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Título: TRATADO DE DERECHO CONSTITUCIONAL, Tomo VII - Alejandro Silva Bascuñán

Voces: DERECHO CONSTITUCIONAL - CONGRESO NACIONAL - LEY - FORMACIÓN DE LA LEY

Cita: LIB12

Producto: Microjuris

TOMO VII

CONGRESO NACIONAL

La función legislativa

(*) ALEJANDRO SILVA BASCUÑAN, profesor titular de derecho político y constitucional de la Pontificia
Universidad Católica de Chile.

Escrito en colaboración con MARIA PIA SILVA GALLINATO, abogada, profesora auxiliar de derecho
político y constitucional de la Pontificia Universidad Católica de Chile

CONGRESO NACIONAL:

La función legislativa.

MATERIAS DE LEY

(Arts. 60 y 61)

1.Concepto de "ley" y de otras normas jurídicas. El epígrafe llama a detenerse, al comienzo del examen
del contenido del párrafo, en la significación que en él alcanza el vocablo ley.

Explicamos cómo dentro de la amplísima plurivocidad del término, el constitucionalismo moderno ha


tendido a dar primacía -entre los varios conceptos que al amparo del sustantivo se pueden expresar- a
la acepción que tiene por leyes las normas jurídicas escritas, positivas, promulgadas, que establecen
preceptos abstractos, generales, predeterminados, permanentes y principales. Atribuyendo a dicha
palabra tal sentido puede analizarse la ley desde el triple punto de vista orgánico y funcional, material
o sustantivo y formal o adjetivo (tomo I, Nº 249).

La definición que de la ley da el Código Civil, en cuanto la entiende como "declaración de la voluntad
soberana que manifestada en la forma prescrita por la Constitución manda, prohíbe o permite" (art.
1º), no coincide con la acepción que reviste cuando la Constitución trata de las materias de ley en este
párrafo. Afirma la descripción que hace nuestro Código la juridicidad y formalidad del concepto, pero
no describe con claridad su sustancia y omite su origen orgánico y su misión funcional.

Desde luego, si en el procedimiento de reforma de la Carta interviene el Congreso Nacional, como


integrante del Poder Constituyente, ello lo hace según un régimen sustantivo y adjetivamente
diferente, consagrado en el capítulo XIV de la Ley Fundamental, aun cuando algunas reglas del párrafo
en estudio le son aplicables.

Sobre la base de la referencia teórica precedente y de la definición dada por el Código Civil, podemos
encaminarnos a precisar el alcance que cabe conceder a la palabra ley cuando se la usa para definir las
materias que han de regirse por norma jurídica de tal categoría.

Pertenece el párrafo en examen al Título V: Congreso Nacional, y ello basta para concluir desde luego
que, aun cuando puedan calificarse también los decretos leyes como normas jurídicas de vigor
semejante al de la ley -desde que no derivan del Congreso sino que surgen fuera de él, en períodos en
que las Cámaras no funcionan y al margen de la normalidad constitucional- no se refiere, por cierto, a
ellos cuando se trata de las materias de ley (véanse tomos I, Nº 249; III, Nº 217; IV, Nº 112). Lo que
acabamos de afirmar tiene valor no obstante el paralelismo sustancial de ambos tipos de reglas,
debido justamente a la similitud y repercusión de sus contenidos preceptivos.

No emanan tampoco del Congreso sino de una u otra Cámara los reglamentos internos de estas
corporaciones, que proveen a su mejor funcionamiento orgánico dentro de la Constitución y de la ley,
y por ello, aunque participen de sus caracteres por su generalidad y abstracción, no se comprenden sus
reglas en el análisis de las materias de ley, sin olvidar la influencia que tienen en la gestación de los
preceptos de tal rango.

No emanan, por otra parte, del Congreso Nacional, sino del Presidente de la República, los
reglamentos supremos que contengan normas generales; y por ello quedan asimismo fuera de la
normativa de este párrafo.

Ha de contener igualmente reglas generales el reglamento del Consejo de Seguridad Nacional (art. 96,
inc. 3º), dictado por esta institución y no por el Congreso, motivo por el cual ellas quedan fuera del
ámbito de las materias de ley.

Provienen, entretanto, de los tribunales superiores del Poder Judicial los autos acordados (art. 79, inc.
1º), dictados éstos dentro de su responsabilidad económica, destinados a facilitar el mejor despacho
de la tarea jurisdiccional, sujetos sustancialmente al marco de la Constitución y de la ley. Con mayor
razón no presentan el carácter de ley los autos acordados que deriven del ejercicio de la atribución de
que dispone el Tribunal Calificador de Elecciones, según el art. 12 de la ley 18.460 (véase tomo IV, Nº
207), ni los que emanen de decisiones del Tribunal Constitucional, ejerciendo la facultad que le otorga
el art. 90 de la ley 17.997.

Tampoco revestirán las características de la ley las reglas que dicte el Fiscal Nacional dentro de lo que
dispone el art. 80 I, introducido por la reforma constitucional contenida en la ley 19.519, de 16 de
septiembre de 1997, según el cual: "El Fiscal Nacional tendrá la superintendencia directiva,
correccional y económica del Ministerio Público, en conformidad a la ley orgánica constitucional
respectiva".

Tienen, en fin, valor y gran fuerza jurídica en amplios sectores de la economía las resoluciones de
carácter general acordadas por el Consejo del Banco Central, institución autónoma de carácter
constitucional, adoptadas en el ejercicio de las facultades que, de acuerdo con los arts. 97 y 98 de la
Carta, le otorga la ley Nº 18.840, orgánica de la autoridad monetaria.

La determinación tocante al aspecto en el cual se vincula el concepto de ley con los tratados
internacionales es materia que se dilucida extensamente más adelante (véanse Nos 153 a 188).

2. Afirmación histórica de la especialidad del Congreso como legislador. La concepción de ley acogida
en el derecho positivo y difundida en las democracias occidentales que obedecen al pensamiento
político predominante desde los siglos XVII y XVIII, está influida tanto por las doctrinas contractualistas
y de la soberanía absoluta de la voluntad general -concretada en las decisiones omnipotentes de la
mayoría de los representantes elegidos por el pueblo- como por la teoría de la separación de los
poderes públicos.

De esta doble raíz, esencialmente contradictoria, surge la necesidad de armonizar visiones


discrepantes, porque la soberanía absoluta del Parlamento conduce a privar de los requisitos de
seguridad, estabilidad y certeza la función del Ejecutivo que le permita cumplir su indispensable tarea
de encaminar con tenacidad, continuidad y firmeza al cumplimiento de las resoluciones adoptadas por
el legislador.

Tal es la razón de que las Constituciones escritas tiendan a incluir preceptos dirigidos a fijar el ámbito
de la esfera legislativa confiada a las asambleas surgidas del electorado. Para lograrlo, se ajustan a
diferentes criterios, algunos de los cuales con frecuencia llevan a autorizar que con carácter de leyes se
promulguen reglas que en alguno u otro sentido no presenten los rasgos que en teoría deberían
satisfacer para reconocerles tal categoría.
Expresión concreta de la omnipotencia legislativa es el postulado de la soberanía del Parlamento. Es la
Constitución de Estados Unidos, la que, por ejemplo, en la sección 8ª del art. 1º, enuncia materias que
deben despacharse por ley, y luego, al final, faculta al Congreso para dictar todas las leyes que fueren
necesarias y convenientes para poner en práctica las antedichas facultades, así como las demás que la
Constitución atribuye al Gobierno de los Estados Unidos o a cualquiera de sus dependencias o
funcionarios.

Ya la Constitución de 1791 delega en Francia exclusivamente en el cuerpo legislativo el poder de


proponer y decretar las leyes; el Rey puede solamente invitarlo a tomar una materia a consideración
(Nº 1 del art. 1º del Capítulo III).

La Constitución chilena de 1822 señalaba como facultad del Congreso "dictar todas las leyes
convenientes al bien del Estado" (art. 47, Nº 1); la de 1828 le permitía: "hacer leyes generales en todo
lo relativo a la independencia, seguridad, tranquilidad y decoro de la República; protección de todos los
derechos individuales enumerados en el capítulo tercero de esta Constitución, y fomento de la
ilustración, agricultura, industria y comercio exterior e interior" (art. 46, Nº 2); la de 1833, y luego la de
1925, iniciaban la enunciación de las materias de legislación disponiendo: "Sólo en virtud de una ley se
puede”.

La enumeración contemplada en el art. 44 de la Carta de 1925 no resultaba taxativa, desde que


establecía, en efecto, en su propio cuerpo normativo, otras materias de ley además de las en él
enunciadas, como lo observábamos en la edición anterior de este Tratado (tomo III, Nº 148, págs. 148
y 149) y desde que, por otra parte, no se impedía al Congreso dictar normas que revistieran esa índole
en materias o asuntos no previstos en la Constitución. Concluíamos en esa edición que "El legislador no
tiene en Chile, a nuestro juicio, más límite de raíz positiva que, por un lado, el marco de la propia
Constitución -sin perjuicio de integrar él mismo el sistema del Poder constituyente constituido o
derivado consagrado en ella- y, por otro, el de las funciones específicamente confiadas por la Carta
Fundamental a otros órganos. Sólo puede, entonces, ordenarse por ley en las materias que la Carta
Fundamental preceptúa que de ese modo se rijan, pero, además, el legislador está facultado para
pronunciarse también por esa vía sobre cualquier asunto que no implique atropello a la Carta
Fundamental y a las atribuciones confiadas a otras autoridades" (ob. cit., pág. 151).

3.Organos que intervienen en la función legislativa. La función legislativa, entendiendo como tal la
facultad de generar normas jurídicas que tengan conjuntamente los requisitos que en doctrina se han
precisado, se confía en la actual Carta a un sistema constituido por una pluralidad de órganos, a los
cuales, respectivamente, se les encomiendan distintas fases del proceso.

La función legislativa se cumple, en efecto, mediante la actuación de los siguientes órganos integrantes
del sistema:

a) Congreso Nacional

La naturaleza, amplitud y trascendencia de la misión confiada al Congreso en la función legislativa se


describe en toda su proyección en el ya comentado art. 42: "El Congreso Nacional se compone de dos
ramas: la Cámara de Diputados y el Senado. Ambas concurren a la formación de las leyes en
conformidad a esta Constitución”.

Si el párrafo de "Formación de la ley" figura en el Capítulo V, consagrado al Congreso Nacional,


sabemos que el legislativo no es poder exclusivo suyo, ya que reviste tal función en lo esencial un
órgano complejo, compuesto por el Presidente de la República y por las dos Cámaras, sin perjuicio de
los otros órganos y roles que, como veremos, influyen asimismo en la formación y sustancia de la
preceptiva de tal carácter.

b) Presidente de la República

El Presidente de la República es un poderosísimo órgano colegislador, en razón de las diversas y


relevantes intervenciones que se le encomiendan, directa o indirectamente, en el curso del proceso
legislativo. Este papel sobresaliente se expresa, en efecto, en tan numerosas facultades, como son:
iniciativa propia extendida a todas las materias de ley (art. 62, inc. 1º); iniciativa exclusiva en
determinadas materias de tal naturaleza (arts. 62, incs. 3º y 4º y 64, inc. 1º); facultad de dictar en
algunas materias disposiciones con fuerza de ley cuando, a petición del propio Jefe del Estado, lo
autoriza el mismo legislador (arts. 32, Nº 3 y 61, inc. 1º); convocatoria a legislatura extraordinaria (art.
52); participación a través de sus Ministros en los debates que tengan lugar en el Parlamento (art. 37);
representación de la urgencia en el despacho de la leyes (art. 71); formulación de observaciones a los
proyectos aprobados por ambas Cámaras (art. 70, inc. 1º); sanción de las leyes despachadas por el
Congreso (art. 72, inc. 1º); y, luego de sancionadas, promulgación de ellas (art. 72, inc. 2º) y publicación
de las promulgadas (art. 72, inc. 3º). Ya practicamos un minucioso catálogo de la función colegisladora
del Jefe del Estado cuando clasificamos las atribuciones especiales suyas indicadas en el art. 32 (véase
tomo V, Nº 48).

Se explica así que e Nº 1 del recién citado precepto enuncie como atribución especial del Presidente:
"Concurrir a la formación de las leyes con arreglo a la Constitución, sancionarlas y promulgarlas".

c) Contraloría General de la República

Las atribuciones que en relación con los decretos con fuerza de ley se entregan al organismo contralor
son relevantes y se determinan en los arts. 61, inc. 5º y 88, inc. 2º y en relación al art. 82, Nº 3 e inciso
séptimo de éste.

d) Tribunal Constitucional

Ejerce el control previo de constitucionalidad de las leyes interpretativas y de las orgánicas


constitucionales (art. 82, Nº 1), decide las cuestiones de constitucionalidad que se presenten en la
tramitación de los proyectos de ley y en la aprobación de los tratados internacionales (art. 82, Nº 2),
resuelve las cuestiones de esa misma índole que se promuevan respecto de los decretos con fuerza de
ley (art. 82, Nº 3), se pronuncia sobre reclamos que se presenten si no se promulga una ley, cuando se
deba disponer o se promulgue un texto diverso al que constitucionalmente corresponda (art. 82, Nº 5).

Este conjunto de atribuciones, atendiendo sólo a la naturaleza intrínseca de su competencia, coloca al


Tribunal Constitucional en la posibilidad de llegar a convertirse en poderoso y eficaz colegislador.
Dependerá, en más alto grado que en sus propias facultades, del modo, extensión, oportunidad y
prudencia con que las ejerza, que su influencia en la sustancia de la función legislativa resulte
beneficiosa o de tal modo preponderante que transforme nuestro sistema constitucional en una forma
de gobierno de los jueces, en el caso de los magistrados de esa máxima jurisdicción. Mayores
reflexiones sobre cuestión de tanta trascendencia brotarán en el curso del análisis específico del
estatuto del propio Tribunal y del mecanismo de reforma de la Carta, tal como de la apreciación final
sobre nuestro sistema constitucional.

e) Corte Suprema

Debe ser oída previamente en la modificación a la ley orgánica constitucional relativa a la organización
y atribuciones de los tribunales -art. 74, incs. 2º a 7º, según texto fijado por la ley 19.597, de 14 de
enero de 1999-, y declara la inaplicabilidad de los preceptos legales inconstitucionales (art. 80).

Puede afirmarse, en síntesis, que, entre nosotros, en cuanto se permite en 1925 y se refuerza en 1980
la facultad de la Corte Suprema de declarar en casos específicos la inaplicabilidad de leyes promulgadas
por pugnar con la Carta y con mayor razón desde que en 1970 se crea y en 1980 se ratifica el Tribunal
Constitucional -dándole las amplísimas atribuciones ya anotadas-, la soberanía legislativa del Congreso
ha desaparecido en la institucionalidad contemporánea.

4.Enunciación taxativa de las materias de ley en el art. 60. Génesis. La actual Constitución comienza su
art. 60 ordenando que "sólo son materias de ley" las que indica y cabe advertir que "sólo" significa
"únicamente", con lo que rechaza la posibilidad de atribuir tal calidad a normas que versen sobre
asuntos ajenos a la enunciación, la cual pretende ser categórica, aun cuando, como lo veremos, en la
realidad tal circunstancia no sea del todo efectiva.
Alteración tan sustancial tuvo su origen en la sugerencia, emanada del señor Bertelsen en la Comisión
Ortúzar, de introducir lo que llamó "Legislación Residual del Presidente de la República", entendiendo
como tal la producida cuando se legisla por vía administrativa en todo aquello que no está entregado a
la ley (sesión 319, pág. 1662). Luego, en el debate que se produjo en ese cuerpo, tocante a la
posibilidad de crear "leyes reglamentarias", los comisionados Bulnes y Bertelsen tuvieron en cuenta el
sistema francés, en el cual las materias de ley están señaladas asimismo de modo taxativo en la
preceptiva fundamental (sesión 320, págs. 1670 y 1671). En la sesión 344 (pág. 2077) se encomendó a
los señores Bertelsen y Lorca el estudio de las materias de ley; dando cuenta de dicho estudio, el señor
Bertelsen fundamentó, en la sesión 355, el cambio que propiciara (pág. 2278). En las sesiones 358 y
414 se enunciaron, tomando como base el informe que elaboraran los señores Lorca y Bertelsen, las
diferentes materias de ley (pág. 2332 y siguientes y pág. 3528). A sugerencia del señor Bertelsen se
aprueba la expresión "sólo son materias de ley", que antecedería a la enumeración pertinente (sesión
417, pág. 3646).

El informe de la Comisión Ortúzar, propiciando el cambio propuesto, explica:

"?hemos introducido una modificación sustancial en lo que dice relación con el ámbito legislativo, esto
es, con las materias que deben ser necesariamente objeto de ley, sustituyendo el sistema del dominio
legal mínimo que establecía la Carta de 1925, por el del dominio legal máximo, cambio al cual
atribuimos una trascendental importancia jurídica y práctica".

"Expresado en otros términos, la Constitución anterior se limitaba a señalar las materias que
necesariamente debían ser objeto de ley, pero no impedía que el legislador pudiera extender la acción
legislativa a otras, aun cuando muchas veces, por su naturaleza, debieran ser objeto de la potestad
reglamentaria del Presidente de la República."

"El concepto de una administración moderna, ágil y expedita exige hoy día contemplar el criterio
diametralmente opuesto, esto es, precisar taxativamente las materias que sólo pueden ser objeto de
ley y dejar entregadas las demás exclusivamente a la potestad reglamentaria, y ello sin perjuicio de
mantener la delegación de facultades que sobre determinadas materias, principalmente de orden
administrativo, financiero y económico puede hacer el Congreso en el Presidente de la República."

Es de advertir que el Consejo de Estado se opuso al reemplazo de la fórmula utilizada por la Carta de
1925, por cuanto, según explica en su informe, el enunciado "usado en el texto de la Comisión: sólo
son materias de ley, era inconveniente y peligroso. Inconveniente, porque no se divisa motivo para
modificar fórmulas que jamás ocasionaron problemas ni se prestaron para equívocos; peligroso por ser
una enumeración -pese a su amplitud- inevitablemente restringida y restrictiva, corriéndose el riesgo
de que materias muy importantes y graves pudieran resolverse u ordenarse por simple decreto u otro
tipo de resoluciones aun de inferior nivel. Esto justifica que se mantuviera el régimen de 1925 (art.
60)".

La Junta de Gobierno no concordó en el criterio del Consejo de Estado y mantuvo el precepto


propuesto por la Comisión Ortúzar.

5.Importancia del cambio de la locución. El fundamento y la trascendencia del cambio de expresiones:


"sólo en virtud de una ley se puede" por "sólo son materias de ley", sea objeto de favorable o adversa
apreciación, está bien descrito, en cuanto al sentido y a la amplitud de su contenido, en los acápites
transcritos del dictamen de la Comisión Ortúzar. La verdad es que la alteración es tan honda que, unida
a la amplitud de su iniciativa legal y a su relevancia en el Poder Constituyente reglamentado en la
Carta, ha venido a convertir al Presidente de la República, más que al Congreso, en el principal y más
poderoso representante de la soberanía atribuida a la Nación (art. 5º, inc. 1º).

Transformación de tanta enjundia no puede apreciarse en toda su vasta repercusión sin relacionarla
con la amplitud que por su lado se otorga a la potestad reglamentaria (art. 32, Nº 8).

Con anterioridad a la sustanciosa alteración literal que destacamos, era el Parlamento la autoridad que
podía adoptar cualquiera decisión que no estuviera entregada determinadamente a otro de los
poderes básicos y que se hiciera necesario emitir al presentarse una emergencia o al surgir un
problema imposible de zanjar ateniéndose a la normativa vigente; ahora es el Jefe del Estado quien
está facultado para asumir en tales hipótesis la responsabilidad de resolver lo que convenga al
problema surgido.

La conjunción de las dos modificaciones -es decir, la traducida en el inicio del art. 60 y la dispuesta en
el art. 32, Nº 8- tiene, a nuestro juicio, nada menos que el efecto de trasladar lo que se define como el
poder gubernamental, del Congreso al Presidente de la República, con todas las consecuencias que se
proyectan al tratar de tipificarse los caracteres del régimen de gobierno (véase tomo I, Nº 270).

6.Precisión del campo de la ley. Mediante la locución "sólo son materias de ley", el constituyente quiso,
pues, prohibir al legislador disponer por tal vía en todo asunto respecto del que no exista un llamado
expreso de la Carta a hacerlo.

Cierto es que, como en las constituciones precedentes, hay materias de ley no explícitamente
recogidas en la enumeración pero, por otra parte, en varias de las enunciadas en el art. 60 las
redacciones usan expresiones de notable amplitud, como por ejemplo, "las que son objeto de
codificación sea civil, comercial, penal u otra" (Nº 3); "las materias básicas relativas al régimen jurídico
laboral, sindical, previsional y de seguridad social" (Nº 4), y "toda otra norma de carácter general y
obligatorio que estatuya las bases esenciales de un ordenamiento jurídico" (Nº 20).

Ahondando en esta puntualización, no puede olvidarse, en efecto, que, en cuanto al Nº 33, si


"codificar" es "hacer o formar un cuerpo de leyes metódico y sistemático", ello no define la naturaleza
ni prescribe la jerarquía de lo que se incluye en tal cuerpo. De igual modo, la fórmula "materias
básicas" usada en el Nº 4, alude a la principalidad de la ordenación, pero no compromete en absoluto
la sustancia del asunto mismo, ya que se trata de una simple apreciación de la relevancia de ésta. En
fin, respecto del Nº 20, la mención "de carácter general y obligatorio" es simple reconocimiento de las
cualidades de toda norma jurídica, pero nada precisa sobre el objeto de su preceptiva, y al indicar
"bases esenciales de un ordenamiento jurídico" se emplea también una fórmula que sólo señala
cualidad o característica, pero no la sustancia ordenativa.

7.Exclusión de otras autoridades. Es evidente que aquello que debe ordenarse sólo mediante ley, no
puede disponerse de otro modo, ni por el Parlamento ni por ningún otro órgano. El llamado a la ley
importa exclusión que deja fuera a cualquiera otra autoridad de la facultad de estatuir en tales
asuntos, so pena de realizar un acto de por sí nulo (art. 7º).

Menos podrían los órganos colegisladores pronunciarse sobre materias que el constituyente ha
entregado a la competencia de otras autoridades. Así, no se permitiría al legislador, por ejemplo,
calificar elecciones parlamentarias o juzgar causas civiles o criminales o aprobar tratados, ya que dichas
atribuciones competen respectivamente al Tribunal Calificador, al Poder Judicial y al Congreso (arts. 84,
73 y 50, Nº 1). Tales determinaciones de los colegisladores, por quedar fuera de su órbita, serían
igualmente nulas.

Si al legislador corresponde pronunciarse en materia de ley, ninguna otra autoridad, por alta que sea
su jerarquía, puede disponer en su campo, no sólo para establecer la norma sino para modificarla,
suspenderla o derogarla.

8.Sólo el legislador puede interpretar la ley. La función del legislador no se reduce, por lo demás, a la
dictación, reforma o derogación de la regla, sino que, asimismo, como expresa el art. 3º del Código
Civil, "sólo toca al legislador explicar o interpretar la ley de un modo generalmente obligatorio".

A ningún otro órgano compete, pues, tal tarea.

Los tribunales en sus resoluciones pueden explicar o interpretar la ley, pero tan sólo tratándose del
caso sometido a su conocimiento y fallo, para que, ajustándose a esa interpretación, se rijan las partes
que ante ellos litigan, pero no con alcance obligatorio para quienes están al margen del litigio.
Con alcance general tampoco puede, verbigracia, la Cámara de Diputados interpretar la ley, al
fiscalizar, por ejemplo, los actos del Gobierno, ni el Senado cuando evacua dictámenes a requerimiento
del Presidente de la República (arts. 48, Nº 1 y 49, Nº 10).

Tal doctrina fue reconocida en informe de la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia del
Senado, aprobado por la unanimidad de la Corporación el 30 de noviembre de 1948 y, antes, en la
Cámara de Diputados, al concordar también en el dictamen de su respectiva Comisión el 7 de
noviembre de 1945.

9.Normas que invaden el campo legal. Aquello que, conforme a la Constitución, ha de definirse
necesariamente mediante ley, no puede, evidentemente, ordenarse a través de otro tipo de reglas de
derecho, como, por ejemplo, por medio de acuerdos del Congreso, de las Cámaras o del Congreso
Pleno, o en virtud de órdenes del Ejecutivo que se contengan en reglamentos supremos.

Si el Presidente de la República dictara disposiciones en materias propias de ley en un reglamento,


circular, instrucción, etc., ellas carecerían de eficacia jurídica en razón de su pugna con la Carta
Fundamental. En el hecho, pueden dictarse esas ordenaciones inconstitucionales del Ejecutivo; ello
puede ocurrir en la práctica, por ejemplo, por descuido del sistema preventivo a cargo de la Contraloría
General de la República o por inadvertencia o por propósito deliberado del administrador, revelado
éste más abiertamente cuando ha recurrido al decreto de insistencia. Para prevenir tales vulneraciones
del ordenamiento jurídico, la actual Carta atribuye a las Cámaras la facultad de presentar un
requerimiento ante el Tribunal Constitucional, dentro de los treinta días siguientes a la publicación o
notificación del decreto supremo que contenga materias que pudieran estar reservadas a la ley según
el mandato del art. 60 (art. 82, Nº 12 e inc. 16) (véase tomo V, Nos 84 a 87).

Lo que afirmamos no olvida el valor jurídico que cabe reconocer a la costumbre, aunque, como dice el
art. 2º del Código Civil, "la costumbre no constituye derecho sino en los casos en que la ley se remite a
ella".

Sin perjuicio de la responsabilidad que pudiera hacerse efectiva por el Parlamento en el Presidente de
la República o en el respectivo Ministro, a través del juicio político, por infracción de la Carta (art. 48,
Nº 2, letras a) y b), la nulidad del acto realizado se produce de pleno derecho (arts. 6 y 7) y su
declaración puede solicitarse por el particular afectado al órgano competente de la jurisdicción
ordinaria, según lo preceptúa el art. 38, inc. 2º, reformado en virtud de la ley 18.825, de 17 de agosto
de 1989.

En todo caso, cualquier tribunal, de la jurisdicción que sea, está habilitado para desconocer la eficacia
jurídica de una norma que, debiendo haberse contenido en una ley, no ha sido, sin embargo, dictada
según la forma de ésta. Tal facultad deriva de la obligación que asiste a todo órgano jurisdiccional de
resolver los conflictos que se presenten a su decisión, conforme al sistema de jerarquía normativa
sobre el que está fundado nuestro ordenamiento jurídico.

10.La ley del contrato. Es conveniente determinar cuál es en nuestro sistema la posición jurídica de los
contratos que las partes celebran al amparo de la libertad que el ordenamiento jurídico les asegura.

Las personas privadas, naturales o jurídicas, están facultadas, en ejercicio de la autonomía de la


voluntad que el derecho privado reconoce a los particulares, para dar nacimiento a normas jurídicas
que son obligatorias exclusivamente para quienes las pactan. Tales acuerdos pueden contenerse en
convenciones o contratos libremente estipulados o formalizados, ajustándose, cuando proceda, a las
bases que numerosas leyes especiales fijan en materias específicas.

Ahora bien, conforme al art. 1545 del Código Civil: "Todo contrato legalmente celebrado es una ley
para los contratantes, y no puede ser invalidado sino por su consentimiento mutuo o por causas
legales".

La asimilación que hace el precepto transcrito de los contratos a la ley, da a este vocablo un sentido
diferente del que tiene cuando se refiere a una norma positiva; sólo la consagra para atribuirles ciertos
efectos similares a los de la ley, como son su fuerza coactiva o la procedencia de interposición de un
recurso de casación en el fondo, el cual, conforme al art. 767 del Código de Procedimiento Civil,
procede contra sentencia pronunciada con infracción de ley. Se entiende que en el precepto recién
citado no sólo se comprenden las normas constitucionales o legales sino incluso aquellas derivadas de
los acuerdos de los particulares, exigibles sólo por ellos. Al reconocer la "ley del contrato" se atribuyen
a los compromisos nacidos de los acuerdos de los particulares las mismas características de toda
norma jurídica; ellos crean derechos subjetivos con análogas cualidades de las que gozan aquellos que
se originan en las normas positivas, como son alteridad, obligatoriedad, coercibilidad, coactividad, etc.

11.Clasificación de las materias de ley. Conviene considerar que se pueden clasificar las materias de ley
señaladas en el art. 60 en las siguientes categorías:

a) Desde el punto de vista sistemático: orgánicas constitucionales (Nº 1); comunes u ordinarias
previstas en preceptos diseminados a lo largo de la Constitución (Nº 2); de iniciativa exclusiva del
Presidente de la República (Nº 14).

Dada la naturaleza que atribuimos a este grupo, el comentario pertinente de las normas que cabe
entender incluidas en él se irá desarrollando oportunamente a lo largo de la exposición.

b) De carácter general: objeto de codificación civil, comercial, procesal, penal u otra (Nº 3); relativas al
régimen jurídico laboral, sindical, previsional y de seguridad social (Nº 4); toda otra norma de carácter
general y obligatorio que estatuya las bases esenciales de un ordenamiento jurídico (Nº 20).

Tal como respecto del grupo anterior, en orden al comentario se habrá de entender con el mismo
alcance que precisamos en la observación precedente.

c) De índole administrativa: las de división política y administrativa del país (Nº 11); las que regulen
honores públicos a los grandes servidores (Nº 5); las que concedan indultos generales y amnistías o
fijen normas generales para otorgar los indultos particulares y las pensiones de gracia (Nº 16); las que
determinen la ciudad en que debe residir el Presidente de la República, celebrar sus sesiones el
Congreso y funcionar la Corte Suprema y el Tribunal Constitucional (Nº 17); las que fijen las bases de
los procedimientos que rigen los actos de la administración pública (Nº 18); las que regulen el
funcionamiento de loterías, hipódromos y apuestas (Nº 19); las que modifiquen la forma o
características de los emblemas nacionales (Nº 6).

Siguiendo la sustancia de la materia respectiva, el análisis de cada uno de los puntos de la enumeración
se practicará al estudiar el tema pertinente. Dada la particularidad del objetivo de los indultos y de las
amnistías, el asunto lo analizaremos en forma especial más adelante en razón de la autonomía que
reviste.

d) Las de materias militares: fijación de las fuerzas de aire, mar y tierra que han de mantenerse en
tiempo de paz o de guerra y normas sobre entrada de tropas extranjeras y salidas de tropas nacionales
fuera del territorio chileno (Nº 13); declaración de guerra (Nº 15).

El análisis de las materias de este grupo se contendrá en el estudio de los Capítulos X y XI de la Carta.

e) Economía y finanzas: contratación de empréstitos (7) y (9); celebración de cualquier clase de


operaciones que puedan comprometer el crédito o responsabilidad financiera del Estado, sus
organismos o municipalidades (Nº 8); normas sobre enajenación de bienes del Estado o de las
municipalidades y sobre su arrendamiento o concesión (10); normas que señalen el valor, tipo y
denominación de las monedas y el sistema de pesos y medidas (Nº 12).

Se vinculan esos asuntos legislativos a temas que se trataron en el capítulo sobre las bases
constitucionales de la organización presupuestaria, financiera y tributaria (tomo V, Nos 119 a 150).

12.Delegación de normas. El señor Guzmán planteó en la Comisión Ortúzar la conveniencia de facultar


al Presidente de la República para que, a través de una norma transitoria, pudiera derogar o modificar
mediante decreto las disposiciones que se hubieren dictado con anterioridad a la entrada en vigencia
de la Carta y que incidieran en asuntos que, según ésta, vinieran a quedar fuera del ámbito legislativo
(sesión 409, pág. 3388).

En el anteproyecto originado en la Comisión Ortúzar se propuso en efecto, como disposición 11ª


transitoria, la siguiente norma: "El Presidente de la República podrá ejercer la potestad reglamentaria,
de acuerdo a las atribuciones que le confiere esta Constitución, respecto de las materias comprendidas
en ella, aun cuando hayan sido objeto de leyes que se encuentren actualmente en vigor".

El Consejo de Estado y la Junta de Gobierno no acogieron la proposición.

Es lamentable la ausencia de un precepto que hubiera tenido el alcance que el comisionado Guzmán
proponía, porque, si es indudable que continúa el vigor de la ley anterior aun después de promulgada
la nueva Carta, surge, no obstante, la duda de si su modificación o derogación posteriores han de
decidirse mediante ley o, como creemos, a través de la potestad reglamentaria, alternativa por la que
nos inclinamos, en atención a que en tal eventualidad la materia está ya colocada fuera de la función
legislativa.

13.Cuerpos legales de carácter mixto. Ayuda, a nuestro juicio a la mejor comprensión de la naturaleza
de la función legislativa distinguir los diversos tipos o clases de preceptos de ese rango que resultan
definidos y reglamentados en la Ley Fundamental.

Tal diferenciación nos debería facilitar la apreciación del alcance de otras normas de la misma Carta,
como, por ejemplo, la del art. 80, que faculta a la Corte Suprema para declarar la inaplicabilidad de
"todo precepto legal" contrario a la Constitución, o la del inc. 2º del art. 82, que confía al Tribunal
Constitucional la facultad de "resolver las cuestiones de constitucionalidad que se susciten durante la
tramitación de los proyectos de ley".

Pues bien, en el actual Estatuto Fundamental existen modalidades diferentes que configuran varios
tipos de normas que caben dentro de la jerarquía preceptiva propia de la ley.

Sin duda representa una novedad en nuestra tradición jurídica, que antes se atenía a reconocer un solo
tipo de leyes, que la Constitución de 1980 acoja en esta jerarquía normativa diversas clases de reglas.
Estudiaremos, en efecto, las siguientes especies de leyes: comunes u ordinarias, de quórum calificado,
orgánicas constitucionales e interpretativas.

El reconocimiento en la actual Carta de esa diversidad de formas legislativas y dada la vinculación que
no puede menos de presentarse en la formulación de unas y otras, explica el problema que se crea
cuando, dentro de un mismo cuerpo preceptivo, se insertan reglas a las que quepa atribuir una
calificación diferente según su sustancia normativa, es decir, la existencia de lo que se ha llamado
"leyes de contenido mixto".

