Documentos de Académico
Documentos de Profesional
Documentos de Cultura
Resumen
En Colombia, hemos observado como en los últimos años los indicadores fiscales locales
han mejorado considerablemente. En un ejercicio de auditoria, transparencia y rendición de
cuentas, el Departamento Nacional de Planeación –DNP– publica, periódicamente, los
resultados fiscales para todos los municipios del país. Estos indicadores, dan cuenta para el
promedio de municipios del país, de una reducción del porcentaje de ingresos corrientes
destinados a funcionamiento, un incremento de los ingresos que corresponden a recursos
propios y un aumento del porcentaje del gasto total destinado a inversión, entre otras
mejoras más.
Los logros alcanzados en el manejo de las finanzas públicas locales, son de cierto modo el
reflejo de los avances en materia de descentralización fiscal y administrativa; al tiempo que
también contemplan el apego a la normatividad vigente. Ciertamente, la ley 358 de 1997, la
ley 819 de 2003 y, en especial, la ley 617 de 2000; han determinado en gran medida la
evolución de las finanzas públicas de los municipios colombianos, permitiendo alcanzar
positivos resultados en materia de ingresos y mejorando la destinación de los gastos, en
especial los dedicados a inversión.
En tal sentido, este trabajo pretende verificar si para el caso colombiano se cumple lo
anterior. Es decir, si el mejoramiento de las finanzas públicas locales se ha visto
acompañado de mejores resultados en cuanto a ciertos indicadores sociales, de un lado, y,
en otra vía, si las disparidades entre los municipios se han reducido; argumento consecuente
con una mayor descentralización.
Para alcanzar los objetivos trazados, este estudio se ha dividido en tres apartados,
adicionales a esta introducción. En el primero se describen los principales resultados
fiscales para los municipios colombianos, en el período comprendido entre 2000-2007. El
segundo capítulo da cuenta de la forma en que han evolucionado algunos indicadores de
desigualdad, con lo cual se pretende verificar si las brechas entre los municipios se han
acortado o si por el contrario se ha acrecentado. Finalmente, a modo de conclusión, se
presentan algunos comentarios generales.
Finanzas Públicas Locales
Ciertamente, en Colombia las diferencias regionales han sido producto de diversos análisis,
cobijando aquellos que contemplan netamente los aspectos de convergencia, hasta otros
más que buscan explicar la divergencia a partir de elementos característicos de la Nueva
Geografía Económica. Al respecto los trabajos de Bonet (2007); Galvis (2007) y Vélez
(2008), proporcionan importantes hallazgos en torno a la importancia que han jugado
diversos elementos en dicha polarización, como son los rendimientos a escala, los costos de
transporte y el grado de especialización de ciertos centros urbanos, entre otros.
De otro lado, Barro (1995) demuestra que altos niveles de desigualdad frenan el
crecimiento de países pobres, y aceleran el de los países más ricos (Bonilla, 2008); lo cual
también podría aplicarse al ámbito local. Dicho de otra forma, el acelerado crecimiento de
las localidades más pudientes, también podría verse acompañado de un menor ritmo de
crecimiento de los municipios más pobres. Referido al caso específico de las finanzas
públicas, podría entonces presentarse un estado en el cual los municipios con finanzas más
sanas se alejan sistemáticamente de aquellos cuyos estados financieros presentan
dificultades1.
En tal sentido, son varias las normas que actualmente regulan el normal funcionamiento de
la hacienda pública local en Colombia. Quizás, una de las leyes más importantes es la ley
1
Entendidas estas como problemas de financiación, mala ejecución de los recursos, gastos corrientes muy
altos, etc.
617 de 2000, A través de ésta se buscaba que los Gobiernos Centrales Territoriales
impusieran un límite a sus gastos de funcionamiento vinculando su evolución en función
del comportamiento de los ingresos corrientes de libre destinación (Restrepo y Álvarez;
2005). Adicionalmente, esta ley también establece las diferentes categorías para
departamentos y municipios, al tiempo que define los como ingresos de libre destinación,
aquellos que no tienen destinación específica de ley o acto administrativo.
100 97,5
95
90
85
79,5
80 77,0
76,4
75
70 69,6
63,1
65 62,6
60,1
60
55
50
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Dicho de otra forma, se podría pensar en una mayor eficiencia de las administraciones
locales, una vez que logran reducir el gasto de funcionamientos, en relación con los
ingresos corrientes, en un contexto de mayor participación ciudadana y de mayores
obligaciones administrativas de los entes locales.
En forma complementaria, los municipios también han logrado reducir su dependencia de
los recursos del Gobierno central, una vez que el porcentaje de ingresos que corresponden a
recursos propios se ha incrementado en complemento con una reducción del porcentaje de
ingresos que corresponden a transferencias, o lo que algunos denominan la dependencia
financiera. Así pues, las mayores obligaciones que se derivan de un proceso de
descentralización, también se han visto acompañadas de una mejora global en el esfuerzo
fiscal realizado por los entes locales.
