Apuntes sobre la reforma de la

inmunidad parlamentaria
Resulta necesario reformar la actual regulación de la inmunidad parlamentaria a fin de
evitar blindajes e impunidad

Recientemente, la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso

de la República aprobó por mayoría el dictamen de 30 de junio de 2020
que agrupa sendas iniciativas legales[1] (14 en total) de diversos grupos
políticos y que modifica el artículo 93 de la Constitución de la siguiente
manera:

“Artículo 93: los congresistas representan a la Nación. No están sujetos a

mandato imperativo ni a interpelación.

No son responsables ante autoridad ni órgano jurisdiccional alguno por

las opiniones y votos que emiten en el ejercicio de sus funciones.
Los procesos penales contra congresistas por delitos comunes
cometidos durante su mandato son de competencia exclusiva de la
Corte Suprema de Justicia”.

Se trata de un dictamen que aborda el tema de la inmunidad

parlamentaria, la cual durante mucho tiempo ha sido objeto de crítica y
debate en el ámbito académico y político. En primer lugar, hay que tener
en cuenta la naturaleza y regulación actual de la inmunidad
parlamentaria como prerrogativa constitucional de los/as congresistas de
la república: la inmunidad parlamentaria constituye una garantía procesal
penal de índole política de la que genera que los/as congresistas no
puedan ser detenidos (inmunidad de arresto) ni procesados (inmunidad
de proceso) sin la aprobación previa del Parlamento[2].

En el caso de la inmunidad de arresto, esta prerrogativa aplica

para procesos penales iniciados previamente a la elección de
congresistas como también para aquellos que se iniciaron después
de ella, lo importante es que el pedido de arresto se presente con
posterioridad a la elección de los legisladores y hasta un mes
después de cesar en sus funciones[3]. Respecto de la inmunidad de
proceso cabe notar que “las investigaciones fiscales y procesos penales
contra parlamentarios por delitos comunes seguirán su curso y no
requerirán el levantamiento de inmunidad de proceso, siempre y cuando
la formalización de la investigación preparatoria o la instrucción se haya
iniciado antes de ser proclamados congresistas”[4].

Las características y requisitos esenciales de esta prerrogativa aplicable

a todo congresista son los siguientes: i) otorga el privilegio de no ser
detenidos ni procesado penalmente sin autorización previa del
Congreso, ii) se evalúan presuntos hechos de connotación jurídico-
penal, iii) se aplica exclusivamente para delitos comunes (no delitos de
función), iv) el objetivo es verificar que la imputación no tiene contenido
exclusivamente político, v) la consecuencia del levantamiento de la
inmunidad es que el congresista pueda ser detenido o procesado por el
fuero común, vi) la vigencia de la inmunidad se inicia desde la elección
de los congresistas hasta un mes después de haber cesado en el
 cargo, y vii) para el levantamiento de la inmunidad se requiere la mitad
más uno del número legal de miembros.

El artículo 16 de Reglamento del Congreso establece el procedimiento

para tramitar el levantamiento de la inmunidad parlamentaria, dejando en
claro que “la inmunidad parlamentaria no protege a los/as congresistas
contra las acciones de naturaleza diferente a la penal, que se ejerzan en
su contra, ni respecto de los procesos penales iniciados ante la autoridad
judicial competente, con anterioridad a su elección, los que no se
paralizan ni suspenden”.

“La existencia de la inmunidad parlamentaria

es evitar que por motivaciones estrictamente
políticas se judicialice a congresistas
entorpeciendo su labor legislativa y de
fiscalización”.
Actualmente, de manera resumida, el procedimiento de levantamiento de
la inmunidad parlamentaria se desarrolla como sigue:

1. La petición para que se levante la inmunidad parlamentaria y se autorice

a tramitar un proceso penal en contra de un Congresista será formulada
por una Comisión conformada por Vocales Titulares de la Corte Suprema
de Justicia designada por su Sala Plena ante el Congreso.

2. El presidente del Congreso pone en conocimiento de la Comisión de

Levantamiento de Inmunidad Parlamentaria.

3. Una vez admitida la solicitud, el Presidente de la Comisión de

Levantamiento de Inmunidad Parlamentaria convoca a sesión y cita al
Congresista para que ejerza personalmente su derecho de defensa. Una
vez emitido el dictamen por la Comisión, el Consejo Directivo del
Congreso lo consignará en la Agenda del Pleno a fin de someterlo al
debate y votación correspondiente. El Congresista aludido en la
solicitud de levantamiento de fuero tiene derecho a usar hasta 60
minutos en su defensa. El levantamiento del fuero procede con los
votos conformes de la mitad más uno del número legal de Congresistas.

4. Lo resuelto por el Pleno es comunicado a la Corte Suprema de Justicia

a fin de que se procese penalmente al funcionario.
Como se puede observar, se trata de un procedimiento que se
desarrolla en sede del propio parlamento al cual pertenece el/la
congresista en cuestión. Precisamente, este punto es el que diversos
autores han criticado, dado que el Congreso se estaría convirtiendo en
una suerte de “juez y parte” al mismo tiempo para determinar cuando
un congresista puede ser llevado a la justicia ordinaria.

