LA LEY ORGÁNICA Y LA LEY ORDINARIA EN EL MARCO DE

LOS PRECEDENTES DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Abog. Juan Ramón Lira Loayza

Resumen: En este artículo se comenta los tipos de

leyes previstas expresamente en la Constitución
Política del Perú y de manera específica lo relativo
a la Ley Orgánica y la Ley Ordinaria, teniendo en
cuenta el desarrollo jurisprudencial efectuado por el
TC.

INTRODUCCIÓN

El presente comentario está referido a los cinco (05) tipos de leyes que han sido
consideradas en la Constitución Política del Perú y cuya tipología ha sido determinada
por el Tribunal Constitucional, en mérito al procedimiento predeterminado para su
aprobación, las materias que regulan y la denominación que la propia Constitución les
asigna a dichas leyes.

En este sentido, glosaremos de manera especial lo relativo a la Ley Orgánica y a

la Ley Ordinaria en cuanto al procedimiento para su aprobación, las materias que regulan,
entre otros aspectos, como es el establecer si tienen la misma jerarquía jurídica o si una
de ellas prima sobre la otra, todo ello a la luz de las interpretaciones efectuadas por el
Tribunal Constitucional a través de su jurisprudencia.

LAS LEYES

Respecto a la definición de leyes, el Tribunal Constitucional en el Pleno Jurisdiccional

Expediente Nº 00047-2004-AI/TC, ha señalado:

“(…)

16. Pueden definirse como las prescripciones normativas generales y escritas

emanadas del Congreso de la República, conforme a un procedimiento prefijado
por la Constitución.

Respecto a la “ley” como fuente de derecho este Colegiado ha precisado que:

Con relación a la fuente normativa denominada ley, en sentido

material, deben tenerse presentes dos puntos. En primer lugar, su
expedición corresponde al Congreso de la República conforme al
inciso 1 del artículo 102° de la Constitución, que establece que
es atribución del Congreso dar leyes. Atribución que descansa en
los principios de soberanía política, consagrado en el artículo 45°
de la Constitución, que establece que el Poder emana del pueblo,
y en el principio representativo reconocido en el artículo 43° de
la Constitución. Y en segundo lugar, que para la Constitución la
fuente normativa denominada ley comprende a las leyes

1
 ordinarias, las leyes orgánicas, las leyes de desarrollo
constitucional y las que tienen una denominación asignada
directamente por la Constitución y cuyas diferencias no radican
en su jerarquía ni en el órgano que las expide, sino en su
procedimiento de aprobación y en las materias que regulan”.

TIPOS DE LEYES SEGÚN LA CONSTITUCIÓN

La Constitución Política del Perú, según la interpretación realizada por el Tribunal

Constitucional en el Pleno Jurisdiccional del Expediente Nº 00047-2004-AI/TC,
reconoce los siguientes tipos de leyes:

a) Las leyes de reforma constitucional.

b) La ley de Presupuesto de la República.
c) La ley de la Cuenta General de la República.
d) Las leyes ordinarias.
e) Las leyes orgánicas.
Cabe señalar que dicha tipología se efectúa considerando el procedimiento
prefijado por la Constitución Política del Perú para la aprobación de cada una de las leyes,
así como las materias que regulan y la denominación que la propia Constitución les
asigna.

PRECISIONES SOBRE LA LEY DE DESARROLLO DE LA CONSTITUCIÓN

Con referencia a la Ley de Desarrollo Constitucional o Ley de Desarrollo de la

Constitución, el Tribunal Constitucional1 ha efectuado algunas precisiones señalando lo
siguiente:

“(…)

Finalmente, debe precisarse sobre la ley de desarrollo de la Constitución, expedida por

el Congreso de la República, y así denominada por la Octava Disposición Final y
Transitoria de la Constitución, que no constituye una categoría especial de la forma
normativa ley, sino que comprende tanto a la ley ordinaria como a la ley orgánica. Al
respecto, el Tribunal Constitucional ha establecido:

Con la expresión “Ley de desarrollo constitucional”, la Octava

Disposición Final y Transitoria de la Constitución no ha creado
una categoría normativa especial entre las fuentes que tienen el
rango de la ley. Tal expresión no alude a una categoría unitaria de
fuentes, sino a una diversidad de ellas, que tienen como elemento
común constituir un desarrollo de las materias previstas en
diversos preceptos constitucionales, cuya reglamentación la Norma
Suprema ha encargado al legislador. Forman parte de su contenido
“natural” las denominadas leyes orgánicas, en tanto que mediante
ellas se regula la estructura y funcionamiento de las entidades del
Estado previstas en la Constitución, y de otras materias cuya
regulación por ley orgánica está establecida en la Constitución; así
como las leyes ordinarias como las que demandan los artículos 7°
y 27° de la Constitución, por poner dos ejemplos, a las que se les

1
Pleno Jurisdiccional del Expediente Nº 00047-2004-AI/TC.

2
 ha encomendado la tarea de precisar los alcances de determinados
derechos o instituciones constitucionalmente previstas.

Ello significa, desde luego, que la condición de “leyes de desarrollo

constitucional” no se agotan en aquellas cuyas materias se ha
previsto en la Octava Disposición Final y Transitoria de la
Constitución, esto es, a lo que allí se alude como leyes en materia
de descentralización y las relativas a los mecanismos y al proceso
para eliminar progresivamente los monopolios legales otorgados
en las concesiones y licencias de servicios públicos; dado que sobre
estas últimas, la Constitución sólo ha exigido del legislador cierto
grado de diligencia (“prioridad”) en su dictado”.

LEY DE REFORMA CONSTITUCIONAL, LEY DEL PRESUPUESTO DE LA

REPÚBLICA Y LEY DE LA CUENTA GENERAL DE LA REPUBLICA

Con referencia a la Ley de Reforma Constitucional, a la Ley del Presupuesto de

la República y a la Ley de la Cuenta General de la República, el Tribunal Constitucional
2
los ha desarrollado a indicado lo siguiente:

“(…) 2.1.3.1.1.1. Las leyes

(…)

“Ley de reforma constitucional: Se trata de dispositivos que materializan la reforma de

la Constitución. Están sujetas al procedimiento especial previsto en el artículo 206° de
la Constitución.

(…)

Ley de Presupuesto de la República: Los artículos 78º, 79º y 80º de la Constitución

especifican las particularidades del modo de producción de la Ley de Presupuesto; se
trata por ello de una ley distinta a la ley ordinaria y a la ley orgánica.

Ley de la Cuenta General de la República: El artículo 81º de la Constitución establece

el procedimiento para la aprobación de este tipo de ley con características
especiales.”

LA LEY ORDINARIA
3
Con relación a la ley ordinaria el Tribunal Constitucional ha señalado lo
siguiente:

“(…)

Ley ordinaria: Es la expedida por el Congreso de la República (inciso 1º del artículo 102º
de la Constitución) y su modo de producción está regulado por los artículos 105º, 107º, 108º
y 109º de la Constitución. En rigor puede normar cualquier materia, con excepción de las
reservadas a la ley orgánica conforme al artículo 106.º de la Constitución y las que sean
materia exclusiva de los gobiernos regionales o municipales.

2
Pleno Jurisdiccional Expediente Nº 00047-2004-AI/TC.
3
Pleno Jurisdiccional Expediente Nº 00047-2004-AI/TC.

3
 Ahora bien, no debe confundirse el tipo de ley, en este caso ordinaria, con su denominación.
En efecto, contrariamente a lo que ocurre con la forma normativa ley y sus tipos básicos
(ley ordinaria y ley orgánica), la denominación de la ley puede ser diversa y variada, sin
que por ello se afecte el modo de producción y el órgano que la expide. Al respecto, se ha
acotado que:

Este Colegiado estima también que el Congreso de la República, al

detentar la competencia exclusiva en la producción de la fuente
normativa de ley, goza de la autonomía inherente, en el marco de
la Constitución, del Reglamento del Congreso y de las leyes, para
precisar la denominación de las leyes que expide; así por ejemplo,
el caso de la Ley N° 28175, que fue denominada Ley Marco del
Empleo Público, hoy cuestionada por los demandantes.