El profesor José Luis Cea, en opinión contenida en su trabajo "Contribución al estudio de la ley orgánica
sobre Administración del Estado" (RDUC, vol. Nº 10, Nº 3, 1983), expresa: "En mi concepto el legislador
ha de evitar como principio una incursión en ese campo, lo que concuerda con la letra y el espíritu de
la Carta Fundamental; pero me parece difícil que ello no ocurra, ya que los términos amplios que ésta
utiliza respecto de las materias de ley orgánica permite una legítima interpretación extensiva o
restrictiva, según sea la decisión de aquél? Hasta cierto punto, incluir disposiciones de ley común es
conveniente en la ley orgánica, porque por definición la organicidad implica la idea de un conjunto o
sistema coherente y completo de preceptos en sí aplicables, lo que puede cumplirse sólo con la
dictación de bases y normas de gran generalidad que, gráficamente, serían semejantes a una obra
gruesa, inacabada y de reducida capacidad de concreción práctica" (pág. 640). Mientras tanto, el
profesor Hugo Caldera afirmó que "?en una ley orgánica constitucional sólo deberían contenerse
disposiciones que tuvieran el rango de ley orgánica constitucional, no siendo aceptable la inclusión en
su texto de normas legales de otro rango. Esto por razones estrictamente constitucionales y en aras de
la seguridad en cuanto al procedimiento legislativo aplicable en cada caso, de otra manera, cuando
tengan que introducirse modificaciones al texto de una ley orgánica constitucional habrá que
determinar previamente, respecto de cada precepto legal, si él debe ser modificado a través del
procedimiento prescrito para la ley orgánica constitucional o bien, que la norma legal de reemplazo
deberá ceñirse al procedimiento legislativo ordinario o a otro procedimiento especial. De acontecer lo
señalado, situación que se presentará ineludiblemente en el futuro, se producirá un verdadero caos
procedimental, puesto que habrá artículos, y aun incisos, comprendidos dentro de un mismo texto
legal, que tendrán que aprobarse por distintos procedimientos legislativos" (La ley orgánica
constitucional en la Constitución Política de 1980, Editorial Jurídica de Chile, 1985, pág. 41).

Varios fallos del Tribunal Constitucional admiten la coexistencia de preceptos orgánicos y comunes en
un mismo cuerpo legal. Así, por ejemplo, en la sentencia de 9 de septiembre de 1991 (rol 134), el
Tribunal Constitucional sostuvo: "Que como resulta con claridad de los artículos 63 de la Constitución
Política y 39 de la Ley Nº 17.997, Orgánica del Tribunal Constitucional, el carácter de ley orgánica
constitucional o de ley de quórum calificado se asigna a determinadas normas legales en el sentido de
preceptos específicos, de tal manera que, como este Tribunal Constitucional ha decidido de manera
reiterada y permanente, dentro de un mismo cuerpo legal pueden coexistir y coexisten preceptos que
tienen esa naturaleza junto con otros que constituyen simplemente leyes comunes. Es, pues, necesario
analizar precepto por precepto para desentrañar su verdadera condición jurídica" (cons. 2º).

Numerosas sentencias del Tribunal Constitucional han declarado su incompetencia para ejercer el
control de constitucionalidad respecto de normas comunes contenidas en un proyecto de ley orgánica.
Con el objeto de dar publicidad a esos pronunciamientos, en sesión celebrada el 4 de noviembre de
1986, el órgano jurisdiccional adoptó el siguiente acuerdo: "Publicar en el Diario Oficial, en forma
permanente, junto con el texto de la ley que se ha remitido para su control, un certificado redactado
por el Secretario, en que conste la parte resolutiva de sus sentencias con indicación de las normas que
han sido declaradas como de ley común en un proyecto de ley orgánica constitucional y aquellas que
insertas en un proyecto de ley común tienen el rango propio de ley orgánica constitucional".

La realidad del hecho de que se proponen leyes de contenido mixto lleva a tener que tomarla en
cuenta en el proceso formativo de la ley.

14.A) Leyes comunes u ordinarias. A. Las leyes comunes u ordinarias

Son aquellas que, versando sobre algunas materias calificadas por la Carta como de ley, se someten al
proceso normal de gestación, reglamentado en el párrafo sobre Formación de la ley.

Siempre que el texto constitucional se remite a la ley sin mayor adjetivación ha de entenderse referida
a una de carácter común u ordinaria. Así ocurre, entre infinidad de ejemplos, cuando, tratándose de los
sindicatos, dispone que "la ley contemplará los mecanismos que aseguren la autonomía de estas
organizaciones" (art. 19, Nº 19, inc. 3º) o, en cuanto al dominio, ordena que "sólo la ley puede
establecer el modo de adquirir la propiedad, gozar y disponer de ella y las limitaciones y obligaciones
que deriven de su función social" (art. 19, Nº 24, inc. 3º), o, respecto de los Ministros de Estado,
cuando alude a que "la ley determinará el número y organización de los Ministerios, como también el
orden de la precedencia de los Ministros titulares".

Entretanto, en diversas ocasiones, cuando se menciona el vocablo ley en una forma genérica o usando
el vocablo en su forma plural, ha de entenderse, dentro del contexto, que tal alusión se extiende a toda
especie de norma jurídica que revista ese rango normativo. Así ocurre, verbigracia, en el art. 19, Nº 21,
que reconoce "el derecho a desarrollar cualquiera actividad económica que no sea contraria a la moral,
al orden público o a la seguridad nacional, respetando las normas legales que la regulen"; en el art. 24,
inc. 2º, cuando dispone que la autoridad del Presidente se extiende "a todo cuanto tiene por objeto la
conservación del orden público en el interior y la seguridad externa de la República, de acuerdo con la
Constitución y las leyes", o en el art. 32, Nº 13, que expresa que es atribución especial del Presidente
"conceder jubilaciones, retiros, montepíos y pensiones de gracia, con arreglo a las leyes".

15.B) Leyes complementarias15. Son aquellas leyes comunes u ordinarias que, ajustadas, asimismo,
como las anteriores, al proceso normal de su creación, se diferencian de ellas por cuanto no están
mencionadas explícitamente en el art. 60 sino que figuran en otros preceptos de la Carta; en ésta se
formula por el constituyente al legislador el encargo de promulgar textos en los cuales se contengan
normas más específicas y detalladas en determinado aspecto de la materia de que se trata. Hay en
tales situaciones no sólo autorización sino mandato específico destinado a completar la preceptiva
constitucional, lo que ocurre si esa tarea no se ha confiado expresamente a una ley orgánica
constitucional o de quórum calificado. Así, por ejemplo, el inc. 2º del art. 10 dice: "La ley reglamentará
los procedimientos de opción por la nacionalidad chilena; de otorgamiento, negativa y cancelación de
las cartas de nacionalización, y la formación de un registro de todos estos actos"; o el inc. 3º del Nº 3
del art. 19 dispone: "La ley arbitrará los medios para otorgar asesoramiento y defensa jurídica a
quienes no puedan procurárselos por sí mismos", etc.

16.C) Leyes de quórum calificado. Ordenadas categóricamente por el constituyente en alguno de sus
preceptos, las leyes de quórum calificado se caracterizan porque, sometiéndose al proceso común de
gestación, se exige además para su aprobación por las Cámaras un requisito especial de quórum.

Dispone, en efecto, el inc. 3º del art. 63, ya reformado por la ley 18.825, de 17 de agosto de 1989:

"Las normas legales de quórum calificado se establecerán, modificarán o derogarán por la mayoría
absoluta de los diputados y senadores en ejercicio."

Los asuntos en los cuales el constituyente prescribe este tipo de leyes, recaen ya en materia de
garantías constitucionales, ya en preceptos de tipo orgánico. Disponen leyes de esta calidad los
siguientes preceptos: arts. 9, inc. 2º y 17 Nº 3 (conductas terroristas y su penalidad), 11, Nº 3 (delitos
contra la dignidad de la Patria o los intereses esenciales y permanentes del Estado); 17, inc. 2º
(rehabilitación de los condenados por delitos terroristas); 19, Nº 1, inc. 3º (pena de muerte); 19, Nº 12,
inc. 6º (organización y demás funciones y atribuciones del Consejo Nacional de Televisión); 19, Nº 21,
inc. 2º (autorización al Estado para desarrollar o participar en actividades empresariales); 19, Nº 23,
inc. 2º (limitaciones o requisitos para la adquisición del dominio de algunos bienes); 60, Nº 7
(autorización para contratar empréstitos cuyo vencimiento exceda del término de duración del
respectivo período presidencial); 60, Nº 16 (concesión de indultos generales y amnistías); 92, inc. 1º
(control de armas); y 99, inc. 2º (modificación de los límites de las regiones, creación, modificación o
supresión de las provincias y comunas y fijación de las capitales de regiones y provincias).

Según el inc. 2º del art. 61, el Congreso no puede autorizar al Presidente de la República para dictar
disposiciones con fuerza de ley en materias que deban ser objeto de leyes de quórum calificado.

El quórum constitucional deberá concurrir en cada una de las decisiones que se adopten en el curso de
gestación del proyecto encaminado a crear, modificar o derogar una ley de la especie en estudio, de
modo que si no se ha contado con el cumplimiento del requisito y ha habido oportunidad de
examinarlo, el Tribunal Constitucional estará en condiciones de representar la omisión o, una vez
promulgada la ley, deberá reconocerse su nulidad cuando y como corresponda.

17.D) Leyes orgánicas constitucionales17. Es una forma de legislación introducida en nuestra actual
Carta que se inspira en la Constitución de Francia de 1958 y se adoptó después en la española de 1978.
Sobre ambos textos y acerca de la fundamentación de esta especie legislativa hemos noticiado ya
(tomo I, Nos 89 y 251).

Ha de dictarse esta clase de leyes en aquellos casos en los que determinado precepto de la Carta
explícitamente lo indica y en relación a las materias o asuntos específicos que el respectivo precepto
constitucional también señala; deben ser aprobadas con un quórum especial; han de someterse
necesariamente al examen previo del Tribunal Constitucional; y la facultad de dictarlas no puede
derivar de delegación por el legislador al Presidente.

El estatuto constitucional de estas leyes se configura en los siguientes preceptos: "Las normas legales a
las cuales la Constitución confiere el carácter de ley orgánica constitucional requerirán, para su
aprobación, modificación o derogación, de las cuatro séptimas partes de los diputados y senadores en
ejercicio" (art. 63, inc. 2º); es atribución del Tribunal Constitucional: "1º Ejercer el control de la
constitucionalidad de las leyes orgánicas constitucionales antes de su promulgación" (art. 82, Nº 1), "En
el caso del número 1º, la Cámara de origen enviará al Tribunal Constitucional el proyecto respectivo
dentro de los cinco días siguientes a aquel en que quede totalmente tramitado por el Congreso" (art.
82, inc. 3º); la autorización del Congreso al Presidente de la República para dictar D.F.L. no puede
extenderse "a materias [?] que deben ser objeto de leyes orgánicas constitucionales" (art. 61, inc. 2º).
Las materias cuya determinación se confía a leyes orgánicas constitucionales se contemplan en los arts.
18, 26, 27, 43, 45 y 47 (sistema electoral público); 19, Nº 11, inc. 5º (enseñanza); 19, Nº 15, inc. 5º
(partidos políticos); 19, Nº 24, inc. 71 (concesiones mineras); 41, Nº 9 (estados de excepción
constitucional); 48, 71, inc. 2º, y 117, inciso final (Congreso Nacional); 74 (organización y atribuciones
de los tribunales); 80 B (organización y atribuciones del Ministerio Público); 81, inc. 7º (organización,
funcionamiento, planta de remuneraciones y estatuto del personal del Tribunal Constitucional); 84
(organización y funcionamiento del Tribunal Calificador de Elecciones); 87 (Contraloría General de la
República); 94 (Fuerzas Armadas y Carabineros); 97 (Banco Central); 102, inc. 1º (Consejos Regionales);
105, inc. 3º (Consejo económico social provincial); 107, incs. 1º, 3º, 5º, art. 108, incs. 1º y 3º y art. 114
(Municipalidades).

Al exponer las fuentes de nuestra constitucionalidad citamos las leyes orgánicas constitucionales
promulgadas en cumplimiento de las normas pertinentes de la actual Carta (tomo III, Nº 213).

En la Comisión Ortúzar el señor Bertelsen propuso imitar el sistema francés de leyes orgánicas
sometidas al control previo del Tribunal Constitucional. En la sesión 344, con motivo de las dudas que
expresara el señor Ortúzar acerca de la necesidad del trámite del control previo de constitucionalidad
de dichos cuerpos normativos, el señor Bertelsen opinó que "las leyes orgánicas complementarias o
constitucionales son, en cierta manera, el desarrollo o la deducción natural del precepto
constitucional, el cual, a su juicio, debe ser breve, sencillo, claro, de vasto alcance. Como la ley orgánica
es el complemento indispensable de la norma constitucional es preciso, dice, que haya plena
concordancia con esta última. Concluye que tal seguridad jurídica de rango constitucional sólo se
puede lograr cuando el órgano contralor de la constitucionalidad emite un pronunciamiento definitivo
sobre el particular. Juzga indispensable alcanzar las mayores garantías acerca de la racionalidad de la
ley, en el sentido de ?ordenación racional dirigida al bien común?, según la concepción tomista, no
tanto en quien la aprueba, que es la idea del voluntarismo, sino a través de alguien que examine su
fondo" (pág. 2080). Más adelante, en la sesión 353, el señor Bertelsen volvió al punto, insistiendo en
que "estima necesaria la revisión obligatoria por cuanto se trata de preceptos constitucionales que no
pueden ser detallados en la Carta Fundamental por su excesiva extensión y respecto de los cuales no
puede quedar duda alguna de que los órganos colegisladores se han ajustado a la Constitución. Añade
que es conveniente pensar en las múltiples posibilidades que el inadecuado desarrollo de las leyes
complementarias ofrece para deformar una Constitución” (pág. 2220). En la sesión 359 (pág. 2357) se
aprueba, como atribución del Tribunal Constitucional, el control obligatorio de la constitucionalidad de
las leyes orgánicas.

La jurisprudencia del Tribunal Constitucional es variada y sustanciosa en el afán de definir los rasgos de
esta especie legislativa en sus aspectos tanto materiales como orgánicos y formales: sintetizarla
representa el comentario más autorizado que puede hacerse a las normas que definen su régimen.

Concepto

a) "No se ha estimado necesario en nuestro sistema jurídico definir el alcance conceptual de ley
orgánica constitucional. Queda por tanto al intérprete determinar en cada caso su contenido específico
diferenciándola, por una parte, de la preceptiva y de sus leyes interpretativas y, por la otra, de la ley
común. Esa tarea permitirá establecer tanto dicho contenido imprescindible como sus complementos
indispensables, esto es, aquellos elementos que, lógicamente, deben entenderse incorporados en el
rango de esa determinada ley orgánica constitucional" (fallo de 26 de noviembre de 1981, rol Nº 4,
cons. 4º).

b) En sentencia de 20 de mayo de 1997 (rol 255), el Tribunal expresó: "7º Que, si bien es cierto,
nuestro ordenamiento constitucional no ha considerado necesario definir el concepto de ley orgánica
constitucional, resulta evidente que, de acuerdo con el sentido propio de esta clase de leyes [?] ellas
sólo deben contemplar la estructura básica, el contenido substancial de la institución que están
llamadas a regular, como también sus elementos complementarios indispensables, esto es, aquellos
que, como lo ha indicado con anterioridad este Tribunal, lógicamente deben entenderse incorporados
en ellas".
Razón de esta legislación

c) En la sentencia de 18 de enero de 1990 (rol 91), el Ministro señor Maldonado, en voto disidente,
expresó: "2. ?el objeto de estas leyes (orgánicas constitucionales) es regular determinadas materias
que la propia Constitución ha señalado taxativamente, con lo que pretende preservar el ideal de
derecho contenido en la Constitución en forma más eficiente, propendiendo a proteger con mayor
seguridad la institucionalidad jurídica del país. Las materias reservadas a estas leyes no pueden ser
objeto de facultades legislativas y necesitan para su promulgación cumplir con el control previo de su
constitucionalidad. De todo esto es posible concluir que, siendo estas leyes una excepción a las leyes
comunes, su interpretación debe ser estricta y no pueden ser extendidas por analogía”.

Según el fallo de 8 de marzo de 1990 (rol 101), un artículo del proyecto en examen "tiene el carácter de
norma propia de ley orgánica constitucional sólo en cuanto hace entrar en vigencia disposiciones de
esa naturaleza contenidas en el proyecto en análisis" (cons. 7º).

El Tribunal sostuvo, en sentencia de 20 de mayo de 1997 (rol 255): "5º Que, como es sabido, en
algunos Estados, como es el caso de Francia y España, la Constitución contempla, con el objeto de
regular aspectos de importancia fundamental para la vida en sociedad, cuerpos legales dotados de
características especiales, los que en nuestro país reciben la denominación de leyes orgánicas
constitucionales. Las leyes de esa naturaleza requieren para su aprobación, modificación o derogación
de un procedimiento más rígido que aquel que es propio de las leyes comunes [?] Se pretende así, por
un lado, que las materias reguladas por leyes de ese carácter tengan mayor estabilidad que aquella que
es propia de las leyes comunes y, por otro, que dispongan de una amplia legitimidad representada por
la alta mayoría necesaria para su establecimiento".

Criterio sobre su contenido

d) "Que para establecer el contenido específico de las materias reservadas a las leyes orgánicas
constitucionales es fundamental tener presente el espíritu del constituyente al incorporarlas a nuestro
sistema jurídico, reflejado en los preceptos que las consagran, en su objetivo y en sus características
esenciales" (cons. 4º de la sentencia de 26 de noviembre de 1981, rol 4).

Jerarquía normativa

e) "Su objetivo es desarrollar en un texto armónico y sistemático los preceptos constitucionales en


aquellas materias que el constituyente ha reservado a dichas leyes. Según su filosofía matriz, puede
decirse que esta nueva categoría de leyes está llamada a ocupar un lugar intermedio entre la
Constitución y la ley común” (sentencia de 22 de diciembre de 1981, rol Nº 7, cons. 8º). En igual
sentido se pronuncian los fallos rol 39 (cons. 5º), rol 43 (cons. 5º), rol 62 (cons. 6º y 7º); rol 91 (numeral
2º del voto disidente) y rol 115 (cons. 3º).

Rol conferido al Tribunal Constitucional

f) En sentencia de 24 de septiembre de 1982 (rol 13) el Tribunal sostuvo que si un proyecto contiene
normas de una ley orgánica constitucional y otras del dominio de la ley ordinaria o común, "a este
Tribunal le corresponde pronunciarse únicamente sobre la constitucionalidad de las normas de dicho
proyecto que son propias de leyes orgánicas constitucionales" (cons. 2º) y declaró: "2º Que no
corresponde al Tribunal pronunciarse sobre los artículos [?] del proyecto por versar sobre materias que
no son propias de ley orgánica constitucional". El Ministro señor Enrique Correa Labra, fundamentando
su voto de minoría, argumentó, entre tanto:

"1º Que no es posible aceptar que el Tribunal debe pronunciarse únicamente sobre la
constitucionalidad de las normas del proyecto que sean propias de una ley orgánica constitucional y no
sobre su totalidad, toda vez que de acuerdo con lo dispuesto en el Nº 1 del artículo 82 de la
Constitución [?] entre las atribuciones del Tribunal figura la de: ?Ejercer el control de
constitucionalidad de las leyes orgánicas constitucionales antes de su promulgación??, y no ordena que
este control se efectúe sólo respecto de las normas que sean propias de ley orgánica constitucional,
sino sobre la totalidad del proyecto, a fin de establecer si sus disposiciones son o no constitucionales."
"2º Que este modo de pensar lo corrobora el artículo 35 de la ley Nº 17.997 [?] al disponer en su inciso
segundo que: ?Oída la relación, el Tribunal resolverá sobre la constitucionalidad del proyecto?, pero no
ordena que el Tribunal se pronuncie únicamente sobre la constitucionalidad de los artículos que sean
propios de materias de una ley orgánica constitucional. Y, para acentuar lo anterior, el inciso segundo
preceptúa: ?resuelto por el Tribunal que el proyecto es constitucional?, etc.?, y agrega el inciso
tercero: ?Si el Tribunal resolviere que uno o más preceptos del proyecto? etc.?."

"Se observa que la ley se refiere siempre al proyecto total, y la Constitución a leyes orgánicas
constitucionales, lo que pone de manifiesto, una vez más, que el veredicto de constitucionalidad debe
versar sobre la totalidad del proyecto, sin que sea permitido segmentarlo o dividirlo con dicho objeto, y
por lo mismo, el Tribunal debe pronunciarse sobre el todo y no abstenerce de expedir decisión,
declarando implícitamente su incompetencia para resolver sobre aquellos artículos que se considere
que versan sobre materias que se encuentran fuera del ámbito propio de una ley orgánica
constitucional, porque, en tal caso, debe expresarse que el proyecto no se ajusta a la Constitución
desde el punto de vista formal, incurriendo así en inconstitucionalidad de forma."

"Y, por último, no puede evitarse el pronunciamiento sobre todo el proyecto, porque las disposiciones
de la Ley Nº 17.997 que se han citado, se comprenden todas en el Título II, Párrafo I, denominado ?
Control Obligatorio de Constitucionalidad??."

"5º Que, por último, es necesario tener presente que el Tribunal Constitucional interviene en la etapa
de generación de la ley, y si se advierte, como en este caso, que se proyecta incorporar materias de ley
común en una ley orgánica constitucional, es evidente que se vulnera el referido art. 74, y el proyecto
resulta inconstitucional por defectos de forma, sólo en cuanto en su articulado de ley orgánica
incorpora preceptos de ley común". Sobre esta misma materia pueden consultarse, por ejemplo, los
fallos de 10 de junio de 1982 (rol 11) y de 14 de octubre de 1982 (rol 14) y los votos disidentes del
Ministro señor Correa.

Sin desconocer la solidez del razonamiento del Ministro Correa, no participamos de su punto de vista
porque llevaría a otorgarle al Tribunal una esfera de competencia que no es explícita e indudable, en
circunstancias que su jurisdicción es por su naturaleza excepcional y debe por ello entendérsela
restrictivamente.

Marco de la preceptiva de una ley orgánica

g) La sentencia de 8 de septiembre de 1986 (rol 38) declaró que no se puede "subordinar la eficacia de
una ley orgánica constitucional a la voluntad de la ley común" (cons. 32); que no procede "extender la
competencia de esa ley orgánica a aspectos que van más allá del núcleo esencial o del complemento
indispensable de las materias que la Constitución ha determinado como propias de ella. Lo anterior
resulta aún más claro si la norma que extiende el ámbito de la ley orgánica a esas materias expresa que
ellas regulan una entidad complementaria del sistema pero que no tiene el carácter de esencial" (cons.
37).

El fallo de 29 de febrero de 1988 (rol 50) sostuvo que versan sobre materias propias de la ley orgánica
de Municipalidades las normas del proyecto en examen que legislan:

"a) sobre materias que la Constitución ha entregado específica y directamente a esta ley orgánica
constitucional [?] conforme así lo disponen, explícitamente, los artículos 107, inciso 3º, y 109, inciso 2º,
de la Constitución".

"b) Sobre diversos asuntos señalados en los artículos 107, inciso final, 108, inciso 3º, 110, inciso 2º,
112, 113, inciso 1º, y 114 de la Carta Fundamental, por cuanto ?si bien es cierto que en ellos se emplea
la expresión ley sin calificativo, es evidente que el Constituyente se ha referido a la ley orgánica
constitucional de municipalidades, como lo demuestra una interpretación armónica de la preceptiva
constitucional contenida en el párrafo relativo a la Administración Comunal del Capítulo XIII de la
Constitución?." Igual interpretación se sentó en la sentencia de 16 de marzo de 1992, rol 145 (cons.
8º).
"c) Sobre puntos que constituyen el complemento indispensable de las materias referidas en la letra a),
pues si ellas se omitieran no se lograría el objetivo del Constituyente al incorporar esta clase de leyes
en nuestro sistema positivo, cual es desarrollar normas constitucionales sobre materias de la misma
naturaleza en cuerpos legales autónomos, armónicos y sistemáticos. Si estas materias no se incluyeran
en la ley en estudio, las municipalidades no podrían funcionar, y si se entregaran a la reglamentación
de una ley ordinaria se perdería completamente el sentido y objeto de las leyes orgánicas
constitucionales, pues su eficacia quedaría, en cierto modo, subordinada a la ley común” En este
sentido ver fallos rol 98 (cons. 5º), rol 99 (cons. 4º), rol 103 (cons. 7º), rol 141 (cons. 34).

"d) sobre fiscalización de las municipalidades por la Contraloría General de la República, forma de
garantizar la carrera funcionaria de su personal y de su capacitación y perfeccionamiento [?] porque
todas ellas son materias que la Carta Fundamental ha reservado a leyes orgánicas constitucionales en
sus arts. 88, 38, inciso 1º, y 101, inciso final, y resulta lógico que se regulen en esta ley por su directa y
exclusiva vinculación con las municipalidades" (cons. 2º).

Calidad orgánica parcial de la norma

h) El Tribunal declaró, en sentencia de 12 de septiembre de 1989 (rol 79), que una norma del proyecto
de Estatuto Administrativo "tiene el carácter de norma propia de ley orgánica constitucional sólo en
cuanto deroga disposiciones de esa naturaleza contenidas en el Decreto con Fuerza de Ley Nº 338, de
1960" (cons. 11º).

Remisión a otros preceptos

i) La sentencia de 21 de febrero de 1990 (rol 103) sostuvo que "de aceptarse el hecho que
disposiciones propias de una ley orgánica constitucional se deleguen o establezcan en preceptos
legales de otra naturaleza y rango, desvirtúa el mandato del constituyente que ordena que las normas
a que da carácter de básicas el artículo 94 de la Constitución Política se contengan exclusivamente en
la ley orgánica respectiva" (cons. 13º).

Delegación prohibida

j) El Tribunal, en sentencia de 3 de diciembre de 1990 (rol 115), se planteó la posibilidad de que la


forma orgánica constitucional pudiera delegar atribuciones en la ley común y al respecto expresó:

"En estricto derecho y habida consideración a que el campo de acción de la ley en nuestro
ordenamiento constitucional está determinado en forma expresa por el artículo 60 de la Carta, no es
posible la delegación de la ley orgánica a la ley común, pues la competencia de ambas emana de la
propia Constitución."

"?El profesor de Derecho Administrativo don Manuel Daniel en Gaceta Jurídica Nº 37, de 1983, opina
en el mismo sentido diciendo:"

"El principio de juridicidad y el de la competencia, que obligan a todos los órganos públicos y no
solamente a los administrados ha sido recogido [?] por nuestro ordenamiento constitucional y muy
singularmente en los artículos 6º y 7º de la Carta."

"No es posible, entonces, concluir en otra aserción que en la siguiente: como no hay autorización
constitucional para que las materias asignadas a una ley orgánica de esta categoría puedan ser
delegadas y reguladas por una ley común, es inadmisible que, válidamente y de acuerdo con nuestro
ordenamiento jurídico, se produzca tal acto del legislador. La ausencia de una prohibición expresa no
tiene la virtud de alterar esta conclusión, porque no encontrándose el acto comprendido dentro de la
competencia señalada por el legislador en el ámbito de una ley orgánica, tal prohibición resulta
superflua" (cons. 7º). En igual sentido se pueden consultar las sentencias rol 119 (cons. 9º) y rol 155
(voto disidente literal f).

Prohibición de extender el control a las leyes comunes


k) La sentencia de 9 de enero de 1989 (rol 62) sostiene que si un proyecto contiene normas de ley
orgánica y de ley común, le está vedado pronunciarse sobre la constitucionalidad de estas últimas:

"2º ?en el caso propuesto, corresponde a este Tribunal pronunciarse únicamente sobre las
disposiciones de dicho proyecto que queden comprendidas dentro de las materias que el constituyente
ha reservado en el artículo 74 de la Constitución a la ley orgánica constitucional relativa a la ?
organización y atribuciones de los Tribunales?”

"11º Que este Tribunal Constitucional no puede pronunciarse ni ejercer el control de la


constitucionalidad de los proyectos de ley que versen sobre materias propias de leyes ordinarias o
comunes a que se refieren los números 2 y siguientes del artículo 60 de la Carta Fundamental que, al
enumerar sus atribuciones, en su número 1º sólo le otorga esta facultad de control respecto de las
leyes orgánicas constitucionales antes de promulgación y de las leyes que interpreten algún precepto
de ella”

"12º Que, tal como lo ha resuelto en forma invariable este Tribunal Constitucional y conforme a lo que
se ha señalado en el considerando anterior, si ejerciere el control de constitucionalidad de una ley
ordinaria, además de vulnerar el artículo 82 de la Constitución actuando fuera de la esfera de sus
taxativas atribuciones, lo estaría haciendo en abierta contravención al artículo 6º de la Carta
Fundamental [?] y también del artículo 7º”

"Por último, si el Tribunal Constitucional se pronunciara sobre la constitucionalidad de una ley


ordinaria o común, violaría, además, el precepto del artículo 80 de la Carta Fundamental”

Esta sentencia se acordó con el voto en contra del Ministro señor Eugenio Valenzuela Somarriva, en
cuanto el fallo califica como norma de ley común una que es propia de la potestad reglamentaria del
Presidente de la República y no emite pronunciamiento sobre ella porque sostiene que carece de
atribuciones, según ya se explicó. En opinión del Ministro Valenzuela:

"6º ?Tal doctrina, que encuentra su justificación final en un principio de economía y racionalidad
legislativa, es completamente ajena al problema que ahora se suscita, pues el artículo 4, Nº 4 del
proyecto no versa sobre una materia propia de ley ordinaria, según el proyecto, ya que éste
expresamente dispone que es de la competencia de la potestad reglamentaria del Presidente de la
República. La sentencia, para no emitir pronunciamiento, ha debido cambiar la calificación jurídica de
la norma y sostener que lo que el legislador dice es propio de potestad reglamentaria, en realidad no lo
es, sino que es propio de ley ordinaria o común. Como se demostrará más adelante, tal procedimiento
es constitucionalmente inaceptable."

"De esta manera la sentencia lleva la doctrina del Tribunal de aceptar, excepcionalmente, que un texto
de ley orgánica constitucional contenga normas propias de ley ordinaria o común, a un extremo
constitucionalmente inadmisible como lo es aceptar, también, que en ese texto de ley orgánica
constitucional se incluyan normas que, según la voluntad legislativa, son propias de la potestad
reglamentaria, pues en este evento desaparece el principio de racionalidad legislativa en que se funda
la doctrina que se pretende aplicar y se altera el sistema de reparto de la competencia legislativa y
reglamentaria determinado por la Constitución."

"7º Que [?] la doctrina que se deriva del fallo desvirtúa la misión primordial del Tribunal Constitucional,
cual es velar por la supremacía constitucional en nuestro sistema jurídico [?] El Tribunal está facultado
por el artículo 82, Nº 1, de la Carta Fundamental, para declarar la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de los proyectos de leyes orgánicas constitucionales antes de su promulgación;
pero ninguna norma constitucional lo faculta para cambiar la calificación jurídica sustantiva con que
fue aprobada la norma por el Poder Legislativo, en el ejercicio de atribuciones exclusivas y excluyentes.
El hacerlo invade aquel campo privativo del Poder Legislativo, provocando grave daño en la estructura
básica de los Poderes del Estado [?] ya que el Tribunal Constitucional resultaría ser un Poder
supralegislativo ilimitado que podría anular más allá de lo permitido por la Constitución la acción de los
Poderes del Estado encargados de la función legislativa”
l) El fallo recaído en el proyecto de ley orgánica constitucional del Banco Central, de 20 de septiembre
de 1989 (rol 78), expresó: "25. Que atribuirle a la ley orgánica constitucional en referencia el mérito de
modificar conceptos fundamentales de nuestra Constitución, significa no sólo desconocer el principio
de la supremacía constitucional [?] sino también el verdadero sentido y alcance de las disposiciones de
la mencionada ley en las que pretende basarse tal interpretación".

18.Importancia de las leyes orgánicas constitucionales. La importancia que reviste en la nueva Ley
Fundamental la incorporación en nuestro derecho de las leyes orgánicas constitucionales explica la
conveniencia de procurar sintetizar la esfera en que se proyecta esa nueva creación.

a) La Carta va señalando en cada precepto en qué aspecto encarga al legislador la promulgación de


esta especie legislativa y es tarea de los colegisladores, y del control preventivo obligatorio confiado al
Tribunal Constitucional, esclarecer y precisar el ámbito del respectivo llamado. Se explica por ello la
importancia que alcanzan las decisiones de dichos órganos y de las jurisdicciones especializadas.

b) La jurisdicción ordinaria tiene facultad para constatar y proclamar la nulidad y carencia de valor
jurídico de un precepto que, debiendo ser de ley orgánica constitucional, no es procesado con tal
carácter.

c) Si la ley orgánica constitucional requiere la dictación consecuente de normas más concretas que las
inherentes a su nivel y jerarquía, puede, incluso en el propio cuerpo normativo, incluir reglas que, a su
turno, queden comprendidas en el nivel propio de la función legislativa común (sentencia del Tribunal
Constitucional de 9 de septiembre de 1991, rol 134, cons. 2º, ya citado en el Nº 17).

d) Una ley orgánica constitucional no está facultada para entregar a la dictación de una ley común
posterior la especificación de normas complementarias que recaigan en el ámbito de la ley orgánica,
porque ello alteraría la distribución de competencia fijada en la Carta, que representa la esencia del
fenómeno constitucionalista.

El considerando 33º del fallo de 8 de septiembre de 1986 (rol 38) del Tribunal Constitucional, declara
inconstitucional un precepto del proyecto de que se trata "en cuanto entrega a la ley común u
ordinaria la determinación de la planta de los empleados del servicio es contraria al artículo 18 de la
Carta Fundamental que reserva dicha materia a la ley orgánica constitucional".

e) La ley orgánica constitucional no puede autorizar al Presidente de la República para que dicte
decretos con fuerza de ley que permitan incluir en ellos normas que, desde un punto de vista jurídico,
se comprendan en la órbita propia de la respectiva ley orgánica.

El Tribunal Constitucional, en la misma sentencia citada en la letra anterior, expresó que dos artículos
del proyecto "al autorizar al Presidente de la República para fijar dicha planta (de empleados del
Servicio Electoral), mediante un decreto con fuerza de ley, infringen el inciso 2º del artículo 61 de la
Constitución que prohíbe otorgar tal autorización, porque dispone que ella no podrá extenderse a
materias que deban ser objeto de leyes orgánicas constitucionales" (cons. 33º).

En sentencia del Tribunal Constitucional de 3 de noviembre de 1992 (rol 155), el voto de minoría,
suscrito por los ministros Ricardo García y Manuel Jiménez, expresó en sus letras e) y f):

"Que, como ya se ha señalado, la ley que regula la administración del gobierno regional es de
naturaleza orgánica constitucional, la cual debe contener todo lo relativo a la materia que le
corresponde regular y en caso alguno puede quedar subordinada a ser complementada, integrada o
completada por un reglamento del Presidente de la República”

"Que, si se aceptare el criterio de que una ley orgánica constitucional puede prescribir que debe ser
complementada o completada por un reglamento que dicte el Presidente de la República, significaría
que se estarían delegando en ese órgano constitucional materias que no pueden ser objeto de
delegación, conforme el artículo 61 de la Constitución Política”
f) Una ley orgánica constitucional no puede tampoco incluir en su preceptiva mandatos que puedan
entenderse comprendidos en la misión propia de la potestad reglamentaria. Si pretende hacerlo puede
el Presidente de la República, dentro del proceso de formación de la ley o luego de promulgada,
ejercer las atribuciones que correspondan y, en particular, formular una cuestión de constitucionalidad
ante el Tribunal Constitucional (art. 82, Nº 2).

