ASPECTOS SOBRE POLÍTICA PÚBLICA

EJERCICIOS E INSTRUMENTOS PARA EL ANÁLISIS

Alejandro Lozano Ayala1

Introducción
La ilusión de la autoría individual y la producción colectiva del saber

Louis Althusser aludía al importante llamado de atención que hacía Marx de no

olvidar frente a la lustrosa presencia del vestido, la inmensa cantidad de puntadas
y detalles ocultos que daban cuenta del trasegar del sastre. De la misma manera
parece necesario no olvidar que el gesto de autoría de un trabajo como éste, no
debe invisibilizar sin más, con agradecimientos sentidos y cordiales, aquello que
es resultado de procesos colectivos de trabajo, en donde confluyeron
compromisos, tensiones, voluntades, esfuerzos y pensamiento.

Durante multiples semestres y en extenuantes tareas de búsqueda, tratamiento y

análisis de información, grupos de trabajo de estudiantes de la carrera de Ciencia
Política de la Universidad Nacional de Colombia, discutieron, aplicaron y
reorientaron la generación de los instrumentos de análisis que aquí se procuran;
encontraron en sus prácticas de trabajo los límites y posibilidades de utilización, y
develaron los supuestos y lógicas que promovían e inobservaban.

En otras dinámicas, investigadores como Elsa Martinez y Fabio López Díaz en el

marco de proyectos de investigación como el de “Políticas públicas sobre espacio
público en Bogotá 1995-2005”; producto de la cooperación interinstitucional del
Departamento de Ciencia Política de la Universidad Nacional y la Facultad de

1
Profesor del Departamento de Ciencia Política de la Universidad Nacional de Colombia. Profesor
e Investigador de la Escuela Superior de Administración Pública ESAP. Miembro del Consejo
Directivo de la Red Interamericana de Educación en Administración Pública -IMPAE-. Miembro del
Grupo de Investigación en Teoría Política Contemporánea de la Universidad Nacional de Colombia
-TEOPOCO-

1
Investigaciones de la Escuela Superior de Administración Pública -ESAP-;
contribuyeron durante cerca de tres años con sus debates teóricos, identificación
de estrategias de exploración, elaboración de instrumentos, busqueda y análisis
de información; a perfilar una lectura y postura política sobre el ejercicio de hacer
análisis e investigación en políticas.

Igualmente se encuentra el comprometido trabajo en los procesos de investigación

de los compañeros Edwin Ruiz, María Alejandra Tapia, Carolina Franco y Maria
Jesús Martinez.

En una lógica cercana y desde los debates de los estudios políticos, el grupo de
Investigación en Teoría Política Contemporánea -TEOPOCO- de la Universidad
Nacional, ha participado y generado una impronta de interpretación y lectura del
fenómeno.

Finalmente, en un escenario de primer orden la Dirección de Economía y Finanzas

de la Contraloría de Bogotá y el Departamento de Ciencia Política de la
Universidad Nacional concurren en una experiencia de trabajo colectivo para
abordar desde lógicas y estrategias aquí propuestas, el alcance de lo que significa
la evaluación de políticas desde la actividad fiscalizadora de este ente de control,
para el caso del “ámbito de calidad educativa de la Administración Distrital en
Bogotá” en el período 2004 - 2006.

Es indudable el importante aporte que han procurado a este trabajo la discusión, el

crítico juicio, la labor investigativa y de análisis realizado por Amparo Peña de
Useche y Maria Eugenia Vásquez como especialistas del campo del control fiscal
y como funcionarias de la Contraloría.

Alejandro Lozano A.

2
 Capítulo primero
Aspectos sobre el saber en políticas públicas

1.1 Perspectivas de abordaje y producción de literatura sobre el campo

Tres tendencias de producción de literatura sobre política pública dan cuenta de

perspectivas de análisis para el campo; cada una de ellas permite dilucidar
problemas múltiples, perfilar puntos de vista complementarios y antagónicos a las
tendencias restantes, e identificar supuestos desde los que se caracteriza y
determina su naturaleza.

En la primera tendencia es dominante concebir las políticas públicas como

intervención estatal; con regularidad sus análisis y disertaciones se centran en la
actividad gubernamental, el accionar burocrático y para ciertas situaciones en la
acción parlamentaria.

En la segunda tendencia se concibe de manera dominante las políticas como

procesos que no involucran exclusivamente al estado, y en donde se articulan
dinámicas supranacionales, lógicas sociales, culturales y acciones colectivas de
diverso orden.