La facultad de otorgar una denominación ha sido desarrollada por

la Ley N° 26889, Ley Marco para la producción y sistematización
legislativa, cuyo artículo 3° dispone que: “La Ley debe tener una
denominación oficial que exprese su alcance integral. La
denominación forma parte del texto oficial de la Ley y corresponde
al Congreso de la República asignársela, salvo en los casos de
Decretos Legislativos y Decretos de Urgencia, en los cuales es el
Poder Ejecutivo quien asigna la denominación”. En ese sentido, el
Congreso de la República e incluso el Poder Ejecutivo, en el caso
de Decretos Legislativos, son competentes para asignar
determinadas denominaciones cuando se trata de leyes que regulan
aspectos generales sobre una materia a fin de sintetizar su alcance
integral, empleando para ello las denominaciones de Ley de Bases,
Ley Marco y Ley General, según corresponda, pero que, en
definitiva, constituyen la fuente normativa de ley expedida por el
Congreso de la República.

Por otro lado, y siempre dentro del tipo de ley ordinaria, nuestra Constitución establece
algunos subtipos de la ley ordinaria, con especiales características, pero que en esencia
mantienen la condición de ley ordinaria porque su modo de producción es el establecido por
la Constitución.

Así, por ejemplo, el artículo 104º de la Constitución se refiere a la ley autoritativa, mediante
la cual el Congreso de la República delega al Poder Ejecutivo la facultad de legislar a través
de Decretos Legislativos. Dicha ley tiene dos elementos indispensables: la materia
específica a delegar y el plazo determinado para ejercer la delegación. A su turno, conforme
a los artículos 104º y 101º, inciso 4º, de la Constitución, el Congreso de la República no
puede delegar al Poder Ejecutivo las materias relativas a reforma constitucional,
aprobación de tratados internacionales, leyes orgánicas, Ley de Presupuesto y Ley de la
Cuenta General de la República.

En igual sentido puede hacerse mención a la ley de organización y funciones de los

ministerios a que se refiere el artículo 121º de la Constitución, la cual es ley ordinaria”.

LA LEY ORGÁNICA

Por su parte respecto a la Ley Orgánica, el Tribunal Constitucional4 refiere lo

siguiente:
4
Pleno Jurisdiccional Expediente Nº 00047-2004-AI/TC.

4
“(…)

Ley Orgánica: Es expedida por el Congreso de la República y su modo de producción debe

cumplir los requisitos formales y materiales previstos en el artículo 106º de la Constitución.
Con relación a los requisitos formales dicho artículo dispone:

Los proyectos de ley orgánica se tramitan como cualquier proyecto

de ley y para su aprobación o modificación, se requiere el voto de
más de la mitad del número legal de miembros del Congreso.

Sobre los requisitos materiales el mismo artículo 106º prescribe:

Mediante leyes orgánicas se regulan la estructura y el

funcionamiento de las entidades del Estado previstas en la
Constitución, así como también las otras materias cuya regulación
por ley orgánica está establecida en la Constitución.

Al respecto, el Tribunal Constitucional, desde una perspectiva númerus clausus, ha

establecido que:

Una segunda interpretación del artículo 106°, siempre desde la

perspectiva númerus clausus, es aquella que, partiendo del
requisito material, propio del modelo de ley orgánica que diseña la
Constitución, preserva el principio de unidad en la interpretación
de la Constitución. En tal sentido, debe considerarse que el artículo
106° de la Constitución prevé dos rubros que deben regularse por
ley orgánica: a) la estructura y funcionamiento de las entidades del
Estado previstas por la Constitución, las cuales comprenden
aquellas con mención expresa (las contempladas por los artículos
82°, 84°, 143°, 150°, 161° y 198° de la Constitución), y aquellas
que, debido a su relevancia constitucional, también gozan de tal
calidad; ello porque la primera parte del artículo 106.° de la
Constitución debe interpretarse coherentemente; y b) las otras
materias cuya regulación por ley orgánica está establecida en la
Constitución (dentro de estas últimas se tiene a las contempladas
en los artículos 31°, 66° y 200° de la Constitución).