La sentencia del Tribunal Constitucional de 23 de enero de 1991 (rol 119) precisó: "Que si bien el
Tribunal ha declarado que el contexto general del inciso final del artículo 17 versa sobre una materia
de ley común, estima, sin embargo, que un contenido preciso del mismo inciso, que se refiere a la ?
organización? de los tribunales arbitrales y que se incluye en la oración inconstitucional la frase ?su
organización? por cuanto debe ser una ley de ese carácter la que regule dicha organización y en ningún
caso tal atribución puede ser delegada a la potestad reglamentaria del Presidente de la República"
(cons. 9º).

g) Una ley orgánica constitucional no puede autorizar al Presidente de la República para que, al fijar el
texto definitivo de un cuerpo legal, incluya mandatos que quepan tan sólo dentro de la función
legislativa.

La sentencia de 12 de julio de 1994 (rol 192) del Tribunal Constitucional dispuso: "Que las disposiciones
del artículo 2º en estudio, al facultar al Presidente de la República para que incorpore las normas del
proyecto de ley remitido, dentro del texto contenido en la ley Nº 19.304, como introducir cambios
formales, sea en cuanto a redacción, titulación, ubicación de preceptos u otras de similar naturaleza,
están delegando facultades de carácter legislativo sobre materias propias de ley orgánica
constitucional, lo que no permite el inciso segundo del artículo 61 de la Carta Fundamental, siendo el
artículo en cuestión, en consecuencia, inconstitucional" (cons. 7º).

El voto de minoría del Ministro Manuel Jiménez Bulnes, pronunciado en la sentencia de 3 de abril de
1996 (rol 232) del Tribunal Constitucional, entre otras consideraciones, y haciendo suya la doctrina
emanada del fallo recién citado (letra b), expresa: "Que es indudable que la labor de sistematizar,
refundir y coordinar un texto legal implica por el ejecutor un juicio de fondo y una interpretación
auténtica de las normas que se refunden y sistematizan pues debe determinar y resolver cuáles
normas quedan vigentes en virtud de una derogación expresa o tácita que pueda haberlas afectado. En
la práctica, el nuevo texto deja sin efecto, eliminando las leyes existentes con anterioridad al texto que
se refunde, función que sólo debe hacerse por el legislador o por la vía de delegación de sus facultades
a través de los decretos con fuerza de ley en los supuestos que la Carta Fundamental lo autoriza" (letra
e).

19.E) Leyes interpretativas. Concepto. La Constitución de 1980, siguiendo la tradición que venía de las
Cartas de 1828 y 1833, interrumpida en la de 1925, contempla la posibilidad de que la Ley
Fundamental pueda ser interpretada por el legislador. Las dos más antiguas Cartas citadas daban
explícitamente la atribución al congreso, pero su ejercicio se sometía a los trámites de la ley.

La facultad reconocida por la actual Carta de dictar leyes interpretativas de su propio texto se
contempla en el inc. 1º del art. 63, al disponer: "las leyes [?] que interpreten los preceptos
constitucionales, necesitarán para su aprobación, modificación o derogación, de las tres quintas partes
de los diputados y senadores en ejercicio", y en el art. 82, al establecer, entre las atribuciones del
Tribunal Constitucional, la de "1) Ejercer el control de constitucionalidad [?] de las leyes que
interpreten algún precepto de la Constitución".

En cuanto a la historia de la incorporación de leyes interpretativas constitucionales, ella debe


mencionar que de la lectura de las actas de la Comisión Ortúzar se desprende que, en torno a tan
trascendental aporte al sistema jurídico, no se produce debate, no figura el precepto en el anexo de la
sesión final de la Comisión, ni se explica su fundamentación en el informe de 16 de agosto de 1978,
que da cuenta del resultado de su labor. Lo curioso es que en el anteproyecto, acompañado al oficio de
18 de octubre de 1978, viene a aparecer, sin embargo, como inciso 2º del art. 69, tanto la siguiente
norma: "Las leyes que interpreten los preceptos constitucionales no podrán vulnerar el sentido de sus
disposiciones y requerirán de quórum calificado" como la inclusión en la competencia del Tribunal
Constitucional del control obligatorio de la constitucionalidad de esa especie de legislación. El Consejo
de Estado mantuvo las normas propuestas por la Comisión Ortúzar y fue la Junta de Gobierno la que le
dio la redacción definitiva en el documento sometido a ratificación en 1980.

La transcripción literal recién hecha de los dos preceptos de la Carta fija el ámbito sustancial de este
tipo de legislación, por medio del cual se introduce una vía hermenéutica referente a la Ley
Fundamental de mayor fuerza, diversa tanto de la exégesis implícita proveniente del mero
cumplimiento de sus normas, como de la envuelta en la apreciación genérica del alcance de toda o de
una porción indeterminada de sus mandatos resultante del análisis del contexto. Una ley interpretativa
ha de referirse, según el art. 82, Nº 1, específica y particularmente a "algún precepto" de su normativa.
Se trata, pues, aquí de la interpretación explícita, deliberada, intencional, proveniente de los órganos
colegisladores, llamada a generar efectos de carácter general, obligatorios para autoridades y
gobernados. Este tipo interpretativo se diferencia así, por otra parte, según su propia naturaleza, tanto
del que tiene fuerza jurídica sólo para los casos particulares -como el que practica la Corte Suprema-,
como del que carezca de imperatividad jurídica, por provenir únicamente del esfuerzo exegético propio
de la docencia, de los comentarios de las autoridades o del público, o del sustentado en los trabajos de
investigación o exposiciones relativos al derecho vigente.

Señalada así la esfera y finalidad propia de las leyes interpretativas de la Constitución, es el momento
de situar el contenido y alcance de su normativa para que cumplan, en verdad, su objetivo específico.

Si se consulta el Diccionario de la Real Academia, las acepciones pertinentes del vocablo "interpretar"
son: "explicar o declarar el sentido de una cosa, y, principalmente, el de textos faltos de claridad";
"explicar, acertadamente o no, acciones, dichos o sucesos que pueden ser entendidos de diferentes
modos".

Las leyes interpretativas constitucionales han de representar, en efecto, una forma de precisar o
esclarecer el alcance de determinado precepto de la Carta. Sólo tienen cabida en aquellos sistemas
jurídicos que, como el nuestro, se fundan en el constitucionalismo escrito. No son concebibles en los
regímenes de cartas consuetudinarias, en los cuales lo sustantivo constitucional deriva racionalmente
de su intrínseca materia ordenativa.

Los problemas de interpretación constitucional son de diversa índole de aquellos que plantea la
reforma de un precepto de tal jerarquía que se encuentre vigente; ésta, en la mayoría de los regímenes
constitucionales, debe someterse a las reglas pertinentes del procedimiento de reforma de la Carta.

La cuestión que nos ocupa gira, entre tanto, en torno a la interpretación por el mismo legislador de un
texto constitucional vigente y que se introduzca, como ya dijimos, como una declaración auténtica y
forzosa sobre el exacto contenido ordenativo de determinado precepto de tal categoría y jerarquía.
Dando a la hermenéutica derivada de la simple consideración y explicación de una norma
constitucional, gobernantes y gobernados, en cuanto cumplen y concretan en los hechos la voluntad
del constituyente, en cierto modo, la interpretan. Insensiblemente, en efecto, como consecuencia de la
evolución de las sociedades, se va atribuyendo a la letra de los preceptos de la Carta una significación
que genera variaciones de importancia, sobre todo en orden a la traducción de valores o
determinación de finalidades, como podría ocurrir, por ejemplo, respecto de los conceptos de
democracia, libertad, indemnización, etc.

Cabe admitir, por otra parte, la eventualidad de que se produzcan, y en realidad se generen, en
relación a determinados preceptos constitucionales, vacilaciones o alternativas que se centran en
admitir o rechazar determinadas significaciones razonablemente valederas en una u otra dirección.

Es precisamente en la eventualidad de emergencias de esa índole que procede dar paso y formalizar la
expresión de una voluntad interpretativa que, debiendo ser obedecida por quienes se vean afectados o
puedan llegar a serlo por determinados preceptos de la Carta, opten por la fijación de un sentido
interpretativo oficial, inspirado en el propósito de deducir y resguardar mejor la intención del
constituyente o de constatar la evolución generada en el seno de la comunidad nacional sin violentar la
letra constitucional.
La facultad decisoria tendiente a dar determinado sentido a lo que se deduce de la redacción
constitucional, puede confiarse, es cierto, a la resolución de los tribunales, cuando resuelvan los litigios
que surjan y que deban solucionarse sobre la base de la aplicación del mandato de la Ley Fundamental;
tal decisión, sin embargo, en nuestro sistema de jurisprudencia, sólo obliga a los contendientes
involucrados en la controversia.

Cuando se trata de un precepto constitucional de gran trascendencia, frente al cual la vacilación


interpretativa se apoye en alternativas de valiosa especulación racional y, principalmente, cuando los
efectos de uno de los sentidos susceptible de caber dentro del precepto pueda provocar profundas
alteraciones en el ordenamiento jurídico, es explicable que éste busque un camino de mayor firmeza
para dar término a toda duda y zanjarla del modo más concluyente y definitivo posible sin recurrir al
complejo proceso de reforma de la Carta. Tal es la explicación del recurso a la ley interpretativa.

En principio, sólo el constituyente debería ser el único autorizado para esclarecer la significación de un
mandato que no genere comprensión evidente y unívoca. La lógica indiscutible de preferir de la
decisión directa del constituyente mismo la eliminación de toda discrepancia interpretativa surgida, se
afirma, por analogía, en el art. 3º del Código Civil, cuando dispone que "sólo toca al legislador explicar
o interpretar la ley de un modo generalmente obligatorio". Este principio tiene igual fuerza tanto
respecto del poder constituyente como del legislativo.

Ha prevalecido la solución de recurrir al sistema de simples leyes interpretativas, cuando existen


motivos para no servirse de la vía de la reforma constitucional y en atención a que, al fin y al cabo,
después del constituyente, el órgano de mayor poder decisorio es el legislativo. Tal solución, acogida
como recordamos en las Constituciones de 1828 y 1833, aunque la Carta de 1925 la silenció, en
variadas oportunidades se usó durante la aplicación de ésta. Tal omisión se salva en la actual
Constitución.

La razón profunda que explica dar paso a leyes constitucionales interpretativas es la dificultad y
retardo del procedimiento reformatorio de la Carta, que obstaculiza la admisión de los cambios rápidos
que a veces aconsejan las urgencias de la vida política, e impiden dar pronta solución a las inquietudes
colectivas o cabida rápida y expedita a los consensos manifestados espontánea y vigorosamente en la
comunidad nacional.

El historial cívico nacional acredita la consistencia de la explicación recién formulada y facilita el


reconocimiento del valor de los servicios que prestaron las leyes interpretativas que se dictaron al
amparo de la ordenación constitucional o sin él.

En la década de 1860 se generó un debate muy vivo acerca de si el art. 5º de la Carta de 1833, al
declarar a la religión católica como la del Estado con exclusión del ejercicio de cualquiera otra, no
estaba obstaculizando el progreso proveniente del aporte de selecto personal extranjero afiliado a
otras religiones. La circunstancia anotada provocó debate parlamentario que recayó en si la solución
adecuada era o la de esperar el esclarecimiento sustancial de la cuestión, mediante el cambio del texto
-que habría debido esperar varios años, en razón del complejo mecanismo que con intervención de dos
Congresos ordinarios imponía esa Constitución- o la de buscar otra solución más pronta que fuera
satisfactoria. Jugaron entonces diversos puntos de vista, inspirados ya en sostener la ventaja de
concretar de inmediato un arbitrio aceptable, que evitara la prolongación de una polémica que por su
índole suscitaba vivas pasiones, ya en el temor a la amplitud de los efectos que provocara el contenido
de una reforma, si ésta se emprendía. Se comprende así que en el mismo Congreso en que se tramitara
una vasta ley de reforma de la Carta prevaleciera en 1865, para resolver el conflicto, la vía de una ley
interpretativa, que, por lo demás, sobre otros puntos se había seguido ya en algunas oportunidades
(véase tomo III, Nº 32).

Rigiendo la Constitución de 1925, el extenso debate que se suscitara al calificar el rol otorgado a la
declaración por el Congreso del estado de sitio causado por conmoción interna y al procedimiento que
en tal caso debía seguirse -controversia que provocó tal agitación cívica que pudo desencadenar la
ruptura de la institucionalidad-, permitió introducir en 1958, a través de los arts. 36 y 37 de la ley
12.927 sobre Seguridad Interior del Estado, las soluciones que se impusieron como resultado de una
intensa y viva reflexión y del informe que expidiera consecuentemente una comisión mixta de
senadores y diputados que, con representación pluralista, se abocó a buscar el mejor término del
conflicto surgido.

No se mostró, entretanto, a la inversa, digno de encomio en una sociedad democrática haber sorteado
la exigencia de que una ley que fijara la remuneración de que gozaran los parlamentarios sólo podría
producir efectos para el período siguiente (art. 44, Nº 6), mediante el subterfugio, plasmado en la ley
9.629 y en las que la siguieron -que la aumentaba, realmente, con vigencia inmediata- a base de la
ficción de suministrar dinero para los "gastos de representación y secretaría" de los elegidos por el
pueblo.

Del mismo modo, parece igualmente vituperable haber recurrido a la misma ficción tratándose de los
regidores, llamados éstos, por lo demás, a desempeñar un cargo de carácter concejil según la Carta
(art. 102).

Tuvo, en fin, amplia repercusión la ley 6.922, que definió lo que debía entenderse por "funciones o
comisiones de la misma naturaleza", que las servidas en cargos fiscales o municipales, para los efectos,
tanto de las incompatibilidades como de las incapacidades parlamentarias, ley que fue más adelante
sustituida por la Nº 14.631 (véase tomo VI, Nº 128).

20.Quórum de aprobación. Como quedó ya establecido (Nº 212 del tomo III), desde la vigencia de la
actual Carta se han dictado como interpretativas las leyes 18.152, de agosto de 1982 (reajustabilidad
de pensiones), 18.799, de mayo de 1989 (residencia de candidatos a parlamentarios) y 19.174, de 12
de noviembre de 1992 (elección de miembros de los consejos regionales).

Según el inc. 1º del art. 63 de la Carta de 1980, se requiere la conformidad de las tres quintas partes de
los parlamentarios en ejercicio para aprobar, modificar o derogar una ley interpretativa. Si se ha
manifestado claramente, antes de la votación en la Cámara de origen, el carácter interpretativo
constitucional de la norma legal propuesta, y lograda su aprobación por los tres quintos de los
diputados y senadores en ejercicio, la Cámara de origen habrá también de concordar en su aceptación
por esa misma porción de sus integrantes.

Si se tiene presente que, en general, basta para la aprobación de las leyes comunes la simple mayoría
de los presentes, en una sesión a la que concurra por lo menos la tercera parte de sus miembros en
ejercicio, se manifiesta la importancia relevante de la ley interpretativa. El altísimo quórum refleja la
seriedad de la decisión y el respeto traducido en condicionarla a la vigorosa expresión de la mayoría
democrática.

21.Intervención del Tribunal Constitucional. Procurando definir el ámbito de la competencia que el art.
82, Nº 1 de la Carta y su reglamentación por la ley orgánica 17.977, confían al Tribunal Constitucional,
en orden a las leyes interpretativas constitucionales, creemos que ese alto órgano jurisdiccional debe
considerar en forma especial por lo menos los siguientes aspectos:

a) Si se satisfizo en ambas Cámaras el requisito de quórum (art. 63, inc. 1º).

b) Si el envío del proyecto aprobado por el Congreso ha sido efectuado por la Cámara de origen dentro
de los cinco días siguientes a su total tramitación por aquél (art. 82, inc. 3º).

c) Si la interpretación sentada en el proyecto recae precisamente en "algún precepto" de la Carta (art.


82, Nº 1).

d) Si la sustancia de lo expresado en la ley interpretada es compatible con lo dispositivo del precepto


constitucional, es decir, que no se aleje de tal manera de lo prescrito en la Carta que venga a alterarlo
o modificarlo en su misma esencia.

El Tribunal Constitucional, en sentencia de 22 de octubre de 1992 (rol 158), expresó: "Que no


corresponde, por medio de una ley interpretativa de una norma constitucional, agregar nuevos
elementos a lo que ésta indica e introducir conceptos que no han sido siquiera insinuados por la Carta
Fundamental. Ello implicaría una modificación de la disposición constitucional, la que se regiría por las
normas aplicables para ello. Por medio de una ley interpretativa sólo cabe proporcionar claridad o
precisión a la redacción de una norma constitucional, cuando su propio texto sea susceptible de
originar confusión o desentendimiento, para asegurar con esa interpretación su correcta, uniforme,
armónica y general aplicación" (cons. 6º).

El Tribunal Constitucional, en sentencia de 22 de octubre de 1992 (rol 158), sostuvo "que no


corresponde por medio de una ley interpretativa de una norma constitucional, agregar nuevos
elementos a lo que ésta indica e introducir conceptos que no han sido siquiera insinuados por la Carta
Fundamental. Ello implicaría una modificación de la disposición constitucional, la que se regiría por las
normas aplicables a ello” (cons. 6º).

El recién mencionado fallo, en el mismo considerando 6º ya citado, expresa: "?Por medio de una ley
interpretativa sólo cabe proporcionar claridad o precisión a la redacción de una norma constitucional,
cuando su propio texto sea susceptible de originar confusión o desentendimiento, para asegurar con
esa interpretación su correcta, uniforme, armónica y general aplicación".

e) Si, al margen de los aspectos de redacción o puramente formales y de la aparente armonía


preceptiva, el sentido que impone la ley interpretativa guarda conformidad y tiende a respetar los
valores sostenidos por el constituyente, particularmente en el capítulo de las Bases de la
Institucionalidad y de los Deberes y Derechos Constitucionales.

f) Si el contenido interpretativo no pugna con otras normas de la misma Constitución en relación a su


contexto y a sus bases sustanciales.

Cualquiera de las circunstancias enunciadas que no concurran favorablemente en el proyecto de que


se trata debe, a nuestro juicio, conducir a la jurisdicción encargada de ejercer el control de
constitucionalidad a rechazar el texto sometido a su obligatorio examen, de manera que,
consecuentemente, el proyecto no pueda convertirse en ley.

Es, entretanto, evidente que, dentro de la variedad de las interpretaciones racionalmente aceptables
que satisfagan todos los requisitos indicados, el Tribunal Constitucional debe dar paso al sentido
interpretativo que acoja el legislador, a menos que de modo manifiesto e indudable pugne con la
sustancia de la Carta. Afirmar posiciones adversas a éste podría representar un factor incompatible con
la esencia del régimen democrático.

22.La jurisprudencia de la ley 18.152. En relación al proyecto de ley que interpretó la garantía
constitucional del dominio en materia de reajustabilidad de las pensiones, el Tribunal Constitucional se
pronunció en sentencia de 16 de julio de 1982 (rol 12).

Juzgamos dicha resolución de tal gravedad que nos mereció dos convencidos comentarios, uno
publicado en la Revista Chilena de Derecho, volumen 9, Nº 3, 1982, págs. 585 a 591, y el otro como
ponencia en las XIV Jornadas de Derecho Público, en la misma Revista, volumen 11, Nos 2-3, 1984,
págs. 351 a 363. De esos trabajos extractamos los elementos que permiten apreciar el marco de la
situación en que se genera el fallo y los fundamentos de la crítica que a la decisión del Tribunal
Constitucional formulamos.

Numerosas leyes fueron fijando el régimen especial de una pensión jubilatoria de las personas que
hubieran consagrado prolongadamente lo mejor de sus vidas al servicio público o debilitado en el
propio ejercicio de tareas de esa índole, de tal cuantía que posibilitara que durante su jubilación
mantuvieran una posición económica semejante a aquella de que llegarían a gozar más adelante
quienes realizaran tareas similares a las que ellos estaban desarrollando al retirarse de la actividad
funcionaria.

El continuado disfavor con que se fueron observando por algunos sectores esas llamadas "pensiones
perseguidoras", culminó en la eliminación de ellas y en el sometimiento de todas las jubilaciones a un
mismo sistema general de reajuste, fundado en la variación del poder adquisitivo (D.L. 2.448 y D.L.
2.547).
La aplicación de tales nuevas normas legales originó problemas interpretativos que giraron en torno a
si las alteraciones que se introducían podían o no afectar las pensiones ya otorgadas. La jurisprudencia
fue, sobre todo al comienzo, concluyente en afirmar que las pensiones ya concedidas debían
reajustarse recibiendo los jubilados los beneficios contenidos en las leyes posteriores al personal en
actividad.

Coronación de esa política "persecutoria" de las "perseguidoras" es el D.L. 3.444, de 1º de julio de


1980, que, en ejercicio de la potestad constitucional y apoyándose en el Acta Constitucional Nº 3, de
1976, dispuso: "Declárase, interpretando el Nº 16 del art. 1º, que, en materia de seguridad social, esta
garantía sólo ampara el otorgamiento del respectivo beneficio y el monto global que éste hubiere
alcanzado, pero no se extiende a los sistemas de actualización o reajuste".

Juan Hernández Valeze y otros jubilados por invalidez, que habían servido en las Fuerzas Armadas,
demandaron al Fisco que se les reconociera su derecho a gozar las remuneraciones que fijaba una
nueva escala de sueldos que contenía el D.L. 2.546 de 1979. El Fisco sostuvo que debía someterse su
reajuste a las normas generales de todas las pensiones fijadas en el D.L. 2.547 de ese año,
desconociendo así las denominadas "perseguidoras".

El juez del Tercer Juzgado Civil de Santiago, Héctor Retamales Reynolds, por sentencia de 18 de julio de
1980, acogió la demanda y argumentó que "el derecho de los demandantes a reajustar sus pensiones
en todo momento a los sueldos del personal en actividad, debe entenderse incorporado a su
patrimonio en forma definitiva y permanente, razón por la cual, y de conformidad a los principios de
irretroactividad de la ley, la legislación posterior no puede afectar este derecho adquirido" (cons. 9).

Una sala de la Corte de Apelaciones de Santiago confirmó el fallo de 12 de diciembre de 1980. El Fisco
dedujo recurso de casación en el fondo, desechándolo la Corte Suprema el 20 de abril de 1982, en
atención a no darse por infringido el precepto que en la realidad se había aplicado.

Esta decisión suprema pudo ser considerada por quienes se encontraban en situación semejante como
una confirmación implícita de la tesis de los sentenciadores de primera y segunda instancia.

En estas circunstancias, la Junta de Gobierno sometió al Tribunal Constitucional el siguiente proyecto


de ley: "Declárase, interpretando el alcance de la garantía constitucional del derecho de propiedad
prevista y regulada por los arts. 10, Nº 10 de la Constitución Política de 1925, 1, Nº 16 del Acta
Constitucional Nº 3 de 1976, mientras dichos preceptos tuvieron vigencia, y 19, Nº 24 de la
Constitución Política vigente, que, en materia de pensiones [?] esta garantía sólo ha amparado y
ampara el otorgamiento del respectivo beneficio y el monto global que éste hubiera alcanzado, pero
no se ha extendido ni se extiende a los sistemas de actualización, reajustabilidad u otras formas de
incremento o base referencial de cálculo".

"Consecuencialmente, los D.L. 2.448 y 2.547 [?] y demás disposiciones de semejante naturaleza [?] han
producido válidamente, desde la fecha de su vigencia, todos sus efectos propios, habiendo quedado
derogadas en su virtud todas las normas [?] incluso respecto de las pensiones otorgadas con
anterioridad".

En su sentencia, de 16 de julio de 1982 (rol 12), el Tribunal Constitucional declaró:

"1º Que el inciso primero del artículo único del proyecto de ley de que se trata, en cuanto interpreta la
garantía constitucional del derecho de propiedad prevista y regulada en el artículo 19, Nº 24 de la
Constitución vigente, es constitucional".

"2º Que el Tribunal carece de atribución para pronunciarse [?] en la parte que interpreta la garantía
constitucional contemplada en los arts. 10, Nº 10 de la Constitución Política de 1925 y 1, Nº 16 del Acta
Constitucional Nº 3 de 1976."

"3º Que el Tribunal carece de atribuciones para pronunciarse sobre el inciso 2º [?] por estimar que su
contenido no es materia propia de una ley interpretativa de la Constitución.
Ahora bien, la ley interpretativa Nº 18.152, de 2 de agosto de 1982, tiene texto idéntico al proyecto del
Presidente y deja testimonio de haberse dado cumplimiento al control del Tribunal Constitucional
ejercido en el sentido contemplado en los considerandos transcritos.

Estimamos que lo ocurrido con ocasión de esta primera aplicación de la norma constitucional relativa a
las leyes interpretativas de sus preceptos, que surgiera con anterioridad al pleno restablecimiento de la
práctica democrática, es lamentable.

Para sustentar nuestra convicción, de que el Tribunal Constitucional no puede eludir el


pronunciamiento sustantivo, favorable o adverso, al proyecto de ley interpretativa de un precepto
constitucional que se somete a su examen, nos apoyamos en el sustancioso voto de minoría del
ministro Enrique Correa Labra.

He aquí los aspectos fundamentales de la argumentación del señor Correa:

"2º ?que la interpretación sólo puede referirse a preceptos constitucionales, como claramente lo
expresa el texto de la Carta Fundamental y lo ha dicho este Tribunal en anteriores fundamentos; y no
puede, por tanto, interpretar Constituciones, ni Actas Constitucionales fenecidas o derogadas, como
tampoco puede hacerlo respecto de decretos leyes ni de otras disposiciones de semejante naturaleza."

"?4º Que la Junta de Gobierno al interpretar dichos preceptos, nominados unos e innominados otros,
se ha apartado de su facultad constitucional en lo relativo a las materias que pueden ser objeto de
leyes interpretativas constitucionales; y, por lo tanto, las normas que interpretan los referidos
preceptos no pueden convertirse en ley en el proyecto de ley interpretativa constitucional de que se
trata."

"5º Que, aún más, enviado por la Junta de Gobierno un proyecto que considera, estima y califica como
ley interpretativa constitucional, aunque ostensiblemente la materia no corresponda a la que debe ser
objeto de una ley de tal naturaleza, el Tribunal debe pronunciarse sobre la constitucionalidad de ellas
ejerciendo el control a que lo obliga el Nº 1 del art. 82 de la Constitución Política [?] y por eso el
Tribunal no puede abstenerse de emitir un pronunciamiento fundado en la incompetencia, que la
deriva de incluirse en la ley interpretativa constitucional, la interpretación de preceptos ajenos a la
Constitución Política vigente, pues precisamente esta circunstancia determina que la ley sea
inconstitucional, en esta parte, en razón de la materia."

Los considerandos 6º, 7º y 8º de la opinión de minoría del ministro Correa discurren, entretanto, sobre
la base de que, declarando su incompetencia el Tribunal, ello limite por su lado las propias atribuciones
del órgano legislativo, y en tal sentido expresa:

"6º Que, por otra parte, la Junta de Gobierno, usando de la Potestad Legislativa, tiene libertad absoluta
para enviar al Tribunal un proyecto de ley que considere o califique de interpretativo constitucional, sin
perjuicio de la resolución definitiva que dicte el Tribunal sobre la constitucionalidad de alguno o de
todos sus preceptos. Dicho de otro modo, la Junta de Gobierno escoge libremente la materia que
considere objeto de ley interpretativa, y no puede el Tribunal excusarse de pronunciarse sobre su
constitucionalidad basándose en que la materia escogida no se comprende entre las que pueden ser
objeto de dicha ley, porque con este proceder se abstiene de dictar pronunciamiento sobre la
constitucionalidad del proyecto, y, sin embargo, controla la materia para fundar su incompetencia, en
circunstancias que este control debe hacerlo en el pronunciamiento sobre constitucionalidad, usando
de su competencia;"

"7º Que, además, el proyecto ha sido presentado por la Junta de Gobierno como un solo todo
encuadrado, a su juicio, en el ámbito de una ley interpretativa constitucional, y sobre esa totalidad
debe recaer el pronunciamiento del Tribunal declarando la constitucionalidad o inconstitucionalidad de
los preceptos sometidos a su dictamen [?]. Si el Tribunal de este modo, delimita claramente el campo
reservado a la ley interpretativa constitucional y el que corresponde a la ley ordinaria, velando, de esta
manera, por la pureza legislativa y evitando que se produzca la incertidumbre respecto de la categoría
de la ley, en la parte que no se pronuncie por incompetencia o por falta de atribuciones;"
"8º Que, aparte de lo anterior, el control de la materia que ejerce el Tribunal sin pronunciarse sobre el
fondo en su dictamen de incompetencia, puede interpretarse como un menoscabo de las atribuciones
de la Junta de Gobierno para usar de su Potestad Legislativa, porque, en el fondo, se sienta el principio
de que sólo puede dictar un pronunciamiento mediante sentencia respecto de los proyectos de ley
interpretativos constitucionales que el propio Tribunal considere que corresponden a materias sobre
las cuales esos proyectos pueden versar, privando a la Junta de la libertad absoluta y de la facultad a
que se ha hecho referencia en el fundamento sexto de este voto."

Es difícil desarrollar con más profundidad y brillo que como lo hace el Ministro señor Correa la única
comprensión a nuestro juicio aceptable de la Carta, atendido no sólo su texto sino la lógica más
indiscutible.

Nos parece que debe prevalecer la idea de que sólo es admisible en derecho que una ley interpretativa
de la Constitución tenga como objeto específico esclarecer el recto sentido de determinados preceptos
de la misma Carta, ya que tal es la tipicidad de esta especial forma legislativa, el motivo del alto
quórum para ella exigido y el marco específico de la jurisdicción obligatoria confiada al Tribunal
Constitucional.

No puede una ley interpretativa, según creemos, incorporar preceptos que tengan sustancia, rango u
objetivos diferentes de los que son propios de su especialidad. Claro ejemplo de un exceso inaceptable
es el caso en estudio, en el que se extendió este tipo de ley al esclarecimiento de preceptos
constitucionales anteriores o derogados y a interpretar, como siendo de la Carta, preceptos de
jerarquía puramente legal.

Si es erróneo, a nuestro entender -coincidiendo en ello con el Ministro señor Correa-, el


reconocimiento de incompetencia que formuló el Tribunal Constitucional, la actuación del Poder
Ejecutivo, al ordenar la promulgación de la ley, que incluía preceptos en relación a los cuales el
Tribunal no se había pronunciado cabalmente en razón de su incompetencia, va en contra de la misma
Carta, y la vulnera en tal extremo que justifica concluir, a nuestro entender, que la ley 18.152 no es
interpretativa de la Constitución, en cuanto a las referencias que hace a la Carta de 1925 y al Acta
Constitucional Nº 3, ni tampoco es interpretativa de las leyes u otras normas referentes a las pensiones
perseguidoras.

Creemos, en síntesis, por lo dicho, que no procede atribuir carácter interpretativo de un precepto de la
Constitución, sino a aquel que, con tal calidad, haya sido cursado por el Tribunal Constitucional.

23.Especialidad jurídica de la ley interpretativa. Se abre aquí la necesidad de procurar definir la


posición jurídica exacta que cabe reconocer a la ley interpretativa constitucional.

Es del caso advertir que duda similar se presenta respecto de las leyes interpretativas de las leyes
comunes, por cuanto, en tal problema, tanto la regla que interpreta como la interpretada caben dentro
de la misma jerarquía normativa y se entiende que la interpretadora se incorpora desde el comienzo a
la anterior interpretada, sin perjuicio de mantenerse las consecuencias de un fallo ejecutoriado en el
tiempo intermedio (arts. 3 y 9 del Código Civil).

Pero, ¿es igual la situación que se genera respecto de una ley interpretativa de la Carta?

Para analizarlo en nuestro derecho ha de advertirse que, al consagrar la Ley Fundamental que "sólo
son materias de ley", su art. 60 no cita a las leyes interpretativas, en tanto que dicho texto menciona,
en primer lugar, a "las que en virtud de la Constitución deban ser objeto de leyes orgánicas
constitucionales".

¿Es una ley interpretativa de determinado precepto de la Carta del todo semejante a una ley
interpretativa común u ordinaria en relación a las consecuencias jurídicas que genera?

Ha de responderse negativamente. Se diferencia, desde luego, desde el punto de vista formal la ley
interpretativa de la Constitución -al igual que las leyes orgánicas constitucionales- del común de las
leyes por el alto quórum de aprobación (art. 63, inc. 1º), por el indispensable control previo de su texto
por el Tribunal Constitucional (art. 82, Nº 1) y en razón de no poder ser modificada ni derogada sino
cumpliendo esos mismos requisitos (art. 63, inc. 1º).

Pero, prescindiendo de las exigencias que inciden en el proceso formativo, se impone formular la
cuestión de hasta qué punto procede diferenciar la ley interpretativa constitucional de cualquier otra
especie de ley, en razón y como consecuencia de derivar más bien que del órgano legislativo, del Poder
Constituyente Instituido o Derivado, no obstante no haber actuado éste según el procedimiento
dispuesto para la reforma de la Carta.

En ausencia de precepto que lo contradiga, pareciera entenderse, a nuestro juicio de modo


equivocado, que la jerarquía, imperatividad y fuerza jurídica de la ley interpretativa constitucional se
equiparan a las características que revisten las demás leyes, en orden a los efectos inherentes a su
específica naturaleza.

Ello no es así.

A lo largo del debate suscitado con motivo de la ley 1.865, en razón de que sus propulsores sostenían
que su contenido se incorporaba a la Carta y no podía, por lo tanto, su preceptiva ser alterada
nuevamente por el legislador, el profesor Jorge Huneeus defendió vigorosamente el punto de vista
adverso, porque, a su juicio, éste se basaba tan sólo en un artículo del Código Civil, no aplicable a la Ley
Fundamental, en tanto que la ley interpretativa era expresión de la soberanía del Parlamento, que
podía manifestarse del modo que creyera del caso en cuanto no existiera prohibición en la Carta y en
tanto el principio del Código no fuere elevado a norma constitucional (La Constitución ante el
Congreso, tomo II, pág. 398).

Si se parte de la base, como lo hace la letra del actual texto, de la posibilidad de modificar o derogar
una ley interpretativa de la Constitución, ese presupuesto no guarda armonía, a nuestro juicio, con el
contexto de la Carta Fundamental, puesto que, conforme a ésta, por una parte, la actuación del Poder
Constituyente para reformar la Carta es sumamente compleja, y, por otra, al aceptar que las leyes
interpretativas de la Constitución puedan ser modificadas o derogadas, los cambios sustanciales de su
contenido resultan sumamente sencillos, lo que es contradictorio con el postulado de certeza,
estabilidad y supremacía del constitucionalismo, fundamento de nuestro sistema jurídico.

Sería del caso entender, por lo dicho, de acuerdo con los principios de la lógica más elemental, que la
ley interpretativa de la Carta se incorpora a ésta, como le ocurre a un precepto aclaratorio de una ley
ordinaria, según lo expresan los arts. 3 y 9 del Código Civil, que recogen simplemente un corolario de
sentido común.

Supongamos, por ejemplo, que la decisión de una contienda judicial dependa del sentido que haya de
darse a un determinado precepto de la Carta Fundamental. Partamos también simultáneamente de la
hipótesis de que, desde un punto de vista racional, quepa atribuirle a tal precepto constitucional
diversos alcances. Pues bien, si respecto del artículo de la Carta, en torno al cual gira la controversia, se
promulga una ley que lo interpreta, no hay duda de que la judicatura, en todos los grados de la
jurisdicción, debe atenerse al sentido interpretativo que le atribuye la ley dictada cabalmente con el fin
de imponer aquella significación que juzga como más razonable y propia.

