CASO PRCTICO 3 - LA LEY ORGNICA

Principios e instituciones constitucionales

Fuente: http://ocw.uniovi.es/mod/page/view.php?id=850

OBJETIVO:

Familiarizarse con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y con la funcin

de ste como supremo intrprete de la Constitucin.

Profundizar en el concepto y naturaleza de la Ley Orgnica y de su deslinde con

la Ley ordinaria.

Acercarse a las funciones del Tribunal Constitucional y, ms concretamente, al

control de constitucionalidad de las normas con rango de ley

MATERIA QUE SE TRABAJA:

La Ley Orgnica

INTRODUCCIN:

La Ley Orgnica 1/1992, de 21 de febrero, sobre proteccin de la Seguridad

Ciudadana dispona en su redaccin originaria, en el artculo 21.2, que

Los agentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad slo podrn proceder a la entrada y
registro en domicilio en los casos permitidos por la Constitucin y en los trminos que fijen las
Leyes. A los efectos de lo dispuesto en el prrafo anterior, ser causa legtima para la entrada y
registro en domicilio por delito flagrante el conocimiento fundado por parte de las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad que les lleve a la constancia de que se est cometiendo o se acaba de
cometer alguno de los delitos que, en materia de drogas txicas, estupefacientes o sustancias
psicotrpicas, castiga el Cdigo Penal, .

Previamente, en el art. 9 se regulan los aspectos relativos a la tenencia del DNI,

entre ellos, su obligatoriedad a partir de los catorce aos, y los elementos que
formarn parte del mismo, como la fotografa y la firma de su titular, as como los
datos personales que se determinen reglamentariamente, respetando el derecho a la
intimidad de la persona, y sin que, en ningn caso, puedan ser relativos a raza,
religin, opinin, ideologa, afiliacin poltica o sindical o creencias.

1
MATERIALES:

Constitucin espaola

Ley Orgnica 1/1992, sobre proteccin de la Seguridad Ciudadana

STC 5/1981 (FFJJ 20-25). Concepto y naturaleza de la ley orgnica.

STC 224/1993 (FFJJ 2-4); 341/1993 (FFJJ. 8-9): interpretacin restrictiva de las
reservas de ley orgnica

STC 135/2006 (FFJJ 2-5) deslinde materia de ley orgnica y de ley ordinaria
(autonmica).

PREGUNTAS

1. La regulacin legislativa de las condiciones de la entrada policial en un domicilio,

tal y como realizaba el antiguo art. 21.2 de la LOPSC:

a. est sometida a reserva de ley orgnica al desarrollar un derecho

fundamental

b. puede regularse mediante una ley ordinaria, siempre y cuando se apruebe por
mayora absoluta NO (reserva)

c. puede remitirse al reglamento, siempre y cuando lo autorice expresamente la

ley no cabe deslegalizacin

d. no afecta al desarrollo de un derecho fundamental, sino a la regulacin de su

ejercicio es una limitacin

Razonamiento:

2. De acuerdo con la concepcin material de Ley Orgnica seguida por la

jurisprudencia del TC, el art. 9 LOPSC, que regula los reseados aspectos del DNI:

a. puede formar parte sin ningn problema de la Ley Orgnica, congelando su

rango La reserva ha de entenderse de forma restrictiva

b. es inconstitucional porque no regula ninguna de las materias del art. 81.1 CE.
NO, caben materias conexas

2
 c. regula una materia conexa a las previstas en el art. 81.1 CE, a la que el
legislador ha de quitarle su carcter orgnico

d. podra haber sido aprobado por mayora simple del Congreso NO, porque
la votacin sobre la Ley Orgnica es de conjunto

Razonamiento:

3. El art. 9 LOPSC:

a. puede ser derogado por una ley ordinaria posterior, aunque el legislador no le
prive de su carcter orgnico en la disposicin adicional de la ley

b. slo podra ser modificado o derogado por una ley orgnica posterior no, si
se ha exceptuado el rango por el legislador. Tambin podra eliminarlo el
Congreso

c. podra haber sido aprobado por la mayora simple del Congreso NO

d. slo puede ser derogado por una ley ordinaria posterior si el legislador le priva
de su carcter orgnico en la disposicin adicional de la ley NO, funcin
del TC

Razonamiento:

4. La concepcin formal de ley orgnica, relaciona a sta con la ley ordinaria de

acuerdo con un criterio de:

a. reserva

b. jerarqua

c. distribucin de materias

d. aplicabilidad

3
 ANEXO Jurisprudencia seleccionada del Tribunal Constitucional
STC 6/1982, de 22 de febrero
El Consejo Ejecutivo de la
Generalidad de Catalua y el
Gobierno vasco plantean un conflicto
de competencia en relacin con el RD
sobre funcionamiento en el Pas Vasco
y Catalua de la Alta Inspeccin del
Estado en materia de enseanza no
universitaria.
FUNDAMENTOS JURDICOS
6. El Consejo Ejecutivo de la
Generalidad, en sus alegaciones,
expresa que el Real Decreto que
regula la Alta Inspeccin carece de
rango adecuado a este efecto, pues
debiera haberse hecho en texto con
rango de Ley Orgnica, o, al menos,
en texto con rango formal de Ley. Es
decir, que en su criterio se ha infringido
la reserva de Ley Orgnica o la simple
reserva de Ley. Y ello () porque el
concepto de Alta Inspeccin, en los
trminos que resulten del Decreto,
afecta al desarrollo de un derecho
fundamental -la enseanza; art. 27 de
la CE, dentro del ttulo I, bajo el
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STC 76/1983, de 5 de agosto
Recurso previo de inconstitucionalidad
contra la LOAPA (Ley Orgnica de
Armonizacin del Proceso
Autonmico).
FUNDAMENTOS JURDICOS
2. Por lo que se refiere al carcter
orgnico del Proyecto de LOAPA, los
recurrentes apoyan sus alegaciones
en la interpretacin del art. 81.1 de la
Constitucin contenida en la Sentencia
de este Tribunal Constitucional de 13
de febrero de 1981.
Partiendo de esta base, emitir un juicio
sobre la constitucionalidad del
4
epgrafe De los derechos y de los
deberes fundamentales- (...)
El Tribunal no comparte estas
argumentaciones porque: a) el Real
Decreto no desarrolla el derecho
fundamental de la enseanza, sino
que regula un organismo creado por
Ley Orgnica (LOECE); precisamente
en desarrollo -ella s- de ese derecho
fundamental; y el art. 81 de la CE se
refiere al desarrollo directo de los
derechos fundamentales, pues este
artculo y las otras muchas alusiones
de la Constitucin al instrumento de la
Ley Orgnica en materias concretas,
que, como se ha dicho, convierte a las
Cortes en constituyente permanente
no puede extremarse, con los
importantes problemas de consenso
interno que conlleva, al punto de
convertir el ordenamiento jurdico
entero en una mayora de Leyes
Orgnicas, ya que es difcil concebir
una norma que no tenga una conexin,
al menos remota, con un derecho
fundamental ()
Proyecto en su condicin de Ley
orgnica exige analizar, en primer
trmino, si las materias contenidas en
los seis ttulos que lo integran
corresponden a las comprendidas en
el art. 81.1 de la Constitucin, bien
expresamente o bien por remisin a
otros preceptos constitucionales en los
que se establece reserva de Ley
orgnica, y sta es la lnea argumental
seguida por los recurrentes.
()
a) La justificacin del carcter orgnico
del Proyecto a travs de su conexin
con los derechos y deberes
fundamentales se apoya en dos
premisas bsicas: 1 que el principio
de igualdad constituye uno de los
derechos fundamentales a los que se
refiere el art. 81.1 de la Constitucin, y
2 que el Proyecto garantiza la
igualdad de derechos de las
Comunidades Autnomas y, a travs
de ella, la igualdad de todos los
espaoles reconocida en diversos
preceptos constitucionales y, en
relacin con la organizacin territorial
del Estado, garantizada de modo
especial en el art. 149.1.1
Sostiene el Abogado del Estado que el
principio de igualdad no es slo una
directriz que ha de inspirar toda la
actividad legislativa, sino tambin un
derecho fundamental susceptible de
desarrollo normativo, pues la reserva
de Ley orgnica en materia de
derechos fundamentales debe
extenderse, como mnimo, a los
derechos accionables en amparo,
entre los que se encuentra el de
igualdad.
Esta equiparacin entre las materias
que pueden ser objeto de recurso de
amparo y las que han de ser reguladas
por Ley orgnica no resulta
constitucionalmente defendible. En
primer lugar, el art. 53 de la
Constitucin establece que cualquier
ciudadano podr recabar, a travs del
recurso de amparo, la tutela de las
libertades y derechos reconocidos en
el art. 14 y en la Seccin Primera del
captulo II, mientras que el art. 81.1, al
definir las materias propias de Ley
orgnica, se refiere al desarrollo de
los derechos fundamentales y de las
libertades pblicas, que es
precisamente la rbrica utilizada para
designar el conjunto de los artculos
comprendidos en la Seccin Primera
del captulo II. Es preciso sealar que
la actual expresin contenida en el art.
5
81.1 es el resultado de la
transformacin experimentada por el
texto constitucional a lo largo del
debate parlamentario, desde su
redaccin inicial -desarrollo de los
ttulos I y II de la Constitucin- hasta
la final aprobada en la Comisin Mixta
Congreso-Senado, y que pone de
manifiesto la preocupacin del
legislador constituyente por precisar
qu materias dentro del ttulo I habran
de quedar sujetas a reserva de Ley
orgnica. Existe, pues, una exclusin
expresa del art. 14 en el art. 81. 1 de la
Constitucin. Tal exclusin, por otra
parte, est justificada porque la
igualdad reconocida en el art. 14 no
constituye un derecho subjetivo
autnomo, existente por s mismo,
pues su contenido viene establecido
siempre respecto de relaciones
jurdicas concretas. De aqu que pueda
ser objeto de amparo en la medida en
que se cuestione si tal derecho ha sido
vulnerado en una concreta relacin
jurdica y, en cambio, no pueda ser
objeto de una regulacin o desarrollo
normativo con carcter general.
Por ello, la regulacin de las
condiciones bsicas que garanticen la
igualdad de todos los espaoles en el
ejercicio de los derechos
constitucionales a que se refiere el
mencionado art. 149.1.1 de la
Constitucin podr tener carcter
orgnico, pero no por su referencia a
la igualdad, sino por la materia objeto
de regulacin, que puede coincidir con
los derechos fundamentales a que se
refiere el art. 81.1 de la misma. En
este sentido, el Proyecto de LOAPA
tendra carcter orgnico tan slo en la
medida en que se pretendiera
garantizar en l tal igualdad en
relacin con algn derecho
fundamental concreto.
()
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
STC 140/1986, de 11 de noviembre
Resuelve un recurso en que se peda
amparo del derecho a la libertad
personal (art. 17.1 CE) que se
consideraba vulnerado por Sentencia
que condena al demandante como
autor de un delito monetario previsto
en la Ley 40/1979 a penas de
privacin de libertad y multa.
FUNDAMENTOS JURDICOS
5. El segundo aspecto a considerar es
si el derecho a la libertad reconocido
por el art. 17.1, se extiende, en los
supuestos de privacin de esta
libertad, no slo a que se respeten los
casos y la forma previstos en la Ley,
sino tambin a que la norma legal, que
fija tales casos y formas rena a su
vez ciertas caractersticas, derivadas
de los mandatos constitucionales, y
relativas a su tipo, rango y modo de
aprobacin. El recurrente mantiene, en
efecto, que su derecho a no ser
privado de la libertad ms que en los
casos y en la forma previstos por la
Ley comprende tambin el de que esa
Ley sea una Ley Orgnica, conforme a
lo que estima, dispone, el art. 81.1 de
la CE
Es preciso, para resolver sobre este
punto, tener en cuenta primeramente
las exigencias constitucionales
relativas al tipo y rango formal de las
normas que prevn penas de privacin
de libertad, a efectos de determinar si
efectivamente han de revestir el
carcter de Leyes Orgnicas. El art.
17.1 invocado por el recurrente, hace
referencia a los casos y formas
previstos en la Ley, expresin que
por s sola no es suficiente para fijar
con precisin todas las caractersticas
que han de asumir las normas en
virtud de cuya aplicacin puede
producirse una privacin de libertad y,
en concreto, y por lo que aqu interesa,
6
las normas penales. Se hace por ello
necesario, para llevar a cabo esa
determinacin, acudir a otros
preceptos constitucionales; no slo los
referidos a la proteccin de derechos y
libertades, sino tambin a aqullos
especficamente definidores de los
diversos tipos de normas, sus
requisitos y caractersticas.
Primeramente, a la luz de la literalidad
del art. 17.1 (que hace referencia a la
Ley), y ante lo previsto en los arts.
25.1 y 53.1 de la Constitucin, procede
concluir sin duda que las normas
penales han de revestir el rango de
Ley como este mismo Tribunal ha
sealado. El principio general de
legalidad recogido en el art. 25.1 de la
CE respecto de toda norma
sancionatoria, se traduce, en lo que se
refiere a las normas sancionatorias
que implican privacin de libertad (o de
alguno de los derechos contenidos en
el Captulo II del Ttulo I), en la
exigencia de que asuman rango legal,
como resulta de la reserva explcita
que lleva a cabo el art. 53.1 de la CE
al disponer que solo por Ley, que en
todo caso deber respetar su
contenido esencial, podr regularse el
ejercicio de tales derechos y
libertades. En este sentido, este
Tribunal ha podido afirmar que, al decir
el art. 25 de la CE que nadie puede
ser condenado o sancionado por
acciones u omisiones que en el
momento de cometerse no constituyan
delito, falta o infraccin administrativa
segn la legislacin vigente en aquel
momento, este precepto
constitucional de expresin general al
principio de legalidad en materia
sancionadora del que se deriva que
una sancin de privacin de libertad u
otra, slo procedera en los casos
previstos y tipificados en normas
preestablecidas y nicamente en la
cuanta y extensin previstas en
dichas normas; y la legislacin en
materia penal y punitiva se traduce en
reserva absoluta de Ley (STC
25/1984, de 23 de febrero, fundamento
jurdico 3).
Como ya seal este Tribunal en la
mencionada Sentencia, la formulacin
del principio de legalidad respecto de
las normas sancionadoras penales
contenido en el art. 25.1 de la CE,
supone la exigencia del rango de Ley
formal para este tipo de normas, pero
no implica, por s solo, la necesidad de
que asuman los caracteres de las
Leyes Orgnicas previstas en el art.
81.1 del Texto constitucional. Ahora
bien, en el presente caso nos
encontramos ante un recurso de
amparo en que se plantea,
principalmente, la proteccin de un
derecho fundamental, el recogido en el
art. 17.1 de la Constitucin; con lo que
varan respecto de la mencionada
Sentencia, los parmetros
constitucionales a tener en cuenta por
el Tribunal. Lo que ahora se plantea es
si, aparte de la exigencia del rango de
Ley formal, se requiere tambin, a la
luz de lo dispuesto en el art. 81.1 de la
CE, en relacin con el art. 17.1 de la
misma, que las normas penales
sancionatorias estn contenidas en
Leyes Orgnicas.
La respuesta ha de ser afirmativa. El
art. 81.1 mencionado prev que son
Leyes Orgnicas las relativas al
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STC 160/1987, de 27 de octubre
Recurso de inconstitucionalidad
interpuesto por el Defensor del Pueblo
contra la Ley (ordinaria) reguladora de
la objecin de conciencia y de la
prestacin social sustitutoria y la Ley
Orgnica reguladora del rgimen de
recursos y rgimen penal en materia
7
desarrollo de los derechos
fundamentales y las libertades
pblicas. Y no cabe duda de que las
normas penales (como ha admitido la
gran mayora de nuestra doctrina
penalista) suponen un desarrollo del
derecho a la libertad (aparte de otros
derechos fundamentales que no son
ahora relevantes). El desarrollo
legislativo de un derecho proclamado
en abstracto en la Constitucin
consiste, precisamente, en la
determinacin de su alcance y lmites
en relacin con otros derechos y con
su ejercicio por las dems personas,
cuyo respeto, segn el art. 10.1 de la
CE, es uno de los fundamentos de
orden poltico y de la paz social. Pues
bien, no existe en un ordenamiento
jurdico un lmite ms severo a la
libertad que la privacin de la libertad
en s. El derecho a la libertad del art.
17.1, es el derecho de todos a no ser
privados de la misma, salvo en los
casos y en la forma previstos en la
Ley: En una Ley que, por el hecho de
fijar las condiciones de tal privacin, es
desarrollo del derecho que as se
limita. En este sentido el Cdigo Penal
y en general las normas penales,
estn en l enmarcadas formalmente,
o fuera de l en leyes sectoriales, son
garanta y desarrollo del derecho de
libertad en el sentido del art. 81.1 de la
CE, por cuanto fijan y precisan los
supuestos en que legtimamente se
puede privar a una persona de
libertad. De ah que deban tener
carcter de Orgnicas.
de objecin de conciencia y prestacin
social sustitutoria. El Defensor del
Pueblo, fundamentalmente, critica la
metodologa del legislador por regular
el derecho a la objecin de conciencia
en dos leyes distintas, pues considera
que toda la regulacin de ese derecho
debi realizarse en una nica Ley con
rango de orgnica.
FUNDAMENTOS JURDICOS
1. () El principio del que parte la
demanda es, como bsico, el de que
el derecho a la objecin de
conciencia es un derecho fundamental
de la persona, tanto si se le considera
autnomamente, cuanto si se le
vincula al derecho fundamental de la
libertad religiosa o ideolgica
consagrado en el art. 16 de la CE, y
por ello, con tal cualidad, al regularlo,
debi cumplirse lo dispuesto en el art.
81, que exige la Ley Orgnica para las
leyes relativas al desarrollo de los
derechos fundamentales y libertades
pblicas, siendo anmalo y
distorsionante, en su criterio, que para
lo adjetivo (rgimen procesal de
recursos y rgimen penal) se haya
tramitado como Ley Orgnica y, en
cambio, lo sustantivo (tipificacin del
derecho, ejercicio, atribuciones del
Consejo Nacional de Objecin de
Conciencia e inherente prestacin del
servicio social sustitutorio) se haya
integrado en una Ley de rango
ordinario.
()
2. Nuestro constituyente, al configurar
la denominada Ley Orgnica (art. 81
CE), lo ha hecho, y as lo ha
interpretado este Tribunal
Constitucional de modo restrictivo y
excepcional en cuanto excepcional es
tambin la exigencia de mayora
absoluta y no la simple para su
votacin y decisin parlamentaria. Ello
supone que slo habrn de revestir la
forma de Ley Orgnica aquellas
materias previstas de manera expresa
por el constituyente, sin que el alcance
de la interpretacin pueda ser
extensivo, al tiempo que, por lo mismo,
dichas materias debern recibir una
interpretacin restrictiva. Ese deslinde,
8
aparte del hecho ya por la
Constitucin, podr ser realizado por la
propia Ley Orgnica, determinando
cules son propias de su normativa y
cules las dejadas a la Ley ordinaria,
sin perjuicio de la ltima y definitiva
interpretacin de este Tribunal.
Una primera delimitacin, como se ha
indicado, es la que hace el art. 81.1
CE al decir que son Leyes Orgnicas
las relativas al desarrollo de los
derechos fundamentales y de las
libertades pblicas, las que aprueben
los Estatutos de Autonoma y el
rgimen electoral general y las dems
previstas en la Constitucin. Pero al
no ser la norma totalizadora, deja en
pie otra subdelimitacin, trasladando la
dificultad a otro campo: el del
significado constitucional y el del
alcance sistemtico de la expresin
desarrollo de los derechos
fundamentales y de las libertades
pblicas, dificultad que surge ante la
necesidad de fijar, interpretativamente,
a qu derechos y libertades se refiere
la exigencia de la Ley Orgnica, si slo
al exacto y concreto contenido de esa
rbrica de la Seccin 1 del Captulo
Segundo del Ttulo I de la
Constitucin, o tambin a otros
derechos y libertades que, no incluidos
en esa Seccin 1 pudieran calificarse
y considerarse como derechos y
libertades fundamentales por su
contenido y esencia, reseados en
otros lugares del Texto fundamental, o
bien porque su vulneracin pueda ser
sancionada por el recurso de amparo.
No es, a este respecto, uniforme la
doctrina que se ha ocupado de este
problema. Por un lado, se sostiene que
la inclusin de un derecho en el Texto
constitucional, en determinado paraje
del mismo, no puede considerarse
como razn decisiva para calificarle o
no de derecho fundamental, porque
tampoco es fcil escrutar la intencin
del constituyente, ni siquiera
infirindola de los antecedentes de la
discusin parlamentaria, ya que ello no
constituye un criterio objetivo,
impersonal, siempre ms fiable y
seguro. Tampoco goza de esta
cualidad la determinacin de lo que
sea un derecho fundamental por la
circunstancia, meramente procesal, de
estar protegido por el recurso de
amparo, puesto que el Derecho
comparado nos muestra la inexistencia
de ese recurso como posible garanta
de esos derechos, no obstante su
reconocimiento. Asimismo se aade
por otro sector la posibilidad de
estimar como fundamentales ciertos
derechos comprendidos en la Seccin
2 del Captulo Segundo, Ttulo 1, de
nuestra Constitucin, por ejemplo los
previstos en los arts. 32, 33, 35 y 37,
derechos tambin sustrados a la libre
disponibilidad del legislador (art. 53.1
CE).
El Tribunal Constitucional, sin
embargo, se ha pronunciado ya por el
entendimiento de que los derechos
fundamentales y libertades pblicas a
que se refiere el art. 81.1 de la Norma
suprema son los comprendidos en la
Seccin 1, Captulo Segundo, Ttulo I,
de su Texto (STC 76/1983, de 5 de
agosto), exigindose, por tanto, forma
orgnica para las leyes que los
desarrollen de modo directo en cuanto
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STC 132/1989, de 18 de julio
FUNDAMENTOS JURDICOS
16. (...) En principio, no toda
regulacin referente a las
asociaciones, su actividad y funciones
puede considerarse como desarrollo
del derecho de asociacin, pues ello
supondra una extensin desmesurada
del mbito de la Ley Orgnica al
respecto. Ciertamente, cabe
9
tales derechos (STC 67/1985, de 26
de mayo), pero no cuando meramente
les afecten o incidan en ellos, so pena
de convertir a las Cortes en
constituyente permanente con la
proliferacin de Leyes Orgnicas (STC
6/1982, de 22 de febrero).
Lo expuesto nos lleva a una primera
conclusin: el derecho a la objecin de
conciencia, aun en la hiptesis de
estimarlo fundamental, no est sujeto
a la reserva de Ley Orgnica por no
estar incluido en los arts. 15 al 29 de la
Constitucin (Seccin 1 del Captulo
Segundo, Ttulo I), relativo a la
enumeracin de los derechos y
libertades fundamentales, ya que el
derecho, nominatim, no est, en
efecto, en esa lista constitucional de
derechos y porque, adems, dicha
frmula se corresponde literalmente
con la del epgrafe de la Seccin 1 del
Captulo Segundo del Ttulo I de la
Constitucin, deducindose de ello en
principio que es a esa seccin, y solo a
esa seccin, a la que se refiere el art.
81.1 y no a cualesquiera otros
derechos reconocidos fuera de ella. Lo
que la doctrina de este Tribunal hace
es delimitar el mbito y alcance de una
determinada garanta (art. 81.1
referido a la Seccin 1), sin prejuzgar
la existencia de otros derechos y de
otras garantas, pero a los que no se
extiende la de la Ley Orgnica.
considerar que la regulacin de
determinados aspectos, esenciales
para la definicin del derecho, la
previsin de su mbito y la fijacin de
sus lmites en relacin con otras
libertades constitucionalmente
protegidas, son elementos necesarios
del desarrollo normativo a realizar
por Ley Orgnica. Pero, aparte de
estos elementos esenciales y
necesarios, la Ley Orgnica puede
ampliar el contenido del derecho de
que se trate, o bien puede remitir a
leyes ordinarias la regulacin de
aspectos que no resulten decisivos o
capitales en su configuracin, o,
finalmente, puede optar por no incluir
en su desarrollo aquellos aspectos
que el legislador orgnico estime
innecesarios o accidentales. En
cualquier caso, no es posible estimar
que cualquier regulacin que en
alguna forma afecte al ejercicio de un
derecho constituye forzosamente un
desarrollo del mismo, y, en
consecuencia, ha de responder a los
requisitos del art. 81 de la CE En el
presente caso, es claro que la
representacin ante administraciones
pblicas de organizaciones o
asociaciones no es el elemento
definidor o necesario del derecho de
asociacin; y que, en los trminos en
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
STC 101/1991, de 13 de mayo
FUNDAMENTOS JURDICOS
1. La Disposicin adicional tercera de
la Ley Orgnica 11/1985, de 5 de
agosto, de Libertad Sindical (en
adelante, LOLS), despus de prohibir,
en el primero de sus dos prrafos, que
el derecho reconocido en el apartado
d) del nm. 1, art. 2, de la misma Ley
-derecho a la actividad sindical-, sea
ejercido en el interior de los
establecimientos militares, establece,
en su prrafo segundo, que: A tal
efecto, se determinar
reglamentariamente lo que haya de
entenderse por establecimientos
militares.
()
Concretando con mayor precisin los
trminos en que se plantea el debate
procesal, es de sealar que el
Defensor del Pueblo alega,
10
que ha de interpretarse el art. 9.1 de la
Ley (segn sealamos en el
fundamento jurdico 13) no supone una
restriccin de ese derecho respecto de
las organizaciones o asociaciones de
profesionales del sector agrcola. En
consecuencia, la regulacin por una
norma, en este aspecto, sectorial (en
cuanto se refiere a unas
organizaciones o asociaciones
especficas del sector agrario) de una
cuestin no esencial o definitoria del
contenido del derecho, sino accidental
al mismo, ni puede considerarse
desarrollo, en el sentido del art. 81
de la CE, ni obviamente, se opone a
Ley Orgnica alguna. Por ello, no
puede exigirse, en la situacin
presente del ordenamiento, una
reserva de Ley Orgnica para regular
la materia objeto del art. 11 de la
LBCA.
sustancialmente, que el citado prrafo
segundo lleva a cabo una remisin al
reglamento que vulnera la reserva de
Ley Orgnica impuesta por el art. 81.1,
en relacin con el 53.1, de la
Constitucin, pues, a su juicio, dicha
remisin recae sobre materia que
afecta al ejercicio de un derecho
fundamental -el de libertad sindical,
garantizado por el art. 28.1 de la
Constitucin- sin que en la misma se
contengan bases delimitadoras del
alcance y objeto de la delegacin ni se
establezca un estndar discernible al
que deba ajustarse el poder
reglamentario delegado, que equivale
a deslegalizacin contraria a la reserva
de Ley Orgnica que exigen los
preceptos constitucionales citados. Por
el contrario, el Abogado del Estado
niega que se produzca deslegalizacin
en los trminos que denuncia el
recurrente, sosteniendo que la norma
legal delegante cuya condicin de Ley
orgnica reconoce expresamente,
contiene el desarrollo suficiente que le
es exigible, desde la perspectiva del
art. 81.1 de la Constitucin.
El problema, por tanto, consiste en
dilucidar si los trminos en que el
prrafo segundo de la citada
Disposicin adicional tercera se remite
al reglamento para que en ste se
determine lo que deba entenderse por
establecimientos militares a los
efectos de la limitacin que se impone
en su prrafo primero, son o no
adecuados a la previsin de reserva
de Ley Orgnica que el art. 81.1 de la
Constitucin exige a las normas que
se dicten en desarrollo de derechos
fundamentales y libertades pblicas.
Es claro que la resolucin de dicho
problema incluye dos distintas
cuestiones, consistentes en
determinar, la primera, si la materia
sobre la que incide la remisin
reglamentaria -el ejercicio de la
actividad sindical en el interior de los
establecimientos militares- se
encuentra o no reservada a Ley
Orgnica, y la segunda, subordinada a
la solucin afirmativa de la anterior si
dicha remisin respeta o no en
trminos suficientes dicha reserva.
2. La primera cuestin debe resolverse
en sentido favorable a la inclusin de
la materia sobre la que se produce la
habilitacin normativa en el mbito de
la reserva de Ley Orgnica, y ello no
slo porque as lo aceptan
pacficamente las partes personadas,
sino tambin porque tal aceptacin es
constitucionalmente correcta.
No se opone a esta conclusin que el
Abogado del Estado reste importancia
a la restriccin del derecho a la
actividad sindical del personal afectado
por la Disposicin adicional tercera de
la LOLS, alegando que el precepto no
incide sobre la titularidad de la libertad
11
sindical ni priva de su ejercicio al
personal civil de establecimientos
militares ms all del lmite geogrfico
de stos, puesto que estos
argumentos no van dirigidos a excluir
la existencia de una reserva de Ley
Orgnica, que expresamente se
reconoce, sino ms bien a justificar la
constitucionalidad del prrafo primero
de dicha Disposicin adicional en
relacin con el art. 28.1 de la
Constitucin, problema que, segn
dejamos dicho, no es objeto de este
recurso.
Podra, desde luego, intentar
sostenerse la tesis contraria si,
partiendo de la interpretacin estricta
que la doctrina constitucional ha
mantenido en relacin con esta
materia, se negara que el derecho a la
accin sindical en el interior de los
