley 23.899169 en su Art. 26, en caso de violentar sus disposiciones las
sanciones serán aplicadas por el administrador general del Servicio Nacional de Sanidad Animal
(SENASA) o por el funcionario en que la reglamentación delegue tal facultad, previo procedimiento
que asegure el derecho de defensa del imputado.
Las sanciones que se impongan dentro de ese marco, serán revisables a través de recurso de
apelación ante la Cámara Federal con competencia en el lugar donde se hubiere cometido el
hecho. Dicho recurso, deberá ser interpuesto de manera fundada ante la misma autoridad que
hubiere aplicado la sanción. El plazo para interponerlo es de quince (15) días hábiles contados a
partir de la notificación y debe tenerse en cuenta que si la pena consiste en multa deberá pagarse
previamente a la interposición del recurso.
Registro de la Propiedad del Automotor

La modificación al Decreto 6582/58170 efectuada por la ley 22.977171 en su Art. 37, determinó que
fuera posible recurrir las decisiones de los encargados de registros y las del organismo de
aplicación (Dirección Nacional de los Registros Nacionales de la Propiedad del Automotor y de
Créditos Prendarios) ante la Cámara Federal de Apelaciones con competencia territorial en el
lugar donde tenga su asiento el registro seccional cuya decisión se recurre, y que el caso de la
Capital Federal la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil y Comercial Federal.
A pesar de la vigencia de esa ley, recién se establecieron los diversos cauces de impugnación
administrativa y su trámite con la vigencia del Decreto 335/88172.
Es bueno destacar, que la revisión tiene lugar cuando la petición presentada por el interesado
ante el Registro pertinente es observada por este mediante una resolución173.
Recién a partir de ello, nace la vía recursiva para el particular afectado. De este modo, dicho
recurso es la única vía de impugnación de las decisiones de los encargados de registro en
cuestiones registrales y de las decisiones de la Dirección Nacional en esas materias o en
controversias meramente individuales.
El mencionado recurso deberá interponerse por escrito y de manera fundada ante el organismo
que dictó la resolución dentro del plazo de quince días y deberá contar para ello, con patrocinio
letrado matriculado para actuar ante el fuero federal.
Si el registro seccional que efectuó las observaciones, no revoca su decisión deberá elevar a la
Dirección Nacional dentro del quinto día siguiente a la impugnación.
La Dirección tiene facultades para revocar el acto impugnado dentro de los diez días hábiles
administrativos siguientes a la recepción de las actuaciones administrativas. Si no lo hace en el
mismo término, deberá elevar las actuaciones a la Cámara Federal competente.
169
B.O. 24/10/1990.
170
B.O. 22/05/1958, ratificado por ley 14.467.
171
B.O. 21/11/1983.
172
B.O. 21/03/1988.
173
DIAZ SOLIMINE, Omar Luis, Dominio de los Automotores, Buenos Aires, Ed. Astrea, 1994, pág. 115.
En aquel supuesto en que el acto impugnado emane del Dirección Nacional y ésta decida
mantener su decisión, dentro de los diez días hábiles siguientes a la presentación del recurso
deberá remitirlo a la Secretaria de Justicia con las pertinentes observaciones.
La Secretaria de Justicia podrá revocar el acto impugnado dentro de los 30 días hábiles
administrativos siguientes a la recepción de las actuaciones. En caso contrario, deberá elevar las
actuaciones al tribunal competente.
Una vez recibidas las actuaciones por el Tribunal este proveerá dentro de los diez días hábiles
judiciales siguientes la prueba ofrecida, desestimando la que juzgue impertinente. Una vez
producida la prueba o desestimado su ofrecimiento según el caso, el tribunal llamará a autos para
sentencia pudiendo disponer de oficio medidas para mejor proveer.
Tal como lo establece la normativa, el plazo para dictar sentencia será de sesenta días hábiles
judiciales desde que se encuentre firme el llamado a autos.
Clases según la situación que tutelan: de plena jurisdicción y de

ilegitimidad
El sistema de acciones de la ley 7182 está diseñado a partir de la situación jurídica subjetiva que
ostenta el administrado habida cuenta que de acuerdo a la posición en que se encuentre variará la
acción que deba promover, pues se trata de un sistema de pluralidad de acciones.
A partir de ello, deberá promover la acción de plena jurisdicción el administrado que ostenta un
derecho subjetivo lesionado. En ese caso su pretensión tendrá por objeto el restablecimiento del
derecho vulnerado a lo que podrá adicionarse el reclamo de los daños y perjuicios provocados por
el actuar de la administración.
En los casos de intereses legítimos, en cambio, el afectado deberá iniciar una acción de
ilegitimidad cuya finalidad es la declaración de nulidad del acto administrativo cuestionado sin
que se encuentre prevista la posibilidad de adicionar a esa pretensión un reclamo de
indemnización. Esa prohibición carece de sentido jurídico y de razonabilidad, y obliga al
administrado a proveer luego un juicio ante la justicia ordinaria para reclamar los daños y
perjuicios. Pues, también puede verificarse un daño a quien, por ejemplo, ha resultado excluido
ilegítimamente de un concurso para un cargo.
En esta acción tendrá participación el Fiscal de la Cámara en igual condición que todas las partes.
En virtud de ese diseño, resulta obligatorio para quien promueve la acción nominarla de acuerdo a
su situación jurídica subjetiva que posee. Es muy importante destacar, que este recaudo de
catalogar la acción, ha sido atemperado por la jurisprudencia del Tribunal Superior de Justicia (en
adelante TSJ) en dos sentidos: primero se ha considerado que la carencia de una situación
jurídica subjetiva que amerite la intervención judicial sólo puede ser declarada en la etapa de
habilitación de instancia en aquellos casos en que ello surja de una manera evidente174. En
segundo lugar y con idéntico propósito, se ha permitido al administrado modificar la nominación de
la acción hasta que quede firme el proveído previsto en el Art. 11 que resuelve acerca de la
habilitación de instancia.
La tercera acción que está prevista en la de lesividad pero en este caso el que acciona es el
propio Estado. Ella tiene por objeto peticionar la declaración de nulidad de sus propias decisiones
174
Cfr. AGÜERO PIÑERO, Juan Pablo, La habilitación de instancia en el contencioso administrativo, obra
colectiva (Eduardo Avalos, coord.), Córdoba, Advocatus, 2007, pág. 219.
en aquellos casos en donde no puede ejercer la potestad revocatoria ante sí, por haber generado
derechos subjetivos el acto administrativo, además de encontrarse firme y consentido 175.
Esa acción, deberá ser promovida dentro de los seis meses conforme lo establece el Art. 8 de la
Ley 7182. En este tipo de pleitos también interviene el Fiscal de Cámara en igual condición que
las partes.
A esos fines la autoridad accionante deberá acompañar a la demanda, el expediente en donde se
dicto el acto administrativo que se pretende dejar sin efecto.
Objeto, partes, y características del procedimiento de cada

acción.
Según la ley 7182 pueden intervenir en carácter de legitimados activos y pasivos los siguientes
sujetos procesales:
a) Los administrados, sean personas físicas o jurídicas, públicas o privadas;
b) La Administración: La Provincia, las Municipalidades, las entidades descentralizadas
autárquicas y las personas jurídicas que ejerzan función administrativa por autorización o
delegación estatal, en defensa de sus prerrogativas o competencias administrativas, y por
lesividad de sus actos administrativos irrevocables;
c) El Fiscal de Cámara Contencioso Administrativo, el Fiscal de Cámara Civil; El Fiscal de
Cámara Contencioso Administrativo, el Fiscal de Cámara Civil y Comercial en las
Circunscripciones Judiciales del interior de la Provincia, y el Fiscal del Tribunal Superior de
Justicia, en su caso, cuando corresponda, en el proceso de ilegitimidad.
El Código permite la intervención como parte en el juicio de aquellos sujetos favorecidos por la
resolución que motive la demanda. En ese carácter podrán intervenir en calidad de coadyudantes
con la autoridad demandada y con los mismos derechos que ésta. El ingreso al pleito en esa
calidad procesal podrá ocurrir en cualquier momento pero su presentación no podrá hacer
retroceder el procedimiento ni interrumpir la tramitación de la causa.
Legitimación tradicional y la inserción de los derechos de

incidencia colectiva.
Atento la redacción del Art. 1° de la Ley 7182 los reclamos relativos a derechos colectivos, sean
estos de incidencia colectiva o los relativos de usuarios o consumidores deben plantearse por vía
de acción de amparo ante la justicia ordinaria y no ante el fuero contencioso administrativo ya que
el Código Contencioso Administrativo sólo puede intervenir frente a la existencia de un derecho
subjetivo o interés legítimo.
175
SESIN, Domingo J., “El acto administrativo en la legislación y la jurisprudencia de Córdoba: nulidades y
vicios”, en A.A.V.V., Acto Administrativo y Reglamento, Jornadas organizadas por la Universidad Austral,
Facultad de Derecho, Buenos Aires, RAP, 2002, pág. 241.
El proceso de lesividad.
En honor a la brevedad remitimos a lo desarrollado en el punto 2.1.2. En la bibliografía básica este

tema está desarrollado en los Capítulos XI y XII.
Demanda.
Al escrito de demanda deberá acompañarse:

a) El instrumento que acredite la representación invocada. A las autoridades y funcionarios
públicos les bastará invocar su condición de tales;
b) Los documentos que acrediten la posesión de la situación jurídico-subjetiva que reclama.
Resulta muy importante cumplir con este recaudo acompañando el acto administrativo,
reglamento, ley o cláusula constitucional que acredite los extremos que se invocan;
c) El testimonio del acto administrativo que motiva la acción deducida si se le hubiere
entregado copia en el momento de la notificación o, en su caso, la indicación precisa del
expediente en que hubiere recaído;
d) En el caso de causa de lesividad, la administración acompañará el expediente
administrativo en que se produjo el acto presuntamente irregular.
Además, debe cumplirse con las siguientes exigencias:

1) Individualizarse el acto impugnado y detallarse su contenido;
2) Nominar el proceso que se deduce;
3) Efectuar una la relación de hechos y del derecho en que se funda la demanda;
4) Exponer lo que se demanda incluso dando detalles de todas las pretensiones aún cuando
se persiga una condena de contenido patrimonial, y la petición en términos claros y
precisos.
Una vez que ha quedado firme el decisorio que resuelve acerca de la habilitación de instancia
deberá notificarse la demanda. El Art. 14 establece algunas particularidades sobre esta cuestión
prescribiendo que la notificación deberá concretarse de la siguiente manera:
a) Si se accionare por actos imputables a:
1) La Administración pública centralizada o desconcentrada, a la Provincia;
2) La Cámara del Poder Legislativo, a la Provincia y a su Presidente;
3) El Poder Judicial, a la Provincia y al Tribunal Superior de Justicia;
4) El Tribunal de Cuentas, a la Provincia y a su Presidente.
En estos supuestos las notificaciones a la Provincia deberán efectuarse en la persona del

titular del Poder Ejecutivo.
b) Si se promoviera contra una entidad descentralizada autárquica, al Presidente del Directorio o a

quien ejerza el cargo equivalente.
c) Si lo fuere contra una Municipalidad, se cumplirá la diligencia con el Intendente.
d) Si se interpone contra una entidad no estatal, a su representante legal.
e) En la causa de lesividad, a el o a los beneficiarios del acto impugnado.

