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AGUILAR VILLANUEVA
Presentación
ron mis estudios de política pública que ofrecen ya sus primeros pro-
ductos. Los estudiantes de la carrera de administración pública, ge-
neración 1986-1990 de El Colegio de México, leyeron y discutieron
muchos de los textos que ahora se publican, examinando su consis-
tencia y aplicabilidad. Asimismo quedo muy agradecido a la señora
Patricia Bourdón quien con profesionalismo asumió la tarea de
transcribir y corregir mis introducciones. Ojalá este esfuerzo redunde
en un mejor diseño y desarrollo de las políticas: una empresa pública
conjunta de ciudadanía y gobierno.
Estudio introductorio
l. El olvido teórico
de la elaboración de la política
sociales del sistema requerían cada vez más que el gobierno inter-
viniera con ideas e iniciativas propias, para poder conciliar y ajus-
tar sus intereses discrepantes y contribuir así al equilibrio general
del conjunto. A su vez, los poderes sociales alternativos, los revolu-
cionarios, buscaban hacerse rápidamente del gobierno y procedían
a decidir con bastante independencia para dar a luz el nuevo or-
den social que se pretendía integrador y solidario. El hecho polí-
tico del siglo, en gran parte opuesto al decir común de la teoría
política, era el crecimiento del estado, social o socialista, cuyo
poder de decisión obtenía cada vez mayor autonomía y extensión:
mayor dominio sobre la vida. Sonaba irónico llamar al estado o al
gobierno "instrumento" de la clase dominante o de la clase revo-
lucionaria, cuando protagonizaba incontenible la acción colectiva.
Los desaciertos de muchas políticas gubernamentales, por exceso
de autonomía, están a la vista y en la memoria. Tal vez habrían
podido evitarse con la atención (sisjternática al proceso deciso-
rio de las políticas. La teoría es también un mecanismo social de
control de la discrecionalidad y de la corazonada de los actores
poderosos.
Hoy, en contraste, parece que la decisión de las políticas co-
mienza a colocarse en el centro de la teoría política y administra-
tiva. La progresiva pluralidad, diferenciación, autonomía y en
muchos rubros autosuficiencia de los individuos y de los grupos ha
ido desmantelando la tradicional visión colectivista-masista de la
política, en mucho producto de las férreas teorías sociales estruc-
turales y de la dilatada intervención estatal. Han ido perdiendo
sentido y eficacia los grandes conglomerados colectivos a través de
los cuales los ciudadanos y los productores-consumidores tenían
que presentar y agregar sus intereses, para poder ser atendidos,
así como han perdido sentido y eficacia los proyectos holísticos de
soluciones globales, homologadoras. Hoy, tal vez en reacción pero
con buenas razones, se reivindican resueltamente las comunidades
políticas locales, la gestión pública descentralizada, el curnpli-
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que como una acción única, decidida de una vez por todas
(Rose, 1969: X).
III. El análisis
y la decisión de las politicas
4 En 1968 salió con el mismo tl\ulo la primera edición. La segunda edición del 80 es
algo mucho más que "corregida y aumentada". Es una entera reescritura del libro, que
recapitula el recorrido intelectual de Lindblom con superior articulación y claridad.
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III. 3. El análisis
corno proceso social: Wildavsky
Aaron Wildavsky comparte también la misma preocupación por
los defectos y límites del análisis convencional de políticas, que ha
terminado por arrinconarse en la inviable tarea de querer encon-
trar los medios más sencillos para resolver los problemas más
complejos, los públicos, cosechando más fracasos que éxitos y di-
fundiendo una idea intelectualista y tal vez tecnocratizante de
la gestión pública. En respuesta, propondrá un abordaje inverso,
"la creación de los problemas públicos", que lo conducirá a un
concepto del análisis de políticas como "arte y artesanía" (Analysis
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costa por las más diversas razones la manera como se han definido
y tratado los problemas o dudar de su corrección y experimentar
nuevas opciones, en seguir sustentando la misma teoría de soporte
de las decisiones a pesar de sus anomalías e ineficacias o lanzar
nuevas hipótesis sobre el comportamiento de la situación proble-
mática y enunciar otros cursos de acción probablemente más efec-
tivos ( : 389) 6.
Cada problema público es una combinación singular y quizás
única de esas tres líneas de tensión. Un determinado problema ge-
nera cierto tipo de enfrentamiento que es diverso en sus razones,
grupos y fuerzas a las polémicas y agitaciones que otro problema
público desencadena. Cada problema configura una diversa arena,
tiene una forma y contenido de conflicto diferente y está sujeto a
una tirantez diferente. Según su percepción y valoración de la si-
tuación problemática, unas fuerzas exigen que se cuiden los re-
cursos públicos y se apliquen de manera eficiente, otros quieren
que se canalicen de inmediato todos los recursos para un proble-
ma que ha sido apreciado tal vez sincera pero equivocadamente
como de alta prioridad. Frente a los hechos calificados de pro-
blema, algunos no le atribuyen gran importancia y no encuentran
alguna razón de peso para modificar las cosas; otros en cambio
quieren alterar de inmediato la estructura social entera cuyos
defectos se manifiestan en el problema. Algunos quieren que el
gobierno actúe de la misma manera como lo ha hecho en
el pasado, reparando acaso aquí y allá las cosas que no han fun-
cionado; otros presionan por nuevas y más radicales medidas.
En razón de este carácter singular de los problemas, el análisis
Todo este recorrido por las nociones más influyentes del análisis
de políticas, buscando saber en que consiste, cuál función y alcan-
ce se le atribuye, cuáles procedimientos emplea, cuáles los defec-
tos y desvíos a evitar, puede haber dejado. la impresión de que se
trata de variaciones inteligentes sobre el tema clásico de la rela-
ción entre razón (ciencia) y política. En mucho lo son, pero son
variaciones que modulan el tema en términos más concretos y que
se orientan a la solución de problemas reales que tienen lugar en
las comunidades políticas. Simplificando la literatura se puede de-
cir que hay dos tendencias extremas, la que se inclina a intelec-
tualizar el análisis y la formulación de las políticas y la que se
inclina a menospreciar el análisis y dejar la decisión al juego y
arreglo de los poderes.
La primera tendencia estaría representada básicamente por el
análisis de sistemas, el análisis de costo-beneficio y costo-eficien-
cia, la investigación de operaciones, con todo su arsenal de mode-
lación y cálculo cuantitativo, y sus aplicaciones más delimitadas a
la planeación, programación, presupuestación y gestión. Con las
mejores razones, particularmente válidas para el sector público, su
foco de atención es la eficiencia económica y técnica de las polí-
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Bibliografía