establecimientos de la empresa sea
elemento consustancial de la libertad
sindical, pero tal argumentacin no
sera, en definitiva, digna de ser
acogida.
Es desde luego, cierto que el art. 81.1
de la Constitucin, concerniente a las
normas relativas al desarrollo de los
derechos fundamentales y libertades
pblicas, tiene una funcin de
garanta adicional que conduce a
reducir su aplicacin a las normas que
establezcan restricciones de esos
derechos y libertades o las desarrollen
de modo directo, en cuanto regulen
aspectos consustanciales de los
mismos, excluyendo, por tanto,
aquellas otras que simplemente
afecten a elementos no necesarios sin
incidir directamente sobre su mbito y
lmites (SSTC 160/1987, 161/1987,
57/1989 y 132/1989, entre otras). Y es
igualmente cierto que la restriccin del
derecho de libertad sindical que
contiene la Disposicin adicional
tercera de la LOLS tiene un alcance
meramente locativo o geogrfico que
no impide el ejercicio del derecho a la
actividad sindical que los trabajadores
o sus sindicatos decidan realizar, en
lugares distintos al interior de los
establecimientos militares, y, por ello,
la prohibicin para realizar en estos
locales tal clase de actividad no es
elemento necesario cuya ausencia
afecte a la libertad sindical, puesto que
la facultad de usar con la finalidad
expresada los establecimientos del
empleador no se deriva directamente
de la Constitucin ni es exigencia
ineludible de la cual dependa la
efectividad del derecho de libertad
sindical, sino que es creada por la Ley
ms bien como regla de apoyo o
proteccin de la actividad sindical en
virtud de la cual se impone a los
titulares de las empresas y
establecimientos la obligacin de
permitir la utilizacin de sus locales o
centros de trabajo para determinadas
actividades sindicales.
A pesar de todo ello, esa
argumentacin tendra que ceder ante
la consideracin de que la especial
proteccin que la Constitucin
dispensa a los derechos
fundamentales y libertades pblicas,
entre la que se incluye la reserva de
Ley orgnica, comprende tanto el
conjunto de facultades de actuacin
que son necesarias para que el
derecho o libertad sean recognoscibles
como tales en la medida en que, de la
posibilidad de su ejercicio, dependa
ineludiblemente su real, concreta y
efectiva proteccin, es decir, el
conjunto de facultades que integran el
llamado contenido esencial o ncleo
irreductible del derecho, como todas
aquellas otras facultades que la Ley,
ms all de ese contenido esencial,
conceda a los titulares del derecho o
libertad, las cuales, de esa forma,
quedan incorporadas al derecho o
libertad con el beneficio de la
proteccin especial que stos
12
merecen, que es lo que ocurre con el
derecho a la actividad sindical en los
establecimientos o centros de trabajo
de la Empresa, que la LOLS, en sus
arts. 8 a 11, concede a los
trabajadores afiliados a un sindicato,
razn por la cual su restriccin entra
en el mbito de la reserva de Ley
orgnica en cuanto que impedir su
ejercicio a un determinado colectivo de
trabajadores es tanto como privarles
de importantes facetas de la libertad
sindical, que el legislador orgnico
reconoce, por regla general, al resto
de los trabajadores.
Por ello, la materia sobre la cual recae
la remisin normativa objeto del
recurso, afecta directamente a la
libertad sindical y, por consiguiente, su
regulacin est reservada a Ley
Orgnica, de conformidad con lo
prevenido en el art. 81.1 de la
Constitucin.
3. La solucin afirmativa de la anterior
cuestin nos conduce a la segunda de
las enunciadas: determinar si el
prrafo segundo de la citada
Disposicin es o no inconstitucional
por permitir al reglamento entrar en
terreno reservado a la Ley Orgnica;
cuestin sta que requiere una
clarificacin previa de las relaciones
entre Ley Orgnica y Reglamento,
sobre las que este Tribunal ya se ha
pronunciado.
De un lado, la introduccin en nuestro
ordenamiento constitucional de la
categora de Ley Orgnica, a la cual se
reserva la regulacin de determinadas
materias, no altera las relaciones
tradicionalmente establecidas entre la
Ley y el Reglamento. En palabras de
la STC 77/1985, las peculiaridades
de la Ley Orgnica -en especial la
delimitacin positiva de su mbito de
normacin- en modo alguno justifican
el que, respecto a este tipo de fuente,
se hayan de considerar alteradas las
relaciones entre Ley y Reglamento
ejecutivo, siendo, por ello,
constitucionalmente legtimo que el
legislador orgnico remita al
Reglamento para completar el
desarrollo normativo de las materias
reservadas al mismo, lo cual en
muchos casos ser obligado y
necesario, ya que no hay Ley en la
que se pueda dar entrada a todos los
problemas imaginables, muchos de los
cuales podrn tener solucin particular
y derivada en normas reglamentarias.
De acuerdo con ello, no cabe duda de
que el prrafo segundo de la
Disposicin adicional tercera de la
LOLS no es insconstitucional por el
solo hecho de que permita al
Reglamento ocuparse de materia
reservada a Ley orgnica.
De otro lado, lo expuesto no supone
que la remisin a la regulacin
reglamentaria de materia reservada a
Ley Orgnica sea, en todo caso,
constitucionalmente legtima,
abstraccin hecha de los trminos en
que se realice, puesto que, muy al
contrario, es preciso que la delegacin
se formule en condiciones que no
contraren materialmente la finalidad
de la reserva, de la cual se derivan,
segn la STC 83/1984, ciertas
exigencias en cuanto al alcance de las
remisiones o habilitaciones legales a la
potestad reglamentaria, que pueden
resumirse en el criterio de que las
mismas sean tales que restrinjan
efectivamente el ejercicio de esa
potestad a un complemento de la
regulacin legal que sea indispensable
por motivos tcnicos o para optimizar
el cumplimiento de las finalidades
propuestas por la Constitucin o por la
propia Ley.
Es en este segundo plano en el que se
encuentra el ncleo argumental del
recurso interpuesto por el Defensor del
13
Pueblo, el cual considera que la
expresin establecimientos
militares, cuya concrecin se delega
al reglamento, adolece de una
excesiva indeterminacin que deja
excesivo campo de maniobra a la
discrecionalidad administrativa,
incompatible con las exigencias de la
reserva legal en cuanto constituye una
cesin en blanco del poder normativo
que defrauda la previsin del art. 81.1
de la Constitucin, tema ste que
abordamos a continuacin.
4. En principio, no puede negarse
cierta razn al Defensor del Pueblo
cuando sostiene que la frmula de
remisin normativa que emplea el
precepto legal recurrido carece, en s
misma, de trminos o elementos
expresivos que, de alguna forma,
delimiten el mbito dentro del cual
deba ser ejercido el poder
reglamentario que se habilita, y que,
por tanto, nos podemos encontrar ante
una remisin abierta que deslegaliza la
materia sobre la que recae, infrigiendo
el art. 81.1 de la Constitucin, siendo
tambin cierto que una definicin
desorbitada del concepto, cuya
determinacin se deja al reglamento,
pudiera tambin vulnerar
materialmente los derechos de
igualdad y libertad sindical
garantizados por los arts. 14 y 28.1 de
la misma Constitucin.
Sin embargo, no podemos compartir la
tesis del Defensor del Pueblo, puesto
que sta solamente puede fundarse en
una rgida interpretacin literal a la que
no es dable concederle prevalencia
sobre la interpretacin finalista y
sistemtica que merece el precepto
legal recurrido. A tal efecto, si se pone
ste en conexin con otras normas del
ordenamiento positivo que se refieren
a la misma materia, resulta fcil
establecer que la finalidad que
persigue la LOLS al prohibir la
actividad sindical en el interior de los
establecimientos militares es la
preservacin de la neutralidad sindical
de las Fuerzas Armadas, y as se
deduce inmediatamente de las normas
que regulan materias conexas dentro
de la ordenacin jurdica de las
mismas, como son el Real Decreto-ley
10/1977, de 8 de febrero, que
expresamente prohbe, en su art. 1,
actividades polticas o sindicales
dentro de los recintos,
establecimientos, buques y aeronaves
de las Fuerzas Armadas, y la Ley
85/1978, de 28 de diciembre,
aprobatoria de las Reales Ordenanzas
de las Fuerzas Armadas, cuyo art. 182
obliga al militar a mantener su
neutralidad, no slo abstenindose de
participar en actividades polticas o
sindicales, sino tambin no tolerando
aquellas que se refieran a grupos
polticos o sindicales dentro de los
recintos militares. Por tanto, no puede
abrigarse duda alguna de que la
finalidad de la limitacin impuesta por
la Disposicin adicional tercera de la
LOLS se asienta en el citado principio
de neutralidad, que a su vez, al igual
que otros particulares rasgos
organizativos de la institucin militar,
encuentra su justificacin en los fines
que el art. 8 de la Constitucin
encomienda a las Fuerzas Armadas
(SSTC 97/1985, 107/1986, 161/1987 y
77/1988).
Por otro lado, el concepto de
establecimiento militar no es creado
por la LOLS sino que viene
consagrado en anteriores normas,
como son, entre otras, la Disposicin
final sptima de la Ley 8/1980, del
Estatuto de los Trabajadores, que
habilit al Gobierno para regular la
prestacin de trabajo del personal civil
no funcionario dependiente de
establecimientos militares, en forma
que fuese compatible con la debida
salvaguarda de los intereses de la
14
defensa nacional y el Real Decreto
2205/1980, de 13 de junio, dictado en
uso de esa habilitacin legal, cuyo art.
1 b), matizado por el 2. 1, se refiere al
concepto de establecimientos
militares.
En virtud de ello, resulta evidente que
el concepto legal de establecimiento
militar no es un concepto que pueda
ser desarrollado por la potestad
reglamentaria de forma ilimitada, sino
que se trata de un concepto que, en el
conjunto del ordenamiento jurdico en
que se produce la habilitacin,
encuentra bases delimitadoras del
alcance y objeto de la delegacin, que
constituyen un estndar discemible en
atencin al cual el concepto se
configura como suficientemente
predeterminado y permite que la
remisin al reglamento tenga por
objeto un desarrollo complementario
de tipo tcnico que, por su carcter
organizativo, justifica la llamada de la
Ley al Reglamento para precisar el
concepto de que se trata y, por ello,
que esa remisin sea adecuada a la
previsin de reserva legal del art. 81.1
de la Constitucin, segn la doctrina
citada. En consecuencia, la
interpretacin sistemtica que se deja
expuesta conduce a la desestimacin
del recurso, sin que a esta conclusin
pueda eficazmente oponerse que un
eventual desarrollo reglamentario que,
en uso de la habilitacin legal que nos
ocupa, determinase un concepto de
establecimiento militar
excesivamente amplio, ms all de los
lmites que se derivan de la expresada
interpretacin, podra vulnerar la
reserva de Ley Orgnica, puesto que,
adems de los trminos hipotticos en
que se mueve tal alegacin, nuestra
resolucin ha de ajustarse a la
pretensin deducida en el recurso
-inconstitucionalidad del prrafo
segundo de la Disposicin adicional
tercera de la LOLS por vulneracin de
la reserva legal prevista en los arts.
81.1, en relacin con el 53.1 de la
Constitucin- y, en este mbito, es
claro que la posible extralimitacin en
el desarrollo del concepto de
establecimiento militar en que pueda
incurrir el poder reglamentario carece
de incidencia en este recurso, sin
perjuicio, claro est, del control
jurisdiccional que, en tal caso, se
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
STC 127/1994, de 5 de mayo
Resuelve recurso de
inconstitucionalidad contra la Ley de
Televisin Privada.
FUNDAMENTOS JURDICOS
1. Por diversos motivos de
inconstitucionalidad, tanto
competenciales como sustantivos, el
Consejo Ejecutivo y el Parlamento de
Catalua, el Parlamento Vasco y un
Comisionado a tal efecto por cincuenta
Diputados del Grupo Parlamentario
Popular en el Congreso de los
Diputados impugnan la totalidad, y,
subsidiariamente, una pluralidad de
preceptos de la Ley 10/1988, de 3 de
mayo, de Televisin Privada, segn se
refleja con detalle en los antecedentes
de esta Sentencia. ()
3. () procede entrar a conocer del
fondo de la fundamentacin de los
recursos, afrontndose en primer lugar
la tacha de inconstitucionalidad
trabada frente a la Ley por transgredir
la reserva constitucional de Ley
Orgnica (art. 81.1), impugnacin
recogida en los recursos del
Parlamento Vasco y del Grupo
Parlamentario Popular. La primera de
las demandas de estos recursos
seala que, del concepto de televisin
que acoge el art. 1.4 del Estatuto de la
Radio y la Televisin, se desprende
que a travs de ese medio de
comunicacin se ejercen los derechos
15
recabe de los Tribunales ordinarios y,
si procediere, de este Tribunal por la
va subsidiaria del recurso de amparo
para proteger los derechos a la
igualdad y libertad sindical, si se
estimase que stos han sido
vulnerados por la determinacin que
del concepto haya hecho el
Reglamento.
fundamentales consagrados en el art.
20.1 de la Constitucin. Y, en concreto,
que son desarrollo del art. 20 de la
Constitucin, e infringen el art. 81.1 de
la misma, los siguientes preceptos
legales: la regulacin del titular del
derecho (art. 1); quines, en nombre
del titular, pueden ejercerlo (arts. 2, 10,
18 a 23); los principios que inspiran su
ejercicio (art. 3); su objeto (arts. 4, 14 y
15) y las condiciones para su ejercicio
(arts. 5, 6 y 17); el rgimen de
infracciones y sanciones (arts. 24 a 26)
y la autoridad que ha de velar por el
correcto cumplimiento de la normativa
(art. 7). La demanda formalizada por el
Comisionado parlamentario de dicho
Grupo, en cambio, se limita a efectuar
una impugnacin genrica de la Ley,
razonando que o bien la gestin
indirecta de un servicio pblico como
es ste no es materia reservada a la
Ley, o, si hace falta una Ley para
regular estos extremos, debe ser una
Ley Orgnica dado que afecta, sin
duda, a derechos fundamentales.
Sabido es que el art. 81.1 de la Norma
fundamental enuncia determinados
contenidos que slo pueden ser
regulados por Leyes Orgnicas y,
entre ellos, y por lo que aqu atae, el
desarrollo de los derechos
fundamentales y de las libertades
pblicas. La interpretacin que deba
hacerse de esta reserva, pese a su
complejidad, ha sido ya precisada en
distintos pronunciamientos de este
Tribunal de los que es inevitable partir
y que conviene recordar, sin perjuicio
de lo que ms adelante sea menester
agregar, y de lo que se seale tambin
respecto de la intervencin confluente
de la Ley ordinaria para regular el
ejercicio de los derechos y libertades
reconocidos en el Captulo Segundo
del Ttulo I (art. 53.1 de la
Constitucin):
A) En diversas resoluciones hemos
afirmado que nuestro constituyente, al
configurar la denominada Ley
Orgnica (art. 81 CE), lo ha hecho, y
as lo ha interpretado este Tribunal
Constitucional de modo restrictivo y
excepcional en cuanto excepcional es
tambin la exigencia de mayora
absoluta y no la simple para su
votacin y decisin parlamentaria
(STC 160/1987).
a) Ello supone que slo habrn de
revestir la forma de Ley Orgnica
aquellas materias previstas de manera
expresa por el constituyente, sin que el
alcance de la interpretacin pueda ser
extensivo al tiempo que, por lo mismo,
dichas materias debern recibir una
interpretacin restrictiva (STC
160/1987, fundamento jurdico 2.; en el
mismo sentido, la reciente STC
142/1993, fundamento jurdico 2. 1).
Este carcter rigurosamente
excepcional de la Ley Orgnica como
fuente del Derecho se justifica, entre
otras razones, porque llevada a su
extremo, la concepcin formal de la
Ley Orgnica podra producir en el
ordenamiento jurdico una petrificacin
abusiva en beneficio de quienes en un
momento dado gozasen de la mayora
parlamentaria suficiente y en
detrimento del carcter democrtico
del Estado, ya que nuestra
Constitucin ha instaurado una
democracia basada en el juego de las
16
mayoras, previendo tan slo para
supuestos tasados y excepcionales
una democracia de acuerdo basada en
mayoras cualificadas o reforzadas
[STC 5/1981, fundamento jurdico
21.A), y, entre otras, la STC 76/1983,
fundamento jurdico 2.]. De manera
que si es cierto que existen materias
reservadas a Leyes Orgnicas (art.
81.1 de la CE) tambin lo es que las
Leyes Orgnicas estn reservadas a
estas materias y que, por tanto, sera
disconforme con la Constitucin la Ley
orgnica que invadiera materias
reservadas a Ley ordinaria (ibdem).
b) Mas no slo las materias objeto de
la reserva de Ley Orgnica sino
tambin la expresin desarrollo que
la Constitucin emplea para delimitar
en este extremo el objeto de las Leyes
Orgnicas ha de recibir una
interpretacin restrictiva. As, tal
expresin se refiere al desarrollo
directo de los derechos
fundamentales (STC 6/1982,
fundamento jurdico 6.), puesto que el
instrumento de la Ley Orgnica no
puede extremarse hasta el punto de
convertir el ordenamiento jurdico
entero en una mayora de Leyes
Orgnicas, ya que es difcil concebir
una norma que no tenga una conexin,
al menos remota, con un derecho
fundamental, habida cuenta, adems,
de que el instrumento de la Ley
Orgnica convierte a las Cortes en
constituyente permanente (ibdem).
Es por ello, por lo que hemos
precisado que el desarrollo legislativo
de un derecho proclamado en
abstracto en la Constitucin consiste,
precisamente, en la determinacin de
su alcance y lmites en relacin con
otros derechos y con su ejercicio por
las dems personas... (STC
140/1986, fundamento jurdico 5.);
siendo, no obstante, cierto que el dato
de que la Constitucin requiera que
una norma se contenga en una Ley
Orgnica, con un procedimiento
especfico de elaboracin y
aprobacin, aade una garanta
frente al mismo legislador a las dems
constitucionalmente previstas para
proteger el derecho a la libertad
(ibdem). Todava con mayor
concrecin en la STC 93/1988
(fundamento jurdico 5.) pusimos de
manifiesto que no es posible equiparar
el mbito negativo de exclusin de
Decreto-ley del art. 86.1 de la CE con
el positivo de exigencia de Ley
Orgnica del art. 81.1 CE. Este ltimo
es por fuerza ms restringido, pues tan
slo cubre el desarrollo general de un
derecho o, en todo caso, la regulacin
de aspectos esenciales de dicho
desarrollo, aunque se produzca en
Leyes sectoriales (en el mismo
sentido, STC 140/1986, fundamento
jurdico 5.).
B) De la anterior doctrina una primera
conclusin se desprende y es la de
que la prohibicin de afectar a los
derechos, deberes y libertades de los
ciudadanos por Decretos-leyes (art.
86.1 de la Constitucin) no coincide en
su objeto con la necesidad de
disciplinar por Ley Orgnica el
desarrollo de los derechos
fundamentales y libertades pblicas.
O, en otras palabras, no todo lo que
afecte a los derechos
fundamentales constitucionalizados en
el art. 20.1 -como parece creerse en la
demanda presentada por el
Comisionado parlamentario- es un
desarrollo directo de esos derechos
fundamentales, esto es, una
regulacin de sus aspectos esenciales
que requiera de una disposicin de las
Cortes emanada con forma de Ley
Orgnica. La Constitucin veda al
Decreto-ley afectar a los derechos,
deberes y libertades de los ciudadanos
y, correlativamente, reserva a la Ley
ordinaria regular el ejercicio de tales
derechos y libertades respetando su
17
contenido esencial (art. 53.1); pero no
obliga -por obvio que sea el recordarlo-
a regular por Ley orgnica las
modalidades de su ejercicio ni los
presupuestos o condiciones que los
hagan efectivos, extremos que restan
en los cometidos que la Constitucin
seala a la Ley ordinaria.
De este modo, hemos reconocido que
la funcin de garanta adicional que
cumple el art. 81.1 de la Constitucin
en materia de derechos fundamentales
conduce a reducir su aplicacin a las
normas que establezcan restricciones
de esos derechos y libertades o los
desarrollen de modo directo en
cuanto regulen aspectos
consustanciales de los mismos,
excluyendo, por tanto, aquellas otras
que simplemente afecten a elementos
no necesarios sin incidir directamente
sobre su mbito y lmites (STC
101/1991, fundamento jurdico 2., que
invoca las SSTC 160/1987, 161/1987,
57/1989 y 132/1989).
En suma, cualquier disciplina legal que
afecte a los derechos
fundamentales no viene
constitucionalmente obligada a ser
aprobada por Ley Orgnica, sino que
una regulacin de tales derechos se
adentra inevitablemente en la reserva
del art. 81.1 de la Constitucin -en vez
de en la reserva de Ley ordinaria del
art. 53.1- cuando desarrolle la
Constitucin de manera directa y en
elementos esenciales para la
definicin del derecho fundamental, ya
sea en una regulacin directa, general
y global del mismo o en una parcial o
sectorial, pero, igualmente, relativa a
aspectos esenciales del derecho, y no,
por parcial, menos directa o
encaminada a contribuir a la
delimitacin y definicin legal del
derecho. Puede, por eso, razonarse
que cuando las Cortes Generales en
Ley Orgnica desarrollan un derecho
fundamental estn, en realidad,
desarrollando y concretando la norma
constitucional reconocedora del
derecho -a menudo dotada de
considerables dosis de abstraccin- en
sus espacios abiertos a la libertad de
configuracin normativa del legislador
de los derechos fundamentales.
Constitucin y Ley Orgnica de
desarrollo del derecho fundamental se
integran, por tanto, estrechamente,
-como evidencia el art. 28.2 de la
LOTC- sin perjuicio de la evidente
superioridad jerrquica de las normas
constitucionales.
Dicho cuanto precede, y a la vista de
estos criterios generales, slo si, a
resultas de una interpretacin
restrictiva, la Ley recurrida contuviera
un desarrollo directo -global o de
aspectos esenciales- del mbito
subjetivo u objetivo de los derechos
fundamentales del art. 20.1 de la
Constitucin, lo que ha de acontecer
cuando el legislador incide en la
regulacin de determinados aspectos
esenciales para la definicin del
derecho, la previsin de su mbito y la
fijacin de sus lmites en relacin con
otras libertades constitucionalmente
protegidas (STC 132/1989,
fundamento jurdico 16) deberamos
pronunciar su inconstitucionalidad
formal por vulnerar el art. 81.1 de la
Constitucin.
4. ()
C) El objeto de los derechos
fundamentales del art. 20.1 de la
Constitucin no coincide, pues,
totalmente con el objeto de las
concesiones. Puede, por eso, decirse
que la previsin de las condiciones y la
regulacin del rgimen jurdico de un
sistema de emisiones con cobertura
nacional por sociedades
concesionarias y en gestin indirecta
del servicio pblico esencial de
18
televisin es una modalidad de
ejercicio -de entre las
constitucionalmente posibles- de los
derechos fundamentales reconocidos
en el art. 20.1 de la Constitucin y, al
tiempo, un presupuesto mediante la
regulacin de las condiciones que
hacen posible y efectivo el ejercicio de
esos derechos (art. 53.1 de la
Constitucin); y no realmente un
desarrollo directo, global o en aspectos
esenciales, de tales derechos
fundamentales, que es lo que la
Constitucin reserva a la Ley Orgnica
en su art. 81.1.; ni tampoco una
delimitacin negativa o restriccin de
los derechos fundamentales del art.
20.1 de la Constitucin, que debiera
venir cubierta por Ley Orgnica, pues
de la misma no se deduce
necesariamente una exclusin de las
modalidades televisivas no reguladas.
No cabe, por tanto, declarar
inconstitucional la Ley por este motivo,
pues, como ya se ha expuesto, son
cosas distintas desarrollar de modo
directo los derechos fundamentales
que disciplinar las condiciones que
hacen posible una forma de su
ejercicio, o, en otras palabras, regular
una de las modalidades posibles para
el ejercicio de los derechos
fundamentales en juego y en lo que
aqu respecta la regulacin del
rgimen jurdico de las concesiones.
Por otra parte, una materia como es la
radiodifusin en general, sonora o
televisiva, y, en especial, la emisin de
programas por televisin, se encuentra
sometida a constantes cambios e
innovaciones tecnolgicas. Se trata de
una materia extremadamente flexible,
donde el recurso con carcter general
a la Ley Orgnica, que est dotada de
una gran fuerza pasiva o resistencia a
su modificacin, podra bloquear
posteriores intervenciones del
legislador ordinario restringiendo o,
cuando menos, dificultando la
extensin del ejercicio de los derechos
fundamentales en juego a travs de
este soporte tcnico a nuevos mbitos
derivados de distintas modalidades de
emisin actualmente posibles o
futuras. La naturaleza de los derechos
fundamentales implicados aconseja no
entender como una decisin esencial
19
respecto de esos derechos la
ordenacin de las condiciones tcnicas
del medio televisivo y la concreta
regulacin del rgimen jurdico de la
concesin, desechando una
interpretacin maximalista o extensiva
de la reserva de Ley Orgnica en
materia televisiva.
 STC 5/1981, de 13 de febrero