En la tercera tendencia se gravita especialmente en temas y problemas

relacionados con el hacer de los analistas y de los grupos de expertos: asuntos
como el establecimiento de criterios para identificación de problemas socialmente
relevantes, la elaboración y posicionamiento de agendas, la realización de
diagnósticos, la producción de argumentos orientadas a públicos específicos, la
identificación de procesos de evolución de información y sistemas de
seguimientos; son objeto de análisis, debates y propuestas instrumentales muy
variadas y en ocasiones disímiles

3
La inobservancia de cualquiera de estos campos de producción no facilita una
comprensión amplia de lo que se puede entender por políticas públicas; pero
igualmente, se impone la tarea de establecer y dimensionar de una manera
adecuada los límites y posibilidades que de estas diversas experiencias de lectura
y actuación se desprenden.

Las políticas públicas corresponden a procesos de naturaleza económica, social,

política y cultural, caracterizados por formas de intervención de estado
encaminados a solucionar problemas considerados socialmente relevantes,
atendiendo a ámbitos de actuación en los cuales se busca disponer de ejes
comunes de orientación, continuidad, sostenibilidad en el tiempo, por parte de
autoridades estatales; además de medios de estabilización y coerción que
garanticen el logro de objetivos, la generación de resultados esperados, la
consecución de condiciones deseadas y de comportamientos sociales admisibles.

Una perspectiva básica de análisis del fenómeno lo contextualiza, caracteriza e

interpreta en el marco de sistemas políticos, de modos de producción y matrices
culturales dominantes.

Las políticas públicas están igualmente relacionadas con diseños institucionales,

prácticas sociales, formas diversas que adquieren los conflicto sociales, políticos,
culturales, económicos e identitarios, en espacios nacionales, locales y glolocales;
así como con factores de naturaleza supranacional relacionadas con el
comportamiento de los mercados, las relaciones entre los estados, las dinámicas
globales no restringidas exclusivamente al orden económico sino articuladas a las
lógicas de las seguridades hemisféricas y regionales internacionales; la circulación
de poblaciones, la expansión e irreversibilidades tecnológicas, las formas del
riesgo planetario, y la configuración de formas supranacionales de lo público.

4
El espacio de la política pública es un campo de confrontación de diferentes
formas de poder: poder económico, poder político, poder-saber, poder cultural,
poder de clase, poder estamental, poder de género, poder generacional. Es un
campo de luchas múltiples, de ejercicio de la dominación, de producción de la
sujeción, de resistencia, de relativización y profundización de los conflictos
sociales, de defensa de los derechos, de configuración de la necesidad social, de
visibilidad y resolución de requerimientos sociales y culturales, de construcción de
identidades y de transformación de las funciones de estado.

La política pública es un espacio de confluencia de fuerzas en el que actores

confrontan proyectos ideológico políticos; movilizan y defienden intereses;
discuten, difunden y/o ocultan temas que afectan diferentes formas de comunidad;
buscan negociar, llegar a consensos, neutralizar, o fortalecer posturas y promover
ciertos tipos de decisiones.

Con regularidad se buscan identificar las políticas con normas jurídicas marco; con
planes, programas y proyectos; con ciertos tipos de decisiones del gobernante, o
decisiones estabilizadas en las agendas legislativas, sin embargo, todo este tipo
de aspectos o fenómenos no se corresponden con las políticas.

Las normas jurídicas no son la política pública. En ellas se puede encontrar

directrices de política, criterios, procedimientos, definición de ámbitos de
intervención de la acción de gobierno, identificación de responsables estatales y
no estatales para su ejecución, entre otros asuntos. No se puede considerar un
proceso de política pública sin normas jurídicas; con ellas se estabilizan
decisiones y se genera un marco legal que posibilita regular las conductas de los
miembros de la asociación política involucrados en el proceso, sin embargo, las
normas jurídicas no agotan la política pública.

5
Los planes, programas y proyectos estatales no son la política pública, igualmente,
ellos permiten en el proceso de política estabilizar decisiones, definir criterios,
enunciar objetivos, establecer tiempos, articular y orientar recursos, plantear
resultados, definir responsables e identificar poblaciones beneficiadas con la
acción estatal, establecer coberturas.

La decisión de los gobernantes que se estabiliza en directrices de política no

constituye por ella misma el proceso de política; no son la política. No se puede
pasar por alto la importancia que tiene este tipo de decisión, sin embargo, no son
las únicas decisiones que se presentan en el proceso. Los jueces dirimen
conflictos y deciden, los grupos organizados se movilizan y deciden, los
funcionarios que ejecutan programas deciden sobre procedimientos, criterios,
modelos; en términos generales, las decisiones son múltiples, variadas y no
necesariamente van en una sola dirección.

1.2 Planteamientos sobre la producción del saber: las ciencias de las

políticas

Peter Wagner tiene como un buen referente para caracterizar programáticamente

la naturaleza y ruta de un “enfoque de las políticas”, la visión que sobre ellas tenía
Harold Lasswell: este enfoque no se reduciría simplemente a una ciencia social
aplicada sino que su centro estaría dado por el lugar del hombre, la sociedad y la
democracia, con una orientación de naturaleza global y un orden temporal que no
se circunscribiría exclusivamente a las cuestiones momentáneas.