13,4
13,1
13 12,7 13,0
75
73,0 73,1
72,1 12 11,8
11,6
71,1 11,4
70,8
70
11
68,4
67,7 10,4
66,2
10
65
60 8
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Así, en general para todos los municipios del país, claro está contadas lagunas excepciones,
al tiempo que ha logrado reducirse la dependencia de los recursos que son transferidos por
la Nación, se ha incrementado la participación de recursos propios en el total de ingresos, lo
cual va en la vía de las reformas y es compatible con el espíritu de búsqueda de una mayor
eficiencia en el manejo de las finanzas por parte de las administraciones locales. Los
Gráficos 2 y 3 dan cuenta de lo anterior.
En tal sentido, seria lógico pensar en una correlación positiva de los indicadores fiscales,
por ejemplo el indicador sintético2, y otros indicadores que den cuenta del bienestar y las
condiciones de vida de una sociedad. En tal sentido, el Índice de Necesidades Básicas
Insatisfechas, pese a ser un indicador que no varía mucho en el corto plazo, representa en
forma adecuada las condiciones de vida de una sociedad, recordemos que éste también
puede leerse como indicador de pobreza.
2
Este indicador se mueve en un rango entre cero y cien. Un indicador cercano a cien significa que los entes
territoriales presentan un mejor balance en el desempeño fiscal, recursos suficientes para sostener el
funcionamiento, cumplimiento a los límites de gasto de funcionamiento según la ley 617 de 2000, importante
nivel de recursos propios como contrapartida a los transferidos por la nación, altos niveles de inversión,
adecuada capacidad de respaldo de la deuda y generación de ahorro corriente necesario para garantizar la
solvencia financiera (DNP, 2007). Así, éste compila los demás indicadores fiscales en uno solo y el
mecanismo empleado es a través del análisis de componentes principales. Esta técnica tiene este objetivo:
dadas n observaciones de p variables, se analiza si es posible representar adecuadamente esta información con
un número menor de variables construidas como combinaciones lineales de las originales (Peña, 2003).
Así, es posible apreciar una correlación negativa entre ambas variables. De forma tal que un
alto indicador de desempeño fiscal –DF-, se encuentra asociado con un nivel bajo de
necesidades básicas insatisfechas. En general, lo anterior se cumple para los municipios
colombianos, el Gráfico No. 1 muestra dicha relación para el total de municipios del
departamento de Antioquia, en éste puede observarse el trade-off propuesto. Véase el
Gráfico No. 4.
Es así, como resulta frecuente observar a los organismos estatales que dan cuenta de los
avances alcanzados en materia de descentralización, cuando son analizados los indicadores
fiscales. Sin desconocer los logros obtenidos en los últimos años, es necesario precisar que
las disparidades locales también se han acrecentado, con lo cual surge el interrogante de la
posible disyuntiva entre avances fiscales y divergencias locales.
Dicho de otra forma, la relación positiva que existe entre el desempeño fiscal y las
necesidades básicas insatisfechas, podría verse afectada en la medida en que la brecha entre
aquellos municipios que presentan las finanzas más sanas, se aparten gradualmente de
aquellos que podrían denominarse menos eficientes. El Gráfico No. 5 da cuenta de esta
situación, allí puede observarse como coincide en aquellos municipios que presentaron un
alto indicador fiscal, un bajo nivel de NBI; en tanto que aquellos municipios de bajo
desempeño fiscal – ineficientes en cuanto al manejo de su hacienda- presentan los mayores
porcentajes de de necesidades básicas insatisfechas.
90.0
Municipios de peor desempeño
fiscal en el período 2000-2007
80.0
70.0
60.0
Municipios desempeño fiscal
medio en el período 2000-2007
NBI
50.0
Municipios de mejor desempeño
fiscal en el período 2000-2007
40.0
30.0
20.0
10.0
2
R = 0.5144
0.0
40.0 45.0 50.0 55.0 60.0 65.0 70.0 75.0 80.0 85.0
DF
Los ejercicios contemplaron el total de municipios del país, que reportaron información
financiera a los diferentes órganos de control, esto es 1098 municipios3. La información
estadística disponible se encuentre desde el año 2000, año en el cual entra en vigencia la
Ley 617, hasta el año 2007. Adicionalmente, se realizaron pruebas para los valores reales
de las series, deflactados con el índice de precios al consumidor y para los valores per
cápita, con lo cual se pretende minimizar el efecto poblacional. Todos los cálculos se
realizaron bajo el programa STATA.
