ASPECTOS SOBRE POLTICA PBLICA EJERCICIOS E INSTRUMENTOS PARA EL ANLISIS Alejandro Lozano Ayala1 Introduccin La ilusin de la autora individual

y la produccin colectiva del saber

Louis Althusser aluda al importante llamado de atencin que haca Marx de no olvidar frente a la lustrosa presencia del vestido, la inmensa cantidad de puntadas y detalles ocultos que daban cuenta del trasegar del sastre. De la misma manera parece necesario no olvidar que el gesto de autora de un trabajo como ste, no debe invisibilizar sin ms, con agradecimientos sentidos y cordiales, aquello que es resultado de procesos colectivos de trabajo, en donde confluyeron compromisos, tensiones, voluntades, esfuerzos y pensamiento.

Durante multiples semestres y en extenuantes tareas de bsqueda, tratamiento y anlisis de informacin, grupos de trabajo de estudiantes de la carrera de Ciencia Poltica de la Universidad Nacional de Colombia, discutieron, aplicaron y reorientaron la generacin de los instrumentos de anlisis que aqu se procuran; encontraron en sus prcticas de trabajo los lmites y posibilidades de utilizacin, y develaron los supuestos y lgicas que promovan e inobservaban.

En otras dinmicas, investigadores como Elsa Martinez y Fabio Lpez Daz en el marco de proyectos de investigacin como el de Polticas pblicas sobre espacio pblico en Bogot 1995-2005; producto de la cooperacin interinstitucional del Departamento de Ciencia Poltica de la Universidad Nacional y la Facultad de

Profesor del Departamento de Ciencia Poltica de la Universidad Nacional de Colombia. Profesor e Investigador de la Escuela Superior de Administracin Pblica ESAP. Miembro del Consejo Directivo de la Red Interamericana de Educacin en Administracin Pblica -IMPAE-. Miembro del Grupo de Investigacin en Teora Poltica Contempornea de la Universidad Nacional de Colombia -TEOPOCO-

Investigaciones de la Escuela Superior de Administracin Pblica

-ESAP-;

contribuyeron durante cerca de tres aos con sus debates tericos, identificacin de estrategias de exploracin, elaboracin de instrumentos, busqueda y anlisis de informacin; a perfilar una lectura y postura poltica sobre el ejercicio de hacer anlisis e investigacin en polticas.

Igualmente se encuentra el comprometido trabajo en los procesos de investigacin de los compaeros Edwin Ruiz, Mara Alejandra Tapia, Carolina Franco y Maria Jess Martinez.

En una lgica cercana y desde los debates de los estudios polticos, el grupo de Investigacin en Teora Poltica Contempornea -TEOPOCO- de la Universidad Nacional, ha participado y generado una impronta de interpretacin y lectura del fenmeno.

Finalmente, en un escenario de primer orden la Direccin de Economa y Finanzas de la Contralora de Bogot y el Departamento de Ciencia Poltica de la Universidad Nacional concurren en una experiencia de trabajo colectivo para abordar desde lgicas y estrategias aqu propuestas, el alcance de lo que significa la evaluacin de polticas desde la actividad fiscalizadora de este ente de control, para el caso del mbito de calidad educativa de la Administracin Distrital en Bogot en el perodo 2004 - 2006.

Es indudable el importante aporte que han procurado a este trabajo la discusin, el crtico juicio, la labor investigativa y de anlisis realizado por Amparo Pea de Useche y Maria Eugenia Vsquez como especialistas del campo del control fiscal y como funcionarias de la Contralora.

Alejandro Lozano A.

Captulo primero Aspectos sobre el saber en polticas pblicas

1.1 Perspectivas de abordaje y produccin de literatura sobre el campo

Tres tendencias de produccin de literatura sobre poltica pblica dan cuenta de perspectivas de anlisis para el campo; cada una de ellas permite dilucidar problemas mltiples, perfilar puntos de vista complementarios y antagnicos a las tendencias restantes, e identificar supuestos desde los que se caracteriza y determina su naturaleza.

En la primera tendencia es dominante concebir las polticas pblicas como intervencin estatal; con regularidad sus anlisis y disertaciones se centran en la actividad gubernamental, el accionar burocrtico y para ciertas situaciones en la accin parlamentaria.

En la segunda tendencia se concibe de manera dominante las polticas como procesos que no involucran exclusivamente al estado, y en donde se articulan dinmicas supranacionales, lgicas sociales, culturales y acciones colectivas de diverso orden.

En la tercera tendencia se gravita especialmente en temas y problemas relacionados con el hacer de los analistas y de los grupos de expertos: asuntos como el establecimiento de criterios para identificacin de problemas socialmente relevantes, la elaboracin y posicionamiento de agendas, la realizacin de diagnsticos, la produccin de argumentos orientadas a pblicos especficos, la identificacin de procesos de evolucin de informacin y sistemas de seguimientos; son objeto de anlisis, debates y propuestas instrumentales muy variadas y en ocasiones dismiles

La inobservancia de cualquiera de estos campos de produccin no facilita una comprensin amplia de lo que se puede entender por polticas pblicas; pero igualmente, se impone la tarea de establecer y dimensionar de una manera adecuada los lmites y posibilidades que de estas diversas experiencias de lectura y actuacin se desprenden.

Las polticas pblicas corresponden a procesos de naturaleza econmica, social, poltica y cultural, caracterizados por formas de intervencin de estado encaminados a solucionar problemas considerados socialmente relevantes, atendiendo a mbitos de actuacin en los cuales se busca disponer de ejes comunes de orientacin, continuidad, sostenibilidad en el tiempo, por parte de autoridades estatales; adems de medios de estabilizacin y coercin que garanticen el logro de objetivos, la generacin de resultados esperados, la consecucin de condiciones deseadas y de comportamientos sociales admisibles.

Una perspectiva bsica de anlisis del fenmeno lo contextualiza, caracteriza e interpreta en el marco de sistemas polticos, de modos de produccin y matrices culturales dominantes.

Las polticas pblicas estn igualmente relacionadas con diseos institucionales, prcticas sociales, formas diversas que adquieren los conflicto sociales, polticos, culturales, econmicos e identitarios, en espacios nacionales, locales y glolocales; as como con factores de naturaleza supranacional relacionadas con el comportamiento de los mercados, las relaciones entre los estados, las dinmicas globales no restringidas exclusivamente al orden econmico sino articuladas a las lgicas de las seguridades hemisfricas y regionales internacionales; la circulacin de poblaciones, la expansin e irreversibilidades tecnolgicas, las formas del riesgo planetario, y la configuracin de formas supranacionales de lo pblico.

El espacio de la poltica pblica es un campo de confrontacin de diferentes formas de poder: poder econmico, poder poltico, poder-saber, poder cultural, poder de clase, poder estamental, poder de gnero, poder generacional. Es un campo de luchas mltiples, de ejercicio de la dominacin, de produccin de la sujecin, de resistencia, de relativizacin y profundizacin de los conflictos sociales, de defensa de los derechos, de configuracin de la necesidad social, de visibilidad y resolucin de requerimientos sociales y culturales, de construccin de identidades y de transformacin de las funciones de estado.

La poltica pblica es un espacio de confluencia de fuerzas en el que actores confrontan proyectos ideolgico polticos; movilizan y defienden intereses; discuten, difunden y/o ocultan temas que afectan diferentes formas de comunidad; buscan negociar, llegar a consensos, neutralizar, o fortalecer posturas y promover ciertos tipos de decisiones.

Con regularidad se buscan identificar las polticas con normas jurdicas marco; con planes, programas y proyectos; con ciertos tipos de decisiones del gobernante, o decisiones estabilizadas en las agendas legislativas, sin embargo, todo este tipo de aspectos o fenmenos no se corresponden con las polticas.

Las normas jurdicas no son la poltica pblica. En ellas se puede encontrar directrices de poltica, criterios, procedimientos, definicin de mbitos de intervencin de la accin de gobierno, identificacin de responsables estatales y no estatales para su ejecucin, entre otros asuntos. No se puede considerar un proceso de poltica pblica sin normas jurdicas; con ellas se estabilizan decisiones y se genera un marco legal que posibilita regular las conductas de los miembros de la asociacin poltica involucrados en el proceso, sin embargo, las normas jurdicas no agotan la poltica pblica.

Los planes, programas y proyectos estatales no son la poltica pblica, igualmente, ellos permiten en el proceso de poltica estabilizar decisiones, definir criterios, enunciar objetivos, establecer tiempos, articular y orientar recursos, plantear resultados, definir responsables e identificar poblaciones beneficiadas con la accin estatal, establecer coberturas.

La decisin de los gobernantes que se estabiliza en directrices de poltica no constituye por ella misma el proceso de poltica; no son la poltica. No se puede pasar por alto la importancia que tiene este tipo de decisin, sin embargo, no son las nicas decisiones que se presentan en el proceso. Los jueces dirimen conflictos y deciden, los grupos organizados se movilizan y deciden, los funcionarios que ejecutan programas deciden sobre procedimientos, criterios, modelos; en trminos generales, las decisiones son mltiples, variadas y no necesariamente van en una sola direccin.

1.2 Planteamientos sobre la produccin del saber: las ciencias de las polticas

Peter Wagner tiene como un buen referente para caracterizar programticamente la naturaleza y ruta de un enfoque de las polticas, la visin que sobre ellas tena Harold Lasswell: este enfoque no se reducira simplemente a una ciencia social aplicada sino que su centro estara dado por el lugar del hombre, la sociedad y la democracia, con una orientacin de naturaleza global y un orden temporal que no se circunscribira exclusivamente a las cuestiones momentneas.

Wagner

subraya

como

caractersticas

esenciales

de

este

enfoque

la

interdisciplinariedad, la orientacin de valores, el reconocimiento de contextos; y la existencia de dos componentes bsicos: el desarrollo de una ciencia de la formacin y ejecucin de las polticas, y el mejoramiento de los contenidos de informacin e interpretaciones dispuestos para los elaboradores de las polticas

El orden de esta visin programtica del campo propuesta por Lasswell no deja de ser un buen referente de quienes promovieron en la primera mita del siglo XX un campo de las ciencias de las polticas, pero igualmente encuentra su lmite y real posibilidad cuando se entiende esta visin como uno ms de aquellos referentes de sentido que han concurrido en los procesos de la produccin de los saberes de estado y de las ciencias sociales empricas; a pesar de que desde una perspectiva amplia no se podra circunscribir el fenmeno de las polticas pblicas a estos dos tipos de saber.

De otra parte, si se trata de interpretaciones centradas en la identificacin de factores que inciden en la produccin social de ste saber, un buen referente son los trabajos Bjrn Wittrock, para quien la identificacin de estas dinmicas estara relacionada con el cmo se genera el desarrollo, estabilizacin y transformaciones de: acciones estatales, campos de los debates polticos, y consolidacin en momentos histricos de una ciencia social emprica orientada a la solucin de problemas2.

Una primera perspectiva del autor identifica como antecedente histrico la existencia de tendencias encaminadas hacia prcticas de saber propias del campo de las polticas, desarrolladas en el marco de las ciencias camerales y las ciencias de la polica europeas del siglo XVII y XVIII.

Por su parte las investigaciones de Michel Foucault para este perodo y contexto, dan cuenta de la forma como se articularon las doctrinas de razn de estado, golpe de estado y equilibrio europeo en el seno de las ciencias camerales y ciencias de la polica, en un progresivo ejercicio de consolidacin de un saber positivo como saber de estado, cuyo centro era el conocimiento y potenciacin de
Wittrock, Bjrn. [et al]. Ciencias sociales y estado moderno: el conocimiento de las polticas en Europa occidental y en los Estados Unidos. Contenido en Ciencias sociales y estados modernos: Experiencias nacionales e iniciativas tericas. Fondo de cultura Econmica. Mxico. D.F. 1999.
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las fuerzas de ste, mediante la integracin de una aritmtica social, prcticas de produccin de las poblaciones, y lgicas constitutivas del poder soberano para intervenir sobre las formas de vida y la decisin sobre muerte3.

La importancia de Foucault radica en identificar este campo de emergencia como una disposicin de saberes que no se despliegan solamente como saberes de estado o acadmicos, sino en franca tensin con saberes subalternos que si bien no constituirn un antecedente de la ciencia social emprica, no sern ajenos al campo de estructuracin de los procesos de poltica pblica.

La segunda perspectiva de Wittrock llama la atencin sobre un rompimiento en el siglo XIX con las ciencias de la polica provenientes del pensamiento liberal y su inclinacin por el gobierno mnimo; las tradiciones filosficas idealistas centradas en una perspectiva teleolgica de la razn de estado, y de otra parte, las tendencias del socialismo y el pensamiento marxista que articularon militancia poltica y estudio cientfico para la resolucin de los problemas sociales.

La tercera perspectiva se ocupa de tendencias emergentes de finales del siglo XIX que logran un desarrollo sostenido en el siglo XX, asociadas a una progresiva institucionalizacin de las ciencias sociales empricas, un ingreso significativo de las cuestiones sociales a las agendas del estado liberal tardo, y una especial ampliacin y profundizacin de los fenmenos de inclusin social en el marco de los estados de bienestar

Tales procesos de institucionalizacin se vieron amparados con la movilizacin de grupos de reformadores como la Sociedad Fabiana en Gan Bretaa, el movimiento de la Verein fr Socialpolitik en el caso alemn y la sociedad sociolgica vienesa, entre otros. Estas formas organizativas no estatales
Foucault, Michel. Seguridad, territorio, poblacin. Fondo de Cultura Econmica. Buenos Aires. Argentina 2006. Foucault, Michel. Defender la sociedad. Fondo de Cultura Econmica. Mexico D.F. 2001
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constituidas por acadmicos, militantes polticos, reformadores y empresarios, ocupados en interpretar y promover lecturas sobre los problemas sociales de la poca, confluyeron en la pregunta bsica sobre la relacin que debera existir entre las acciones estatales y la generacin de ciencia emprica orientada a la solucin de los problemas ya mencionados.

En una dinmica cercana a la ya referida confluyen las experiencias de reorganizacin universitaria vinculadas a tendencias de fortalecimiento de la actividad investigativa, y procesos de afianzamiento de enfoques sociales que promovieron de igual manera la institucionalizacin de las ciencias; no solamente por la va de la estructuracin y estabilizacin de programas universitarios, sino tambin por la consolidacin de asociaciones cientficas, prcticas de publificacin de su produccin y organizacin de las profesiones.

Dado lo anterior, Wittrock considera que es pertinente no plantearse una lgica de determinacin unvoca que explique los ulteriores desarrollos de las ciencias sociales empricas desde los imperativos de estado, e igualmente se reconozca en este asunto el espacio tensivo generado entre ambos universos: en puntos el estado no encuentra respuestas del saber acadmico para la resolucin de problemas que tena que abocar frente a las situaciones sociales; y de otra parte, las comunidades de ciencia mantienen prcticas independientes que pusieron en tela de juicio las propias lgicas de estado.

Sin embargo, son variados y paradjicos los caminos de esa relacin en la primera mita del siglo XX; los requerimientos de saber acadmico sobre los asuntos sociales impulsaron al propio estado a crear en el seno de muchas de sus organizaciones unidades de investigacin, cuando no organizaciones

completamente orientadas a esta actividad; en otra dinmica se propician la configuracin de mercados de investigacin social emprica a partir de sus

propias demandas, movilizando recursos apetecidos por centros de investigacin, universidades y asociaciones de profesionales, entre otros.

Estos procederes tuvieron otras trayectorias que devinieron ellos mismos en poltica pblica al constituirse la ciencia y la tecnologa en un campo estratgico de la accin estatal; lo anterior significo la creacin de fondos especiales y movilizacin de recursos financieros, infraestructurales, comunicacionales y jurdicos para la investigacin, la normalizacin de la actividad cientfica a partir de leyes de ciencia y tecnologa, la profesionalizacin de la actividad cientfica, la generacin de mecanismos de visibilidad y notoriedad social de la actividad mediante premios y sistemas de incentivos y reconocimientos

De otra parte, el estado mismo forj demandas de formacin para sus cuadros de funcionarios en campos de las ciencias sociales empricas; procur impactos por este medio a los mercados educativos y centros de enseanza, y an en los mercados del libro y la informacin acadmica.

Desde otra perspectiva trabajos como los de Peter DeLeon, Martin Blumer y el mismo Wittrock relacionan la evolucin de estos procesos con experiencias nacionales dismiles y situaciones internacionales generadoras de impactos en los mercados, las relaciones entre los estados, y lgicas supranacionales4.

De una parte, las diferencias de sistemas polticos, la singularidad en la consolidacin de los estados y las formas de constitucin de los estados del bienestar, generaron en los pases estrategias y produccin cientfica que

DeLeon, Peter. Sucesos polticos y las ciencias de las polticas. Contenido en Ciencias sociales y estados modernos: Experiencias nacionales e iniciativas tericas. Fondo de cultura Econmica. Mxico. D.F. 1999. Blumer, Martin. Los contextos nacionales para el desarrollo de la investigacin de la poltica social: Comparacin de la investigacin Britnica y Norte Americana sobre la pobreza y bienestar social. Contenido en Ciencias sociales y estados modernos: Experiencias nacionales e iniciativas tericas. Fondo de cultura Econmica. Mxico. D.F. 1999

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estuvieron centradas de manera importante en los propios problemas nacionales, posibilitando tradiciones de investigacin.

De otra parte, cuentan igualmente es estas dinmicas de orientacin y produccin de las ciencias sociales empricas, sucesos y situaciones polticas relevantes que en momentos desbordaron las propias experiencias nacionales: por ejemplo, las economas de guerra (primera y segunda guerra mundial) reorientaron las prcticas y problemas de la produccin de la ciencia y la tecnologa, con una alta injerencia de los estados; pero igualmente lo han sido las crisis energticas; los ciclos de efectos medioambientales globales; los impactos tecnolgico mediticos, entre otros.

En otra perspectiva de lectura sobre las tendencias de expansin de estos saberes acadmicos en los ordenes internacionales y supranacionales, con consecuencias directas en las ciencias de las polticas y en la consolidacin de discursos y prcticas de estado, Yves Dezalay y Bryant Garth5 sealan la manera como se han reconfigurado la produccin y la expansin de saberes, que expresan luchas de poder, mediante la formacin profesional en campos como el derecho y la economa, desde una perspectiva que explora la relacin entre corrientes globales y experiencias locales de institucionalizacin de saberes hegemnicos.

Dezalay, Ives; Garth, Bryant. La internacionalizacin de las luchas por el poder: la competencia entre abogados y economistas por transformar los estados latinoamericanos. Universidad Nacional de Colombia. Bogota. Colombia. 2002.

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Captulo II Dimensiones funcionales en el campo de las polticas pblicas

2.1 Perspectivas y problemas sobre marco funcional de las polticas

Si se retoma el pensamiento de Renate Mayntz es preciso colegir que en buena medida uno de los marcos principales de las polticas pblicas, como formas y prcticas de intervencin, esta asociado a las funciones de los sistemas poltico/administrativos; la importancia de tal precisin radicara en que no se tratara solamente de las funciones de estado, sin las cuales no sera posible pensar las polticas pblicas, sino tambin otros mbitos de formacin de la voluntad poltica como los partidos, las asociaciones, los gremios, los movimientos sociales, entre otros6.

Partiendo de este argumento y teniendo en consideracin que las polticas pblicas pueden ser caracterizadas como formas de intervencin de estado, sin que por ello se puedan reducir al exclusivo campo funcional de ste, resulta relevante precisar la naturaleza y alcance de este fenmeno.

Vale en tales circunstancias retomar el pensamiento de Mayntz para precisar el significado del concepto funcin. La mencionada autora diferencia entre funcin considerada empricamente o funcin postulada y/o atribuida normativamente: dado lo anterior se define la funcin como una prestacin de algo, y se la caracteriza como emprica cuando analticamente se disponen de puntos de referencia observables; en el segundo caso le es inherente a la prestacin una determinacin de naturaleza ideolgica y/o programtica

Mayntz, Renate. "Sociologa de la administracin pblica". Alianza. Madrid. Espaa. 1985.

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Por ejemplo, para Mayntz cuando se asigna a un estado socialista la funcin de maestro de las masas, nos encontramos con una atribucin de caracter programtico en trminos polticos.

De otra parte, si trata de abordar las polticas pblicas desde concepciones sistmicas, el marco interpretativo alude en este caso y en primer lugar, a funciones del sistema poltico/administrativo que desde una lgica como la asumida por Mayntz seran la resultante de tendencias histricas articuladas a procesos de diferenciacin sistmica de la funcin.

Qu consecuencias se derivan de este punto de vista para dimensionar las polticas?

Si se toma en consideracin lecturas como las propuestas por Niklas Luhmann, sobre las cuales en buena medida gravita las investigaciones de Mayntz, la funcin que ha provocado la diferenciacin del sistema poltico puede caracterizarse como la capacidad de imponer decisiones vinculantes; la naturaleza vincular de este fenmeno radicara para el caso en la articulacin tanto de la seleccin tomada por aquellos que adoptan la decisin, como de aquellos destinatarios de la misma.

En consecuencia, en estas circunstancias la funcin presupone la diferenciacin de procesos decisionales que posibilitan para Luhmann disponer del poder poltico y en ltima instancia de la fuerza fsica, pero igualmente la configuracin de prestaciones polticas a otros sistemas de la sociedad que requieren de decisiones socialmente vinculantes. En este contexto de interaccin, las prestaciones solamente son posibles si los medios del sistema emisor -sistema poltico- pueden ser adoptadas por el sistema receptor, entendiendo que en ningn caso los sistemas poseen una instancia de control central a la que pueda orientarse el sistema poltico, e igualmente atendiendo a que ste acta en un sistema social

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global cuyo proceso de diferenciacin funcional determina la funcin especifica del sistema poltico y con ello sus prestaciones

Es claro entonces que la identificacin de esta primera perspectiva para dar cuenta de planos funcionales determinantes de las polticas pblicas, no se centra en el estado sino que pone de presente la existencia de una disposicin tridimensional del sistema poltico, que para Luhmann se estructura con ocasin de procesos de diferenciacin sistmica entre poltica, administracin y pblico; pero de otra parte, estara igualmente en el primer plano de nuestro asunto la discusin Lhumaniana sobre la inclusin poltica, al ser entendida como incorporacin de la poblacin a condiciones de vida que funcionalmente poseen relevancia7.

No es ajena a otras orientaciones de lectura la caracterizacin de este problema de orden funcional que circunscriben el lugar y naturaleza de las polticas pblicas; por ejemplo Pierre Muller centra su anlisis en un fenmeno que denomina relacin global sectorial para discernir el origen y funcin de las polticas; desde esta perspectiva los sectores son entendidos como estructuras de roles profesionales que fijan sus propias fronteras, definen sus propias reglas de funcionamiento sin que su articulacin dependa de los territorios8.

En Muller las formas de la regulacin global estan articuladas a diversa tendencias contemporneas de consolidacin sectorial generadoras de nuevos ensamblajes de divisin del trabajo no basados en territorialidades; en el marco de estas disposiciones funcionales cuya manifestacin sociolgica son las corporaciones, tienen lugar nuevas estructuraciones de las relaciones sociales. Dado lo anterior, las relaciones globales sectoriales son el objeto de las polticas pblicas entendidas como procesos de mediacin social que toman a su cargo los
Lhumann, Niklas. "Teora poltica en el estado de bienestar". Alianza. Madrid. Espaa. 1993. Muller, Pierre. Las polticas pblicas. Universidad Externado de Colombia. Bogot. Colombia. 2002
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desajustes que ocurran entre los sectores y entre stos y la sociedad global; en conclusin, las polticas son la gestin de estas relaciones.

2.2 Perspectiva estatal y polticas pblicas

Teniendo como marco las perspectivas y problemas funcionales ya identificados es viable redimensionar de manera diferente y en otro nivel las formas de intervencin de estado y su disposicin funcional en los procesos de polticas pblicas.

2.2.1 El concepto de mbitos intervenidos

La existencia de situaciones socialmente problemticas en cuya resolucin debe participar el estado, son configuradoras de un mbito intervenido, vale decir, de un espacio sobre el cual recae la labor estatal orientada a contribuir en la solucin de esos problemas.