Wagner subraya como características esenciales de este enfoque la

interdisciplinariedad, la orientación de valores, el reconocimiento de contextos; y la
existencia de dos componentes básicos: el desarrollo de una ciencia de la
formación y ejecución de las políticas, y el mejoramiento de los contenidos de
información e interpretaciones dispuestos para los elaboradores de las políticas

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El orden de esta visión programática del campo propuesta por Lasswell no deja de
ser un buen referente de quienes promovieron en la primera mita del siglo XX un
campo de las ciencias de las políticas, pero igualmente encuentra su límite y real
posibilidad cuando se entiende esta visión como uno más de aquellos referentes
de sentido que han concurrido en los procesos de la producción de los saberes de
estado y de las ciencias sociales empíricas; a pesar de que desde una perspectiva
amplia no se podría circunscribir el fenómeno de las políticas públicas a estos dos
tipos de saber.

De otra parte, si se trata de interpretaciones centradas en la identificación de

factores que inciden en la producción social de éste saber, un buen referente son
los trabajos Björn Wittrock, para quien la identificación de estas dinámicas estaría
relacionada con el cómo se genera el desarrollo, estabilización y transformaciones
de: acciones estatales, campos de los debates políticos, y consolidación en
momentos históricos de una ciencia social empírica orientada a la solución de
problemas2.

Una primera perspectiva del autor identifica como antecedente histórico la

existencia de tendencias encaminadas hacia prácticas de saber propias del campo
de las políticas, desarrolladas en el marco de las ciencias camerales y las ciencias
de la policía europeas del siglo XVII y XVIII.

Por su parte las investigaciones de Michel Foucault para este período y contexto,
dan cuenta de la forma como se articularon las doctrinas de razón de estado,
golpe de estado y equilibrio europeo en el seno de las ciencias camerales y
ciencias de la policía, en un progresivo ejercicio de consolidación de un saber
positivo como saber de estado, cuyo centro era el conocimiento y potenciación de
2
Wittrock, Björn. [et… al]. “Ciencias sociales y estado moderno: el conocimiento de las políticas en
Europa occidental y en los Estados Unidos”. Contenido en “Ciencias sociales y estados modernos:
Experiencias nacionales e iniciativas teóricas”. Fondo de cultura Económica. México. D.F. 1999.

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las fuerzas de éste, mediante la integración de una aritmética social, prácticas de
producción de las poblaciones, y lógicas constitutivas del poder soberano para
intervenir sobre las formas de vida y la decisión sobre muerte3.

La importancia de Foucault radica en identificar este campo de emergencia como

una disposición de saberes que no se despliegan solamente como saberes de
estado o académicos, sino en franca tensión con saberes subalternos que si bien
no constituirán un antecedente de la ciencia social empírica, no serán ajenos al
campo de estructuración de los procesos de política pública.

La segunda perspectiva de Wittrock llama la atención sobre un rompimiento en el

siglo XIX con las ciencias de la policía provenientes del pensamiento liberal y su
inclinación por el gobierno mínimo; las tradiciones filosóficas idealistas centradas
en una perspectiva teleológica de la razón de estado, y de otra parte, las
tendencias del socialismo y el pensamiento marxista que articularon militancia
política y estudio científico para la resolución de los problemas sociales.

La tercera perspectiva se ocupa de tendencias emergentes de finales del siglo XIX

que logran un desarrollo sostenido en el siglo XX, asociadas a una progresiva
institucionalización de las ciencias sociales empíricas, un ingreso significativo de
las cuestiones sociales a las agendas del estado liberal tardío, y una especial
ampliación y profundización de los fenómenos de inclusión social en el marco de
los estados de bienestar

Tales procesos de institucionalización se vieron amparados con la movilización de

grupos de reformadores como la Sociedad Fabiana en Gan Bretaña, el
movimiento de la Verein für Socialpolitik en el caso alemán y la sociedad
sociológica vienesa, entre otros. Estas formas organizativas no estatales
3
Foucault, Michel. “Seguridad, territorio, población”. Fondo de Cultura Económica. Buenos Aires.
Argentina 2006. Foucault, Michel. “Defender la sociedad”. Fondo de Cultura Económica. Mexico
D.F. 2001

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constituidas por académicos, militantes políticos, reformadores y empresarios,
ocupados en interpretar y promover lecturas sobre los problemas sociales de la
época, confluyeron en la pregunta básica sobre la relación que debería existir
entre las acciones estatales y la generación de ciencia empírica orientada a la
solución de los problemas ya mencionados.