La técnica impugnatoria y los requisitos de legalidad de los
actos administrativos particulares.
Como ya hemos visto con anterioridad el proceso contencioso administrativo tiene por objeto el
enjuiciamiento de la voluntad de la autoridad pública explicitado a través de un acto administrativo.
Por esa razón, cuando esa decisión no cumple con los requisitos para su dictado puede ser
impugnado en sede administrativa a través de los recursos correspondientes y una vez agotada
las instancias administrativas sometido al escrutinio judicial en donde el juez controlará si esa
decisión ha cumplido o no con sus requisitos esenciales.
Las medidas cautelares. La progresiva “cautelarización” del

accionar procesal.
La protección cautelar del administrado en el ámbito la jurisdicción contencioso administrativa

federal ha ido evolucionando en la última década en virtud de los avances jurisprudenciales que
se han verificado, tal como ha acontecido a nivel del derecho comparado.
El tema relativo a las medidas cautelares en contra de la administración es una problemática que
ha adquirido relevancia en los últimos tiempos; auge motivado en la excesiva demora de los
procesos judiciales en donde se ventila la pretensión de fondo lo que ha dado lugar a la
cautelarización del sistema contencioso administrativo.
En esa realidad actual resulta una práctica común que el administrado deposite todas sus
expectativas en la obtención de la medida cautelar al punto tal, que de no lograrlo, en reiteradas
ocasiones, desiste de continuar con el proceso principal, pues como ha destacado Vallefín la
suerte de muchos procesos se juega en la etapa cautelar176.
El catálogo de mecanismos procesales a los que puede acudir el administrado para obtener la
protección cautelar de sus derechos es amplio y varía de acuerdo a si se ha exteriorizado la
voluntad administrativa y, en su caso a la forma en que lo ha hecho. Es por ello, que el grado de la
idoneidad de la tutela cautelar varía de acuerdo al tipo de actuación contra la cual se pretende
asegurar el derecho del administrado177.
A partir de ello, el esquema de medidas cautelares es el siguiente:
1) Medida cautelar suspensiva, si lo que se pretende es paralizar los efectos de un acto
administrativo que se considera gravoso. La misma puede ser planteada mientras se
transita la instancia administrativa (Medida cautelar autónoma) o conjuntamente con la
demanda.
2) Si, en cambio, se procura hacer cesar es una omisión o la inejecución de un acto firme de
la administración pública la herramienta idónea será la medida cautelar positiva.
3) Por último, si lo que se pretende es la una defensa contra una vía de hecho se deberá
intentar una medida de innovar o no innovar habida cuenta que en este último caso
desaparece la prerrogativa estatal y en virtud de ello, deben utilizarse los mecanismos
previstos para los sujetos privados178.
176
VALLEFIN, Carlos A., Protección cautelar frente al estado, Buenos Aires, Lexis Nexis, 2002, pág. 23.
177
SAMMARTINO, Patricio M.E., Principios Constitucionales del amparo administrativo, El contencioso
constitucional administrativo urgente, Lexis Nexis Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1ª Ed., 2003, pág. 317.
178
La medida cautelar innovativa posee carácter excepcional ya que tiende a alterar el estado de hecho o
de derecho existente antes de la petición de su dictado: medida que se traduce en la injerencia del Oficio en
la esfera de libertad de los justiciables a través de la orden que cese una actividad contraria a derecho o de
que se retrotraigan las resultas consumadas de una actividad de igual tenor” (Cfr. PEYRANO, Jorge W., “ La
Por lo general, el proceso cautelar posee una naturaleza unilateral encontrándose reservada la
bilateralidad a la segunda instancia en caso de apelación.
En nuestro país y en el sistema federal ante la carencia de un código contencioso administrativo la
regulación de materia cautelar se rige por el Art. 230 del Código Procesal Civil y Comercial de la
Nación y disposiciones concordantes.
Requisitos. Para la procedencia de una media cautelar resulta preciso que concurran cuatro
recaudos fundamentales:
a) Verosimilitud en el derecho.
b) Peligro en la demora
c) La consideración del interés público comprometido en la decisión.
d) Contracautela
Cabe destacar, asimismo, como lo ha resaltado la jurisprudencia que “a mayor verosimilitud en el

derecho, cabe no ser tan exigentes respeto de la gravedad del daño179
La suspensión de los efectos del acto administrativo. Consiste en el pedido al órgano

jurisdiccional de suspensión de los efectos del acto administrativo que ha sido impugnado en sede
administrativa mientras se sustancia un procedimiento administrativo180 ya sea que la
administración pública resuelva expresamente el recurso así como si se produce la denegatoria
tácita.
El fundamento normativo de esta medida cautelar se halla en el Art. 195 del Código Procesal Civil
y Comercial de la Nación en tanto éste admite que las medidas cautelares puedan ordenarse
antes o después de promovida la demanda181.
Desde la doctrina182 y la jurisprudencia183 de se han alzado posiciones que consideran que para
poder solicitar la suspensión de los efectos del acto en sede judicial es requisito necesario haber
efectuado dicha petición previamente en sede administrativa, alegando en su fundamento el
carácter revisor del contencioso administrativo como un juicio al acto. Para otros no puede exigirse
el planteo previo en sede administrativa184 por considerarlo inútil pues por lo general la
demanda de amparo. La suspensión de los efectos del acto lesivo y la medida cautelar no innovativa”, L.L.
1980-D, 16)
179
C.N.C.A.F., Sala I, 21/5/91, “El expreso Ciudad de Posadas C/ Estado Nacional”, L.L., 1993-B, 425.
180
GALLEGOS FREDIANI, Pablo O., Las medidas cautelares contra la Administración Pública, Buenos
Aires, Abaco, 2006, 2ª ed. actualizada, pág. 159.
181
PADRÓS, Ramiro Simón, La tutela cautelar en la jurisdicción contencioso-administrativa, Buenos Aires,
Lexis Nexis, 2004, pág. 372.
182
CANDA, Fabián Omar, “La suspensión de los efectos del acto en el procedimiento administrativo”, en
A.A.V.V., Amparo, medidas cautelares y otros procesos urgentes en la justicia administrativa, obra conjunta,
Juan Carlos Casanga (Director), Buenos Aires, Alexis Nexos, 2007, pág. 373. Este autor excluye de tal
recaudo a los supuestos en que dicho exigencia pudiera provocar un grave perjuicio al administrado por la
inminente ejecución de acto; HUTCHINSON, Tomás, “La suspensión de los efectos del acto administrativo
como medida cautelar propia del proceso administrativo. Su aplicación en el orden nacional”, E.D., 124:677,
esp. 682.
183
C.N.C.A.F., Salla III, “Tienda León Manuel S.A. c/ Estado Nacional – Fuerza Aérea Argentina”, L.L.,
1996-D, 127.
184
ZAMBRANO, Pedro, “Medidas cautelares autónomas y la garantía de defensa en juicio por el Art. 230 del
Código Procesal o por el Art. 12 de la Ley 19.549”, L.L. 1998-C, 344, esp. 352.
administración nunca resuelve suspender el acto185, criterio al que adherimos. En una postura
intermedia hay quienes sostienen que dicha exigencia debe ser ponderada en el caso concreto186.
Medida cautelar positiva

La medida cautelar positiva consiste en un mandato judicial destinado a la administración pública
para que ésta observe un conducta activa es decir, una obligación de hacer187.
Su campo de actuación es limitado ya que procede frente a actos negativos por los cuales se
deniego una petición, inactividad material (la no designación en un cargo o el no otorgamiento de
una licencia) o la inejecución de un acto administrativo que se encuentra firme (V.g. decisión que
reconoce una deuda)
Esta clase de medidas ha sido por lo general resistida tanto en el derecho comparado como
nacional por la vigencia del dogma revisor, dada la imposibilidad de sustituir a la administración
por la consiguiente violación de la división de poderes188.
Debe tenerse presente, que este tipo de despachos cautelares tienen su campo de actuación
frente a la actividad prestacional del estado, en materia de subsidios, frente a cuestiones de
naturaleza económica en donde se pretende por cautelar adelantar fondos, sea por un
incumplimiento contractual del Estado o por una indemnización o por la obligación surgida de un
título público.
Su papel frente a la discrecionalidad. La posibilidad del juez de ordenar una conducta a la

administración encuentra su límite en la discrecionalidad pues por principio debe tratarse de una
actividad reglada189 pues si se tratara de facultades discrecionales, una orden de tales
características supliría ilegítimamente el criterio de oportunidad o conveniencia que le cabe a la
administración, lo que sólo aparece como viable para algunos ante la ilegalidad o arbitrariedad
manifiesta190.
En tal sentido, ha señalado Comadira que “ellas deben disponerse cuando el acto debido por la
Administración corresponde al ejercicio de facultades regladas. Tratándose, sin embargo, de
atribuciones discrecionales tales medidas deberían limitarse a los casos en los que la no emisión
del acto debido importe, en relación con las circunstancias del caso, una violación manifiesta de
los límites jurídicos de la discrecionalidad”191
185
CASSAGNE, Juan Carlos, “Las medidas cautelares en el contencioso admimistrativo”, L.L. 2001-B, 1090,
esp. pág. 1099.
186
187
COMADIRA, Julio Rodolfo, Procedimientos Administrativos..., op. cit., pág. 269. SORIA, Daniel F., “La
medida cautelar positiva en el proceso administrativo (Notas sobre un nuevo avance jurisprudencial)”, E.D.,
182:1166.
188
En esta última inteligencia se pronuncio la Corte en la causa Orías Fallos, 317:40, “Orias”, 03/02/94. En
ese caso, la Universidad Nacional de Río Cuarto había dejado sin efecto el llamado a concurso para cubrir
un cargo de profesor titular aduciendo razones presupuestarias, académicas y administrativas. Al resolver la
cuestión, el Máximo Tribunal convalidó la sentencia del inferior que había declarado la nulidad de dicho acto
administrativo en razón de que esa decisión revocatoria se encontraba viciada en el elemento causa y en la
finalidad por desviación de poder dado que no concurrían las razones invocadas pero la revocó en la parte
que había ordenado a la demandada la convocatoria a un nuevo concurso.
189
VILLARRUEL, María Susana, “Algunas reflexiones en torno a las denominadas medidas cautelares
positivas”, ED, 178:788.
190
191
COMADIRA, J., Procedimientos Administrativos..., op. cit., pág. 270.
Sobre este tipo de medidas resulta ilustrativo lo sentenciado en la causa “Chiabaut Morales” 192,
Allí, frente a la solicitud de jubilación que no había sido resuelta por la autoridad previsional
habiendo transcurrido un plazo razonable, se resolvió que atento a la estado de incapacidad en
que se encontraba el peticionante ordenarle al organismo demandado que abonara al actor el
beneficio jubilatorio pretendido.
A diferencia de lo que vimos a nivel federal en donde el sistema de medidas cautelares es amplio
y de vanguardia, Ley 7182 sólo contempla la posibilidad de solicitar conjuntamente con la
demanda la suspensión de los efectos del acto administrativo.
Quedan descartadas, entonces, dentro de este sistema las medidas cautelares autónomas y
positivas que sólo podrán intentarse ante la justicia ordinaria y bajo las previsiones del Código
Procesal Civil de la Provincia de Córdoba.
Para su procedencia se exige que la ejecución del acto impugnado sea susceptible de causar un
grave daño al administrado y que el despacho cautelar no implique una lesión al interés público. A
su vez debe cumplirse con la contracautela requerida por el tribunal.
En cuanto al trámite, debe tenerse presente, que el otorgamiento de la medida no es inaudita
parte como ocurre por lo general en la materia cautelar sino que antes de resolver, el Tribunal,
ordenará correr vista a la demandada por el plazo de cinco días asignándole el trámite de
incidente.
El Art. 19 de la Ley 7182 establece que el solo requerimiento de suspensión y su notificación por
el Tribunal importa la prohibición de innovar hasta tanto se resuelva el incidente y, si ello no
ocurriere, hasta no más allá de sesenta días de iniciada la demanda.
Una vez concedida la medida y cualquiera sea el estado de la causa, si la administración pública
considera que con su ejecución se está lesionando el interés público, lo deberá declarar en acto
administrativo y alegar ante el Tribunal. Este resolverá por auto dentro de las cuarenta y ocho
horas, sobre el cese de la prohibición de innovar o la revocación de la suspensión, sin perjuicio de
la responsabilidad de la Administración por los daños que ocasionare la ejecución del acto.
Las excepciones fundadas en la “materia” y en la causación de