En efecto, en el ámbito doctrinal, son plurales las opiniones de expertos

que se inclinan por una reforma de la vigente regulación de la inmunidad
parlamentaria. Así, Latorre señala que “la inmunidad parlamentaria está
en crisis y hay voces doctrinales e incluso -como vimos- legislaciones
que han optado por erradicarla del ordenamiento jurídico, en vista de que
atenta contra la igualdad entre todos los ciudadanos, toda vez que las
causas que la originaron se han ido superando y hoy ya no resulta
indispensable”[5]. En un sentido similar, Francisco Eguiguren señala
que la “tendencia predominante en el Derecho parlamentario
contemporáneo es restringir la inmunidad parlamentaria e, incluso,
eliminarla, por estimar que en un régimen democrático no se justifica
mantener privilegios a favor de determinados procesados”[6]. Por su
parte, Cesar Landa suscribe la posición que plantea la eliminación
completa de la inmunidad parlamentaria: “su eliminación se presenta
como una cuestión de estricta urgencia, a fin de combatir el alto nivel de
corrupción que se ha evidenciado en distintos congresistas y que se
refleja en la baja aprobación popular que actualmente goza el
parlamento”[7]. Legislaciones como la colombiana, por ejemplo, siguen
este modelo de abolición completa de la prerrogativa.

Al respecto, hay que tener en cuenta que el fundamento constitucional de

la existencia de la inmunidad parlamentaria es evitar que por
motivaciones estrictamente políticas se judicialice a congresistas
entorpeciendo su labor legislativa y de fiscalización. Mediante de la
inmunidad parlamentaria se evita una posible injerencia en las funciones
del Órgano Legislativo[8]. En tal sentido, una supresión absoluta de
esta prerrogativa puede terminar afectando irrazonablemente el
funcionamiento democrático del Congreso, por lo que, más bien,
habría que apoyar la tesis que propone su reforma y restricción en vista
de que anteriormente se ha utilizado abusivamente, dotándose con ella
de una patente de impunidad para congresistas vinculados seriamente a
delitos y casos de corrupción[9].

En primer lugar, no parece razonable que actualmente exista la

inmunidad de arresto y proceso para hechos delictivos cometidos con
anterioridad al cargo de congresistas. Si estos hechos se han cometido
cuando no tenían ninguna función legislativa, el cargo congresal no
debería dotarles de ningún trato privilegiado ante la justicia. En
segundo lugar, si, como hemos dicho, las responsabilidades que se
examinan en el procedimiento de levantamiento de la inmunidad son de
naturaleza penal, no resulta conveniente que sea un ente
eminentemente político como el Congreso el que lleve a cabo el
análisis del caso. Lo que debe descartarse son exclusivas motivaciones
políticas en una investigación o proceso penal contra un/a congresista,
pero ello pasa esencialmente por verificar que se trata de un caso con
sustento “penal”; dicho análisis “penal” no lo puede hacer un/a
congresista, sino un operador jurisdiccional que garantice objetividad
en todo caso.

Al respecto, a nivel comparado, en Chile se otorga la competencia del

levantamiento de la inmunidad parlamentaria a un órgano jurisdiccional
distinto al Congreso: “ningún diputado o senador, desde el día de su
elección o desde su juramento, según el caso, puede ser acusado o
privado de su libertad, salvo el caso de delito flagrante, si el Tribunal de
Alzada de la jurisdicción respectiva, en pleno, no autoriza previamente la
acusación declarando haber lugar a formación de causa. De esta
resolución podrá apelarse para ante la Corte Suprema” (Art. 61 de la
Constitución chilena).

Partiendo de estas consideraciones, la propuesta de modificación del

artículo 93 de la Constitución por parte del dictamen de 30 de junio de
2020 antes referido, plantea una fórmula intermedia interesante que
restringe la inmunidad parlamentaria a delitos comunes cometidos en el
ejercicio de la función congresal y otorga competencia para ello a la
Corte Suprema de Justicia. Como se señaló, en la medida en que el
análisis de un hecho delictivo tiene carácter técnico-jurídico, lo
razonable es que un órgano jurisdiccional imparcial e independiente
conozca de estos casos para el levantamiento de la inmunidad. En
este punto, se coincide con la opinión de Prado Saldarriaga cuando se
sostiene que una Sala de la Corte Suprema puede ser la más idónea
para cumplir esta tarea[10].

(*) Investigador en Idehpucp, coordinador del Proyecto Anticorrupción

[1] Proyectos de Ley 4855, 4860, 4882, 4939, 5066, 5155, 5243, 5254, 5310, 5319, 5330, 5348,
5476 y 5477/2020-CR.
[2] Sentencia del Tribunal Constitucional N 0006-2003 (fundamento 5).
[3] Cfr. PROÉTICA. La inmunidad parlamentaria. Breve análisis de esta prerrogativa
constitucional. Proética, Lima, 2019. p. 11 y 12.
[4] Ibíd. p. 11.
[5] Latorre Boza, D. (2008). Inmunidad Parlamentaria. Derecho & Sociedad, (31), p. 174.
[6] EGUIGUREN PRAELI, Francisco. «Inmunidad parlamentaria, TC y privilegios personales».
En: Diario Perú 21, Lima, 22 de marzo de 2007.
[7] LANDA ARROYO, Cesar. “La eliminación de la inmunidad parlamentaria”.
En: https://www.enfoquederecho.com/2019/05/17/la-eliminacion-de-la-inmunidad-parlamentaria/
[8] Ríos, J. C. (2008). Inmunidad parlamentaria, acceso a la justicia y proteccion del derecho al
honor. Pensamiento Constitucional, 14(14), p. 297.
[9] Latorre Boza, D. (2008). Inmunidad Parlamentaria. Derecho & Sociedad, (31), p. 175.
[10] Ver Peru 21. Juez Víctor Prado: “La Corte Suprema debe levantar la inmunidad
parlamentaria”, 30 de junio de 2020. En: https://peru21.pe/politica/inmunidad-parlamentaria-
juez-victor-prado-la-corte-suprema-debe-levantar-la-inmunidad-parlamentaria-noticia/