Pensemos en otra eventualidad: la de que la Corte Suprema, en uso de su facultad de declarar


inaplicable, para el caso que ha de resolver, un precepto legal por ser contradictorio con la Carta,
resuelve el asunto imponiendo un sentido de la preceptiva diverso del acogido por la ley interpretativa
de ese mismo específico precepto. Juzgamos que el Tribunal Supremo no podría actuar de tal modo.

Si son indiscutibles las conclusiones propuestas en los párrafos anteriores, ellas demuestran que la ley
interpretativa de un precepto constitucional queda en una posición superior a la de cualquiera otra ley,
e intelectual y sustancialmente confundida y sumida en la misma Carta Fundamental.

24.Debate sobre la naturaleza de la ley interpretativa. Cierto es que la Carta emana del Poder
Constituyente originario, en tanto que la ley interpretativa de alguno de sus preceptos deriva del Poder
Instituido o Derivado; pero la circunstancia de ser distinto el órgano generador y el procedimiento
seguido ¿fuerza a concluir que la norma jurídica interpretadora queda en inferioridad sustantiva
respecto de la norma constitucional por ella interpretada?

Rigiendo la Constitución de 1833, Jorge Huneeus intuyó la complejidad de la cuestión y se inclinó a


preferir, en relación con la libertad de los cultos disidentes, el camino directo y franco de la reforma de
la Carta en lugar del recurso que se usó a la ley interpretativa del art. 5º.

La misma comprensión de la dificultad de sentar la exacta calificación jurídica de las leyes


interpretativas, llevó a los constituyentes de 1925 a no autorizar tal especie de legislación,
principalmente a causa del temor de que el legislador interfiriera, dictándola, con la interpretación que
se acogiera por la vía jurisdiccional.

Si es comprensible que el constituyente de 1980 -recogiendo la lección de la experiencia, en cuanto a la


inevitabilidad de este particular tipo de ley, demostrada al dictarse, repetidamente, bajo el imperio de
la Constitución de 1925, que había querido imposibilitarlas-, consagre explícitamente esta forma de
legislación, la práctica de la nueva Carta ha probado la razón de las resistencias que se observaron en
1925. Es indiscutible, en efecto, que la ley interpretativa 18.152 sólo se explica históricamente,
tomando en cuenta que existían ya antes de su promulgación numerosas controversias judiciales y
todo hacía prever que la Corte Suprema, al resolverlas, no podría menos de acoger la interpretación
contraria a la que fue preferida por la ley recién citada.

25.Posibilidad de su modificación o derogación. Promulgada una ley interpretativa sobre determinado


precepto de la Constitución, ¿podría dictarse más adelante una nueva ley que a la misma norma
constitucional atribuya un sentido diverso del contemplado en la aclaración formulada
precedentemente? Cumple reconocer, desde luego, que no hay en la Constitución de 1980 un
precepto que lo prohíba y, al contrario, puede de ésta obtenerse el argumento favorable a la
posibilidad de su modificación, desde que, como ya se anotó, el inciso 1º del art. 63, refiriéndose a las
leyes interpretativas, contempla categóricamente el quórum "para su aprobación, modificación o
derogación". La eventualidad de llegar a proponer una ley modificatoria o derogatoria de una
interpretativa constitucional precedente, resulta literalmente posible.

Pero, partiendo de la innegable incorporación conceptual de este tipo de legislación al mismo


ordenamiento constitucional, juzgamos que no debiera admitirse en el hecho su derogación o
modificación, sino mediante la reforma de la propia Carta Fundamental, a menos que se acepte privar
de la certeza y estabilidad máxima a las normas constitucionales, que es la razón de las constituciones
escritas.

Entender que una ley interpretativa puede modificarse o derogarse cambiando una y otra vez el
alcance que cabe dar a una norma de la Constitución es jurídicamente inadmisible. Es desconocer en
sus bases el principio de la jerarquía normativa.

Creemos que si en el futuro el Tribunal Constitucional, que, con tanta firmeza y reiteración, ha
sostenido como una base interpretativa determinante la fuerza del contexto de la Ley Fundamental, se
ve en el caso de decidir si una ley interpretativa constitucional puede ser modificada por otra de la
misma especie, debería rechazarla por incompatible con la Carta.

26.Conclusiones. Las reflexiones precedentes deberían conducir a las siguientes conclusiones:

a) Se entiende por ley interpretativa de la Constitución aquella cuyo objeto explícito e intencionado es
esclarecer o precisar la auténtica significación de un determinado precepto constitucional vigente que
pudiera prestarse a comprensiones diversas.

b) La ley interpretativa de la Constitución constituye una materia de ley que exige la reunión de los
requisitos de forma y de fondo típicos o específicos para ella establecidos en la Carta.

c) No puede reconocerse el carácter de ley interpretativa de la Constitución a un precepto que no haya


sido juzgado de tal especie por el Tribunal Constitucional.
d) La ley interpretativa de la Constitución tiene mayor fuerza jurídica que la que corresponde a
cualquier otra materia de ley, por integrar sustantivamente la Carta misma.

e) La ley interpretativa de algún precepto de la Constitución no debe ser derogada o modificada


posteriormente por el legislador y conviene alterar por tal motivo el inciso 1º del art. 63 de la Carta de
1980, suprimiendo al efecto en él los vocablos "modificación o derogación".

f) Cuando llegue la oportunidad de exponer y comentar la facultad concedida a la Corte Suprema para
declarar inaplicable un precepto legal, por el art. 80 de la Carta, destacaremos que no goza de tal
calidad el que se contenga en una ley interpretativa y, por lo tanto, queda fuera del marco de esa
atribución.

g) La incorporación de la ley interpretativa en el precepto interpretado llega, a nuestro juicio, a tal


punto que si una decisión jurisdiccional que aplique un precepto constitucional se aparta del sentido
dispuesto por la ley interpretativa, la infracción ha de referirse a la que sufre directamente el precepto
de la Carta, ya que éste, promulgada una ley interpretativa, sólo puede entenderse y aplicarse del
modo que esta última lo ha fijado.

h) Un recurso de casación en el fondo no podría interponerse basándolo en la infracción que pudiere


haberse producido de la ley interpretativa, porque ésta no tiene un campo de aplicación directo y
propio, sino que se encuentra en una posición inseparable del precepto constitucional, de manera que
si una decisión se aleja del sentido dado por la ley interpretativa, la infracción producida es de carácter
constitucional y tal recurso no procede en razón de la violación de normas de la Carta.

27.F) Leyes de delegación o de autorización legislativa. Evolución que precede a la Carta de 1925. F.
Leyes de delegación o de autorización legislativa

La Constitución de 1980 reitera la facultad de aprobar leyes que autoricen al Presidente de la República
para dictar normas de esa jerarquía en asuntos que según la propia Carta son materia de ley. Lo hace
en el art. 61, como en términos semejantes ya lo disponía la reforma de la Carta de 1925 que introdujo
la ley 17.284, de 21 de enero de 1970, con vigencia desde el 4 de noviembre del mismo año de su
promulgación.

La cabal comprensión de cambio tan trascendental en nuestro sistema jurídico se obtiene al tener
presente cómo se fue gestando esa alteración en el curso de nuestra historia cívica.

Puesto que, debido a la confusión que reflejan, ninguna luz arrojan los primeros incipientes ensayos
constitucionales, comencemos por citar el art. 121 de la Carta de 1822: "En un peligro inminente del
Estado, que pida providencias muy prontas, el Poder Legislativo podrá concederle facultades
extraordinarias (al Director Supremo) por el tiempo que dure la necesidad, sin que por ningún motivo
haya la menor prórroga".

Según la Constitución de 1823, toda ley se proponía por el Director Supremo a la sanción del Senado y,
en caso de veto reiterado de éste, resolvía la Cámara Nacional. Entre las atribuciones exclusivas del
Director se menciona la de que, "en un ataque exterior o conmoción interior imprevistos, puede dictar
providencias hostiles o defensivas de urgencia, pero consultando inmediatamente al Senado" (art. 18,
Nº 9).

"El Poder Supremo se divide en Legislativo, Ejecutivo y Judicial -decía el art. 11 del Proyecto de
Estructuración Federalista de 1º de diciembre de 1826-; los tres se ejercerán separadamente, sin que
en ningún caso puedan reunirse."

Casi idénticas son las expresiones del art. 22 de la Constitución de 1828.

A la inversa, en su letra primitiva, la Carta de 1833 enumeraba entre las "atribuciones exclusivas del
Congreso" -con impropiedad que no escapó a sus comentaristas- que incumbía a la ley "autorizar al
Presidente de la República que use de facultades extraordinarias, debiendo señalarse expresamente
las facultades que se le conceden, y fijar un tiempo determinado a la duración de esta ley" (art. 36, Nº
6). Por otra parte, en virtud del art. 161, "declarado algún punto en estado de sitio se suspende el
imperio de la Constitución en el territorio comprendido en la declaración; pero durante esta
suspensión -agregaba- y en el caso de que usase el Presidente de la República de facultades
extraordinarias especiales concedidas por el Congreso, no podrá la autoridad pública condenar por sí ni
aplicar penas. Las medidas que tomare en estos casos contra las personas, no pueden exceder de un
arresto, o traslación a cualquier punto de la República".

La primera ley expedida en uso de tales preceptos, fechada el 9 de noviembre de 1836, habilitó al
Presidente Prieto para suspender o restringir la libertad personal, pero no para ejercer otras
atribuciones propiamente legislativas.

Muy diverso alcance tuvo la ley de 31 de enero de 1837, dictada con ocasión de la guerra contra la
Confederación formada entre Perú y Bolivia por Andrés de Santa Cruz: "El Congreso Nacional declara
en estado de sitio el territorio de la República por el tiempo que dure la actual guerra con el Perú, y
queda, en consecuencia, autorizado el Presidente de la República para usar de todo el poder que en su
prudencia hallare necesario para regir el Estado, sin otra limitación que la de no poder condenar por sí,
ni aplicar penas, debiendo emanar estos actos de los tribunales establecidos o que en adelante
estableciere el mismo Presidente".

Más de setenta cuerpos legales se promulgaron, desde el 1º de febrero de 1837 al 31 de mayo de


1839, al amparo de esta autorización, conocidos como "Leyes Marianas", en recuerdo de Mariano
Egaña, autor de las principales dictadas, y que tuvieron tan escasa vinculación con las urgencias bélicas
como que las materias de que trataron fueron implicancias y recusaciones, recursos de nulidad, juicios
ejecutivos, integración de las Cortes, fundamentación de las sentencias, subrogación y suplencia de los
jueces, diezmos, expropiación, reglas de la sucesión intestada, organización de la contabilidad fiscal,
etc.

La oposición y la crítica al sistema empleado y a su práctica, pese al ascendiente que rodeaba al


Ejecutivo, en esa época incontrarrestables, no se hicieron esperar. En agosto de 1837 el senador
Manuel José Gandarillas, que pocos años antes se había enfrentado a Egaña en su propósito de
afirmar, mediante las reglas así dictadas, la tendencia autoritaria del trazado constitucional, presentó
una moción para que se suspendieran "todos los actos librados por el Presidente de la República con el
nombre de leyes a virtud de las facultades concedidas [?] hasta que sean revisadas, discutidas y
acordadas constitucionalmente". En junio de 1839 Rafael Valentín Valdivieso, diputado que llegaría a
ser pocos años más tarde Arzobispo de Santiago, propuso a la Cámara acordar que "las providencias
que el Poder Ejecutivo, en uso de las facultades concedidas por la ley de 31 de enero de 1837, ha
dictado, y las cuales, según la Constitución del Estado, debieran emanar del Poder Legislativo, para que
produzcan efectos y se tengan por verdaderas leyes, deberán ser sometidas a la revisión y sanción del
Congreso Nacional".

En este ambiente de severos juicios vivieron en Chile los políticos argentinos que, como Alberdi,
Sarmiento, Mitre, López, se acogieran a nuestro asilo, escapando de la tiranía de Rosas. Cuando
inspiraron más tarde, en 1853, la Ley Fundamental de su patria, incluyeron el precepto que reflejaba el
fruto de la experiencia chilena: "El Congreso no puede conceder al Ejecutivo Nacional ni las legislaturas
provinciales a los gobernadores de provincia, facultades extraordinarias ni la suma del Poder Público, ni
otorgarles sumisiones o supremacías, por las que la vida, el honor o la fortuna de los argentinos
queden a merced de gobierno o persona alguna. Actos de esta naturaleza llevan consigo una nulidad
insanable y sujetarán a los que los formulen, consientan o firmen, a la responsabilidad y penas de los
infames traidores a la Patria" (art. 29).

Continuaron otorgándose, sin embargo, hasta cinco leyes de facultades especiales; pero, concedidas
todas en términos casi idénticos, están lejos de la amplitud de la ley de 1837, y se reducen a facultar el
arresto o traslado de las personas, el aumento del Ejército, la inversión de caudales fuera del
presupuesto y la remoción o destitución de empleados públicos.

Los comentaristas de la Constitución de 1833 se mostraron enérgicos en condenar el uso que se había
hecho de la facultad constitucional (Carrasco Albano, ob. cit., pág. 81; Lastarria, ob. cit., pág. 283).
Los hechos expuestos explican la reforma de 1874, cuya sustancia se reitera en 1925. Según ella, el
Congreso sólo pudo en adelante, en casos de alguna de las graves razones que se indican, dictar leyes
excepcionales de duración transitoria para restringir la libertad personal y la de imprenta y para
suspender o restringir el derecho de reunión; y dispuso, por otra parte, que por el estado de sitio sólo
pudiera afectarse, y todavía en las formas estrictas que se enuncian, el estatuto de la libertad personal
(arts. 44, Nº 13 y 72, Nº 17 de la Carta de 1925).

"Fuera de los casos previstos en este número, ninguna ley podrá dictarse para suspender o restringir
las libertades o derechos que la Constitución asegura", reiteraba el Nº 13 del art. 44.

Quedaron así explícitamente prohibidas desde 1874 las leyes de facultades extraordinarias especiales
permitidas por el texto primitivo de 1833, y en los cincuenta años de vigencia de la reforma de 1874
ninguna ley de delegación fue en el hecho promulgada.

"Hoy mediante la reforma de la parte 6ª del art. 36 -decía el señor Huneeus en 1879- el Congreso no
puede delegar sus atribuciones legislativas en el Presidente de la República, porque ningún precepto
constitucional le confiere la facultad de hacerlo, salvo sólo el caso del art. 148, que no ha sido
reformado" (ob. cit., tomo 1, pág. 125). El art. 148 prohibía que sin autorización del Congreso toda
autoridad o individuo impusiera contribuciones.

28.Fundamentos del rechazo en 1925 de las leyes de delegación. Al redactarse la Constitución de 1925,
en la penúltima sesión de la Subcomisión -Nº 32, del 1º de agosto de ese año- se produce un debate
que conviene transcribir íntegramente por su primordial importancia para la fijación del sentido de su
ordenación y que sostiene la proposición de las que en doctrina se denominarían leyes normativas:

"Al terminar la revisión del art. 44, dice S.E. que desea proponer a la consideración de los señores
miembros de la Comisión la idea de establecer un artículo que permita al Congreso facultar al
Presidente de la República para dictar ciertas leyes, con sujeción a bases de normas generales que el
mismo Congreso le fije".

"Esta, agrega, no es una idea nueva; por el contrario, es una tendencia muy generalizada en Europa y
que tiene su fundamento en la creencia, justificada, a su juicio, de que corporaciones numerosas, como
son los Parlamentos, están en la imposibilidad de hacer conjuntos de leyes armónicas y bien
estudiadas. Recuerda que cuando la Junta Militar exigió en septiembre del año pasado la dictación
inmediata de algunas leyes, como el Código del Trabajo, la Ley de Seguros, la de Empleados
Particulares y otras, él pidió que se le autorizara para dictar esas leyes en conformidad con los
proyectos presentados, porque sabía que no estaban maduras ni bien estudiadas. Se le objetó que el
procedimiento era inconstitucional y se prefirió que fueran despachadas por el Congreso a fardo
cerrado. Los señores miembros de la Comisión saben cómo han resultado algunas de esas leyes. Por
eso propone ahora que se autorice al Congreso para delegar en el Presidente de la República la
facultad de dictar ciertas leyes con sujeción a bases generales que fije el mismo Congreso."

"El señor Barros Borgoño (don Luis) cree que seguramente tal indicación produciría mal efecto en el
país, por bien intencionada que sea."

"El señor Edwards Matte (don Guillermo) estima también que sería muy grave dar tal facultad al
Presidente."

"El señor Amunátegui (don Domingo) recuerda que las leyes dictadas por don Mariano Egaña, dentro
del sistema que ahora se propone, fueron muy sabias y dieron muy buenos resultados, pero eso no
impidió que el procedimiento fuera enérgicamente condenado."

"S.E. declara que en vista de estas opiniones no insiste en su idea" (Actas, págs. 502-503).

29.La práctica delegatoria anterior a 1970. Muy corta vigencia tenía aún la Carta de 1925 cuando se
puso a prueba en este punto su contenido normativo.
La ley 4.113 dio en 1927 atribuciones amplias al Presidente de la República -que, nominalmente,
todavía lo era Emiliano Figueroa Larraín, pero en momentos en que el poder efectivo se desplazaba ya
al coronel Ibáñez-, para obtener el equilibrio presupuestario y, en su art. 15, incluyó diversas normas
encaminadas a reducir los gastos fijos de la Administración Pública. Su regla tercera especialmente lo
facultó "para declarar vacantes los cargos que no considere indispensables o que pueden ser
desempeñados por otros empleados". Pocos días después de aprobada la ley dejaban el gabinete los
políticos que en el Parlamento la habían obtenido, señores Manuel Rivas Vicuña y Alberto Edwards,
Ministros del Interior y de Hacienda.

El 21 de julio de 1927 se había hecho cargo, ya como titular elegido de la Presidencia, Carlos Ibáñez del
Campo, quien ocupaba la Vicepresidencia desde el 7 de abril, cuando, con su firma, se promulgó la ley
4.156, de 5 de agosto de 1927.

"Con el fin de reducir los gastos públicos -decía el art. 1º-, se autoriza al Presidente de la República
para reorganizar los servicios de la Administración Pública fijando la planta y sueldos del personal y las
funciones o atribuciones de orden administrativo que le correspondan." Se consultaban, en seguida,
reglas para impedir que el ejercicio de esa facultad causara mayores gastos que los totales autorizados
en la Ley de Presupuestos (art. 2º). La ley no sería aplicable al personal de empleados del Congreso, ni
al Poder Judicial ni a los servicios que le son dependientes. "No obstante -agregaba- el Presidente de la
República podrá, dentro de lo preceptuado por la Constitución, dictar las disposiciones que estime
necesarias para la designación de los funcionarios del orden judicial, a fin de que las preferencias por
antigüedad o por méritos se hallen preestablecidas al tiempo de formarse las ternas."

Los decretos en que se hiciera uso de las facultades otorgadas por la ley 4.156, deberían llevar la firma
del Ministro de Hacienda, además de la del Ministro del respectivo departamento (art. 5º). Esta
disposición se repite en todas las posteriores leyes autorizantes.

La ley 4.156, como la Nº 4.113, regirían hasta el 31 de diciembre de 1927.

La ley 4.659, de 24 de septiembre de 1929, autorizó al Presidente Ibáñez, hasta el 31 de diciembre de


ese año, para continuar y dar término a la reorganización administrativa y técnica de los servicios
públicos y, para ello, fijar plantas y sueldos y las funciones, atribuciones y organización económica que
correspondiera a los distintos servicios. Las facultades incluían la dictación del Estatuto Orgánico de la
Enseñanza Universitaria Superior, conservando los derechos que entonces tenían las universidades
particulares existentes en el país.

El mismo Congreso de 1926-1930 volvió a otorgar su confianza al señor Ibáñez, al cursar la ley 4.759,
de 22 de febrero de 1930. Sustancialmente le autorizó, dentro del plazo de seis meses, para dictar
definitivamente un Estatuto Administrativo, para cuyo efecto podría modificar la reorganización (sic)
planta y remuneración y los beneficios del personal de la Administración Pública. Sus normas no serían
aplicables al personal de empleados del Congreso Nacional y del Poder Judicial, ni a los servicios
dependientes de las Superintendencias de Bancos, Seguros y Quiebras (art. 1º). El monto de los gastos
para los servicios y pago del personal de la Administración Pública no podría exceder de las sumas
concedidas en el Presupuesto (art. 3º).

Esas cuatro primeras leyes otorgan, sin embargo, facultades reducidísimas si se las compara con las
que concedió también al señor Ibáñez el llamado Congreso Termal, inaugurado el 21 de mayo de 1930.
Se trata de la breve ley 4.945, de 6 de febrero de 1931, por la cual -nada menos- "se autoriza al
Presidente de la República, hasta el 21 de mayo del presente año, para dictar todas las disposiciones
legales de carácter administrativo o económico que exija la buena marcha del Estado" (art. 1º). Se
repetía la obligación contemplada en las leyes precedentes de exigir siempre la firma del Ministro de
Hacienda.

Si en razón de su sustancia, laconismo y amplitud, puede compararse la 4.945 a la ley de 31 de enero


de 1837, por el número, variedad y relevancia de las normas que se dieron dentro de sus términos, ella
es también memorable. La ordenación consignada en esos decretos con fuerza de ley fue tan profusa
que casi no quedó materia legal que no alterara, y tan precipitada que sólo en el último día de su
vigencia -20 de mayo de 1931- vinieron a publicarse, en un ejemplar del Diario Oficial de extensión
récord, muchos de los cuerpos normativos más extensos e importantes y, entre ellos, Códigos cuyo
articulado no se insertó.

Arturo Alessandri Palma, sabedor de la preceptiva fundamental, en tanta parte obra suya, durante su
segundo período (1932-1938), no requirió la dictación de ley alguna que importara delegación de las
facultades legislativas del Congreso. No olvidó que su indicación para que se incluyera en la Carta
Fundamental precepto que posibilitara tal especie de leyes fue perentoriamente desechada en 1925.

Pedro Aguirre Cerda, en su breve gestión (1938-1941), tampoco solicitó facultades legislativas, a pesar
de que, luego de pasar a ocupar el sillón presidencial, ocurre el terrible terremoto de 23 de enero de
1939.

El Presidente Juan Antonio Ríos Morales promulga la ley 7.200, publicada el 21 de julio de 1942 -en
medio de las dificultades económicas producidas por la segunda guerra mundial-, que le concede
numerosísimas atribuciones sobre materias de variada índole. Las disposiciones de la ley no se
aplicaban a los servicios dependientes del Poder Judicial, del Congreso Nacional, de la Contraloría
General de la República ni al personal docente de los servicios educacionales (art. 20).

La ley 7.747, de 24 de diciembre de 1943, otorgó al Presidente nuevas facultades de carácter


económico, como las de decretar la regulación o racionamiento de la importación, distribución y venta
de las mercaderías o materias primas que él declarara esenciales; fijar precios de los artículos
agropecuarios de producción nacional o importados; ordenar la continuación por cuenta del Estado de
actividades comerciales e industriales; elaborar un plan agrario fijando zonas de cultivo; estanco del
trigo y su molienda, etc.

Gabriel González Videla promulga la ley 8.837, de 22 de agosto de 1947. "Autorízase al Presidente de la
República -dice el art. 3º- para refundir, coordinar y reorganizar servicios públicos, instituciones
fiscales, semifiscales y de administración autónoma y también fijar las dependencias de estos
organismos de cada Ministerio." "Esta autorización no podrá ejercitarse con respecto al Poder Judicial
-continúa diciendo el art. 3º-. En ningún caso podrá aumentarse el total de los gastos de los servicios
que se refunden, coordinan o se reorganizan. Suspéndense las disposiciones del Estatuto
Administrativo que sean contrarias a las autorizaciones concedidas. Los decretos que se dicten en
virtud de este artículo deberán llevar la firma del Ministro del ramo, y de los Ministros de Hacienda y
de Economía y Comercio, tendrán la tramitación que corresponde a los Decretos Supremos y se
publicarán en el Diario Oficial. Estos decretos caducarán el 31 de diciembre de 1947 si antes de esa
fecha no hubieren sido ratificados por ley".

Exaltado de nuevo a la Presidencia, Carlos Ibáñez (1952-1958) logra que el Congreso le despache la ley
11.151, de 5 de febrero de 1953 que le concede numerosas facultades, como, por ejemplo, reducir o
suprimir los gastos e inversiones establecidos en leyes especiales o que se consultan en la ley de
Presupuestos (art. 8º) y suspender, suprimir o disminuir impuestos, derechos y tasas (art. 12). El
cuerpo normativo limita la amplitud de las facultades que concede no sólo señalando diversos plazos
para ejercerlas, sino determinando que en virtud de ellas no se podrían modificar las disposiciones
tributarias existentes ni crear nuevos impuestos directos o indirectos y exceptuando al Poder Judicial,
al Congreso Nacional, la Contraloría General de la República, las universidades reconocidas por el
Estado, Sociedad Constructora de Establecimientos Educacionales o la de Hospitalarios. Respecto de
garantías formales, además de la reiterada exigencia para todos los decretos de la firma del Ministro
de Hacienda, les hace aplicable lo prevenido en el art. 13 de la ley 10.336, o sea, la necesidad de la
toma de razón de la Contraloría, la obligación de representar la inconstitucionalidad o ilegalidad por
ésta y la facultad del Presidente de insistir con la firma de todos los Ministros. Llevarían, además, los
decretos y disposiciones que se dictaran en virtud de la ley autorizante, numeración correlativa,
empezarían a regir desde su inserción en el Diario Oficial, salvo que establecieran una fecha posterior
para su vigencia, y su publicación debía hacerse dentro del plazo de las atribuciones que por ella se
otorgaban (art. 17). Las disposiciones tenían que conformarse a lo establecido en el art. 9º del Código
Civil y en la ley sobre efecto retroactivo de las leyes de 7 de octubre de 1861 (art. 16). Expirados los
plazos de las facultades otorgadas, las disposiciones dictadas en uso de éstas sólo podrían alterarse en
virtud de una ley (art. 14).
Jorge Alessandri Rodríguez asume la Presidencia el 3 de noviembre de 1958 y el 6 de abril de 1959 se
publica la ley 13.305, código de 258 artículos que, junto a numerosas reglas propiamente legislativas,
contiene vastas autorizaciones de esa índole. Se le conceden atribuciones que exceden en mucho el
ámbito de lo que las leyes anteriores habían considerado de tipo puramente administrativo. Estas
versan, por ejemplo, sobre la Ley de Bancos, disposiciones sobre ingreso de capitales extranjeros,
reglas sobre construcción, loteamiento y urbanización, propiedad de pisos y departamentos; sobre
cooperativas; ley General de Servicios Eléctricos; sobre la Ley Orgánica de Presupuestos; la
organización política y administrativa del país; tributos, etc. La ley autorizante reproduce las exigencias
de firmas, numeración correlativa, vigencia, publicación y toma de razón por la Contraloría en relación
con estos decretos, que se consignaban en la ley 11.151.

Durante el mandato de Jorge Alessandri se dictaron, asimismo, las leyes de delegación 14.171, de
1961, sobre Construcciones y Urbanización; 14.511, de 1961, sobre Dirección de Asuntos Indígenas;
14.832, de 1962, sobre juicio de cuentas, Contraloría y Aduanas; y 15.020, de 1962, sobre Reforma
Agraria.

En el período de Eduardo Frei Montalva (1964-1970) sólo se promulgó la ley 15.840, de 1964, que
amplió las facultades del Contralor General de la República; él impulsará luego la reforma
constitucional de 1970 (ley 17.284) que permitió las leyes de delegación.

30.El debate sobre el principio de la delegación. En la práctica de la Constitución de 1925, al debatirse


cada uno de los proyectos de ley en los que se incorporaban facultades de delegar, se suscitaban en el
Parlamento y en el país amplias discusiones acerca de la procedencia o improcedencia de esta especie
de legislación y, como se ha recordado, en innumerables ocasiones textos de tal naturaleza llegaron a
la promulgación. La polémica surgió desde que se discutiera la primera de esas delegaciones, en enero
de 1927, y en ella intervinieron con gran brillo los senadores señores Oscar Urzúa Jaramillo, Luis Salas
Romo, Luis Alberto Cariola y José Maza Fernández.

La gran mayoría de quienes rendían homenaje a la letra constitucional votaban una y otra vez, no
obstante, las autorizaciones pedidas.

Desde 1942, al tramitarse la ley 7.200, se procura precisar con más acuciosidad, como lo acredita el
recuento precedente, las bases dentro de las cuales se otorga cada una de las autorizaciones que se
confieren, y, conjuntamente, se busca un fundamento jurídico a las normas de delegación, tratando de
ocultar su intrínseca calidad, y atribuyéndoles el carácter de simple ampliación del campo propio de la
potestad reglamentaria que compete normalmente al Presidente. Desde 1962 se comienza a llamarlas
"leyes normativas".

"Esta fórmula -sostenían en 1942 los senadores que suscribieron el informe de las Comisiones Unidas-
salva intactos los fueros del Congreso, que no abdica ninguna de sus facultades ni deja de mano
ninguna de sus prerrogativas, puesto que al permitirle que señale las materias e indique, a propósito
de cada una, el aspecto afectado, la finalidad que debe perseguirse al hacerlo, el medio, forma,
extensión y condiciones en que puede o debe serlo, hace que el Congreso ejercite cabalmente su
facultad de legislar en toda la parte más útil de su extensión."

En el informe evacuado con motivo de la que fue después ley 11.151, las Comisiones Unidas de
Constitución, Legislación y Justicia y Hacienda del Senado, propiciaron una vez más en 1953 esa
manera de actuar del Congreso:

"Y si es celoso en defender la potestad legislativa que le confió la Nación soberana y la Constitución del
Estado, se adelanta, por su parte, a reconocer el derecho que le asiste al Presidente de la República
para ejercer su potestad reglamentaria y, a través de ella, administrar el Estado y dar cumplimiento a
las leyes de la República”

"Pero esta potestad reglamentaria tiene tres limitaciones perfectamente claras: primero, la
Constitución, dentro de la cual deben encuadrarse los actos de los poderes públicos y de todas las
personas a quienes obliga; segundo, la ley, puesto que el decreto o reglamento tiene precisamente por
finalidad proveer a su ejecución y, en consecuencia, no puede ir más allá de los términos de la ley que
cumple; y tercero, los asuntos que, en conformidad a nuestra Carta Fundamental, deben ser
necesariamente materias de ley y que están señaladas en los artículos 44 y otros de ella."

"Así como el Ejecutivo no puede ni debe absorber la facultad legislativa, no es conveniente tampoco
que el legislador se introduzca en el campo de la potestad reglamentaria y si queremos ser sinceros
debemos reconocer que éste ha sido un vicio o defecto frecuente en la legislación de los últimos años."

"La ley, como norma de conducta dirigida al bien común, debe ser general y sólo contener las bases
fundamentales del ordenamiento jurídico, dejando a la potestad reglamentaria el disponer lo
necesario para su conveniente ejecución."

"Podemos decir con Portales que la ley fija a grandes rasgos las máximas generales del Derecho."

"Nuestra Carta Fundamental no acepta -decía mientras tanto el diputado Pablo Aldunate al referirse al
proyecto que se transformó en la ley 11.151- que se rijan por decreto materias que deben ser hechas
por leyes, ni desea que el Ejecutivo, Administrador del Estado, ejecute actos que corresponde ejecutar
al Parlamento. No acepta que ninguno de los poderes haga abandono de sus facultades, y que otro
poder acumule a las propias, facultades ajenas. Pues bien, señor Presidente, frente a este hecho firme
e indiscutible, el honorable Senado de la República, lleno tal vez del mejor espíritu, pero no de razones
jurídicas, reemplazó el primitivo proyecto de facultades extraordinarias, agregándole un conjunto de
expresiones vagas, amplias, sin concreción de ninguna especie, con lo cual quería aparentar que estaba
transformando tal proyecto, netamente inconstitucional, en uno que se adaptaba a las disposiciones
constitucionales. Creyó que bastaba entregar una gigantesca y absurda amplitud al poder
reglamentario que tiene el Ejecutivo para disfrazar las ambiciones de asumir poderes ajenos del
Ejecutivo" (sesión de 14 de enero de 1953).

31.Inconstitucionalidad según la Carta de 1925. En la edición anterior de esta obra (tomo III, Nº 153,
págs. 154 y 155) sostuvimos la inconstitucionalidad de las leyes de delegación, fundándonos tanto en la
historia misma de la práctica chilena como, sobre todo, en la propia letra de la Constitución de 1925.

En efecto, si el art. 44 y otras disposiciones de aquella Ley Fundamental precisaban que, en


determinadas materias, sólo podía disponerse por ley, categóricamente se excluía al mismo tiempo la
posibilidad de que se preceptuara sobre ellas a través de la sola intervención del Poder Ejecutivo y en
cualquiera otra forma distinta de la establecida mediante la colaboración de los órganos
colegisladores.

Esta interpretación se robustecía al aplicar el principio doctrinario de que en el Derecho Público se


faculta a cada autoridad u órgano sólo la realización de aquello que le está indicado expresamente,
principio consagrado en el art. 4º de la Constitución de 1925 y reiterado en el art. 7º, inc. 2º de la
vigente.

"No hay precepto en la Constitución [?] -decíamos-, que permita que, por procedimientos diversos a
los indicados por ella para la formación de la ley, pueda alguna autoridad disponer en aquellas
materias que, conforme al propio Estatuto Fundamental, han de determinarse sólo mediante ley. No
puede sostenerse, como principio general, que determinada autoridad esté facultada para confiar a
otra las atribuciones que le competen, o actuar siguiendo procedimientos diversos de aquellos que se
le han señalado según la respectiva naturaleza del asunto en que está llamada a intervenir [?]
Indudablemente, del análisis de la letra constitucional no resulta admisible la dictación de leyes por las
cuales se entregue al Presidente de la República o a cualquier otro órgano el ejercicio de las facultades
colegisladoras que tienen las Cámaras, es decir, la dictación, por otros procedimientos que los
indicados para la ley, de normas que recaigan en materias que categóricamente han sido confiadas al
Poder Legislativo" (pág. 155).

32.Historia de la ley 17.284. Los escrúpulos reiterados en relación a este debate se hicieron muy vivos
durante la administración de Eduardo Frei Montalva (1964-1970), a quien no se otorga ninguna amplia
ley de delegación al estilo vastísimo de aquellas de que habían disfrutado, por ejemplo, Carlos Ibáñez o
Jorge Alessandri.
Los antecedentes expuestos explican que se fortaleciera en la colectividad nacional el propósito de
regularizar una situación profundamente debilitante de nuestro ordenamiento jurídico.

Muestra de tal aspiración es que se presentaran numerosas mociones encaminadas a dar una solución
constitucional al problema.