estado del acto administrativo que genera la lesión que motiva la
pretensión procesal.
Una vez que se han cumplimentados los recaudos previstos en el Art. 16 de la ley 7182 el Tribunal
intimará a quien corresponda a los fines de que le sean remitidas las actuaciones administrativas
producidas en el plazo de diez días. En el supuesto en que la administración pública estime
indispensable contar con ellas, “podrá solicitar al Tribunal copia autorizada de las mismas o su
restitución dentro de un plazo prudencial”. La omisión en el cumplimiento de la remisión, a los
fines del proceso, autorizará al Tribunal a valorar acerca de la habilitación de instancia tomando
como base la exposición del demandante.
Una vez que ha sido admitida la causa el Tribunal ordenará la citación y emplazamiento de la
demandada fijándose al efecto un plazo que no podrá ser superior a diez días. Si el demandado
omitiere comparecer a pedido de parte se lo declarará rebelde y el juicio seguirá como si ella
estuviere presente. La rebeldía se notificará por cédula publicándose además edictos por cinco
días.
Ante el comparendo de la demandada o en el caso de que quedare firme la rebeldía dispuesta se
ordenará el traslado de la demanda por el término de dieciocho días y luego a los coadyuvantes,
si los hubiere por el mismo plazo.
192
SC Buenos Aires, 13/4/99, ED, 27/5/99.
Excepciones en la ley 7182.
Al momento de contestarse la demanda se podrán oponer las excepciones dilatorias y perentorias
que se consideraren pertinentes, Ahora bien, si las excepciones planteadas impidieren la
prosecución del juicio, se correrá nuevamente traslado de la demanda, una vez pasado en
autoridad de cosa juzgada el auto que las resuelva.
Las únicas excepciones que pueden oponerse en forma de artículo previo deberán ser opuestas
dentro del plazo del traslado ordinario de la demanda, son:
1) Incompetencia del Tribunal: fundada sólo en que la resolución reclamada no da lugar a la
acción contencioso administrativa o en que la demanda ha sido presentada fuera de
término; Esas excepciones deberán ser planteadas siempre en forma de articulo previo ya
que no pueden ser planteados en forma dilatoria193
2) Tanto la inexistencia de una situación jurídica subjetiva como la falta de acreditación en los
términos del Art. 16 Inc. “B”, deben ser planteado a través de esta excepción.
3) Falta de capacidad procesal o de personería en los litigantes o en quienes los representan;
4) Defecto legal, excepto en acciones derivadas de la relación de empleo público o de
materia previsional;
5) Litis pendencia.
Aquellas excepciones dilatorias que no se hayan opuesto en forma de artículo previo, deberán ser
planteadas al contestar la demanda y serán resueltas al momento de dictarse la sentencia
definitiva. Las excepciones que se funden en el término de presentación de la demanda y las de
incompetencia, deberán oponerse siempre en forma de artículo previo.
En cuanto a su trámite se prevé que de las excepciones opuestas en forma de artículo previo, se
correrá traslado al actor, quien deberá evacuarlo en el término de cinco días. Una vez que ello se
ha concretado se llamará autos y el Tribunal resolverá sin más trámites dentro de veinte días de
ejecutoriada aquella providencia.
Por su parte, el 28 autoriza a cualquiera de las partes a solicitar la apertura a prueba del incidente
de las excepciones siempre que sea pedido dentro de los tres días de notificada la providencia de
autos. Luego de producida la prueba y de merituada la misma el tribunal resolverá dentro del
plazo de veinte días.
Para ampliar este punto puede verse el Capítulo XII y XIII de la bibliografía obligatoria
Prueba
En este punto analizaremos la etapa de prueba dentro del proceso contencioso administrativo.
Debe recordarse que en virtud de la inexistencia de regulación legislativa en el ámbito federal se
aplican las normas contenidas en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.
Objeto
La etapa probatoria en la ley 7182, cuyo plazo es de treinta días, tiene las siguientes
particularidades:
a) La prueba testimonial, como también la declaración de las autoridades administrativas, que
se hará por oficio, será ofrecida dentro de los cinco primeros días del término probatorio.
193
Idem, pag. 103/4.
Las pruebas testimonial, confesional e inspección ocular podrán ser delegadas para su
recepción en la persona de uno de los integrantes del Tribunal.
b) La documental, pericial y confesional, podrán ofrecerse hasta diez días antes del
vencimiento del término de la prueba.
Una vez finalizada la etapa probatoria, se debe traslado por su orden por nueve días para que las
partes puedan alegar sobre el mérito de la prueba.
Potestades del Tribunal

Debe tenerse presente que a diferencia de lo que acontece, por ejemplo, en el fuero civil y
comercial en donde se busca la denominada “verdad formal” en el sistema contencioso
administrativo rige el principio de “verdad material” y por el ello la Ley 7182 dispone que el
Tribunal podrá ordenar de oficio las diligencias que considere oportunas, conducentes al
esclarecimiento de los hechos, aún cuando las partes se opusieren.
Perención de instancia
En el sistema procesal civil federal la regla es que los plazos son de carácter perentorio y por lo
tanto, el vencimiento de los términos procesales produce per se el decaimiento del derecho dejado
de usar. La instancia se abre con la promoción de la demanda aunque no hubiere sido notificada
la resolución que dispone su traslado y termina con el dictado de la sentencia. La caducidad
puede ser introducida de oficio por el propio juez o por la parte interesada.
Los plazos previstos por el Art. 310 del C.P.C.N. son los siguientes:
1) De seis meses, en primera o única instancia.
2) De tres meses, en segunda o tercera instancia y en cualquiera de las instancias en el juicio
sumarísimo, en el juicio ejecutivo, en las ejecuciones especiales y en los incidentes.
3) En el que se opere la prescripción de la acción, si fuere menor a los indicados
precedentemente.
4) De un mes, en el incidente de caducidad de instancia.
Debe tenerse presente que por imperio del Art. 314 del CPCN la caducidad también opera contra
el Estado y sus entes autárquicos.
En cuanto a los efectos, no debe soslayarse que la caducidad operada en primera o única
instancia no extingue la acción, sino que ésta podrá ejercitarse en un nuevo juicio. Tampoco,
perjudica las pruebas producidas que podrán hacerse valer en aquél, siempre que no haya
operado la prescripción. La caducidad operada en instancias ulteriores, en cambio, acuerda
fuerza de cosa juzgada a la resolución recurrida.
En la ley 7182 la instancia contencioso administrativa se abre con la interposición de la demanda.
De acuerdo al Art. 55 de la Ley 7182, la paralización por más de un año de la causa, sin que el
demandante (sea el administrado o la administración) inste su prosecución determinará la
perención de la instancia, cualquiera sea su estado, salvo que los autos pendieren de pura
actividad del Tribunal. No procederá la caducidad de instancia de oficio sino que debe ser
solicitada por las partes (Art. 56). Por lo tanto, mientras no se haya solicitado la perención de
instancia, cualquiera de las partes podrá pedir la prosecución del juicio.
La sentencia que resuelva acerca de la perención de instancia tiene por efecto para las partes
hacer válida y firme la resolución administrativa objeto de la acción, siendo las costas del incidente
de perención a cargo del demandante.
La cuestión relativa a la caducidad de instancia en la Ley 7182 se encuentra abordado en el
Capítulo XII punto XV de la bibliografía obligatoria.
Universidad.
Procedimiento
y Proceso
Administrativo
Derecho
Procesal IV
(Procesal Público)
Procedimiento y Proceso
Administrativo
Marco jurídico y características en la Nación y en las Provincias
El procedimiento administrativo está formado por los cauces adjetivos dentro de los cuales se
desenvuelve la administración pública dentro de su propia esfera de actuación y que culmina con
el dictado de un acto administrativo. Existe un procedimiento general regulado en las leyes de
procedimientos administrativos (V.g. Ley 6658 Provincia de Córdoba) y procedimientos especiales
prescriptos en normas específicas entre los que se destacan: la licitación (que es un mecanismo
de selección de contratistas), el concurso (se utilizar para selección del personal), el sumario
(cauce previo a la aplicación de una sanción administrativa)
En el ámbito nacional el procedimiento general está regulado en la Ley 19.549 y en el Reglamento
Nacional de Procedimiento Administrativo (Decreto 1759/02) amén de otras normas específicas.
A nivel local cada provincia y municipalidad tiene su regulación propia del procedimiento
administrativo, siendo la de la Provincia de Córdoba la Ley 6658.
El proceso administrativo, en cambio, es una serie concatenada de actos que finaliza con el
dictado de una sentencia dictada por un tribunal independiente perteneciente al Poder Judicial. En
ese cauce la administración pública interviene como demandada o como actora en el caso de la
acción de lesividad.
En Córdoba, así como en otras provincias, existe un Código Contencioso Administrativo que
regula todas las cuestiones relativas al proceso que debe seguirse en este tipo de pleitos.
En el ámbito nacional, en cambio, no encontramos un cuerpo legal específico que regule todas las
cuestiones sino que existe una marcada dispersión normativa. La justicia contencioso
administrativa está regulada por el Título IV de la ley 19.549, la Ley 3952, el Código Procesal Civil
y Comercial de la Nación y leyes especificas que regulan los recursos judiciales o directos en
sectores específicos.
La materia contencioso administrativa