La identificacin y caracterizacin del mbito intervenido responde en este caso a dos lgicas generales sobre las cuales debe recaer la atencin del analista de polticas: de una parte se encuentran el conjunto de representaciones, racionalidades, rdenes, prcticas sociales y culturales que dan cuanta de la naturaleza de las interacciones propias de los espacios que buscan ser intervenidos con las actividades gubernamentales y burocrticas.

En consecuencia, constituyen dimensiones de los mbitos intervenidos los siguientes fenmenos, cuyas dinmicas son independientes del estado y momentos se sustraen y/o entren en tensin con sus lgicas de la intervencin: la configuracin de espacialidades mltiples de interaccin (urbanas, campesinas, vecinales, barriales, etc.); los copamientos territoriales de grupos sociales diversos; las dinmicas de clase social y su movilidad; la disposicin de

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estructuras de status/rol dominantes en funcin de relaciones, situaciones y contextos; el dominio de ciertos tipos de matrices culturales hegemnicas, minoritarias y/o subalternas; la coexistencia de memorias colectivas y proyectos identitarios comunes; y la presencia de conflictos de diverso orden, entre otros

De otra parte, se encuentra la diversidad de formas que adquiere las acciones de intervencin estatal con sus prcticas organizacionales, argumentaciones jurdicas, sistemas de informacin, construccin de cartografas, generacin de modelos, produccin de expedientes y estructuras de servicios con los cuales se constituyen representaciones y caracterizaciones del mbito intervenido.

En consecuencia, es prioritario para el analista diferenciar estas dos dinmicas y establecer las mediaciones que se juegan entre ellas entendiendo que la manera como se estructuran los procesos de poltica pblica se dispone precisamente en estas mediaciones

2.2.2 Formas de intervencin de estado

La labor estatal frente a la solucin de situaciones socialmente problemticas corresponde a formas de intervencin de estado que logran su especificidad y varan en el tiempo, segn se trate de las dinmicas propias del mbito intervenido, de las transformaciones mismas del estado, de los comportamientos del mercado y de procesos de naturaleza internacional y supranacional.

La intervencin de estado propia de los procesos de polticas pblicas es viable porque existe una multiplicidad de funciones que enmarcan y orientan las tareas de organizaciones, funcionarios, gobernantes, legisladores y jueces, as como el alcance de sus responsabilidades; en consecuencia, en los aparatos de estado se generan y transforman permanentemente campos funcionales que hacen factible la intervencin de estado y que determinan su naturaleza, singularidad y alcance.

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Dado lo anterior, se denominar campo funcional estatal de la poltica pblica al conjunto de funciones que posibilitan y precisan la intervencin de estado, mediante dispositivos diversos en un mbito intervenido especfico.

La variedad de funciones de estado se produce, ordena y opera de diferentes maneras, obedece a procesos histricos complejos y sus dinmicas son inteligibles en el desarrollo de sistemas polticos. Esta diversidad concurre igualmente cuando se trata de identificar y delimitar formas especficas de intervencin de estado, como aquellas que hacen parte de las polticas pblicas; por esta razn, los analistas de estos procesos deben establecer puntos de vista desde los cuales hagan viable el abordaje y comprensin del fenmeno.

Dado lo anterior, resulta pertinente para abordar estratgicamente con fines analticos el campo funcional estatal de la poltica, diferenciar planos funcionales (organizaciones, cargos, dispositivos sociotcnicos, etc.) y caracterizarlos.

Corresponde al plano funcional organizacional de estado de una poltica pblica el conjunto de funciones de organizaciones, articuladas directamente a las actuaciones que se adelantan sobre un mbito intervenido (Educacin, salud, etc.). Es claro que el plano funcional de las organizaciones de estado sobre las cuales se soporta la intervencin, no agotan el campo funcional estatal de la poltica pblica.

En conclusin tenemos que con fines analticos el experto puede identificar el campo funcional estatal de la poltica pblica asociado al problema y las formas de intervencin; su importancia radica en suministrar informacin e identificar en que debe y puede actuar el estado ante la situacin problemtica, desde que lugares y en que circunstancias y/o condiciones.

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Las formas de intervencin de estado se enmarcan en planos funcionales; sin estos planos no se podra actuar desde el estado. Finalmente, el plano funcional organizacional del estado hace parte del campo funcional estatal de la poltica pblica pero no lo agota, este plano se construye a partir de las funciones generales de las organizaciones y funciones especficas de sus unidades organizacionales.

2.2.3 Organizaciones de estado y planos funcionales de poltica pblica

Toda accin de poltica pblica tiene como marco un conjunto de funciones que desde la perspectiva constitucional -orden programtico- son exigibles al estado y que logran estar ordenadas y materializadas mediante la existencia de organizaciones que las operacionalizan en diversos niveles y a luz de mltiples propsitos.

Las organizaciones estatales como grupos formales, diseados y dirigidos en el marco de una divisin del trabajo, se agrupan de manera diversa atendiendo a mltiples lgicas y criterios que son consustanciales a la particularidad propia de cada sistema poltico y sociedad: en casos algunas de ellas operan atendiendo a las divisiones de los poderes de estado; a formas que asume la fragmentacin territorial poltico administrativa; a dinmicas propias de la configuracin de sectorialidades; a maneras que reviste prcticas culturales y formas identitarias; a procesos de generacin, manejo y asignacin de recursos (econmicos, de personal, de informacin, jurdicos, sociotcnicos, entre otros). En consecuencia, se trata de diseos institucionales variados que se sobreponen unos con otros, en entramados e imbricaciones complejas de funciones de estado.

Las organizaciones son parte de la materialidad del estado como institucin poltica; configuran un plano funcional que se corresponde estrictamente con marcos de accin, tanto para el hacer como para el omitir de las autoridades

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pblicas estatales (gobernantes, funcionarios de carrera, legisladores, jueces, entre otros), o de agentes no estatales que se encuentra al servicio de ste.

A pesar de que las funciones de estado no se ordenan ni agotan en el fenmeno organizacional, ste si constituye un referente relevante para identificar los mbitos de competencia estatal y su operacionalizacin.

De otra parte, es generalizado cuando se hace anlisis de poltica pblica circunscribir el campo funcional de la poltica, de manera dominante, a la ordenacin sectorial, territorial y de separacin de poderes de estado. Por ejemplo, se identifica poltica educativa con sector educativo; poltica de ordenamiento territorial con la divisin territorial poltico administrativa (nacional, departamental, municipal); poltica judicial atendiendo a divisiones de poderes de estado y su autonoma.

Esta perspectiva de anlisis da lugar a fructferas estrategias de comprensin, interpretacin y de accin para gobernantes, administradores, grupos de interes organizados, administrados y usuarios de servicios estatales; sin embargo, si se trata de dar cuenta del mbito de intervencin de estado como campo (considrese, por ejemplo, la educacin, la salud, la vivienda, etc.), vale decir, como un espacio funcional dispuesto en el estado sobre estas materias, es claro que no coincide necesariamente con la ordenacin estrictamente sectorial y/o territorial, jurdicamente establecida, que ordena la actuacin de grupos organizacionales y sus funcionarios en bloques jerrquicamente interdependientes y obedeciendo al mismo tiempo a lgicas de planificacin, control, evaluacin y seguimiento, unificadas bajo la gida de una autoridad gubernamental.

Dado lo anterior, se tiene que la no existencia de una coincidencia necesaria entre el plano funcional organizacional de la poltica pblica y la manera como se ordena la accin estatal en diseos organizacionales sectoriales y territoriales

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jurdicamente estabilizados, es uno de los problemas centrales que subyace a la manera cono se concibe el fenmeno de las polticas pblicas.

Por ejemplo, para el caso de la Administracin de la ciudad de Bogot en el ao 2006, una organizacin como el Instituto Distrital para la Proteccin de la Niez y la Juventud adelantaba acciones de educacin para poblacin en situacin de riesgo, sin embargo ella no hacia parte del conjunto de entidades que constituan jurdicamente el sector educativo.

Ciertamente, no es posible representarse, interpretar y actuar en procesos de poltica haciendo de lado las ordenaciones que revisten lo sectorial, territorial, gubernamental y formas de divisin de poderes de estado; stas, sin ms, constituyen punto de trnsito obligado desde referentes jurdicos, poltico administrativos, y de articulacin social para la resolucin de problemas socialmente relevantes; sin embargo, entender que los planos funcionales de estado que constituyen sus mbitos de intervencin van ms all de lo ya anotado, permitir construir una perspectiva y una representacin diferente de la accin de estado en el marco de polticas pblicas, conducente a interpretaciones y formas de actuacin distintas que tendrn efectos relevantes en dinmicas como la gestin, la gobernabilidad, el rediseo institucional, y la lectura misma de los procesos sociales.

2.3 Criterios y estrategias de anlisis: identificacin del plano funcional organizacional de la poltica

2.3.1 Demarcacin espacio temporal del proceso de poltica

Dos criterios iniciales son obligatorios para el analista en el desarrollo de esta estrategia de indagacin; se trata de la delimitacin espacial y temporal del fenmeno que se quiere delimitar, caracterizar e interpretar.

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Para el caso de la delimitacin temporal es prudente, si se trata de un perodo (por ejemplo: 2004 -2007), escoger uno o dos aos antes de la fecha inicial; la finalidad de esta decisin es disponer de un punto de corte que permita contrastar entre si la situacin anterior (por ejemplo el ao 2003) y el perodo estudiado (2004 2007). En el caso, de la delimitacin espacial es necesario georeferenciar el rea objeto de intervencin que se estudia (Por ejemplo: municipio, departamento, nacin, entre otros).

En general pueden existir diversos criterios para determinar periodizaciones en los estudios que sobre los procesos de polticas pblicas se hacen; en casos se trata de indagaciones de coyuntura orientada a percibir comportamientos y tendencias; en otros situaciones se busca elaborar diagnsticos relacionados con perodos de gestin, grandes reformas sectoriales, impactos articulados a transformaciones de mercados y condiciones internacionales y/o globales, mutacin y evolucin de conflictos mltiples y configuracin de necesidades sociales, reordenacin de

diseos institucionales de estado y/o del sistema poltico; finalmente, en otros casos, se trata de investigaciones de naturaleza prospectiva.

Dado lo anterior, es pertinente que el analista identifique claramente los criterios que lo llevan a establecer cules son los puntos de corte, o de inflexin que le posibilitan identificar periodizaciones y trayectos temporales objeto de indagacin, evaluando la pertinencia o no de su periodizacin a luz de objetivos y resultados prcticos de su trabajo investigativo.

De otra parte es fundamental para el analista establecer claros criterios en la identificacin del problema objeto de estudio: si en momentos busca dilucidar una trayectoria de poltica, recuerde que la poltica no se corresponde con proyectos, programas y planes gubernamentales; tampoco se limita a la actuacin de una organizacin u autoridad nica; no se agota en una norma jurdica o conjunto de

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normas; y no necesariamente responde de manera exclusiva a una unidad de criterio, un nico centro, o una sinergia estrictamente jerarquizada.

En una perspectiva ms ampla, los procesos de poltica corresponden a estratos en el sentido que Gilles Deleuze9 le da al trmino: se trata de formaciones histricas, positividades hechas de discursividad, de campos de legitimidad y de regimenes de visibilidad, entre otros. Los estratos se superponen unos a otros: la produccin normativa sobre los campos de intervencin no es homognea, las trayectorias organizacionales son dismiles, las experiencias locales sobre resolucin de problemas, generacin de servicios o produccin de bienes tienen trayectorias diversas y responden a culturas burocrticas y de vida social desigual.

2.3.2 Estructura plano organizacional de la poltica

Una vez se ha delimitado espacio temporalmente la intervencin objeto de estudio, se procede a identificar el plano funcional organizacional de la poltica; para adelantar esta tarea se siguen los siguientes pasos:

2.3.2.1 Identificacin de organizaciones del campo de la poltica

Se toma el conjunto de organizaciones estatales que tienen funciones relacionados con el campo de la poltica estudiada. Como se ha sealado, las agrupaciones de entidades en sectores contribuye a esta tarea de identificacin, sin embargo, con regularidad muchas otras organizaciones que no hacen parte jurdico-administrativamente de los sectores, tambin adelantan funciones en el campo; por ejemplo entidades de control, o entidades que se ocupan de actividades macro y transversales a los sectores (planificacin, hacienda, entre otras).
Deleuze; Guilles. Los estratos o formaciones histricas: lo visible y lo enunciable (Saber). Contenido en Foucault. Paidos. Espaa. 1987
9

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2.3.2.2 Identificacin de funciones de unidades organizacionales

De las entidades ubicadas se selecciona los perfiles funcionales generales relacionados con la intervencin, como las funciones de cada una de las unidades organizacionales que de manera directa tienen que ver con el campo de la poltica objeto de anlisis.

Las organizaciones atendiendo a la divisin del trabajo que en ellas se presenta, disponen de una estructura de grupos formales denominada unidades

organizacionales (direcciones, subdivisiones, secciones, oficinas, etc.), las cuales operan a travs de interacciones funcionales y jerarquas verticales; son igualmente instancias en las que se tramitan asuntos relacionados con aquello establecido en sus funciones.

Las unidades organizacionales como instancias son un espacio funcional que circunscribe un mbito de intervencin y competencias sobre asuntos en los que se puede actuar porque se dispone de facultades para hacerlo. Desde otra perspectiva, la instancia es igualmente un espacio de visibilidad y enunciabilidad para ciertos tipos de problemas y reclamos; es por esta razn que la recepcin, ingreso y tratamiento de requerimientos sociales, polticos, econmicos, administrativos y culturales al estado, se hace en instancias que operan como puntos de entrada y lugares en donde stos adquieren visibilidad.

En consecuencia, las instancias pueden ser abordadas en una doble perspectiva: Primero, como espacios de visibilidad en los que las funciones se disponen como un plano de aparicin y percepcin estatal. Segundo, como dispositivos que producen formas de visibilidad especficas atendiendo a lgicas de estado. En consecuencia, no es posible plantearse la manera como se configuran relaciones

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publico/privadas en el estado, sin atender al papel que en ello juegan, no solamente las organizaciones sino igualmente sus unidades.

Es claro que las unidades organizacionales agrupan conjuntos de tareas, tanto simultneas como sucesivas, orientadas por objetivos, definidas en el tiempo y conducentes a resultados esperados. De igual manera, junto con sus cuadros administrativos las unidades disponen de procesos y procedimientos prefijados que reducen la complejidad, y cuentan con una diversidad de dispositivos sociotcnicos consustanciales al hacer y omitir que desde ellas se produce (sistemas de informacin, formatos, instrumentos de mensurabilidad, modelos, entre otros)

Para el caso que nos ocupa, se diferencian entre unidades organizacionales internas, encausadas de manera dominante a cumplir funciones para el sostenimiento mismo de la entidad (por ejemplo, funciones de administracin de personal, de compras y suministros de materiales, etc.), y unidades

organizacionales externas que se encuentran ms focalizadas hacia el afuera de la entidad, mbito intervenido, o clientes externos del medio ambiente organizacional

Hacen parte igualmente de este campo, perfiles funcionales de unidades organizacionales que no pertenecen a ninguna entidad especfica pero que sin embargo pertenecen al aparato organizacional del estado y participan de los procesos de poltica; tal es el caso de unidades de coordinacin interinstitucional como son comits y comisiones especiales. (Unidades integradoras)

En consecuencia, esta lectura de las unidades organizacionales las identifica como plexos funcionales de aparicin, percepcin y enunciabilidad de ciertos tipos de problemas que el estado puede receptar, abordar y coproducir; y de otra parte, una segunda perspectiva que las identifica como un dispositivo articulador de

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cargos, saberes especializados, modelos, funcionarios e instrumentos que generan representaciones y visones sobre aquello que trata e interviene con sus acciones.

2.3.2.3 Estructura de los campos de intervencin del plano funcional

La totalidad de funciones generales de las entidades como del conjunto de unidades organizacionales identificadas, incluyendo unidades integradoras, constituyen el plano funcional organizacional de la poltica pblica.

Una vez descrito el plano funcional organizacional el analista proceder a ordenar las funciones obedeciendo a varios criterios diversos que posibiliten construir categoras, taxonomas, clasificaciones y desarrollar distintos tipos de anlisis

Un ejercicio inicial se centra en identificar y caracterizar la estructura de campos de intervencin que hacen parte del plano funcional. Esta ordenacin clasifica y agrupa acciones especializadas en campos claramente diferenciados y les asigna un nombre apropiado que permita identificarlos

Por ejemplo, entre 1999 y el 2006 el plano funcional organizacional de la poltica del espacio pblico del Distrito Capital Santa Fe de Bogot, estaba estructurado por aproximadamente 22 campos de intervencin en los que concurran cerca de 15 organizaciones de la Administracin Distrital10, sin contar nacional,

departamentales o regionales (construccin y mantenimiento de infraestructuras viales; transporte masivo; obra pblica; control y evaluacin ambiental; prevencin y recuperacin ambiental; investigacin tecnolgica y ambiental; asesora y

Instituto de Desarrollo Urbano, Departamento Administrativo de Catastro Distrital, Departamento Administrativo del Medio Ambiente, Jardn Botnico, Secretara de Obras, Secretara de Trnsito y Transporte, Departamento Administrativo de Planeacin Distrital, Departamento Administrativo de la Defensora del Espacio Pblico, Instituto de Recreacin y Deporte, Instituto de Cultura y Turismo, Fondo de Ventas Populares, Contralora Distrital, entre otras

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educacin ambiental; propiedad y control vehicular; trnsito peatonal y vehicular; infraestructuras de semaforizacin y sealizacin; nomenclatura vial y domiciliar; formacin, actualizacin y conservacin catastral; produccin y uso de mapas y planos; avalos; cesiones; bienes inmuebles estatales; entre otros)

La caracterstica de cada campo de intervencin es que esta constituido por varias funciones correspondientes a un solo conjunto de acciones especializadas; dado lo anterior, se asocia a cada campo una red de unidades organizacionales que pertenecen a una o varias organizaciones y desde las cuales opera una parte del plano funcional organizacional de la poltica.

Un primer nivel de anlisis se detiene en lo que se puede denominar composicin del aparato de organizaciones estatales que estructura la intervencin de la poltica pblica; hemos subrayado en varios momentos que la ordenacin de entidades sectoriales o territoriales no son un referente suficiente para dar cuenta de esta dimensin organizacional, en consecuencia se impone al analista identificar y caracterizar tanto lgicas como dinmicas diversas que permiten explicar la configuracin de este aparato. Algunos referentes bsicos para orientar este anlisis pueden ser los siguientes:

Primero, cules y cuntas son las entidades agrupadas en torno a sectorialidades jurdico-administrativas; diferencindolas por niveles territoriales, si es pertinente para el caso objeto de estudio. Concurren varios sectores jurdico-administrativos en el dispositivo organizacional de la poltica? Cul es la relacin entre organizaciones agrupadas en sectorialidades jurdico-administrativas y los campos de intervencin identificados.

Segundo, cules y cuntas son entidades de control del estado (por ejemplo, entidades como contraloras, defensoras, superintendencias, comisiones

especiales parlamentarias o de Concejos Municipales, entre otras) hacen parte del

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dispositivo organizacional y en qu campos de intervencin identificados recae su accin; cmo se diferencian por mbitos territoriales (nacionales, departamentales, locales).

Tercero, cules y cuntas son las entidades que articulan dinmicas transversales a todo proceso de poltica pblica, ya sea mediante la movilizacin y distribucin de recursos (leyes, dinero, produccin de ordenamiento jurdico o marcos normativos, entre otros) y/o estabilizacin, direccionamiento, normalizacin de procesos de gestin como, por ejemplo, aquellas que corresponden a actividades de planeacin. Cules son sus relaciones con los campos intervenidos y los niveles territoriales.

Un nuevo nivel de anlisis se ocupa de la configuracin del aparato en trminos de la cantidad, naturaleza y distribucin de las unidades organizacionales; son tambin en este caso diversas las dinmicas que es preciso identificar y explicar.

Un ejercicio inicial establece en trminos de los campos de intervencin identificados, el nmero de unidades organizacionales que los estructuran y las lgicas de su concentracin y dispersin en organizaciones. Es necesario tener en consideracin que la disposicin de unidades organizacionales impone al analista nuevos asuntos inherentes al diseo del aparato organizacional de la poltica, los cuales van ms all de asuntos reductibles a simples dinmicas de coordinacin interorganizacional e intersectorial.

Cada campo implica una especializacin, un nfasis, una dimensin particular de la intervencin de estado; nunca sta es plana y homognea, ella se diversifica, expande y profundiza. En este contexto la situacin socialmente relevante que debe ser resulta en los procesos de poltica no implica univocidad y lgicas nicas, sino que se desdobla en una variedad de asuntos a tratar, y en momentos con altos contenidos de pugnacidad y disenso: por ejemplo, si se trata del fenmeno

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educativo, se encuentran campos tan diversos como la calidad educativa, la cobertura, la infraestructura, la financiacin, el diseo curricular y la pedagoga, la formacin de docentes, la relacin educacin y productividad, entre otros

Los campos de intervencin estan estructurados por redes de unidades organizacionales que ponen a la orden del da problemas de naturaleza operativa inherentes al control, coordinacin, evaluacin y sinergia de acciones estatales multiples; asuntos como la diversidad de estrategias gerenciales, la variedad de criterios e instrumentos de focalizacin de la accin y definicin de poblaciones objeto, dan luces sobre la complejidad que encierra la intervencin de estado en trminos de procesos de poltica pblica. De otra parte, se impone al analista el dar cuenta sobre dinmicas de crecimiento, decrecimiento y desplazamiento funcional, y la configuracin de tipos de vnculos entre las unidades organizacionales de la red, la intensidad vincular, y/o la emergencia de lgicas disfuncionales

Por ejemplo, entre los aos 1999 y 2005 en el campo de las polticas pblicas del espacio pblico en Bogot, el mbito de intervencin control y evaluacin ambiental tuvo dinmicas de crecimiento, decrecimiento y concentracin paulatina: para el ao 1999, siete (7) unidades dispuestas en tres organizaciones solamente del orden Distrital cumplan funciones de esa naturaleza; tres (3) hacan parte del Departamento Administrativo del Medio Ambiente -DAMA-, una (1) de la Secretara de Obras Pblicas -SOP-, una (1) de la Contralora Distrital, una (1) de la Empresa de Acueducto de Bogot -EAAB-, y una (1) del Jardn Botnico -JB-. Para el ao 2001 se trataba de nueve (9) unidades: aumentaba una (1) en el DAMA- e intervena una nueva unidad de la Unidad Ejecutiva de Servicios Pblicos -UESP-, y el resto se mantenan constantes. En el ao 2005 el DAMA concentraba su actividad en dos (2) unidades, la Secretaria de Obras deja de

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cumplir funciones en esta materia y aprecia nuevas unidades vinculadas a una nueva entidad; el Instituto de Desarrollo Urbano11.

Si en el campo de las polticas pblicas puede resultar relevante los ordenes de la gestin de proyectos y planes; los ordenes de la gestin de organizaciones y unidades organizacionales; la gestin de agendas gubernamentales, legislativas y operativas; es claro que una perspectiva sobre el significado de gestin de procesos de poltica pblica adquiere un contenido y una dimensin diferente, que no puede ser remplazada por las dinmicas de gestin ya enumeradas, ni es equivalente a su sumatoria estas; se trata de un fenmeno diferente.

De otra parte, a pesar de que polticas pblicas estn circunscritas a mbitos territoriales especficos como municipios y/o departamentos, entre otros, el plano funcional de stas no se circunscribe solamente a organizaciones de estos rdenes territoriales; siempre en esos planos funcionales organizacionales de la poltica se encuentran integrados entes de los rdenes nacionales, regionales y an internacionales.

Por ejemplo, en materia de educacin universitaria en Colombia, para el caso de unidades territoriales regionales y municipales, es evidente la ingerencia de entidades nacionales como el Ministerio de Educacin Nacional, el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior -ICFES-, el Instituto Colombiano de Crdito y Estudios Tcnicos en el Exterior -INCETEX-, o El Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnologa COLCIENCIAS-

Es igualmente relevante en este caso subrayar la existencia de organismos internacionales que se incorporan al plano funcional organizacional de la poltica.
Lozano, Alejandro. Configuracin de mbitos de Intervencin en polticas de espacio pblico en Bogot 1998 2005. Facultad de Investigaciones ESAP. Departamento de Ciencia Poltica. Universidad Nacional de Colombia. Grupo de Investigacin en Teora Poltica TEOPOCO. 2005
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Por ejemplo, en campos como la Salud es central la ingerencia de organismos como La Organizacin Mundial para la Salud -OMS-, o el Consejo Internacional de Enfermera -CIE-, entre otros.