Entre tales iniciativas debe citarse la del diputado Héctor Correa Letelier de 30 de julio de 1959, o sea,
de la misma época en la cual, contra el criterio de este parlamentario, recibe Jorge Alessandri la amplia
delegación contenida en la ley 13.305. En ese mismo período, el senador Francisco Bulnes, de la misma
filiación política del señor Correa, presenta también una moción que va a reproducir más adelante.

El Presidente Jorge Alessandri, en julio de 1964, incluyó también la materia entre las proposiciones de
reforma que presenta al Parlamento, en las postrimerías de su gestión, reforma que no es mayormente
tramitada.

Eduardo Frei Montalva, en el mes en que da comienzo a su mandato, con fecha 30 de noviembre de
1964, inserta esta materia en la amplia iniciativa de reforma, aprobada en primer trámite en la Cámara
de Diputados, y que queda pendiente al cursarse su segundo trámite en el Senado.

La conveniencia de esclarecer en definitiva una cuestión jurídico-política tan relevante y la tenaz


negativa del Congreso, ya apuntada, a otorgar a Eduardo Frei Montalva autorizaciones para legislar,
llevaron a éste a incluir el asunto en una nueva tentativa de amplia reforma constitucional, que se
expresó en el Mensaje enviado el 19 de enero de 1969 a la Cámara de Diputados y vino a traducirse en
la ley Nº 17.284, de 1970. Aunque, en lo pertinente, la materia fue aprobada en la Comisión (informe
de 15 de abril de 1969), no reunió en la Cámara de Diputados, en su primer trámite, la mayoría
constitucional, por lo cual, en el Senado, el Ministro de Justicia Gustavo Lagos Matus renovó la
indicación, a base del mismo texto que la Cámara había rechazado por falta de quórum; acogida, sin
modificaciones, en la Comisión, también lo fue ahora en la sala del Senado, durante las reuniones de 4
y 10 de septiembre de 1969. En el tercer trámite, la Cámara confirmó la modificación del Senado, en
sesión de 29 de octubre, por 78 votos contra 48 y tres abstenciones; y en el Congreso Pleno la
disposición fue ratificada por 114 votos contra 79.

La ley 17.284, de 23 de enero de 1970, agregó un nuevo número (el 15) a la enunciación de las
materias de ley contemplada en el art. 44 de la Constitución de 1925, que transcribimos íntegramente
por la influencia que tiene en la actual ordenación y en el consiguiente estudio y aplicación de ésta:

"Sólo en virtud de una ley se puede:

"15º. Autorizar al Presidente de la República para que dicte disposiciones con fuerza de ley sobre
creación, supresión, organización y atribuciones de los servicios del Estado y de las Municipalidades;
sobre fijación de plantas, remuneraciones y demás derechos y obligaciones de los empleados u obreros
de esos servicios; sobre regímenes previsionales del sector público; sobre materias determinadas de
orden administrativo, económico y financiero, y de las que señalan los Nos 1º, 2º, 3º, 8º y 9º del
presente artículo".

"Esta autorización no podrá extenderse a la nacionalidad, la ciudadanía, las elecciones, ni el plebiscito,


como tampoco a materias comprendidas en las garantías constitucionales, salvo en lo concerniente a la
admisión a los empleos y funciones públicas, al modo de usar, gozar y disponer de la propiedad y a sus
limitaciones y obligaciones, y a la protección al trabajo, a la industria y a las obras de previsión social."

"Sin embargo, la autorización no podrá comprender facultades que afecten a la organización,


atribuciones y régimen de los funcionarios del Poder Judicial, del Congreso Nacional ni de la Contraloría
General de la República."

"La autorización a que se refiere este número sólo podrá darse por un tiempo limitado, no superior a
un año. La ley que la otorgue señalará las materias precisas sobre las que recaerá la delegación y podrá
establecer o determinar las limitaciones, restricciones y formalidades que se estimen convenientes."
"A la Contraloría General de la República corresponderá tomar razón de estos decretos con fuerza de
ley, debiendo rechazarlos cuando ellos excedan o contravengan la autorización conferida."

"Los decretos con fuerza de ley estarán sometidos, en cuanto a su publicación, vigencia y efectos, a las
mismas normas que rigen para la ley."

El art. 78 b) entregó al Tribunal Constitucional, creado por la misma ley 17.284, la facultad de "b)
Resolver las cuestiones de constitucionalidad que se susciten sobre la constitucionalidad de un decreto
con fuerza de ley".

De requerirse mayores antecedentes de la ley 17.284 pueden consultarse la contribución del profesor
Enrique Evans de la Cuadra a la obra colectiva La reforma constitucional de 1970 (Editorial Jurídica de
Chile, 1970, págs. 109 a 154) y el estudio de Guillermo Piedrabuena Richards La reforma constitucional
(Ediciones Encina, 1970, págs. 97 a 106).

33.La gestación del régimen establecido en 1980 y su fundamentación. La Constitución de 1980


consagra el régimen de los decretos con fuerza de ley en sus arts. 61, 50, Nº 1, inc. 3º, 82, Nº 3, inc. 7º
y 88 incs. 2º y 3º.

La materia fue debatida en las sesiones 326 (págs. 1774 a 1776), 329 (págs. 1803 a 1806), 353 (págs.
2222 y 2223), 358 (pág. 2335), 359 (págs. 2363 y 2364), 367 (págs. 2510 y 2511) y 416 (pág. 3647) de la
Comisión Ortúzar y en las sesiones 88 (págs. 102 a 104) y 89 (pág. 112) del Consejo de Estado.

La lectura de los debates que testimonian las actas de las citadas reuniones lleva a percibir la
reiteración fundamental del consenso que se reflejaba ya a través de la ley 17.284, en asunto de tanta
trascendencia.

Las razones que se aducen para consagrar en la Carta Fundamental la posibilidad de legislar mediante
decretos son numerosas y de peso como para que a través de ellas se comprenda hasta qué punto es
lógico que se haya fortalecido la tendencia a permitirla en las democracias contemporáneas.

Se achaca al proceso de la legislación proveniente de su tramitación en las cámaras de lento y


engorroso y por ello inadecuado para solucionar problemas colectivos que requieren decisiones
eficaces, prontas y expeditas.

Se argumenta que los parlamentos no disponen de una serie de elementos de los cuales cuentan con
mayor facilidad los órganos ejecutivos, que tienen en sus manos la administración y gobierno del país,
especialmente aquellos que se refieren a los aspectos científicos y técnicos que han de manejarse
cuando se busca la selección e imposición de reglas que resulten verdaderamente sabias y eficientes, y
ojalá eficaces, para enfrentar las cuestiones que van surgiendo a lo largo de la dirección de la vida
colectiva.

Se estima que a medida que el Estado se adentra de modo más intenso en la actividad de las personas
y de los grupos que en su seno conviven y, por lo tanto, en la marcha de la sociedad gobernada, se
requieren y exigen, con creciente vastedad, hondura y energía, las determinaciones del poder público.
Se hace valer que las presiones de los intereses exclusivistas y egoístas se proyectan -con vigor a un
tiempo excesivo y con frecuencia dañino- sobre los representantes populares y en los debates de las
asambleas electivas, requiriendo de aquéllos y consiguiendo de éstas la aprobación de disposiciones
encaminadas más bien a servir y fortalecer propósitos seccionales en las pretensiones en pugna con el
interés general. Se considera, entretanto, que el Poder Ejecutivo se halla, a la inversa, en mejores
condiciones para imponer soluciones en las que prevalezcan las exigencias del bien común, más que las
apetencias insaciables de determinados sectores colectivos que hacen presentes sus particulares
puntos de vista, negándose a comprender y servir lo que propenda a la justicia y a la unidad nacional.

Se ha observado, por otra parte, que la división de los poderes públicos, encargados respectivamente,
dentro de la unidad de la soberanía estatal, de las tareas de establecer la norma de derecho, de
hacerla cumplir y de resolver las controversias, no armoniza con la realidad del movimiento de la
sociedad política hacia su objetivo propio, realidad que impone mucha mayor flexibilidad, tanto en
orden a la determinación del número y especialidad de las diversas funciones que han de concretarse
en la marcha del Estado, como en cuanto a la colaboración y relaciones específicas entre esos variados
órganos en el cumplimiento de sus respectivas tareas.

En otro sentido, se ha hecho presente que, en lugar de mantenerse el concepto de ley -tipificando su
contenido en establecer reglas de carácter verdaderamente generales, abstractas, predeterminadas,
principales y permanentes-, tal concepto, en numerosos países y entre ellos en el nuestro, hasta antes
del cambio que se introdujo en la Carta de 1980, fue siendo distorsionado al darse jerarquía legal, por
mandato de la misma Constitución o decisión de los Parlamentos, a normativas de índole sumamente
específica, detallada, minuciosa, secundaria, transitoria.

En la misma medida en que tal fenómeno se manifestaba, la potestad reglamentaria del Ejecutivo
resultaba sobrepasada por culpa del mismo legislador y las reglas emanadas de éste, por su excesivo
detalle, falta de flexibilidad operativa e inadecuación fáctica, se desprestigiaron apreciablemente y
disminuyeron la eficacia de su misión servicial.

Se pudo comprobar así, a lo largo de la vigencia de la Carta de 1925, que resultaba contraproducente
mantener un texto constitucional que prohibía la delegación, cuando ésta en el hecho se imponía en
tantas oportunidades.

La última tentativa para concordar el texto constitucional precedente con la realidad de la dictación de
leyes de delegación, fue sostener, como anotamos, la procedencia de dictar las que se llamaron "leyes
normativas".

La Constitución de 1980 recoge decididamente como veremos, la tendencia contemporánea a permitir


que el Congreso, a través de una ley de autorización, faculte al Presidente de la República para dictar
decretos con fuerza de ley.

34.Análisis del inc. 1º del art. 61. El inciso 1º del art. 61 de la actual Constitución dispone:

"El Presidente de la República podrá solicitar autorización al Congreso Nacional para dictar
disposiciones con fuerza de ley durante un plazo no superior a un año sobre materias que
correspondan al dominio de la ley".

a) El único órgano que puede ser autorizado para hacer uso de la facultad que se está concediendo es,
como lo indica categóricamente el texto transcrito, el Presidente de la República. A diferencia de lo que
se establecía en la ley 17.284, ahora la Carta señala expresamente que es una de las materias de
iniciativa legislativa exclusiva del Jefe del Estado, que cabe agregar a las enumeradas en los incisos 3º y
4º del art. 62.

No podrá, pues, admitirse que el legislador entregue a otro órgano -por ejemplo a una repartición
establecida por él- la autorización que el constituyente sólo permite requerir al Presidente.

b) El contenido de la autorización consiste en que, de concederse y en virtud de ella, el Presidente de la


República queda habilitado "para que dicte disposiciones con fuerza de ley".

Estas disposiciones se denominan por el constituyente como "decretos con fuerza de ley"; estos
términos se usan en los incisos 5º y 6º del mismo art. 61, en el Nº 3 del art. 82 e inciso 7º de éste y en
el art. 88, incs. 2º y 3º.

Escogida por el constituyente tal denominación se impone usarla siempre que se pretenda aludir a las
normas que se dicten en virtud de una ley de autorización, lo que concuerda con el uso corriente en
nuestro país de llamar, por otra parte, "decretos leyes" a los expedidos en asuntos legislativos por un
Gobierno que ejercita tal función con prescindencia de las asambleas elegidas por el pueblo.

c) La Carta actual, a diferencia de lo que ocurría en la precedente luego de reformada por la ley 17.284,
no incluye estas leyes de autorización al enumerar en el art. 60 las materias de ley, sino que las
contempla en precepto separado. En su esencia, la norma consagra una facultad presidencial propia,
que no olvida mencionar el art. 32 en su Nº 3, al decir que entre sus atribuciones especiales se cuenta:
"Dictar, previa delegación de facultades del Congreso, decretos con fuerza de ley sobre las materias
que señala la Constitución". Se explica por ello que, como dijimos, no esté registrada en la
enumeración de las materias de ley que hace el art. 60, no obstante que, sin duda, lo es; predomina, es
cierto, en esta figura jurídica el aspecto orgánico, como su tipicidad básica, y por eso se la coloca en el
párrafo "Materias de ley" y no en el de "Formación de las leyes".

d) Se trata de una ley que no puede ser de plazo indefinido, sino de duración permitida hasta por el
máximo de un año, como lo imponía ya la reforma de 1970. Se apartaría así del texto constitucional
tanto una autorización que no contenga plazo de vigencia como la que fije uno superior a un año.

Adviértase que es éste el segundo caso de ley con características de periodicidad en la actual Carta, si
no se olvida la ley anual de presupuestos.

El plazo constitucionalmente admisible es máximo, de modo que puede ser menor.

Nótese además que las reglas de rango legal que se promulguen en virtud de la autorización, o sea, la
fuerza jurídica de los decretos con fuerza de ley posibilitados por la ley habilitante, continúa en sus
efectos más allá de vencido el plazo de la autorización a menos que, por su misma naturaleza y por el
texto de la ley habilitante, sólo esté llamada a tener consecuencia dentro del plazo de la autorización.

Problema discutible es si, usada la facultad, puede o no volver a ejercerse indefinida y reiteradamente,
por cierto dentro de su marco y del plazo indicado en la ley de autorización. Para evitar toda duda en
tal respecto será sumamente conveniente que, en el texto mismo de la ley de autorización, se
esclarezca explícitamente el problema, manifestándose directamente en ella si el legislador permite o
no la modificación, derogación o alteración de los decretos con fuerza de ley que se dicten bajo su
amparo, lo que cabe presumir, a nuestro juicio, en el silencio del texto.

La razón para imponer este plazo máximo de vigencia fue explicada en el primer trámite de la ley
17.284 por el diputado informante Osvaldo Gianini en los siguientes términos: "Se estimó necesario
introducir esta limitación de tiempo, claramente expresada, o sea, duración máxima de un año, por
cuanto el hecho de que la Constitución estableciera que la autorización debía ser limitada en el tiempo,
no obstaba, obviamente, para que el Congreso Nacional delegara facultades al Presidente de la
República por un tiempo que, aunque limitado, podría ser muy extenso [?] Esto pareció inconveniente
a la Comisión por cuanto, tratándose de una legislación en alguna medida irregular, es conveniente [?]
que se sepa en qué época determinada, claramente establecida en el tiempo, se dictan esos decretos
con fuerza de ley [?] porque, sin duda, en esta forma sería más fácil para las autoridades, para los
Poderes Públicos, e incluso para los particulares, conocer esta legislación emanada del Presidente de la
República".

Resulta, pues, indispensable que los decretos con fuerza de ley, a través de los cuales se ejerza la
autorización, no sólo tengan, como fecha, alguna que esté comprendida dentro del plazo de
autorización, sino que sean suscritos y enviados a la Contraloría General de la República para su toma
de razón antes de vencido el período.

Para creerlo así nos basamos en el significado que tiene el verbo "dictar" que, en la acepción
pertinente, es "Tratándose de leyes, fallos, preceptos, etc., darlos, expedirlos, pronunciarlos".

En consecuencia, es suficiente la manifestación de la voluntad indubitada y auténtica dentro del plazo,


a través de la dictación del D.F.L., de modo que no se requeriría que en su curso llegue a obtener
también plena eficacia el cuerpo normativo al ocurrir también la toma de razón y la publicación dentro
del lapso; estos dos requisitos pueden tener lugar ya fuera del plazo. No debería imputarse, en efecto,
a la duración del plazo constitucional, el tiempo que otras autoridades o el cumplimiento de otras
formalidades requieran para la plena eficacia de la expresión de la voluntad del Presidente por
mandato de la Carta Fundamental.
La Comisión de Constitución, Legislación y Justicia del Senado, en sesiones de 20 de agosto y 23 de
octubre de 1991, ha sostenido que el Congreso sólo puede delegar facultades legislativas en el
Presidente de la República por un solo período de un año, o por el lapso inferior que señale el
legislador, contado siempre desde la fecha de vigencia de la ley delegatoria; por ello es contraria a la
Constitución una delegación de facultades sujeta a un plazo o condición suspensivo, como lo permite la
ley Nº 16.282, que la deja condicionada a la ocurrencia de un sismo o catástrofe.

e) La autorización se otorga para dictar disposiciones "sobre materias que correspondan al dominio de
la ley", pero no sobre todas las materias de tal especie, puesto que, en relación a algunas de las
indicadas en el inciso 2º, la autorización no puede otorgarse, ni tampoco abarcar las facultades
señaladas en el inciso 3º.

El marco que puede definir la autorización legal se fija por el precepto en análisis ajustándose a un
criterio diverso del que seguía el texto de 1970; éste partía, a la inversa, de la pauta de indicar las
materias en relación a las cuales, por excepción al principio de la indelegabilidad, quedaba facultado el
Presidente para disponer mediante decretos con fuerza de ley. En la determinación del marco en
referencia ha debido tenerse presente que el principio de la soberanía del legislador, que se reconocía
al Congreso Nacional dentro de la tradición de la democracia moderna, ha desaparecido en la nueva
Carta, al procurar ésta diseñar la reserva asegurada a la materia legislativa y al extender en armonía
con ello la potestad reglamentaria a "todas aquellas materias que no sean propias del dominio legal"
(art. 32, Nº 8).

En la revisión preventiva de los decretos con fuerza de ley que practiquen, cuando competa, el
Contralor General de la República y el Tribunal Constitucional y luego las jurisdicciones competentes
una vez promulgados, habrá de tomarse en cuenta que el Jefe del Estado podrá ordenar dictar normas
que, sin recaer en materias de ley, puedan entenderse comprendidas en la potestad reglamentaria
ampliada reconocida al Presidente de la República en virtud del art. 32, Nº 8.

35.Campo en que pueden recaer las leyes de autorización. Los incisos 2º y 3º del art. 61 preceptúan:

"Esta autorización no podrá extenderse a la nacionalidad, la ciudadanía, las elecciones ni al plebiscito,


como tampoco a materias comprendidas en las garantías constitucionales o que deban ser objeto de
leyes orgánicas constitucionales o de quórum calificado".

"La autorización no podrá comprender facultades que afecten a la organización, atribuciones y régimen
de los funcionarios del Poder Judicial, del Congreso Nacional, del Tribunal Constitucional ni de la
Contraloría de la República."

Conviene anotar previamente dos observaciones.

La primera consiste en advertir que la palabra afectar, usada en el inciso 3º, debe tomarse en el
sentido amplio de "extender, corresponder, atañer", y no en el de "menoscabar, perjudicar, influir
desfavorablemente".

La segunda recae, en cuanto a que la redacción no aparece muy feliz, porque, desde el punto de vista
gramatical, pareciera que la prohibición del inciso 3º comprende exclusivamente "la organización,
atribuciones y régimen de los funcionarios" de los órganos mencionados, en circunstancia que la
intención no puede menos de ser que la prohibición se extienda a la organización y atribuciones de
esos órganos y también al régimen de los funcionarios en que éstos sirven.

Así, pues, las materias excluidas son las siguientes:

1) Nacionalidad (arts. 10 a 12).

2) Ciudadanía, elecciones y plebiscito (arts. 13 a 18, 25 a 30, 43 a 47, 108, 117 y 119).

3) Materias comprendidas en las garantías constitucionales (art. 19).


4) Materias que deban ser objeto de leyes orgánicas constitucionales (art. 63, inc. 2º), a las que nos
referimos en el Nº 17 de este tomo. Hay jurisprudencia del Tribunal Constitucional al respecto: véanse
fallos rol 155 (cons. 14º), rol 192 (cons. 7º), rol 204 (cons. 10º).

5) Materias que deben ser objeto de leyes de quórum calificado (art. 63, inc. 3º) y que mencionamos
en el Nº 16 de este tomo.

36.Concepto de las "leyes normativas". Definido el campo en que puede recaer una ley de
autorización, tanto en el aspecto positivo como en el negativo, el constituyente, en el inciso 4º del art.
61, define las bases a que ha de ajustarse:

"La ley que otorgue la referida autorización señalará las materias precisas sobre las que recaerá la
delegación y podrá establecer o determinar las limitaciones, restricciones y formalidades que se
estimen convenientes".

Norma análoga aparecía con redacción idéntica en la reforma de 1970.

Con este precepto queda definido el carácter de las llamadas "leyes normativas" o "leyes bases", las
cuales no se establecen como una categoría específica en nuestra Carta sino reducida al estrecho
margen comentado.

Durante el prolongado y reiterado debate que giró en torno a la procedencia de dictar leyes de
delegación dentro del texto primitivo de la Constitución de 1925 y, al mismo tiempo, de la crítica
dirigida a la tendencia del legislador de introducirse en aspectos excesivamente minuciosos, se insinuó
ya, según quedó dicho, la conveniencia de que éste se circunscribiera a ordenar en los aspectos más
sustanciales y dejara entretanto librado al Presidente de la República concretar con más especificidad y
detalle los desarrollos lógicamente provenientes de las decisiones principales contenidas en el texto
legal.

En 1962 se observa, en efecto, la tendencia a denominar como leyes normativas a cuerpos jurídicos en
los que el legislador restringe sus mandatos a la preceptiva más trascendental y comete al Jefe del
Estado el encargo de desarrollar y completar en reglas consecuentes la voluntad sucinta y básica
sentada en el texto breve y conciso de la ley.

En el Mensaje enviado por el Presidente Frei Montalva en enero de 1969, se propugna, según su
exposición de motivos, "la institucionalización de la ley normativa, especialmente la que se solicite para
poner en ejecución el programa presidencial" y, concretando la idea, se propone "autorizar al
Presidente de la República para que dicte normas sobre materia de ley", siempre que no estén
comprendidas en los asuntos que detalla. Y agrega: "la autorización señalará las materias sobre las
cuales dichas normas podrán recaer y los principios o criterios que las informarán".

Con el objeto de introducir en nuestro ordenamiento la categoría de leyes normativas se recomendó


así una redacción que constituía la transcripción del precepto que la Comisión del Senado había
acogido al estudiar, en su segundo trámite, la amplia reforma iniciada en 1964 y que, según dijimos,
quedó detenida en tal estado de gestación (véase Nº 31).

La inspiración confesada por el Mensaje de 1969 encerraba, sin duda, una confusión entre lo que
constituye la autorización al Jefe del Estado para ejercer las atribuciones legislativas del Congreso y lo
que pudiera definirse como leyes normativas, y envolvía, lisa y llanamente, dar esta última designación
a las que se acostumbraba llamar leyes de delegación.

La Comisión de la Cámara de Diputados, procurando satisfacer los objetivos buscados en el Mensaje,


recomendó el siguiente texto que acogía ambos puntos:

"La ley podrá autorizar al Presidente de la República para que dicte normas con fuerza de ley sobre
materias no comprendidas en los números 4, 6, 9, 10, 11, 12, 13, 14 y 15 del art. 44, o que no se
refieran a la nacionalidad, ciudadanía, elecciones, garantías constitucionales y plebiscito. Dicha
autorización será por tiempo limitado que no podrá exceder de un año y para fines definidos, y fijará
los criterios o principios que informarán las disposiciones que en virtud de ella se dicten".

"Sin perjuicio de lo anterior, podrán aprobarse leyes normativas que consagren los principios
fundamentales y directivos de las materias orgánicas que regulen. El Presidente de la República, en uso
de su potestad reglamentaria, dictará los preceptos que completen estas leyes."

A la falta de una suficiente claridad en la idea de establecer como instituciones diferentes las leyes de
delegación y las leyes normativas puede atribuirse que el precepto recién transcrito no lograra, en su
primer trámite, la mayoría constitucional, y que tampoco obtuviera el Ministro de Justicia Gustavo
Lagos que la Comisión del Senado lo recomendara en el segundo trámite y en su lugar propusiera ésta
el que llegó a promulgarse en 1970 (ley 17.284) y en el cual sólo se considera, como ahora, la
atribución al legislador de autorizar al Presidente de la República para dictar disposiciones con fuerza
de ley.

Fue así rechazado el propósito de permitir la dictación de "leyes normativas", pero sigue siendo de
interés plantearse, en doctrina, la posibilidad de configurar un tipo especial de normas a las que pueda
convenir tal denominación.

En el afán de dilucidar este aspecto, el profesor Enrique Evans, en el estudio que sobre "La delegación
de facultades legislativas" se incluye en la obra colectiva ya citada, La reforma constitucional de 1970,
explica:

"Conviene referirse a una institución que frecuentemente aparece vinculada a la Legislación Delegada
y que ha sido objeto de debates en nuestro Congreso Nacional. Es la Ley Normativa, conjunto de
preceptos generales que deja en manos del Ejecutivo, a través de la simple Potestad Reglamentaria, un
gran ámbito de complementación de las disposiciones de la ley. Un paralelo entre la Legislación
Delegada y la Ley Normativa conduce a las siguientes afirmaciones: la labor del Poder Legislativo en la
primera, consiste en entregar al Ejecutivo facultades para legislar; en la Ley Normativa, la función del
Poder Legislativo es aprobar una ley con un conjunto de normas generales y básicas. En seguida, el
Decreto con Fuerza de Ley, expresión de Legislación Delegada, constituye un texto legal de excepción;
la Ley Normativa, en cambio, debería ser la expresión normal de los preceptos del legislador:
disposiciones genéricas, elementales, no casuísticas ni misceláneas. En tercer término, la acción del
Poder Ejecutivo, en el caso de la Legislación Delegada, se expresa dictando Decretos con Fuerza de Ley,
preceptos sobre materias que la Constitución entrega a la ley; en la Ley Normativa, la labor del
Gobierno es completar, a través de la Potestad Reglamentaria, las disposiciones generales del
legislador. Finalmente, los Decretos con Fuerza de Ley sólo pueden ser modificados por la ley; los
Decretos y Reglamentos que completan la Ley Normativa pueden serlo por otros textos de igual
jerarquía que aquéllos" (págs. 110-111).

Se define cabalmente en las afirmaciones transcritas la diferencia doctrinaria existente entre la ley
delegatoria y la normativa.

Creemos, sin embargo, que no se impone juzgar la ley normativa como institución típica con rasgos
específicos que la diferencien suficientemente dentro de las formas legales.

La tendencia a perfilar como categoría jurídica especial la ley normativa surgió tanto del mal hábito del
legislador de adentrarse en minucias inherentes a la reglamentación como de la demasía en que puede
incurrir el ejercicio de la potestad reglamentaria cuando carece de un resorte jurídico eficaz como para
constreñirla a su órbita propia.

La solución de las anotadas deficiencias, traducidas en uno u otro vicio, se encuentra, como lo ha
resuelto la Constitución de 1980, siguiendo a la francesa de 1958, en crear resortes jurídicos
encaminados a defender y amparar la órbita propia de la potestad reglamentaria y en resguardar
simultáneamente el carácter general de la ley, pero no se halla, según creemos, en forzar la
configuración de un nuevo tipo de reglas de derecho.
La construcción racional que acoge el constituyente es nítida, al definir el órgano, el procedimiento y la
materia que compete a la ley autorizante, y el órgano, el procedimiento y la materia reservadas a la
potestad reglamentaria.

La ley proviene de los poderes colegisladores sometidos al procedimiento de su formación y dispone


en aquellas materias o asuntos a los que la Carta Fundamental atribuye superior trascendencia.

La potestad reglamentaria, entre tanto, se ejerce por el Presidente de la República "en todas aquellas
materias que no sean propias del dominio legal, sin perjuicio de la facultad de dictar los demás
reglamentos, decretos e instrucciones que crea convenientes para la ejecución de las leyes" (art. 32, Nº
8) y es consecuencia de que el Presidente de la República administra el Estado, es su Jefe y "su
autoridad se extiende a todo cuanto tiene por objeto la conservación del orden público en el interior y
la seguridad externa de la República, de acuerdo con la Constitución y las leyes" (art. 24).

Si el legislador faculta al Presidente de la República para dictar normas en materias que, según la Carta,
son de ley, al usar el Jefe del Estado tal atribución ha de expresarla mediante la promulgación de
cuerpos jurídicos que, no obstante emanar del Ejecutivo, revisten un rango normativo superior al que
detenta la potestad reglamentaria.

Una ley normativa no puede, por lo tanto, disponer que, mediante la potestad reglamentaria, se dicten
reglas que, según la Constitución, son de ley, porque, conforme a la Carta, lo propio de la potestad
reglamentaria es la ejecución de las leyes y no su establecimiento, sin perjuicio de que ahora también
comprende la posibilidad de adoptar cualquiera determinación que no quede en el campo de la ley o
de la competencia de cualquiera otro órgano constitucional (art. 32, Nº 8).

37.El inc. 4º del art. 61. Analizando el precepto del inciso 4º del art. 61, transcrito en el número
precedente, cabe señalar que éste indica, en primer término, que la ley de autorización debe contener
la mención exacta de la materia legislativa que se delega.

Nos parece que violaría este precepto constitucional, como entendimos que violaba la Carta de 1925
antes de promulgarse la reforma de 1970, una ley que autorizara la dictación del estatuto que rija
determinado servicio público, como lo hizo la ley 17.072, cuyo art. 115 facultó al Presidente de la
República para dictar un nuevo Estatuto de la Línea Aérea Nacional. Usando tal autorización, mediante
D.F.L. Nº 3, de 20 de septiembre de 1969, se dictó la Ley Orgánica de dicho servicio y ese mismo día se
publicaron sus nuevos estatutos. Ambos textos -la ley orgánica y los estatutos- se cursaron mediante
sendos decretos de insistencia, en los que se sostuvo que la mención en la ley autorizante de la palabra
"estatuto" constituía suficiente descripción del propósito de la delegación. El fundamento de esta
insistencia careció de base, a nuestro juicio, porque ese controvertido vocablo no estaba señalado en
la Constitución de 1925 como asunto objeto de ley, sino que el contenido conceptual de tal término
venía a resultar descrito sólo como resultado de relacionar numerosas materias de ley señaladas en el
texto constitucional.

No nos parece que satisfaga la exigencia constitucional indicar en la ley de autorización tan sólo las
materias de ley respecto de las que se otorga la facultad o puramente transcribiendo o citando los
preceptos pertinentes de la Carta Fundamental que rigen esas materias.

En efecto, si el constituyente exige que en la ley se señalen las materias precisas sobre las que recae la
autorización, tal locución debe entenderse en el sentido de incluir no sólo la necesaria mención del
texto constitucional, sino fijar, en relación a cada materia específica, el marco, margen, bases y
condiciones que describen suficientemente el alcance, vías, medios y objetivos de la facultad que se
otorgue.

El constituyente añade que la ley de autorización "podrá establecer o determinar las limitaciones,
restricciones y formalidades que se estimen convenientes".

"Establecer" es "ordenar, decretar, mandar", y "determinar" es, por su lado, "señalar, fijar una cosa
para algún efecto", vocablos con los que se subraya la amplitud decisoria del legislador.
"Limitaciones" envuelve la idea de acortar o ceñir, y unida a "restricciones", reafirma la posibilidad de
poner requisitos que disminuyan la amplitud en que puede moverse la autoridad a la que se otorga la
autorización.

Nada impide tampoco que el texto de la ley delegatoria incorpore también la expresión de los
"criterios o principios" que habrán de inspirar las disposiciones que en virtud de la autorización se
promulguen. Cierto es que esos dos vocablos, contemplados en la iniciativa de reforma del año 1970,
no se insertaron en definitiva, desapareciendo del primer informe en el Senado. Tal omisión se debió,
indudablemente, a que una ley debe contener órdenes directas y no sentar "criterios y principios", que
han de estar implícitos, más bien deducibles de su preceptiva. El reparo no alcanza igual valimiento
cuando se fija el marco de una ley de autorización porque, al citar esos vocablos, se facilita la
inteligencia de los propósitos y objetivos que explican la voluntad del autorizante. La circunstancia de
que no se haya impuesto en 1970 ni en 1980 como requisito precisar "criterios o principios", no
importa, pues, prohibición de señalarlos también al fijar "las limitaciones y restricciones" que se
imponen.

"Formalidades" son "cada uno de los requisitos para ejecutar una cosa" -en la especie el uso por el Jefe
del Estado de la atribución que se le otorga- y pueden ser de la más diversa naturaleza, por ejemplo,
firma de varios o de todos los Ministros, informes previos, consentimiento, asesoría o consulta de otros
órganos, etc.

38.Examen de la legalidad por el Contralor. El inc. 5º del art. 61 dispone: "A la Contraloría General de la
República corresponderá tomar razón de estos decretos con fuerza de ley, debiendo rechazarlos
cuando ellos excedan o contravengan la autorización referida". Por su parte, el art. 88, inc. 2º expresa:
"Corresponderá, asimismo, al Contralor General de la República tomar razón de los decretos con fuerza
de ley, debiendo representarlos cuando ellos excedan o contravengan la ley delegatoria”.

"Exceder" es "propasarse, ir más allá de lo lícito o razonable"; en el caso, el límite que ha de respetarse
es el marco señalado por la ley habilitante.

Difícil sería plantearse todas las eventuales hipótesis de extralimitación, pero con sólo el menor
esfuerzo imaginativo puede espontáneamente citarse el ejercicio de la facultad fuera del plazo de
autorización o extendida a alguna materia no contenida en ella.

"Contravenir" es "obrar en contra de lo que está mandado", ello puede ocurrir, por ejemplo, si lo que
se ordena en el decreto con fuerza de ley vulnera aquello que la ley habilitante ha establecido, o
prescinde de las limitaciones, restricciones y formalidades que ella ha prescrito.

Si el Contralor juzga que el decreto con fuerza de ley que se somete a su examen incurre en tales
irregularidades, debe rechazarlo, necesariamente, mediante un oficio en el que comunique al
Presidente de la República los motivos de su representación.

El Jefe del Estado, entretanto, ante la negativa de la toma de razón, puede recurrir a presentar otro
cuerpo de normas que salve los reparos del Contralor, si los estima justificados y está aún vigente la ley
habilitante.

Si, entretanto, el Contralor da curso a un decreto con fuerza de ley que extralimite o quebrante la
sustancia de la ley de autorización, infringiría un preciso deber constitucional y daría con ello base a
una causal de acusación en juicio político por notable abandono de sus deberes (art. 48, Nº 2, letra c).
Por otra parte, al cursarse por el Contralor un decreto con fuerza de ley que incurriera en esos reparos,
los particulares afectados, en el curso de acciones judiciales que interpusieran, están en condiciones de
alegar y probar la ilegalidad del cuerpo normativo.

39.Constitucionalidad de los decretos con fuerza de ley. Junto al estudio que debe hacer el Contralor,
según el art. 61, inciso 5º, en cuanto a si el decreto con fuerza de ley se encuentra o no dentro de la ley
de autorización o si está conforme o en desacuerdo con ésta, debe confrontar la sustancia del decreto
con fuerza de ley con la de la Ley Fundamental, según lo expresa la parte final del inciso 2º del art. 88.
En esta segunda tarea, aun cuando al Contralor merezca reparos de inconstitucionalidad la ley
autorizante, ello no puede llevarle a rechazar, por vicio de inconstitucionalidad, sustentado en tales
defectos, el decreto con fuerza de ley en examen. La ley autorizante es una ley promulgada y los vicios
de inconstitucionalidad de que pudiera adolecer sólo pueden apreciarlos la Corte Suprema y, todavía,
exclusivamente al ejercer su facultad de declarar inaplicable, para los casos específicos en que se
pronuncia, un precepto legal que pugne con la Carta (art. 80). No puede olvidarse que, durante su
tramitación, la ley autorizante pudo ser objeto de una cuestión de constitucionalidad (art. 82, Nº 2) y,
si ninguna se dedujo, es probable que en verdad no merezca tacha de inconstitucionalidad.