Respecto a la estructura y funcionamiento de las entidades del Estado previstas por la

Constitución con reserva de ley orgánica, que comprenden aquellas con mención expresa
(las contempladas por los artículos 82°, 84°, 143°, 150°, 161° y 198° de la Constitución), y
aquellas que, debido a su relevancia constitucional, también gozan de tal calidad, en el Caso
Ley de la Policía Nacional del Perú, Exp. Nº 0022-2004-AI/TC, fundamentos 23 a 32, este
Colegiado estableció que las entidades del Estado cuya estructura y funcionamiento deben
ser regulados por ley orgánica son:

- Congreso de la República, asumiendo que el reglamento del Congreso goza de

naturaleza equivalente a ley orgánica.
- Poder Judicial.
- Poder Ejecutivo, sólo en cuanto a las disposiciones relativas a los capítulos IV y V
del Título IV de la Constitución (Presidencia de la República y Consejo de Ministros),
puesto que los ministerios deben ser regulados por ley de organización y funciones
–ley ordinaria–, conforme al artículo 121º de la Constitución.
- Jurado Nacional de Elecciones.
- Oficina Nacional de Procesos Electorales.

5
 - Registro Nacional de Identificación y Estado Civil.
- Tribunal Constitucional.
- Defensoría del Pueblo.
- Ministerio Público.
- Consejo Nacional de la Magistratura.
- Los gobiernos regionales
- Las municipalidades
- Superintendencia de Banca y Seguros.
- Contraloría General de la República.
- Banco Central de Reserva.

Las otras materias sujetas a reserva de ley orgánica a que se refieren los artículos 31º, 66º
y 200º de la Constitución son: el derecho de ser elegido y de elegir libremente a sus
representantes, las condiciones de utilización y otorgamiento a particulares de los recursos
naturales y el ejercicio de las garantías constitucionales, respectivamente”.

PRONUNCIAMIENTOS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Respecto a los pronunciamientos efectuados por el Tribunal Constitucional

correspondientes a las Leyes Ordinarias y a la Leyes Orgánicas, tenemos los siguientes.

1) La Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente Nº 00023-

2008-PI/TC – LIMA DEFENSORÍA DEL PUEBLO, la cual señala:

“(...) IV. FUNDAMENTOS: (...) 2. La naturaleza y reserva de las leyes

orgánicas.

(...)

6. Si bien la Constitución no reconoce una superioridad jerárquica entre las leyes

orgánicas y las leyes ordinarias, la importancia de las primeras se ve reflejada
en la posibilidad de condicionar la expedición de leyes al cumplimiento de
ciertos fines y principios, convirtiéndose en la práctica en límites al
procedimiento legislativo ordinario y a la regla de mayoría simple que
usualmente regula la expedición de leyes ordinarias. De acuerdo con el artículo
106º de la Constitución, el objeto de las leyes orgánicas es el siguiente:

Artículo 106.- Leyes Orgánicas

Mediante leyes orgánicas se regulan la estructura y el
funcionamiento de las entidades del Estado previstas en la
Constitución, así como también las otras materias cuya
regulación por ley orgánica está establecida en la Constitución.

Los proyectos de ley orgánica se tramitan como cualquiera otra ley. Para
su aprobación o modificación, se requiere el voto de más de la mitad del
número legal de miembros del Congreso.

(…)

8. Con relación a la naturaleza de las leyes orgánicas, este Tribunal Constitucional

ha dejado en claro que el modelo previsto en el artículo 106º de la
Constitución es uno que preserva el principio de unidad en la interpretación de la
Carta. En tal sentido debe considerarse que dicha norma contempla dos rubros
que deben regularse mediante ley orgánica (STC N.º 00047-2004-AI/TC,

6
 fundamento 16): (i) la estructura y funcionamiento de las entidades del Estado
previstas de forma expresa por la Constitución, así como aquellas que, debido
a su relevancia constitucional, también gozan de tal calidad; y (ii) las otras
materias cuya regulación por ley orgánica está establecida en la Constitución,
tales como los mecanismos de participación ciudadana (artículo 31º), la
explotación de los recursos naturales (artículo 66º) o las acciones de garantías
constitucionales (artículo 200º).

9. La prerrogativa especial que revisten las leyes orgánicas hace que, de forma
complementaria al debate y trámite legislativo necesario para su aprobación,
éstas deban cumplir con los siguientes elementos adicionales: (i) la reserva
material, (ii) el quórum mínimo requerido y (iii) la intención del legislador a fin
de garantizar la transparencia y los mecanismos de control político en la
adopción, modificación o derogación de una ley orgánica.