La materia contencioso administrativa en Córdoba está reservada para aquellos casos en que una
“parte legítima” impugne un acto administrativo emanado de:
a) Poder Ejecutivo Provincial
b) Poder Legislativo Provincial
c) Poder Judicial Provincial
d) Entidades autárquicas provinciales
e) Tribunal de Cuentas de la Provincia;
f) de las Municipalidades
g) y de cualquier otro órgano o ente dotado de potestad pública, con facultad para decidir
en última instancia administrativa.
Es muy importante señalar que la legislación cordobesa, afortunadamente admite sin limitación
alguna el control de los actos administrativos que emanan de otros poderes estatales e incluso de
las personas jurídicas públicas no estatales (V.g. Colegios profesionales), garantizando de ese
modo la revisión judicial de todas las decisiones dictadas en el ejercicio de función administrativa.
Ello, incluso, ha permitido el control judicial de decisiones emanadas del TSJ en ejercicio de
función administrativa. Así el Máximo Tribunal provincial ha destacado que “ Atento a que en la
demanda de autos se impugnan actos de naturaleza administrativa del Poder Judicial, que se ha
agotado la vía administrativa, conforme surge del Acuerdo Nº 43/95, el cual resulta suficiente para
vulnerar un derecho subjetivo emanado de la relación laboral del demandante con el Poder
Judicial, y por lo tanto, revisable en esta sede, debemos concluir que la presente causa integra la
competencia de la Cámara Contencioso Administrativa”1.
El sistema contencioso local fue estructurado en su origen como un sistema de revisión de actos
administrativos. En tal sentido, Sesín ha señalado haciendo alusión al sistema contencioso
administrativo cordobés que “Lo relevante es que el objeto de la revisión es esencialmente el acto
administrativo tanto expreso como presunto. De allí que la jurisdicción contencioso administrativa
es revisora de lo actuado en vía administrativa, en cuanto requiere la previa existencia de un acto
administrativo”2.
Sin embargo y a los fines de ampliar la esfera de control de la actividad administrativa, la
jurisprudencia del T.S.J. ha subjetivizando los planteos al admitir que se ventilen todas las
pretensiones en contra del acto administrativo3.
En cuanto a los hechos, los mismos quedan fuera del control de este fuero. Únicamente, van a ser
enjuiciados en la medida en que esa situación fáctica haya provocado un acto, conducta que
puede provocar el propio administrado.
En lo que hace a los reglamentos el Código no es claro en cuanto a si deben ser revisados por el
fuero contencioso administrativo. Creemos que no quedan dudas de la sumisión a ese régimen en
los casos en que ha habido aplicación de un reglamento a través de dictado de un acto
administrativo, pues en esos casos debe seguirse la vía recursiva. Ahora bien, si el reglamento no
ha sido aplicado, como el sistema procedimental cordobés no prevé un mecanismo de
impugnación en sede administrativa, estos podrán ser cuestionado directamente por vía
contencioso administrativa o por amparo ante la justicia ordinaria si concurre la afectación
derechos constitucionales del actor y los demás requisitos de procedencia de la acción expedita.
En cuanto a los contratos administrativos van a ser revisables en la medida en que en su dinámica
van dando lugar al dictado de actos administrativos los que serán recurribles por las vías ya
explicadas.
La materia excluida en la ley 7182

Por su parte, el Art. 2º de dicho cuerpo legal establece los aspectos que va a resultar excluidos de
la vía contencioso administrativa:
A) Cuestiones relacionadas a los actos que importen el ejercicio de un poder político de

fuente directamente constitucional:
Esta disposición hace referencia a lo que se ha denominado como acto “institucional” o “de
gobierno” que en virtud de su carácter político resulta en principio excluido de control judicial,
justamente por tener un contenido político.
La valoración, en el caso concreto, de cuáles son los aspectos que pueden ser revisados debe ser
interpretada restrictivamente.
No estamos de acuerdo con esa posición en tanto entendemos que debe permitirse el control de
los aspectos formales y reglados de la decisión, así como su razonabilidad. También debe
autorizarse la fiscalización de los actos de ejecución de tales decisiones como los supuestos en
que provoquen un perjuicio al administrado.
1
T.S.J., Sala Contencioso Administrativa en autos “Cech Vilma Edith C/ Provincia de Córdoba-Plena
Jurisdicción – Cuestión de competencia, Sent Nº 62, 23/12/1996, publicada en Foro de Córdoba Nº 37, pág.
205 y ss.
2
SESIN, Domingo J., “La materia contencioso administrativa en Córdoba”, en Revista de Derecho Público
Nº 2003-1, Proceso administrativo-I, Rubinzal – Culzoni, Santa Fe, 2003, pág. 109)
3
Idem, pag. 99.
Según lo señala Sesin “Lo que no puede revisar ni sustituir el juez, es el contenido intrínseco, la
libertad de apreciación política de la oportunidad, merito o conveniencia, ni la posibilidad de la
elección entre varias opciones válidas dentro de la juridicidad, porque ello implicaría violentar la
división de poderes y su zona de reserva”4, razón por la cual sugiere un control procedimental del
acto político.
Por lo general, ha sido por vía de la acción de inconstitucionalidad que se ha admitido el control de
los actos políticos que afecten en forma personal a los afectados admitiendo exclusivamente la
revisión de tales decisiones en su aspecto reglado, dejando indemne el núcleo político de la
decisión5.
B) Cuestiones relacionadas exclusivamente con el ejercicio de un poder discrecional, salvo

supuesto de arbitrariedad que vulnere derechos subjetivos o intereses legítimos del
accionante;
Como lo hemos dicho en otra oportunidad6, la discrecionalidad administrativa es el producto del
margen de apreciación otorgado por el ordenamiento jurídico al poder administrador a los fines de
posibilitarle escoger entre dos o más alternativas igualmente válidas7. Dicha elección, no debe ser
efectuada por el órgano de manera arbitraria y antojadiza sino con el propósito de alcanzar el
interés general.
Esa zona liberada a la valoración de la autoridad pública existe en la medida en que la actividad
del órgano no se encuentra reglada por el marco normativo; pues en este último supuesto el
administrado tiene derecho a una determinada decisión por parte de la administración8.
Resulta útil recodar, que en el derecho administrativo francés del siglo XVIII se concebía a la
administración pública vinculada de manera negativa al principio de legalidad, efectuándose desde
la doctrina una división tajante entre actos administrativos reglados y discrecionales 9. Estos
últimos, denominados también actos de pura administración, escapaban por su naturaleza a toda
crítica de legalidad y a cualquier especie de control judicial10.
Empero, la evolución jurisprudencial fue evidenciando la inexistencia de categorías puras, es
decir, de la discrecionalidad en bloque11 pues al reglamentarse las actividades a través de normas
generales e impersonales resultaba imposible que pudiera preverse todos los resultados factibles,
4
Idem, pag. 128.
5
Idem, pag. 100.
6
Cfr. BUTELER, Alfonso, “Control judicial de la discrecionalidad administrativa”, La Ley 2008-D, 1053.
7
Según lo ha establecido la propia Corte Suprema de Justicia de la Nación, discrecionalidad significa la
libertad para (una vez verificada la existencia material del presupuesto de hecho previsto en la norma que
atribuye al órgano respectivo facultades de esa naturaleza) elegir entre dos o más consecuencias jurídicas
C.S.J.N., 21/08/2003, “Medina, Julio Ernesto c/ Estado Nacional – Ministerio del Interior – Policía Federal
Argentina”, Fallos, 326:2896, Disidencia Juez Petracchi.
8
BARRA, Rodolfo Carlos “Comentarios acerca de la discrecionalidad administrativa y su control
jurisdiccional”, E.D., 146-829.
9
Para ampliar véase: SESIN, Domingo Juan, Administración pública. Actividad reglada discrecional y
técnica, Buenos Aires, Lexis Nexis, 2004.
10
LAUBADERE, André de, Traité élémentaire de droit administratif, París, 1963, pág. 214, citado por
GORDILLO, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Fundación de Derecho
Administrativo, 2000, 5ª Ed., T. I, X-26, Bs. As. 1977. Este criterio, se mantiene aún en la letra del Art. 2 inc.
b) de la Ley 7182 que le da base normativa al Código contencioso administrativo de la Provincia de Córdoba
al establecer que no corresponde la vía contencioso administrativa para aquellas cuestiones que
relacionadas exclusivamente con el ejercicio de un poder discrecional, salvo arbitrariedad.
11
VILLAR PALASÍ, Apuntes de derecho administrativo, Madrid, 1977, T. I, pág. 175.
razón por la cual correspondía a la Administración establecer en el caso concreto su alcance entre
las alternativas válidas previstas por el ordenamiento jurídico12.
En la actualidad del Estado de Derecho, en donde el actuar público se halla subordinado al bloque
de juridicidad integrado por la Constitución, los tratados internacionales 13, las leyes y los
reglamentos, resulta inconcebible que pueda existir porción alguna de la actividad administrativa
que pueda estar por encima del orden jurídico14 y que resulte indemne al control judicial.
Sin embargo, la fiscalización de la discrecionalidad administrativa por los magistrados no resulta
tarea sencilla y por esta razón, se ha señalado desde la doctrina española que dicha temática
constituye uno de los temas más complejos del derecho administrativo15.
Efectuada esta breve introducción analizaremos a continuación cómo ha sido en la práctica el
control judicial del referido aspecto por parte de la Corte Suprema de Justicia de la Nación,
indagando a esos efectos, cuáles han sido las técnicas implementadas para su fiscalización. De
esta manera quedará evidenciado que el Art. 2 Inc. b) de la Ley 7182 ha quedado superado en la
práctica al admitirse la revisión de las decisiones dictadas en el marco del ejercicio de una facultad
discrecional.
Facultades regladas y discrecionales.

Como lo destacamos en líbelo introductorio, en el despliegue de la función administrativa, la
autoridad pública no reduce su actuación a la aplicación automática de las normas sino que, en
muchas oportunidades y en pos de alcanzar el interés público, posee un margen de apreciación
atribuido por el ordenamiento jurídico para escoger entre alternativas igualmente válidas.
Esa dinámica del proceder estatal, ha sido reflejada por la Corte Nacional en un importante
precedente16 al expresar que “mientras en algunos supuestos el ordenamiento jurídico regula la
actividad administrativa en todos sus aspectos –reemplazando así el criterio del órgano estatal al
predeterminar qué es lo más conveniente para el interés público y reducir su actividad a la
constatación del presupuesto fáctico definido por la norma en forma completa y la aplicación de la
solución que la ley agotadoramente ha establecido (poderes reglados o de aplicación legal
automática)-, en otras ocasiones el legislador autoriza a quien debe aplicar la norma en el caso
concreto para que realice una estimación subjetiva que completará el cuadro legal y condicionará
el ejercicio para ese supuesto de la potestad atribuida previamente o de su contenido particular al
no imponerle, por anticipado, la conducta que debe necesariamente seguir (facultades o
potestades de ejercicio discrecional)”17
El carácter justiciable de la discrecionalidad.