Ahora bien, descrito el ámbito de competencia del Contralor en el examen de la constitucionalidad de


un decreto con fuerza de ley, al actuar podrá pronunciarse por su constitucionalidad o formular los
reparos que merezca desde el punto de vista de la Ley Fundamental.

Si el Contralor observa la inconstitucionalidad, será el Presidente de la República quien puede no


quedar conforme.

Frente a una eventual disconformidad del Presidente de la República con el Contralor, el Jefe del
Estado está privado de la facultad de insistir y sólo le está permitido hacer llegar de inmediato el
problema al conocimiento del Tribunal Constitucional (art. 88, inc. 3º) y, para tal eventualidad, el art.
82 (inc. 7º) establece que "en el caso del número 3º, la cuestión podrá ser planteada por el Presidente
de la República dentro del plazo de diez días cuando la Contraloría rechace por inconstitucionalidad un
decreto con fuerza de ley".

Ateniéndose a la norma del art. 46 de la ley 17.997 son aplicables en lo pertinente a esta situación las
normas anteriores del párrafo 2 de su Título II y, entre ellas, las que imponen firmar el requerimiento al
Presidente y al Ministro de Estado correspondiente (art. 38, inc. 2º); cumplir los requisitos formales
que la ley señala (art. 39); facultad del Tribunal de no admitirlo a tramitación (art. 41); comunicación
del requerimiento a los órganos constitucionales interesados (art. 42); llenar los trámites procesales
pertinentes (art. 43). La declaración del Tribunal podrá fundarse en la infracción de cualquier precepto
constitucional, invocado o no en el requerimiento (art. 44). Las sentencias se comunicarán a quienes el
texto indica (art. 45) o al Contralor para que curse de inmediato el decreto con fuerza de ley.

Por otra parte, si el Contralor tomó razón de un decreto con fuerza de ley y se estime éste
inconstitucional, la cuestión puede promoverse ante el Tribunal Constitucional "por cualquiera de las
Cámaras o por una cuarta parte de sus miembros en ejercicio", dentro del plazo de treinta días
contado desde la publicación del respectivo decreto con fuerza de ley (art. 82, inc. 7º e inciso 5º del
art. 46 de la ley 17.997).

En armonía con la norma que acaba de copiarse, el art. 82, Nº 3 contempla como facultad del Tribunal
Constitucional "resolver las cuestiones que se susciten sobre la constitucionalidad de un decreto con
fuerza de ley".

Completando los preceptos de la Carta, la ley Nº 17.997 en su art. 46 dispone:

"En el caso del número 3 del artículo 82 de la Constitución Política, se aplicarán en lo pertinente las
normas anteriores de este párrafo y las que se contienen en los incisos siguientes".

"Cuando el requerimiento provenga del Presidente de la República, el plazo a que se refiere el inciso
séptimo del artículo 82 de la Constitución se contará desde que se reciba en el Ministerio de origen el
oficio de representación del Contralor General de la República."

"El Tribunal deberá resolver dentro de treinta días contados desde que reciba el requerimiento o, si
éste fuere defectuoso o incompleto, desde que se subsanen las deficiencias o se completen los
antecedentes, de acuerdo con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 41 de esta ley. El Tribunal
podrá prorrogar este plazo hasta por quince días si existieren motivos graves y calificados, mediante
resolución fundada."
"La sentencia que acoja el reclamo presentado por el Presidente de la República será comunicada al
Contralor General para que proceda, de inmediato, a tomar razón del decreto con fuerza de ley
respectivo”

40.Publicación, vigencia y efectos de los decretos con fuerza de ley. El inciso final del art. 61 dispone:
"Los decretos con fuerza de ley estarán sometidos en cuanto a su publicación, vigencia y efectos, a las
mismas normas que rigen para la ley".

En orden a la publicación, rige el inciso final del art. 72 de la Ley Fundamental, según el cual "la
publicación se hará dentro de los cinco días hábiles siguientes a la fecha en que quede totalmente
tramitado el decreto promulgatorio", y, tal como lo dice el art. 7º del Código Civil, se hará en el Diario
Oficial, siendo su fecha la de su inclusión en éste.

En cuanto a la vigencia, recuérdese nuevamente el citado precepto del Código Civil, según cuyo inciso
primero, desde la fecha de la publicación la ley será obligatoria, sin perjuicio de que, conforme a su
inciso 3º, en cualquier ley pueden establecerse reglas diferentes sobre la fecha o fechas en que haya
de entrar en vigencia.

41.Problemas relativos a la ley de autorización promulgada. Pueden plantearse numerosos problemas


jurídicos una vez promulgada una ley de autorización.

Ningún inconveniente encontramos, desde luego, en que, una vez vencido el plazo por el que se otorgó
la ley habilitante, pueda ésta renovarse, si lo pide el Presidente de la República, haciendo uso de la
facultad que le otorga el art. 61, y lo hará lógicamente tan sólo si sigue contando con la mayoría
parlamentaria que conduzca a reiterarle su confianza. No hay precepto en la Carta que lo impida y sólo
inquietará a la opinión pública que esté en minoría en el país o por lo menos en el Poder Legislativo.

¿Podría el Presidente pedir la prórroga de la ley habilitante?

Ello presenta dudas, por no estar previsto explícitamente en el texto, dadas las características de las
facultades de que gozan las autoridades en el derecho público, consagradas en el Capítulo I y
especialmente en el inciso 2º del art. 7º de la Carta. Preferimos por ello la respuesta negativa.

Compleja se presenta asimismo la situación si pretendiera derogarse la ley de autorización antes de


vencido el plazo por el que fue llamada a regir. Una interpretación favorable puede sustentarse en la
circunstancia de que la autorización no importa una delegación, sino un encargo otorgado como
manifestación de confianza que puede revocarse por quien la ha concedido; ello podrá dar origen,
probablemente, sin duda, a explicaciones vinculadas a razones políticas circunstanciales que
repercuten en las relaciones entre los poderes fundamentales. La tesis contraria, de que el legislador
no está facultado para derogar la delegación concedida, se podría sustentar tanto en la necesidad de la
certeza jurídica como en lo dispositivo del art. 7º de la Constitución, en cuanto ningún órgano puede
disponer de algo que no le ha sido permitido expresamente en ella. En todo caso ello no podría ocurrir
puesto que, si la ley de autorización es de iniciativa exclusiva del Presidente, tendría que serlo también
la que le pone término anticipado.

Por ser la ley reglamentaria en el art. 61 de autorización, no envuelve en sí la obligación perentoria de


hacer uso de las facultades que conceda al Presidente de la República.

Esta puntualización se formula sin desechar la eventual configuración de una causal de juicio político,
que pudiera sostenerse en haber dejado sin ejecución la ley, dirigida en contra de un Ministro de
Estado o del Presidente de la República, por haber infringido abiertamente las leyes, o particularmente
respecto de los Ministros por atropellamiento de éstas o haberlas dejado sin ejecución. Pueden
presentarse circunstancias en que el no usar de una autorización concedida genere responsabilidades
graves.

En el primer informe de la Comisión de Legislación y Justicia del Senado, evacuado con motivo del
segundo trámite constitucional de la reforma promulgada por la ley 17.284, de 1970, se incluye un
acápite, cabalmente con el título de "Constancia", del siguiente tenor: "La Comisión acordó dejar
constancia de que estando vigente el plazo de autorización, puede el propio Ejecutivo modificar por
otro el decreto con fuerza de ley ya dictado sobre una materia determinada".

El profesor Evans recalca que debe tenerse presente esta observación (ob. cit., pág. 152).

Creemos, al igual que el profesor Evans, que dentro del plazo de autorización puede el Presidente de la
República modificar cuantas veces lo decida el decreto con fuerza de ley que ha dictado, naturalmente
disponiéndolo dentro del término fijado en el cuerpo normativo autorizante.

La delegación importa, entre tanto, una habilitación para ejercer una potencialidad de la cual por tal
decisión no se desprende por su lado quien la otorga; ella sigue en su título.

Habiendo el legislador entregado una simple autorización, continúan sus mismas permanentes
atribuciones propias.

Consecuencia de tal interpretación es afirmar que, aun antes de vencido el plazo, el legislador podría
poner término a la autorización otorgada precedentemente, pudiendo ser tal revocación propuesta
mediante moción parlamentaria que llegue a triunfar probablemente no obstante el veto presidencial.
Tal situación sólo se produce, desde un punto de vista político, si el Presidente ha perdido la confianza
de la mayoría parlamentaria.

De la misma manera, tampoco podría dudarse de que, vencido el plazo de la autorización, puede el
legislador modificar o derogar los decretos con fuerza de ley que se hayan dictado mientras regía la ley
habilitante.

Entretanto, la seriedad en la actuación recíproca de los órganos debería ser base para sostener que,
mientras rija el plazo por el cual se ha concedido una autorización para legislar por decreto, el
legislador se ha impuesto voluntariamente la prohibición de interferir en la materia a que se refiere la
delegación.

42.Decretos con fuerza de ley en cumplimiento de un tratado. Las normas que con vigor de ley se
promulguen en cumplimiento de las estipulaciones contenidas en los tratados internacionales se
comprenden en otra especie de decretos con fuerza de ley, los que han de expedirse en forma análoga
a los que se promulgan en ejercicio de una ley de autorización.

Ello armoniza, en efecto, con lo dispositivo del inciso 3º del Nº 1 del art. 50: "En el mismo acuerdo
aprobatorio de un tratado, podrá el Congreso autorizar al Presidente de la República a fin de que,
durante la vigencia de aquél, dicte las disposiciones con fuerza de ley que estime necesarias para su
cabal cumplimiento, siendo en tal caso aplicable lo dispuesto en los incisos segundo y siguientes del
artículo 61".

Este precepto original plantea en la Carta de 1980 problemas específicos que consideraremos al
estudiar los tratados internacionales (véase Nº 174 de este tomo).

43.Escasa aplicación y cumplimiento de las leyes de delegación desde el 11 de marzo de 1990. Se


comprende que la estrecha vinculación entre la mayoría de la Cámara de Diputados y el Ejecutivo,
mantenida al amparo de la Concertación de Partidos Políticos por la Democracia -que ha prevalecido
en la dirección del país desde el restablecimiento democrático consolidado el 11 de marzo de 1990-,
unida a las resistencias de la oposición, duramente ejercida por la mayoría senatorial, de tendencia
diversa a la del electorado, no haya dado paso a leyes de autorización.

Tal es el motivo que explica la escasa aplicación práctica e interpretación jurisdiccional hasta aquí
vividas en orden al régimen de los decretos con fuerza de ley, fenómeno semejante al que se observó
durante la breve vigencia, en regularidad democrática, de la reforma de 1970.

De los fallos del Tribunal Constitucional podemos citar el que desecha la facultad del Presidente en
materia comprendida en la ley orgánica de tribunales (rol 119, 23 de enero de 1991, cons. 9º) o, en
general, en leyes orgánicas constitucionales (rol 38, de 8 de septiembre de 1986, cons. 33º; rol 203, de
6 de diciembre de 1994, cons. 16º; rol 204, de 14 de enero de 1995, cons. 10º) o en materias
comprendidas en las garantías constitucionales o derechos fundamentales (rol 192, de 12 de julio de
1994, cons. 7º; rol 231, de 18 de marzo de 1996, cons. 10º y 12º).

Promulgada la ley de autorización, el Presidente de la República habrá de actuar, en ejercicio de ella,


ateniéndose del todo al marco de las facultades que en su virtud se le otorgaron.

La jurisprudencia de la Corte Suprema confirma la conclusión recién sentada; es, por lo demás,
indiscutible.

Así, en recurso de inaplicabilidad interpuesto por la Caja de Empleados Particulares y resuelto por
sentencia de 5 de noviembre de 1964, el Tribunal expresa que la cuestión relativa a si el Presidente de
la República se excedió o no de las facultades que le otorgara la ley delegatoria, no plantea un
problema de inconstitucionalidad sobre el cual le corresponda a la Corte Suprema decidir por la vía de
la inaplicabilidad, ya que ello compete a los tribunales del proceso en que surjan tales cuestiones
(R.D.J., tomo 61, secc. 1ª, pág. 382).

Del mismo modo, el Tribunal Supremo, en sentencia de 24 de abril de 1963, pronunciándose en queja
interpuesta por el Servicio Nacional de Salud, argumenta que no puede "El Presidente de la República
dictar disposiciones reglamentarias, que pugnen con las legales, porque de este modo derogaría el
correspondiente cuerpo legal, lo que sólo es facultad del legislador" (R.D.J., tomo 60, secc. 3ª, pág. 6).

En sentencia de 26 de abril de 1960, la Corte Suprema ya había argumentado, desechando el recurso


de inaplicabilidad interpuesto por Eleodoro Armando Mena, fundado en que el Presidente de la
República, al dictar un decreto con fuerza de ley, había excedido las atribuciones que le confiara la ley
11.151 por plantear un asunto de mera legalidad cuya solución compete a los jueces del fondo.

FORMACION DE LA LEY

(Arts. 62 a 72)

44. Marco y contenido del párrafo. Es oportuno advertir desde el comienzo la trascendencia y vasta
proyección de la normativa inserta en este párrafo, el cual, con el mismo epígrafe, aparecía en los
documentos constitucionales precedentes. Se requiere retroceder a la Carta de 1822 para encontrar
título diverso, aunque semejante: "Modo de formar las leyes, sancionarse y promulgarse".

Los preceptos de este párrafo inciden en los aspectos sustantivos, orgánicos y procesales que
conforman la estructura de la que puede definirse como la función normativa del Congreso.

Ya el art. 42 anuncia que las dos ramas del Congreso Nacional "concurren a la formación de las leyes" y
"tienen las demás atribuciones que ella (la Constitución) establece". Pues bien, las reglas insertas en
este párrafo no sólo están llamadas a regir el proceso formativo de la ley sino el ejercicio de
atribuciones de otro carácter que, previa deliberación en sus dos ramas, el Congreso también ejerce.

Desde el punto de vista en que nos situamos, la función normativa del Congreso se proyecta en tres
ámbitos: el constituyente, el legislativo y el internacional.

El constituyente se configura en el capítulo XIV de la Carta, completado a través de las diversas reglas
insertas en el párrafo que aquí analizaremos y en el art. 82, Nº 2, que llama a intervenir al Tribunal
Constitucional; el legislativo, objeto específico del párrafo en examen, anunciado ya en los Nos 1, 2 y 3
del art. 32 e integrado con el párrafo "materias de ley"; y el internacional, regido especialmente por los
arts. 32, Nos 17 y 21; 40, Nº 1; 50, Nº 1 y 60, Nº 15.

La función normativa constituyente debe expresarse según nuestro régimen en un solo cuerpo de
reglas articuladas, que van integrándose junto con las diversas modificaciones que se le introduzcan, y
en el que sólo pueden incluirse preceptos de tal jerarquía. El inciso 1º del art. 15 de la ley 18.918
prescribe: "No se admitirá a tramitación proyecto alguno que proponga conjuntamente normas de ley
y de reforma constitucional”
La función normativa de carácter internacional se traduce en la aprobación de los tratados, aprobación
que se produce mediante acuerdo coincidente entre ambas Cámaras (arts. 50, Nº 1 y 32, Nº 17).

La función normativa legislativa se expresa a través de la formación de leyes, las cuales son, según
vimos, de diversas clases: interpretativas de la Carta, orgánicas constitucionales, de quórum calificado,
comunes u ordinarias y de autorización. En un mismo cuerpo normativo pueden insertarse normas de
distinta categoría, siempre que en su gestación se satisfagan los respectivos requisitos que aseguren la
plena validez de cada norma, según la naturaleza de la preceptiva pertinente.

El párrafo sobre la "Formación de la ley" contempla las reglas de ineludible observancia a las que,
incidiendo en materias de tal índole, han de sujetarse los órganos colegisladores, y fija los requisitos
que han de cumplirse en su tramitación hasta efectuarse su promulgación y publicación.

Dentro del párrafo procede analizar, en sus diversas etapas, las intervenciones que, en el proceso de
gestación del cuerpo legal, competen, por un lado, al Presidente de la República y, por otros a los
diputados y senadores, y las especiales que se confían al Tribunal Constitucional y a la Corte Suprema.

45.Trámites y etapas de un proyecto de ley. En el proceso de formación de la ley pueden distinguirse


etapas y trámites, puesto que es complejo.

Reserva la Constitución particularmente el término de "trámite" al conjunto de actos que se cumplen


en el curso de las deliberaciones, votaciones y procedimientos que se van sucediendo en una u otra
Cámara, en tanto, a su vez, se van superando varias "etapas", que se expresan en diversas
formalidades y actuaciones (en cuenta, primero, segundo o tercer trámite, en comisión mixta,
observaciones pendientes, etc.).

Lo específico del vocablo "trámite", como referido precisamente a cada uno de los pasos del proyecto
por una u otra rama, se manifiesta claramente en el art. 71, que dispone en su inciso 1º: "El Presidente
de la República podrá hacer presente la urgencia en el despacho de un proyecto, en uno o en todos sus
trámites; en tal caso, la Cámara respectiva deberá pronunciarse dentro del plazo máximo de treinta
días".

Considerada la expresión trámite con el alcance anotado, un proyecto de ley puede alcanzar un
mínimo de dos; llegaría a tres si la Cámara de origen concuerda con las observaciones hechas por la
revisora.

En la aplicación del régimen de insistencias, que se había seguido tradicionalmente en la Carta de 1925
y en las anteriores, podían llegar a realizarse hasta cinco trámites.

Como, según la actual Carta, rechazado totalmente el proyecto por la Cámara revisora, o desechadas
por la de origen las enmiendas propuestas por aquélla, se forma una Comisión Mixta, que puede tener
curso favorable o adverso, y presentarse luego por el Presidente observaciones al texto aprobado por
el Congreso, sobre las que las Cámaras deben pronunciarse, una iniciativa puede llegar a cursarse en
cinco o seis trámites.

Consecuentemente con el significado atribuido a la expresión trámite, los reglamentos de ambas


Cámaras consignan reglas diferentes para cada una de las fases que inciden en el estudio, debate y
acuerdo de los proyectos.

Limitada ya la expresión trámite al significado que le dimos, procede emplear preferentemente la voz
etapa, según lo explicado, al aludir a cada uno de los lapsos o momentos que se van presentando a la
iniciativa a todo lo largo de su recorrido, vocablo que parece apropiado, puesto que es "época o avance
en el desarrollo de una acción u obra". Así una iniciativa puede, por ejemplo, encontrarse dentro del
tercer trámite, para comisión, para tabla, para informe, etc.

Hay así diversas etapas en cada uno de los trámites, tal como hay etapas que no constituyen trámite
puesto que reservamos a este término el sentido que le atribuye el constituyente.
El vocablo etapa se muestra muy apropiado al referirlo a la situación fáctica en que se halla un
proyecto en un instante dado. Así, preguntando acerca del estado de un proyecto, serían adecuadas
respuestas al estilo: "en segundo trámite", "para la discusión general en la Comisión", "en segundo
informe en el Senado", "para oficiar al Presidente el término de la tramitación", etc.

46."Iniciativa y origen de la ley". Al comenzar el análisis del párrafo de "Formación de la ley", así
llamado en esta Carta como en las precedentes, hay que exponer dos instituciones diversas: la
iniciativa y el origen de la ley, ambas contempladas en una misma disposición constitucional (art. 62).
La primera se relaciona con el principio del proceso legislativo; la segunda, con la asamblea en que
comienza su tramitación.

47.Concepto de iniciativa. Iniciativa es, según el Diccionario, el "derecho de hacer una propuesta",
"acto de ejercerlo", "acción de adelantarse a los demás en hablar u obrar".

Iniciativa de ley es, por lo tanto, el comienzo o principio de lo que pudiere llegar a ser tal.

No ha de confundirse, pues, la iniciativa con el origen, que, como veremos, corresponde, según la
Constitución a la Cámara que en primer lugar es la llamada a conocer de la iniciativa.

El art. 45 del texto primitivo de la Constitución de 1925 confundió ambos institutos, en cuanto, en su
inciso primero, expresaba: "Las leyes pueden tener principio en la Cámara de Diputados o en el Senado
por Mensaje que dirija el Presidente de la República o por moción de cualquiera de sus miembros", y
en sus incisos 4º y 5º enunciaba aquellas que sólo podían "tener principio" en la Cámara de Diputados
y las que podían tenerlo sólo en el Senado. De tal manera, al usar la palabra principio, refiriéndose
tanto respecto a la iniciativa como al origen, se confundía el significado exacto de una y otra
formalidad.

La Carta de 1980, que en este punto recoge la redacción ya alterada en 1970 por la ley de reforma Nº
17.284, procura esclarecer esta confusión, expresando que "las leyes pueden tener origen en la
Cámara de Diputados o en el Senado, por Mensaje que dirija el Presidente de la República o por
moción de cualquiera de sus miembros" (art. 62, inc. 1º), al referirse a la Cámara en que tiene
comienzo la tramitación.

Infortunadamente, aun ahora, la imprecisión en cierto modo subsiste. La redacción dada al inciso 1º
del art. 62 permite sostener que en éste "origen" es vocablo que se aplica también a la iniciativa. En
efecto, dispone que las leyes pueden tener origen en una u otra Cámara "por Mensaje o por moción",
así nominados los documentos de iniciativa. Toda ambigüedad hubiera desaparecido estatuyendo, por
ejemplo, así: "Las leyes pueden tener origen en la Cámara de Diputados o en el Senado, a iniciativa del
Presidente de la República o por moción de cualquiera de sus miembros".

En todo caso, no obstante la imperfección gramatical, debe concluirse que, para el constituyente, la
iniciativa es el principio o comienzo de la tramitación de la ley, la primera etapa de su formación, el
acto jurídico capaz de poner en movimiento el proceso generador, y se distingue de la simple autoría
sustantiva puramente intelectual de una propuesta de legislación.

Inicia la ley el órgano habilitado para dar comienzo a la tramitación, quien es su autor responsable.

48.Organos que gozan de iniciativa. Concebida la iniciativa, según nuestra Constitución, en el sentido
explicado, pertenece exclusivamente ya al Presidente de la República ya a los parlamentarios. Antes de
tratar el modo como ha de manifestarse la iniciativa según quien sea su autor, es oportuno anotar que
tal exclusividad importa prohibición de que provenga de otras autoridades que las indicadas.

En 1963, cuando comenzó a manifestarse con especial vigor el propósito de reformar con mayor
amplitud la Constitución de 1925, a través del acuerdo de 3 de octubre de dicho año, la Corte Suprema
afirmó: "Es necesario que esa potestad se extienda a la Corte Suprema, en lo concerniente a las
materias relacionadas con la administración de justicia. El Presidente de la Corte, o alguno de los
miembros de ésta designado por aquél, se hallarían naturalmente autorizados para concurrir a las
comisiones respectivas con el objeto de sostener los proyectos que se presenten sobre las materias
indicadas".

El art. 5º del Código Civil establece que "la Corte Suprema de Justicia y las Cortes de Alzada, en el mes
de marzo de cada año, darán cuenta al Presidente de la República de las dudas y dificultades que les
hayan ocurrido en la inteligencia y aplicación de las leyes y de los vacíos que noten en ellas". El recurso
a esta facultad, confirmada en el art. 102, Nº 4 del Código Orgánico de Tribunales, que se refiere a la
cuenta del Presidente de la Corte Suprema en la iniciación del año judicial, debiera proporcionar al
Presidente de la República o a los congresales, ocasión oportuna para formular sólidas proposiciones
de reforma legal.

Precisamente, recordando la falta de eco con que se acogían los cambios legislativos propiciados por el
Poder Judicial en el discurso de apertura, y para darle intervención a éste por lo menos en aquellos que
se refirieran a su propia organización y remuneraciones, José Maza había propuesto en 1925 dar
iniciativa legislativa a la Corte Suprema, pero su indicación fue rechazada (Actas, págs. 195, 228-231).

Cuando, en julio de 1964, el Presidente Alessandri Rodríguez envió un proyecto de reforma


constitucional al Parlamento, inspirándose claramente en el acuerdo ya citado del Tribunal Supremo,
propuso que se incorporara la siguiente regla:

"La Corte Suprema podrá, sin embargo, proponer leyes relativas a la organización y atribuciones de los
Tribunales de Justicia y a los procedimientos judiciales. En tal caso el Presidente de la Corte o un
miembro designado por el Tribunal podrá concurrir a las comisiones respectivas con el fin de sostener
los proyectos que se hayan formulado sobre las materias indicadas".

En la sesión 349, Juan de Dios Carmona propone en la Comisión Ortúzar incorporar la norma del
proyecto de 1964. Se oponen a ello Sergio Diez y Raúl Bertelsen; el primero, porque "los magistrados, a
causa de su profesionalismo y especialización, carecen de la formación necesaria para la proposición
de ley" y porque "la iniciativa de la Corte Suprema, obviamente, tendría que estar limitada por la
iniciativa exclusiva del Presidente de la República, lo cual significaría reducirla a la que tuviera cualquier
diputado, lo cual, desde luego, no le parece conveniente" (pág. 2144), y el segundo, "aduce otra razón,
que le parece más doctrinal, cual es que los tribunales tienen por misión resolver los conflictos
individuales sometidos a su conocimiento, por lo que teme que el hecho de poseer iniciativa legislativa
pudiera exacerbar la tendencia que siempre han mostrado los tribunales chilenos a no pronunciarse
sobre un asunto determinado arguyendo que sobre él no hay ley, y llevarlos a proponer modificaciones
legales o nuevas leyes en demasía" (pág. 2145).

En definitiva, la Comisión Ortúzar rechazó otorgar iniciativa legislativa a la Corte Suprema, pero acordó,
a proposición del señor Bertelsen, dar rango constitucional a la disposición del art. 5º del Código Civil,
en orden a facultar a la Corte Suprema para hacer proposiciones al Ejecutivo (misma sesión, pág. 2146,
y sesión 351, pág. 2175).

Si esta última sugerencia no fue recogida en la nueva Carta, se incorporó no obstante en ella, como inc.
2º del art. 74, la norma que, según su texto primitivo, expresaba: "La ley orgánica constitucional
relativa a la organización y atribuciones de los tribunales sólo podrá ser modificada oyendo
previamente a la Corte Suprema".

En el mencionado debate, el comisionado Juan de Dios Carmona sugirió, asimismo, dar iniciativa al
Consejo de Seguridad Nacional para proponer leyes "que aseguren el cumplimiento de la misión del
Gobierno o de las instituciones del Estado en caso de falta de funcionamiento regular de ellas, y en el
caso de que esas instituciones, la independencia nacional, la integridad del territorio o la seguridad de
sus habitantes estén amenazados de manera grave e inmediata, el Congreso, previa consulta al
Tribunal Constitucional, se pronunciará sobre ellas sin dilación alguna" (sesión 349, pág. 2142). El señor
Bertelsen advierte que se trata de una norma que confiere poderes excepcionales y que el art. 16 de la
Constitución francesa contiene un precepto similar; la señora Bulnes sostiene que debe redactarse en
términos restringidos; el señor Guzmán sugiere que el Consejo de Seguridad tenga iniciativa cuando se
trate de materias de seguridad nacional y pueda ejercerse sólo en casos excepcionales (págs. 2143 y
2147). En esa sesión se acordó otorgar iniciativa al Consejo de Seguridad en casos excepcionales,
cuando los altos intereses de la seguridad nacional lo reclamen (pág. 2149 y sesión 351, pág. 2175). Sin
embargo, no hubo una proposición posterior concreta y no aparece en el anteproyecto de la Comisión
Ortúzar precepto alguno que trate de esta materia.

Estudiamos más adelante el trámite que define la intervención de la Corte Suprema en relación con la
ley de su organización y atribuciones (véanse Nos 122 a 125), pero aquí procede advertir que
continúan con plena vigencia los preceptos ya mencionados del art. 5º del Código Civil y 102 Nº 4 del
Código Orgánico de Tribunales, de modo que, por una parte, la Corte Suprema está llamada a
pronunciarse anualmente en los términos que precisan esas disposiciones y, por otra, no existe
prohibición constitucional alguna para que, por su lado, el Presidente de la República pueda formular
consulta a la Corte Suprema sobre las cuestiones del Poder Judicial que pudieran ilustrar y
fundamentar las decisiones que deba adoptar el Jefe del Estado, las cuales tendrían la aceptación por
éste en cuanto estimare procedente.

49.La presión de los intereses sectoriales. Los ciudadanos, como cuadra a la lógica de una democracia
representativa, carecen de iniciativa de ley; el otorgamiento al pueblo de tal atribución es propio de las
formas de democracia semidirecta.

Cualquier habitante dispone, sin embargo, dentro de nuestro orden jurídico, de la facultad de
"presentar peticiones a la autoridad, sobre cualquier asunto de interés público o privado, sin otra
limitación que la de proceder en términos respetuosos y convenientes" (art. 19, Nº 14), y en uso de tal
atribución puede solicitar al Presidente de la República que envíe mensajes, o a los diputados o
senadores que formulen mociones de iniciativa legal, con el fin de lograr que hagan suyas las ideas de
legislación que propugna. La actual Carta ha fortalecido una posición dinámica de los gobernados
asegurando además, dentro del capítulo de las "Bases de la Institucionalidad", "el derecho de las
personas a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional" (art. 1º, inc. 5º).

A medida que se fortalece la fuerza y la dinámica de los grupos, cada cual persiguiendo sus particulares
y exclusivistas pretensiones o intereses, no es raro que, en afán de imponer éstos sobre el bien
general, presionen ya al Jefe del Estado, ya a los parlamentarios, tras el logro de la promulgación de
leyes encaminadas a satisfacer sus respectivos puntos de vista.

La intensidad, eficacia y trascendencia de la presión de los grupos, en nuestra práctica democrática, ha


llegado a tal punto que numerosos conflictos económico-sociales resultan resolviéndose como
consecuencia de compromisos formales contraídos, ora por voceros autorizados del Ejecutivo, ora por
las directivas gremiales, ora, en fin, gracias a la intervención de los mismos parlamentarios. Se cumplen
así, al margen de la actuación oficial propia del desarrollo normal del proceso de gestación de la ley,
promesas de pronta promulgación de normas jurídicas, cuyos términos, incluso articulados, se
concretan en las actas de avenimiento u otros documentos que ponen fin a esos conflictos. Ello ocurre
a tal punto que los órganos constitucionalmente autorizados se ven no sólo obligados a impulsar las
iniciativas, sino constreñidos a darles el contenido exacto en que fueron expresadas o sobreentendidas
al tiempo del avenimiento, bajo la amenaza, siempre implícita y pronta, de hacerse ésta efectiva o de
reabrir la situación conflictiva, con la angustia nacional consiguiente a la respectiva fuerza de los
sectores comprometidos.

La presión de los grupos se proyectará, por lo menos con mayor vigor y frecuencia, sobre el Presidente
de la República y sus personeros, en la misma medida en que de la iniciativa suya dependa la
posibilidad de impulsar la mayoría de las reglas atinentes. Sin embargo, convertir determinada
aspiración en ley no deriva sólo del Ejecutivo sino de las Cámaras que deben aprobarla, por lo que tal
presión se seguirá proyectando también, principalmente, a través de las directivas gremiales y de los
partidos políticos, sobre la voluntad de los parlamentarios.

50.Iniciativa de los parlamentarios: mociones. Las leyes pueden tener principio "por moción de
cualquiera de sus miembros" (art. 62, inc. 1º).

En esta forma quedó consagrada, desde el comienzo del proceso legislativo, la igualdad substancial de
ambas ramas en el ejercicio de la función máxima del Parlamento.
La iniciativa que proviene de los parlamentarios toma el nombre de moción, y en otros países el de
"proposición de ley" usada para distinguirla de los "proyectos de ley" que emanan del Ejecutivo. En
Chile se denominan proyectos de ley quienquiera sea el autor de la iniciativa.

José Maza con gran tenacidad propuso, al redactarse la Carta de 1925, que se estableciera el Senado
como cuerpo puramente revisor y privado de iniciativa, salvo la de llegar a sugerir un proyecto a la
Cámara de Diputados con el voto de diez de sus miembros. El Presidente Alessandri Palma pudo
apreciar la fuerte oposición que encontró la idea de su entusiasta Ministro de Justicia. Los señores
Barros Borgoño, Montenegro, Amunátegui, Vidal Garcés, Yáñez y hasta el profesor Guerra -tenido por
adverso al Parlamento, cuando, según él, lo era únicamente del gobierno parlamentario- estuvieron
decididamente en contra, argumentando que el Senado, formado por hombres aún más preparados,
no podía quedar en una posición de inferioridad, y que, por lo demás, en la práctica, en la labor
revisora, podía darse verdadero origen a cualquiera medida o precepto. Evidentemente impresionado
con el rechazo, el señor Maza vaticinó que "en pocos años más veremos que el Senado, Corporación a
la cual se ha querido privar en absoluto de facultades políticas para dejarla como Cámara moderadora,
será una Cámara política que dispondrá de medios para detener las leyes y presionar al Ejecutivo" (pág.
230).

La Comisión Ortúzar retomó la idea de convertir al Senado en Cámara revisora, sin iniciativa legislativa,
entregando sólo a los diputados la posibilidad de presentar mociones y al Presidente de la República
mensajes únicamente ante la Cámara Baja. En la sesión 339, Sergio Diez propuso que sólo en la Cámara
de Diputados tuviera origen la ley y que se formaran comisiones de estudio, incorporando en éstas a
representantes de distintas actividades del país, porque "es partidario de recoger la opinión en la
iniciativa de la ley, para evitar los perjuicios del corporativismo, de la división de intereses, de modo
que la Cámara Revisora sea un organismo que represente en verdad al bien común y donde no haya
estas cosas parciales, las que no obstante deben oírse en la generación de la ley y en la generación de
las decisiones públicas, al nivel de iniciativa y al nivel de la Cámara Política" (pág. 2013). "Su idea es que
el Senado sea siempre revisor, de manera que por simple mayoría imponga su voluntad a la Cámara
Política [?] ve al Senado como moderador político, como frenador de la ley" (pág. 2014). El
anteproyecto de la Comisión Ortúzar recoge estas ideas.

En el Consejo de Estado el señor Alessandri manifestó su total desacuerdo en este punto con lo
propuesto por la Comisión Ortúzar "toda vez que ello importa restar una importante atribución al
Presidente de la República, cual es la de someter sus proyectos a la Cámara que le resulte más
favorable [?] Opina que nada justifica cambiar lo que ha funcionado perfectamente bien por algo que
es un salto al vacío" (sesión 71, págs. 481 y 482). Más adelante la Comisión presidida por el señor
Carmona encargada de estudiar el tema, propuso una norma cuya aplicación reafirmara el principio
contemplado en 1925, lo que fue aprobado por unanimidad (sesión 88, pág. 104).

51.Requisitos formales. Para que se formalice una moción debe suscribirla por lo menos un senador o
un diputado y por no más de diez diputados ni por más de cinco senadores (art. 62, inc. 1º).

