LA CUESTIÓN PREVIA

Reglamento del Congreso

Artículo 60. Las cuestiones previas se plantean en cualquier momento del
debate y antes de las votaciones, a efecto de llamar la atención sobre
un requisito de procedibilidad del debate o de la votación basado en
hechos o solicitar el regreso de un asunto a Comisiones por no
encontrarse suficientemente estudiado. El Presidente concederá un
máximo de tres minutos para plantearla y de inmediato la someterá sin
debate a votación; sin embargo, en casos excepcionales puede abrir
debate, señalando el tiempo máximo que concederá a cada orador
para intervenir.

Cuestión Previa

En el transcurso del debate, antes de las votaciones, pueden plantearse

cuestiones previas para llamar la atención sobre un requisito de
procedibilidad del debate o de la votación o para solicitar el regreso de
un asunto a comisiones por considerarse que no se encuentra lo
suficientemente estudiado.

El Presidente concede un máximo de tres minutos para plantear la

cuestión previa y de inmediato la somete sin debate a votación. Sin
embargo, en casos excepcionales puede abrir debate, señalando el
tiempo máximo que concederá a cada orador para intervenir (Art. 60 del
RC).

Si se plantea una cuestión previa de vuelta a Comisiones y, luego de

sometida a votación, es aprobada, el Presidente ordena la remisión o el
reenvío y, consulta al Pleno el plazo (Art. 78, 4to. párr. del RC).
¿Qué es una cuestión previa, y cómo se diferencia de una cuestión de
orden? Las diferencias centrales con la cuestión de orden son la materia
y el efecto. La materia de una cuestión de orden es la interpretación o
aplicación del reglamento. La de una cuestión previa puede ser de
cualquier naturaleza, excepto la reglamentaria, que debe ser tratada
como cuestión de orden. Y en cuanto al efecto, el de la cuestión de
orden no es la suspensión del debate bajo consideración del Pleno. El
efecto de la cuestión previa es, por el contrario, interrumpir o suspender
el debate. Un tipo de cuestión previa es la denominada “cuestión previa
de aplazamiento”, por la cual un debate puede ser aplazado
indefinidamente.
Las siguientes son las cuestiones previas más comunes:

* para aplazar (suspender o interrumpir) la discusión por tiempo

determinado o indeterminado;
* el pase de la iniciativa a otras Comisiones;
* la vuelta a Comisión del dictamen;

* la presencia del autor de una iniciativa, de los miembros de la comisión

dictaminadora, o de los ministros competentes sobre asunto que se
discute en el Pleno; o,

* el agotamiento del debate y consulta inmediata de la materia en

discusión.

En todos estos casos se presume que la materia es competencia del

Pleno, por lo que no es regular extraerlas de su jurisdicción mediante un
órgano distinto.

Las cuestiones previas pueden o no tener naturaleza incidental. Esto

quiere decir que pueden o no incidir sobre el tema principal en debate.
Existen casos cuando mediante una cuestión previa se plantea un tema
por completo ajeno a la materia en discusión. Casos de este tipo se
presentan cuando debe ponerse en conocimiento del Congreso algún
acontecimiento excepcionalmente grave o importante que exige se
suspenda el trámite normal de los trabajos parlamentarios.

Un supuesto no infrecuente tanto como inciertamente resuelto es la falta

de uniformidad en el criterio relativo a si cabe o no plantear una cuestión
previa en el curso de una interrupción al orador. Existe el reiterado
reclamo y pretensión, en efecto, de que durante las interrupciones no
procede plantear una cuestión previa. Sin embargo, los Presidentes han
tenido criterio concesivo o permisivo respecto de esta regla. Así ocurre,
aunque siempre a título de una excepción a la norma, que se ha
consentido en la admisión de cuestiones previas durante una
interrupción.