Una tercera perspectiva de anlisis igualmente centrada en mbitos, permite caracterizar una tipologa de stos que son transversales al conjunto de las organizaciones; la aplicacin de la metodologa ha posibilitado identificar mbitos de este tipo como los siguientes: produccin de licencias, permisos y conceptos, organizacin y coordinacin interinstitucional, participacin ciudadana y asistencia a usuarios, produccin y aplicacin de normas y prestacin, integracin y acceso a sistemas de informacin.

Este tipo de mbitos permite percibir dinmicas de integracin funcional del campo organizacional de la poltica pblica que implica la interaccin entre las organizaciones, pero igualmente pone de presente la relacin entre las acciones organizacionales y aquellos sobre los cuales recaen la actividad del estado. Por su puesto, se trata de aspectos transversales a todo el campo, y que requieren el concurso de todas las organizaciones. La evaluacin de este tipo de perspectiva no parte de las entidades consideradas una a una, sino de la malla institucional como aspecto estructurante de la poltica pblica: evaluar las entidades, no es evaluar la infraestructura organizacional de la poltica.

2.3.2.4 mbitos, acciones administrativas y movilizacin de recursos

Cada una de las unidades organizacionales vinculadas a la red que soporta la intervencin de estado en un campo de poltica, puede ser clasificada y articulada a uno o varios mbitos o subcampos. Las funciones son propiamente acciones que no solamente se relacionan con asuntos altamente especializados y referidos a la naturaleza de los problemas que deben ser solucionados en el mbito

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intervenido, sino que igualmente responden a labores circunscritas en los procesos de gestin del conjunto del aparato

Por lo regular las unidades organizacionales posibilitan establecer tipos de actividades que implican el cumplimiento de distintos roles que determinan el lugar de sta en el aparato organizativo; muchas de estas funciones tienen que ver con la definicin de directrices de poltica, la coordinacin, la evaluacin, el control, la planeacin, la ejecucin, la consultora, la asesora, la capacitacin, la divulgacin, la prestacin de servicios, la produccin de normas, la imposicin de reglas, entre otras.

Dado lo anterior, el ejercicio de precisar este fenmeno constituye una cuarta perspectiva de anlisis que permite ubicar a la unidad organizacional en lneas de accin de la poltica y atendiendo a la naturaleza de sus momentos (Identificacin de problemas, definicin de directrices, ejecucin, control y evaluacin): se trata por lo tanto de un anlisis de las funciones gestiolgica que constituyen el proceso de la poltica

Por ejemplo, para el ao 1999 en el Departamento Administrativo del Medio Ambiente - DAMA-, la unidad organizacional de Vigilancia y Control, tiene como una de sus funciones disear el sistema de vigilancia y control que debe aplicarse al uso, aprovechamiento y movilizacin de los recursos naturales renovables y dems recursos de los cuales el DAMA es autoridad ambiental. Son dos las materias especializadas sobre las cuales recae la accin en este caso: Primero, los sistemas de vigilancia y control ambiental; segundo, el uso, aprovechamiento y movilizacin de recursos naturales renovables. Pero de otra parte, se encuentra una funcin que es el diseo de sistemas de vigilancia y control, se trata de un trabajo articulado a procesos gestiolgicos y de asistencia tcnica que le definen un lugar en el conjunto de la poltica.

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Captulo tercero Identificacin de plano funcional organizacional estatal de la poltica Algunos criterios, instrumentos y estrategias de anlisis

3.1 Marco del trabajo

3.1.1 Objetivo general Hacer una identificacin y anlisis del plano funcional organizacional estatal de la poltica pblica

3.1.2 Objetivos especficos Identificar el conjunto de entidades que configuran el plano funcional organizacional de la poltica pblica tanto de los ordenas nacionales, seccionales y/o locales, incluyendo los entes de control (superintendencias, contraloras, procuraduras, etc.).

Identificar el conjunto de unidades organizacionales que configuran el plano funcional organizacional de la poltica pblica, incluyendo unidades de los organismos de control en todos los niveles; comisiones y unidades especializadas del congreso, asambleas y concejos; unidades, consejos, comits transversales a sectores, ramas del poder pblico, de articulacin intersectorial y territorial, entre otros.

Elaborar mapas que identifiquen la estructura de campos sealando subcampos, red de unidades organizacionales y de entidades a las cuales pertenecen las unidades; acompaada de ordenaciones de sector y ramas del poder pblico estatal.

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Elaborar matrices y mapas correspondientes a los campos transversales del proceso de poltica pblica Elaborar mapas de trayectoria de los procesos de cambio funcional de los campos de intervencin de la poltica.

3.1.3 Proceso de trabajo: Elaborar matrices para cada organizacin involucrada, en lo relacionado con: Primero, perfil funcional general de la entidad. Segundo, perfiles funcionales por cada una de las unidades relacionadas con el plano funcional de la poltica A partir de las contenidos de las matrices anteriores identificar los campos funcionales por organizacin y ordenar la informacin en matrices para cada uno de los campos de intervencin identificados Elaborar matrices a partir de unidades organizacionales sobre los campos transversales de la poltica pblica. Elaborar matrices sobre informacin jurdica relacionada con cada uno de los campos de intervencin de la poltica Elaborar mapas de estructuras de campos y subcampos; y mapas de trayectoria de cambio funcional de entidades Hacer anlisis por cada matriz, hacer anlisis transversales, hacer inferencias, construir hiptesis y sacar conclusiones Redactar documentos finales

3.2 Perfiles funcionales generales de las entidades

Elabore por cada una de las entidades involucradas en el proceso de poltica un perfil de las funciones generales de la entidad, e identifique aspectos bsicos sobre su posicin en el aparato de estado

Si para la fase objeto de estudio la entidad no se ha sometido a procesos de reforma general, ingrese solamente el perfil funcional que antecedi al perodo

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vigente, e ingrese el perfil de las funciones actuales. Cuando dicha fase cubre varios procesos de reforma, ingresar la informacin de cada perodo

Generalmente la informacin sobre las funciones generales de las entidades se encuentran consignadas en normas jurdicas; buena parte de stas las encontrarn consignadas en las normas de creacin y de reforma de la entidad, pero es preciso tener en consideracin que normas sectoriales o de asuntos relacionados con los campos de la entidad pueden agregar nuevas funciones o mantener ya existentes

Ingresar informacin solamente pertinente; se solicita copiar solamente las funciones literalmente, otros contenidos de la norma no se solicitan. Recuerde que con regularidad las funciones se inician con un verbo en infinitivo

3.2.1 Matriz: Funciones generales de la entidad

MATRIZ FUNCIONES GENERALES POR ENTIDAD Nombre entidad: Nivel: Rama de poder: Sector: Unidad geo/poltica: Norma No. Ao Norma No. Ao Norma No. Norma No. Ao Ao

Ingresar las funciones literalmente

Establece tipo de norma

Ingrese el nombre completo de la entidad que se busca identificar; no coloque siglas. (Ministerio de Educacin Nacional; Gobernacin de Cundinamarca).

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Identifique el nivel poltico-administrativo en el que esta ubicada la entidad estatal (Nacional; Departamental; Municipal, Estadal, etc.)

Identifique la rama del poder pblico en la que se encuentra ubicada la organizacin que caracteriza. (Ejecutivo; Judicial; Legislativo; Electoral, etc.). Ingrese la informacin del sector jurdico-administrativo, si es el caso, al cual pertenece la entidad que esta caracterizando. (Educacin, Salud, Vivienda). Finalmente con su nombre respectivo el mbito geografa al cual corresponde la entidad. (Bogota, Antioquia; Bucaramanga; Meta, etc.)

Es necesario ingresar literalmente las funciones establecidas en la norma. El instrumento debe permitir analizar la forma como permanecen, cambian, se amplan y reducen en el tiempo las funciones de la organizacin. Es necesario tener en cuenta que las funciones de la organizacin: (a) Dan cuenta de formas como interviene el estado. (b) Dan cuenta de dinmicas de la configuracin de necesidades y demandas sociales. (c) Localiza en el dispositivo organizacional canales de acceso y transformacin de los requerimientos al aparato de estado.

El anlisis de la informacin contenida en la matriz permite percibir cambios en las formas organizativas que va asumiendo el estado. Por ejemplo, durante un perodo especfico COLCIENCIAS pasa de ser una organizacin que simplemente fomentaba proyectos de investigacin a ser una entidad que coordina un Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa. Igualmente, la informacin all contenida permite sealar y tener indicios, de una manera inicial, sobre posibles cambios en requerimientos y conflictos sociales.

3.3 Perfil funcional de unidades organizacionales por entidad

Al interior de las organizaciones estatales opera una divisin del trabajo con la finalidad de cumplir las funciones misionales que le corresponde adelantar; en

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torno a estas funciones las organizaciones en los procesos de gestin establecen objetivos de diversa naturaleza.

Esta divisin del trabajo se manifiesta mediante la creacin de grupos formales orientados a la realizacin de tareas especficas encaminadas por objetivos; a estas grupalidades se las denomina unidades organizacionales (Secciones, direcciones, divisiones, comits, juntas, etc.) y a cada una de ellas corresponde un perfil funcional. Las estructuras de grupos formales en las organizaciones son un dispositivo tecnolgico administrativo; sin ellos no se logran llevar a cabo las

funciones organizacionales y por ende tampoco se llegaran a realizar las funciones de estado.

Para cada una de las entidades identificadas elabore perfiles funcionales por cada una de las unidades organizacionales que hacen parte del plano funcional de la poltica pblica. 3.3.1 Matriz: Funciones por unidades organizacionales

MATRIZ DE PERFILES FUNCIONALES POR UNIDADES ORGANIZACIONALES Nombre entidad: AO CREACIN (NORMA) Nombre unidad:

AO REFORMA (NORMA) Nombre unidad:

AO REFORMA (NORMA) Nombre unidad:

AO REFORMA (NORMA) Nombre unidad:

Nombre Unidad:

Nombre Unidad:

Nombre Unidad:

Nombre Unidad:

Copie literalmente el perfil funcional de la unidad organizacional

Copie el nombre completo de la unidad organizacional a la cual pertenece el perd funcional

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Ingrese el nombre completo de la entidad que se busca identificar; no coloque siglas. (Ejemplo: Ministerio de Educacin Nacional; Gobernacin de

Cundinamarca). Identifique el nivel poltico-administrativo en el que esta ubicada la entidad estatal (Nacional; Departamental; Municipal, Estadal, etc.)

Identifique para cada una de las columnas la norma jurdica y el ao en el cual se presenta la reforma de la unidad organizacional. En caso de que la unidad organizacional no cambie sus funciones en un proceso de reforma se dejan las funciones vigentes; si se adicionan nuevas funciones se copian.

En el cado de unidades integradoras se aunque son unidades de coordinacin interorganizacional y/o intersectoriales, su secretara tcnica la desarrolla una de las organizaciones de la red y en tales circunstancias la unidad se identificar en la matriz de campos

La matriz permite caracterizar, comparar y establecer los cambios que se operaran en cada uno de los perfiles funcionales de la organizacin, a travs de los momentos de creacin y reforma. Para el caso no se incluyen las unidades redireccin de la entidad (Rectoras, Direccin, Gerencia, Consejos directivos, etc.). El perfil solamente incluye las funciones que se relacionan directamente con la intervencin en los mbitos de intervencin; no hace parte del perfil aquellas funciones orientadas a la gestin interna de la unidad.

3.4 Identificacin de campos y subcampos del mbito de intervencin

Primero: A partir de la informacin contenida en las dos primeras matrices elaborar una clasificacin de funciones que identifique grandes campos de intervencin, independientemente de la unidad organizacional o entidad en la que se encuentra ubicada. Establezca un nombre apropiado para cada uno de los campos de intervencin

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Desde una perspectiva centrada en procesos de poltica pblica el plano funcional de accin de intervencin de estado corresponde al campo funcional de intervencin. Desde la perspectiva del sistema global social el campo de intervencin permite identificar grupos de actores organizados no estatales; mercados especializados; sistemas de reglas sociotcnicas que desbordan la accin estatal; circuitos de produccin tecnolgica; formas institucionales nacionales y supranacionales; prcticas sociales y culturales; campos organizacionales, entre otros. En el marco del campo funcional de intervencin se delimitan campos problemticos y formas de conflicto, formas simblicas e imaginarios.

Segundo: Atendiendo a los resultados del primer punto elaborar una matriz que articule para cada campo de intervencin identificado la red de unidades organizacionales y organizaciones que lo configuran. Para el caso es necesario elaborar una periodizacin que posibilite establecer cambios funcionales en el campo para el perodo objeto de estudio.

3.4.1 Matriz de campos del mbito intervenido

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MATRIZ DE CAMPO Nombre del campo: Perodo 1 Subcampo 1 Subcampo 2 Entidad 1 Nombre Unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3 Nombre unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3 Nombre unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3 Perodo 2 Subcampo 1 Subcampo 2

Entidad 2

Entidad 3

Nombre de la entidad

Funciones del subcampo

El campo as identificado tiene dinmicas de diseo institucional muy diversa; las organizaciones no se reforman al mismo tiempo, la produccin de normatividad jurdica sobre subcampos es dismil y la generacin de estructuras de servicios tienen sus propias trayectorias. Las lgicas del campo son ms cercanas a dispersiones, resonancias y disporas que a una centralidad nica. Tercero: Identificar las funciones que hacen parte de los campos transversales a las polticas pblicas y relacionarlos la red de unidades organizacionales y organizaciones

3.4.2 Matriz de campos transversales

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MATRIZ DE CAMPOS TRANSVERSALES Periodo: Campo transversal Entidad 1 Nombre Unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3 Nombre unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3 Nombre unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3 Nombre unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3 Nombre unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3 Nombre unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3 Nombre unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3 Nombre unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3 Nombre unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3 Nombre unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3 Produccin de licencias, permisos y conceptos Campo 1 Campo 2 Campo 3

Entidad 2

Entidad 1

Entidad 2

Organizacin y coordinacin interorganizacional e intersectorial

Entidad 1

Entidad 2

Produccin y aplicacin de normas

Entidad 1

Entidad 2

Prestacin, integracin y acceso a sistemas de informacin

Entidad 1

Entidad 2

Participacin ciudadana y asistencia a usuarios

Nombre de la entidad

Funciones transversales

3. 5 Informacin jurdica de los campos de intervencin

Se requiere disponer de la totalidad de la informacin jurdica relacionada con cada uno de los campos de intervencin, dado que las funciones de estado sobre esas materias, la determinacin de mbitos de competencias, la identificacin de responsables la reglamentacin de asuntos no se circunscriben exclusivamente a

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la normatividad relacionada con la creacin, reforma y liquidacin de organizaciones

En tales casos es igualmente relevante que analista se oriente por toda la informacin jurdica relacionada con los sectores poltico - administrativos que contribuyen a la configuracin del campo de las polticas pblicas estudiado.

En consecuencia, se debe elaborar un listado que permite disponer del conjunto de normas ordenadas por aos. El listado debe organizarse en un cuadro que contenga: Identificacin de la norma Ao de expedicin Asunto de la norma Enumeracin sinttica de los temas tratados en las mismas relacionados con asuntos atinentes a los campos de intervencin
CUADRO DE NORMAS JURIDICAS DE LA ORGANIZACIN IDENTIFICACION AO ASUNTO TEMAS

3.6 Elaboracin de documento sobre planos funcionales organizacionales e identificacin de estructura de mbitos de intervencin

Elaborar la primera versin de una narracin en la que se describa y analice la identificacin del plano funcional organizacional estatal de la poltica, enmarcada temporalmente, y en la cual se identifique y expliquen los campos de intervencin, as como la red de organizaciones y unidades organizacionales estatales que los configuran. Ampliar y complementar con el estudio de la informacin jurdica

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identificada; el documento debe posibilitar la construccin de un juicio sobre el alce organizacional del estado.

Elaborar periodizaciones, descripciones, tipificaciones y anlisis transversales que articulen lo contenido en las matrices elaboradas, los anlisis hechos a cada una de ellas y las relaciones entre cada uno de los tpicos estudiados. Para lo anterior debe: (a) Hacer inferencias de naturaleza cuantitativas y graficarlas. (b) Elaborar una hiptesis interpretativa del fenmeno estudiado y sustentarla

Resultados Documento correspondiente a la identificacin de plano funcional Resumen ejecutivo de tres pginas Una presentacin de 10 minutos mximo orientado a decisores estatales en Power Point o un programa similar

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Captulo cuarto Momentos de la definicin de directrices de poltica

Es necesario decidir sobre que problemas existen y de cules los gobernantes y funcionarios estatales deben ocuparse, redimensionar y recontextualizar; los problemas son innumerables, los grupos organizados se movilizan y presionan tanto en el estado como fuera del l para promover sus intereses y procurar prioridad en la resolucin de sus propios asuntos, los recursos financieros del estado son limitados, la capacidad de las organizaciones y funcionarios de las administraciones pblicas en ocasiones es insuficiente y en ciertas situaciones ellas mismas se constituyen en un verdadero obstculo para la solucin de los requerimientos sociales, polticos y econmicos.

4.1 Configuracin de la necesidad social y reclamo

La caracterizacin e identificacin de este primer escenario relacionado con el diseo de directrices de poltica y su estabilizacin, pone sobre el tapete un asunto lgido y sujeto a variadas controversias: se trata de establecer cmo se generan y resuelven las necesidades de las sociedades, en qu situaciones interviene en su definicin y resolucin el estado, cundo este tipo de problemas deben ser asumidos por fuera de la rbita estatal, en qu condiciones y de qu manera pueden concurrir ambas partes. Se trata, por lo tanto, de un aspecto estructurante sobre el cual descansa todo proceso de la poltica pblica.

Para Daniel Loscha y Jacques Chevallier la estructuracin de la necesidad se encuentra articulada a una carencia, falta o deprivacin que busca resolverse mediante su satisfaccin; situacin que resulta ser siempre parcial e inacabada. Desde otras perspectivas de anlisis este fenmeno es aspecto estructurante y constitutivo del devenir sujeto.

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Concepciones naturalistas y evolucionistas, como ciertas interpretaciones psicologistas de la necesidad, inician su caracterizacin clasificndola y diferencindola en trminos de binariedades como las siguientes: necesidades primarias y secundarias, necesidades naturales y sociales, necesidades reales y falsas, necesidades individuales y sociales. El primer acercamiento que Loscha y Chevallier tienen al estudio de la necesidad parte de una crtica a estas concepciones apoyndose para ello en los debates provenientes del marxismo y el psicoanlisis12.

Primero, la necesidad es histrico social. Alimentarse, por ejemplo, no es solamente una actividad con la que se satisface el hambre entendida como un fenmeno exclusivamente biolgico de sobrevivencia; la carencia esta articulada a ordenes imaginarios, simblicos y comunicativos; nuestras prcticas alimenticias estan determinadas por matrices culturales en las que somos educados y desde las cuales devenimos en sujetos sociales y culturales; matrices que se transforman y generan regimenes de admisibilidad e inadmisibilidad. Hablar de necesidad es plantearse de entrada un fenmeno social, cultural e histrico que no supone necesariamente asumir la primaca de perspectivas no biolgicos sobre la dimensin biolgica.

Chevallier, Jacques y Loschak, Daniele. Los fundamentos de la demanda social y La construccin de la demanda social. Contenido en Ciencia administrativa: teora general de la institucin administrativa. Instituto Nacional de Administracin Pblica. Madrid. Espaa. 1986. Volumen 2, Tercera parte, Ttulo primero, Captulos 1 y 2.

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Segundo, cuando a Freud13 se le interroga por las diferencias entre una psicologa individual y una psicologa social su respuesta es directa y contundente: no hay psicologa individual, la psicologa es social porque el individuo es social como sociales son los grupos de individuos. Los lugares de la individualizacin se constituyen como procesos de inscripcin en los rdenes como el lenguaje, las leyes del parentesco, la sexuacin, entre otros; el concepto de individuacin desde esta perspectiva no se corresponde con el de persona o una unidad del yo desde la cual se define un interior y un exterior. La existencia de una dimensin individual del reclamo o requerimiento inherente a la satisfaccin de la carencia, parte de un espacio comunicacional, simblico e imaginario desde el cual se deviene sujeto.

Tercero, la necesidad se configura social y culturalmente pero no desde una perspectiva histrica entendida como sucesin y linealidad de hechos que tienen una orientacin de naturaleza teleologa, con lugares de origen y llegada; lo anterior no significa desconocer la existencia de representaciones sobre la carencia y su satisfaccin en las cuales operan este tipo de concepciones sociales sobre el tiempo, que tienen eficacia simblica y hacen parte de formas hegemnicas y/o subalternas de inscripcin social y cultural.

Esta manera de interpretacin el fenmeno relativiza controversias que se ocupan de establecer si primero esta la carencia y despus su satisfaccin; si es la oferta la que genera la demanda o lo contrario; si es el consumo de las sociedades de masa lo que ha producido necesidades alienantes y/o falsas necesidades; o si es

La oposicin entre psicologa individual y psicologa social o colectiva, que a primera vista puede parecernos muy profunda, pierde gran parte de su significacin en cuanto la sometemos a ms detenido examen. La psicologa individual se concreta, ciertamente, al hombre aislado e investiga los caminos por los que el mismo intenta alcanzar la satisfaccin de sus instintos, pero slo muy pocas veces y bajo determinadas condiciones excepcionales le es dado prescindir de las relaciones del individuo con sus semejantes. En la vida anmica individual aparece integrado siempre, efectivamente, l otro, como modelo, objeto, auxiliar o adversario, y de este modo, la psicologa individual es al mismo tiempo y desde un principio psicologa social, en sentido amplio, pero plenamente justificado. Freud, Sigmund. Psicologa de las masas y anlisis del yo. Biblioteca Nueva. Madrid. Espaa. 1973. V3.

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posible plantear que las necesidades son las mismas e independientes ellas lo que cambian son sus satisfactores.

De otra parte rompe con concepciones que sitan el estado o las administraciones como lugares que deben resolver las necesidades de la sociedad civil, o en el marco de otros discursos que operan con la misma lgica, deba ser el mercado el lugar de su resolucin.

Desde esta perspectiva las polticas pblicas no son acciones orientadas a resolver necesidades, sino que stas son procesos configurados y configuradores de la produccin social, cultural y econmica de la necesidad. En un sentido mucho ms puntual y con mayores consecuencias sera necesario subrayar que la disposicin de la necesidad no es ajena al lugar del deseo; la perspectiva de algunos de los planteamientos de Jacques Lacan sobre el asunto ponen la aseveracin en su justa proporcin: la demanda evoca la falta de ser con los tres rostros de la nada que constituyen el fondo de la demanda de amor, del odio que va a negar el ser del otro y de lo indecible de lo que se ignora en la peticin.

Habitantes de un barrio subnormal no disponen de energa elctrica y para contar con ella hacen su reclamo, tramitan su requerimiento ante ciertas unidades organizacionales de la empresa de energa elctrica de la ciudad. Por su parte funcionarios de la mencionada empresa precisan prestar un servicio que consiste en proveer energa elctrica. Que los habitantes del barrio no dispongan de electricidad para hacer los alimentos, no se entender en este caso como necesidad, e igualmente no hablamos de necesidad cuando nos referimos a la ausencia de usuarios que requiere la empresa elctrica para prestar un servicio y garantizar con ello su propia existencia. Desde la lectura que se propone la configuracin de la necesidad obedece a procesos de inscripcin mltiple desde diversos tipos de dispositivos, prcticas

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sociales y culturales, juegos de lenguaje, formas de conflicto y proyectos identitarios; la formacin y tramite de los reclamos como elementos constitutivos de la necesidad son codificados, sobrecodificados y traducidos (tanto de los habitantes del barrio, funcionarios, mediadores y otros) en procesos que articulan mecanismos de seleccin, jerarquizacin y censura que definen crculos de admisibilidad/inadmisibilidad y exclusin/inclusin.

El barrio de nuestro interes es denominado por los expertos subnormal, esta categora ya corresponde a una forma de codificacin del requerimiento desde los lugares de produccin argumental del estado; la subnormalidad va a definir un estado de cosas que determina procederes, competencias, exclusiones e inclusiones, formas identitarias, formas discursivas, cosmovisiones, imaginarios, entre otros. Por su puesto frente a la categora subnormalidad no existe consenso, ella misma representa un campo de acuerdos y disensos; un campo de lucha.