El análisis de la jurisprudencia del Alto Tribunal revela una tendencia generalizada a negar la
justiciabilidad de las decisiones de la administración pública adoptadas en el marco de la
discrecionalidad, aunque cabe destacar que esa regla se ha ido flexibilizando.
12
Cfr. COMADIRA, Julio R., “La actividad discrecional de la Administración Pública. Justa medida del control
judicial”, E.D. 186:600.
13
GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomas Ramón, Curso de Derecho Administrativo,
Madrid, Civitas, 1986 T. I, P. 417.
14
Cfr. COMADIRA, Julio R., “El caso Legón: un fallo reconfortante”, D.J. 13-V-92, pág. 367.
15
GAMERO CASADO, Eduardo y FERNÁNDEZ RAMOS, Severiano, Manual Básico de Derecho
Administrativo, Madrid, Tecnos, 2007, 4ª Ed., pág. 52.
16
Fallos, 315:1361, consid 6º, “Consejo de la Presidencia de la Delegación Bahía Blanca de la Asamblea
Permanente por los derecho humanos”
17
El subrayado corresponde al original.
Así, en “Guasti”18, al revocar la sentencia del inferior que había declarado la nulidad de una
resolución de la Junta de Calificaciones de la Policía Federal que dispuso el pase obligatorio a
retiro del actor, la Corte Federal consideró que el tribunal inferior había sustituido el criterio de un
órgano establecido por la ley con una finalidad específica cuya aptitud para calificar al personal
policial “comporta[ba] el ejercicio de una actividad discrecional que no e[ra susceptible, en
principio, de justificar el control judicial”.
Similar doctrina aplicó para resolver la causa “Emisiones Platenses”19, en donde la empresa
periodística actora promovió una acción de amparo en contra del Intendente de la Ciudad de La
Plata para que se dispusiera judicialmente la adquisición de espacios de publicidad oficial del
periódico de su propiedad en igualdad de condiciones a las previstas respecto del periódico “El
Día” de esa misma ciudad. Es que, en dicho precedente, la Corte Federal estimó que el acto de la
comuna por el cual se había contratado un espacio de publicidad en ese último matutino,
constituía el ejercicio de facultades discrecionales dirigidas al buen gasto de los dineros públicos
por el cual no se agraviaban las garantías constitucionales del amparista 20.
En esa misma línea, se inscribe también lo resuelto en la causa “Astilleros Alianza” 21, decisorio en
el cual, la Corte hizo lugar al levantamiento de una medida cautelar por la que se había dispuesto
la suspensión de la construcción de un puente, ya que estimó que la decisión de ejecutar una obra
pública implicaba el ejercicio de una actividad discrecional de la Administración que era
insusceptible de revisión judicial, salvo en aquellos supuestos en que el acto administrativo
resultara manifiestamente ilegal o irrazonable.
Empero, esta doctrina del Alto Tribunal contraria a permitir el control judicial de las decisiones
discrecionales fue suavizándose paulatinamente en los últimos años. En esa inteligencia la Corte
ha señalado más recientemente que “la esfera de discrecionalidad de los entes administrativos no
implica en absoluto que éstos tengan un ámbito de actuación desvinculado del orden jurídico o
que aquélla no resulte fiscalizable [...] ni constituye una libertad de apreciación extralegal que
obste a la revisión judicial”22 para luego precisar en otro precedente que “el control jurisdiccional
sobre la discrecionalidad se limita a corregir una actuación administrativa ilógica, abusiva o
arbitraria pero no implica que el juez sustituya a la Administración en su facultad de decidir en
aspectos fácticos que no presenten aquellos vicios, ya que dicha competencia jurisdiccional es
revisora, no sustitutiva”23.
De esta manera, como lo señala Comadira, la problemática del control judicial de la
discrecionalidad, debe centrarse en la procedencia y el alcance del enjuiciamiento de la libertad en
la que ella consiste24, pudiendo fiscalizarse únicamente si la decisión discrecional ha sido
adoptada dentro del universo jurídico quedando vedado al juez penetrar en el fuero interno de la
discrecionalidad, justamente porque esa porción de la decisión está reservada al Poder
Administrador25.
18
Fallos, 320:147, 27/02/1997.
19
Fallos, 320:1191, 12/06/1997.
20
Cfr. Considerando Nº 26 de la mayoría.
21
Fallos, 314:1202, 08/10/1991.
22
C.S.J.N., “Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires c/ Secretaría de Comunicaciones – resol
2926/99 s/ amparo ley 16.986”, Disidencia jueces Lorenzetti y Zaffaroni, Fallos, 329: 4542.
23
C.S.J.N., 16/03/2004, “Degremont Sociedad Anónima c/ Tierra del Fuego, Provincia de y otro s/ ordinario”,
Fallos, 327:548.
24
Cfr. COMADIRA, Julio R., “La actividad discrecional de la Administración Pública. Justa medida del control
judicial”, E.D. 186:600, esp. pág. 610.
25
Cfr. SESIN, Domingo Juan, “El juez sólo controla. No sustituye ni administra. Confines del Derecho y la
Política”, L.L., 27/08/2003.
Mecanismos de control judicial.
Como hemos visto precedentemente, la Corte Suprema, durante un prolongado espacio temporal
mantuvo firme la regla según la cual la actividad discrecional de la administración no era pasible
de control judicial. Sin embargo, a lo largo de las últimas décadas ha ido creando, de manera
pretoriana, diversas técnicas para reducir la discrecionalidad y controlar el contenido de actos que
trasuntan el desenvolvimiento de esa actividad.
Control de la discrecionalidad por los elementos reglados del acto administrativo.

Este mecanismo de control, utilizado también en el derecho comparado 26 consiste en la
fiscalización de la discrecionalidad a través del control de los elementos reglados del acto
administrativo entre los que se destacan la competencia, la causa, la forma y la finalidad27,
verificándose de ese modo la regularidad externa de la decisión adoptada por la administración 28
pero no el núcleo de la discrecionalidad de la decisión adoptada29.
Como muestra de ello, puede traerse a colación lo resuelto en “Consejo de Presidencia de la
Delegación Bahía Blanca de la Asamblea Permanente por los Derechos Humanos” 30 precedente
en el cual la actora peticionaba al Poder Judicial que le ordene a una emisora local la reposición
del programa radial que poseía la misma. El Alto Tribunal, rechazó el pedido de la amparista en
tanto estimó que el acto administrativo atacado no se encontraba viciado en el elemento causa y
que, tampoco se había acreditado la presencia de desviación de poder que se alegaba.
Esa misma técnica fue utilizada en la causa “Solá”31. En el caso, se trataba de una demanda por
la cual se solicitaba la declaración de nulidad del decreto que dispuso el cese en sus funciones de
los actores como fiscales adjuntos de la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas. Allí,
la Corte estimó que el acto de cesantía se encontraba viciado en el elemento causa. Para arribar a
ese resultado expresó que es “precisamente la legitimidad –constituida por la legalidad y la
razonabilidad- con que se ejercen tales facultades [discrecionales], el principio que otorga validez
a los actos de los órganos del Estado y que permite a los jueces, ante planteos concretos de parte
interesada, verificar el cumplimiento de dichas exigencias, sin que ello implique la violación del
principio de división de poderes que consagra la Constitución Nacional”
Otro precedente digno de mención es “González”32, donde la Corte señaló –remitiendo al
dictamen del Procurador Fiscal- que era indudable “que el control judicial de los actos
denominados tradicionalmente discrecionales o de pura administración encuentran su ámbito de
actuación en los elementos reglados de la decisión, entre los que cabe encuadrar, esencialmente,
a la competencia, la forma, la causa y la finalidad del acto”.
26
Así ha ocurrido, por ejemplo, en España (Cfr. SÁNCHEZ MORON, Miguel, Derecho administrativo,
Madrid, Tecnos, 2007, 3ª Ed. pág. 97)
27
CASSAGNE, Juan Carlos, “Una sentencia trascendente de la Corte que declara la nulidad en un Decreto
del Poder Ejecutivo”, E.D. 178:687.
28
GARCÍA DE ENTERRIA Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón, Curso de derecho administrativo,
Madrid, Civitas, 1995, 7ª ed., T. I, pág. 454.
29
COMADIRA, Julio R., “La actividad discrecional de la Administración...”, E.D. 186:600, esp. pág. 610.
30
Fallos, 315:1361, 23/06/1992.
31
Fallos, 320:2509, “Solá y otros”, 25/11/1997.
32
Fallos, 325:3435, 18/12/2002. En el caso, se trataba de una demanda promovida por los docentes de una
escuela técnica solicitando se declare la invalidez de un convenio de transferencia de dicha escuela a la
Universidad Nacional de San Martín. La Corte no acogió el pedido de los actores pues consideró que la
decisión de transferencia que se atacaba “por estar fundada en razones de política educativa y responder a
apreciaciones singulares de conveniencia, obvia mente no puede ser examinada por los tribunales de
justicia”
Similar criterio, adoptó luego en “Lema”33 donde -al remitir al dictamen del Procurador- consideró
que la conducta desplegada por la administración al limitar el plazo de cuatro años establecido
normativamente para el ejercicio del cargo de auditor de fiscalización resultaba ilegítimo, habida
cuenta que si bien podía sostenerse que el acto revocatorio del mandato implicó el ejercicio de
facultades discrecionales esa circunstancia no dispensa[ba] a la administración “de observar un
elemento esencial como es la motivación suficiente, pues es precisamente en este ámbito de la
actividad administrativa donde la motivación se hace más necesaria”
La causa “Entre Ríos”34 también constituye un precedente valioso sobre dicho mecanismo de
control de la discrecionalidad. Allí, el fiscal de la Provincia de Entre Ríos y el interventor del Ente
Provincial Regulador de la Energía promovieron acción de amparo cuestionando varias
resoluciones de la Secretaría de Energía de la Nación por medio de las cuales se reconocía a las
empresas de los países interconectados carácter de agentes del Mercado Eléctrico Mayorista lo
que terminaba implicando un aumento de la tarifa para los actores. El Máximo Tribunal, decidió
rechazar in limine la acción considerando –entre otras cuestiones- que en el caso no se advertía
“la configuración de una ´arbitrariedad manifiesta´ que permita continuar con la acción promovida”.
En lo que hace al punto de análisis señaló que “es dable recordar que el control de legalidad
administrativa y el control de constitucionalidad que compete a los jueces en el ejercicio de su
poder jurisdiccional, no los faculta para sustituir a la administración en la determinación de las
políticas o en la apreciación de los criterios de oportunidad [...] y mucho menos ciertamente en la
fijación o aprobación de tarifas por la prestación de servicios. Ello no obsta al ejercicio del citado
control de legalidad respecto del procedimiento seguido y las bases normativas que deben ser
tenidas en cuenta para la fijación de tarifas”.
El estudio de los precedentes analizados evidencia que el control de la discrecionalidad a través
de los elementos reglados del acto ha sido un recurso utilizado por el Alto Tribunal de manera
constante.
Control de la discrecionalidad técnica.