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Manuel Garca-Pelayo y Alonso,
Presidente; don Jernimo Arozamena Sierra, don Angel Latorre Segura, don Manuel Dez de
Velasco Vallejo, don Francisco Rubio Llorente, doa Gloria Begu Cantn, don Luis Dez-
Picazo y Ponce de Len, don Francisco Toms y Valiente, don Rafael Gmez-Ferrer Morant,
don Angel Escudero del Corral y don Plcido Fernndez Viagas, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de inconstitucionalidad promovido por sesenta y cuatro Senadores

representados por el Comisionado don Toms de la Quadra-Salcedo y Fernndez del Castillo,
contra varios preceptos de la Ley Orgnica 5/1980, de 19 de junio, por la que se regula el
Estatuto de Centros Escolares, en el que ha comparecido el Abogado del Estado en
representacin del Gobierno, siendo Ponente, con la salvedad que se indica en el prrafo I.15,
el Magistrado don Francisco Toms y Valiente.

I. ANTECEDENTES

II. FUNDAMENTOS JURDICOS

(...)

Motivo Cuarto

20. En este Motivo se pretende la declaracin de inconstitucionalidad de la disposicin

adicional nmero 3 de la L.O.E.C.E. por infraccin del art. 81 de la Constitucin. Alegan los
recurrentes que la vulneracin del art. 81 de la C.E. se produce al establecerse en dicha
disposicin tercera un sistema de derogacin o modificacin de una Ley orgnica contrario a
las previsiones constitucionales, pues, de admitirse el precepto impugnado, una Ley de una
asamblea legislativa de Comunidad Autnoma podra derogar o modificar una Ley orgnica
de las Cortes Generales. Pero, al mismo tiempo que se argumenta en la demanda contra la
constitucionalidad de la citada disposicin adicional se apunta tambin un posible criterio
para defender la tesis de su constitucionalidad, al decirse en el folio 33 de la demanda que si
se pens que dentro del texto de la Ley (orgnica) haba partes no orgnicas debieron
deslindarse y separarse unas de otras. No ser, como insina por su parte el representante
del Gobierno, precisamente ese el sentido y funcin de la disposicin impugnada?.
Los posibles conflictos entre Ley orgnica y Ley ordinaria han de resolverse distinguiendo, en
primer trmino, si la Ley ordinaria procede -como la orgnica- de las Cortes Generales o si,
por el contrario, emana del rgano legislativo de una Comunidad Autnoma.

En el primer caso, dada la existencia de mbitos reservados a cada tipo de Ley, slo se
plantear el conflicto si ambas leyes inciden sobre una misma materia, en cuya hiptesis la
Ley orgnica habr de prevalecer sobre la ordinaria, ya que no puede ser modificada por sta
(art. 81.2 de la C.E.).

En el segundo supuesto, el conflicto habr de resolverse en virtud del principio de

competencia para determinar qu materias han quedado constitucional y estatutariamente
conferidas a los rganos legislativos de las Comunidades Autnomas y cules corresponden a
las Cortes Generales del Estado.

Partiendo de estos principios y con las precisiones que a continuacin se exponen ser posible
resolver la cuestin planteada en el presente recurso.

21. Las precisiones anunciadas son las siguientes:

A) Cuando en la Constitucin se contiene una reserva de Ley ha de entenderse que tal reserva
lo es en favor de la Ley orgnica -y no una reserva de Ley ordinaria- slo en los supuestos que
de modo expreso se contienen en la norma fundamental (art. 81.1 y conexos). La reserva de
Ley orgnica no puede interpretarse de forma tal que cualquier materia ajena a dicha reserva
por el hecho de estar incluida en una Ley orgnica haya de gozar definitivamente del efecto
de congelacin de rango y de la necesidad de una mayora cualificada para su ulterior
modificacin (art. 81.2 de la C.E.), pues tal efecto puede y aun debe ser excluido por la misma
Ley Orgnica o por Sentencia del Tribunal Constitucional que declaren cules de los
preceptos de aqulla no participan de tal naturaleza. Llevada a su extremo, la concepcin
formal de la Ley orgnica podra producir en el ordenamiento jurdico una petrificacin
abusiva en beneficio de quienes en un momento dado gozasen de la mayora parlamentaria
suficiente y en detrimento del carcter democrtico del Estado, ya que nuestra Constitucin ha
instaurado una democracia basada en el juego de las mayoras, previendo tan slo para
supuestos tasados y excepcionales una democracia de acuerdo basada en mayoras
cualificadas o reforzadas.

Por ello hay que afirmar que si es cierto que existen materias reservadas a Leyes Orgnicas
(art. 81.1 de la C.E.), tambin lo es que las Leyes Orgnicas estn reservadas a estas materias
y que, por tanto, sera disconforme con la Constitucin la Ley orgnica que invadiera materias
reservadas a la Ley ordinaria.

B) Lo que en la Constitucin no existe es lo que podramos denominar reserva reglamentaria,

esto es, la imposicin de que determinadas cuestiones hayan de ser reguladas por norma
reglamentaria y no por otras con rango de Ley. Como no existe esta reserva en favor del
Reglamento, el legislador, al elaborar una Ley orgnica, podr sentirse inclinado a incluir en
ella el tratamiento de cuestiones regulables tambin por va reglamentaria, pero que en
atencin a razones de conexin temtica o de sistematicidad o de buena poltica legislativa
considere oportuno incluir junto a las materias estrictamente reservadas a la Ley orgnica.

C) Pues bien, cuando se d el supuesto que acabamos de indicar y, por consiguiente, en una
misma Ley orgnica concurran materias estrictas y materias conexas, hay que afirmar que en
principio stas tambin quedaran sujetas al rgimen de congelacin de rango sealado en el
art. 81.2 de la Constitucin y que as debe ser en defensa de la seguridad jurdica (art. 9.3 de
la C.E.). Pero este rgimen puede ser excluido por la propia Ley Orgnica en relacin con
alguno de sus preceptos, indicando cules de ellos contienen slo materias conexas y pueden
ser alterados por una Ley ordinaria de las Cortes Generales o, en su caso, por leyes de las
Comunidades Autnomas. Si tal declaracin no se incluyera en la Ley orgnica, o si su
contenido no fuese ajustado a Derecho a juicio del Tribunal Constitucional, ser la Sentencia
correspondiente de ste la que, dentro del mbito propio de cada recurso de
inconstitucionalidad, deba indicar qu preceptos de los contenidos en una Ley orgnica
pueden ser modificados por Leyes ordinarias del Estado o de las Comunidades Autnomas,
contribuyendo de este modo tanto a la depuracin del ordenamiento como a la seguridad
jurdica, que puede quedar gravemente afectada por la inexistencia o por la imperfeccin de
las citadas normas de articulacin.

22. En materia de derechos fundamentales la Constitucin no se ha limitado a reservar su

desarrollo normativo a Leyes orgnicas, sino que ha dispuesto, adems, que todos los
espaoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del
Estado (art. 139 de la C.E.), y para asegurar que as sea, ha reservado como competencia
exclusiva del Estado la regulacin de las condiciones bsicas que garanticen la igualdad de
todos los espaoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes
constitucionales art. 149.1.1. de la C.E.), as como, ms en concreto y en relacin con el art.
27 de la Constitucin, la regulacin de las materias a que se refiere el art. 149.1.30. de
nuestra norma suprema. Ello significa que los citados preceptos de la Constitucin (arts. 139,
149.1.1. y 149.1.30. de la C.E.) excluyen que sobre las materias en ellos definidas puedan
legislar los rganos legislativos de las Comunidades Autnomas.

23. As las cosas, la disposicin adicional tercera de la L.O.E.C.E. debe ser interpretada como
una norma de articulacin que considera los preceptos en ella citados como relativos a
materias conexas con el desarrollo normativo de los derechos fundamentales tratados en la
L.O.E.C.E. y no concernientes a las condiciones bsicas a que se refiere el art. 149.1.1 ni a
las normas bsicas para el desarrollo del art. 27 de la Constitucin mencionadas en el art.
149.1.30. de la misma. Y como los arts. 15 y 16 de los Estatutos cataln y vasco,
respectivamente, atribuyen competencia en materia de enseanza a una y otra Comunidad
Autnoma, es correcto que la citada Disposicin adicional trate de articular la L.O.E.C.E. con
las futuras Leyes de las Comunidades en materia de enseanza, permitindoles que
modifiquen o sustituyan los artculos de la L.O.E.C.E. en ella citados, preceptos que aun
siendo modificados o sustituidos habran de continuar vigentes en las Comunidades como
Derecho supletorio, segn dispone el art. 149.3 de la Constitucin. Bien entendido que en el
contexto de la citada Disposicin adicional (y en el cuerpo de la presente Sentencia) los
participios modificados o sustituidos no equivalen a derogados, pues si las
Comunidades Autnomas legislasen sobre tales materias conexas, por ser de su competencia,
sus respectivos preceptos no derogaran a los correspondientes de la L.O.E.C.E., sino que se
aplicaran en cada Comunidad con preferencia a stos, y slo en tal sentido podra decirse que
los modificaran o sustituiran como Derecho aplicable con carcter preferente.

Dentro de estas coordenadas interpretativas, el problema de la constitucionalidad o

inconstitucionalidad de la disposicin impugnada consiste en determinar si los artculos que
ella declara modificables por Leyes de las Comunidades regulan cuestiones concernientes
estrictamente al desarrollo normativo de algn derecho fundamental o a las condiciones
bsicas para su ejercicio o a las normas bsicas para el desarrollo del art. 27 de la
Constitucin, o si, por el contrario, tales artculos conciernen tan slo a materias conexas con
las propias de una Ley orgnica no reservadas a la competencia exclusiva del Estado. En el
primer caso, la declaracin de modificabilidad ser inconstitucional, y en el segundo ser
conforme con la Constitucin. Ello obliga a realizar el anlisis de los arts. 21, 24.2 y 3, 25.3 y
4, 26, 27, 28.1 y 2, 29, 30, 31 y 37 de la Ley de Centros Escolares.

24. Para mayor claridad, expondremos separadamente el grupo de artculos que tratan de
materias conexas y el de los preceptos que, por referirse al primero de los trminos de la
alternativa sealada en el prrafo anterior, no son modificables por Leyes de las Comunidades
Autnomas.

a) Art. 21. Los centros de investigacin y de experimentacin educativa, a cuya creacin,

clasificacin y funcionamiento se refiere este artculo, no afectan estrictamente al desarrollo o
a las condiciones bsicas del ejercicio de ningn derecho fundamental, sino que constituyen
tan slo una materia conexa con el temario central de esta Ley orgnica. Por consiguiente, no
es inconstitucional declarar la modificabilidad del art. 21 por Leyes de las Comunidades
Autnomas.

b) Art. 25.4. Entre los rganos unipersonales de gobierno de los centros pblicos (art. 24.1 de
la L.O.E.C.E.) obviamente el principal es el director. El art. 25, en sus puntos uno, dos y tres,
regula el contenido de su autoridad y los puntos bsicos del procedimiento para su seleccin y
nombramiento, as como tambin cules son sus competencias. Todas estas materias regulan
una de las figuras centrales del sistema educativo, cuya homologacin impone el art. 27.8 de
la Constitucin. Por consiguiente, los mencionados preceptos no podrn ser modificados por
Leyes de las Comunidades Autnomas, en contra de lo que sobre el art. 25.3 dispone la
Disposicin adicional impugnada. Sin embargo, las competencias de los dems rganos
unipersonales de Gobierno a que se refiere el art. 25.4 de la L.O.E.C.E. constituyen una
tpica materia conexa y no hay inconveniente en que puedan ser modificadas (en el sentido en
que empleamos siempre este trmino en la presente Sentencia) por Leyes de las Comunidades
Autnomas.

c) Art. 29. El carcter orgnico secundario de los consejos all mencionados y la naturaleza
potestativa de ellos (podrn existir) y de los seminarios o departamentos a que se alude
evidencian su contenido meramente conexo en relacin con cualquier derecho fundamental.
Es, pues, constitucional la declaracin de modificabilidad de este artculo.

d) Art. 37. No se habla en l de derechos, sino de deberes de los alumnos. Su conexin con
materia de derechos fundamentales es muy dbil. No hay inconveniente en permitir su
modificabilidad por Leyes de las Comunidades, siempre que la alteracin que se introduzca
sea de ndole semejante a los deberes, muy genricos y de naturaleza no poltica, que aqu se
contienen.

25. No es posible resolver lo mismo acerca del bloque de los artculos restantes, esto es, de los
arts. 24.2 y 3, 25.3, 26, 27, 28.1 y 2, 30 y 31 de la L.O.E.C.E. Todos ellos estn insertos en el
Ttulo II relativo a los centros pblicos, y todos tambin se refieren a los rganos de gobierno
de tales centros y a sus competencias. Regulan el marco institucional de la escuela pblica,
pieza clave del sistema educativo cuya homologacin impone el art. 27.8 de la Constitucin y
cuya ordenacin general corresponde al Estado en todo caso, segn la Disposicin
adicional nmero dos de la misma L.O.E.C.E. Todos ellos contienen normas bsicas para el
desarrollo del art. 27 de la Constitucin (art. 149.1.30. de la misma), estableciendo
condiciones bsicas para el ejercicio de los derechos fundamentales de padres, profesores y
alumnos, sin que sea procedente realizar un anlisis individualizado de cada precepto de los
aqu citados por constituir todos ellos un conjunto inescindible. Su modificabilidad por Leyes
de las Comunidades Autnomas permitira la creacin en ellas de escuelas pblicas
organizadas de modo radicalmente diferente al contenido en la Ley Orgnica 5/1980, con lo
cual se violara tanto el art. 81 de la Constitucin como su art. 149.1.1. y 30..

Por lo tanto, hay que declarar inconstitucional la Disposicin adicional nmero tres de la
L.O.E.C.E. en cuanto permite la modificacin o sustitucin por Leyes de las Comunidades
Autnomas de los arts. 24.2 y 3, 25.3, 26, 27, 28.1 y 2, 30 y 31 de la misma Ley orgnica.

Motivo Quinto

(...)

FALLO

En atencin a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE

CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAOLA, Ha decidido

1. No aceptar las excepciones de inadmisibilidad del recurso alegadas por el representante

del Gobierno.

2. Estimar parcialmente el recurso y en tal sentido:

A) Declarar la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad del art. 34.3 d) de la Ley Orgnica

5/1980 de 19 de junio.

B) Declarar la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de los artculos 34.3 b) y 34.2 de la

misma Ley Orgnica en cuanto se refieren a centros sostenidos por la Administracin con
fondos pblicos, no siendo opuestos a la Constitucin en cuanto se refieren a centros privados
no sostenidos con fondos pblicos.

C) Declarar la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad del art. 18.1 de la citada Ley

Orgnica 5/1980.

D) Declarar la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de la Disposicin adicional nmero

tres de la Ley Orgnica 5/1980 en lo concerniente a los arts. 24.2 y 3, 25.3, 26, 27, 28.1 y 2,
30 y 31, todos ellos de la misma Ley Orgnica.

3. Desestimar el recurso en todo lo dems.

Publquese esta Sentencia en el Boletn Oficial del Estado.

Dada en Madrid, a trece de febrero de mil novecientos ochenta y uno.