El requerimiento llega a un lugar especfico de la entidad estatal; la solicitud no se tramita en la seccin de aseo y oficios varios de la empresa de energa sino que existen canales de acceso que determinan las trayectorias para la admisibilidad. Desde perspectivas analticas como las de Chevallier, los aparatos de estado cuenta con puntos de entraba que posibilitan la visibilidad del reclamo y la accesibilidad o no del mismo.

La solicitud no se hace de la misma forma como se pide el men del da en un restaurante, los potenciales clientes del servicio elaboran cartas y diligencian formas, los funcionarios, por su parte, no solicitarn informacin al usuario interrogando por el nivel de tensin y el tipo de tendido elctrico que requieren; existe una dimensin expresiva del reclamo, un espectro de maneras de decirlo y mencionarlo que tambin operan como canales de acceso.

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El reclamo no procede solamente de los habitantes del barrio, por su parte los funcionarios de la unidad de infraestructuras de la empresa de energa reclaman a los solicitantes informacin sobre las condiciones de la zona y de las unidades familiares; a su vez estos mismo funcionarios reclaman conceptos y permisos a la unidad organizacional de formalizacin catastral y usos de suelo de otra entidad estatal, para de esta manera poder ampliar o no la infraestructura de prestacin del servicio.

La afirmacin escueta y llama necesitamos luz para cocinar termina siendo desde las perspectiva de las formas de codificacin y recodificacin del reclamo nmero de consumidores, tipo de tendido, mbito de cobertura, accesibilidad al tendido principal, nivel de tensin, puntos de distribucin, composicin de la poblacin definida en funcin de estratos; pero igualmente cantidad de dinero necesario para disponer del servicio, electrodomsticos averiados por daos en transformadores, sistemas de seguridad para infantes que introducen los dedos en las tomas de corriente, etc.

La trayectoria de admisibilidad del requerimiento no se juega en una sola instancia sino en mltiples instancias, unas estatales otras no estatales. La instancia, como lo hemos sealado, define un mbito de desempeos y competencia determinadas por sistemas de reglas de diversa naturaleza (jurdicas, prctico morales, sociotcnicas, esttico expresivas) y jerarquas organizacionales y no

organizacionales.

Aunque jerarquas formales organizacionales determinen la posicin de las instancias, la exploracin que adelantamos propone ms una lectura de la configuracin de la necesidad desde las trayectorias de admisibilidad, los crculos de censura, los mrgenes de incertidumbre y los dispositivos de interesamiento. Para el caso tiene mayor relevancia la disposicin de las instancias en trminos de

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redes y segmentos, sin desconocer con ello las determinaciones jerrquicoformales.

Los habitantes de un barrio subnormal no disponen de energa elctrica y para contar con ella tramitan su reclamo. Si Juan, uno de los habitantes del barrio, se dirige a la empresa de energa y solicita en la instancia prevista se le suministre fluido elctrico para su vivienda, el campo de admisibilidad del requerimiento puede resultar muy reducido por motivos como los siguientes: los costos que representa llevar a un barrio subnormal el fluido a una sola persona; la poca influencia de Juan para movilizar el requerimiento dada su posicin social y la forma argumentativa que acompaa el reclamo al presentar el problema como un asunto personal. En una segunda situacin podemos partir de la afirmacin los habitantes tramitan el reclamo. Sin an llegar la solicitud a la empresa energa estamos hablando de un sin nmero de mediaciones: los lderes barriales que organizan la comunidad, el edil que hace el contacto y conoce de los asuntos de derechos de peticin, el alcalde local que debe demostrar gestin ante la comunidad de la localidad. Las dos situaciones descritas (la solicitud de Juan o la solicitud de la comunidad barrial) introducen uno de los temas ms debatidos en el estudio de polticas pblicas: cundo el requerimiento de Juan deja de ser el requerimiento de Juan o el requerimiento del barrio deja de ser el requerimiento del barrio y hablamos de un reclamo que deviene en situacin socialmente problemtica. Dado lo anterior denominaremos movilizacin del reclamo al trnsito que logran hacer stos de una instancia a otra, de un crculo de admisibilidad a otro. Estos trnsitos no son en una direccin nica, ni obedecen necesariamente a lgicas de sucesin y simultaneidad.

En la alcalda local, en abierta competencia con los reclamos de otros barrios, se juegan la viabilidad del proyecto para ser incorporado el plan de desarrollo de la

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localidad. En una instancia no estatal grupos de ediles y lderes barriales negocian consecucin de votos y solidaridades para con el proyecto. La oficina de evaluacin de proyectos de la empresa de energa establece tiempos y aportes asumibles para cofinanciar el proyecto. En una instancia estatal se estudia si el barrio esta ubicado en zona de alto riesgo y puede ser habitada. En una instancia no estatal constructores establecen mecanismos de presin para que la zona no sea considerada de alto riesgo.

Cada una de estas instancias corresponden a segmentos de un espacio que hemos denominado intervencin estatal. Las redes de mediacin (correas de transmisin) que corresponden a cada uno de los segmentos obedecen a tiempos de acceso y de decisin distintos, a formas de sobrecodificacin diferentes de los requerimientos; con ello el concepto de necesidad da cuenta de una dispora de intereses no homogneos, mltiples y muchos de ellos contradictorios y opuestos.

Por ejemplo, para otros barrios de la localidad, en clara situacin de competencia, el proyecto electrificador del barrio de Juan significa disminucin de recursos financieros para la solucin de sus propios reclamos; para ediles de la zona el proyecto puede significar movilizacin de votos que les permite continuar en la junta administradora local; para ciertos constructores de vivienda importantes ganancias y para la empresa de energa mayor cobertura, buenos dividendos y legitimidad.

La lectura lineal y mecnica de la intervencin estatal y del proceso de poltica pblica contrapone al reclamo la existencia de intereses, unos ms oscuros otros menos, que impiden su satisfaccin y resolucin; de esta manera esencializa la necesidad caracterizando los reclamos y requerimiento por fuera de las mediaciones que los configuran. Sin embargo, el estudio de las mediaciones y los trnsitos que hacen los reclamos no solamente evidencian la dispora de intereses sino igualmente la diversidad de apoyos de que disponen los grupos

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relevantes en la movilizacin de sus intereses; apoyos inestables, perdibles cambiantes segn las circunstancias.

Finalmente, las necesidades no se resuelven de manera definitiva, las satisfacciones que tienen los requerimientos son temporales y parciales, sus contenidos cambia en el tiempo.

4.2 Situacin socialmente relevante y problematizacin

Cuando se trata de identificar y dar cuenta de las polticas pblicas, diferencindola de otros procesos sociales, polticos y de carcter estatal, es conveniente entender que no todo problema social, cultural e identitario, deviene en una situacin o problema socialmente relevante14; vale decir, en situacin sobre la cual se debe producirse un tipo de intervencin de estado para interpretarla y resolverla.

La relevancia, en este caso, esta asociada a la posibilidad de que requerimientos y reclamos mltiples sobre un asunto comn devengan en demanda social15; en el sentido planteado por Chevallier esto significa ser codificados y tramitados en instancias estatales. Los reclamos pueden estar relacionados con la no solucin o tratamiento inadecuado de asuntos, situaciones o estados de cosas sobre los cuales se va generando reclamos movilizados por actores diversos, que no necesariamente tienen unidad de criterio en torno a su formulacin, pero que si tiene como propsito incorporar su consideracin, discusin y tratamiento en agendas estatales.

Desde las lgicas de configuracin de las relaciones pblico/privadas, la relevancia tiene que ver con la notoriedad, dimensin estructurante de lo pblico
14 15

Vargas Velsquez, Alejo. El estado y las polticas pblicas. Almudena. Bogot. Colombia. 1999. (Chevallier; 1986)

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que corresponde a aquello que tiene vala, importancia y significacin especial en un contexto especfico; la notoriedad es un fenmeno que culturalmente puede tener significaciones positivas o negativas, pero que al ser destacable logra ciertas formas de visibilidad y enunciabilidad; igualmente se lo entiende como aquello que se presenta a los pblicos para su consideracin, dada su singular importancia16

En este mismo marco interpretativo, el reclamo es tambin una dimensin estructurante de lo pblico; hace referencia a la solicitud, exigencia, reivindicacin, impugnacin o aclamacin frente a procederes, juicios y aptitudes, situaciones y ordenaciones considerados de interes del pblico o los pblicos.

El reclamo articula una doble dinmica: De una parte, alude a un llamado orientado a otro para que traiga, coloque o responda; subyace a este tipo de accin el imperativo de ser considerado o tomado en cuenta, vale decir; de tener notoriedad o relevancia. De otra parte, le es inherente la exigencia al otro para que acuda o responda y el imperativo propio de darle a conocer lo que se considera, se piensa o se es.

Tanto notoriedad como reclamo adquieren significacin y contenido segn sean los dispositivos desde los cuales se configuren. En la perspectiva de la lectura que aqu se propone el acto que precipita el reclamo no es un fenmeno volitivo de un individuo conciente, alude ms bien a planos y dispositivos de visibilidad que producen su percepcin y configuran su recepcin; vale decir, cargos, estatutos, relaciones de mando/obediencia, competencias lingsticas articuladas a saberes, matrices culturales, crculos de admisibilidad y censura, posiciones de clase, situaciones de dominacin/sujecin.

Lozano, Alejandro. Algunos problemas sobre lo pblico: Los saberes, las esferas y las relaciones, las estticas de lo inamisible. Contenido en Hacia una definicin de lo pblico. Facultad de Investigaciones ESAP, Departamento de Ciencia Poltica. Universidad Nacional de Colombia. Bogot. Colombia. 2005.

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El concepto mismo de agenda pone de presente la naturaleza conflictiva que identifica a este tipo de relevancia social y poltica del reclamo. Por ejemplo, la agenda estatal puede representar un espacio problemtico, es decir, un conjunto de cuestiones no resueltas que afectan a uno o ms sectores sociales y que se constituyen en objeto de la accin estatal17, igualmente se la caracteriza como un grupo de problemas objeto de controversias pblicas18.

Esta puesta en escena de aquello no resuelto y objeto de consideracin y controversia, constituye progresivamente un espacio de problematizacin, de disposicin de fuerzas, de planos de emergencia en las que se disean agendas y se estabilizan directrices de poltica, se neutralizan tendencias y se imponen otras; una interpretacin no antropocentrista ni esencialista como la propuesta por la sociologa de Michel Callon posibilitan caracterizar la problematizacin en los siguientes trminos:

Uno de los subttulos del trabajo de Callon (La problematizacin, o cmo volverse indispensable...?) precisa de alguna manera el alcance que tiene este concepto y la perspectiva de anlisis19. Se entiende por sta la determinacin de un estado de cosas dado (No podemos ver televisin porque no hay luz) y/o un estado de cosas deseado (Querramos y/o deberamos poder prender el televisor con energa elctrica), interrogando la situacin (Por qu no tenemos energa?, Cmo disponer de esa energa?) para establecer una solucin.

Hacer la pregunta sobre por qu no se cuenta con energa elctrica para ver televisin es fundamental pero no es suficiente, el reclamo no se circunscribe al hecho de verbalizar desde diferentes experiencias de vida y movilizacin de
Oszlak, Oscar. Estado y polticas estatales en Amrica latina: hacia una estrategia de investigacin. Centro de Estudios y Sociedad (CEDES). Buenos Aires. Argentina. 1981 18 Meny, Ives y Thoenig, Jean-Claude. Las polticas pblicas. Ariel. Espaa, Barcelona.1985 19 Callon, Michel. Elementos para una sociologa de la traduccin. Mimeo correspondiente al programa universitario de investigacin en ciencia, tecnologa y cultura. Universidad Nacional de Colombia. 1996
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intereses la situacin considerada inaceptable; la problematizacin tambin corresponde al despliegue de rdenes, prcticas, objetos, smbolos e imaginaros que operan en los procesos de diferenciacin, distincin y reconocimiento social, acceso y construccin de proyectos identitarios.

Imaginemos un televisor que requiere alimentarse con luz elctrica en medio de una distribucin constituida, de una parte, por un espacio de velas, lmparas de combustin y pilas en donde no existen cables ni tomas; y de otro parte un mundo en donde la televisin es un referente simblico e imaginario importante que estabiliza, coproduce y difunde progresivamente relatos cotidianos de la realidad social y cultural.

Esta imagen permite entender como la posibilidad misma de formular la pregunta est relacionada con esta disposicin de objetos, imaginarios y discursos.

Dado lo anterior, la problematizacin en los procesos de poltica pblica est relacionada con varias dinmicas entre las cuales se encuentran las siguientes siguientes:

4.2.1 Plexos de sentido

La problematizacin implica la produccin de plexos de sentidos no unvocos que se confrontan buscando definir y perfilar la situacin socialmente problemtica; esto significa que un asunto considerado como problemtico por diferentes actores no siempre es caracterizado por stos de la misma manera; no necesariamente le atribuyen las mismas causas, no leen los mismos efectos e impactos, y con ello es posible que no coincidan en las soluciones que se le deben dar.

Por ejemplo, para algunos actores la generacin de delincuencia juvenil puede estar relacionada con la prdida de valores sociales y la respuesta que se debe

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tener es la creacin de normas jurdicas ms estrictas y un sistema carcelario altamente punitivo que reoriente la conducta del delincuente. Para otros el problema no se debe a la perdida de valores sino a la inexistencia de un espacio familiar de convivialidad democrtica y responsable; en consecuencia, el asunto no necesariamente lo resuelve normas jurdicas ms estrictas y criminalizacin de la conducta del joven, sino un mayor esfuerzo orientado a fortalecer la familia dndole un papel protagnico en la vida del joven.

De otro lado, estn quienes argumentan la imposibilidad de solucionar el asunto tratando de fortalecer los vnculos afectivos del joven con sus grupos de pertenencia social, si quienes participan de estos no cuentan con condiciones labores estables y justas, con mejor educacin y mayor calidad de vida.

En fin, son mltiples y adems variadas las interpretaciones que se confrontan y con las cuales se busca llegar a establecer Qu es socialmente problemtico. Sin embargo, no se trata de simples diferencias de opinin, cada una de estas interpretaciones y posturas se encuentran alimentadas por valores que se consideran deben primar frente a otros; de otra parte, ellas rechazan o aprueban ciertos proyectos de vida hacia los cuales apuntan las soluciones del problema y finalmente, en cada una de ellas hay una concepcin de orden social, individuo y estado.

Desde una segunda perspectiva, no es suficiente que el analista identifique las diferencias de sentido y tensiones generadas entre posturas; un aspecto relevante es identificar su anclaje, los lugares de su produccin: la generacin de sentido se hace desde juegos de lenguaje, desde matrices culturales. No es lo mismo pronunciarse y argumentar desde saberes subalternos, que desde saberes hegemnicos como los discursos de las ciencias y del estado. La elaboracin de sentido y su eficacia esta igualmente relacionada con los lugares a los cuales se orientan para ser considerado y debatido.

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Por ejemplo, en los debates sobre si se deben o no explotar yacimientos petrolferos ubicados en territorios indgenas, en el marco de instancias parlamentarias y medios televisivos, en dilogos entre industriales y exportadores del crudo, autoridades estatales y representantes de comunidades ancestrales; existe una gran asimetra en torno a la aceptabilidad que puedan tener los discursos de unos y otros. Argumentar que este tipo de prcticas lesionan la madre tierra y rompen vnculos culturales de las comunidades que viven en los lugares de explotacin, no tiene el mismo alcance y significacin cuando se hace en el cabildo de la comunidad ancestral, a cuando se plantea en las instancias inicialmente sealadas.

De igual forma en estas instancias no tiene el mismo peso el argumento ya sealado frente a pronunciamientos de economistas que buscan demostrar el impacto que generara las cuantiosas regalas en la economa de la regin y en los rdenes exportadores del pas. Las instancias no son dispositivos neutros en donde supuestamente se concurre para discutir en condiciones iguales.

4.2.2 Procesos de traduccin e identificacin de actores Cuando se argumenta en la arenga del lder barrial ante su comunidad la obligacin del gobierno de solucionar los problema de los pobres, o cuando por su parte los funcionarios de la empresa de energa no aceptan que son el gobierno pero se asumen como responsables de administrar el suministro de energa, nos encontramos con un proceso vrtice de la problematizacin que se denomina traduccin; en este proceso los actores se autodefinen y entredefinen asumiendo roles y proponiendo roles a otros.

El anlisis de poltica pblica gravita en buena medida en torno a la manera como concurren en el proceso una diversidad de actores: unos estatales, otros

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supraestatales; unos mediadores, otros son objeto de la intervencin de estado; unos centrados en el diseo de directrices de poltica, otros ejecutores y evaluadores de procesos.

El problema de disponer de una perspectiva conceptual sobre los actores y a su vez contar con criterios y estrategias de identificacin de los mismos, es uno de las asuntos que sobrelleva mayores dificultades, sin embargo, no hay un criterio nico para identificar y caracterizarlos, ello depende de los propsitos del analista, el gestor de acciones gubernamentales y el cientista que indaga procesos, entre otros.

Es igualmente cierto que tanto planteamientos de orden terico, estrategias metodolgicas, y propsitos de anlisis y/o intervencin, se enfrentan a lmites y unilateralitas que otros salvan, pero de otra parte generan posibilidades. En tales circunstancias los analistas deben escoger en funcin del trabajo que buscan adelantar, combinando perspectivas o simplemente sometindose a modelos y esquemas prefijados; en todo esto es preciso que se tenga claridad sobre los supuestos que subyacen a las opciones que se tomen.

En el caso de los procesos de diseo de directrices de poltica analistas estructuran juegos de roles centrados en actores previamente identificados, y considerados relevantes, con el propsito de ubicar posturas frente a una determinada situacin o discusin de un tema especfico.

Algunos criterios que se utilizan en estos casos son los siguientes:

Se identifican como actores a aquellos que pueden hacer presencia y/o pertenecer a una instancia de debate, de produccin de informacin sobre el problema, o de estabilizacin de decisiones sobre el mismo. En tales

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circunstancias se tiende a identifican personas y/o grupos de interes all representados. Se identifican como actores a aquellos que resultan ser afectados directa o indirectamente, positiva o negativamente por mandatos de ley; planes, programas o proyectos; estructuras de servicios; dispositivos de focalizacin de territorios y/o poblaciones; y normas sociotcnicas, dentro o fuera de los aparatos de estado Se identifican como actores grupos formales organizados y de pertenencia, claramente individualizados, y que se movilizan en instancias de diverso tipo para lograr promover, defender, imponer o concertar posturas y/o acciones frente a un debate o situacin. Se identifican como actores instancias formalizadas o no formalizadas que hacen pronunciamientos oficiales, o adelantan acciones frente a debates y/o situaciones. Se identifican como actores a grupos de referencia como estamentos, segmentos de poblacin no organizados formalmente (jvenes, nios, trabajadores, desempleados, etc.); y unidades espaciales geogrficamente referenciadas (municipio, barrio, comuna, etc.); entre otros.

En mltiples circunstancias la caracterizacin de actores desde una categora tiene diferentes alcances y significaciones, dependiendo de los medios con los cuales se los identifica. Por ejemplo, en el caso del concepto poblacin difiere su uso si con el se alude a un grupo georeferencialmente identificado mediante instrumentos como censos, encuestas, bases de datos de beneficiarios, etc.; y cuando caracteriza grupos de referencia identificados a partir de atributos especficos (nias entre tres y cinco aos).

Desde otra perspectiva y atendiendo a estrategias de anlisis relacionadas con interpretaciones sobre dinmicas singulares de los procesos de polticas pblicas, autores proponen multiples criterios para identificar y caracterizar actores.

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En el caso de las investigaciones de Brbara Crosby y Jhon Bryson se identifican fenmenos como los foros, los cuales aluden a espacios de debate (discusiones en auditorios, dinmicas de lluvia de ideas en grupos, audiencias pblicas, conferencias, peridicos, televisin, radio, entre otros), estructurados en procesos de planeacin de polticas pblicas y articuladores de lgicas como las siguientes: Primero, la configuracin de encuentros orientados a la produccin de opinin y creacin de significados compartidos. Segundo, la constitucin de una relacin de comunicacin que se procura por la interaccin existente entre oradores, pblicos y financiadores o promotores del foro. Tercero, existencia de un sistema de reglas estructurantes del encuentro en trminos de normas de acceso al espacio de intercambio, normas de comunicacin pragmtica, formas de argumentacin, disposicin y movilizacin de recursos lingsticos y esquemas interpretativos20.

El amplio sentido que tienen los foros en Crosby y Bryson da lugar a considerarlos como instrumento terico utilizado en la descripcin de procesos de diseo de poltica, pero de otra parte su uso es estrategia organizativa en el diseo de escenarios productores y difusores de referenciales de poltica: dado lo anterior, el foro como dispositivo establece una estructura de roles y una articulacin funcional de oradores, financiadores y pblico en calidad de actores.

Pierre Muller identifica por su parte, actores que como mediadores producen referenciales de la poltica, es decir imgenes cognitivas determinantes de la percepcin que tendrn los grupos involucrados en el proceso, sobre el problema socialmente relevante y sus soluciones apropiadas; estos actores tienen una posicin estratgica en el sistema decisional dado que formulan el marco intelectual en el que se desarrollan las negociaciones, conflictos y alianzas de lo grupos en pugna.
Bryson, John y Crosby, Barbara. La planeacin de polticas y el diseo y uso de foros, mbitos y tribunales. Contenido en La gestin pblica su situacin actual. Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 1998.
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De otra parte Muller considera que en la articulacin de los campos del conocimiento y poder en procesos de poltica, se identifican y diferencian tres tipos de mediadores en funcin de los recursos sociales que movilizan: De una parte estan los profesionales que representan grupos sociales estructurados alrededor de oficios, los cuales establecen las fronteras para sus sectores; de otra parte se encuentran las lites administrativas definidas por su capacidad para dominar la coherencia de los sistemas de decisin; finalmente estan los polticos elegidos.

Ives Meny caracteriza como actores a empresarios polticos cuya naturaleza y actividad diferencia en los siguientes trminos: Aquellos que renen grupos, individuos y medios articulados a lites de diferente naturaleza. De otra parte estan aquellos que pertenecen a grupalidades ms difusas y annimas, a menudo su actividad gravita entorno al activismo, la agitacin y la radicalizacin, suplementando el dficit de capital de las lites; para Meny de estas dinmicas surgen asociaciones especializadas estructuradas en torno a las reivindicaciones movilizadas, sin embargo, este tipo de actores pierden a menudo su influencia y apoyo cuando la inclusin en la agenda deja de ser la etapa crtica. En trminos generales estos actores se movilizan en funcin de objetivos especficos.

Articulados a este tipo de reflexiones y categorizaciones que contribuyen al trabajo analtico, se encuentran igualmente la identificacin de criterios bsicos, a partir de tradiciones de pensamiento diversas, orientadas a contribuir en la labor de caracterizacin de actores que deben asumir los analistas.

En el marco de ciertas estrategias estructural funcionalistas se plantea el imperativo para el analista de atender a los siguientes criterios: identificacin de la relacin actor/situacin; caracterizacin de los actores a partir de las relaciones estatus/rol; identificacin de estructuras de roles.

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Desde la perspectiva de Callon la identificacin de los actores esta relacionado con procesos de traduccin enmarcados en situaciones que implican acciones de autodefinicin y entredefinicin. Los actores asumen roles, ponen a circular intermediarios (discursos, prcticas, imaginarios, objetos), para establecer quienes son y que interes los movilizan: sin embargo, en la interaccin es igualmente entredefinido por otros actores que lo perciben e interpretan asignndole un lugar; en este proceso se presentan situaciones como las siguientes que son relevantes para el analista:

Aquellas en donde el actor etredefinido no acepta lo que dicen que es l, por ejemplo los funcionarios no son ni se asumen como gobernantes. Aquellas en donde el actor que entredefine encuentra que hay una diferencia entre lo que el otro actor dice que es y lo que hace, como por ejemplo los habitantes del barrio que dicen ser pobres pero tienen carro, casa y finca.

Aquellas en donde los actores que se entredefinen no coinciden entre s sobre lo que dicen ser y lo que hacen. Aquellas en donde los actores que se entredefinen coinciden totalmente sobre lo que dicen ser y lo que hacen.