Esta especie de discrecionalidad se configura en aquellos supuestos en que la norma exige la
adopción de un juicio científico o técnico por parte de la administración pública 35 decisiones que
en reiteradas ocasiones recaen sobre organismos públicos de carácter especializado.
En esta modalidad de la administración activa, el contenido técnico impregna de objetividad a la
decisión y a su vez, esa circunstancia, permite su control judicial a través de la demostración del
error en que ha incurrido la administración pública al formular ese juicio científico36.
Es que, evidentemente, a pesar del carácter técnico de tales decisiones tales actos deben ser
pasibles de revisión judicial a través del control de la verificación de los hechos invocados y de la
aplicación de pautas científicas o académicas razonables37.
A pesar de ello, la Corte Nacional, por lo general, se ha rehusado a intervenir en aquellas causas
en donde se cuestionaban decisiones técnicas de organismos administrativos especializados.
En esta línea, se inscribe el precedente “Ojeda”38 en donde se atacaba la resolución del Tribunal
Administrativo de la Navegación por medio de la cual se había declarado responsable al actor de
33
Fallos, 320:2509, 14/06/2001.
34
Fallos, 323:1825 y L.L., 2001-A, 360, 11/07/2000.
35
Cfr. FIORINI, Bartolomé, Derecho Administrativo, Buenos Aires, Abeledo Perrot, V. I, pág. 254;
CASSAGNE, Juan Carlos, “La revisión de la discrecionalidad administrativa por el Poder Judicial”, RDA, 3-
101.
36
SÁNCHEZ MORON, Miguel, op. cit., pág. 91.
37
Cfr. SESIN, D., “El juez sólo controla...”, op. cit. pág. 13.
38
Fallos, 301:1103, 27/11/1979.
un abordaje. El Alto Tribunal desestimó el planteo del actor resaltando, entre otras cosas, que “la
idoneidad que en materia náutica representa la calidad de los integrantes del Tribunal
Administrativo de la Navegación avala sus conclusiones acerca de las complejas situaciones
fácticas que se corresponde dilucidar, lo que coloca a los magistrados que deben ejercer el control
judicial ante un pronunciamiento de naturaleza eminentemente técnica sobre los hechos
acaecidos, del que sólo cabría apartarse –en ese aspecto fáctico-mediando razones de grave
entidad que, a juicio de esta Corte, no concurren en la especie”
El mismo criterio, ha seguido en materia de expropiación al considerar que no corresponde
apartarse –salvo que exista convencimiento de su error o cuando razones de grave entidad lo
justifiquen39- del avalúo de inmuebles efectuado por el Tribunal de Tasaciones de la Nación por
tratarse de una operación eminentemente técnica40.
En consonancia con ello, ha manifestado en la causa “Estado Nacional” 41, frente al
cuestionamiento del valor asignado por el Tribunal de Tasaciones a la finca materia de
expropiación, que el dictamen final de dicho organismo técnico “revela la seriedad y objetividad
con que dicho avalúo fue practicado” con lo cual, no cabía apartarse de la doctrina anteriormente
expuesta.
Aduciendo las mismas razones, también se ha abstenido de intervenir en aquellas causas en
donde se impugnaban las apreciaciones efectuadas por las juntas de calificaciones de las fuerzas
armadas42 o de seguridad43.
Control de razonabilidad.
La razonabilidad, no es una exigencia que sólo deba predicarse del acto administrativo, sino que
como se evidencia en el derecho comparado44, es exigible a todo el actuar del Estado45, con
fundamento en el Art. 28 de la C.N., sea que trate del ejercicio de actividad reglada o discrecional,
aunque en este último campo, el mentado recaudo, se muestra como un mecanismo apropiado
para el control de este tipo de facultades.
Como lo ha destacado Gelli46, existen varios criterios para controlar la razonabilidad de los actos
estatales. El primero de ellos, implica un nivel básico y mínimo de control y consiste en realizar un
análisis de relación, entre los fines que se procuran con el dictado del acto y los medios elegidos
para alcanzarlos. Es decir, según este patrón, para que el acto administrativo se muestre como
razonable, basta con que el contenido del mismo, resulte idóneo o apto para lograr la finalidad
perseguida por el órgano del cual emana.
El segundo de ellos, evidencia mayor estrictez que el anterior, puesto que aquí se evalúa, que
entre el contenido del acto y su finalidad, exista relación de proporcionalidad, verificando, de este
modo, que el medio escogido por la autoridad no exceda –por su desproporción- al fin público
perseguido. De esta manera, como lo ha destacado la jurisprudencia la proporcionalidad “actúa
39
Fallos, 281:314.
40
Fallos, 268:340.
41
Fallos, 280:284, 18/01/1971.
42
Fallos, 304:1710, “Ferro”, 30/11/1982.
43
Fallos, 320:147, “Guasti”, 27/02/1997.
44
En tal sentido, ha destacado Juan Cianciardo que la razonabilidad tiene aplicación universal en el mundo
occidental en tanto es utilizada tanto por los países de common law, del derecho continental e incluso por
tribunales internacionales (El principio de razonabilidad, Buenos Aires, Depalma, 2004, pág. 24.
45
Cfr. GELLI, María Angélica, Constitución de la Nación Argentina, comentada y concordada, Buenos Aires,
la Ley, 2003, 2ª edición ampliada y actualizada, pág. 249.
46
GELLI, María Angélica, “El caso Smith (o la razonabilidad cuestionada)”, L.L., 2002-B-790.
como un límite impuesto a la actividad de los poderes públicos, consistente en mantener un nexo
de adecuada proporción entre el fin perseguido y los medios puestos en acción para su
realización”47.
En el ámbito de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos48, la proporcionalidad –
entendida como especie de razonabilidad y como condición ineludible que debe cumplir el acto
administrativo- ha sido receptada por dicho cuerpo legal en el Art. 7 Inc. f) como un componente
del elemento finalidad, al prescribirse que “las medidas que el acto involucre deben ser
proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad”.
En el caso del acto administrativo, la razonabilidad surge de la vinculación entre objeto y finalidad
del acto administrativo, con lo cual, la ausencia de tal recaudo determina la nulidad absoluta del
mismo49.
Por último, evidenciando un control más estricto por parte del juez, que en los supuestos
analizados, encontramos el estudio de costos y beneficios que trae aparejado el dictado de un
acto administrativo, lo cual, se acerca en la práctica al análisis de oportunidad y conveniencia,
poniendo en peligro el principio de la división de poderes pues, tal forma de proceder se encuentra
vedada al Poder Judicial, incluso en el derecho comparado50.
En este orden de cosas, se ha expresado, que el control de razonabilidad dentro de una causa,
debe realizarse a través de la aplicación de un estándar básico de razonabilidad que contemple el
caso concreto de manera tal que los jueces no excedan sus funciones específicas y acaben
valorando la oportunidad mérito o conveniencia de las medias adoptadas, lo que llevaría al
gobierno de los jueces51.
La Corte se ha valido de esta herramienta de la razonabilidad para controlar la actividad
administrativa sobre todo frente al ejercicio de facultades discrecionales. En tal sentido, ha
señalado que “la circunstancia que la Administración obrase en ejercicio de facultades
discrecionales en manera alguna puede constituir un justificativo de su conducta arbitraria, puesto
que es precisamente la razonabilidad con que se ejercen tales facultades el principio que otorga
validez a los actos de los órganos del estado y que permite a los jueces, ante planteos concretos
de parte interesada, verificar el cumplimiento de dicha exigencia”52.
El mismo criterio, siguió en “Ducilo S.A”53 en la cual se perseguía por vía de amparo que la
Secretaría de Comercio Exterior se abstuviera de clausurar preventivamente el establecimiento de
la actora mientras se realizaba una investigación por la comisión de una supuesta infracción. La
Corte convalidó la sentencia que había hecho lugar a lo peticionado.
47
CNac. Fed. La Plata, Sala II, 08/05/01, “Fomento de Construcciones y Contratas S.A. c/ Municipalidad de
Avellaneda s/ amparo”, voto del Dr. Frondizzi.
48
Ley 19.549, B.O. 27/04/1972.
49
Cfr. COMADIRA, J., El acto Administrativo en la ley Nacional de procedimientos administrativos, La Ley,
Buenos Aires, 2003, pág. 127; GORDILLO, A., Tratado..., op. cit., T. 3, VIII-15. Por su parte, Coviello señala
que “la irrazonabilidad es primariamente predicable como vicio en el objeto, respecto al cual el elemento
finalidad concurre como referencia o medida”. (COVIELLO, Pedro. J., “La causa y el Objeto del acto
administrativo”, en Acto Administrativo y Reglamento, Jornadas organizadas por la Universidad Austral,
Facultad de Derecho, Buenos Aires, RAP, 2002, pág. 48)
50
Así desde el derecho estadounidense se ha señalado que en ningún caso está permitido al tribunal
sustituir a la administración pública en la valoración de criterios políticos o de oportunidad que sólo a ella le
corresponde determinar (Cfr. STEWARD, Richard B., “La justicia administrativa en Estados Unidos” en
AA.VV. La justicia administrativa en el derecho comparado, (Javier Barnes Vázquez, coord.), (Tomás Rubio
Garrido, trad.), Madrid, Civitas, 1993, 1ª ed., pág. 577)
51
Cfr. LAZZARINI, José Luis, “El acto lesivo en el amparo”, L.L., t. 115, pág. 716, esp. pág. 720.
52
E.D., 108:460 y Fallos, 306:126, “Fadlala de Ferreyra”, 22/03/84.
53
Fallos, 313:153, considerando 6º. 27/02/1990.
Esa secuencia jurisprudencial continúa en la causa “Jalife”54. Allí, se cuestionaba por vía de
amparo la clausura preventiva del establecimiento comercial de la actora dispuesta por la
Secretaría de Industria y Comercio confirmó la sentencia del inferior que había declarado la
invalidez de dicho acto administrativo.
En “Industria Maderera Lanín S.R.L.”55, donde la actora reclamaba los daños provocados al
impedírsele la explotación forestal de una zona en el Parque Nacional Lanín, la Corte -al revocar
la sentencia anterior y ampliar el monto del reclamo- consideró que el contrato de concesión en
que respaldaba su reclamo la actora no se había perfeccionado por los obstáculos creados por la
Administración Nacional del Parques y por su actuar arbitrario, lo que habilitaba al Alto Tribunal
efectuar un control de razonabilidad con que fueron ejercidas las facultades discrecionales.
En “Demchenko”56, en cambio, la Corte efectuó un control más intenso ya que además de revisar
la relación entre medios y fines fiscalizó que exista proporcionalidad entre ambos. Se trataba de la
impugnación de una multa que se le había impuesto al actor en su carácter de propietario y
armador de un buque de bandera extranjera. La Corte convalidó la sentencia del inferior que había
considerado que la sanción era desproporcionada en tanto había implicado un exceso de punición
ya que el quantum de la multa superaba el valor del buque. Para arribar a ese resultado, el
Máximo tribunal consideró que “la facultad de graduación de la multa entre el mínimo y el máximo
previsto en la ley, no escapa al control de razonabilidad que corresponde al Poder Judicial con
respecto a los actos de la Administración Pública, incluso cuando se trata de facultades
discrecionales de la administración” agregando que “[e]n modo alguno la discrecionalidad implica
una libertad de apreciación extralegal, que obste a la revisión judicial de la proporción o ajuste de
la alternativa punitiva elegida por la autoridad, respecto de las circunstancias comprobadas, de
acuerdo con la finalidad de la ley”.
Esta doctrina es reiterada luego en “Almirón”57. Se trataba de una demanda iniciada por la actora
en representación de su hija menor de edad por medio de la cual se procuraba cuestionar la
medida del Instituto Superior de Educación Católica que impedía el ingreso a esa institución por
carecer de aptitud psíquico-física por carecer de visión en un ojo. A partir de ello, la Corte
consideró -al confirmar la sentencia del inferior- que “la exigencia de la visión en los dos ojos no
guarda relación de proporción con el objetivo de estudiar el profesorado de geografía, y por el
contrario, significa un atentado en el caso, al pleno ejercicio de los derechos de aprender y
enseñar consagrados en el Art. 14 de la Constitución Nacional”.
La jurisprudencia de la Corte evidencia que el mecanismo de razonabilidad ha sido utilizado de
manera frecuente para control el ejercicio de facultades discrecionales. En cuando a los diferentes
criterios se observa que el Alto Tribunal, por lo general, ha efectuado un control de relación entre
medios y fines y excepcionalmente de proporcionalidad.
Control por los conceptos jurídicos indeterminados