Votos particulares
 STC 224/1993, de 1 de julio

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Miguel Rodrguez-Piero y Bravo-
Ferrer, Presidente; don Luis Lpez Guerra, Vicepresidente, don Fernando Garca-Mon y
Gonzlez-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Daz Eimil, don Alvaro
Rodrguez Bereijo, don Jos Vicente Gimeno Sendra, don Jos Gabaldn Lpez, don Rafael
de Mendizbal Allende, don Pedro Cruz Villaln y don Carles Viver Pi-Sunyer, Magistrados,
ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY la siguiente

SENTENCIA

En las cuestiones de inconstitucionalidad acumuladas nms. 5/91 y 649/91, promovidas por la

Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Sevilla, del Tribunal Superior de Justicia
de Andaluca respecto de la Disposicin derogatoria de la Ley 7/1989, de 12 de abril, de
Bases de Procedimiento Laboral, concretamente en el inciso "correspondiendo la resolucin
de los recursos a la Sala de lo Civil del referido Tribunal". Han comparecido y formulado
alegaciones el Abogado del Estado y el Fiscal General del Estado. Ha sido Ponente el
Magistrado don Alvaro Rodrguez Bereijo, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. ANTECEDENTES

II. FUNDAMENTOS JURDICOS

()

2. En el examen de la primera y principal imputacin de inconstitucionalidad, se ha de

empezar por recordar que, conforme a la doctrina de este Tribunal, muy tempranamente
sentada, las reservas de Ley Orgnica son nicamente aquellas expresamente establecidas por
la Constitucin en sus arts. 81.1 y conexos y que tales reservas slo resultan de carcter
material y no formal, de manera que la normacin de las materias ajenas a las mismas no goza
definitivamente de la fuerza pasiva inherente a dicha clase de leyes aunque se incluya en ellas
[STC 5/1981, fundamento jurdico 21 A)]. Dada la configuracin excepcional de las Leyes
Orgnicas por el constituyente y la necesidad de su expresa previsin constitucional, la
determinacin de las materias que les han sido reservadas no puede ser objeto de
interpretacin extensiva, al tiempo que, por lo mismo, el contenido preciso de esas materias
debe recibir una interpretacin restrictiva (STC 160/1987, fundamento jurdico 2).

Congruentemente con esas premisas, el Tribunal ha declarado que no se requiere rango de Ley
Orgnica "para toda norma atributiva de competencia jurisdiccional a los diversos Tribunales
ordinarios" (STC 93/1988, fundamento jurdico 5). Es cierto, sin embargo, que tal
declaracin se produjo, estrictamente, desde la perspectiva de la interpretacin conjunta de los
arts. 24.2 -en cuanto proclama el derecho al Juez ordinario predeterminado por la ley- y 81.1
C.E. y en orden a excluir que la garanta del mencionado derecho fundamental conllevara la
exigencia de Ley Orgnica, habida cuenta de que el contenido del mismo se agota en la
aplicacin de normas (si bien leyes formales) preexistentes atributivas de competencia. Por lo
tanto, el problema ha de trasladarse a la interpretacin del alcance de la reserva instituida en
favor de la Ley Orgnica del Poder Judicial por el art. 122.1 C.E. -punto en que lo sita con
acierto la Sala proponente-, al objeto de determinar si la materia "constitucin... de los
Juzgados y Tribunales" comprendida en la referida reserva engloba forzosamente, y aun desde
la obligada consideracin restrictiva de la misma, la atribucin de competencia de los rganos
judiciales. Pues, en efecto, una cosa es que la forma de Ley Orgnica no resulte exigible a una
regulacin atributiva con arreglo, simplemente, a la materia "desarrollo de los derechos
fundamentales y de las libertades pblicas" de que habla el art. 81.1 -al no ser el derecho al
Juez ordinario susceptible de "desarrollo" por las normas competenciales (STC 93/1988,
loc.cit.)- y otra que tal exigencia obedezca a una reserva distinta como la establecida en el art.
122.1.

3. En la tarea de delimitar las materias que comprende la "constitucin" de los Juzgados y

Tribunales ningn auxilio cabe encontrar en el art. 117.3 C.E., ya que este precepto -en cuya
virtud "el ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo
ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales determinados
por las leyes, segn las normas de competencia y procedimiento que las mismas
establezcan"-, ceido a proclamar, en una de sus vertientes, el principio de exclusividad de la
funcin jurisdiccional, no prefigura la clase de leyes llamadas a contener aquellas normas, de
modo que, aunque la reserva legal en l instituida exija Ley formal (cfr. STC 93/1988,
fundamento jurdico 4), nada nos dice acerca de los casos en que dicha reserva haya de
considerarse, adems, como reforzada, extremo que nicamente es susceptible de elucidarse,
pues, a partir de la interpretacin, restrictiva, del art. 122.1 C.E.

Aunque no existe, en la doctrina, una construccin acabada y pacficamente aceptada sobre

las materias incluidas en el trmino "constitucin" de los Juzgados y Tribunales que el art.
122.1 C.E. reserva a la Ley Orgnica del Poder Judicial, resulta indudable que ese vocablo
debe comprender, como mnimo, en lo que aqu interesa, la institucin de los diferentes
rdenes jurisdiccionales y la definicin genrica de su mbito de conocimiento litigioso. Esta
materia es, en efecto, de capital importancia en el conjunto del diseo de la organizacin
judicial constitucionalmente reservado al Legislador orgnico, y de ah que parezca evidente
que su regulacin deba tener lugar a travs de un tipo de ley que, de forma excepcional y
tasada, ha previsto la Constitucin como expresin de una democracia de consenso [STC
5/1981, fundamento jurdico 21 A)].

As lo ha entendido, por lo dems, el Legislador de la LOPJ, en cuyo art. 9 se contienen la

institucin y definicin mencionadas. De acuerdo con este precepto, y en lo que aqu importa,
los Tribunales y Juzgados del orden contencioso-administrativo "conocern de las
pretensiones que se deduzcan en relacin con los actos de la Administracin Pblica sujetos al
Derecho administrativo y con las disposiciones reglamentarias" (apartado 4), en tanto que los
del orden civil "conocern, adems de las materias que les son propias, de todas aquellas que
no estn atribuidas a otro orden jurisdiccional" (apartado 2) y los del orden social "de las
pretensiones que se promuevan dentro de la rama social del Derecho, tanto en conflictos
individuales como colectivos, as como las reclamaciones en materia de Seguridad Social o
contra el Estado cuando le atribuya responsabilidad la legislacin laboral" (apartado 5).

Ahora bien, de los apartados transcritos, del apartado 3 -referente al orden jurisdiccional
penal- y del apartado 1 del art. 9 LOPJ (segn el cual "los Juzgados y Tribunales ejercern su
jurisdiccin exclusivamente en aquellos casos en que les venga atribuida por esta u otra Ley")
puede deducirse que, sin perjuicio de la definicin de cada uno de los rdenes jurisdiccionales
efectuada in abstracto por el Legislador orgnico, cabe que el Legislador ordinario concrete
las materias especficas objeto del conocimiento de tales rdenes, producindose, de este
modo, una colaboracin entre ambas formas normativas -Ley Orgnica y Ley ordinaria- que
no obsta a la reserva establecida en el art. 122.1 C.E. y que, por tanto, resulta
constitucionalmente lcita (cfr., sobre la admisibilidad de semejante colaboracin dispuesta en
las Leyes Orgnicas, la STC 137/1986, fundamento jurdico 3). Por consiguiente, siendo en
principio correcto en trminos constitucionales que una Ley ordinaria atribuya a determinado
orden jurisdiccional el conocimiento de tales o cuales asuntos, integrando los genricos
enunciados de la LOPJ, la cuestin ha de radicar en la verificacin del grado de acomodo de
aqulla a las previsiones de sta, que, como propias de la reserva reforzada instituida por la
Constitucin, resultan indisponibles para el Legislador ordinario y gozan frente al mismo de
la fuerza pasiva caracterstica de las Leyes Orgnicas (art. 81.2 C.E.), de modo que la Ley
ordinaria no pueda excepcionar frontalmente o contradecir el diseo que de los distintos
rdenes jurisdiccionales haya establecido la Ley Orgnica.

4. Examinando la disposicin cuestionada a la luz de la delimitacin de los rdenes

jurisdiccionales establecida en el art. 9 de la LOPJ, resulta patente la contradiccin entre las
dos normas. La Disposicin derogatoria de la Ley 7/1989, prolongando una situacin derivada
de las viejas leyes de colonizacin, contemporneas de la suspensin de la jurisdiccin
contencioso-administrativa, atribuye a la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo el
conocimiento de un recurso deducido frente a un acto de una Administracin Pblica sujeto al
Derecho administrativo, como es sin duda el Acuerdo que adopte el Instituto de Reforma y
Desarrollo Agrario, confirmado en alzada por el Ministro de Agricultura, a efectos de
justiprecio, pago y toma de posesin de las fincas expropiadas (art. 114 L.R.D.A.). Atribucin
que se realiza no obstante el inequvoco tenor literal del art. 9.4 LOPJ, norma que prescribe
("conocern") la asignacin de tales actos al mbito del control jurisdiccional ejercido por los
rganos del orden contencioso-administrativo; un mbito, a su vez, constitucionalmente
reservado a tales rganos no slo por determinarlo as la Ley a la que se remite el art. 122.1
C.E., sino tambin, en los supuestos en que las Comunidades Autnomas hayan asumido en
su territorio las competencias del I.R.Y.D.A., por exigirlo el art. 153 c) de la misma
Constitucin.
El art. 9.4 de la LOPJ atribuye a los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa el
conocimiento de la impugnacin de los actos de la Administracin pblica sujetos al Derecho
administrativo. Consecuentemente, al Legislador ordinario le est vedado, so pena de infringir
el art. 81.2 C.E., detraer del conocimiento de esos rganos el recurso instituido para
reaccionar contra actos que son tpicamente administrativos en razn de su naturaleza y
origen. Tal sucede en el presente caso, de modo que la disposicin legal cuestionada, al
adscribir al orden jurisdiccional civil el conocimiento de dichos actos, que son el sustrato que
origina la presente cuestin, modifica en un aspecto particular el diseo previsto en el art. 9.4
de la LOPJ sin revestir la forma de Ley Orgnica, contraviniendo as lo dispuesto en la
Constitucin (art. 81.2), por lo que ha de declararse inconstitucional y nula.

Apreciada la inconstitucionalidad de la norma cuestionada por contradecir lo establecido en

Ley Orgnica, no resulta necesario analizar los dems motivos de vulneracin constitucional
aducidos por la Sala proponente de las cuestiones.

FALLO

En atencin a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE

CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAOLA, Ha decidido

Estimar las cuestiones de inconstitucionalidad acumuladas nms. 5/91 y 649/91, promovidas

por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Sevilla, del Tribunal Superior de
Justicia de Andaluca y declarar inconstitucional y por consiguiente nulo el inciso
"correspondiendo la resolucin de los recursos a la Sala de lo Civil del referido Tribunal",
contenido en la Disposicin derogatoria de la Ley 7/1989, de 12 de abril, de Bases de
Procedimiento Laboral.

Publquese esta Sentencia en el "Boletn Oficial del Estado".

Dada en Madrid, a uno de julio de mil novecientos noventa y tres.

 STC 341/1993, de 18 de noviembre

El Pleno del Tribunal Constitucional compuesto por don Miguel Rodrguez-Piero y Bravo-
Ferrer, Presidente, don Luis Lpez Guerra, don Fernando Garca-Mon y Gonzlez-Regueral,
don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Daz Eimil, don Alvaro Rodrguez Bereijo, don
Vicente Gimeno Sendra, don Jos Gabaldn Lpez, don Julio Diego Gonzlez Campos, don
Pedro Cruz Villaln y don Carles Viver Pi-Sunyer, Magistrados, ha pronunciado EN
NOMBRE DEL REY la siguiente

SENTENCIA

En los recursos de inconstitucionalidad 1.045/92, 1.279/92 y 1.314/92 (interpuestos,

respectivamente, por noventa y un Diputados al Congreso, por el Parlamento de las Islas
Baleares y por la Junta General del Principado de Asturias) y en las cuestiones de
inconstitucionalidad 2.810/92 y 1.372/93 (planteadas, la primera, por la Audiencia Provincial
de Madrid y, la segunda, por la Audiencia Provincial de Sevilla), procesos todos que han sido
acumulados y que afectan a determinados preceptos de la Ley Orgnica 1/1992, de 21 de
febrero, sobre Proteccin de la Seguridad Ciudadana. Han intervenido la Fiscala General y la
Abogaca del Estado y ha sido Ponente el Magistrado don Fernando Garca-Mon y Gonzlez-
Regueral, que expresa el parecer del Tribunal.

I. ANTECEDENTES

II. FUNDAMENTOS JURDICOS

()

La controversia constitucional sobre el art. 21.2 se cifra, pues, en tres cuestiones que, aunque
relacionadas, conviene distinguir: posibilidad, en primer lugar, de que el legislador lleve a
cabo una definicin del concepto constitucional de "flagrante delito"; adecuacin o
inadecuacin, en segundo lugar, de la norma impugnada al concepto mismo de flagrancia
presente en el art. 18.2 de la Norma fundamental y, en fin, correccin o incorrecin de que
aquella definicin se establezca no con carcter general, sino para delitos determinados . Estos
extremos deben ser examinados a la luz de lo dispuesto en el precepto constitucional que
garantiza la inviolabilidad del domicilio, garanta en la que se subsumen, por lo que ahora
importa, las exigencias de legalidad, seguridad jurdica e interdiccin de la arbitrariedad
genricamente impuestas por el art. 9.3 de la Constitucin, pues el contenido esencial de aquel
derecho (art. 53.1 de la Constitucin) resultara directamente menoscabado si tales exigencias
constitucionales hubieran sido aqu desconocidas por el legislador. La referencia al art. 9.3 de
la Constitucin resulta ahora, por tanto, innecesaria, como innecesaria es tambin -e incluso
errada- la cita del art. 25.1 de la misma Norma fundamental, precepto que, como con razn
aducen la Fiscala General y la Abogaca del Estado, se refiere, estrictamente, al Derecho
sancionador, materia ajena a lo regulado en el art. 21.2 de la LOPSC

8. En este fundamento examinaremos sucesivamente cada una de estas cuestiones.

A) Consideraremos, en primer lugar, si puede el legislador -como, sin duda, ha hecho en el

art. 21.2- llevar a cabo una delimitacin de la nocin de "flagrante delito" a efectos de la
entrada forzosa en domicilio.

Segn el art. 18.2 de la Constitucin, "el domicilio es inviolable", de tal modo que "ninguna
entrada o registro podr hacerse en l sin consentimiento del titular o resolucin judicial,
salvo en caso de flagrante delito". Es ste, pues, un derecho fundamental "relativo y limitado"
(STC 199/1987, fundamento jurdico 9), en el sentido de que la proteccin que la
Constitucin dispensa a este espacio vital puede ceder en determinados supuestos
(consentimiento del titular, resolucin judicial y flagrante delito), previsin constitucional que
tiene un carcter rigurosamente "taxativo" (STC 160/1991, fundamento jurdico 8). Se sigue
de ello, claro est, que las excepciones as dispuestas por la Constitucin son pieza
fundamental para la identificacin del objeto del derecho (qu sea la "inviolabilidad"
domiciliaria) y de su contenido propio (facultad de rechazo del titular frente a toda pretensin
ilegtima de entrada) y tambin, en relacin con ello, para controlar las regulaciones legales y
las dems actuaciones pblicas que puedan afectar a este derecho fundamental. Funcin
delimitadora que asimismo corresponde, por tanto, al concepto de "flagrante delito", nocin
que la Constitucin ha utilizado en algn otro precepto (art. 71.2), pero que, como es patente,
no ha definido de modo directo o expreso.

Esta circunstancia no supone, sin embargo, que el concepto que examinamos deba
considerarse vaco de todo contenido o, lo que es lo mismo, a merced de la libre
determinacin del poder pblico (del legislador o de los aplicadores del Derecho), pues, si as
fuera, el derecho que tal concepto contribuye a delimitar no merecera el nombre de
fundamental. La Constitucin "no surge, ciertamente, en una situacin de vaco jurdico, sino
en una sociedad jurdicamente organizada" (STC 108/1986, fundamento jurdico 16) y esta
advertencia es de especial valor cuando se trata de desarrollar o, en su caso, interpretar los
conceptos jurdicos que el Texto fundamental ha incorporado, conceptos que pueden tener -as
ocurre con el de "flagrancia"- un arraigo en la cultura jurdica en la que la Constitucin se
inscribe y que deben ser identificados, por lo tanto, sin desatender lo que tempranamente
llam este Tribunal las "ideas generalizadas y convicciones generalmente admitidas entre los
juristas, los Jueces y, en general, los especialistas en Derecho" (STC 11/1981, fundamento
jurdico 8). Ideas y convicciones que contribuyen as, en cada momento, a delimitar una
imagen del Derecho, o de los conceptos que lo perfilan, que resulta indispensable, como
dijimos en la Sentencia citada, para reconocerlo o no subsistente en las regulaciones de las
que pueda ser objeto, esto es, para captar, en definitiva, lo que la Constitucin llama su
contenido esencial (art. 53.1 de la Constitucin).