La traduccin plantea grados de convergencia en los procesos de autodefinicin y entredefinicin, y umbrales en los que no es claro, parcial o totalmente, qu se es y qu se hace; qu son los dems o qu hacen los dems. La convergencia permite establecer grados de acuerdo o disenso que se operan en un proceso de traduccin; la negociacin, la alianza, el franco rechazo, la abstencin es lo propio de los proceso de traduccin.

Pero si la traduccin pone de presente la autodefinicin y entredefinicin como aspectos de la problematizacin, el interesamiento corresponde a un conjunto de mediaciones con las cuales una entidad (la comunidad del barrio que requiere electricidad) se esfuerza por imponer o estabilizar la identidad de otros entidades

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(la empresa de energa como prestataria de un servicio) mediante dispositivos (la carta enviada haciendo el requerimiento, una marcha de protesta, el formulario de solicitud de la empresa de energa, etc.). Cuando el dispositivo es un referente de los debates y actuaciones de los grupos relevantes o entidades relevantes de la problematizacin, hablamos de artefacto de interesamiento.

Son las controversias y actos relacionados con la movilizacin los que permiten establecer cundo un artefacto es de interesamiento, porque ellos estabilizan identidades y determina los enrolamientos. Para Callon en su planteamiento terico el concepto de enrolamiento se aparta del sentido que ha tenido ste en la tradicin sociolgica sistmica y con l quiere hacer referencia a un mecanismo mediante el cual un rol es definido y atribuido a una entidad (actor) que lo acepta; es un interesamiento logrado (Como por ejemplo cuando la empresa de energa se constituye en un cobrador para los habitantes del barrio, esto significa que el barrio dispone de luz elctrica y que el reclamo logro que la empresa prestara el servicio).

Finalmente cuando se caracteriza los enrolamientos se esta describiendo las negociaciones, enfrentamientos y diferencias que permiten al interesamiento llegar a un resultado. La importancia de los artefactos de interesamiento radica en que mediante ellos se logra los enrolamientos.

4.2.3 Movilizacin y enrolamiento

Otros de los aspectos estructurantes de la problematizacin son la movilizacin, el enrolamiento y la pugnacidad de grupos sociales relevantes con intereses diversos. Con el concepto de movilizacin se alude a diversos fenmenos: Una primera perspectiva lo relaciona con la capacidad que tienen los actores interesados para poner en juego diversos tipos de medios, recursos y apoyos que les posibiliten posicionar en mejor forma los propios intereses, interpretaciones,

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objetivos y resultados deseados. Una segunda perspectiva lo identifica con la manera como el reclamo social, la postura, la interpretacin, las propuestas y exigencias logran transitar a diferentes espacios (instancias) de discusin y decisin, y en este transitar se estabilizan, se transforman o simplemente desaparecen.

Por su parte el enrolamiento es uno de los aspectos centrales de la problematizacin21. El concepto designa el proceso mediante el cual un rol es definido y atribuido a un actor por otros actores, y en esta dinmica, el actor al cual se le atribuye el rol busca aceptarlo o rechazarlo: existen diferentes medios con los cuales unos actores en la justa poltica se orientan a enrolar otros actores; por ejemplo, la violencia fsica, la seduccin, la persuasin, la negociacin, la ideologizacin, entre otros.

Pero si bien el enrolamiento pone de presente aquellas dinmicas sociales con los cuales los actores en pugna, en los proceso de poltica pblica, buscan caracterizar cultural y polticamente a otros actores para promover una forma de interpretar y solucionar los problemas, tambin se pone de presente la otra cara de esta dinmica en la cual los actores rechazan las identidades que se les proponen, no las asumen y buscan construir una propia identidad, e igualmente asumen roles y atributos que potencian sus propios intereses y proyectos de vida.

4.3 Espacio de controversia: tematizacin, red de instancias y directrices de poltica

Las mediaciones sociales que configuran la problematizacin, definen un mbito que denominaremos espacio de controversia, el cual nos permite percibir en el tiempo la manera como se tematiza en lugares y por medios especficos, aquello que grupos de interes consideran socialmente relevante y por lo tanto, aquello
21

(Callon; 1996)

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que en condiciones especficas amerita una intervencin de estado, mediante acciones gubernamentales que tengan efectos esperados sobre ciertas esferas de la vida social y sobre determinados segmentos de la poblacin.

Hacen parte del espacio de controversia el conjunto de debates, discusiones, polmicas, litigios orientados a caracterizar lo socialmente relevante y a establecer la naturaleza, direccin y contenido de la accin estatal, as como la cobertura, temporalidad, resultados e impactos que de ella se espera. Con regularidad, la controversia que se da entorno a un asunto objeto de un proceso de poltica pblica, nos presenta una variada tematizacin.

En qu consiste la tematizacin. Hemos encontrado que los asuntos objeto de debate en los procesos de poltica pblica no tienen un sentido unvoco, igualmente, es necesario sealar que ellos pueden ser abordados desde diferentes perspectivas, lo cual permite establecer y percibir dimensiones de los asuntos que deben ser entendidas y tratadas de manera diferente, dado que pueden estar relacionadas con intereses diversos, y a su vez requerir soluciones integrales.

La tematizacin que surge de esta dinmica de los procesos de poltica pblica, corresponde a la forma como en el debate se van diferenciado aspectos del problema que requieren ser tratados de maneras diferentes y conducen a objetivos y resultados igualmente diferentes; cada una de estas dimensiones, aspectos o aristas se va constituyendo en un tema de controversia.

Por ejemplo, las discusiones sobre la desnutricin infantil de cero (0) a cinco (5) aos, se relacionan con temas como salud y nutricin del infante, nutricin y rendimiento escolar, nutricin y cultura familiar, nutricin y pobreza, nutricin y calidad de vida, gestin intersectorial y programas de nutricin, entre otros.

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DISEO DE DIRECTRICES DE POLITICA

Tema 1

Tema 2

Postura actor A Postura actor B

ESPACIO DE CONTROVERSIA

Postura actor C

Postura actor D Tema 3

Postura actor E

Postura actor F

En consecuencia, tanto para el analista de polticas como para aquellos que se ocupan de su gestin, es muy importante establecer cuales son las temticas del campo controversial y la forma que reviste su tematizacin. Si partimos del caso sealado con anterioridad, nos encontramos con formas de tematizacin diferente: por ejemplo, en un asunto como salud y nutricin tiende a ser abordado desde el discurso medico y participan pediatras y nutricionistas, entre otros; en un asunto como educacin y nutricin juegan los discursos de la pedagoga, la psicologa y la medicina.

Segn sean los temas es posible diferenciar y caracterizar actores relevantes que buscan intervenir en el proceso de poltica, pero no solamente se trata de identificar tipos de actores sino igualmente discursos, intereses y grupos sociales afectados, racionalidades y experiencias mltiples.

Por ejemplo, en la solucin del caso que nos ocupa las decisiones que se toman sobre intervencin de estado no solamente afectarn a los infantes de cero (o) a cinco (5) aos, sino igualmente a maestros, colegios y jardines infantiles, padres de familia, organizaciones estatales relacionadas con el tema, centros de

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investigacin y seguimiento de la nutricin, entes financiadores, revistas especializadas, programas de estudio en el tema, etc.

Finalmente, es necesario tener en consideracin que este espacio esta constituido por una red de instancias en la que se tematizan los asuntos relacionados con el problema debatido, y se hacen visibles los requerimientos y posturas de los actores en controversia.

Las instancias pueden hacer parte de organizaciones (unidades organizacionales, consejos, comits, comisiones, asambleas, plenarias, despachos) o en momentos especficos constituirse de manera informal dentro o fuera de una organizacin.

Toda instancia se configura como un espacio de visibilidad y enunciabilidad: los actores luchan y se movilizan para que en ciertas instancias dimensiones especficas del problema sean tratadas; no en todas las instancias se puede discutir todo y resolverlo todo.

Las instancias definen un mbito en donde se conocen y resuelven ciertos temas, para participar en ellas se establecen calidades y mecanismos de acceso, permanencia y salida. Las instancias pueden ser permanentes o transitorias, formales e informales, gubernamentales, de la administracin estatal, legales e ilegales, de organizaciones no estatales, etc.

No en todas las instancias que hacen parte del espacio controversial de una poltica pblica se estabilizan decisiones relacionadas con la definicin de directrices de poltica; en algunas se producen recomendaciones, en otras se dirimen querellas, en otras se hace control, en otras se busca coordinar acciones.

De otro lado, algunas de estas instancias son ms visibles desde la perspectiva de la legalidad, que otras; unas se encuentran institucionalizadas en los aparatos

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estatales otras se encuentran ms ocultas, lo que no significa que sean menos formales o que no se encuentren organizadas; por ejemplo, dentro de esta segunda modalidad se pueden hallar instancias articuladas a redes de clientela poltica, a redes del narcotrfico o a redes de la guerrilla, entre otras.

En conclusin, el espacio controversial que se configura en los procesos de definicin de directrices de poltica es muy dismil y obedece a mltiples lgicas, las instancias no son de la misma naturaleza, solamente en algunas de ellas se estabilizan directrices de poltica, la correlacin de fuerzas y posibilidad de visibilidad de las instancias varia en funcin de sus lugares en el aparto de estado, o de su ubicacin en el espectro de los grupos sociales organizados fuera del estado.

Las directrices de poltica son mandatos que permiten orientar las acciones gubernamentales, del funcionariado estatal y de los grupos sociales que resultan afectados por el hacer u omitir del estado, consignados en los mencionados mandatos.

Finalmente, las directrices de poltica son decisiones que se estabilizan en dispositivos de diferente naturaleza, algunos de ellos son normas jurdicas marco, planes y programas estatales indicativos, directivas, entre otros. Las directrices de poltica pueden expresarse en trminos de lineamientos, principios reguladores y objetivos, entre otros; su estabilizacin implica que con ellos se cierran, en buena medida, los debates y negociaciones orientados a caracterizar el problema socialmente relevante y el diseo mismo de directrices. Este cierre da un sello de oficialidad y obligatoriedad a las decisiones tomadas y abre un nuevo espacio controversial y de pugnacidad que se resuelve en los procesos de implementacin de la poltica o en los debates de constitucionalidad del mandato.

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En las directrices de poltica, en momentos, se identifican los responsables de su ejecucin, se establecen criterios para caracterizar poblaciones objeto, establecen procedimientos o sealan fuentes de financiacin. La estabilizacin de directrices de poltica y sus contenidos estan en funcin de tiempos y costos polticos de actores gubernamentales, mediadores y representantes de grupos de interes que tienen acceso a las instancias en donde se estabilizan estos tipos de directrices.

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Captulo quinto Definicin de directrices de poltica Algunos criterios, instrumentos y estrategias de anlisis 5.1 Marco del trabajo

5.1.1 Objetivo general

Delimitar, caracterizar y analizar la problemtica y el contexto del momento relacionado con la definicin, diseo y estabilizacin de directrices de poltica pblica.

5.1.2 Objetivos especficos

Definir criterios para delimitar espacio temporalmente la trayectoria de un proceso de definicin de de directrices de poltica, con el objeto de ser estudiada.

Definir y aplicar criterios que permitan caracterizar los contextos de los momentos del proceso de poltica pblica estudiada, demarcndolos espacio temporalmente, segn sea la dinmica del mencionado proceso.

Adelantar labores de recoleccin y organizacin de informacin utilizando las matrices que se presentan en la gua, con la finalidad de hacer anlisis de dimensiones del proceso de poltica pblica estudiado.

Disear y utilizar instrumentos que posibiliten la organizacin, procesamiento y anlisis de informacin de dimensiones del proceso de poltica pblica estudiado.

Elaborar mapas de trayectoria de los procesos de definicin e implementacin de poltica pblica para el perodo objeto de estudio.

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Elaboracin

de

informes

de

avance,

documentos

diagnsticos

de

recomendaciones, as como resmenes ejecutivos.

5.1.3 Tipos de informacin requeridos

Informacin jurdica: Leyes, decretos, proyectos de ley, exposiciones de motivos, sentencias, resoluciones, acuerdos etc.

Planes de gobierno, planes y programas sectoriales (Nacionales, como regionales internacionales), planes organizacionales, programas y proyectos relacionados con la implementacin de la poltica.

Informacin producida por u orientada a entidades supranacionales. Informes a ministerios, Presidencia de la Repblica, Planeacin Nacional, entidades de control (Contralora, Procuradura, Superintendencias, etc.), Congreso de la Repblica, comisiones especiales, etc. (Informes peridicos destinados al sector).

Informacin producida por organizaciones no estatales, gremios, facciones de partido o instancias oficiales de partidos, sindicatos, asociaciones, comunidades, frentes guerrilleros, entre otros, relacionados con los espacios controversiales del proceso de poltica

Documentos evaluativos (diagnsticos o prospectivos) sobre la configuracin, desarrollo, tendencia y crisis del conjunto de acciones y hechos relacionados con el proceso de poltica objeto de estudio.

Informacin orientada a la divulgacin de las actividades de entidades estatales, no estatales, nacionales, internacionales o locales relacionadas con la poltica, as

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como aquella proveniente de grupos de interes que no operan como organizaciones.

Informacin presupuestal y financiera relacionada con la financiacin de planes, programas o proyectos relacionados con la actividad de implementacin de poltica.

Informacin de prensa y en general de publicaciones seriadas (peridicos, anuarios, revistas, entre otros) que den cuenta de situaciones, posiciones de actores relevantes o documentos relacionados con el proceso de poltica pblica estudiado.

5.1.4 Proceso de trabajo:

Partiendo de los campos de intervencin ya establecidos en los ejercicios anteriores, y a partir de la situacin problemtica sobre la cual desea establecer la configuracin de directrices de poltica, identificar los temas de controversia que es necesario delimitar y estudiar

Elaborar una matriz para cada tema de controversia; identificando en el tiempo los actores, sus posturas, el tipo y caracterizacin de la instancia en donde se hace visible el reclamo. (Cada matriz contiene todas las posturas relacionadas con el tema)

Elaborar las matrices de tematizacin por documentos, constituida cada una por el conjunto de fichas de identificacin bibliogrfica documental y contenidos diagnsticos o prospectivos sobre los temas objeto de controversia.

Elaborar por cada tema una matriz en la que se identifiquen las directrices de poltica estabilizadas en normas jurdicas

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Disear y elaborar matrices que identifiquen propsitos y objetivos orientados a la operacionalizacin de las directrices de poltica

Disear contextos que hagan visibles las circunstancias que posibilitan la comprensin los debates del campo de controversia y la estabilizacin de directrices, propsitos y objetivos de poltica.

Hacer anlisis por cada matriz, hacer anlisis transversales, hacer inferencias, construir hiptesis y sacar conclusiones

Redactar documentos finales

5.2 Espacio de problematizacin para la definicin de directrices de poltica

5.2.1 Objetivos

Caracterizar por temticas la configuracin del espacio de controversia relacionado con la situacin socialmente problemtica objeto de intervencin de la poltica pblica

Identificar posturas de actores relevantes frente a temas de controversia que hacen parte del espacio controversial de las directrices de poltica y las instancias en las cuales se visibilizan los requerimientos.

5.2.2 Introduccin

Hacen parte del espacio de controversia de los procesos de definicin de directrices de poltica el conjunto de debates, discusiones, polmicas, litigios orientados a establecer criterios, adelantar acciones, modificar procesos,

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reordenar funciones y dirimir conflictos relacionados con la identificacin de problemas y la orientacin de acciones de estado para ser intervenidos

Corresponde a esta parte de lnea dos componentes, a saber:

Primero.

Delimitacin

del

espacio

controversial

atendiendo

instancias

organizacionales o espacios de discusin configurados como grupalidades de naturaleza transitoria o permanente (Unidades organizacionales, comits, comisiones, foros, plenarias, entre otras).

Segundo. Delimitacin del este espacio controversial atendiendo a la informacin contenida en estudios, documentos diagnsticos, documentos prospectivos, artculos de prensa y de revistas especializadas, informes de comisiones especiales, informes de organismos de control, informes de gestin.

5.2.3 Primera componente: Identificacin posturas y actores en instancias organizativas

Como se sealo con anterioridad, hacen parte del espacio de controversia el conjunto de debates, discusiones, polmicas, litigios orientados a caracterizar lo socialmente relevante, y con regularidad estas controversias se dan entorno a un asunto objeto de un proceso de poltica pblica; la manera como se aborda este asunto, desde diversas dimensiones o aspectos se denomina tematizacin. Finalmente, es necesario tener en consideracin que frente a los temas se presentan actores relevantes que buscan injerir en la definicin de directrices tienen posturas frente a ellos. Dado lo anterior, es necesario:

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Determinar y caracterizar en el tiempo los temas sobre los cuales se centran los debates de controversia en la definicin de directrices gubernamentales de la poltica.

Establecer y caracterizar la diversidad de posturas que frente a los temas se dan, e identificar los grupos de controversia o grupos relevantes, y los actores que asumen estas posturas y representan estos grupos.

Caracterizar los grupos de controversia relacionndolos con acciones, intereses y/o situaciones relevantes del proceso de definicin de directrices gubernamentales. (faccin de partido, grupo de clientela poltica, funcionarios de entidad estatal o privada, faccin o grupo sindical, ONGs, grupos de base, etc.)
Primero. Es necesario tener en consideracin que el analista no puede hacer de lado temas, posturas o actores, por considerndolos a unos ms o a otros menos importantes. El analista ha de aplicar un principio de simetra; todo tema, postura o actor por insignificante que parezca, al aparecer dentro del espacio de controversia o problematizacin debe ser considerado y estudiado. Segundo. Para la elaboracin de matrices se ha de utilizar informacin primaria. Las posturas deben ser identificadas mediante citas a pie de pgina, sealando la fuente de informacin para cada una de ellas.

La informacin correspondiente a esta parte de lnea debe ser debidamente consignada en la Matriz: Temticas, actores, posturas e instancias

Primero. Las normas jurdicas no son temas de controversias. Cuando se producen normas jurdicas, se discuten y estabilizan asuntos y decisiones sobre temas de controversia. (En consecuencia, la informacin relacionada con debates de proyectos de ley le permite identificar temticas, actores y posturas de actores; este material es importante para definir el espacio controversial). Segundo. Las organizaciones no se identificarn en este caso como actores. Las organizaciones corresponden a grupalidades formales representadas por voceros oficiales; estos voceros se consideran actores que representan grupos de interes. El mismo procedimiento se sigue con unidades organizacionales de entidades tanto estatales como no estatales.

5.2.4 Segundo componente: Identificacin de posturas en documentos

74

Atendiendo a la informacin contenida en estudios, documentos diagnsticos, documentos prospectivos, artculos de prensa y de revistas especializadas, informes de comisiones especiales, informes de organismos de control, informes de gestin; ordenar la informacin por temticas, autores y tipos documentales enumerando, analizando y concluyendo sobre los dos siguientes asuntos: en primer lugar sobre situaciones socialmente problemticas, la segunda sobre diagnstico de mbitos intervenidos: Ingresar informacin en la Matriz

5.2.5 Tercer componente: Caracterizacin de la red de instancias de debates y estabilizacin de directrices de poltica

En primer lugar, establecer y caracterizar la red de instancias que van definiendo el espacio de controversia del proceso de implementacin de estudiada. poltica pblica

Para cada una de las temticas que se identificaron con anterioridad se caracterizan las instancias de controversia, estableciendo su naturaleza, en los siguientes trminos:

Ubicacin de la instancia en organizaciones, cuando se trata de instancias de carcter formal.

Composicin de la instancia. (Quienes pueden acceder a ella desde mandatos de naturaleza legal y dinmicas de orden funcional. Adems, quienes en la situacin espacio/temporal- participaron en los debates y estabilizacin de decisiones).

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Asuntos sobre los cuales se ocupa. (Tanto de los establecidos formalmente, considerados en la agenda, como de aquellos puntuales que se dan en el momento de la controversia)

En segundo lugar, es necesario para cada uno de los temas establecer las fechas de realizacin debates, los resultados estabilizados con la discusin de las agendas y ordenar parte de esta informacin en la Matriz: Temticas, actores, posturas e instancias

5.2.6 Matriz: Temticas, actores, posturas e instancias de procesos de definicin de directrices.

Cuando introduzca esta matriz en el trabajo explique al lector, en primer lugar, cual es el objetivo de la matriz, cuales son sus componentes y como se lee la informacin que ella contiene. Despus coloque la matriz con su informacin debidamente organizada. Finalmente, termine con un anlisis de la informacin contenida en la matriz.

AMBITO DE PROBLEMATIZACION DEFINICIN DE DIRECTRICES DE POLITICA

TEMA DE CONTROVERSIA: Tema No.1

Seala cual es el tema de controversia PERFIL FUNCIONAL INSTANCIA COMPOSICION FUNCIONAL INTSTANCIAS COMPOSICION SITUACIONAL INSTANCIA

ACTOR Nombre del actor relevante Grupo interes representado Fecha del planteamiento

POSTURA ACTOR

CARACTERIZACION INSTANCIA Nombre de la instancia Naturaleza de la instancia Ubicacin organizacional Copie literalmente el perfil funcional de la instancia

El pronunciamiento se copia y se seala con nota a pie de pgina la fuente documental

Enumere los actores que hicieron parte de la instancia en la situacin relevante

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Por cada uno de estos temas elaborar la matriz. Estas matrices ordenan una parte de la informacin presentada en la segunda y tercera parte de esta lnea y posibilitan hacer anlisis e inferir comportamientos y tendencias.

Cuando introduzca este conjunto de matrices en el trabajo explique al lector, en primer lugar, cual es el objetivo de la matriz, cuales son sus componentes y como se lee la informacin que ella contiene. Despus coloque las matrices con su informacin debidamente organizada. Finalmente, termine con un anlisis de la informacin contenida en el conjunto de matrices.

Para ingresar adecuadamente la informacin en esta matriz tenga en cuenta lo siguiente:

La postura del actor en el debate se identifica mediante nota a pie de pgina se seala la fuente documental de la cual se toma el argumento. Dado lo anterior, identifique los algoritmos de problematizacin por postura del actor relevante (Descripcin del hecho relevante, identificacin de causas que lo procuran, identificacin de consecuencias y efectos procurados)

Recuerde que organizaciones no son instancias. Las instancias formales por lo regular corresponde a unidades organizacionales Tenga en consideracin que los actores son puntuales, corresponden a nombres de personas y no hacen referencia a grupos, unidades

organizacionales, organizaciones, cargos, estamentos o roles. Los perfiles funcionales de las instancias se relacionan con los perfiles funcionales se esas unidades (Comits, salas, comisiones, juntas, entre otros) La composicin funcional con regularidad se refiere a cargos o delegados que representas estamentos, grupos de interes, etc. (Por ejemplo, delegados de ministros, directores, representantes de trabajadores, entre otros) La composicin situacional se refiere al nombre de la persona que en el momento del hecho hace parte de la instancia.

77

5.2.7 Matriz: Tematizacin a partir de documentos

Ubicar y transcribir de documentos (estudios, documentos diagnsticos, documentos prospectivos, artculos de revistas especializadas, informes de comisiones especiales, informes de organismos de control, informes de gestin, entre otros) partes correspondientes a:

Identificacin de situaciones que deben ser objeto de intervencin estatal Establecimiento de causas, consecuencias e impactos que se derivan de esas situaciones (Diagnstico) Identificacin de alternativas de cambio y propuestas de reforma (Prospectiva)

Elaborar la matriz elaborando una ficha por cada documento consultado, ajustndose a las siguientes orientaciones:
1. Perodo objeto de estudio: Si la informacin corresponde a un ao escriba solamente el ao considerado (Ej. 1980) Si se trata de un perodo escriba el ao inicial y el ao final objeto de anlisis, separado por guin (Ej. 1980-1985)

2. Tipo documental: Identifique uno de estos dos tipos documentales. (Documento convencional para aquellos que estn publicados. Documento no convencional para aquellos que no estn publicados: manuscritos, fotocopias, dactilografas, etc.). Cuando el documento es convencional y se trata de una publicacin seriada (Anuarios, peridicos, diarios oficiales, revistas, almanaques, etc.) identifquelo como Documento convencional-publicacin seriada

3. Clase documental: Identifique si se trata de un documento independiente que constituye una unidad en s y no esta contenido en otros documentos, por ejemplo: libro, captulo de libro, ensayo, ponencia, informe, proyecto, diario de campo, artculo, editorial, sentencia, etc.