La Constitución de 1833 disponía que las leyes podían tener principio en el Senado o en la Cámara "a
proposición de uno de sus miembros".

Hoy el número mínimo es un diputado o senador, de modo que, si no la firma por lo menos uno de
ellos, no está formalizada la iniciativa, sin perjuicio de que cabe, además, agregar que, para que se
entienda perfecta la moción, no sólo ha de estar suscrita sino también presentada a la respectiva
Oficina de Partes. No podría, pues, considerarse que hay moción mientras no se haya presentado; en la
presentación se oficializa la autoría.

Normalmente son varios los diputados o senadores que hacen suyas las mociones. Se busca con ello
que sus firmantes, al representar diversos sectores o grupos de la asamblea deliberante, auguren
sólidas expectativas de aprobación. Con tal afán se descuida con frecuencia atenerse al número
máximo constitucional. Si, en el hecho, la moción aparece patrocinada por un número mayor de firmas
que el permitido, carecería, a nuestro juicio, de valor legal y no podría por ello ser tramitada; tendría
que retirarse previamente la firma de un número suficiente como para dejar vigente tan sólo el
máximo antes de darse cuenta de su presentación.
El límite máximo de firmas que impone la disposición constitucional se explica por la necesidad de
resguardar, en ambas corporaciones, el carácter propiamente deliberante, que debe caracterizar de
modo ineludible e indispensable el órgano colegiado encargado de llenar su especial función, rasgo
que vendría a desaparecer si se permitiera desde la partida el compromiso con la iniciativa de un
número mayor de miembros de una u otra asamblea que los indicados por el constituyente.

Las mociones de uno o más diputados se habrán de entregar oficialmente en la Cámara y las de uno o
más senadores en el Senado, pero no hay inconveniente alguno, por ejemplo, en que un diputado,
haciendo suya la proposición ideada por un senador, la transforme en moción y la presente en la
Corporación a que pertenece u ocurra lo inverso. En tales hipótesis, se diferencia claramente la autoría
intelectual de la iniciativa, y la formal; tal situación puede obedecer a muchas causas, como la
particular consideración de cuál es la Cámara a que corresponda su origen, la diferente conformación
política de una u otra asamblea, o de diversas circunstancias de las que pareciera depender el éxito en
el primer trámite, etc. Si se exceptúa la necesidad de respetar la norma que impone determinada
Cámara de origen, en principio, diputados y senadores tienen en lo demás igual campo de libertad de
iniciativa, dentro de la reducida esfera que, como veremos, los congresales pueden proyectarla.

Se encuentra implícito en la Constitución, y se traduce concretamente en el Reglamento de la Cámara


de Diputados (art. 5º), el requisito de que "toda proposición sobre la cual deba recaer resolución de la
Cámara, debe ser presentada por escrito, con la firma de un diputado", entre ellas, por cierto,
precisamente, las mociones.

Los diputados y senadores pueden iniciar proyectos en toda clase de asuntos, salvo si recaen en
aquellas materias reservadas exclusivamente al Presidente de la República, sin perjuicio de la facultad
de los parlamentarios de requerir el apoyo de éste a sus proposiciones en búsqueda del éxito de la
proposición.

Conforme al art. 12 de la ley 18.918: "Todo proyecto deberá presentarse [?] en el caso de las mociones,
en la corporación a la que pertenezca su autor" y según el inciso 2º del art. 13: "En ningún caso se dará
cuenta de mociones que [?] deben [?] iniciarse exclusivamente por mensaje del Presidente de la
República".

El Reglamento del Senado por su parte expresa: "No se admitirán a tramitación [?] mociones que
recaigan en materias que sean de iniciativa exclusiva del Presidente de la República" (art. 80, inc. 1º).

El documento de iniciativa comienza dirigiéndose su autor o autores a la Honorable Cámara o al


Honorable Senado. El articulado de las mociones, como el de los mensajes, es comúnmente precedido
de una exposición de motivos que explica la inspiración fundamental y los aspectos principales de su
sustancia ordenativa.

El art. 11 del Reglamento de la Cámara de Diputados dispone expresamente que las mociones deberán
presentarse de manera que, en lo posible, se refieran a una sola materia y cada una de sus
disposiciones se consigne en artículo separado. Si quiere acompañarse a la letra de los preceptos que
se proponen la explicación sobre su causa, sustancia o alcance, debe cuidarse de separar la mención de
sus antecedentes y justificaciones, de la redacción misma del precepto. "Los artículos de todo proyecto
de ley deberán contener en términos precisos el mandato, prohibición o regla que se va a erigir en ley,
sin aducir las razones o motivos en que se fundan" (art. 14 del Reglamento de la Cámara).

52.La iniciativa no le corresponde al Presidente en el tipo de gobierno presidencial. En el sistema


presidencial típico, que es el de los Estados Unidos de Norteamérica, como reflejo de la pronunciada
separación de poderes que lo tipifica, no se otorga al Presidente de la República iniciativa legislativa.
Puede, no obstante, el Jefe del Estado dirigir mensajes al Congreso haciéndole presente los problemas
nacionales e insinuando las bases principales de las soluciones que le parezcan más convenientes, pero
sin llegar hasta el punto de proponer una preceptiva articulada. Ello es lógico si se piensa que el
régimen presidencial se caracteriza por la amplitud de la tarea gubernativa y administrativa del
Presidente, combinada con la autonomía legislativa del Congreso.
Entretanto, en el sistema parlamentario, es compartida la facultad de iniciativa de la legislación entre
el Gobierno y el Congreso, aunque en el hecho prime la emanada del Ejecutivo, por cuanto éste,
ejercido por el Gabinete, cuenta con respaldo mayoritario en las Cámaras, de manera que los
representantes populares que conforman la minoría en éstas, carecen en la práctica de la posibilidad
de que sus proyectos se transformen en textos legales, en tanto que quienes integran la mayoría, para
lograr que prevalezcan sus aspiraciones procuran su patrocinio por el Gobierno. En los regímenes
parlamentarios es muy poco frecuente por eso que se conviertan en leyes las iniciativas de los
congresales.

Como puede verse, al otorgarse facultad general y, en muchas importantes materias, exclusividad de
iniciativa al Presidente, la Constitución de 1980 se aparta en aspecto relevante del tipo presidencial de
gobierno e instaura el hibridismo jurídico-político instituido en 1925 y exagerado en 1980.

53.Expresión de la iniciativa presidencial en nuestro sistema: los mensajes. La iniciativa de la ley se


atribuye al Presidente de la República en consideración, sin duda, a que él, al suponérsele disponer de
una visión objetiva más completa y actualizada de los problemas nacionales, puede estimarse como
especialmente apto para discurrir las mejores fórmulas encaminadas a solucionarlos.

El mensaje deberá contar con la firma del Presidente de la República y la del Ministro o de los
Ministros llamados a suscribirlo, atendida la respectiva materia de la proposición.

Explicamos en su oportunidad cómo, según la actual Carta, no es requisito esencial para que toda
orden del Presidente de la República deba ser obedecida que tenga su firma, en tanto que, por otra
parte, puede haber actos del Presidente que lleven exclusivamente la firma del Ministro que suscribe
por orden suya. Ambas situaciones se deducen de la propia letra del art. 35 de la Constitución (véase
tomo V, Nº 74).

Pues bien, para que exista iniciativa legislativa formal del Jefe del Estado es, a nuestro juicio, evidente
que deba contar con la firma tanto suya como con la del respectivo Ministro.

Se trata, en efecto, de un acto mediante el cual se hace uso de una facultad propia suya, la que, dada
su naturaleza, debe ejercerse constatándola por escrito; su firma ha de ser autentificada por el
Ministro correspondiente no sólo para precisar las responsabilidades consiguientes, sino para
solemnizar la actuación, exhibiéndose así que no es particular o privada suya sino oficial y pública. Por
lo tanto, un proyecto que contuviera exclusivamente la firma del Presidente de la República o sólo la
de un Ministro no importaría iniciativa del Presidente.

Es oportuno plantearse si, cuando en el curso de la tramitación de un proyecto de ley, el Presidente de


la República deba formular indicaciones -situación que se produce constantemente en virtud de que
todo proyecto puede ser objeto de adiciones o correcciones en el Senado o en la Cámara (art. 66)-,
ellas pueden suscribirse exclusivamente por el Ministro, en representación suya. Pues bien, se había
entendido que bastaba, para entender presentada una indicación, la firma del Ministro, y así durante la
vigencia de la Carta de 1925 el art. 123 del Reglamento de la Cámara de Diputados reconocía
explícitamente la facultad de los secretarios de Estado de formularlas (art. 123).

Con motivo de un proyecto de ley patrocinado por el Presidente Patricio Aylwin, ya despachado por el
Parlamento, que pretendía incorporar un artículo a la ley orgánica del Congreso Nacional Nº 18.918,
encaminado a permitir a los Ministros de Estado suscribir indicaciones durante el proceso de formación
de la ley, el Tribunal Constitucional, en fallo de 16 de abril de 1991 (rol 122), declaró que el proyecto
era inconstitucional. Este sostuvo que la facultad de formular indicaciones es propia del Jefe del
Estado, no participando sus Ministros en el ejercicio de las atribuciones legislativas del Presidente sino
en los casos que expresamente la Constitución señala y careciendo de atribución para delegar en ellos.

El problema surgió indiscutiblemente como resultado del funcionamiento de las Cámaras en


Valparaíso, que contribuyó a dificultar el contacto directo e inmediato del Presidente con los Ministros
que estén actuando en el Congreso, ya que cuando el Jefe del Estado y sus secretarios actúan en el
mismo lugar, la suscripción de los documentos por aquél puede efectuarse con mucha mayor
expedición y prontitud.
El mensaje suele ser precedido por una exposición de motivos, en la que el Jefe del Estado explica las
razones que le llevan a solicitar la dictación de las normas que somete a la deliberación de las Cámaras.
Tal antecedente, según su consistencia y solidez, alcanzará mayor o menor repercusión en la historia
fidedigna del mandato, una de las pautas de interpretación utilizables para precisar el exacto sentido
de una expresión oscura de ella (art. 19 del Código Civil). Es famoso, por su sabiduría, el Mensaje, obra
de Andrés Bello, con que el Presidente Manuel Montt recomendó el 22 de noviembre de 1855 la
aprobación del Código Civil.

54.Alcance general de la iniciativa presidencial. El Presidente de la República está habilitado para iniciar
todas las leyes, de cualquier clase y sobre cualquier asunto que sean. No hay mandato alguno que
establezca o importe excepción a esa regla general.

Al contrario, numerosísimos proyectos sólo pueden ser iniciados por el Presidente de la República,
como se pondrá de relieve más adelante.

Cuando la iniciativa compete al Jefe del Estado, ha de concretarse en forma explícita y directa,
suscribiendo él mismo el correspondiente documento que la exprese, no bastando, pues, una
formulación indirecta, como sería la de incluir simplemente la materia en el oficio de convocatoria o
requerir su urgencia para tratarla. Así lo interpretó la Cámara de Diputados aprobando el 16 de agosto
de 1949 el dictamen de su Comisión, fechado el 30 de abril de 1947.

Según el Reglamento del Senado, cuando las indicaciones que se formulen durante la discusión general
de un proyecto afecten de cualquier modo materias cuya iniciativa competa únicamente al Presidente
de la República o sean de sus facultades exclusivas, no serán tomadas en cuenta ni siquiera para el solo
efecto de ponerlas en su conocimiento (art. 118, inciso final).

55.Iniciativa exclusiva del Presidente. La órbita de competencia de la iniciativa exclusiva del Presidente
fue ampliándose a lo largo de la vigencia de la Constitución anterior.

En la Carta de 1833 tan sólo la declaración de guerra debía proponerse por el Presidente de la
República a la aprobación o rechazo del Congreso, pero importaba la materia atribución exclusiva suya
y no asunto de ley.

En la Constitución de 1925 el pronunciamiento bélico se incluyó entre las materias de ley (arts. 44, Nº 1
y 72, Nº 5) y se dispuso además que "los suplementos a partidas o ítem de la Ley General de
Presupuestos sólo podrán proponerse por el Presidente de la República".

Si a esta última regla se une la de que, según el Nº 4 del art. 44, respecto de la Ley Anual de
Presupuestos, competía también al Presidente el aumento de los gastos variables o la alteración del
cálculo de entradas, se completa la enunciación de los casos de iniciativa que se reservaban al Jefe del
Estado al dejar de regir la Carta de 1925.

El desorden administrativo y económico siguiente a la entrada en vigencia de la Constitución de 1925,


fue atribuido, en amplios sectores de la ciudadanía, principalmente a las iniciativas de los congresales,
que, según sus críticos, se veían obsesionados por formularlas inspirados en afanes demagógicos de
conquista del electorado y se mostraban despreocupados de la suerte de los negocios del Estado y de
sus finanzas.

La convicción de que, privando de derecho de iniciativa a los representantes populares en los órdenes
administrativo y financiero, se daría un gran paso para su fortalecimiento, fue la idea central que
inspiró la primera reforma de que fue objeto el texto de 1925.

Mediante la ley 7.727, de 23 de noviembre de 1943, en efecto, impulsada vigorosamente por el


Presidente Juan Antonio Ríos y por su Ministro de Justicia Oscar Gajardo Villarroel, se restringió la
iniciativa parlamentaria en materia de gastos públicos, reservándose con exclusividad al Presidente las
materias indicadas en el inciso 3º agregado al art. 45:
"Corresponderá, asimismo, al Presidente de la República, la iniciativa para alterar la división política o
administrativa del país; para crear nuevos servicios públicos o empleos rentados y para conceder o
aumentar sueldos o gratificaciones al personal de la Administración Pública, de las empresas fiscales y
de las instituciones semifiscales. El Congreso Nacional sólo podrá aceptar, disminuir o rechazar los
servicios, empleos, emolumentos o aumentos que se propongan. No se aplicará esta disposición al
Congreso Nacional ni a los servicios que de él dependan."

La interpretación de la norma transcrita dio lugar a algunas dudas.

La principal de ellas se centró en dilucidar si la voluntad del constituyente era restringir la libertad
parlamentaria incluso de las leyes relativas a "jubilaciones, montepíos y pensiones", extensión que
había sido propuesta explícitamente en el curso de la tramitación de esa reforma pero que, en
definitiva, no se había incorporado a ella.

Una Comisión Mixta de diputados y senadores, en informe de 11 de septiembre de 1944, acogió la


interpretación restrictiva para los parlamentarios y tal dictamen fue confirmado por otros de la
Comisión pertinente del Senado de 22 de junio y 1º de agosto de 1945 y por la Cámara de Diputados, al
aprobar semejante comprensión expresada en las proposiciones de su respectiva Comisión de 20 de
junio de 1951 y 17 de septiembre de 1953.

Sin embargo, no obstante que la Comisión pertinente del Senado, al informar, el 13 de septiembre de
1960, reiteró tal interpretación, las Cámaras aprobaron, en la misma oportunidad, un proyecto de ley
de la especie iniciado por los parlamentarios, proyecto que el Presidente vetó y con motivo del cual no
hubo insistencia, por no reunir el Senado quórum suficiente para ello.

Por otra parte, la Comisión competente de la Cámara, en informe de 17 de enero de 1961, propugnó
con vigor la tesis de que la Constitución mantenía, como facultad parlamentaria, la de iniciar proyectos
de ley de jubilaciones, montepíos y pensiones de carácter general.

En cuanto a las pensiones de gracia u otros beneficios de carácter particular, después de la reforma de
1943 se siguieron otorgando, entre tanto, por iniciativa de los parlamentarios, con tal profusión que
mereció fuertes críticas al comprometer sumas considerables del ejercicio presupuestario.

Tanto la extensión interpretativa que quedó anotada como la orientación de los cambios introducidos
en 1943, no fueron suficientes, en razón de la limitación de sus términos, para lograr los objetivos
perseguidos por la reforma constitucional. Ello fue afirmando, cada vez con más fuerza, en sectores
importantes de la opinión nacional, que se expresó de modo reiterado y elocuente, y en forma especial
y vigorosa por los diversos Jefes de Estado que se sucedieron en el mando, la convicción de propugnar
una nueva y más amplia reforma de la Carta.

El problema surgido, en razón de la discrepancia de criterios entre el Ejecutivo y el Congreso, se fue


haciendo más grave durante la Presidencia de Jorge Alessandri, en razón del carácter independiente
que éste quiso dar a su candidatura y a su gestión, no obstante el apoyo oficial que para su exaltación
recibiera de los partidos liberal y conservador, cuyo criterio se vio en la necesidad de respetar para
obtener la aprobación de sus iniciativas. La adhesión de éstos fue más difícil aun después de las
elecciones parlamentarias de 1961, porque no disfrutó desde entonces el señor Alessandri ni siquiera
de más del tercio de una de las Cámaras que le hubiera permitido hacer triunfar sus puntos de vista. Se
encontró forzado en tal emergencia a promulgar numerosas leyes que, a su juicio, conducían a la
imposibilidad de realizar una gestión gubernativa fructífera.

En el Mensaje con el cual Jorge Alessandri envió el 24 de julio de 1964 al Congreso Nacional su
proyecto de reforma constitucional, expresó:

"Lo que ha ocurrido después de la modificación de 1943 ha puesto en evidencia que en realidad se
necesita ir a cambios mucho más radicales, que corrijan el mal en su origen".

"Aquellas prácticas inconvenientes que antes ejercitó el Congreso en la ley de Presupuestos, se hacen
sentir hoy en día en todos los proyectos que el Ejecutivo somete a su consideración, especialmente en
los de orden social, previsional, financiero, tributario y otros, aparte de que muchas veces los
parlamentarios toman directamente la iniciativa de proyectos de ley sobre estas materias, que
producen efectos aun peores. Cada proyecto es objeto de cientos de indicaciones que desnaturalizan
su finalidad, que destruyen otras legislaciones vigentes y que involucran toda clase de materias
absolutamente ajenas al proyecto mismo."

El señor Alessandri destacó en esa oportunidad los intentos de mejorar remuneraciones prescindiendo
de la iniciativa presidencial y puso de relieve el destrozo que los parlamentarios hacían de los
proyectos del Ejecutivo y la exageración con que se otorgaban pensiones de gracia.

"Las consecuencias de todas estas iniciativas -continuó diciendo el señor Alessandri- y de los errores
que puedan significar recaen sobre el Presidente de la República, a quien corresponde la
administración financiera y económica de la Nación. Si éste tiene la responsabilidad exclusiva de su
manejo, lo lógico es que los parlamentarios no tengan derecho alguno de iniciativa en esta materia y
que ella le pertenezca exclusivamente al Jefe del Estado."

El proyecto enviado por su sucesor Eduardo Frei Montalva, el 30 de noviembre de 1964, contiene una
proposición análoga, aunque más restringida que la aconsejada por el señor Alessandri (véase tomo V,
Nº 109).

Este proyecto de reforma, que fuera detenido en el Senado, fue sometido al examen de una Comisión
especial, en la cual no se alcanzó a analizar específicamente el punto.

En la segunda amplia iniciativa enviada el 17 de enero de 1969 por el Presidente Frei Montalva se
expresaron, en su exposición de motivos, criterios similares a los desarrollados en 1964 (véase tomo V,
Nº 109).

Conviene destacar en el primer informe, elaborado por la Comisión pertinente de la Cámara de


Diputados, el reconocimiento de que "asimismo, otro de sus fundamentos es liberar al Parlamento de
los bloques de presión que actúan sobre él desde distintos niveles y que tienden a obtener normas
legales de excepción, que producen un desquiciamiento y anarquía de los planes de acción y sistemas
preestablecidos".

En definitiva, la ley 17.284 de 1970 dispuso, concretando esta segunda ampliación del campo de la
iniciativa presidencial legislativa:

"Corresponderá exclusivamente al Presidente de la República la iniciativa para proponer suplementos a


partidas o ítem de la Ley General de Presupuestos; para alterar la división política o administrativa del
país; para suprimir, reducir o condonar impuestos o contribuciones de cualquier clase, sus intereses o
sanciones, postergar o consolidar su pago y establecer exenciones tributarias totales o parciales; para
crear nuevos servicios públicos o empleos rentados; para modificar las remuneraciones y demás
beneficios pecuniarios del personal de los servicios de la administración del Estado, tanto central como
descentralizada; para fijar los sueldos o salarios mínimos de los trabajadores del sector privado,
aumentar obligatoriamente remuneraciones y demás beneficios económicos o alterar las bases que
sirven para determinarlos; para establecer o modificar los regímenes previsionales o de seguridad
social; para conceder o aumentar, por gracia, pensiones u otros beneficios pecuniarios, y para
condonar las sumas percibidas por concepto de remuneraciones u otros beneficios económicos,
pensiones de jubilación, retiro o montepío o pensiones de gracia. No se aplicará esta disposición al
Congreso Nacional y a los servicios que de él dependan."

"El Congreso Nacional sólo podrá aprobar o rechazar, o disminuir en su caso, la modificación de la
división política o administrativa, los servicios o empleos y los beneficios pecuniarios a que se refiere el
inciso anterior."

La Constitución de 1980 mantiene y amplía la órbita de materias que quedaron de iniciativa exclusiva
del Presidente en la Constitución de 1925 luego de la reforma de 1970. Preparándose la actual Carta, el
informe de la Comisión Ortúzar expresa que "El anteproyecto otorga, asimismo, especiales
atribuciones al Presidente de la República para ejercer la administración económica del país [?] Al
efecto como se verá al tratar de las atribuciones de carácter legislativo del Presidente de la República-,
amplía considerablemente la iniciativa exclusiva del Presidente de la República en todas aquellas
materias administrativas, económicas, financieras, previsionales y otras que, en general, pueden
importar gastos al erario".

El Consejo de Estado extendió aun más el campo de la iniciativa presidencial, explicando que "para
desterrar de nuestra política otro mal gravísimo [?] la irresponsabilidad parlamentaria [?] agravada
(pese a las muy esforzadas y laudables iniciativas en contrario desplegadas por algunos Presidentes de
la República) por las facilidades que la distorsión de los textos constitucionales vigentes hasta ayer les
brindaban, en sus pretensiones de coadministrar el Estado, de intervenir en el manejo de la hacienda
pública y de entrometerse en los mecanismos financieros" y entre las bases esenciales del Orden
Público Económico trata de las relacionadas en el gasto público, expresando: "Se ha reservado toda
iniciativa en la materia al Presidente de la República, quien, como administrador del Estado y para
poder realizar una gestión útil, debe tener en la materia una exclusividad absoluta, de manera que sus
medidas no se vean, como ocurrió tan a menudo en el pasado, entrabadas o enteramente desfiguradas
y anuladas, por indicaciones carentes de estudio, imprudentes o simplemente demagógicas".

Los incisos 3º, 4º y 5º del art. 62 disponen hoy que:

"Corresponderá al Presidente de la República la iniciativa exclusiva de los proyectos de ley que tengan
relación con la alteración de la división política o administrativa del país, o con la administración
financiera o presupuestaria del Estado, incluyendo las modificaciones de la Ley de Presupuestos, y con
las materias señaladas en los números 10 y 13 del artículo 60".

"Corresponderá, asimismo, al Presidente de la República, la iniciativa exclusiva para:

"1º Imponer, suprimir, reducir o condonar tributos de cualquier clase o naturaleza, establecer
exenciones o modificar las existentes y determinar su forma, proporcionalidad o progresión;"

"2º Crear nuevos servicios públicos o empleos rentados, sean fiscales, semifiscales, autónomos, de las
empresas del Estado o municipales, suprimirlos y determinar sus funciones o atribuciones;"

"3º Contratar empréstitos o celebrar cualquiera otra clase de operaciones que puedan comprometer el
crédito o la responsabilidad financiera del Estado, de las entidades semifiscales, autónomas, de los
gobiernos regionales o de las municipalidades, y condonar, reducir o modificar obligaciones, intereses
u otras cargas financieras de cualquiera naturaleza, establecidas en favor del fisco o de los organismos
o entidades referidos;"

"4º Fijar, modificar, conceder o aumentar remuneraciones, jubilaciones, pensiones, montepíos, rentas
o cualquier otra clase de emolumentos, préstamos o beneficios al personal en servicio o en retiro y a
los beneficiarios de montepíos, en su caso, de la administración pública y demás organismos y
entidades anteriormente señalados, como asimismo fijar las remuneraciones mínimas de los
trabajadores del sector privado, aumentar obligatoriamente sus remuneraciones y demás beneficios
económicos o alterar las bases que sirvan para determinarlos; todo ello sin perjuicio de lo dispuesto en
los números siguientes;"

"5º Establecer las modalidades y procedimientos de la negociación colectiva y determinar los casos en
que no se podrá negociar, y"

"6º Establecer o modificar las normas sobre seguridad social o que incidan en ella, tanto del sector
público como del sector privado."

"El Congreso Nacional sólo podrá aceptar, disminuir o rechazar los servicios, empleos, emolumentos,
préstamos, beneficios, gastos y demás iniciativas sobre la materia que proponga el Presidente de la
República."
No sería del caso comentar separada y especialmente aquí cada una de las materias en las que se
proyecta el amplísimo ámbito reservado a los mensajes del Ejecutivo: ello se practicó en el análisis de
los temas pertinentes (véase tomo V, Nos 110 a 128).

Baste hacer presente ahora que si se restan de la esfera confiada al legislador, en virtud del art. 60 y de
los demás particulares que la configuran, las materias reservadas al Jefe del Estado, se concluye que el
saldo de iniciativa común queda reducidísimo tanto en orden a su cantidad como a su trascendencia.

Lo que en 1925 pudo estimarse como muy excepcional -dos o tres asuntos reservados a la iniciativa
exclusiva del Jefe del Estado- ha cambiado en ciento ochenta grados al venirse a transformar como lo
excepcional aquello que puede ser propuesto por mensaje o por moción parlamentaria.

56.Origen. Regla general y excepciones. El art. 62 trata también, además de la iniciativa, del origen de
la ley, elemento que no mira ya al autor habilitado para presentarla, sino a la rama legislativa en la que
ha de comenzar su tramitación.

"Las leyes pueden tener origen en la Cámara de Diputados o en el Senado”

Esta regla general, incluida ya en la Constitución de 1833 y mantenida en la de 1925, consagra la


igualdad sustancial de una y otra rama del Congreso Nacional en su concurrencia a la función
legisladora. El propósito de convertir al Senado exclusivamente en Cámara revisora no se impuso,
como vimos, en 1980 (véase Nº 50). La equivalencia colegisladora de ambas corporaciones se confirma
al disponer el art. 66 que los proyectos de ley pueden ser objeto de observaciones "tanto en la Cámara
de Diputados como en el Senado".

El principio de igualdad de ambas asambleas admite, sin embargo, asimismo desde la Constitución de
1833, excepciones que se conservan sustancialmente en el inciso 2º del art. 62:

"Las leyes sobre tributos de cualquier naturaleza que sean, sobre los presupuestos de la administración
pública y sobre reclutamiento, sólo pueden tener origen en la Cámara de Diputados. Las leyes sobre
amnistía y sobre indultos generales sólo pueden tener origen en el Senado".

La ley 18.918, orgánica del Congreso, deduciendo consecuencias lógicas de la regla constitucional,
dispone que "todo proyecto deberá presentarse en la Cámara donde pueda tener origen y, en el caso
de las mociones, en la corporación a la que pertenezca su autor" (art. 12); en ningún caso se dará
cuenta de mociones que se refieran a materias que, de acuerdo con la Constitución, deben originarse
en la otra Cámara (art. 13, inc. 2º, ratificado en el art. 80, inc. 1º del Reglamento del Senado).

Razones históricas que ya recordamos (tomo I, Nº 254) explican las excepciones que se establecen
respecto de la regla común, conforme a la cual en cualquiera de las dos asambleas puede comenzar
válidamente la tramitación de la ley. El papel primordial que llenó la representación popular, desde sus
lejanos orígenes en la Carta Magna, fue la aceptación por ella de las cargas pecuniarias o personales
solicitadas por el rey, casi siempre con miras a procurarle los medios requeridos para conducir la
guerra con monarcas o príncipes rivales. La Cámara de los Comunes fue siempre representativa y cada
vez con más amplitud elegida por el pueblo; a ella incumbía la tarea principal en estos aspectos, al
punto que, desde la reforma de 1911, las leyes calificadas como financieras por su propio speaker no
requieren del consentimiento de la Cámara de Lores. Ambos asuntos -presupuestos y tributos-,
ampliamente vinculados entre sí, constituyen tal vez los temas de mayor preocupación que proyecta
sobre los gobernados el desempeño del poder.

La primera excepción se refiere a "las leyes sobre tributos de cualquier naturaleza", expresión
coincidente con el principio de la legalidad del gravamen establecido en el art. 19, Nº 20.

Se reserva, evidentemente, a la Cámara de Diputados no sólo el establecimiento del tributo sino todo
lo tocante al mismo, como su supresión, repartición, determinación de su proporcionalidad o
progresión, condonación del pago o consolidación de lo adeudado, exenciones tributarias totales o
parciales, etc.
Deben tener también origen exclusivo en la Cámara de Diputados las leyes "sobre los presupuestos de
la administración pública".

La segunda excepción comprende tanto la Ley de Presupuestos, reglamentada en el art. 64, como la
iniciativa para sus modificaciones, incluso la que implique el ejercicio de la facultad de proponer
suplementos a partidas o ítem de esa misma ley, entregada a la exclusividad del Presidente de la
República (art. 62, inc. 3º). El mandato del inciso 2º del art. 62, al decir "de cualquiera naturaleza" ha
de relacionarse con lo que disponen el art. 19, Nº 20 (régimen de los tributos) y el Nº 1 del inciso 4º del
art. 62 (iniciativa legal exclusiva sobre ellos).

Deben tener origen en la Cámara de Diputados -tercera excepción- las leyes sobre reclutamiento, que
son aquellas mencionadas en el inc. 2º del art. 22, según el cual "el servicio militar y demás cargas
personales que imponga la ley son obligatorios en los términos y formas que ésta determine".

En el Senado -cuarta y última excepción- deben, en fin, principiar su tramitación los proyectos sobre
amnistía, de carácter ya general ya particular, y aquellos sobre indultos generales (art. 60, Nº 16). Los
indultos particulares se decretan por el Presidente de la República conforme a una preceptiva general
(art. 32, Nº 16), salvo el de quienes hubieren sido condenados en juicio político, los cuales sólo pueden
ser indultados por el Congreso (ídem), los de carácter general requieren la dictación de ley (art. 60, Nº
16); el comentario sobre ambas instituciones se realiza más adelante en este mismo volumen (Nos 139
a 152).

Se supone que el Senado, corporación calificada de moderadora, se halla en mejor situación de


determinar con prudencia el momento y las condiciones en que convenga aprobar leyes de
pacificación, como son las de indultos generales y amnistías.

57.La idea matriz como determinante del origen. Al definir, tratándose de determinado proyecto, si
queda comprendido dentro de la regla general de la equivalencia colegisladora de ambas Cámaras o en
la esfera particular reservada a la exclusividad de una u otra, han de ponderarse las ideas
fundamentales o matrices que lo inspiran.

Si el contenido único del proyecto incide en materia reservada a su indudable origen en la otra rama,
se enviará al archivo, y así lo propondrá el presidente de la corporación al darse cuenta de él. No
podrá, por cierto, tomar él solo tal decisión sino disponiéndolo en la cuenta.

Ocurre a menudo que un mismo proyecto envuelve pluralidad de ideas fundamentales; pues bien, por
la circunstancia de que una de éstas se comprenda en la órbita reservada a la exclusividad de la otra
Cámara, no se justifica el archivo de la iniciativa en caso de que otra u otras de sus ideas
fundamentales que se desarrollan en el proyecto y en las cuales sea competente la Cámara mantienen
su razón sustancial, con abstracción de los aspectos en los cuales el origen compete a la otra rama.

No está constitucionalmente prescrito, en efecto, que cada iniciativa se ciña a una sola materia
fundamental y, al contrario, la pluralidad preceptiva inspiradora resulta admitida.

En consecuencia, si respecto de determinado proyecto es posible concebir con autonomía su viabilidad


sustancial, sujetándola a ideas y preceptos no vinculados necesariamente a materias de origen
exclusivo en la otra Cámara, podría, sin duda, continuar su tramitación en aquella en que se presentó a
fin de que ella se pronuncie en los aspectos no afectados directamente por la norma que causa el
problema. En la práctica, en tal eventualidad, en el segundo trámite, que debe entonces
necesariamente correr en la otra rama, podía incorporarse, antes de la reforma constitucional de 1970,
la idea que sólo correspondía originar en ésta.

Sin embargo, como consecuencia de la ley 17.284 de 1970 y conforme igualmente con la actual Carta,
no es factible, desde entonces, proceder así, puesto que el precepto del art. 62 prohíbe la
consideración en la Cámara revisora de adiciones o correcciones que digan relación directa con las
ideas matrices o fundamentales que debieron originarse en ella; el cuerpo normativo venido de la
primera Cámara no puede, en efecto, contener una idea matriz o fundamental referida a materia
legislativa de forzoso origen en la revisora; en tal hipótesis no habría debido cursarse en la de origen.
He aquí otros problemas que, de surgir, podrían fundar cuestiones susceptibles de someterse a la
decisión del Tribunal Constitucional, por alguno de los órganos autorizados para ello.

58.Génesis del art. 66, inc. 1º. El art. 66 dispone:

"Todo proyecto puede ser objeto de adiciones o correcciones en los trámites que corresponda, tanto
en la Cámara de Diputados como en el Senado, pero en ningún caso se admitirán las que no tengan
relación directa con las ideas matrices o fundamentales del proyecto".

El precepto se origina sustancialmente en el inciso 1º del art. 48 que introdujera la ley 17.284 a la Carta
de 1925, confirmado sin modificaciones en el texto promulgado en 1980, aunque a éste se le agrega
"en los trámites que corresponda".

El Consejo de Estado había incorporado la siguiente segunda oración al precepto, suprimida mediante
el plebiscito de 1989:

"El Presidente de la respectiva Corporación o Comisión y el o los autores de la indicación o corrección


formulada en contravención a esta norma, sufrirán la sanción establecida en el art. 57, inciso sexto, de
esta Constitución."

Como efecto de la oración suprimida, cesaba en su función el parlamentario que, ejerciendo el cargo
de presidente de la respectiva corporación o comisión, admitiera a votación una moción o indicación
contraria a la Ley Fundamental si así lo decidiera el Tribunal Constitucional, e igual sanción pesaba
sobre el autor de la moción o indicación referida.

La norma que, como resultado de la supresión anotada, tiene actual vigencia, comprende, según su
letra, dos reglas: una, referida a la facultad de formular indicaciones, la otra, dirigida a marcar el límite
de tal atribución.

Como, según acaba de recordarse, la sustancia preceptiva proviene en ambos aspectos de la reforma
de 1970, su mejor comprensión requiere informarse acerca de su historia.