(…)

11. Así, este Tribunal ha determinado que no se genera, per se, un problema de
inconstitucionalidad cada vez que una ley ordinaria colisione con una ley
orgánica. La eventual inconstitucionalidad sería consecuencia de que la ley
ordinaria haya infringido directamente el artículo 106° de la Constitución, en un
doble sentido (STC Nº 00007-2002-AI/TC, fundamento 7.2):

a) porque una ley ordinaria carece de competencia para regular una materia
sujeta a reserva de ley orgánica; o,

b) porque pese a regular una materia sujeta a reserva de ley orgánica, no se

aprobó con la mayoría exigida por el artículo 106° de la Constitución.

Por lo tanto, y como este Colegiado lo ha establecido en anteriores ocasiones,

la ley orgánica debe comprenderse desde la perspectiva del principio de
competencia, en el contexto de las diferentes fuentes del Derecho reconocidas
en la Constitución.

12. Con base en lo anterior, se puede concluir que las leyes orgánicas cuentan con
determinadas características que establecen una prerrogativa especial, por la
materia y los órganos constitucionales que deben ser regulados en desarrollo
del mandato constitucional.

(...)”

2) La Sentencia del Pleno Jurisdiccional del Tribunal Constitucional recaída en

el Expediente Nº 047-2004-AI/TC, la cual señala:

“(...) 2.1.3.1.1.1. Las leyes

16.
(...)

Agregando que:

(...) conforme al sistema de fuentes diseñado por la Norma Suprema

y a sus artículos 51°, 200° inciso 4), 102° inciso 1) y 106°, la

7
 categoría normativa de leyes comprende a las leyes ordinarias y a
las leyes orgánicas, las cuales tiene la misma jerarquía jurídica”.

3) La Sentencia del Tribunal Constitucional caída en el Expediente Nº 0022-

2004-AI/TC LIMA Dino Baca Herrera y otros, señala:

“(...) 16. Por tanto, conforme al sistema de fuentes diseñado por la Norma Suprema y a
sus artículos 51°, 200º inciso 4), 102º inciso 1) y 106º, la categoría normativa de leyes
comprende a las leyes ordinarias y a las leyes orgánicas, las cuales tiene la misma
jerarquía jurídica. Consecuentemente, en el presente caso la expedición de la Ley Nº
28078 no viola el principio de jerarquía normativa en los términos planteados por los
demandantes”.

CONCLUSIONES

Considerando el desarrollo jurisprudencial efectuado por el Tribunal Constitucional sobre

los tipos de leyes y en particular sobre las Leyes Ordinarias y las Leyes Orgánicas materia
de comentario, se puede llegar a las conclusiones siguientes:

a) Según la interpretación efectuada por el Tribunal Constitucional, nuestra

Constitución Política reconoce 5 (cinco) tipos de leyes, en atención al
procedimiento prefijado para su respectiva aprobación, las materias que regulan y
la denominación que la propia Constitución les asigna, siendo estos tipos de leyes
los siguientes: Las leyes de Reforma Constitucional, la ley de Presupuesto
de la República, la ley de la Cuenta General de la República, las leyes
ordinarias y las leyes orgánicas.

b) La ley de desarrollo de la Constitución, expedida por el Congreso de la República

y denominada así por la propia Constitución Política del Perú (Octava Disposición
Final y Transitoria), no constituye una categoría especial de la forma
normativa ley, sino que comprende tanto a la ley ordinaria como a la ley orgánica.

c) Las leyes ordinarias y las leyes orgánicas tienen la misma jerarquía jurídica. La
Constitución no reconoce una superioridad jerárquica entre las leyes orgánicas y
las leyes ordinarias.

d) Leyes orgánicas son aquellas que regulan la estructura y el funcionamiento de

las entidades del Estado previstas en la Constitución, esto es de los llamados
Órganos Constitucionales Autónomos (Poder Judicial, Ministerio Público,
Tribunal Constitucional, Defensoría del Pueblo, etc.), así como también las otras
materias cuya regulación por ley orgánica está establecida en la
Constitución. Los proyectos de ley orgánica se tramitan como cualquiera otra ley.
Para su aprobación o modificación, se requiere el voto de más de la mitad del
número legal de miembros del Congreso. (Art. 106 Constitución Política del
Perú).