Uno de los casos recientes más destacados, en medio de una trayectoria

relativa e inciertamente continua, regular y uniforme en contra, tuvieron
sentido distinto las cuestiones previas presentadas, en el período 2006-
2011, durante una interrupción por el congresista Abugattás Majluf en la
sesión del 31 de agosto del 2006, cuando se debatía la ley orgánica del
RENIEC; la presentada por el congresista Otárola Peñaranda en la sesión
del 1 de marzo del 2009, para que el proyecto de avance de la inversión
pública retorne a la Comisión de Presupuestos y Cuenta General; la
presentada por el congresista Bruce Montes de Oca en la sesión del 29
de octubre del 2009, durante el debate sobre la penalización por
conducir en estado de ebriedad para votar por separado los niveles de
alcoholemia en el transporte privado. De modo similar, en el período
2011-2016, el pedido de dar por agotado el debate sobre el
otorgamiento de facultades investigadoras a la Comisión de Fiscalización
para que conozca las irregularidades denunciadas en SUNARP, en el
curso de una interrupción a la intervención del congresista Apaza
Ordoñez, que presentó el congresista Lay Sun, en sesión del 22 de marzo
del 2012, la misma que se aprobó a mano alzada. También dentro del
período 2011-2016 se concedió la presentación de cuestiones previas en
el espacio de una interrupción en las sesiones de los días 22 de setiembre
y 13 de octubre de 2011, por los congresistas Diez Canseco Cisneros, y
Bruce Montes de Oca, respectivamente, las mismas que no fueron
aprobadas luego de la consulta realizada por el Presidente.

Planteada una cuestión previa el Presidente puede o no abrir debate

sobre ella. Si lo hace, sin embargo, debe cuidar que no se presenten más
cuestiones previas dentro del debate de una cuestión previa sin resolver.
No caben, en efecto, cuestión previa de cuestión previa. Si excepcional
e inevitablemente se presentaran varias cuestiones previas
sucesivamente, o cuestiones previas condicionadas al resultado de la
votación sobre una cuestión previa anterior, el trámite regular exige que
el Presidente ponga al voto cada cuestión previa en el orden en que
fueron presentadas. No lo hace si el autor de una de las cuestiones
previas la retira antes de ponerla al voto, ya sea por iniciativa propia o
por sugerencia de la presidencia.

Concepto en el Derecho Penal

La Cuestión Previa es un medio de defensa técnico que se opone a la

acción cuando falta algún requisito de procedibilidad, por lo tanto,
conforme lo expone Marco de la Cruz Espejo en su libro Cuestión Previa y
otros mecanismos de defensa, en referencia al citado medio, el requisito
de procedibilidad nada tiene que ver con la verdad o la falsedad de la
imputación ni con los elementos de la tipicidad. Se trata simplemente de
condiciones que, sin referirse al delito mismo, deben cumplirse porque así
lo dispone la ley penal. Esta pone en conocimiento la ausencia de un
requisito de procedibilidad. De ser así, la Cuestión Previa será
considerada fundada al existir un obstáculo a la acción penal.

Son requisitos de procedibilidad todas aquellas causas que condicionan

el ejercicio de la acción penal y sin cuya presencia no es posible
promoverla. Por ello, la Cuestión Previa constituye un medio, un obstáculo
al ejercicio de la acción penal que reclama que se cumplan
determinados actos señalados por ella, los mismos que son exigidos por
ley.

En los casos de Antejuicio Constitucional al que tienen derecho los altos

dignatarios del país, se trata de un procedimiento especial que debe
cumplirse y la norma procesal debe ser respetuosa de tal procedimiento,
siendo el trámite el señalado en los artículos 99 y 100 de nuestra Carta
Magna. El derecho a antejuicio es una prerrogativa prevista a favor del
Presidente de la República, los congresistas, los ministros de Estado, los
miembros del Tribunal Constitucional, así como los del Consejo de la
Magistratura, los vocales supremos, los fiscales supremos, el Defensor del
Pueblo y el Contralor General de la República, planteándose desde que
ejercen el cargo y hasta cinco años después que hayan cesado en éste.