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4. Ttulo general: Coloque el ttulo general del documento del cual toma la informacin. (Ej. El rey Lear). Si el documento trae subtitulo; escriba el ttulo coloque dos puntos y escriba el subttulo (Ej. Teora crtica del sujeto: Ensayos de Psicoanlisis y materialismo histrico). Si el documento hace parte de una publicacin seriada, coloque aqu el ttulo de la publicacin seriada (Ej. El tiempo)

5. Autor (es) generales: Coloque el nombre del autor: Primer apellido y Segundo apellido, Primer nombre y Segundo nombre. (Ej. Lamas Cardo, Ernesto Ral.) Si hay ms de dos autores separe cada uno de ellos con punto y coma. (Ej. Negri, Tomi; Hardt, Michael.). Si hay ms de tres autores se toma el nombre del primero y se escribe despus del punto seguido [et al]. (Ej. Lamas Cardo, Ernesto Ral. [et al]. Si se trata de un

documento que esta contenido en una publicacin seriada no se diligencia este campo.

6. Ttulo Especfico:

Cuando el documento estudiado hace parte de una publicacin

seriada o esta ubicado como parte de un libro (Captulo, ponencia, artculo, excurso, etc.), se coloca el ttulo de documento en este campo y el ttulo del libro que lo contiene en el campo No. 4 (Ttulo general)

7. Autor (es) especficos: Coloque el nombre del autor y/o autores que elaboraron el documento con los mismos criterios establecidos en el campo No.5. Si el documento estudiado no esta contenido en una publicacin seriada, pero si es parte (captulo, ponencia, artculo, excurso, etc.) de un documento que lo contiene (libro), se coloca el autor del libro en el campo No.5 y el autor del captulo, artculo o ponencia en ste campo. Si se trata del mismo autor se coloca el mismo nombre en los dos campos (No. 5 y No.7)

8. Pginas y o volmenes: Si se trata de un documento que esta contenido en una publicacin seriada, o esta contenido en un libro se coloca la informacin de la siguiente manera: Ao de la publicacin, nmero, volumen y rango de pginas (Ej. Ao 3 Vol.5 No.17. [pp. 140-170]), (Ej. Ao3 Vol.5. No17 Separata [pp.23-67]). Cuando no es publicacin seriada se coloca Volumen, si es necesario y pginas (Ej. V.3, 370 p.), (Ej. [pp. 120-123]

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9. Editorial: Colocar el nombre de la editorial que publica el documento (Ej. Alianza): En el caso de editoriales comerciales omitir el Cia, Ltda., S.A., etc.

10. Fecha/Edicin: Colocar la fecha de edicin del documento. Utilizar, da-mes-ao. (Ej. 0212-2003). En el caso de las publicaciones seriadas es fundamental colocar la informacin completa. En el caso de libro solamente es necesario el ao (Ej. 2003)

11. Ciudad: Colocar el nombre de la ciudad en la cual se publica el documento

12. Pas: Colocar el nombre del pas en el cual se publica el documento.

13. Responsable institucional: Colocar el nombre completo de la entidad responsable de la publicacin. Es necesario tener en cuenta que no se trata de la editorial. Por ejemplo, en el caso de la Revista Anlisis Jurdico se coloca: Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Derecho, Ciencias Polticas y Sociales. Departamento de Derecho. Los nombres se colocan completos hasta llegar a la dependencia.

14. Nombre/Evento: Colocar el nombre del evento completo. (Ej. Segundo encuentro internacional de estudiantes de sociologa). Si lo anterior no corresponde a un evento omitir esta informacin

15. Tipo/evento: Caracterizar el tipo de evento, atendiendo al orden geogrfico (nacional, internacional, regional, local, colombiano, interamericano, etc.) y a su modalidad (taller, seminario, congreso, encuentro, etc.)

16. Fecha/Evento: Colocar la fecha de realizacin del evento. Utilizar, ao en cifras; mes, las tres primeras letras en minscula; Das en numero separados por guin. (Ej. 2002 Ago. 21), (Ej. 2002 Ago. 21-26), (Ej. 2002 Ago. 29-Sep. 2), (Ej. 2003 Dic. 21- 2004 Ene. 5)

17. Ciudad: Nombre de la ciudad o ciudades en las cuales se realiza el evento.

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18. Pas: Nombre del pas en el cual se realiza el evento

19. Entidad patrocinadora: Colocar el nombre completo de la entidad patrocinadora. En el caso de varias entidades seprelas con punto y coma. No utilizar siglas.
MATRIZ DE DIAGNOSTICO Y PROSPECTIVA TEMAS DE CONTROVERSIA 1.Periodo objeto de estudio: SOPORTE DOCUENTAL INFORMACION DE CLASIFICACION DOCUMENTAL 2. Tipo documental: 3. Clase documental: INFORMACION DESCRIPTIVA 4. Ttulo General: 5. Autor (es) generales: 6. Ttulo especfico: 7. Autor (es) especficos: 8. Paginas y/o volmenes: DATOS DE EDICION 9.Editorial: 10. Fecha/Edicin: 11. Ciudad: 12. Pas: INFORMACION INSTITUCIONAL 13. Responsable institucional: EVENTOS: 14. Nombre/evento: 15. Tipo/evento: 16. Fecha: 17. Ciudad: 18. Pas: 19. Nombre/Patrocinador: CONTENIDO

Con relacin al contenido ordenar la informacin identificando: (a) la situacin problemtica, (b) las causas, consecuencias e impactos que de ella se desprenden. (c) Identificacin de alternativas y propuestas posibles.

Finalmente, es necesario hacer un anlisis por periodos de los conjuntos de matrices que posibiliten establecer la manera como diversos actores, en situaciones especficas han ledo y construido posiciones frente a la situacin problemtica objeto de estudio y en su relacin con el espacio intervenido y las funciones de estado. 5.3 Identificacin de directrices de poltica

81

5.3.1 Objetivos

Identificar las agendas en las cuales se estabiliza las directrices de poltica objeto de estudio y establecer y analizar su contenido a partir de las temticas que configuran el campo controversial.

Identificar, comparar y analizar los principios orientadores, objetivos y estrategias contenidas en los dispositivos que estabilizan directrices de poltica, ordenndolas por temticas que configuran el campo de controversia y estableciendo las relaciones que se dan entre ellas.

5.3.2 Caracterizacin de agendas de estabilizacin de directrices de poltica pblica.

Identificar el nombre de la instancia en la cual se estabiliza la directriz de poltica. Identificar el nombre de la unidad organizacional en la que se encuentra la mencionada instancia.

Establecer los puntos contenidos en la agenda en la cual se estabiliza las directrices de poltica. Sealar la fecha (da, mes, ao) en la que se estabiliza las directrices de poltica Identificar el dispositivo legal o administrativo en el cual estn consignadas las directrices de poltica estabilizadas. (Ley, decreto, resolucin, plan, programa directiva, etc.)

Consignar los contenidos de las directrices

Nota: Recuerde que las directrices de poltica no se encuentran consignadas en una sola norma, plan o programa; en consecuencia, debe identificar cada dispositivo que estabilice directrices de la poltica estudiada, consignando la

82

informacin que corresponde a los cuatro tems sealados con anterioridad. Ingresar la informacin en Matriz: Identificacin de directrices de poltica estabilizadas

5.3.3 Matriz: Identificacin de directrices de poltica estabilizadas

AMBITO DE PROBLEMATIZACIN DEFINICIN DE LA POLITICA TEMA: Tema No. 1 PUNTOS DE AGENDA Nombre de la instancia Dispositivo legal Fecha de reunin Nombre de la instancia Dispositivo legal Fecha de reunin Nombre de la instancia Dispositivo legal Fecha de reunin ASUNTOS ESTABILIZADOS (Resultados)

Identificar Nombre de la instancia y organizacin a la que pertenece en donde se estabiliza la directriz de poltica Identificar el dispositivo jurdico en el cual se encuentran consignadas los propsitos y objetivos de poltica Sealar las fechas (da, mes, ao) en la que se estabiliza las directrices de poltica En asuntos estabilizados consignar literalmente los contenidos de las directrices Cuando introduzca esta matriz en el trabajo explique al lector, en primer lugar, cual es el objetivo de la matriz, cuales son sus componentes y como se lee la informacin que ella contiene. Despus coloque la matriz con su informacin

83

debidamente organizada. Finalmente, termine con un anlisis de la informacin contenida en la matriz.

Es importante sealar que las instancias no se corresponden con organizacional, sino con los lugares en los cuales se controvierten los asuntos puntuales, por ejemplo, unidades organizacionales, comits, juntas, etc.

Es importante tomar en consideracin que con regularidad las directrices de poltica pblica estan contenidas en leyes marcos, estatutos especiales o documentos especiales de instancias que orientan sectores. Por su parte los propsitos y objetivos estan con regular consignados en planes y programas; este tipo de documentos son programticos en el sentido de articular objetivos, resultados, asignacin de recursos y temporalidades re ejecucin

Es importante relacionar y comparar directrices con los horizontes de objetivos y propsitos, se trata de niveles de desagregacin de las orientaciones.

5.3.4 Propsitos y objetivos que hacen parte de las directrices de poltica Los objetivos operan como principios reguladores que orientan la conducta tanto de funcionarios estatales, gobernantes locales, autoridades pblicas que lideran sectores o entes territoriales; igualmente buscan modificar la conducta de ciudadanos y grupos de interes organizados de la sociedad. Dado lo anterior, es necesario:

Precisar cuales han sido los objetivos enunciados por los decisores pblicos en el proceso de definicin de directrices rectoras de la poltica. Establecer y comparar: (1) Contenidos de objetivos, (2) caracterizar y tipificar objetivos (Determinan establecen procedimientos, coberturas, Definen criterios, Identifican Establecen

poblaciones,

Identifican

operadores,

84

criterios de financiacin, etc.) (3) identificar debidamente en donde estn consignados. Elaborar matrices para la realizacin de esta parte del trabajo. Hacer deducciones y llegar a conclusiones 5.4 Elaboracin de contextos

5.4.1 Objetivo

Definir e identificar contextos segn sea la poltica pblica estudiada (Por ejemplo: polticos, econmicos, sociales, culturales, internacionales, etc.), desde los cuales se pueda entender cuales fueron las circunstancias, hechos, situaciones relevantes que permiten comprender porque se llega a definir directrices para adelantar intervenciones de estado.

Por cada contexto

Elaborar

descripciones

de

hechos

relevantes

para

cada

contexto,

estrechamente relacionados con los temas de controversia, soportados sobre informacin primaria o informacin secundara, debidamente identificada mediante notas a pie de pgina y contrastada con otro tipo de informacin. Hacer anlisis relacionados con los hechos descritos y otros tipos de documentacin que permiten caracterizar los aspectos relevantes de la situacin general que enmarco la definicin de directrices de poltica Elaborar conclusiones sobre las descripciones y anlisis realizados

Se debe atender a contextos claramente diferenciados en trminos del mbito intervenido, y contexto institucional estatal que sealen asuntos relacionados con el aparato de estado en trminos de produccin de normas, reformas organizacionales, financiacin y otros asuntos de estado.

85

5.5

Elaboracin

de

mapa

de

trayectoria

definicin

de

directrices

gubernamentales de la poltica

Elaborar un mapa de trayectorias de los debates, foros, mbitos, tribunales y situaciones sociales relevantes, red de instancias que hacen parte de la definicin de directrices gubernamentales de la poltica objeto de estudio

Las situaciones socialmente relevantes pueden aludir a movilizaciones sociales adelantadas por grupos de controversia paros, tomas, manifestaciones, desplazamientos, bloqueos, huelgas, marchas, etc.-. Pronunciamientos oficiales de autoridades estatales o representantes de grupos de inters no estatales. Actos de gobierno o de la administracin pblica como convocatorias; aprobacin de normas; presentacin de proyectos normativos; licitaciones; pronunciamientos judiciales; firma de acuerdos, convenios, tratados, contratos, etc. Acciones mediante las cuales actores estatales o no estatales interponen recursos. El mapa de trayectoria debe tener referentes temporales y definir los asuntos estabilizados.

fecha nombre instancia situacin estabilizada

fecha nombre instancia situacin estabilizada

fecha hecho relevante

fecha nombre instancia situacin estabilizada

fecha nombre instancia situacin estabilizada

fecha hecho relevante

86

5.6 Elaboracin de documento base sobre definicin de directrices de poltica

Elaborar la primera versin de una narracin que describa el proceso de definicin de directrices de poltica pblica, atendiendo a la relacin entre contextos, mapas de trayectoria, estabilizacin de directrices de poltica y principales momentos de controversia.

Elaborar periodizaciones, descripciones, tipificaciones y anlisis transversales que articulen lo contenido en las matrices elaboradas, los anlisis hechos a cada una de ellas y las relaciones entre cada uno de los tpicos estudiados (Temticas, actores, posturas, instancias, directrices, objetivos, dispositivos de estabilizacin, temporalidades y hechos). Para lo anterior debe: (a) Hacer inferencias de naturaleza cuantitativas y graficarlas. (b) Elaborar una hiptesis interpretativa del fenmeno estudiado y sustentarla

Resultados Documento correspondiente caracterizacin de espacios de controversia e identificacin de directrices de poltica Resumen ejecutivo de tres pginas Una presentacin de 10 minutos mximo orientado a decisores estatales en Power Point o un programa similar

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Captulo sexto Momentos de la implementacin de poltica

No es suficiente establecer mandatos en los cuales se sealen lineamientos que orienten el accionar de gobernantes, funcionarios de estado y ciudadanos en la solucin de problemas sociales que aquejan a la totalidad o parte de de la

poblacin, tambin se requiere que esas directrices se operacionalicen, se lleven a cabo, se implementen.

La implementacin se relaciona con la ejecucin de los mandatos que se encuentran consignados en las directrices de poltica, en esta parte del proceso se busca lograr objetivos, tener resultados, generar los impactos deseados; es un momento en el que el propsito consignado, verbalizado en el mandato se encuentra con las dificultades de la realizacin.

Si bien con la estabilizacin de las decisiones de orientacin de poltica se cierran los debates sobre cmo entender el problema y que hacer frente a l, con la implementacin, realmente, se presenta un nuevo escenario de confrontacin, de pugnacidad, de exclusiones e inclusiones, de lucha poltica y movilizacin de los actores sociales.

Con la implementacin la accin de las autoridades estatales se despliega en el territorio, se divide en segmentos de agenciamiento especializados que laboran de manera sucesiva y simultnea. Si retomamos nuestro ejemplo de la nutricin de infantes, tenemos que en casos la accin se localiza en restaurantes escolares que distribuyen suplementos alimenticios; en laboratorios que hacen el control de calidad a esos suplementos; en institutos de investigacin de universidades y del Ministerio de Salud que hacen seguimiento y evaluacin al estado de nutricin de los nios; en unidades de pediatra de clnicas y hospitales locales que atienden la poblacin infantil. Son mltiples actividades, desarrolladas por diferentes tipos

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de expertos y organizaciones, orientadas a diversos grupos poblacionales (estratos, localidades, barrios, grupos de riesgo, etc.).

Con la implementacin se pueden multiplicar los escenarios de confrontacin, las tematizaciones varan y se centran ms en el cmo hacer, con qu recursos se cuentan, quines lo hacen; pero igualmente emergen los problemas relacionados con qu derechos se vulneran, quines quedan an desprotegidos, qu efectos indeseados se producen y qu cambios de circunstancias, situaciones y escenarios ponen en entredicho lo establecido y lo realizado.

6.1 Directrices, agendas operativas y espacios de problematizacin de la implementacin

La manera como se ha estabilizado las directrices de poltica determina en buena medida la forma como se configura el campo de controversia del momento de la implementacin. Para algunos autores los objetivos establecidos en el marco de las directrices de poltica pueden ser poco o bastante claros, e igualmente pueden llegar a establecer procedimientos suficiente o insuficientemente precisos, estas situaciones tienen una influencia relevante en la implementacin22.

Por ejemplo, en ocasiones los gobernantes llegan a promover consensos en torno a objetivos poco claros por los costos polticos que se logran derivar de una confrontacin entre actores con intereses opuestos y fuerte posicionamiento que ponen en vilo la estabilidad poltica del gobernante; lo anterior significa que: en un caso, la confrontacin se traslade a los espacios en donde se disean las agendas operativas de la poltica, y en otro caso, los administradores de la poltica tengan un juego amplio en asuntos de direccionamiento.

Ingram, Helen, Stuart. La implementacin: una resea y un marco terico que sugiere. Contenido en Administracin pblica: El estado actual de la disciplina. Fondo de cultura Econmica. 1999.

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En aquellas circunstancias en los cuales los procedimientos definidos en los marcos de poltica son precisos, las decisiones de implementacin posiblemente llegaran a ser igualmente precisas pero las acciones adelantadas pueden ser inflexibles y responder poco a cambios del contexto. En fin, son mltiples las situaciones que se presentan en la relacin que se establece entra la definicin de directrices de poltica y las lgicas que se dan en la implementacin.

Por lo regular los rumbos que tome la implementacin de poltica estn muy relacionados con dinmicas macro de gestin de los aparatos estatales, dinmicas que en general no son homogneas; entre ellas se encuentran, por ejemplo, formas de descentralizacin poltico-administrativa, formas de regionalizacin y territorializacin, intergubernamentales, configuracin diseos de sectorialidades, macro y micro, relaciones modelos

institucionales

administrativos socializados, capacidades en trminos de saberes acumulados e incorporados por los funcionarios estatales, cultura administrativa, entre otros.

Dependiendo del tipo de poltica los debates de implementacin se pueden dar en el seno de organizaciones especficas sobre las cuales recaen en buena medida la tarea ejecutiva; o en grupos de entidades de un sector, situacin que pone de presente el problema de coordinacin interorganizacional; o entidades de diferentes sectores y diferentes niveles territoriales lo cual hace visible los problemas de coordinacin intersectorial e interregional. Sin embargo, la

problematizacin no se limita a los asuntos de coordinacin, cooperacin y sinergia estatal sino igualmente se hace extensiva a la existencia de querellas que se dan entre actores no estatales, estrategias que involucran la concurrencia de organizaciones comunitarias de base, organizaciones con fines y sin fines de lucro y el estado mismo.

Es posible afirmar que tendencialmente los escenarios de confrontacin y debate de los procesos de implementacin se configuran atendiendo a dos dinmicas: de

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una parte aquellas en las que dominan las discusiones provenientes de los implementadores y expertos, centrados en asuntos de carcter administrativo y jurdico, o asociados a dilemas de naturaleza especializada y tcnica, de otra parte, aquellas en las cuales participan miembros de poblaciones objeto, consumidores de bienes, usuarios de servicios, expertos e implementadores.

La configuracin de estos espacios puede ser bastante irregular en el tiempo dependiendo del tipo de poltica; en algunos casos la implementacin termina siendo una actividad rutinaria, fundamentalmente procedimental y estabilizada, en la que los asuntos de controversia son mnimos, de otro lado estn aquellos escenarios en donde se dan mltiples conflictos, en perodos diversos con ritmos articulados a tiempos administrativos, electorales, ciclos econmicos o momentos de pugnacidad social aguda, en algunos casos sostenidos durante periodos largos en otros intermitentes u obedeciendo a momentos que presentan cierta regularidad.

En trminos gruesos autores como Meny encuentran que procesos de implementacin son concebidos con enfoques top-down en donde la actividad ejecutora opera sobre la base de una jerarqua vertical y centralizada, una orientacin de la accin administrativa centrada en criterios de eficiencia y efectividad, una concepcin de la implementacin que se sustenta sobre la separacin de la actividad poltica y administracin.

De otro lado se encuentran los enfoques bottom-up que proponen estrategias de implementacin partiendo de situaciones concretas, ordenndose en funcin de requerimientos que hacen los actores afectados, con lgicas de interaccin que surgen de abajo. Pero independientemente de estas lgicas, la implementacin como dinmica social y poltica desborda los modelos y enfoques preestablecidos

6.2 Instancias de implementacin, programas y redes

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El estudio de los procesos de implementacin permite redimensionar nuevamente la significacin que tiene el fenmeno de las polticas pblicas. La definicin inicial las caracterizaba como un proceso social en donde se producen acciones gubernamentales orientadas a identificar y solucionar problemas de diferente naturaleza, mediante la consecucin de objetivos y resultados. No obstante, el alcance de esta afirmacin requiere ser redimensionada. Dado lo anterior, es necesario asumir una doble perspectiva de interpretacin del fenmeno que permita comprender con amplitud su alcance, pero, al mismo tiempo, acotarlo para establecer su singularidad.

La configuracin de las polticas pblicas no se puede reducir exclusivamente a acciones gubernamentales, dado que son procesos cuya naturaleza y dinmica se inscribe y es inteligible en el marco de sistemas polticos. Es igualmente claro que se trata de un fenmeno en el cual se involucran acciones legislativas y judiciales, as como factores de cultura poltica, de organizacin y movilizacin de sectores sociales, polticos, econmicos y culturales que entran en conflicto o promueven proyectos de vida colectiva.

Sin embargo, una adecuada consideracin de su naturaleza y dinmica no debe perder de vista la especificidad que permite diferenciarlas de otros fenmenos polticos. Las polticas pblicas se corresponden con formas de intervencin de estado en las cuales tienen cierto grado de centralidad las acciones gubernamentales; a pesar de lo cual no toda forma de intervencin de estado, como accin gubernamental es aspecto estructurante de las polticas pblicas.

Qu aspectos o caractersticas identifican este tipo de intervencin de estado y accin gubernamental. Autores han planteado los siguientes factores o caractersticas estructurantes: (a) Programtica: conjunto de decisiones,

procedimientos y actuaciones diversas de autoridades estatales -gobernantes,

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legisladores, jueces, administradores- las cuales se constituye de manera permanente en un marco para la accin, operando como denominador comn, integrador y referencial del hacer estatal. (b) mbito intervenido: espacio social y grupos poblacionales sobre los cuales recae la accin estatal. (c) Contenido: asuntos sobre el cual recae las actuaciones para el logro de objetivos, resultados e impactos. (d) Coercin: capacidad de imposicin respaldada por monopolio del uso de la fuerza, el manejo ideolgico y la amenaza latente inherente a los mandatos de ley. (e) Orientaciones normativas y de planificacin: criterios, principios y disposiciones de orientacin de conducta a partir de los contenidos de ley, reglas sociotcnicos, y dispositivos que en el tiempo fijan objetivos, resultados, responsables, y asignan recursos. (f) Gobernaza y gobernabilidad.

Cuando abordamos la constitucin de los espacios de controversia en el momento de definicin de directrices de poltica encontramos que stos estaban constituidos por una red de instancias que dibujaban las trayectorias de los requerimientos, los lugares de la visibilidad y la confrontacin; en el caso de la implementacin, igualmente, nos encontramos con una red de instancias que ejecutan la poltica, hace seguimientos y evalan.

Tanto el orden programtico as como la orientacin normativa y de planificacin de las polticas disponen de un componente material que soporta y viabiliza las actuaciones de autoridades estatales y de los administrados: uno de esos componentes son las organizaciones

La ejecucin de directrices de poltica en un mbito de intervencin determinado, por lo regular, requiere la concurrencia de varias organizaciones estatales de diferentes rdenes territoriales (nacionales, seccionales, regionales, municipales), y de diferentes mbitos funcionales (control, asesora, financiacin,

direccionamiento y coordinacin, ejecucin, evaluacin y seguimiento); as como

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de organizaciones internacionales, privadas orientadas al lucro, ONGs y organizaciones comunitarias de base de diversa naturaleza.

En los diseos macro-organizacionales estatales se plantean varias estrategias para la operacionalizacin de las polticas; en casos estos diseos ordenan la accin en funcin de lgicas sectoriales y territoriales; pero tambin en funcin de redes de unidades organizacionales (oficinas, comisiones, grupos de trabajo) que pertenecen en momentos a diversas entidades pero que sin embargo convergen en el tratamiento de asuntos comunes.

Tanto las organizaciones, como las unidades organizacionales son grupalidades formales o dispositivos articuladores de saberes, funcionarios, recursos

econmicos, sistemas de servicios, estrategias gerenciales y programas orientados a ejecutar directrices de poltica

La identificacin de las redes de unidades organizacionales centradas en asuntos o problemas especficos de implementacin de poltica, permiten establecer que no necesariamente stas hacen parte de una misma organizacin, un mismo sector jurdico-administrativo, una misma rama del poder de estado, o a un mismo nivel territorial.