Sin embargo, ello no supone que le est vedado a la Ley desarrollar ese contenido y regular
qu deba entenderse por delito flagrante a los efectos de la entrada en domicilio sin
autorizacin judicial. Incluso tal regulacin legal podra estar justificada, como sealan la
Fiscala General y la Abogaca del Estado, para alcanzar una mayor seguridad jurdica en la
aplicacin del precepto constitucional y de las normas legales en conexin con l. El
legislador acta aqu no para precisar "el nico sentido, entre los varios posibles, que deba
atribuirse a un determinado concepto o precepto de la Constitucin", y por tanto, dictando una
norma meramente interpretativa de la Constitucin (SSTC 76/1983, fundamento jurdico 4 c),
227/1988, fundamento jurdico 3 y 17/1991, fundamento jurdico 7), sino en la funcin que le
corresponde de reflejar o formalizar en su norma el sentido de un concepto presente aunque
no definido en la Constitucin. Esta labor legislativa puede estimarse necesaria a fin de
proporcionar a los titulares del derecho y a los agentes de la autoridad una identificacin
segura de la hiptesis en la cual ser legtima la entrada forzosa en domicilio por delito
flagrante, designio de certeza que no puede decirse irrelevante o caprichoso, dada la
trascendencia que tiene la valoracin acerca de una entrada en domicilio que se intente o se
lleve a cabo con invocacin de tal causa. Por consiguiente, no cabe tachar de inconstitucional
la formalizacin legislativa del concepto de delito flagrante a efectos de la entrada en
domicilio, y ello sin perjuicio que esa regulacin legal ha de respetar el contenido esencial del
derecho de acuerdo a lo que establece el art. 53.1 C.E., aunque en tal caso la tacha de
inconstitucionalidad no estara en la existencia misma de la norma, sino en su contenido, y
esto es lo que hemos de examinar seguidamente.

B) Lo que antecede es slo, sin embargo, la respuesta genrica a la cuestin, igualmente

abstracta, acerca de la posibilidad de una formalizacin legal del concepto constitucional de
"flagrante delito" y nada dice, por consiguiente, a propsito de la correccin o incorreccin
jurdica de la definicin llevada a cabo, para determinados delitos, en el art. 21.2 de la
LOPSC. Es preciso recordar, a este respecto, lo que hemos dejado dicho en el apartado que
antecede en orden a los criterios generales para la identificacin del concepto constitucional
de "flagrante delito" y reiterar, tambin, el sentido riguroso que tienen las excepciones
dispuestas por la Norma fundamental a la inviolabilidad del domicilio. El art. 18.2 de la
Constitucin no ha deferido a la ley la previsin de aquellas excepciones y tampoco ha
utilizado clusulas de habilitacin genricas para justificar la entrada policial en domicilio,
sino que ha establecido un slo supuesto -fuera del consentimiento del titular y de la
autorizacin judicial- en el que ser posible aquella entrada: "caso de flagrante delito".

Desde luego, no corresponde a este Tribunal determinar con detalle en todos sus extremos, el
concepto de flagrancia delictiva, pero s debe, cuando as se le pida para enjuiciar una
disposicin de ley, perfilar los contornos esenciales que en la Constitucin muestra tal figura,
interpretacin ahora inexcusable a fin de resolver sobre la constitucionalidad, tambin en
cuanto a este punto, del art. 21.2 de la LOPSC.
A los efectos constitucionales que aqu importan no procede, asumir o reconocer como
definitiva ninguna de las varias formulaciones legales, doctrinales o jurisprudenciales, que de
la flagrancia se han dado en nuestro ordenamiento, pero lo que s resulta inexcusable -y
suficiente, a nuestro propsito- es reconocer la arraigada imagen de la flagrancia como
situacin fctica en la que el delincuente es "sorprendido" -visto directamente o percibido de
otro modo- en el momento de delinquir o en circunstancias inmediatas a la perpetracin del
ilcito. Si el lenguaje constitucional ha de seguir siendo significativo -y ello es premisa firme
de toda interpretacin-, no cabe sino reconocer que estas connotaciones de la flagrancia
(evidencia del delito y urgencia de la intervencin policial) estn presentes en el concepto
inscrito en el art. 18.2 de la Norma fundamental, precepto que, al servirse de esta nocin
tradicional, ha delimitado un derecho fundamental y, correlativamente, la intervencin sobre
el mismo del poder pblico.

A idntica conclusin conduce una interpretacin lgico-sistemtica de lo dispuesto en el art.

18.2 de la Constitucin. Con reiteracin ha dicho este Tribunal que la garanta constitucional
del domicilio queda salvaguardada -al margen el consentimiento del titular- mediante la
previa intervencin judicial (SSTC 199/1987, fundamento jurdico 9, y 160/1991, fundamento
jurdico 8). Esta previa intervencin judicial ha sido excepcionada por la Constitucin con
rigor a travs de la nocin de "flagrante delito", que no puede entenderse, por ello, a los fines
del art. 18.2 C.E., sino como la situacin fctica en la que queda excusada aquella
autorizacin judicial, precisamente porque la comisin del delito se percibe con evidencia y
exige de manera inexcusable una inmediata intervencin. Mediante la nocin de "flagrante
delito" la Constitucin no ha apoderado a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad para que
sustituyan con la suya propia la valoracin judicial a fin de acordar la entrada en domicilio,
sino que ha considerado una hiptesis excepcional en la que, por las circunstancias en las que
se muestra el delito, se justifica la inmediata intervencin de las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad.

El art. 21.2 de la LOPSC incorpora alguno de los elementos o rasgos que la jurisprudencia y
la doctrina han venido utilizando para identificar el delito flagrante, y as ocurre en el pasaje
final del precepto, que requiere "que la urgente intervencin de los agentes sea necesaria para
impedir la consumacin del delito, la huida del delincuente o la desaparicin de los efectos o
instrumentos del delito". Urgencia, sin embargo, no es, por s sola, flagrancia, como llevamos
dicho, y a partir de esta advertencia es inevitable constatar que las dems condiciones
prescritas por la norma impugnada muestran una amplitud e indeterminacin en su enunciado
incompatible con el rigor que presenta y requiere, en este punto, el art. 18.2 de la
Constitucin. Se refiere la Ley, en efecto, al "conocimiento fundado por parte de las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad que les lleve a la constancia de que se est cometiendo o se acaba de
cometer" alguno de los delitos que menciona, pero estas expresiones legales -"conocimiento
fundado" y "constancia"- en cuanto no integran necesariamente un conocimiento o percepcin
evidente van notoriamente ms all de aquello que es esencial o nuclear a la situacin de
flagrancia. Al utilizar tales trminos el precepto permite entradas y registros domiciliarios
basados en conjeturas o en sospechas que nunca, por s mismas, bastaran para configurar una
situacin de flagrancia. Las expresiones ambiguas e indeterminadas que contiene el art. 21.2
confieren al precepto un alcance que la Constitucin no admite.

La interpretacin y aplicacin legislativa de los conceptos constitucionales definidores de

mbitos de libertad o de inmunidad es tarea en extremo delicada, en la que no puede el
legislador disminuir o relativizar el rigor de los enunciados constitucionales que establecen
garantas de los derechos ni crear mrgenes de incertidumbre sobre su modo de afectacin.
Ello es no slo inconciliable con la idea misma de garanta constitucional, sino contradictorio,
incluso, con la nica razn de ser -muy plausible en s- de estas ordenaciones legales, que no
es otra que la de procurar una mayor certeza y precisin en cuanto a los lmites que enmarcan
la actuacin del poder pblico, tambin cuando este poder cumple, claro est, el "deber estatal
de perseguir eficazmente el delito" (STC 41/1982, fundamento jurdico 2). La eficacia en la
persecucin del delito, cuya legitimidad es incuestionable, no puede imponerse, sin embargo,
a costa de los derechos y libertades fundamentales.

La delimitacin legal del delito flagrante que expresa el impugnado art. 21.2 no es, por cuanto
queda dicho, conforme a lo dispuesto en el art. 18.2 de la Constitucin, lo que impone
declarar la inconstitucionalidad del precepto.

C) La inconstitucionalidad, as constatada, del art. 21.1 de la LOPSC no hace ociosas, con

todo, unas consideraciones ltimas sobre otra de las tachas opuestas al precepto en los
recursos y cuestiones aqu acumulados, reproche que se concreta en la afirmacin de que no
podra el legislador, como aqu ha hecho, articular un concepto de flagrante delito para un
elenco determinado de delitos, toda vez que la nocin de flagrancia que emplea el art. 18.2 de
la Constitucin tiene -se dice- un alcance general, irreductible a toda delimitacin legislativa
ad hoc.

El concepto que ahora nos ocupa tiene, en el art. 18.2 de la Constitucin, una vocacin o
alcance general, pues la Norma fundamental no ha diferenciado aqu entre unos u otros tipos
de delito que, al mostrarse con flagrancia, puedan dar lugar al levantamiento de la
inviolabilidad domiciliaria. Antes bien, al configurar esta hiptesis como nica excepcin
frente a la exigencia de resolucin judicial o consentimiento del titular, la Constitucin ha
determinado que todo supuesto de flagrancia delictiva, cualquiera que sea la infraccin penal,
pueda dar lugar a la entrada forzosa en domicilio por parte de los agentes de las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad del Estado, actuantes entonces en funciones de polica judicial. Ahora
bien, aunque la Constitucin no ha singularizado supuesto delictivo alguno para aplicarle, o
permitir que le sea aplicado, un concepto ad hoc de flagrancia, no es menos cierto que la
nocin general de delito flagrante requiere una aplicacin jurisdiccional siempre atenta a las
singularidades del modo de verificacin de cada concreta conducta delictiva, y que bien puede
el legislador anticipar en sus normas esa precisin o concrecin, para ilcitos determinados,
del concepto constitucional que nos ocupa. Tal delimitacin selectiva del concepto
constitucional slo podr reputarse de ilegtima si con ella se pretendiera relativizar o
disminuir la garanta dispuesta en el art. 18.2 de la Constitucin, pero ello, como bien se
comprende, supone trasladar la cuestin al mbito de la propia definicin legislativa de la
flagrancia -examinada en el apartado que antecede-, al margen, por lo tanto, del alcance o no
general de tal definicin, en s mismo inconcluyente para apreciar su conformidad o
disconformidad con la Constitucin. El art. 21.2 de la LOPSC no es, en suma, contrario a la
Constitucin en lo que tiene de intento de descripcin de la flagrancia para determinados tipos
delictivos, sino por su parcial inadecuacin, ya vista, al concepto mismo de flagrante delito
presente en el art. 18.2 de la Constitucin.

9. El art. 25 de la Ley ha sido, en sus dos apartados, impugnado en el recurso interpuesto por
el Parlamento de las Islas Baleares. Examinaremos, a continuacin, el fundamento de una y
otra impugnacin.

a) El art. 25.1 de la LOPSC dispone lo siguiente:

"Constituyen infracciones graves a la seguridad ciudadana el consumo en lugares, vas,

establecimientos o transportes pblicos, as como la tenencia ilcita, aunque no estuviera
destinada al trfico, de drogas txicas, estupefacientes o sustancias psicotrpicas, siempre que
no constituya infraccin penal, as como el abandono en los sitios mencionados de tiles o
instrumentos utilizados para su consumo".

Se impugna tan slo la inclusin en este precepto, para configurar un supuesto de infraccin,
del concepto "tenencia ilcita". El rgano recurrente estima, a este propsito, que la
indeterminacin del precepto (que no aclara si la infraccin se producira tambin caso de que
la droga y dems sustancias se tengan en el domicilio) podra dar a entender que el mero
consumo constituye ya una infraccin administrativa y ello pese a que dicho consumo no
suponga, en nuestro Derecho, ilcito penal o administrativo. Se afirma, as, en el recurso que
debe ser la Ley, y no una eventual norma dictada en su ejecucin, la que d el concepto de
"tenencia ilcita", a fin de respetar lo dispuesto en los arts. 9.3 (seguridad jurdica) y 25.1 de la
Constitucin. La Abogaca del Estado ha argido, de contrario, que el consumo de drogas
txicas, estupefacientes o sustancias psicotrpicas no es lcito, frente a lo que en el recurso se
da a entender (art. 22 de la Ley 17/1967), que el art. 25.1 de la Ley no remite, en este punto, a
reglamento y que tampoco se ha vulnerado la garanta material ex art. 25.1 de la Constitucin.
Se observa que el precepto legal es claro y preciso, pretende ser subsidiario del art. 344 del
Cdigo Penal, siendo su propsito sancionar administrativamente la simple posesin ilcita,
especialmente cuando la represin penal de la tenencia haya fracasado o no pueda prosperar.

La impugnacin del art. 25.1 de la LOPSC ha de ser rechazada. El concepto de "tenencia

ilcita" no es, en cuanto configurador de un supuesto de infraccin administrativa, contrario a
las exigencias del principio de legalidad en este orden (art. 25.1 de la Constitucin), tanto en
lo que se refiere al rango de la regla delimitadora del ilcito como en lo relativo a la
configuracin misma de la conducta infractora. La Ley no remite a reglamento la
determinacin de lo que se haya de entender por "tenencia ilcita" (concepto no tachable de
impreciso y cuya determinacin corresponder a los tribunales), aunque s ser necesario
acudir a otras reglas legales, como la Ley 17/1967, de 8 de abril, sobre normas reguladoras de
estupefacientes, para identificar lo que sea tenencia lcita (art. 22 de dicha Ley) y determinar
por contraste con ellas la tenencia ilcita sancionable.

Ninguna consecuencia de inconstitucionalidad cabe derivar, ya en otro orden de cosas, del

hecho de que el precepto impugnado d lugar a la sancin de la tenencia ilcita de drogas,
estupefacientes y sustancias psicotrpicas destinada slo al propio consumo, que es conducta
hoy no constitutiva de delito (art. 344 del Cdigo Penal). El carcter fragmentario y
subsidiario del Derecho Penal da lugar, con toda naturalidad, a que no cualquier
comportamiento ilcito constituya para aqul una conducta tpica, siendo perfectamente
admisible, desde la perspectiva constitucional que aqu importa, que la ley configure como
infraccin administrativa una "tenencia ilcita" que no suponga, en s misma, contravencin
de la ley penal. Si la tenencia ilcita de droga, estupefacientes o sustancias psicotrpicas
destinados al propio consumo ha de ser o no objeto de represin penal o de sancin
administrativa es algo, por lo dems, sobre lo que no da respuesta alguna la Constitucin, que
deja al legislador la identificacin de los bienes que merezcan ser objeto de defensa por el
Derecho sancionador.

El art. 25.1 de la LOPSC no es, en definitiva, contrario a lo dispuesto en el art. 25.1 de la

Constitucin, ni conculca, tampoco, el principio de seguridad jurdica (art. 9.3 de la Norma
fundamental), cuyas exigencias, en lo que aqu importa, quedan subsumidas en el enunciado
del principio de legalidad en materia sancionadora.

b) El art. 25.2 de la LOPSC, tambin impugnado, dispone lo siguiente:

"Las sanciones impuestas por estas infracciones podrn suspenderse si el infractor se somete a
un tratamiento de deshabituacin en un centro o servicio debidamente acreditado, en la forma
y por el tiempo que reglamentariamente se determine".

En el recurso se dice solicitar "un pronunciamiento" del Tribunal sobre el rgimen de

suspensin previsto en este precepto, que se tacha de contrario a lo dispuesto en el art. 25.1 de
la Constitucin, en tanto no establece con claridad suficiente las circunstancias de la
suspensin de la sancin y, en especial, su duracin, extremos que se estima estaran cubiertos
por reserva de Ley, a cuyo efecto se citan los arts. 116 de la Ley de Procedimiento
Administrativo y 122 de la Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa. El Abogado
del Estado ha contestado que el principio de legalidad en materia sancionadora no impone al
legislador un deber de regulacin agotadora de todos los supuestos y consecuencias
imaginables que pueda plantear la suspensin de una sancin y ha observado, asimismo, que
la remisin a reglamento que contiene el precepto impugnado no se refiere a la suspensin,
sino al tratamiento de deshabituacin. Aade la Abogaca del Estado que no existe reserva de
ley para el rgimen de suspensin de los actos sancionadores y que el sentido del art. 25.2 de
la Ley no es el de atribuir un derecho a que tal suspensin se acuerde, sino el de facultar para
ello a la autoridad competente, posibilidad que requiere un amplio margen de apreciacin
administrativa, incompatible con su exhaustiva regulacin legal.

Tampoco en este caso puede el Tribunal compartir los argumentos de la impugnacin. El art.
25.2 de la LOPSC -que contiene una previsin de algn modo similar a la remisin
condicional del art. 93 bis del Cdigo Penal- remite, en efecto, al reglamento la determinacin
de la " forma" y del "tiempo" de la suspensin que prev, remisin que afecta, por
consiguiente, tanto al rgimen de suspensin del acto sancionador como, de modo
indisociable, a las condiciones del tratamiento de deshabituacin. Ahora bien, este
llamamiento que la Ley hace al reglamento no conculca el principio de legalidad en el orden
sancionador (art. 25.1 de la Constitucin) ni entraa, tampoco, quiebra de reserva de ley
alguna. No se produce la primera infraccin, porque el mbito de proyeccin del principio de
legalidad en el orden sancionador administrativo (principio no excluyente, por lo dems, de
toda intervencin reglamentaria) es el de la determinacin de los ilcitos y de las
correspondientes sanciones, sin que el art. 25.1 de la Constitucin sea de pertinente cita
respecto a las regulaciones que afecten al procedimiento sancionador o a sus condiciones e
incidencias. Sin duda que estas ltimas regulaciones tienen tambin vinculos constitucionales
(as, marcadamente, los del art. 24 de la Constitucin: SSTC 18/1981, fundamento jurdico 2,
y 212/1990, fundamento jurdico 3, por todas), pero sobre ellos nada se dice en los recursos
ni en nada se ve, tampoco, cmo tales garantas procedimentales habran sido menoscabadas
por la mera remisin a reglamento que aqu se impugna. En el recurso se dice, asimismo, que
esta remisin vulnerara una reserva de Ley para la regulacin de las condiciones de
suspensin del acto administrativo sancionador, pero no existe tal reserva en la Constitucin,
nica fuente que podra imponerla, y ninguna relevancia tienen, a estos efectos, los invocados
preceptos de la Ley de Procedimiento Administrativo y de la Ley de la Jurisdiccin
Contencioso-Administrativa (arts. 116 y 122, respectivamente); con independencia de que la
ltima de las disposiciones citadas no se refiere a la suspensin por la propia Administracin,
sino por los Tribunales, del acto administrativo, ninguna de tales reglas dispone una reserva
de Ley en este mbito.