Para el primer caso, es decir los ingresos tributarios de los municipios colombianos, los
resultados indican un crecimiento en el nivel de desigualdad. Por ejemplo, si se considera el
coeficiente de GINI, para los datos expresados en términos absolutos y en términos per
cápita, los resultados son particularmente preocupantes. La Tabla No. 2 da cuenta de la
forma en que ha evolucionado el coeficiente de GINI para los ingresos tributarios de los
municipios colombianos.
3
El DANE reporta, para el año 2008, un total de 1119 Municipios.
Tabla No. 2. Coeficiente de GINI. Ingresos Tributarios
Valores
Año Absolutos Per cápita
2000 0.98837 0.76282
2001 0.93679 0.59172
2002 0.93141 0.57026
2003 0.97025 0.93074
2004 0.99617 0.89895
2005 0.99908 0.99905
2006 0.99668 0.93333
Fuente: Cálculos propios
Estos resultados parecen indicar que los municipios más ricos, en términos de su recaudo
tributario, están incrementado su distancia en comparación con aquellos que menos
recaudaban en el año 2000. Dicho de otra forma, para el año 2006 aquellos municipios más
ricos, tomaron una mayor ventaja a los municipios más pobres, o de menor recaudo
tributario.
De otro lado, los ejercicios realizados para los diferentes componentes del gasto, esto es el
gasto total, el de funcionamiento y el de inversión, presentan comportamientos similares al
anteriormente descrito para los ingresos tributarios. En otras palabras, en términos de
ejecuciones presupuestales, los municipios más ricos se alejan cada vez más de los más
pobres. Lo anterior también puede observarse con el índice de Gini y otros indicadores de
desigualdad y concentración. La Tabal No. 3 resume los ejercicios realizados para el
Coeficiente de GINI.
Tabla No. 3. Coeficiente de GINI. Componentes del Gasto en Términos Per cápita
Gasto de Gasto de
Año Gasto Total Funcionamiento Inversión
2000 0.33839 0.39504 0.34773
2001 0.31214 0.33737 0.33874
2002 0.34322 0.33304 0.36736
2003 0.32401 0.30933 0.34508
2004 0.30226 0.30316 0.32302
2005 0.29816 0.30668 0.31289
2006 0.32145 0.31314 0.33705
Fuente: Cálculos propios
Si bien estos resultados demandan lecturas minuciosas, en las cuales pueda darse cuenta de
las particularidades y los aspectos coyunturales que determinan tanto el gasto como el
ingreso local, es posible afirmar a través de ellos que las desigualdades entre los municipios
se han incrementado. En la tabla No. 4 se resumen los indicadores de Theil y de Atkinson
para los diferentes componentes del gasto y los ingresos tributarios, allí puede observarse
como la desigualdad ha crecido.
Estos municipios, que podrían ser denominados como ricos, en los últimos años se han
apartado considerablemente de aquellos de menor condición, referido exclusivamente al
caso de los indicadores fiscales. Dicho de otra forma, los que más recaudaban, y por tanto
más disponibilidad de gasto de inversión presentaban, en el año 2000, se han alejado
considerablemente de los que menos recaudan y, por tanto, menos posibilidades de gastos
de inversión presentan. Así, las disparidades entre municipios se han acrecentado, en un
escenario en el cual la normatividad ha promovido mayores niveles de descentralización
fiscal.
Comentarios Finales
El contar con entes locales responsables de su propio bienestar, con mayores obligaciones y
demandas y con los recursos necesarios para atenderlas, no quiere decir que la presencia del
Estado sea innecesaria. Por el contrario, las políticas gubernamentales, en cuanto agente
regulador y su participación en materia de gasto e ingresos, continúan siendo cruciales para
el normal desempeño de las regiones.
Efectivamente, evaluado para el ámbito municipal, los ejercicios realizados sugieren que
las disparidades se han acrecentado en los últimos años, de forma tal que las ciudades más
grandes del país han tomado significativa distancia a los municipios más pequeños, en
cuanto a los indicadores financieros y, de cierta forma, a otros más de carácter socio-
económico, como es el NBI.
Bibliografía
BONET, Jaime (2007) Inequidad Espacial en las Dotaciones Educativas en Colombia. En:
Jaime Bonet, editor, Geografía económica y análisis espacial de Colombia, Bogotá,
Colección de Economía Regional, Banco de la República.
LÓPEZ, Mauricio y MESA, Ramón Javier (2006). “Gestión Pública Local: El caso del
desempeño fiscal del municipio de Medellín”, artículo Inédito, pp. 16-18 y 23-24.
STIGLITZ, Joseph (1988). La economía del sector público, Barcelona, Editorial Antoni
Bosch, segunda edición, pp. 12-32, 719-742 y 745-758.
WILLIAM H. Greene (2002). Econometric Analysis, fifth edition, New Jersey, Prentice Hall.