Esta dinmica constituye todo un reto para la ejecucin de las polticas, porque las relaciones entre estos operadores no obedecen necesariamente a jerarquas verticales que garantizan unidad de mando; lo propio de las lgicas de implementacin es la existencia de estrategias gerenciales mltiples, campos de especializacin diversos, culturas organizacionales variadas, dinmicas

institucionales que definen, conciben y priorizan de manera diversa sus propias actividades, objetivos y resultados.

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Un segundo eje del soporte material de la implementacin lo constituyen los sistemas de reglas. A pesar de la existencia de marcos normativo-jurdicos que contribuyen a la unidad de accin, convirtindose en referente comn para las burocracias y los gobernantes (factor programtico), la produccin del

ordenamiento jurdico no es homognea y su discusin, estabilizacin y promulgacin se juega en tiempos polticos y sociales diversos. Dos lgicas de generacin del ordenamiento jurdico afectan la ejecucin de polticas; en un caso se encuentran las normas relacionadas exclusivamente con el campo de intervencin especfico (por ejemplo espacio pblico), en el otro caso se trata de normas transversales a la actividad del estado (por ejemplo; normas relacionadas con el presupuesto; con la contratacin; con el manejo del funcionariado estatal; con las compras del estado, etc.) que no siendo exclusivamente del mbito intervenido pueden afectar de manera directa la ejecucin de diversos tipos de polticas pblicas.

De otra parte, la normatividad de la implementacin no se limita al ordenamiento jurdico sino igualmente a sistemas de reglas sociotcnicas las cuales se imponen a los ejecutores y poblaciones intervenidas, son objeto de control y se incorporan en los dispositivos materiales de los equipamentos estatales (Por ejemplo: las reglas de calidad -ISO-; estndares supranacionales, reglas de seguridad y uso etc.). Una parte de estas reglas se integran a los ordenamientos jurdicos, en tanto que otras se ordenan en manuales, se incorporan a estndares de registros de compra de materiales, se integran a clusulas contractuales, entre otras.

Finalmente, se encuentran de reglas de civilidad que operan en el marco de interacciones sociales de poblaciones intervenidas con la accin gubernamental y administrativa; se trata de principios que orientan prcticas sociales locales que posibilitan o imposibilitan la viabilidad de objetivos y resultados esperados con la intervencin de las administraciones estatales.

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El tercer eje estructurante de la implementacin es sin duda los programas gubernamentales. Los programas y proyectos son integradores de recursos, objetivos, resultados, impactos, funcionarios y modelos gerenciales, poblaciones objeto y territorializacin de la accin. (Rose; 1998).

Es claro que el diseo de directrices de poltica constituye un proceso en el cual se fija un curso para la intervencin de estado, pero es igualmente imprescindible entender que esa orientacin adquiere una nueva dimensin cuando la accin se traduce en un conjunto de objetivos y resultados que cuentan con recursos asignados en tiempos explcitamente programados

Los proyectos son unidad bsica del actuar programtico y con ello su diseo se constituye en un espacio especialmente sensible a la puja poltica y a la reorientacin de la intervencin estatal. La definicin de estrategias de operacionalizacin, el diseo de instrumentos de focalizacin para identificar la poblacin beneficiaria, la determinacin de los mbitos territoriales de atencin prioritaria, son generadores de lgicas de inclusin y exclusin que tienen un alto contenido poltico

Igualmente es este un espacio en el cual se movilizan actores orientados a capturar recursos (proveedores, consultores, asesores) ofreciendo sus servicios a los responsables estatales de operacionalizar la intervencin. Dado lo anterior, la definicin de criterios para licitar y contratar, para supervisar y controlar, se constituyen en asuntos de primer orden, sobre los que gravitan intereses mltiples y proclives a generar dinmicas como la corrupcin y el desplazamiento de objetivos.

6.3 Estrategia de anlisis: Identificacin del plano programtico en la implementacin de la poltica

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El objetivo de esta estrategia de anlisis es la identificacin del nivel operativo de la poltica, en trminos del diseo y ejecucin de planes, programas, proyectos y la determinacin de la orientacin programtica que a ellos subyacen.

Para el caso igualmente se parte de la triada bsica sobre la cual se apoyo el anlisis anterior, vale decir, las organizaciones, las unidades organizacionales y los mbitos de intervencin de la poltica.

El concepto de programtica en polticas pblicas tiene varias sentidos; dos de estas representaciones son relevantes para el caso. La primera de ellas alude a marcos de accin que permiten orientar la actividad y labor de las autoridades pblicas estatales; esos marcos no se corresponden exactamente con estatutos, y no coinciden con documentos que definan de manera explicita y unificada las lneas de actuacin que se han de tener en el proceso de poltica

A pesar de esta caracterstica, la programtica de la poltica permite la articulacin y convergencia de las mltiples y dispersas actuaciones que desde diferentes organizaciones, situaciones y procesos, las autoridades pblicas llevan a cabo para dar solucin a situaciones socialmente problemticas.

La programtica opera sobre la base de dos lgicas; de una parte la integracin y de otro lado la orientacin de sentido. La programtica corresponde a ejes especficos que se constituyen en denominadores comunes para el hacer u omitir estatal, en procesos y procedimientos, en directrices, principios y en ocasiones se inscriben en rutinas institucionales; pero de otra parte, la programtica hace referencia a la existencia de representaciones de naturaleza ideolgica poltica que enmarcan las actuaciones de las autoridades, configurando una oficialidad de estado; subyacen por lo tanto a esta dimensin unos referentes de propuestas de sociedad admisible y de deber ser.

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La segunda representacin sobre la programtica se circunscribe, en parte, a las lgicas de la planeacin y la forma como las grandes directrices de poltica estabilizadas en ordenamientos jurdicos marco, son resignificadas y

operacionalizadas en el seno de organizaciones estatales.

En este nivel del plano programtico de la polticas, la orientacin de la accin y su referencial bsico (representaciones que dan contenido ideolgico poltico al hacer estatal) se circunscriben de manera ms puntual a las situaciones especficas que deben ser resultas con la intervencin. En consecuencia, la orientacin y su contenido adquieren en este momento una dimensin espacio temporal precisa, un horizonte en trminos de objetivos, un lugar de llegada en trminos de resultados, y por lo tanto una asignacin de recursos: se trata, sin ms, de un nivel en el cual la intervencin es viable.

Dado lo anterior la estrategia de anlisis se centra en dos tipos de fenmenos; de una parte los programas y proyectos que operacionalizan la poltica y las estructuras de servicios que no haciendo parte de proyectos soportan la intervencin.

6.4 Estrategias para el anlisis de la red de proyectos de la poltica

Es un imperativo del anlisis no reducir la evaluacin de la poltica a la evaluacin de proyectos, y an la evaluacin de proyectos debe obedecer a criterios que permitan tener como referente el proceso de la poltica.

El primer criterio es agrupar los conjuntos de proyectos atendiendo a los mbitos de intervencin que estructuran el campo de la poltica, el segundo criterio es hacer evaluacin y seguimiento de los proyectos en el marco de perodos que permitan comparar su evolucin, y contrastarlos a la luz del conjunto de los dems proyectos del mbito.

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Es generalizado que en perodos de tiempo cambien los nombres de proyectos o se redefinan parte se sus orientaciones (estrategias gerenciales, criterios de focalizacin, etc.), pero en lo fundamental su continuidad se presenta porque constituyen una respuesta permanente del estado frente a un estado de cosas dado.

La utilizacin de estos dos criterios de evaluacin y seguimiento permiten identificar un conjunto de asuntos que tienen como eje fundamental el mismo proceso de la poltica; vale decir, las lgicas de la gestin de la poltica y no las lgicas de gestin de proyectos, organizaciones o unidades organizacionales. Algunos de las ventajas y problemas que permiten detectar y delimitar esta perspectiva de anlisis son las siguientes: Primero, a partir del conjunto de proyectos de diferentes organizaciones estatales que operacionalizan las actuaciones de estado en el mbito intervenido de la poltica, as como de las estructuras de servicios y actividades estructurantes de la poltica, es necesario establecer el monto de recursos econmicos movilizados y sus fuentes de financiacin.

Es claro que este ejercicio impone una nueva lgica para calcular la cantidad de recursos comprometidos en un campo de la poltica, sobre todo porque se parte, como ya se ha indicado, de la no coincidencia entre lo asignado a los sectores y los territorios y lo realmente invertido en la intervencin objeto de evaluacin.

En buena medida las dificultades que se imponen estan relacionadas con los criterios, procedimientos y modelos con los cuales el estado se permite agrupar los recursos para su asignacin, distribucin, uso y seguimiento. De otra parte, a nivel de proyectos, estructuras de servicios y actividades estructurantes, se presentan problemas de anlisis porque en el marco de un proyecto no

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necesariamente todas las metas apuntan al campo de accin intervenido, y lo mismo se presenta con ciertas estructuras de servicios. De otra parte, el tratamiento y desagregacin de este tipo de informacin presupuestal y financiera, obedece a criterios que no tiene como referente las lgicas del campo de la poltica en su conjunto. Esta misma dificultad se presenta cuando se trata de dar cuenta de la movilizacin de recursos de personal. Segundo, a partir de la disposicin del conjunto de proyectos de la poltica es posible hacer anlisis comparados del campo que permiten visualizar problemas relacionados con la manera como desde cada uno de ellos, se lograr representar en qu consiste las situaciones socialmente problemticas, la forma como se caracterizan las poblaciones, la manera de georeferenciar tanto el mbito intervenido como la intervencin de estado, y el desarrollo de estrategias diferentes y en ocasiones dismiles de gerencia de proyectos y de prestacin servicios. Tercero, la consecuencia inmediata de los dos puntos anteriores es que uno de los factores de anlisis y evaluacin se centra en el problema de los diseos institucionales y la implicacin que stos tienen en la viabilidad de los propsitos de las polticas, as como en la eficacia y eficiencia de sus resultados. En consecuencia, se trata de una lectura desde las dinmicas de conjunto de la poltica y no de una agregacin de interpretaciones proveniente de perspectivas parciales y aisladas de los comportamientos de sus componentes

(organizaciones, proyectos, normatividad, etc.).

El anlisis de los diseos institucionales del campo de la poltica, obedecen a una variedad relevante de puntos de vista que tiene consecuencias tanto para la definicin de criterios, as como para el establecimiento de estrategias y modelos de su evaluacin y seguimiento.

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Por ejemplo, el estudio de los diseos institucionales en materia de los aparatos organizacionales, en el marco de lgicas sectoriales y territoriales, pero a su vez interpretadas y estudiadas a la luz de la forma como operan las redes de unidades organizacionales en procesos de polticas, llevaran necesariamente a plantear intervenciones que afectan directamente la poltica pblica, no centrndose ya de forma exclusiva en el mbito intervenido, sino en las condiciones materiales que posibilitan la intervencin de estado; la percepcin de este tipo de diseos y su progresiva transformacin pueden implicar la disminucin de costos de transaccin y mayor efectividad de las polticas.

De otra parte esta, los diseos institucionales articulados a la movilizacin de recursos, tanto en el plano de los diseos sociotcnicos, la generacin de procesos y procedimiento y la determinacin de instancias, en materias tales como el prepuesto, la planeacin, la generacin de informacin y su uso, entre otras.

El centro de recomendaciones en esta materia ya no tiene como sujeto de control a las organizaciones, sino a procesos, modelos, estrategias con las cuales se compromete la accin de estado y que tiene efectos inmediatos sobre la prestacin de los servicios, la defensa de los derechos de los administrados y el manejo de los recursos estatales.

6.5 Criterios e instrumentos de focalizacin, evaluacin y seguimiento de proyectos

Los proyectos como dispositivos de planificacin, hacen concurrir, articular y movilizar normas jurdicas y sociotcnicas; funcionarios; formas organizativas y recursos financieros. De otra parte, con la ejecucin de proyectos se transforman objetivos en resultados, se identifican y acta sobre poblaciones objeto y es espacios especficos en los cuales se despliega la accin gubernamental

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Para la identificacin de la informacin necesaria que debe ser utilizada en la evaluacin de los proyectos, se elaboran cuestionarios que orientan el trabajo del analista, algunas de las preguntas bsicas son las siguientes: Primero, a partir de los objetivos del proyecto identificar los tipos de accin que se buscan adelantar, la caracterizacin de la poblacin objeto que se busca intervenir, el orden geogrfico en el cual se despliega la accin

Es importante establecer si se establecen criterios mltiples para caracterizar las poblaciones objeto y la georeferenciacin; esto determina coberturas reales. Segundo, a partir de los compromisos y resultados esperados, determinar el tipo de bien o servicio que se busca prestar; este tipo de factor debe estar expresado por lo regular de manera cuantitativa y mediante unidades relacionadas con escalas de medicin utilizadas Tercero, determinar las relaciones que se establecen entre objetivos establecidos, resultados programados, resultados obtenidos y criterios o ndices de cumplimiento de los resultados programados. Sobre estos tipos de ndices es necesario buscar las razones que explican su comportamiento. Cuarto, es necesario establecer cuales son las modalidades mediante las cuales se operacionaliza la accin (unidades organizacionales ejecutoras, o entidades ajenas al estado que operacionalizan la accin). Criterios de focalizacin para la seleccin de operadores, formas contractuales, sistemas de seguimiento y control (interventoras, informes de gestin, actas, tableros de control, etc.) Quinto, determinar la estructura de servicios prestados, sus infraestructuras, dinmicas bajo las cuales operan, formas de acceso, portafolios

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 Sexto, es necesario identificar los instrumentos de focalizacin y su uso. Una de las dinmicas centrales de los procesos de polticas pblicas es el diseo y utilizacin de instrumentos de focalizacin; este tipo de dispositivos permiten establecer espacialmente los lugares intervenidos (coberturas espaciales, puntos de asistencia y su localizacin) y caracterizar las poblaciones objeto, efectivamente beneficiarias de servicios pblicos y produccin de bienes. Dado lo anterior, el diseo y uso de instrumentos de focalizacin es un generador de lgicas de exclusin e inclusin en la intervencin de estado, pero igualmente se convierte en un instrumento de orientacin de los recursos articulados por los proyectos

Todo instrumento de focalizacin supone la existencia de unos componentes bsicos, a saber: De una parte estan los criterios de focalizacin, stos operan como referentes para la orientacin de la accin; estos criterios estn por lo regular ajustados a razones que permiten justificar el principio o principios que orientan en materias como la seleccin de la poblacin objeto; la identificacin de la situacin a intervenir; los valores y/o principios normativo jurdicos que deben primar; entre otros.

De otra parte, se encuentra la identificacin de factores a evaluar para establecer la seleccin de quienes quedarn incluidos y sern beneficiados con la intervencin. Por lo regular, frente a estos factores se generan indicadores que dan cuenta de atributos y comportamiento que deben ser sopesados; as como se establece de manera cuantitativa o cualitativa escalas que permiten la calificacin y la seleccin.

Finalmente, se cuentan con procedimientos, procesos, etapas o momentos para su aplicacin, as dispositivos materiales que ordenan la informacin, permiten su seleccin y uso (Encuestas, modelos, matrices, etc.)

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El estudio de estos tipos de instrumento deben permitir valorar la manera como desde lo proyectos se llega a las poblaciones (su identificacin, tratamiento, seguimiento y atencin), como el alcance de los copamientos territoriales y sus efectos. Sptimo, es necesario establecer las fuentes de financiacin, los montos, la forma de su distribucin en tareas especificas, su orientacin mediante acciones contractuales y el peso de su uso. Octavo, es preciso determinar los soportes de informacin sobre los cuales se apoya el diseo, elaboracin, ejecucin y seguimiento del proyecto, en factores relacionados con los procesos de planificacin, la movilizacin de recursos financieros y de personal, la caracterizacin de las poblaciones y la georeferenciacin de la accin. Adems de la informacin contractual y los reportes de control y gestin.

La informacin de los proyectos debe ser consolidada atendiendo al mbito de intervencin y a lgicas de planificacin como su agrupacin en programas y planes. Finalmente este tipo de informacin programtica y de operacionalizacin debe ser contrastada con la informacin de los anlisis del campo funcional organizacional de la poltica.

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Captulo sptimo Implementacin de directrices de poltica Algunos criterios, instrumentos y estrategias de anlisis

7.1 Marco del trabajo

7.1.1 Objetivo general Delimitar, caracterizar y analizar aspectos relevantes de los procesos de implementacin de polticas pblicas y elaborar un diagnstico parcial del mbito intervenido.

7.1.2 Objetivos especficos Elaboracin de diagnstico sobre el mbito intervenido para el perodo objeto de estudio

Elaborar un diagnstico sobre infraestructura institucional de la implementacin

7.1.3 Proceso de trabajo Elaborar un diagnstico sobre el comportamiento del mbito intervenido que de cuenta sobre situaciones, causas y efectos Hacer una evaluacin de los contenidos normativos jurdicos relacionados con cada uno de los temas relacionados con la implementacin Elaborar matrices que identifiquen los espacios controversiales de la implementacin

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 Caracterizar la red organizacional que operacionaliza los procesos de implementacin de la poltica Identificar de manera integral la red de proyectos, contratos y estructuras de servicios articulados a la implementacin de la poltica

Hacer anlisis por cada matriz, hacer anlisis transversales, hacer inferencias, construir hiptesis y sacar conclusiones

Redactar documentos finales

7.2 Diagnstico mbito intervenido

Un mbito intervenido corresponde a un espacio en el cual actan autoridades pblico-estatales para modificar condiciones e influir sobre la conducta de actores relevantes, con el propsito de lograr resultados deseados que se orienten a resolver una situacin socialmente problemtica. Un diagnstico corresponde a una actividad que se orienta establecer el comportamiento de una situacin socialmente problemtica Descripcin de situaciones socialmente relevantes, estableciendo de manera adecuada momentos y/o perodos claramente registrados en trminos de meses y aos (La informacin utilizada debe estar identificada trminos bibliogrfico documentales y corresponder tanto a documentos de naturaleza cuantitativa como cualitativa) Se debe identificar y sealar las causas que procuran la situacin socialmente problemtica y establecer los efectos e impactos que se derivan de su comportamiento, como tipos de conflictos que ellas se presentan, mediante una

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clara caracterizacin de variables y un adecuado anlisis de las relaciones que se presentan entre stas Establecer y caracterizar mediante informacin cualitativa como cuantitativa la poblacin objeto (individuos, grupalidades formales o informales, estamentos, estratos, etc.). Se deben identificar y definir factores cuyo comportamiento se logre precisar de manera sostenida en el tiempo (Por ejemplo; ao por ao, etc.) o en series de tiempo homogneas que posibiliten comparaciones para realizar inferencias, en el marco de la periodizacin objeto de estudio. Establecer y caracterizar mediante informacin cualitativa y cuantitativa el mbito geogrfico-fsico (Atendiendo a tipologas de naturaleza espacial) Se deben identificar y definir factores cuyo comportamiento se logre precisar de manera sostenida en el tiempo (Por ejemplo; ao por ao, etc.) o en series de tiempo homogneas que posibiliten comparaciones para realizar inferencias, en el marco de la periodizacin objeto de estudio.

Ordene el desarrollo expositivo del diagnstico tomando obligatoriamente las temticas objeto de controversia que se estudiaron en el momento de la definicin de directrices de poltica. Exponga separadamente cada una de ellas en los cuatro aspectos sealados con anterioridad.

Es necesario que exista coherencia y concordancia en la relacin entre factores considerados en los cuatro aspectos constitutivos del diagnstico. La informacin debe ser consistente, presentada adecuadamente mediante cuadros, matrices y grficas que la hagan inteligibles al lector. De otra parte, la informacin debe ser adecuadamente presentada y explicada, as como claramente identificadas sus fuentes.

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El diagnstico del mbito intervenido no debe contar con informacin de las acciones de intervencin estatal, no se debe hacer referencia a la produccin de normas jurdicas, a la prestacin de servicios gubernamentales; tampoco a la accin de funcionarios operadores, jueces y/o magistrados, organismos de control, y actuaciones legislativas

7.3 Diagnstico sobre infraestructura institucional de implementacin

7.3.1 Marco normativo jurdico sobre el cual se apoyan el proceso de poltica

Identificar por temticas el marco normativo relacionado con orientaciones de poltica y aspectos inherentes a la implementacin; as como sentencias o jurisprudencia correspondientes al tratamiento de asuntos residuales de la poltica. Elabore la siguiente matriz por cada temtica trabajada, consignando literalmente la orientacin contenida en la norma

7.3.2 Matriz: Ordenamiento jurdico soporte de la implementacin

NORMAS JURDICAS TEMATICA: IDENTIFICACION AO ASUNTO Contenidos del mandato relacionado con la poltica

Identifique el dispositivo normativo que contiene el mandato (Ley, Decreto, etc.). Colocar ao de expedicin. Seale el asunto que identifica la norma en su parte resolutiva. Copie los contenidos del mandato.

Hacer anlisis del surgimiento, evolucin y transformacin de los contenidos normativos, a partir de la informacin contenida en la matriz.

7.4 Caracterizacin del espacio controversial de la implementacin

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Hacen parte del espacio de controversia de los procesos de implementacin el conjunto de debates, discusiones, polmicas, litigios orientados a establecer criterios, adelantar acciones, modificar procesos, reordenar funciones y dirimir conflictos relacionados con la ejecucin u operacionalizacin de la poltica.

Como se sealo con anterioridad, corresponde al espacio controversia un conjunto de temticas frente a las cuales actores relevantes del proceso de poltica tienen posturas; en consecuencia, determinar y caracterizar en el tiempo los temas sobre los cuales se centran los debates de controversia relacionados con la implementacin en los siguientes trminos:

Tipificar las acciones, litigios y problemas del espacio controversial de la implementacin. Establecer y caracterizar la diversidad de posturas que frente a los temas se dan, e identificar los grupos de controversia o grupos relevantes, y los actores que asumen estas posturas.

Caracterizar los grupos de controversia relacionndolos con acciones, intereses y/o situaciones relevantes del proceso de definicin de directrices gubernamentales. (faccin de partido, grupo de clientela poltica, funcionarios de entidad estatal o privada, faccin o grupo sindical, ONGs, grupos de base, etc.)

Ordene el trabajo de esta parte de la lnea en funcin de cada uno de los temas de controversia. Describa situaciones relevantes relacionadas con el tema, ordene la presentacin del conjunto de argumentos de cada uno de las posturas de los actores relevantes, contraste las posturas y seale las diferencias, nfasis y puntos de encuentro.

109

7.4.1

Caracterizacin

red

de

instancias

que

configuran

debates

estabilizacin de decisiones de implementacin

En primer lugar, establecer y caracterizar la red de instancias que van definiendo el espacio de controversia del proceso de implementacin de estudiada. poltica pblica

Para cada una de las temticas que se trabajaron en la segunda parte de esta lnea caracterizar las instancias de la poltica estableciendo su naturaleza, en los siguientes trminos:

Ubicacin de la instancia en dispositivos organizacionales, cuando se trata de instancias de carcter formal.

Composicin de la instancia. (Quienes pueden acceder a ella desde mandatos de naturaleza legal y dinmicas de orden funcional. Adems, quienes en la situacin espacio/temporal- participaron en los debates y estabilizacin de decisiones).

Asuntos sobre los cuales se ocupa. (Tanto de los establecidos formalmente, considerados en la agenda, como de aquellos puntuales que se dan en el momento de la controversia)

En segundo lugar, es necesario para cada uno de los temas establecer las fechas de realizacin debates, los resultados estabilizados con la discusin de las agendas y ordenar parte de esta informacin en las siguientes matrices:

Para cada uno de estos temas elaborar la matriz correspondiente. Estas matrices ordenan una parte de la informacin presentada con anterioridad y posibilitan hacer anlisis e inferir comportamientos y tendencias.