Según se ha señalado, los conceptos jurídicos indeterminados se erigen en una técnica de
reducción de la discrecionalidad -cuyo desarrollo corresponde a la doctrina alemana58- y consisten
en definiciones genéricas efectuados por el ordenamiento administrativo que para aplicarse a un
caso concreto requieren ser interpretadas por el Poder Judicial59, dado que muchas veces se
54
Fallos, 316:3077, 16/12/1993.
55
Fallos, 298:223, 03/06/1977.
56
Fallos, 321:3103, 24/11/1998.
57
Fallos, 305:1489, considerando nº 5. 27/09/1983.
58
Cfr. BIANCHI, Alberto B., “El control judicial sobre la zona interna de la administración”, L.L., 1989-C, 481.
59
Cfr. CASSAGNE, J., “La revisión de la discrecionalidad...”, op. cit. pág. 99.
refieren a realidades extrajurídicas no precisadas en norma alguna60, pero que delimitan un
supuesto concreto que sólo puede ser concretado en su aplicación práctica61.
Por lo general, el ordenamiento utiliza conceptos de experiencia –como la incapacidad- o de valor
–como la buena fe, buena conducta62, oferta más conveniente, agente más idóneo- y encomienda
al administrador la valoración de tales circunstancias y la determinación del enunciado 63.
La diferencia de éstos con la discrecionalidad es que los primeros, aunque no se encuentren
definidos en la norma, son precisables en cada caso concreto mediante una simple operación
interpretativa, tal como lo ha establecido la jurisprudencia española 64. De tal modo, frente a un
concepto jurídico indeterminado existe una sola alternativa válida65, en cambio, frente a la
discrecionalidad existen dos o más posibilidades igualmente justas desde la perspectiva del
derecho66.
Por ello, se ha subrayado que en tales supuestos no estamos en presencia de actividad
discrecional67 y que en esos casos, la labor del juez estará destinada a comprobar si la valoración
efectuada por el poder administrador se corresponde con lo establecido por la norma y advertir –
de ese modo- si la administración se ha equivocado o no en la aplicación del concepto al caso
concreto.
A esta técnica de control acudió la Corte para resolver la causa “Mocchiutti”68. En este caso, al
cuestionar el actor la integración de un jurado de concurso docente universitario con un estudiante
y un egresado, el Alto Tribunal consideró que su control recaía sobre un concepto jurídico
indeterminado que en el caso consistía en establecer si el estudiante cumplía con los requisitos de
“idoneidad” que requería la normativa que regulaba el concurso.
Luego, en la causa “Solá”69 –cuyos hechos ya han sido reseñados con anterioridad-, la Corte
también hizo un control a través de la determinación de un concepto jurídico indeterminado pues
debió analizar si los actores habían incurrido en “mala conducta”.
Idéntica técnica se utilizó en la causa “Maruba”70, en donde la empresa actora reclamaba los
daños provocados por incumplimiento contractual de Estado Nacional en razón de la modificación
de las pautas tarifarias durante la ejecución del contrato, afectando, de ese modo, su ecuación
económico-financiera. Allí, el cimero tribunal debió determinar qué se entendía por “razonable
rentabilidad” y en virtud de ello, terminó rechazando la demanda pues consideró que la
rentabilidad de la accionante había sido razonable.
60
GAMERO CASADO, E. y FERNÁNDEZ RAMOS, S. op. cit., pág. 53.
61
SÁNCHEZ MORON, Miguel, op. cit. pág. 92.
62
GARCÍA DE ENTERRIA Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón, Curso de derecho administrativo,
Madrid, Civitas, 1995, 7ª ed., T. I, pág. 446.
63
COMADIRA, Julio R., “La actividad discrecional...” op. cit., E.D. 186:600.
64
STS, dictada el 27/07/2004, rec. Nº 4923/2000.
65
Cfr. COMADIRA, Julio R., “La actividad discrecional...”op. cit., E.D. 186:600.
66
Cfr. GARCÍA DE ENTERRIA Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón, Curso op. cit. T. I, pág. 447.
67
SÁNCHEZ MORON, M., op. cit., pág. 92.
68
Fallos, 320:2298, 04/11/1997.
69
Fallos, 320:2509, “Solá y otros”, 25/11/1997.
70
Fallos, 321:1784, 30/06/1998.
Control por los hechos determinantes
Los hechos determinantes constituyen la realidad material sobre la que se apoya una actuación
administrativa71 y se erigen como un límite objetivo sobre el ejercicio de facultades
discrecionales72. Por esa vía se fiscaliza, entonces, si la decisión de la administración encuentra
sustento fáctico en los sucesos acaecidos en la realidad.
Como podrá apreciarse, en el campo fáctico la decisión la autoridad administrativa no tiene
margen de apreciación pues los hechos son objetivos y la materialización de los mismos debe ser
verificada por el juzgador en el caso concreto, para lo cual adquieren suma relevancia los medios
probatorios de los que pueda valerse el administrado.
La posibilidad del poder judicial de analizar lo relativo a los hechos determinantes en los que se
funda un acto administrativo fue admitido por la Corte en la causa “López de Reyes”73. En tal
sentido, el Alto Tribunal señaló que los jueces poseen “la potestad de revocar o anular la decisión
administrativa sobre los hechos controvertidos”.
En esa misma inteligencia, ha expresado la Corte en otro precedente más reciente que “La
exactitud material de los hechos que motivan la decisión administrativa constituye una condición
general de legalidad de todo acto administrativo por lo que, como se ha dicho, los jueces están
facultados para verificar la materialidad de las faltas que motivan las medidas discrecionales”74.
Control de los principios generales del Derecho.

La sumisión del derecho administrativo a la juridicidad impone también que en el desenvolvimiento
de actividad discrecional el Estado respete los principios generales del derecho75.
Esa pauta de control, fue utilizada por la Corte Suprema en la causa “Emisiones Platenses S.A.” 76
en tanto entendió que si bien la distribución de los espacios de publicidad estatal constituía el
ejercicio de facultades discrecionales de la entidad pública demandada, el desarrollo de esa
actividad no podía violentar en el caso el derecho a la libertad de prensa.
En definitiva, el recorrido jurisprudencial realizado pone de manifiesto una tendencia marcada de
la Corte Federal a rechazar el control de las facultades ejercidas dentro del marco de la
discrecionalidad administrativa.
A pesar de ello, el Alto Tribunal ha ido admitiendo la utilización de diversas herramientas que
permiten efectuar un control de tales decisiones aunque el núcleo discrecional de la decisión
permanezca indemne, garantizando de ese modo que el juez no sustituya al administrador.
C) Cuestiones que deban resolverse aplicando exclusivamente normas de derecho privado

o del trabajo.
Como dijimos con anterioridad, la Ley 7182 tiene por objeto el control del ejercicio de función
administrativa. Por esa razón no podrán revisarse aquellas decisiones donde sólo deban aplicarse
normas de derecho privado o laboral.
Con relación a ello, la Cámara del Trabajo ha señalado que una vez “Agotadas las instancias que
impone la Ley 6658, queda expedita la vía judicial pertinente para reclamar la nulidad del acto, ya
71
GAMERO CASADO, E. y FERNÁNDEZ RAMOS, S. op. cit., pág. 55.
72
Cfr. ESCRIBANO COLLADO, Pedro, “Técnicas de control judicial de la actividad administrativa” en
AA.VV. La justicia administrativa en el derecho comparado, op. cit.., pág. 363
73
Fallos, 244:548, “López de Reyes” (1949)
74
C.S.J.N., 21/08/2003, “Medina, Julio Ernesto c/ Estado Nacional – Ministerio del Interior – Policía Federal
Argentina”, Fallos, 326:2896.
75
Cfr. COVIELLO, Pedro José Jorge, La protección de la confianza del administrado: derecho comparado y
derecho argentino, Buenos Aires, Lexis Nexis, 2004, pág. 301 y ss.
76
Fallos, 320:1191, voto de la minoría.
por vicios de forma o fondo, es decir, la acción contencioso administrativa, por tratarse en la
especie del ejercicio de una función administrativa, por parte del organismo estatal quedando
excluida de la competencia de los Tribunales laborales en caso contrario implicaría invadir la
esfera de actuación de otros órganos jurisdiccionales como lo son las Cámaras en lo Contencioso
Administrativo, únicos competentes en función de lo dispuesto por los dispositivos constitucional y
legales citados para declarar la invalidez o nulidad de un acto administrativo”77.
D) A cuestiones susceptibles de otra acción o recurso de distinta jurisdicción.
77
Cámara del Trabajo, Sala 1ª, Sentencia N° 212 del 28/10/1999, "Castaño Enrique R. c/ Corporación
Cementera Arg. S.A. – Demanda”.
Universidad.
Sentencia
contenciosa
administrativa y su
impugnación
Derecho
Procesal IV
(Procesal Público)
Sentencia contenciosa administrativa y su
impugnación
Sentencias
Contenido necesario propio de la técnica impugnatoria.

La ley 7182 impone que la resolución que se dicte debe ser congruente con los hechos invocados
en sede administrativa y que luego han dado sustento a la demanda y a su contestación.
Congruencia del decisorio y principio de verdad real

Como vimos más arriba rige en el proceso contencioso administrativo el principio de la “verdad
material”. Ello impone que los jueces al dictar sentencia no sólo deben guiarse por las
argumentaciones y pruebas de las partes sino que deben disponer aquellas medidas a los fines de
dictar sentencia en base a lo que efectivamente ocurrió.
Efectos de las sentencias en las acciones de plena jurisdicción y en las

de ilegitimidad.
En la Ley 7182 el plazo para dictar sentencia es de sesenta días contados desde que se
encuentre firme el proveído de llamamiento de autos. Vencido el término para alegar de bien
probado, el Tribunal llamará "autos para sentencia" y, ejecutoriada esta providencia, dictará fallo
dentro de sesenta días.
Limitaciones materiales. El Art. 38 de Código Contencioso Administrativo veda al tribunal