En una dinámica cercana a la ya referida confluyen las experiencias de

reorganización universitaria vinculadas a tendencias de fortalecimiento de la
actividad investigativa, y procesos de afianzamiento de enfoques sociales que
promovieron de igual manera la institucionalización de las ciencias; no solamente
por la vía de la estructuración y estabilización de programas universitarios, sino
también por la consolidación de asociaciones científicas, prácticas de publificación
de su producción y organización de las profesiones.

Dado lo anterior, Wittrock considera que es pertinente no plantearse una lógica de

determinación unívoca que explique los ulteriores desarrollos de las ciencias
sociales empíricas desde los imperativos de estado, e igualmente se reconozca en
este asunto el espacio tensivo generado entre ambos universos: en puntos el
estado no encuentra respuestas del saber académico para la resolución de
problemas que tenía que abocar frente a las situaciones sociales; y de otra parte,
las comunidades de ciencia mantienen prácticas independientes que pusieron en
tela de juicio las propias lógicas de estado.

Sin embargo, son variados y paradójicos los caminos de esa relación en la primera
mita del siglo XX; los requerimientos de saber académico sobre los asuntos
sociales impulsaron al propio estado a crear en el seno de muchas de sus
organizaciones unidades de investigación, cuando no organizaciones
completamente orientadas a esta actividad; en otra dinámica se propician la
configuración de mercados de investigación social empírica a partir de sus

9
propias demandas, movilizando recursos apetecidos por centros de investigación,
universidades y asociaciones de profesionales, entre otros.

Estos procederes tuvieron otras trayectorias que devinieron ellos mismos en

política pública al constituirse la ciencia y la tecnología en un campo estratégico de
la acción estatal; lo anterior significo la creación de fondos especiales y
movilización de recursos financieros, infraestructurales, comunicacionales y
jurídicos para la investigación, la normalización de la actividad científica a partir de
leyes de ciencia y tecnología, la profesionalización de la actividad científica, la
generación de mecanismos de visibilidad y notoriedad social de la actividad
mediante premios y sistemas de incentivos y reconocimientos

De otra parte, el estado mismo forjó demandas de formación para sus cuadros de
funcionarios en campos de las ciencias sociales empíricas; procuró impactos por
este medio a los mercados educativos y centros de enseñanza, y aún en los
mercados del libro y la información académica.

Desde otra perspectiva trabajos como los de Peter DeLeon, Martin Blumer y el
mismo Wittrock relacionan la evolución de estos procesos con experiencias
nacionales disímiles y situaciones internacionales generadoras de impactos en los
mercados, las relaciones entre los estados, y lógicas supranacionales4.

De una parte, las diferencias de sistemas políticos, la singularidad en la

consolidación de los estados y las formas de constitución de los estados del
bienestar, generaron en los países estrategias y producción científica que

4
DeLeon, Peter. “Sucesos políticos y las ciencias de las políticas”. Contenido en “Ciencias sociales
y estados modernos: Experiencias nacionales e iniciativas teóricas”. Fondo de cultura Económica.
México. D.F. 1999. Blumer, Martin. “Los contextos nacionales para el desarrollo de la investigación
de la política social: Comparación de la investigación Británica y Norte Americana sobre la pobreza
y bienestar social”. Contenido en “Ciencias sociales y estados modernos: Experiencias nacionales
e iniciativas teóricas”. Fondo de cultura Económica. México. D.F. 1999

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estuvieron centradas de manera importante en los propios problemas nacionales,
posibilitando tradiciones de investigación.

De otra parte, cuentan igualmente es estas dinámicas de orientación y producción

de las ciencias sociales empíricas, sucesos y situaciones políticas relevantes que
en momentos desbordaron las propias experiencias nacionales: por ejemplo, las
economías de guerra (primera y segunda guerra mundial) reorientaron las
prácticas y problemas de la producción de la ciencia y la tecnología, con una alta
injerencia de los estados; pero igualmente lo han sido las crisis energéticas; los
ciclos de efectos medioambientales globales; los impactos tecnológico mediáticos,
entre otros.

En otra perspectiva de lectura sobre las tendencias de expansión de estos

saberes académicos en los ordenes internacionales y supranacionales, con
consecuencias directas en las ciencias de las políticas y en la consolidación de
discursos y prácticas de estado, Yves Dezalay y Bryant Garth5 señalan la manera
como se han reconfigurado la producción y la expansión de saberes, que
expresan luchas de poder, mediante la formación profesional en campos como el
derecho y la economía, desde una perspectiva que explora la relación entre
corrientes globales y experiencias locales de institucionalización de saberes
hegemónicos.

5
Dezalay, Ives; Garth, Bryant. “La internacionalización de las luchas por el poder: la competencia
entre abogados y economistas por transformar los estados latinoamericanos”. Universidad
Nacional de Colombia. Bogota. Colombia. 2002.

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