La Constitucin establece, ciertamente, una tal reserva, con carcter general, para la
ordenacin del "procedimiento a travs del cual deban producirse los actos administrativos,
garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado" [art. 105 c)], pero tampoco esta
regla constitucional -que no impone una reserva plena o absoluta- ha sido vulnerada por el art.
25.2 de la LOPSC. El procedimiento para la adopcin del acto de suspensin no podr ser
otro, en cuanto a sus condiciones bsicas y garantas, que el procedimiento administrativo
comn (art. 31.2 de la propia LOPSC), si bien el reglamento habr de disponer, dentro de tal
marco, las determinaciones especficas inherentes a esta previsin legal, como podran ser, en
hiptesis, la incorporacin al expediente de informes o dictmenes relativos a la
deshabituacin del infractor. El que ello, y cualesquiera otros extremos tcnicos, se deje a la
determinacin del reglamento no entraa contradiccin alguna con la Constitucin y otro
tanto es preciso decir, por razones idnticas, acerca de la precisin del tiempo de suspensin,
por esta causa, de la sancin y de sus condiciones de revocacin definitiva, cuando proceda.
No cabe desconocer, adems, que la duracin de la suspensin, ligada como estar a un
tratamiento de deshabituacin, es cuestin que ser preciso determinar tambin en atencin a
las circunstancias personales del infractor y que ello lleva a reconocer -como con razn
observa el Abogado del Estado- un inevitable margen de apreciacin a la autoridad
administrativa, poco conciliable, en efecto, con la exhaustiva regulacin legal de este
extremo.

El art. 25.2 de la LOPSC no es, por todo ello, contrario a la Constitucin.

FALLO

En atencin a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE

CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAOLA, Ha decidido

1 Inadmitir, por extemporneo, el recurso de inconstitucionalidad 1.314/92.

2 Estimar parcialmente los recursos de inconstitucionalidad 1.045/92 y 1.279/92 y en su

totalidad las cuestiones de inconstitucionalidad 2.810/92 y 1.372/93 y, en consecuencia,
declarar la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de los siguientes preceptos de la Ley
Orgnica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Proteccin de la Seguridad Ciudadana:

a) Art. 21, nm. 2.

b) Art. 26.j), inciso final ("en las reglamentaciones especficas o en las normas de polica
dictadas en ejecucin de las mismas").

3 Desestimar en todo lo dems, los recursos de inconstitucionalidad 1.045/92 y 1.279/92.

Publquese esta Sentencia en el "Boletn Oficial del Estado".

Dada en Madrid, a dieciocho de noviembre de mil novecientos noventa y tres.

Votos particulares
 STC 135/2006, de 27 de abril

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por doa Mara Emilia Casas Baamonde,
Presidenta, don Guillermo Jimnez Snchez, don Vicente Conde Martn de Hijas, don Javier
Delgado Barrio, doa Elisa Prez Vera, don Eugeni Gay Montalvo, don Jorge Rodrguez-
Zapata Prez, don Ramn Rodrguez Arribas, don Pascual Sala Snchez, don Manuel Aragn
Reyes y don Pablo Prez Tremps, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY la
siguiente

SENTENCIA

En el recurso de inconstitucionalidad nm. 3914/1997, interpuesto por el Presidente del

Gobierno de la Nacin contra diversos artculos de la Ley del Parlamento de Catalua 7/1997,
de 18 de junio, de asociaciones. Han comparecido el Letrado del Parlamento de Catalua y el
Abogado de la Generalidad de Catalua. Ha sido Ponente el Magistrado don Manuel Aragn
Reyes, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. ANTECEDENTES

II. FUNDAMENTOS JURDICOS

2. Antes de examinar el fondo de las cuestiones planteadas en este recurso de

inconstitucionalidad resulta pertinente exponer el orden constitucional y estatutario de
distribucin de competencias en materia de asociaciones.

Al respecto hemos de recordar que, sin perjuicio de las facultades normativas estatales
derivadas de los arts. 81.1 y 149.1.1 CE, en los arts. 148 y 149 CE no existe ninguna mencin
expresa de las asociaciones, que slo se contemplan formalmente, a efectos de determinacin
de un ttulo competencial expreso, a partir de lo establecido en los diferentes textos
estatutarios. En el caso concreto de la Comunidad Autnoma de Catalua, el art. 9.24 de su
Estatuto de Autonoma (en adelante, EAC) atribuye a la Generalidad la competencia exclusiva
sobre Fundaciones y asociaciones de carcter docente, cultural, artstico, beneficio-
asistencial y similares, que desarrollen principalmente sus funciones en Catalua.

a) Para aquilatar el alcance de esta competencia autonmica resulta imprescindible sintetizar

la doctrina establecida en la STC 173/1998, de 23 de julio. En esta resolucin, con ocasin de
la impugnacin de la Ley del Parlamento Vasco 3/1988, de 12 de febrero, de asociaciones,
dictada al amparo de un ttulo competencial idntico al que dispone la Generalidad de
Catalua, se seala que la Comunidad Autnoma no posee un ttulo competencial para
regular todas las asociaciones de derecho comn, ni menos an todas las uniones de personas
que resultan del ejercicio del derecho de asociacin, en sus muchas manifestaciones y
modalidades (SSTC 3/1981, FJ 1; 67/1985, FJ 3 y 5/1996, FJ 6). El Estatuto de Autonoma
concreta la competencia exclusiva del Pas Vasco a un elenco de asociaciones caracterizadas
por atender a unos fines y desarrollar unas actividades especficas. La locucin y similares
flexibiliza y ampla la enumeracin; pero, sea cual sea en la prctica el alcance final de la
competencia autonmica, no la convierte en indefinida o indeterminada, ni la configura como
una competencia genrica o residual sobre todas las asociaciones. Lo cual no impide que la
Comunidad Autnoma ostente otras competencias sobre aquellas asociaciones cuyos fines y
actividades coinciden con materias de competencia autonmica, como ocurre con la defensa
de los consumidores y usuarios [STC 15/1989, FFJJ 4 b) y 7 b)] o con la juventud (STC
157/1992, FJ 2) (FJ 3).

En cuanto al contenido material de la competencia, se indica que cuando un Estatuto de

Autonoma atribuye a una Comunidad Autnoma la competencia exclusiva sobre un
determinado tipo de asociaciones, no slo le habilita para regular los aspectos administrativos
de esas instituciones, es decir, sus relaciones de fomento, polica y sancin con los poderes
pblicos, sino tambin el rgimen jurdico de las mismas tanto en su vertiente externa, es
decir, la relativa a su participacin en el trfico jurdico constitucin, adquisicin de
personalidad jurdica, capacidad jurdica y de obrar, rgimen de responsabilidad, extincin y
disolucin, como en su vertiente interna organizacin, funcionamiento interno y
derechos y deberes de los asociados (FJ 5).

b) Por otra parte, en la STC 173/1998 se hace hincapi en la necesaria insercin sistemtica de
esta competencia exclusiva autonmica en el bloque de la constitucionalidad, advirtindose
que se halla acotada en cuanto a la titularidad y condicionada en cuanto a su ejercicio por los
diversos preceptos constitucionales (FJ 6). En particular, se identifican dos lmites
fundamentales: que la Comunidad Autnoma, al regular el rgimen jurdico de las
asociaciones sometidas a su competencia, no puede entrar a regular el desarrollo directo de los
elementos esenciales del derecho fundamental de asociacin. Este es un mbito reservado al
Estado ex art. 81.1 CE y las normas que las Cortes Generales pueden dictar en su ejercicio
constituyen un prius del que necesariamente debe partir la Comunidad Autnoma al regular,
no el derecho de asociacin en cuanto tal, sino el rgimen de las asociaciones que surgen del
ejercicio de ese derecho y que en las asociaciones objeto de la competencia autonmica
existen elementos de muy diversa ndole, civiles, administrativos, procesales, fiscales e
incluso penales, sobre los que el Estado tiene ttulos competenciales que deben hacerse
compatibles con el ttulo exclusivo atribuido a la Comunidad Autnoma (ibidem).

Complementando lo anterior, no puede dejar de advertirse que la propia STC 173/1998 seal
tambin la existencia de otro importante lmite a la competencia autonmica en materia de
asociaciones, lmite que se vincula, lgicamente, con otra competencia estatal. Se trata, como
consecuencia del principio constitucional conforme al cual todos los espaoles tienen los
mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio espaol (art. 139.1 CE), [de]
la competencia estatal para la regulacin de las condiciones bsicas que garanticen la igualdad
de todos los espaoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimento de los deberes
constitucionales (art. 149.1.1 CE) (STC 173/1998, FJ 6).

c) Con respecto al lmite que representa la reseada reserva de ley orgnica para el desarrollo
del derecho fundamental de asociacin (art. 81.1 CE), nos referimos entonces tanto a su
alcance material como a su correspondencia con el orden constitucional y estatutario de
distribucin de competencias.

Sobre el primer aspecto recordamos que este Tribunal ha advertido, desde la temprana STC
5/1981, de 13 de febrero (cuya doctrina hemos reiterado en la reciente STC 124/2003, de 19
de junio, FJ 11), sobre la necesidad de aplicar un criterio estricto o restrictivo para determinar
el alcance de la reserva, no slo en lo referente al trmino desarrollar sino tambin a la
materia objeto de reserva, a fin de evitar petrificaciones del Ordenamiento y de preservar la
regla de las mayoras parlamentarias no cualificadas (STC 173/1998, FJ 7). Habida cuenta del
objeto del proceso constitucional, no fue preciso reiterar en aquella ocasin que la remisin a
los derechos fundamentales y las libertades pblicas que se efecta en el art. 81.1 CE debe
ceirse a los regulados en la seccin primera del captulo segundo del ttulo primero de la
Constitucin (por todas, STC 116/1999, de 17 de junio, FJ 4). En cambio, tuvimos ocasin de
hacer hincapi en que requiere Ley Orgnica nicamente la regulacin de un derecho
fundamental o de una libertad pblica que desarrolle la Constitucin de manera directa y en
elementos esenciales para la definicin del derecho fundamental, ya sea en una regulacin
directa, general y global del mismo o en una parcial o sectorial, pero, igualmente, relativa a
aspectos esenciales del derecho, y no, por parcial, menos directa o encaminada a contribuir a
la delimitacin y definicin legal del derecho; esto es, lo que est constitucionalmente
reservado a la Ley Orgnica es la regulacin de determinados aspectos esenciales para la
definicin del derecho, la previsin de su mbito y la fijacin de sus lmites en relacin con
otras libertades constitucionalmente protegidas (STC 173/1998, FJ 7; en similares trminos,
posteriormente, SSTC 129/1999, de 1 de julio, FJ 2, y 53/2002, de 27 de febrero, FJ 12).

La delimitacin del alcance de la reserva de ley orgnica debe inspirarse en un criterio estricto
que permita acotar con rigor el espacio que puede ocupar este tipo de legislacin, destinado a
establecer el desarrollo normativo inmediato de la Constitucin en aquellos aspectos bsicos
o fundamentales del orden constitucional ... complemento indispensable o necesario de la obra
del constituyente (STC 173/1998, FJ 7). En particular, la utilizacin de ese criterio lleva a
circunscribir la reserva de ley orgnica a las normas que establecen restricciones de esos
derechos o libertades o las desarrollan de modo directo, en cuanto regulan aspectos
consustanciales a los mismos, excluyendo por tanto aquellas otras que simplemente afectan a
elementos no necesarios sin incidir directamente sobre su mbito y lmites (ibidem).
Posteriormente, en la STC 292/2000, de 30 de noviembre, FJ 11, prestamos especial atencin
a la distincin entre la imposicin de lmites a un derecho fundamental, actividad normativa
reservada a la ley orgnica (art. 81.1 CE), y la regulacin del ejercicio del derecho, tarea que
compete al legislador ordinario en virtud de lo dispuesto en el art. 53.1 CE, lo que no significa
que la ley orgnica que desarrolle derechos fundamentales tenga como nico mbito la
imposicin de lmites (y as se reconoce, entre otras, en la STC 173/1998, FJ 8).
Acerca de la correspondencia de la reserva de ley orgnica con el sistema de distribucin de
competencias, perspectiva desde la que contemplamos la materia reservada, en la STC
173/1998 hemos advertido que la tcnica de la reserva de ley tiene hoy, como tuvo en su
origen y en su evolucin histrica, una naturaleza distinta de la que poseen las reglas de
atribucin de competencia. El contenido y la finalidad de ambas figuras ha sido y es
sustancialmente diverso. Por ello, como hemos reiterado desde la STC 5/1981, la reserva de
ley orgnica del art. 81.1 CE no contiene, en puridad, ningn ttulo competencial habilitante a
favor del Estado (FJ 7). Lo que no impide apreciar la notable incidencia que esta reserva
tiene en el orden competencial, pues en virtud del art. 81.1 CE, slo el Estado puede dictar
esta forma de leyes en desarrollo de los derechos fundamentales y libertades pblicas y que
las Comunidades Autnomas al ejercer sus competencias deben respetar el contenido de las
mismas so pena de incurrir en un vicio de inconstitucionalidad por vulneracin del art. 81.1
CE (ibidem).

La constatacin de ese hecho, junto a la necesidad de preservar la unidad sistemtica del

orden constitucional, que quedara afectada si lo establecido en el art. 81 CE desvirtuase
ntegramente lo dispuesto en el art. 149 CE o si un precepto ordenador del sistema de fuentes
pudiera sobreponerse a la norma articuladora de los mbitos materiales correspondientes al
Estado y a las Comunidades Autnomas (STC 137/1986, de 6 de noviembre, FJ 3,
expresamente citado en la STC 173/1998, FJ 7), ha llevado a este Tribunal Constitucional a
establecer tres criterios de interpretacin fundamentales: de un lado, que el mbito de la
reserva de Ley Orgnica no es coextenso al de las competencias atribuidas al Estado as se
establece de forma implcita en la prctica totalidad de las resoluciones de este Tribunal que
han abordado este tema ... de otro lado, que, en aplicacin de un elemental criterio de
interpretacin sistemtica, al fijar el alcance de la reserva de Ley Orgnica debe cohonestarse
con el contenido de los preceptos del llamado bloque de la constitucionalidad que distribuyen
las competencias entre el Estado y las Comunidades Autnomas (STC 173/1998, FJ 7). Y,
por ltimo, que esa definicin sistemtica se ha traducido en la reserva al Estado ex art. 81.1
CE de la regulacin de los aspectos esenciales, el desarrollo directo del derecho fundamental
considerado en abstracto o en cuanto tal, en tanto que se atribuye la regulacin de la
materia sobre la que se proyecta el derecho al legislador ordinario, estatal o autonmico, con
competencias sectoriales sobre la misma (SSTC 127/1994, 61/1997 y, en relacin
concretamente con el derecho de asociacin, SSTC 67/1985 y 157/1992) (ibidem).

Cierto es que este ltimo criterio no puede aplicarse mecnicamente, pues con suma
frecuencia resulta difcil distinguir dnde acaba el desarrollo del derecho en cuanto tal y
dnde comienza la regulacin de la materia sobre la que ste se proyecta (STC 173/1998, FJ
7). Pero no es menos cierto que, en lo que ahora estrictamente interesa, aun admitiendo que
entre la regulacin del derecho de asociacin y la del rgimen jurdico de las asociaciones
existe una zona de difcil delimitacin y que, en consecuencia, en algunos casos la inclusin
en una u otra categora depender del grado ms o menos intenso de proximidad con uno u
otro mbito, este criterio ha de ser el punto de partida inexcusable para delimitar lo reservado
a la Ley Orgnica y lo que corresponde a los ttulos competenciales relacionados con la
materia de asociaciones y muy especialmente lo que corresponde al legislador ordinario, sea
estatal o autonmico, con competencias en estas materias (ibidem).

La dificultad de esta tarea se vea acentuada en el momento de dictar la STC 173/1998 por la
ausencia de una norma genrica de desarrollo directo del art. 22 CE, lo que si bien no
impeda controlar el respeto de la reserva de Ley Orgnica por parte de la Ley impugnada, ...
dificulta nuestra tarea ya que el contraste del contenido normativo de la Ley vasca recurrida
debe hacerse con el contenido abstracto de la reserva de Ley Orgnica, pero no es posible
llevarlo a cabo con relacin al articulado de una ley estatal, que puede concretar con mayor o
menor intensidad el mbito de la reserva (STC 173/1998, FJ 7). Esta situacin ha cambiado
sustancialmente tras la aprobacin de la Ley Orgnica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del
derecho de asociacin (en adelante, LODA).