pronunciarse acerca de cuestiones relativas a derechos reales, personales o de otra naturaleza,
encontrándose obligado a circunscribir la decisión a la materia contenciosa administrativa,
sometida a su decisión.
Por ese motivo, el Art. 39º dispone que “Las sentencias dictadas en causas contencioso
administrativas, no podrán ser invocadas ante los demás fueros judiciales, contra terceros, como
prueba del reconocimiento de derechos reales, personales o de otra naturaleza, por más que
éstos hayan sido invocados y discutidos en el juicio contencioso administrativo”.
En las causas de ilegitimidad, la sentencia se debe limitarse a resolver sobre validez del acto
administrativo impugnado y, en caso de declarar su nulidad, lo notificará a la autoridad que lo dictó
y al Fiscal de Estado. En su caso se dispondrá su publicación en su parte dispositiva, en el Boletín
Oficial o en un periódico de circulación local. A partir del cumplimiento de ese recaudo formal la
sentencia tendrá efectos "erga omnes", sin perjuicio de los derechos de terceros definitivamente
consolidados.
Los medios de impugnación contra las sentencias y demás
resoluciones. Reposición. Apelación. Casación. Inconstitucionalidad
local. Revisión.
Los recursos disponibles en materia contencioso administrativa en la ley 7182 varían de acuerdo a
si la Provincia es parte o no, pues en el primer caso el proceso de es de doble instancia pero en el
resto de los caso de única instancia.
Apelación (Art. 43) El Art. 43 autoriza la procedencia del recurso de apelación sólo en los casos
en que la provincia es parte, respecto de:
a) Autos interlocutorios que declare la inhabilitación de la instancia (Artículo 11); que,
resuelvan la excepción fundada en el Inciso 1) del Artículo 24; o que declaren perención
(Artículo 56);
b) Sentencias definitivas.
En virtud de ello, en contra de las sentencias definitivas (como así también en contra de los demás
autos interlocutorios que pongan fin a la acción) en las causas en que la Provincia no sea parte
sólo podrá interponer recurso de casación o inconstitucionalidad.
Casación (Art. 45) Debe interponerse de manera fundada dentro de los diez días ante la Cámara
Contencioso administrativa o el tribunal que haya dictado resolución. Procede contra las
sentencias definitivas o en contra de los autos que pongan fin a la acción por las siguientes
causales:
a) Por inobservancia o errónea aplicación de la ley sustantiva o la doctrina legal, incluso en
caso de sentencias contradictorias de las Cámaras;
b) Por quebrantamiento de las formas sustanciales establecidas para el procedimiento, o la
sentencia, excepto cuando el acto motivo de la nulidad hubiere sido consentido o
producido por el recurrente.
Una vez interpuesto el recurso el Tribunal resolverá sin sustanciación alguna si corresponde o no
concederlo. Si se verifica el primer supuesto, remitirá las actuaciones al Tribunal Superior de
Justicia quien una vez radicas las actuadas deberá pronunciarse sobre su procedencia dentro de
los tres días. Si el máximo tribunal provincial considera que ha sido mal concedido el recurso,
devolverá los autos a la Cámara de origen a sus efectos.
En cambio, si considera que el recurso es procedente, se correrá traslado por su orden por nueve
días, dentro de los cuales las partes podrán presentar informe sobre su derecho, dictándose
sentencia dentro de los treinta días siguientes. Si la sentencia declarase nulo el procedimiento, se
mandará devolver la causa a la Cámara contencioso administrativa que sigue en turno, para que
sea nuevamente juzgada. En los demás casos, deberá resolver sobre el fondo.
Queja (Art. 50) Ante la denegación indebida de un recurso que procediere ante la Sala
Contencioso administrativa del TSJ, el recurrente podrá presentarse en queja ante ésta, a fin de
que lo declare mal denegado.
Inconstitucionalidad (Art. 49) Este recurso procederá en contra de las sentencias definitivas o
autos interlocutorios que den por terminado el proceso o hagan imposible su continuación, en
causa de única instancia, es decir, en aquellas en que la Provincia no es parte. En el caso debe
hallarse cuestionada la constitucionalidad de una ley, decreto, reglamento o resolución que
estatuya sobre materia regida por la Constitución Provincial, y la sentencia o el auto fuere contario
a las pretensiones de quien plantea el recurso.
Revisión (Art. 48). El recurso de revisión es de carácter extraordinario procederá contra la
sentencia firme en los siguientes supuestos:
1) Si la sentencia ha recaído en virtud de pruebas que al tiempo de dictarse aquélla, ignorase
una de las partes o que estuvieran reconocidas o declaradas falsas, o que se reconocieran
o declarasen falsas después de la sentencia.
2) Si después de pronunciada la sentencia, se recobrasen documentos decisivos ignorados
hasta entonces, extraviados o detenidos por fuerza mayor o por obra de la parte a cuyo
favor se hubiere dictado aquélla.
3) Si la sentencia hubiera sido pronunciada a consecuencia de prevaricato, cohecho,
violencia u otra maquinación fraudulenta, cuya existencia se hubiere declarado en fallo
posterior irrevocable.
Aclaratoria (Art. 40) Dentro de los tres días de notificada la sentencia, podrán los litigantes
solicitar se corrija cualquier error material, se aclare algún concepto oscuro o se supla cualquier
omisión sobre los puntos discutidos en el juicio, cuyas contradicciones y oscuridades aparezcan
en la parte resolutiva. Debe tenerse presente que la solicitud de aclaratoria suspenderá de pleno
derecho el término para impugnarla.
La reposición (Art. 42) Este planteo será procedente para cuestionar las providencias dictadas
sin sustanciación, a fin de que el Tribunal las revoque por contrario imperio, tal como acontece con
la prevista para la habilitación de instancia (Art. 11)
Ejecución de las sentencias. Régimen Nacional y provincial.

Ejecución de sentencias en orden federal
Ante la ausencia de un Código contencioso administrativo en orden federal, el trámite de la
ejecución de sentencia se rige por las disposiciones del Código Procesal Civil y Comercial de la
Nación y por lo que establece la ley 25344 sobre el punto.
Si la demanda ha tenido por objeto una pretensión impugnatoria de un acto administrativo la
sentencia que acoja la pretensión del administrado dispondrá la nulidad de la decisión y ordenará
a la administración cumplir con una obligación de hacer.
En caso de incumplimiento por la administración pública de la orden judicial el tribunal podrá
disponer la aplicación de astreintes o de los demás mecanismos coercitivos previstos en el
C.P.C.C.N.
Las circunstancias varían si la sentencia condena al Estado al pago de una suma de dinero. Con
concreta ingerencia en estos aspectos -como bien lo destaca Ávalos194- se han dictado en nuestro
país numerosas declaraciones de emergencia que has incidido –de una manera disvaliosa para el
administrado- en el modo de ejecución de sentencias en contra del Estado, ya sea suspendiendo
su ejecución por un plazo determinado ya sea difiriendo los pagos para posteriores ejercicios
presupuestarios.
A este grave situación para la ejecución de sentencias en contra del Estado Nacional se suman
las consolidaciones de deudas dinerarias dispuestas desde entre 1990 y 2002, que implicaron su
reemplazo por títulos públicos con vencimiento a diez o quince años, su pesificación, otros.
En la actualidad el régimen previsto por la Ley 25.344 –que excluye las sumas inferiores a $1000-
dispone la cancelación de deudas de acuerdo a la disponibilidad de recursos con que cuente el
Tesoro Nacional que se prevean anualmente en el presupuesto nacional en el plazo máximo de
194
AVALOS, E., pag. 292/3.
diez años195, lo cual presupone que se ha efectuado la correspondiente asignación
presupuestaria.
Ejecución de la Sentencia en la ley 7182.

Salvo en las causas de ilegitimidad, una vez producido el vencido del plazo establecido en la
sentencia el Tribunal le intimará su cumplimiento en un término razonable, acompañando a dicha
comunicación un testimonio del fallo.
Vencido ese nuevo término, sin que la autoridad obedezca la orden judicial, se procederá de
conformidad con lo dispuesto por el Código de Procedimiento Civil y Comercial, en lo referente a
la ejecución de sentencia o embargo.
En los casos en que la sentencia imponga una obligación de hacer a la administración pública y
ésta no la ejecutara en el término que se hubiere señalado, acusado el vencimiento por el
interesado y previo emplazamiento a la autoridad administrativa condenada, se intimará
nuevamente por el plazo improrrogable de diez días y se pondrán todos los antecedentes en
conocimiento de la Honorable Legislatura o del Concejo Deliberante respectivo, en su caso.
Sentencias contra el Estado

A los efectos de la ejecución de sentencia debe tenerse presente que según la Const. Provincial
“Los bienes del Estado Provincial o Municipal no pueden ser objeto de embargos preventivos. La
ley determina el tiempo de cumplir sentencias condenatorias en contra del Estado Provincial y de
los Municipios”, precepto que ha sido declarado inconstitucional en reiteradas ocasiones.
Suspensión de la ejecución de sentencia.

En una clara prerrogativa atribuida a la autoridad pública, el Art. 52, excluyendo los casos en que
se encuentre en juego materia previsional, le autoriza a la autoridad administrativa vencida en
juicio a requerir fundadamente dentro de los quince días la suspensión de la ejecución de la
sentencia por un plazo razonable “por considerarla perjudicial al interés público”. A esos efectos,
deberá adjuntarse al expediente judicial el acto administrativo que así lo declara expresándose
con precisión las razones específicas que así lo aconsejan. Al hacerse la petición deberá
ofrecerse indemnizar los daños y perjuicios derivados del aplazamiento del cumplimiento de
condena.
Sin embargo, es el Tribunal quien fijará, previa vista al interesado y de acuerdo a las razones de
interés público invocando, el plazo máximo de duración de la suspensión de la ejecución de la
sentencia.
Sustitución de la condena
Es facultad del Tribunal de la causa, en los casos de sentencia de cumplimiento imposible, o que
ocasione lesión directa e inmediata al interés público, sustituir la condena por una indemnización
compensatoria definitiva. Si así lo decide, deberá determinar la indemnización correspondiente y
fijar el plazo y la modalidad para su pago, con previa audiencia de las partes y previo pedido de
los informes que creyese necesario.
Pensamos que el uso de esa atribución en determinados casos puede devenir en su aplicación
concreta inconstitucional por vulnerar derechos supremos del administrado. Piénsese en el
supuesto de que un agente ha sido cesanteado ilegítimamente y luego de un proceso judicial se
ordena su reincorporación. Si el tribunal acepta la posibilidad de sustituir esa condena, violentará
el derecho del empleado a llevar adelante su carrera administrativa.
Cabe destacar que el cumplimiento de la condena antes del plazo de suspensión establecido,
relevará a la administración pública del pago de la parte proporcional de la indemnización por el
período que no hubiere vencido.
195
AVALOS, E., pág. 293/4.
Universidad.

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JOSE ROBERTO DROMI

I - ACCION, RECURSO, PRETENSION Y DEMANDA

Acciones o recursos judiciales: El particular afectado por un acto

nemos el recurso jerárquico y en sede judicial el recurso de apelación.

2 En contra, BERCAITZ, Miguel Ángel, Proceso y procedimiento Contensioso-

nistrativos quien decide es la autoridad administrativa, que actúa

limitado que la demanda y, a diferencia de ésta, los recursos son creacio-

3 GRAU, Habilitación de la Instancia Contencioso Administrativo, La Plata,

gano competente (lugar), dentro de los plazos señalados (tiempo)

Contenido de la pretensión procesal: El contenido de la pretensión

La acción puede perseguir la "anulación de un acto" o la "ejecución

II - ACCIONES PROCESALES EN PARTICULAR

Acción de plena jurisdicción. La pretensión procesal denominada de

10 GRAU, ob. cit., p. 51; NIETO, La Inactividad de la Administración y el re-

miento de situaciones jurídicas individualizadas, sino simplemente la anu-

13 El Proceso administrativo de anulación está constituido por el recurso por

Tradicionalmente se lo ha llamado "recurso de anulación" o "por

15 D EZ PELUFFO, El recurso Contencioso Administrativo, (Montevideo 1960),

Normas aplicables: de lo expuesto, y en un todo de acuerdo con

17 En la práctica la acción de interpretación tiene escasa aplicación. Además,

y anulación se tienden a confundir. En efecto, el llamado recurso por

Por otra parte, la admisión de la noción de "partes" en el proceso

Ya la ley española de 1956 (arts. 41 y 42) y el proyecto de Dana

Por ello es más práctico unificar las acciones procesales administrati-

19 Ver BERCAITZ, ob. cit., p. 138, 139.

prueba sustanciada serán los efectos y alcances de la sentencia. Tal cri-

20 DROMI, Comentarios ob. cit.,: OLIVEIRA FRANCO SOBRINHO, ob. cit., p,

EL AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA, ¿DEBE MANTENERSE

Por Natalia Tanno

El propósito de esta ponencia es exponer algunas de las dificultades e interrogantes

DATOS DE IDENTIFICACIÓN DE LA AUTORA

2012/en curso| Maestría en Derecho Administrativo y Administración Pública,

Participación en Obras Colectivas

- 2008/2009 |Fraga-Valentini Abogados, Argentina.

- 2009 |Ministerio de Salud GCBA – Dirección General Adjunta de Asuntos

- 2010/Presente |Ministerio de Justicia y Seguridad GCBA – Subsecretaría de

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