e) Las otras materias que se encuentran sujetas a regulación mediante una ley
orgánica por mandato de la propia Constitución Política del Perú, a parte de las
que regulan la estructura y funcionamiento de los Órganos Constitucionales
Autónomos, son las siguientes:

8
 • El derecho de ser elegido y de elegir libremente a sus representantes (Art.
31 de la Const.), para lo cual se cuenta con la “Ley Orgánica de
Elecciones” (Ley Nº 26859).
• Las condiciones de utilización y otorgamiento a particulares de los
recursos naturales (Art. 66 de la Const.), para lo cual se cuenta con la “Ley
Orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales”
(Ley Nº 26821).
• El ejercicio de las garantías constitucionales (Art. 200), para lo cual se
cuenta con la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (Ley Nº 28301).

f) Ley ordinaria es la expedida por el Congreso de la República (inciso 1 del artículo

102 de la Constitución) y su modo de producción está regulado por los artículos
105, 107, 108 y 109 de la Constitución y pueden normar cualquier materia, con
excepción de las reservadas a la ley orgánica conforme al artículo 106 de la
Constitución y las que sean materia exclusiva de los gobiernos regionales o
municipales.

g) La importancia de las leyes orgánicas se ve reflejada en la posibilidad de

condicionar la expedición de leyes al cumplimiento de ciertos fines y
principios, convirtiéndose en la práctica en límites al procedimiento legislativo
ordinario y a la regla de mayoría simple que usualmente regula la expedición de
leyes ordinarias, ya que para la aprobación de una ley orgánica se requiere de
mayoría absoluta (el voto de más de la mitad del número legal de miembros del
Congreso).

h) El Tribunal ha determinado que no se genera por sí mismo, un problema de

inconstitucionalidad cuando una ley ordinaria colisione con una ley orgánica. La
eventual inconstitucionalidad sería consecuencia de que la ley ordinaria haya
infringido directamente el artículo 106 de la Constitución, en un doble sentido:

• Porque una ley ordinaria carece de competencia para regular una materia
sujeta a reserva de ley orgánica. Por ejemplo, sería inconstitucional si una
ley ordinaria regular la estructura y funcionamiento de un órgano
constitucional autónomo (Poder Judicial, Ministerio Público, Tribunal
Constitucional, etc), ya que estos se regulan por una ley orgánica.

• Porque pese a regular una materia sujeta a reserva de ley orgánica, no se

aprobó con el voto de más de la mitad del número legal de miembros del
Congreso (Mayoría Absoluta). Por ejemplo, sería inconstitucional si una
ley orgánica es aprobada por mayoría simple5.

5
MAYORÍA ABSOLUTA.- Es el tipo de mayoría que exige el voto favorable de la mitad más uno (1/2 + 1) de la totalidad de
personas que forman un órgano con independencia de que estén presentes o no; es decir se da cuando una decisión está siendo tomada
favorable (o en contra) con un mínimo de la mitad más uno (1/2 + 1) de los votos totales de todos los miembros, presentes o no.
MAYORÍA SIMPLE.- También denominada mayoría relativa, mayoría común o mayoría ordinaria, es el tipo de mayoría que exigen
más votos de las personas presentes en una sesión determinada de un órgano, es decir se da cuando la mayoría de los votos, de los
miembros presentes, deciden a favor o en contra de una propuesta. MAYORÍA CALIFICADA.- También denominada mayoría
especial o mayoría cualificada, este tipo de mayoría requiere un número de votos específico como ser dos tercios (2/3) del total de
los miembros, estén presentes o no.

9
 i) La ley orgánica debe comprenderse desde la perspectiva del principio de
competencia, en el contexto de las diferentes fuentes del Derecho reconocidas
en la Constitución.
REFERENCIAS

• Sentencia del Pleno Jurisdiccional del Tribunal Constitucional recaída en el

Expediente Nº 047-2004-AI/TC.
• Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente Nº 0022-2004-
AI/TC LIMA Dino Baca Herrera y otros.
• Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente Nº 00023-2008-
PI/TC – LIMA DEFENSORÍA DEL PUEBLO.

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