En todo caso, dicha dificultad no fue entonces obstculo para, a partir de las cuatro facetas o
dimensiones en las que, conforme a la doctrina elaborada por este Tribunal Constitucional, se
manifiesta el derecho fundamental de asociacin (libertad de creacin de asociaciones y de
adscripcin a las ya creadas; libertad de no asociarse y de dejar de pertenecer a las mismas;
libertad de organizacin y funcionamiento internos sin injerencias pblicas; y, como
dimensin inter privatos, garanta de un haz de facultades a los asociados individualmente
considerados frente a las asociaciones a las que pertenecen o a las que pretendan
incorporarse), identificar los contenidos constitucionalmente reservados a la ley orgnica ex
art. 81.1 CE. Concretamente consideramos que esa reserva comprende la regulacin de los
elementos esenciales de la definicin del derecho de asociacin o, en otras palabras, la
delimitacin de los aspectos esenciales del contenido del derecho en lo tocante a la
titularidad, a las facultades elementales que lo integran en sus varias vertientes (STC
101/1991, FJ 2), al alcance del mismo en las relaciones inter privatos, a las garantas
fundamentales necesarias para preservarlo frente a las injerencias de los poderes pblicos y,
muy especialmente, dada su naturaleza de derecho de libertad, corresponde en exclusiva al
legislador orgnico la precisin de los lmites que en atencin a otros derechos y libertades
constitucionalmente reconocidos y respetando siempre el contenido esencial, puedan
establecerse para determinar las asociaciones constitucionalmente proscritas es decir, las
ilegales, secretas y de carcter paramilitar, as como los lmites en relacin al derecho de
asociarse de determinados grupos de personas militares, jueces, etc., o en relacin a la
libertad de no asociarse (STC 173/1998, FJ 8).

d) En cuanto al lmite que representa la competencia estatal para establecer las condiciones
bsicas que garanticen la igualdad de todos los espaoles en el ejercicio de los derechos y en
el cumplimiento de los deberes constitucionales (art. 149.1.1 CE), debemos reiterar ahora la
sntesis realizada en la Sentencia 133/2006, de 27 de abril, recada en el recurso de
inconstitucionalidad nm. 3974-2002, interpuesto por el Parlamento de Catalua contra
diferentes preceptos de la Ley Orgnica del derecho de asociacin. En esta resolucin hemos
sealado que, aun a pesar de que en el momento de pronunciarse la STC 173/1998, de 23 de
julio, el Estado no haba dictado norma alguna a la que atribuyese el carcter de condicin
bsica que garantizase la igualdad en el ejercicio del derecho fundamental de asociacin,
pudimos entonces avanzar que parece fuera de toda duda que, por su conexin con el
derecho de asociacin y por su carcter de requisitos mnimos indispensables que posibilitan
su ejercicio, el legislador estatal podr considerar condiciones bsicas ex art. 149.1.1 CE,
tanto lo que podramos denominar la definicin del concepto legal de asociacin, como
aquellos aspectos concretos de lo que hemos llamado rgimen jurdico externo de las
asociaciones (nacimiento de la personalidad, capacidad jurdica y de obrar, rgimen de
responsabilidad y causas y efectos de la disolucin), que resulten imprescindibles o
necesarios en orden a asegurar la igualdad de todos los espaoles en el ejercicio del derecho
de asociacin y, [que] en cuanto tales, requieren un tratamiento uniforme (FJ 9).

En esa misma resolucin hemos recordado que este Tribunal ha identificado cuatro facetas o
dimensiones en las que se manifiesta el derecho fundamental de asociacin, a saber: libertad
de creacin de asociaciones y de adscripcin a las ya creadas; libertad de no asociarse y de
dejar de pertenecer a las mismas; libertad de organizacin y funcionamiento internos sin
injerencias pblicas; y, como dimensin inter privatos, garanta de un haz de facultades a los
asociados individualmente considerados frente a las asociaciones a las que pertenecen o a las
que pretendan incorporarse (por todas, SSTC 173/1998, de 23 de julio, FJ 8, y 104/1999, de
14 de junio, FJ 4). Y hemos afirmado que merecern la consideracin de condiciones bsicas
de ejercicio del derecho de asociacin ex art. 149.1.1 CE aquellos requisitos mnimos
indispensables que guarden una conexin directa e inmediata con esas facetas del derecho
fundamental. Esta delimitacin de la competencia estatal se corresponde con el alcance que
atribuimos a la misma en la STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 7 b), y evita eventuales
injerencias o restricciones de la competencia que ostentan algunas Comunidades Autnomas
para regular el rgimen jurdico de las asociaciones y a cuyo alcance ya nos hemos referido en
el fundamento jurdico anterior.

Para concluir, parece oportuno reiterar que en la aplicacin de los criterios reseados cobra
especial relevancia el elemento teleolgico de la competencia estatal, consistente en el
aseguramiento de la igualdad de todos los espaoles en el ejercicio de los derechos y en el
cumplimiento de los deberes constitucionales, ya que obliga a examinar las condiciones
bsicas establecidas por el legislador estatal desde la perspectiva que nos ofrece el juicio de
proporcionalidad, a fin de averiguar si la norma estatal tiene cobijo en los lmites formales y
materiales del art. 149.1.1 CE y complementariamente si no contiene una injerencia o
restriccin de la competencia autonmica (SSTC 164/2001, de 11 de julio, FJ 4, y 54/2002,
de 27 de febrero, FJ 3). De tal suerte que las condiciones bsicas que garanticen la igualdad,
por definicin, no pueden consistir en un rgimen jurdico acabado y completo de los
derechos y deberes constitucionales afectados. La regulacin de esas condiciones bsicas s
corresponde por entero y en exclusiva al Estado, pero con tal normacin, como es evidente,
no se determina ni se agota su entero rgimen jurdico [STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 7
b)].

En resumen, en materia de derechos fundamentales cuyo desarrollo est reservado a ley

orgnica (art. 81.1 CE), como sucede con el derecho de asociacin, la capacidad normadora
del Estado ex art. 149.1.1 CE puede extenderse ms all de ese desarrollo (circunscrito a la
determinacin de los elementos nucleares del derecho), incidiendo sobre la regulacin del
ejercicio del derecho en cuestin, siempre que, de un lado, tal regulacin tenga una conexin,
directa o indirecta, con aquellos elementos nucleares antes sealados, y que, de otro, se dirija
a garantizar la igualdad de todos los espaoles en el ejercicio del derecho (que es la finalidad
que justifica la competencia estatal del art. 149.1.1 CE).

e) En cuanto a los restantes ttulos de competencia estatal, antes indicados, y comenzando por
el de legislacin procesal (art. 149.1.6 CE), baste recordar la sntesis de la consolidada
doctrina que este Tribunal ha establecido al respecto y que se contiene en la STC 47/2004, de
25 de marzo. En dicha resolucin pusimos de relieve la concurrencia de las siguientes pautas:
en primer lugar, que la atribucin al Estado de la competencia exclusiva sobre legislacin
procesal responde a la necesidad de salvaguardar la uniformidad de los instrumentos
jurisdiccionales [SSTC 71/1982, de 30 de noviembre, FJ 20; 83/1986, de 26 de junio, FJ 2;
173/1998, de 23 de julio, FJ 16 c)]; en segundo lugar, que la competencia asumida por las
Comunidades Autnomas al amparo de la salvedad recogida en el art. 149.1.6 CE no les
permite, sin ms, introducir en su ordenamiento normas procesales por el mero hecho de
haber promulgado regulaciones de Derecho sustantivo en el ejercicio de sus competencias,
esto es, innovar el ordenamiento procesal en relacin con la defensa jurdica de aquellos
derechos e intereses que materialmente regulen, lo que equivaldra a vaciar de contenido o
privar de todo significado a la especificidad con que la materia procesal se contempla en el
art. 149.1.6 CE, sino que, como indica la expresin necesarias especialidades del citado
precepto constitucional, tan slo pueden introducir aquellas innovaciones procesales que
inevitablemente se deduzcan, desde la perspectiva de la defensa judicial, de las reclamaciones
jurdicas sustantivas configuradas por la norma autonmica en virtud de las particularidades
del Derecho creado por la propia Comunidad Autnoma, o, dicho en otros trminos, las
singularidades procesales que se permiten a las Comunidades Autnomas han de limitarse a
aquellas que, por la conexin directa con las particularidades del Derecho sustantivo
autonmico, vengan requeridas por stas (SSTC 71/1982, de 30 de noviembre, FJ 20;
83/1986, de 26 de junio, FJ 2; 121/1992, de 28 de septiembre; FJ 4; 127/1999, de 1 de julio,
FJ 5), correspondiendo al legislador autonmico o, en su defecto, a quienes asuman la defensa
de la Ley en su caso impugnada, ofrecer la suficiente justificacin sobre la necesidad de
alterar las reglas procesales comnmente aplicables por venir requeridas por las
particularidades del Derecho sustantivo autonmico, salvo que del propio examen de la Ley
se puedan desprender o inferir esas necesarias especialidades (STC 127/1999, de 1 de julio,
F. 5) (FJ 4).

La recapitulacin de estas consideraciones resulta ahora pertinente toda vez que la

representacin del Parlamento de Catalua discute el carcter procesal de algunos de los
preceptos legales impugnados y su consiguiente encuadramiento en el ttulo competencial del
art. 149.1.6 CE. Por el contrario, no es preciso recordar el alcance de las competencias
estatales sobre legislacin civil (art. 149.1.8 CE) y para el establecimiento del procedimiento
administrativo comn (art. 149.1.18 CE), igualmente invocadas por el Abogado del Estado en
el escrito rector de este proceso constitucional puesto que las representaciones del Parlamento
y de la Generalidad de Catalua no discuten el contenido de dichas competencias estatales,
sino que sostienen que ninguno de los preceptos de la Ley 7/1997 puede encuadrarse bajo los
referidos ttulos.
3. Expuesto el marco competencial que debemos tener en cuenta, conviene seguidamente fijar
los principales criterios a los que nos atenderemos en nuestro enjuiciamiento:

a) En primer lugar, es preciso recordar que, segn doctrina constante de este Tribunal, la
normativa estatal a tener en cuenta como elemento de referencia para el enjuiciamiento de las
normas autonmicas en procesos constitucionales en los que se controla la eventual existencia
de excesos competenciales ha de ser la vigente en el momento de adoptarse la decisin por
parte de este Tribunal sobre la regularidad constitucional de los preceptos recurridos (STC
1/2003, de 16 de enero, FJ 9; con posterioridad, STC 178/2004, de 21 de octubre, FJ 5).
Consecuentemente, habremos de tomar en consideracin el ius superveniens representado, en
esta ocasin, por aquellos preceptos de la Ley Orgnica del derecho de asociacin que tienen
la consideracin de normas orgnicas o que recogen condiciones bsicas de ejercicio del
derecho fundamental de asociacin ex art. 149.1.1 CE. Aunque ese canon siempre est
condicionado, como es obvio, a su propia validez constitucional (por todas, SSTC 227/1988,
de 29 de noviembre, FJ 3, y 253/2005, de 10 de octubre, FJ 10).

b) Cuando, como consecuencia de lo anterior, el contraste que se ha de realizar entre la ley

recurrida y la Ley Orgnica del derecho de asociacin lo sea a efectos de valorar si aqulla ha
incidido en el mbito de la regulacin de los elementos esenciales del derecho de asociacin
propios del art. 81.1 CE, es claro que cuando la ley autonmica regule algn elemento
esencial, no previsto en la Ley Orgnica, o lo hubiese regulado de modo distinto, la
consecuencia ser la inconstitucionalidad de la ley autonmica. Sin embargo, cuando la
regulacin autonmica coincida con la legislacin estatal, incluso complementndola,
confirmaremos su constitucionalidad.

c) Cuando el contraste de la ley recurrida se haga respecto de preceptos de la Ley Orgnica

del derecho de asociacin dictados al amparo del art. 149.1.1 CE y determine la oposicin de
la primera a la segunda, la consecuencia ser la inconstitucionalidad de la ley catalana. Por el
contrario, si sta contuviera una regulacin que coincida con la de la Ley Orgnica o incluso
la complemente, de modo que permitiera su integracin, afirmaramos la constitucionalidad
de la ley recurrida.

d) Por ltimo, en el contraste entre regulaciones autonmicas dictadas al amparo de su

competencia en materia de asociaciones que pudieran encuadrarse en otros ttulos de
competencia estatal (se han aducido, en este sentido, la clusulas 6, 8 y 18 del art. 149.1 CE),
se estar a lo que corresponda como consecuencia del contenido y finalidad de cada precepto,
segn nuestra doctrina constitucional (STC 190/2000, de 13 de julio, FJ 4, con cita de otras);
pudiendo operar incluso, en ciertos casos, la consecuente inconstitucionalidad en los
supuestos de lex repetita (STC 341/2005, de 21 de diciembre, FJ 9, con cita de jurisprudencia
anterior), a diferencia de lo que sucede en los criterios anteriores, en los que, por existir
competencias legislativas del Estado y de la Comunidad Autnoma sobre la misma materia, la
lex repetita, de acuerdo con nuestra doctrina (ibidem) no produce la correspondiente
inconstitucionalidad.

4. Como ya hemos indicado con mayor detalle en los antecedentes de esta resolucin, el
Abogado del Estado reprocha a la Ley del Parlamento de Catalua 7/1997 aqu impugnada su
pretensin de regular con carcter general el rgimen jurdico de las asociaciones. La Ley
autonmica incurrira as en extralimitacin competencial, puesto que el art. 9.24 EAC cie la
competencia autonmica a unos tipos asociativos concretos, respecto de los cuales la
Generalidad de Catalua est habilitada exclusivamente (dir el Abogado del Estado) para
establecer potestades administrativas sobre las mismas, desarrollando las clsicas
modalidades de la accin administrativa: polica, fomento y sancin.

Este primer reproche no puede compartirse porque, en cuanto al mbito subjetivo de la Ley
autonmica, es preciso sealar que en su art. 1.1 se declara expresamente que la misma tiene
por objeto la regulacin jurdica y el fomento de las asociaciones que son competencia
exclusiva de la Generalidad, inciso este ltimo que remite al mbito competencial definido
en el art. 9.24 EAC, por lo que, como no poda ser de otra manera, la ley autonmica slo ser
aplicable a las concretas asociaciones de competencia de Catalua, segn el citado precepto
estatutario. Consecuentemente, no puede apreciarse la denunciada extralimitacin
competencial genrica. A mayor abundamiento, como ya apuntamos en la STC 173/1998, a
esta conclusin no puede oponerse ni la rbrica, ciertamente genrica, del ttulo de la Ley
de Asociaciones, ni alguna de las expresiones contenidas en el prembulo en las que
parece hacerse referencia al fenmeno asociativo en general (FJ 4). Es cierto que ello pudiera
ser reprochable desde el punto de vista de la tcnica legislativa, pero lo importante, a efectos
de constitucionalidad, es que dicha vaguedad, atribuible al ttulo de la Ley de Catalua que
ahora examinamos, o a determinadas expresiones de su prembulo, se disipa despus, segn
se ha dicho ms atrs, en la parte dispositiva de la Ley (como acaba de recordarse que
tambin suceda con la ley del Pas Vasco), donde queda resuelto y aclarado el concreto
mbito competencial al que esta Ley, necesariamente, ha de aplicarse. Por otra parte, como
tambin entonces sealamos, el hecho de que la Comunidad Autnoma solamente posea
competencia para regular unos tipos concretos de asociaciones y no las asociaciones en
general, no significa que deba regular las asociaciones objeto de su competencia de forma
separada, con ocasin de dictar leyes en los distintos sectores donde desenvuelven su
actividad las referidas asociaciones. Se trata de una opcin de tcnica legislativa que entra de
lleno en la libertad de configuracin del legislador, y que tiene la indudable virtud de paliar la
dispersin normativa existente en la materia (ibidem).

En cuanto al alcance material de la competencia autonmica, ya hemos indicado en el

fundamento jurdico anterior que no puede entenderse limitada a la regulacin y ejercicio de
las potestades administrativas que eventualmente recaigan sobre esos concretos tipos
asociativos. Como hemos recordado, la competencia exclusiva del art. 9.24 EAC habilita a la
Generalidad de Catalua para regular el ejercicio del derecho de asociacin y, por ello, el
rgimen jurdico de las asociaciones tanto en su vertiente externa, es decir, la relativa a su
participacin en el trfico jurdico constitucin, adquisicin de personalidad jurdica,
capacidad jurdica y de obrar, rgimen de responsabilidad, extincin y disolucin, como en
su vertiente interna organizacin, funcionamiento interno y derechos y deberes de los
asociados (STC 173/1998, FJ 5 in fine).

()

FALLO

En atencin a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE

CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAOLA, Ha decidido

Estimar parcialmente el recurso de inconstitucionalidad nm. 3914/97, interpuesto por el

Presidente del Gobierno contra diversos preceptos de la Ley del Parlamento de Catalua
7/1997, de 18 de junio, de asociaciones y, en consecuencia:

1 Declarar la inconstitucionalidad y nulidad de los arts. 2.2; 4.2; 8.3, en el inciso la

organizacin y funcionamiento deben ser democrticos y, en todo caso, debe garantizarse la
participacin de todos en la adopcin de los acuerdos; 9.4; 15; 16, a excepcin del inciso
inicial de su apartado 1 En todas las cuestiones que se susciten en va administrativa sobre el
rgimen de asociaciones es de aplicacin la normativa relativa al procedimiento
administrativo comn; 20.2 y 3; 22.2 c), en el inciso ni mientras desarrolle un trabajo
remunerado para la asociacin; 26.3 y 35.2 y 4.

2 Declarar que no son inconstitucionales:

- El art. 3, interpretado en los trminos expresados en el fundamento jurdico 6.

- El art. 4.3, interpretado en los trminos expresados en el fundamento jurdico 7 c).

- El art. 9.3, interpretado en los trminos expresados en los fundamentos jurdicos 7 c) y 10

b).

- El art. 21.3, interpretado en los trminos expresados en el fundamento jurdico 13.

3 Desestimar el recurso en todo lo dems.

Publquese esta Sentencia en el Boletn Oficial del Estado.

Dada en Madrid, a veintisiete de abril de dos mil seis.