110

7.4.2 Matrices de puntos de agendas y asuntos estabilizados

AMBITO DE PROBLEMATIZACIN IMPLEMENTACION DE LA POLITICA TEMA: Tema No. 1 PUNTOS DE AGENDA Nombre de la instancia Fecha de reunin Nombre de la instancia Fecha de reunin Nombre de la instancia Fecha de reunin Nombre de la instancia Fecha de reunin ASUNTOS ESTABILIZADOS (Resultados)

Cuando introduzca esta matriz en el trabajo explique al lector, en primer lugar, cual es el objetivo de la matriz, cuales son sus componentes y como se lee la informacin que ella contiene. Despus coloque la matriz con su informacin debidamente organizada. Finalmente, termine con un anlisis de la informacin contenida en la matriz. 7.4.3 Matriz de temas, actores, posturas y caracterizacin de instancias de debates de implementacin:
AMBITO DE ROBLEMATIZACIN IMPLEMENTACION DE LA POLITICA TEMA: Tema No. 1 ACTORES Nombre del actor relevante Grupo de inters representado Fecha de pronunciamiento
POSTURAS ACTORES CARACTERIZACION INSTANCIAS PERFIL FUNCIONAL INSTANCIAS COMPOSICION FUNCIONAL INSTANCIAS COMPOSICION SITUACIONAL INSTANCIAS

Nombre de la instancia Naturaleza de la instancia Ubicacin organizacional

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Por cada uno de estos temas elaborar la matriz. Estas matrices ordenan una parte de la informacin presentada en la segunda y tercera parte de esta lnea y posibilitan hacer anlisis e inferir comportamientos y tendencias.

Cuando introduzca este conjunto de matrices en el trabajo explique al lector, en primer lugar, cual es el objetivo de la matriz, cuales son sus componentes y como se lee la informacin que ella contiene. Despus coloque las matrices con su informacin debidamente organizada. Finalmente, termine con un anlisis de la informacin contenida en el conjunto de matrices.

Para ingresar adecuadamente la informacin en esta matriz tenga en cuenta lo siguiente:

La postura del actor en el debate se coloca literalmente y mediante nota a pie de pgina se seala la fuente documental de la cual se toma el argumento. Recuerde que organizaciones no son instancias. Las instancias formales por lo regular corresponde a unidades organizacionales Tenga en consideracin que los actores son puntuales, corresponden a nombres de personas y no hacen referencia a grupos, unidades

organizacionales, organizaciones, cargos, estamentos o roles. Los perfiles funcionales de las instancias se relacionan con los perfiles funcionales se esas unidades (Comits, salas, comisiones, juntas, entre otros) La composicin funcional con regularidad se refiere a cargos o delegados que representas estamentos, grupos de interes, etc. (Por ejemplo, delegados de ministros, directores, representantes de trabajadores, entre otros) La composicin situacional se refiere al nombre de la persona que en el momento del hecho hace parte de la instancia.

7.5 Red organizacional de apoyo del proceso de implementacin de poltica

112

Elabore la siguiente matriz por cada una de las temticas estudiadas en la cual caracterice cada una de las unidades organizacionales (estatales como no estatales) que operacionalizan la poltica, su mbito de intervencin y las labores que adelantan.

7.5.1 Matriz: Red de unidades organizacionales de la implementacin

UNIDADES ORGANIZACIONALES TEMATICA: AMBITO DE INTERVENCIN DE LA UNIDAD UNIDADES ORGANIZACIONALES PERFIL EJECUTORAS FUNCIONAL DE LA UNIDAD Nombre unidad organizacional y Organizacin Entidad a la que pertenece Perodo actividad TAREAS EN EL MARCO DEL PROGRAMA, PROYECTO, Y/O ACTIVIDAD DEMARCACION PROGRAMATICA, ESPACIAL Y POBLACIONAL Nombre de programa o proyecto mbito geogrfico de intervencin Poblacin objeto

Identifique el nombre de la unidad organizacional que operacionaliza el mandato. Identifique la organizacin en la que se encuentra la unidad que operacionaliza el mandato. Establezca el perodo de tiempo en el cual la unidad ejecuta el proyecto y/o las actividades de implementacin (ao inicio/ mes inicio ao terminacin/mes terminacin. Ej. 2003/02-3003/08).

Identificar literalmente el conjunto de funciones que corresponde al perfil funcional de la unidad organizacional que operacionaliza. Enumerar puntualmente las actividades que la unidad organizacional adelanta en la ejecucin del proyecto o actividad de implementacin. Identificar el nombre del proyecto o programa que se operacionaliza, o la actividad que se adelanta.

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Identificar puntualmente el mbito de intervencin geogrfica en el cual se despliega la accin implementacin (Zona, barrio, cuadra, centros de atencin, etc.).

Identificar puntualmente la poblacin intervenida en la operacionalizacin.

Para cada perodo y tema de la informacin contenida en las matrices, elaborar: (a) Un anlisis por cada uno de los tems contenidos en la matriz, relacionndolos con los dems. (b) Un anlisis transversal comparando periodos y temas. (El anlisis se hace por matriz temtica a partir de la relacin entre variables y atendiendo los contenidos de la informacin)

7.6 Proyectos en el proceso de implementacin

Identificar y analizar, por temtica, aspectos relacionados con el conjunto de proyectos que operacionalizan las orientaciones de poltica.

Primero, elaborar matrices por temas, para identificar componentes bsicos de los proyectos que operacionalizan las polticas. Segundo, elaborar matrices de informe de ejecucin por proyecto. Tercero, elaborar matrices de identificacin de licitaciones y contrataos. Cuarto, elaborar un mapa de trayectoria relacionado con la ejecucin de los proyectos que implementan las orientaciones de poltica

7.6.1 Matriz: Identificacin de proyectos y su anlisis Nombre del proyecto Unidad organizacional encarga de ejecutar el proyecto y/o coordinar su ejecucin y nombre de la organizacin Perodo de ejecucin de proyecto (Rango de mes, ao) Monto del proyecto (Valor total)

114

Poblacin objeto claramente identificada (Si se hace en varias partes del pas, presentar el consolidado y/o por regiones, departamentos, municipios). Sealar aquellas caractersticas que permitieron definir la poblacin objeto y nmero de poblacin.

Objetivos que orientan el proyecto. En los casos que se presente sealar los objetivos generales y especficos. (Identificar la fuente con pie de pgina) Enumerar los resultados obtenidos. (Identificar la fuente con pie de pgina) Para establecer de la composicin de fuentes de financiacin, identificar las fuentes de financiacin y los montos Identificar que tipo de bienes y/o servicios se produjeron y/o prestaros y/o que dispositivos se produjeron que permitieran reglar conductas, procesos y/o procedimientos.

Caracterizar de manera puntual para el proyecto y/o subproyecto (Municipio y/o municipios, veredas, regin, localidad, etc.) el mbito geogrfico cubierto
IDENTIFICACION DE PROYECTOS

Periodizacin:

Temtica: COMPOSICIN BIENES Y/O MBITO OBJETIVOS RESULTADOS SERVICIOS GEOGRAFICO Y OBTENIDOS FUENTES DE PRESTADOS CUBIERTO FINANCIACION

Nombre del proyecto: Unidad ejecutora: Entidad: Perodo: Monto del proyecto: Poblacin objeto:

La presentacin de las matrices de los proyectos debe estar ordenada en bloques por periodos. Cada bloque debe identificarse con el perodo y el nombre del proyecto y/o subproyecto del cual hace parte.

115

Para cada perodo y tema de la informacin contenida en las matrices, elaborar: (a) Un anlisis por cada uno de los tems contenidos en la matriz, relacionndolos con los dems. (b) Un anlisis transversal comparando periodos y temas. (El anlisis se hace por matriz temtica a partir de la relacin entre variables y atendiendo los contenidos de la informacin)

7.6.2 Matriz: Comportamiento de proyectos

COMPORTAMIENTO EJECUCION DE PROYECTOS Periodizacin: LIMITACIONES Y PROBLEMAS Nombre proyecto: del Temtica: LOGROS Y AVANCES

Unidad ejecutora: Entidad: Perodo: Monto del proyecto: Poblacin objeto: Nombre proyecto: del

Unidad ejecutora: Entidad: Perodo: Monto del proyecto: Poblacin objeto:

Elaborar para cada uno de los proyectos establecidos un breve informe que permita establecer: dificultades que se dieron en la ejecucin del proyecto, en trminos de coberturas, financiacin, tiempos, redefinicin de criterios de implementacin, conflictos polticos, econmicos, sociales, tcnicos, entre otrosque se presentaron en la ejecucin. Logros en casos coberturas, avances en trminos de estrategias, consolidacin de las acciones de estado en trminos de capacidades normativas, organizativas, gerenciales, entre otras. Para cada caso se debe sealar la fuente de informacin.

116

En los casos de la existencia de informes consolidados a nivel de programa, se admite hacer el informe con este tipo de informacin. Finalmente, la informacin debe estar adecuadamente organizada e identificada por perodos y por bloques de programas y/o subprogramas.

Para cada perodo y tema de la informacin contenida en las matrices, elaborar: Un anlisis por cada uno de los tems contenidos en la matriz, relacionndolos con los dems. Un anlisis transversal comparando periodos y temas. (El anlisis se hace por matriz temtica a partir de la relacin entre variables y atendiendo los contenidos de la informacin)

7.7 Contratos y licitaciones

Identificar y analizar, por temtica y proyectos, aspectos relacionados con el conjunto de contratos que operacionalizan la ejecucin de acciones operativas de poltica.

7.7.1 Matriz: Contratos y licitaciones Para cada perodo y tema de la informacin contenida en las matrices, elaborar: Un anlisis por cada uno de los tems contenidos en la matriz, relacionndolos con los dems. Un anlisis transversal comparando periodos y temas. (El anlisis se hace por matriz temtica a partir de la relacin entre variables y atendiendo los contenidos de la informacin)

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Tema:

IDENTIFICACION DE PROYECTOS Nombre del proyecto: PRODUCTOS O RESULTADOS DEL CONTRATO

OBJETO DEL CONTRATO Unidad interventora: Identificacin contratista: Perodo/contrato: Monto del contrato: Nmero contrato: del

7.8 Estructuras de servicios, produccin de bienes, servicios de asesora y coordinacin, produccin de normas

Objetivo: Establecer por organizaciones, y para cada uno de los aos estudiados, el conjunto de bienes y servicios prestados (atendiendo a cada uno de los proyectos y programas ejecutados), las actividades de coordinacin, asesora y control (Identificando acciones de interventora) y la produccin de normas durante el proceso de ejecucin de la poltica.

Elaborar una matriz en donde se identifique la entidad, la tipificacin de bienes o servicios producidos y su expresin cuantitativa ao por ao.

Elaborar anlisis cuantitativos y cualitativos por organizacin. Anlisis anuales que integren la totalidad de organizacionales y un anlisis transversal del conjunto de aos estudiados.

Hacer un anlisis que relacione la informacin anterior y la contenida en el tem correspondiente a comportamiento de los proyectos y contratos.

118

Identificar fuentes de informacin de los datos solicitados

7.9 Mapa de trayectorias proceso de implementacin de los proyectos

Elaborar un mapa de trayectoria con la informacin contenida en las partes de la segunda componente. Hacer un anlisis del mapa y presentar las conclusiones.

fecha nombre instancia situacin estabilizada

fecha nombre instancia situacin estabilizada

fecha hecho relevante

fecha nombre instancia situacin estabilizada

fecha nombre instancia situacin estabilizada

fecha hecho relevante

7.10. Elaboracin de narracin sobre la trayectoria de la poltica estudiada (implementacin).

Elaborar la primera versin de una narracin que describa el proceso de implementacin de poltica, atendiendo a la relacin entre ordenamiento jurdico soporte de la implementacin, red organizacional sobre la cual se apoya el proceso de implementacin, elementos estructurantes de los proyectos

implementados, comportamiento en la ejecucin de los proyectos, contratos y licitaciones, y mapas de trayectoria.

Elaborar periodizaciones, descripciones, tipificaciones y anlisis transversales que articulen lo contenido en las matrices elaboradas. Para lo anterior debe: (a) Hacer

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inferencias de naturaleza cuantitativas y graficarlas. (b) Elaborar una hiptesis interpretativa del fenmeno estudiado y sustentarla

Resultados

Documento correspondiente a la implementacin de poltica Documento de naturaleza diagnstica atendiendo a la totalidad de la informacin contenida en la primera y segunda parte del trabajo de campo Resumen ejecutivo de tres pginas Una presentacin de 15 minutos mximo orientado a decisores estatales en Power Point o un programa similar

7. 11 Observaciones y orientaciones sobre procesos de recoleccin y tratamiento de informacin Antes de iniciar el proceso de ubicacin, bsqueda y seleccin de informacin lea atentamente la totalidad de las guas. Es necesario entender, desde el principio, que se trata de un trabajo en el cual debe explorar parte de un proceso de poltica pblica; la exploracin que inicia requiere pensar polticamente el estado colombiano y la situacin social durante un perodo histrico especfico. No necesariamente la informacin que requiere esta disponible en la las organizaciones que se estn estudiando, es importante entender que la informacin se puede encontrar en varias partes del aparato de estado: por ejemplo la informacin presupuestal se puede encontrar en Hacienda o en la Contralora. Dado lo anterior, se requiere que usted piense no solamente en la organizacin sino en trminos de aparato de estado y de organizaciones no estatales relacionadas con el proceso de poltica pblica. Es importante que entienda, en primer lugar, cual es la informacin que usted requiere, si eso no es claro estudie la gua; usted es el orientador de quienes le

120

pueden suministrar la informacin, el funcionario que presta el servicio de informacin no debe adivinar que es lo que usted quiere. Recuerde que las organizaciones estatales y los funcionarios estn en la obligacin de suministrarle la informacin que usted solicita, en este caso no hay informacin restringida. Usted tiene recursos legales para exigir la informacin en caso de que se la nieguen (Derechos de peticin). Presente sus solicitudes por escrito, de manera clara, detallada y con respeto. Finalmente, tramite con tiempo, cuando se requiera hacer uso de derechos de peticin. Tenga en cuenta que los informes de avance como el informe final son documentos que van dirigidos a actores que requieren de su orientacin y gua en el conocimiento de un asunto de estado y de acciones de gobierno. El pblico lector al cual usted orienta cada uno de los trabajos no conoce la gua ni puede asumir la postura de tratar de adivinar que es aquello que usted quiere hacer. Dado lo anterior. Inicie todo avance con una presentacin del trabajo, sealando cual es el problema que busca abordar; justificando de manera clara, sinttica y con referentes empricos; planteando el objetivo del trabajo y utilizando prrafos enumerativos y prospectivos que describan cada una de las partes que el lector va a encontrar en el texto, con el fin de orientar la lectura de quien se ocupe del documento. Igualmente, para cada lnea de trabajo como para cada parte de lnea, seale cual es el objetivo que se tiene; oriente tericamente al lector sobre los conceptos que utiliza; explique al lector como leer las matrices, cuadros, grafas, etc., y seale el propsito que tienen stas en el contexto de la lnea y el trabajo; haga una anlisis de la informacin contenida en la matriz y presntela despus de cada matriz.

121

 La totalidad de los documentos que usted prepara, como cada parte de ellos (lneas, matrices, grafas, mapas, ndices, tablas, fotografas, etc.) son argumentos. Usted como analista crea el hecho, produce el hecho que investiga e interroga, y lo hace construyendo argumentos. No se trata, simplemente, de aplicar reglas para la elaboracin de trabajos escritos; se trata de la produccin de sentido. Todo apartado o parte de este debe iniciarse sealando: (a) Ttulo de identificacin de la parte. (b) Objetivos de la parte. (c) Enumeracin de las partes que sern tratadas. (d) Marco conceptual de los asuntos tratados. Para los casos en los cuales se presenten matrices se de colocar lo siguiente: (e) Nombre de la matriz. (f) Objetivo de la matriz. (g) Grafa de la matriz que identifique al lector las partes que la compone. (h) Explicacin de los tems que componen la matriz. (i) Contenidos de la matriz (informacin). (j) Anlisis de la matriz. (k) Conclusiones derivadas del anlisis.

Atienda a cada uno de los siguientes tems desde los cuales puede evaluar su trabajo:

Perspectiva conceptual: Pertinente, claro y riguroso tratamiento conceptual de cada una de las parte del trabajo en marcos conceptuales, anlisis y conclusiones

Perspectiva Argumental: Adecuada presentacin de cada una de las partes del trabajo (Ttulos, objetivos, partes, etc.). Adecuada construccin de prrafos. Ortografa. Coherencia lgico expositiva. Adecuada presentacin de grafas, mapas, cuadros, matrices, etc. Adecuada identificacin de fuentes

documentales y bibliografas. Concordancia y coherencia en los argumentos. Claridad, pertinencia y coherencia en la construccin de inferencias, hiptesis y conclusiones

122

Informacin: Consignar la informacin solicitada en cada uno de los apartados del trabajo. Confiabilidad y complitud de la informacin solicitada. Consistencia de la informacin. Pertinencia en la informacin. Adecuada utilizacin de informacin cuantitativa y cualitativa. Identificacin de fuentes de informacin.

123

Bibliografa Blumer, Martin. Los contextos nacionales para el desarrollo de la investigacin de la poltica social: Comparacin de la investigacin Britnica y Norte Americana sobre la pobreza y bienestar social. Contenido en Ciencias sociales y estados modernos: Experiencias nacionales e iniciativas tericas. Fondo de cultura Econmica. Mxico. D.F. 1999 Bryson, John y Crosby, Barbara. La planeacin de polticas y el diseo y uso de foros, mbitos y tribunales. Contenido en La gestin pblica su situacin actual. Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 1998. Callon, Michel. Elementos para una sociologa de la traduccin. Mimeo correspondiente al programa universitario de investigacin en ciencia, tecnologa y cultura. Universidad Nacional de Colombia. Contralora de Bogot. Evaluacin del mbito de calidad de la poltica de educacin Distrital desde el plano funcional y programtico. 2004 2006. Bogot. Colombia. 2008 Chevallier Jacques; Loschak, Daniele Los fundamentos de la demanda social y La construccin de la demanda social. Contenido en Ciencia administrativa: teora general de la institucin administrativa. Instituto Nacional de Administracin Pblica. Madrid. Espaa. 1986. Volumen 2, Tercera parte, Ttulo primero, Captulos 1 y 2, Dezalay, Ives; Garth, Bryant. La internacionalizacin de las luchas por el poder: la competencia entre abogados y economistas por transformar los estados latinoamericanos. Universidad Nacional de Colombia. Bogota. Colombia. 2002. Deleuze; Guilles. Los estratos o formaciones histricas: lo visible y lo enunciable (Saber). Contenido en Foucault. Paidos. Espaa. 1987 DeLeon, Peter. Sucesos polticos y las ciencias de las polticas. Contenido en Ciencias sociales y estados modernos: Experiencias nacionales e iniciativas tericas. Fondo de cultura Econmica. Mxico. D.F. 1999 Foucault, Michel. Seguridad, territorio, poblacin. Fondo de Cultura Econmica. Buenos Aires. Argentina 2006. Foucault, Michel. Defender la sociedad. Fondo de Cultura Econmica. Mexico D.F. 2001

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Tabla de contenido Introduccin Captulo primero: Aspectos sobre el saber en polticas pblicas 1.1 Perspectivas de abordaje y produccin de literatura sobre el campo 1.2 Planteamientos sobre la produccin del saber: las ciencias de las polticas Captulo Segundo: Dimensiones y problemas sobre marco funcional de las polticas 2.1 Perspectivas y problemas sobre marco funcional de las polticas 2.2 Perspectiva estatal y polticas pblicas 2.2.1 El concepto de mbitos intervenidos 2.2.2 Formas de intervencin de estado 2.2.3 Organizaciones de estado y planos funcionales de poltica pblica 2.3 Criterios y estrategias de anlisis: identificacin del plano funcional organizacional de la poltica 2.3.1 Demarcacin espacio temporal del proceso de poltica 2.3.2 Estructura plano organizacional de la poltica 2.3.2.1 Identificacin de organizaciones del campo de la poltica 2.3.2.2 Identificacin de funciones de unidades organizacionales 2.3.2.3 Estructura de los campos de intervencin del plano funcional 2.3.2.4 mbitos, acciones administrativas y movilizacin de recursos Captulo Tercero: Identificacin de plano funcional organizacional estatal de la poltica 3.1 Marco del trabajo 3.1.1 Objetivo general 3.1.2 Objetivos especficos 3.1.3 Proceso de trabajo 3.2 Perfiles funcionales generales de la entidad 3.2.1 Matriz: Funciones generales de la entidad 3.3 Perfiles funcionales de unidades organizacionales por entidad 3.3.1 Matriz: Funciones por unidades organizacionales 3.4 Identificacin de campos y subcampos del mbito intervenido 3.4.1 Matriz de campos del mbito intervenido 3.4.2 Matriz de campos transversales 3.5 Informacin jurdica de los campos de intervencin 3.6 Elaboracin de documento sobre planos funcionales Captulo cuarto: Momentos de la definicin de directrices de poltica

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4.1 Configuracin de la necesidad social y reclamo 4.2 Situacin socialmente relevante y problematizacin 4.2.1 Plexos de sentido 4.2.2 Procesos de traduccin e identificacin de actores 4.2.3 Movilizacin y enrolamiento 4.3 Espacio de controversia: tematizacin, red de instancias y directrices de poltica Captulo quinto: Definicin de directrices instrumentos y estrategias de anlisis de poltica. Algunos criterios,

5.1 Orientaciones generales y tipos de informacin requerida 5.1.1 Objetivo general 5.1.2 Objetivos especficos 5.1.3 Tipos de informacin requeridos 5.1.4 Proceso de trabajo 5.2 Espacio de problematizacin para la definicin de directrices de poltica 5.2.1 Objetivos 5.2.2 Introduccin 5.2.3 Primer componente: Identificacin de posturas y actores en instancias organizativas 5.2.4 Segundo componente: identificacin de posturas en documentos 5.2.5 Tercer componente: Caracterizacin de la red de instancias de debate y estabilizacin de directrices de poltica 5.2.6 Matriz: Temticas, actores, posturas e instancias de procesos de definicin de directrices 5.2.7 Matriz: Tematizacin a partir de documentos 5.3 Identificacin de directrices de poltica 5.3.1 Objetivos 5.3.2 Caracterizacin de agendas de estabilizacin de directrices de poltica pblica 5.3.3 Matriz: identificacin de directrices de poltica estabilizadas 5.3.4 Propsitos y objetivos que hacen parte de las directrices de poltica 5.4 Elaboracin de contextos 5.4.1 Objetivos 5.5 Elaboracin de mapas de trayectoria definicin de directrices de poltica 5.6 Elaboracin de documento base sobre definicin de directrices de poltica Captulo sexto: Momentos de la implementacin de poltica 6.1 Directrices, agendas operativas y espacios de problematizacin de la implementacin 6.2 Instancias de implementacin, programas y redes

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6.3 Estrategias de anlisis: identificacin del plano programtico en la implementacin de poltica 6.4 Estrategias para el anlisis de la red de proyectos de poltica 6.5 Criterios e instrumentos de focalizacin, evaluacin y seguimiento de proyectos Captulo sptimo. Implementacin de directrices de poltica. Algunos criterios, instrumentos y estrategias de anlisis 7.1 Marco del trabajo 7.1.1 Objetivo general 7.1.2 Objetivos especficos 7.1.3 Proceso de trabajo 7.2 Diagnstico mbito intervenido 7.3 Diagnstico sobre infraestructura institucional de implementacin 7.3.1 Marco normativo jurdico sobre el cual se apoya el proceso de poltica 7.3.2 Matriz: ordenamiento jurdico soporte de la implementacin 7.4 Caracterizacin del espacio controversial de la implementacin 7.4.1 Caracterizacin red de instancias que configuran debates y estabilizacin de decisiones de implementacin 7.4.2 Matrices de puntos de agendas y asuntos estabilizados 7.4.3 Matriz de temas, actores, posturas y caracterizacin de instancias de debates de implementacin 7.5 Red organizacional de apoyo del proceso de implementacin de poltica 7.5.1 Matriz: red de unidades organizacionales de implementacin 7.6 proyectos en el proceso de implementacin 7.6.1 Matriz: identificacin de proyectos y su anlisis 7.6.2 matriz: comportamiento de proyectos 7.7 Contratos y licitaciones 7.8 Estructuras de servicios, produccin de bienes, coordinacin y produccin de normas 7.9 Mapa de trayectorias proceso de implementacin de proyectos 7.10 Narracin trayectorias de implementacin 7.11 Observaciones y orientaciones sobre procesos de recoleccin y tratamiento de informacin

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