La redacción primitiva de la Constitución de 1925 contemplaba, en efecto, en forma explícita, la


posibilidad de que un proyecto de ley pudiera ser corregido o alterado por la Cámara revisora, y
enunciaba las reglas que, en tal hipótesis, debían observarse. Tomando en cuenta la amplitud de la
norma constitucional que lo permitía, fue introduciéndose el hábito de agregar, en el curso de las
diversas etapas de su gestación, nuevas concepciones y nuevos preceptos al mensaje o moción
primitivo; ello provocó vigorosas críticas, en razón de que, por tal vía, un mismo cuerpo normativo
incorporaba pluralidad de materias no contempladas al comienzo, a menudo de escasa o ninguna
vinculación sustantiva con la proposición inicial. Ello conducía, con frecuencia, a que se alejaran
pronunciadamente las normas en definitiva aprobadas de aquellas que propusiera el autor de la
moción o mensaje originario.

A fin de impedir práctica tan negativa, se incorporaron a los reglamentos de las Cámaras preceptos
según los cuales "sólo serán admitidas (las indicaciones) cuando digan relación con las ideas matrices o
fundamentales de un proyecto" (art. 125 del Reglamento de la Cámara de Diputados y art. 101 del
Reglamento del Senado).

Se explica por lo expuesto que, en el proyecto de reforma constitucional de la Carta de 1925, enviado
por el Presidente Frei Montalva al Congreso el 1º de enero de 1969, se propiciara introducir, como
inciso primero del art. 48: "Todo proyecto puede ser objeto de adiciones o correcciones tanto en la
Cámara de Diputados como en el Senado, pero en ningún caso podrán admitirse las que no digan
relación con las ideas matrices o fundamentales del proyecto". La Cámara aprobó la modificación
agregándole "y con las materias específicas que contiene".

La oración que se proponía añadir fue suprimida por el Senado en el segundo trámite, colocándose, en
tanto, en éste, como inciso final del art. 53 -pero referido específicamente sólo respecto del veto
presidencial- que "en ningún caso se admitirán las observaciones que no digan relación directa con las
ideas matrices o fundamentales del proyecto".

En el curso de la tramitación del mencionado proyecto de reforma, durante la discusión particular


sostenida en la Cámara, se advirtió, especialmente por el diputado Carlos Tejeda -luego de recordar
que por unanimidad podía no aplicarse el Reglamento de la Cámara-, que "Esta facultad reviste mucha
importancia cuando se trate de asuntos graves y urgentes cuya solución no admite espera. No se
puede presumir que los parlamentarios no van a tener el criterio suficiente como para hacer buen uso
de la suspensión de la aplicación del Reglamento. En determinados casos ésta es una diferencia
fundamental". Como puede verse, el diputado Tejeda comprendía que la razón esencial del cambio era
expresión de la desconfianza creada por la actuación del Parlamento (véase Francisco Cumplido, "La
especificación de la ley", en obra colectiva La reforma constitucional de 1970, pág. 186).

El informe de la Comisión de Constitución del Senado, de 1º de septiembre de 1969, explica en estos


términos el alcance de la enmienda: "Se trata de elevar a la categoría de norma constitucional lo que
ya existe en los Reglamentos del Congreso en relación a las indicaciones de los parlamentarios,
ampliando considerablemente el ámbito de aplicación de la norma, que ahora pasa a referirse a las
modificaciones, correcciones y adiciones que se introduzcan a los proyectos en los trámites
constitucionales del proceso de formación de la ley, y no sólo a las indicaciones de los Diputados y
Senadores en cada una de las Cámaras". El dictamen agrega que la Comisión "compartió plenamente la
idea contenida en la modificación constitucional en estudio porque con ella se permitirá mejorar
notablemente la técnica legislativa impidiendo la aprobación de leyes como ha sucedido hasta ahora
que contienen normas sobre numerosas materias que hacen difícil su consulta y engorrosa su
aplicación y cumplimiento, dada la falta de correspondencia entre la materia principal, que sirve de
título a la ley, y la profusa legislación que contiene sobre asuntos que nada tienen que ver con sus
ideas matrices o fundamentales. Este vicio legislativo debe terminar y con ello desaparecer las
llamadas ?leyes misceláneas? que sólo sirven para desprestigiar al Parlamento y su función legislativa".

En el seno de la Comisión de Constitución de la Cámara de Diputados, al estudiarse el mismo proyecto,


que llegaría a ser la ley 17.284, el profesor Francisco Cumplido exponía entre tanto: "Se ordena el
proceso mismo de la formación de la ley al prohibirse la formulación de indicaciones en la sala y al
circunscribirse la materia específica sobre la que va a versar la ley, evitando, lo que es muy común en
nuestra técnica legislativa, que un proyecto de ley contenga materias de las más diversas especies, que
se han transformado prácticamente en ?proyectos de ley misceláneos?, como se les denomina, y que
en el fondo no permiten a la ciudadanía una orientación suficiente, impiden un estudio acabado de la
institución y parece ser que los resguardos que aquí se adoptan en el proyecto de reforma
constitucional satisfacen la exigencia de una técnica legislativa moderna" (véase Carlos Andrade
Geywitz Elementos de Derecho Constitucional Chileno, Editorial Jurídica de Chile, 1971, pág. 454, y
Guillermo Piedrabuena Richard, La reforma constitucional, Ediciones Encina Ltda., 1970, págs. 84 y
siguientes).

En el informe evacuado consecuentemente por la mencionada Comisión se explica: "Esta disposición,


al estar consagrada en la Carta Fundamental, pasa a tener un valor de carácter absoluto, y ninguna
mayoría ocasional o interpretación literal de las normas reglamentarias podrá permitir que se
incorporen indicaciones, correcciones o adiciones ajenas al objetivo fundamental del proyecto" (varios
autores, La reforma constitucional de 1970, Editorial Jurídica de Chile, 1970, pág. 182).

A lo largo de la discusión particular desarrollada en la Cámara, el diputado Gustavo Lorca expresó:


"Para la historia fidedigna de la discusión de esta enmienda, deseo dejar constancia de que esto no es
sólo un impedimento para los parlamentarios, sino que también para el colegislador, en el sentido de
que no puede formular indicaciones ajenas al proyecto en debate” (ídem).

Al discutirse el texto de la ley 17.284 en la Comisión Ortúzar, para incluirlo en la nueva Carta, se reiteró
la letra del inciso primero del art. 48 de la anterior, ya transcrito, suprimiendo la expresión "en ningún
caso" y empleando, en su lugar, con significado análogo, el término "sólo" (sesiones 349, pág. 2154;
350, págs. 2165 y 2166 y 351, págs. 2175 a 2177). En el informe del Consejo de Estado se restableció,
no obstante, la expresión "en ningún caso".
La Comisión Ortúzar agregó al precepto la expresión "en los trámites que corresponda" y la Junta de
Gobierno sustituyó la palabra "digan" por "tengan".

Mientras tanto, tratando del veto presidencial, la Comisión Ortúzar ratifica también la redacción, pero
agregando: "a menos que hubieren sido consideradas (las ideas matrices o fundamentales) en el
mensaje respectivo".

59.Esfera de aplicación de la primera parte del precepto. Como anunciamos, el art. 66 sienta, en primer
término, la regla general: "Todo proyecto puede ser objeto de adiciones o correcciones en los trámites
que corresponda, tanto en la Cámara de Diputados como en el Senado”

Analicemos particularmente cada uno de los elementos del precepto.

En primer término, el constituyente expresa que el mandato rige respecto de "todo proyecto". "Todo
proyecto" quiere comprender también cualquiera que sea el autor de la iniciativa, el Presidente o los
parlamentarios; cualquiera que sea la Cámara de origen; y, en fin, tanto los que se propongan en
relación con las leyes comunes, que no tengan ninguna especialidad formal, como respecto de aquellas
que en razón de su materia revisten ciertas particularidades, como ocurre con las interpretativas,
orgánicas constitucionales o de quórum calificado (art. 63), la Ley Anual de Presupuestos (art. 64), la de
delegación de facultades legislativas (art. 61) y la de reforma constitucional (art. 116).

En segundo término, el precepto abarca "las adiciones o correcciones". "Adición" es "acción y efecto de
añadir o agregar", "añadidura que se hace, o parte que se aumenta en alguna obra o escrito". Por su
lado "corrección" es "acción o efecto de corregir o enmendar lo errado o defectuoso". Puede tratarse
ya de la agregación de un elemento; ya del perfeccionamiento del propuesto; ya de la supresión de
determinado requisito; ya, en fin, de la sustitución de uno por otro, o de varios por uno o de uno por
varios, etc.

Pudieron llamarse posiblemente, de modo más comprensivo, adecuado y con alcance genérico,
"enmiendas" o "modificaciones", vocablos también muy exactos que se usan luego, respectivamente,
en los incisos 1º y 2º del art. 68, para significar la amplia voluntad del constituyente de permitir todo
cambio que persiga alterar el texto de la iniciativa, que agregue o suprima un elemento, sustituya o
varíe en cualquier forma el que figura en el mensaje, moción o texto en curso de aprobación.

En tercer lugar, la Ley Fundamental autoriza proponer adiciones o correcciones "en los trámites que
corresponda", o sea, con la oportunidad debida, en las diversas etapas en las que se contempla su
posibilidad de proponerlas según el curso del proceso, durante la aprobación por las Cámaras, o en el
pronunciamiento de los informes de una comisión mixta, o en la consideración de los vetos, todo
conforme con las disposiciones reglamentarias pertinentes y con las decisiones que vayan
adoptándose.

En cuarto lugar, la voluntad del constituyente es que la regla rija "tanto en la Cámara de Diputados
como en el Senado", con lo cual una vez más se afirma la equiparidad fundamental de la potencialidad
decisoria de una y otra Corporación.

Es pertinente hacer notar que no se prefirió decir que la regla se aplicaba "tanto en la Cámara de
origen como en la revisora", para manifestar que tiene vigencia tanto cuando el Senado actúa como
revisor de un proyecto que hubo de iniciarse en la Cámara de Diputados, como cuando la Cámara de
Diputados revisa un proyecto que ha tenido que comenzar su tramitación en el Senado.

60.Relación de las indicaciones con las ideas matrices de un proyecto. Sentado su campo de aplicación,
la regla básica añade: "pero en ningún caso se admitirán las (adiciones o correcciones) que no tengan
relación directa con las ideas matrices o fundamentales del proyecto".

Al colocar la expresión verbal pero en ningún caso se admitirán, cuando el constituyente pudo decir
simplemente pero no se admitirán, no lo decidió, según creemos, por simple elegancia formal,
encaminada a evitar la repetición del adverbio "no", sino con el propósito de vigorizar lo prescrito.
A través del énfasis con que se condena, se subraya que lo prohibido no puede admitirse en una ni en
otra Cámara, ni tratándose de adiciones ni de correcciones, ni del diverso origen del proyecto o del
autor de la iniciativa.

El senador Francisco Bulnes propuso establecer que "en ningún caso se admitirán a discusión las
indicaciones" que no dijeran relación con la materia del proyecto: "La Comisión, por unanimidad,
acuerda dejar constancia de que el sentido de los términos empleados en el texto es el de que no serán
admisibles las indicaciones u observaciones extrañas a la materia fundamental del proyecto".

"Esta indicación se rechazó por innecesaria -reitera el segundo informe- ya que la Comisión estima que
con la redacción aprobada queda claramente establecido que no serán admisibles a discusión las
indicaciones, modificaciones u observaciones extrañas a la materia o materias fundamentales de un
proyecto, de modo que no se le pueden introducir por esas vías ideas nuevas que éste no contempla."

Es oportuno precisar el alcance que procede dar al vocablo indicación, que también en esta materia se
emplea. En tal sentido, creemos que el uso de la palabra da a entender que se refiere al texto en el cual
se formaliza cualquier tipo de proposición que parte del supuesto de un documento anterior, mediante
la cual se insta por una adición, supresión, modificación o corrección de cualquiera naturaleza.

Las adiciones o correcciones deben tener "relación directa" con las ideas matrices o fundamentales del
proyecto.

"Relación" es, en su acepción pertinente, "conexión, correspondencia de una cosa con otra" y "directa"
"aplícase a lo que se encamina derechamente a una mira u objeto".

El mensaje del Presidente Frei de 1969 no contenía la adjetivación "directa"; fue propuesta en el
debate sobre la reforma de 1970 por el diputado Hugo Zepeda Coll, explicando que, si no se agregaba,
"en el futuro, con un poco de buena voluntad y de manga ancha, pues todas las cosas se relacionan en
algo con una disposición legal, perfectamente podría decirse así: Concédese un empréstito a la
Municipalidad de Peñaflor, podrían modificarse atribuciones relativas a la Municipalidad de Peñaflor
que no tengan nada que ver con el aspecto económico del empréstito; ¿por qué?, porque lejanamente
existe alguna relación con la materia. En esto quiero ser preciso; la relación tiene que ser directa y, en
consecuencia, inmediata; de tal manera que la disposición legal sea clara. Y cuando uno está frente a
una ley sabe que está frente a una determinada y específica materia".

La "relación directa" debe pues existir entre las adiciones o correcciones que se propongan y "las ideas
matrices o fundamentales del proyecto".

61.Ideas "matrices o fundamentales". ¿Qué se entiende por ideas matrices o fundamentales de un


proyecto?

"Matriz" es la idea principal, materna, entidad principal, generadora de otras; "fundamental" es lo que
sirve de base o es lo principal en una cosa; e "idea" es el plan y disposición que se ordena en la fantasía
para la formación de una obra.

Las puntualizaciones del léxico bastan para concluir que las ideas matrices o fundamentales son
aquellas principales, básicas, de mayor repercusión, de las cuales derivan o pueden provenir las que
son simple desarrollo, complemento, derivación o corolario de la fuerza generadora de las primeras. En
tal sentido el profesor Hernán Molina Guaita las ha caracterizado como las "que sirven de sustentación,
de base (a un proyecto), y en las cuales se apoyan otras ideas, pero de carácter secundarias o
derivadas" (Derecho Constitucional, Concepción, 1995, pág. 371).

Confirma esta interpretación lo que manifestara el fallo del Tribunal Constitucional, de 26 de octubre
de 1972, que lleva las firmas de los señores Rafael Retamal, Jacobo Schaulsohn, Adolfo Veloso e Israel
Bórquez (rol Nº 9, publicado en el Diario Oficial de 6 de noviembre de 1972, incluido en Tribunal
Constitucional de la República de Chile, Editorial Jurídica de Chile, 1973, volumen II, pág. 63):
"12. Que no puede aceptarse la tesis del requerimiento en cuanto que sea el texto del artículo o
precepto legal proyectado que se contiene en una moción o mensaje el que determine por sí solo la
idea matriz o fundamental del proyecto, ya que no puede prescindirse de considerar al efecto, las
razones -causas o propósitos- que invoca el autor como inspiradoras de su iniciativa para recabar la
aprobación del texto que sugiere como norma legislativa en la conclusión de ella. La idea matriz o
fundamental está constituida por la situación, materia o problemas específicos que el autor del
proyecto de ley señale como existentes y a cuya atención, en todas sus implicancias, quiere acudir por
la vía de su potestad normativa legal. La idea matriz es la representación intelectual del asunto que se
quiere abordar, es el problema que se desea resolver. Los textos legislativos son los medios o
instrumentos hipotéticos para lograr la satisfacción de ese objetivo. Estos medios (artículos de ley,
correcciones, adiciones o supresiones) dependen libremente del escogimiento soberano que de ellos
hagan y elaboren los autores del proyecto o de las indicaciones respectivas. La única exigencia formal y
de técnica legislativa [?] consiste en prohibir al parlamentario o al Presidente de la República, como
colegislador, sea durante los trámites del proyecto en el Congreso o en el veto [?] que introduzcan
textos que no vayan dirigidos a abordar el problema o cuestión sustancial que dio origen a la iniciativa
legislativa. Así se explica que puede darse el caso [?] que en definitiva la ley no contenga ninguno de
los artículos propuestos en la moción o mensaje originales y que, sin embargo, por estar las nuevas
normas del articulado destinadas a abordar y enfrentar la cuestión que la motivó, dichos artículos
sustitutivos guardan relación directa con la idea matriz o fundamental. No es el ropaje de los artículos
del proyecto inicial el que fija por sí sólo la o las ideas centrales, éste es un elemento que debe tenerse
en cuenta al examinarse la admisibilidad de las indicaciones, pero tiene relevancia la exposición de
motivos y, de manera accesoria, la esencia o sustancia del asunto de interés que el legislador autor se
ha propuesto encarar y someter al conocimiento, elaboración y aprobación colectiva y final por los
cuerpos colegisladores. Debe estarse, de preferencia, al fondo, y no a las palabras o formas externas.
Se trata de confrontar ideas, concepto abstracto e intelectual, con textos normativos concretos, y no
simplemente confrontar unos artículos con otros en su mera naturaleza formal”.

El Tribunal Constitucional, en sentencia de 26 de septiembre de 1997 (rol 259), sostuvo en su


considerando 16 que "?el mensaje o moción configuran con su respectivo articulado una totalidad que
presume una coherencia interna. Con todo, no puede perderse de vista que en definitiva será el
articulado del proyecto el objeto de la votación en ambas Cámaras y por consiguiente allí deben estar
fielmente vertidas las ideas matrices o fundamentales del proyecto. A mayor abundamiento,
carecerían de todo sentido las explicaciones contenidas en un Mensaje o Moción sin la existencia del
articulado pertinente".

El inciso 3º del art. 23 de la ley orgánica Nº18.918 dispone, por su parte, que "se considerarán como
ideas matrices o fundamentales de un proyecto aquellas contenidas en el mensaje o moción, según
corresponda".

En todo caso, la determinación de las ideas matrices o fundamentales se convierte en una cuestión de
hecho que ha de ponderarse, desde el punto de vista especulativo y racional, vinculada a las
circunstancias que, en la realidad, rodeen la iniciativa que se analiza.

Sin duda que, a fin de procurar precisar el contenido básico y la exacta configuración de la sustancia
normativa del precepto que se propone, se tiende a concretar, en un párrafo específico de los informes
de comisión, la enunciación y descripción de cuáles han de entenderse como las ideas matrices o
fundamentales de la iniciativa en trámite.

62.Pluralidad de ideas fundamentales y prohibición de leyes misceláneas. Explicado ya lo que debe


entenderse por "ideas matrices o fundamentales", ha de subrayarse ahora que "proyecto" ha de
entenderse la iniciativa contenida en el mensaje o moción original, y no en el propuesto en el primer
informe de Comisión en la Cámara de origen, el cual, aunque viene a constituir el primer texto votado,
no es precisamente el proyecto, sin perjuicio de recordar que la Comisión sólo puede propiciar cambios
que estén comprendidos en las ideas matrices o fundamentales desarrolladas en la iniciativa de leyes
sobre la que se dictamina.

Uno de los objetivos primordiales de la reforma de 1970 y reiterado en la actual norma, es propender a
la desaparición de las llamadas leyes misceláneas, cuyo uso generalizado perturbó no sólo el prestigio
del Parlamento, sino el cabal conocimiento de la ley promulgada y su debida interpretación. Se ha
llamado, en efecto, leyes misceláneas a aquellas que comprenden no sólo nuevos preceptos sino
nuevas materias y conceptos extraños a los que se contuvieron en el mensaje o moción de iniciativa.

Obsérvese, sin embargo, que el conocimiento de la clara voluntad del constituyente, de hacer
impracticable la promulgación de leyes calificadas de misceláneas en el sentido indicado, no debe
conducir a la conclusión errónea de sostener que pretende impedir que en el mismo cuerpo inicial se
contengan numerosas ideas matrices o fundamentales; ello es indudablemente aceptable, aunque no
siempre aconsejable. Lo importante es que, hasta donde sea posible, se debatan siempre las mismas
ideas básicas. Sobre el particular la historia del inciso que se comenta es convincente.

En la sesión de la Comisión de la Cámara, celebrada el 27 de marzo de 1969, el diputado señor Tejeda


se manifestó disconforme con el texto que se recomendaba, criticándolo precisamente por impedir
leyes misceláneas, en el sentido de rechazar en el futuro la incorporación de nuevas ideas en el curso
de un proyecto, por un Congreso que carecía ya, a su juicio, de tan pocas oportunidades y formas para
intervenir en la legislación. "Es decir, a veces no hay otro medio que introducir en un proyecto otra
idea nueva, porque el Parlamento tiene iniciativa, tiene la facultad de legislar, pero en el hecho no
puede hacer uso de su facultad. Entonces, es la única oportunidad que tiene para legislar. Lo grave
sería que la Cámara revisora agregara otra disposición, porque ahí se saltaría un trámite constitucional.
La Cámara de Diputados, por ejemplo, tiene una iniciativa. El Senado le agrega otra nueva. Esta nueva
idea nosotros no podemos modificarla. Entonces, eso me parece a mí que debe regir únicamente para
la Cámara revisora".

La recta interpretación del texto vigente es justamente aquella contra la cual pugnaba el señor Tejeda.
Ni siquiera la Cámara de origen puede insertar ideas matrices o fundamentales, por vía de adiciones o
correcciones que no tengan relación directa con las enunciadas en el mensaje o moción de iniciativa.

La posibilidad de plantear pluralidad de materias legislativas, en un mismo mensaje o moción,


armoniza con la intención del constituyente claramente expresada en la historia del precepto en
análisis.

En la sesión de la Comisión respectiva, preparatoria del segundo informe en el Senado, se lee: "El
Secretario señor Jorge Tapia expresa que tal como está redactada la norma no alcanza a un mensaje ni
incluso a una moción que, en su texto original, se refieren a muchas ideas que puedan ser
desconectadas entre sí. La exigencia no consiste entonces en que la moción o mensaje contenga un
proyecto que se atenga a una sola idea central. El señor Aylwin manifiesta que sobre este punto no se
ha legislado. Un proyecto puede contener materias inconexas, pero las indicaciones u observaciones
que se formulen, en el trámite parlamentario, no pueden versar sobre materias no contenidas en el
proyecto original. No se ha tenido presente al legislar esta situación el problema de que un proyecto
deba contener en su inicio sólo ideas conexas. Si la Comisión desea estudiarlo entraría a considerar una
nueva situación que no se ha tenido presente hasta el momento. De manera que un proyecto, iniciado
en mensaje o moción, puede contener muchas ideas, incluso inconexas entre sí, pero a él no se le
pueden introducir, por vía de indicaciones u observaciones, nuevas ideas no contempladas en el
proyecto primitivo".

Conviene insistir en que el art. 70 de la actual Carta contiene por su parte un precepto que establece
que no se admitirán tampoco las observaciones del Presidente al proyecto despachado por el Congreso
que no tengan relación directa con las ideas matrices o fundamentales del cuerpo normativo, como se
reiterará al comentar el citado precepto (véase más adelante Nº 98).

63.Efectos de la constitucionalización de la norma. Puede decirse que el inciso 1º del art. 66 de la


actual Carta, tal como la norma idéntica que introdujera en 1970 la ley 7.284, no era ya una novedad
en nuestro ordenamiento jurídico, en cuanto se contenía anteriormente, con la misma significación, en
los Reglamentos de las Cámaras; su mayor trascendencia deriva por cierto de la inserción de la regla en
la Ley Fundamental.
En el debate producido en 1969, el diputado señor Tejeda recalcó la relevancia de este cambio, en el
sentido de que, si era siempre razonable que la Cámara revisora no introdujera nuevas ideas, no veía la
razón de que, por acuerdo unánime, la Cámara de origen no lo hiciera.

Contestando el senador Hugo Zepeda Barrios, en aquella época explicaba: "En primer lugar, es efectivo
que el Reglamento de la Cámara de Diputados tiene una disposición semejante, pero también es
efectivo, como dice el señor Tejeda, que el Reglamento de la Cámara, permanentemente, y muchas
veces impunemente, es atropellado, facultado por el mismo Reglamento. Eso es lo que se quiere
evitar, pero hay también otra razón. Aquí no se trata de cercenar atribuciones al Parlamento, por mero
capricho, sino que se pretende prestigiar la función parlamentaria a fin de que realmente el Congreso
sea un órgano eficiente y dinámico, un poder del Estado que cumple cabalmente con su función; y
evitar muchas fuentes de desprestigio, que son las que nos amargan permanentemente".

Pues bien, la pertinencia o relación directa entre las "adiciones o correcciones" y las ideas matrices o
fundamentales de un proyecto, se van resguardando a través del debido cumplimiento de las normas
reglamentarias, en el seno de las comisiones y del pleno de las asambleas, por las decisiones de sus
presidentes o de sus respectivas salas.

Es, por otra parte, evidente que, al elevarse el precepto de simple pauta ordenativa de la tarea
parlamentaria a la jerarquía de Ley Fundamental, se transforma cualquier duda relativa a su fiel
cumplimiento en una cuestión de constitucionalidad, que puede ser presentada al Tribunal de tal
jurisdicción, según el art. 82, Nº 2, por alguno de los órganos habilitados para entablarla. Las
oportunidades de promover el requerimiento serán numerosísimas; el problema puede surgir desde
que se estudie en la Comisión para evacuar el primer informe hasta antes de la promulgación de la ley
pertinente.

Al debatirse por primera vez en la Comisión de la Cámara la reforma de 1970, luego de que el Ministro
de Justicia Jaime Castillo admitiera la posibilidad de que los problemas que surgieran podrían
someterse al Tribunal Constitucional, el diputado señor Acevedo planteó los efectos que tendría que
una ley promulgada no se ajustara a esta regla, ante lo cual el diputado señor Fuentes explicó que el
precepto de la Carta de 1925, que consagraba la facultad de declarar la inaplicabilidad sólo regía la
inconstitucionalidad sustantiva o de fondo y no la de forma o adjetiva, en tanto que un defecto de esa
índole configuraba esta última. El asesor jurídico del Ministerio de Justicia Guillermo Piedrabuena
opinó, por su parte, que en el precepto "no se está hablando de los efectos de una ley ya formada, sino
de los efectos que se producen en un proyecto que no puede ser objeto de adiciones o correcciones
que no digan relación con las ideas matrices del proyecto [?] está señalado un problema de
admisibilidad, no de validez de la ley que vaya a dictarse, que se ha apartado de estas materias
fundamentales".

Dictada una ley en la que no se haya respetado el art. 66, por no haberse recurrido previa y
oportunamente a su examen por el Tribunal Constitucional, tal defecto no daría fundamento, a nuestro
juicio, a la deducción de un recurso de inaplicabilidad ni al ejercicio, por la Corte Suprema, de la
facultad de declararla, que le otorga el art. 80; importa, no obstante, tal defecto un vicio formal o
adjetivo, que cualquier tribunal del país está en condiciones de aquilatar y admitir por provocar la
invalidez de la ley que lo infrinja.

Tal es precisamente la consecuencia lógica de haber elevado a jerarquía constitucional esta exigencia
-con anterioridad de raíz puramente reglamentaria-, ya que de tal modo ha desaparecido la razón de la
reserva que antes manifestaban los tribunales ordinarios de admitir la invalidez de una ley cuando ello
importaba desconocer valor a la forma o manera como las ramas legislativas del Parlamento daban
cumplimiento a requisitos de rango reglamentario.

64.La cuenta. Los mensajes o las mociones se reciben por el Secretario de la respectiva Cámara, con el
objeto de que comunique el hecho de su presentación en la cuenta correspondiente al comienzo de la
sesión más inmediata. En ella su Presidente propone a la sala el curso que a la iniciativa ha de darse
según su naturaleza, ajustándose a derecho o a la conveniencia.
"Deberá darse cuenta en sesión de sala de la respectiva Cámara de todo proyecto, en forma previa a su
estudio por cualquier órgano de la corporación", dispone el inciso 1º del art. 13 de la ley 18.918.

Adviértase que toda sesión comienza con la cuenta, no sólo aquellas llamadas ordinarias o
extraordinarias, sino también las calificadas de especiales o pedidas por los mismos parlamentarios.

De ordinario no se da lectura a los documentos dados a conocer en la cuenta; pero, según el


Reglamento de la Cámara de Diputados, a petición de tres jefes de comité, puede acordarse dicha
lectura (art. 97, inc. 4º).

La cuenta, que en algunos países se llama primera lectura, reviste importancia, porque constituye la
advertencia a todos los integrantes de la Corporación del hecho de haberse formalizado el proyecto y
comenzado su proceso formativo, da paso a la preocupación de los congresales y de la opinión pública
en torno a su contenido y permite reflexionar sobre la reacción favorable o adversa que provoque la
iniciativa.

65.Estudio por las comisiones informantes. La discusión puede ser única, lo que ocurre en los asuntos
considerados breves y sencillos a la luz de las normas reglamentarias, y en los cuales el debate es al
mismo tiempo general y particular, efectuado sin informe previo de comisión; general y particular,
aplicable normalmente en todos los asuntos incluidos en el Orden del Día, previo informe de comisión,
según luego detallamos; y, en fin, primera y senguda (art. 127 del Reglamento de la Cámara y 117 del
Reglamento del Senado), en las situaciones excepcionales que indica el Reglamento (art. 128 del
Reglamento de la Cámara).

En principio, cuando se trata de proyectos de ley que revisten trascendencia o versan sobre cuestiones
que deben analizarse con detenimiento, no resulta adecuado que en la misma sesión en la que se da
cuenta del proyecto se delibere de inmediato sobre él e ipso facto se vote, despachando, en su propio
curso, sin mayor dilación, el trámite que corresponda; puede prestarse para un debate superficial que
genere una decisión precipitada o errónea.

Las iniciativas de mayor complejidad e importancia no pueden menos de someterse, por lo dicho, a un
análisis anterior a aquel que llegue a efectuarse después en el pleno de la respectiva Corporación; sólo
así podrá tener lugar un debate ilustrado y consistente apoyado en sus antecedentes doctrinarios,
científicos y empíricos que permitan a los integrantes de la Cámara sostener una deliberación
provechosa, susceptible de generar un criterio fundado y sólido tocante a la razón, inspiración,
contenido y repercusiones de la preceptiva que se discute.

Tal como ya expusimos (véase tomo VI, Nº 15), la labor que consiste en el examen de una iniciativa,
previo a su deliberación en el pleno, ha de confiarse con provecho a un número más o menos reducido
de parlamentarios, que se escoja al presentarse cada proyecto, para que, constituyendo una comisión
ad hoc, realice específicamente tal tarea; o bien puede disponerse, de modo permanente, una
distribución de los integrantes de la respectiva Cámara para que, conformando pluralidad de
comisiones, quede cualquiera de ellas en condiciones de ser llamada a conocer y pronunciarse
respecto de toda iniciativa que llegue a presentarse; o, en fin, las comisiones permanentes pueden
estructurarse agrupando a los parlamentarios, de modo que a cada una de ellas se le fije
respectivamente una esfera de competencia que se determina según las materias de ley en que
inciden las iniciativas, pero seleccionando los miembros de cada comisión como resultado de tomar en
cuenta la especialidad, profesión, experiencia, etc., de los respectivos parlamentarios.

Este último sistema de comisiones permanentes ha prevalecido tradicionalmente en el


parlamentarismo chileno y por ello, generalmente, los mensajes o mociones son enviados para su
estudio a la comisión respectiva, no requiriéndose así una nominación particular de comisión
informante respecto de cada proyecto.

La ley 18.918 dispone que "los proyectos que se hallen en primer o segundo trámite constitucional [?]
deberán ser informados por la respectiva comisión permanente. Por acuerdo unánime de la sala, podrá
omitirse el trámite de comisión, excepto en el caso de los asuntos que, según esta ley, deben ser
informados por la comisión sobre Hacienda" (art. 21).
El Reglamento de la Cámara, por su parte, establece: "Todo proyecto de ley sometido a la
consideración de la Cámara deberá ser informado por la Comisión competente [?] El Presidente, a
petición de un Diputado, podrá solicitar el acuerdo unánime de la Cámara para omitir el trámite de
Comisión cuando se trate de un asunto obvio y sencillo o de tan perentoria urgencia que no admita
demora” (art. 118).

Cuando precede la discusión general o también la particular, la Cámara, a proposición del presidente,
señala en la cuenta la comisión que deberá evacuar el informe y el plazo de que dispondrá según el
trámite que corresponda despachar a base de él.

El dictamen que expide la Comisión de estudio, en el que se vierte el resultado final del análisis por ella
practicado de determinado proyecto de ley, se califica de "primer informe" y deja la iniciativa en
estado de incluirse en la Tabla del Orden del Día, previa cuenta en la sesión inmediatamente siguiente
de la circunstancia de haberse presentado (art. 120 del Reglamento de la Cámara), para ser tratado el
informe por la respectiva Corporación cuando llegue la oportunidad de su debate según la ordenación
contemplada en ella.

66.Tramitación de los proyectos. Al llegar la oportunidad de ser tratada la materia en la sala, se


requiere conocer el significado de la distinción entre discusión general y discusión particular de un
proyecto de ley.

Tal diferenciación puede presentarse también, con el mismo alcance e importancia, en el curso del
trabajo previo que realiza la comisión informante al preparar el primer informe.

a) Objeto de la discusión general

La ley orgánica 18.918 expresa que "se entenderá por discusión general la que diga relación sólo con
las ideas matrices o fundamentales del proyecto y tenga por objeto admitirlo o desecharlo en su
totalidad [?] En todo caso, los proyectos que se encuentren en primer o segundo trámite constitucional
tendrán discusión general" (art. 23, inc. 2º).

La discusión general se efectúa a base del proyecto emanado del informe de la Comisión, no de la
iniciativa articulada en el mensaje o moción inicial, salvo que el asunto pueda ser tratado en la sala sin
previo informe de comisión, porque, en esta hipótesis, los principios sustanciales que se debaten son
directamente los que se contemplan en la proposición original.

La discusión general persigue dos finalidades sustanciales: 1) "admitir o desechar en su totalidad el


proyecto, considerando sus ideas fundamentales o matrices contenidas en el mensaje o moción, según
corresponda" (art. 118 del Reglamento del Senado y art. 1º, Nº 7 del Reglamento de la Cámara), o en la
proposición original, de haberse omitido el trámite de Comisión (art. 118 Reglamento del Senado); y 2)
"admitir a tramitación las indicaciones que presenten el Presidente de la República y los
parlamentarios; éstas se incluyen en el acta de la sesión en que se presentan" (art. 1º, Nº 7 del
Reglamento de la Cámara y art. 118 b) e inc. 2º del Reglamento del Senado).

Las recientes reformas al Reglamento del Senado (de 3 de julio de 1998) contemplan situaciones en las
que, debatiéndose un proyecto con anterioridad al informe de comisión, se evita el requerimiento de
éste, bastando entonces tan sólo lo que habría importado segundo informe si se hubieran presentado
indicaciones (art. 36, incisos 4º a 7º).

b) Indicaciones

En caso de que en el curso de la discusión general no se hubiere presentado indicación alguna, al


concluir la discusión o al clausurarse el debate corresponde someter a votación, al mismo tiempo
general y particular, el texto del informe de la comisión, y con ello cerrar el trámite.
Entretanto, si en el término del debate general se hubieren presentado indicaciones, los preceptos
respecto de los cuales ellas no se hubieren formulado, se entenderán aprobados conjuntamente con la
votación en general.

La circunstancia de presentarse indicaciones lleva a la Corporación a disponer la devolución del


proyecto a la Comisión que evacuara el primer dictamen, a fin de que las considere. Esta segunda fase
de la tarea de la Comisión se restringe así exclusivamente al estudio y pronunciamiento sobre las
indicaciones, pero manteniendo la posibilidad de aceptar y analizar las nuevas indicaciones que sobre
los mismos puntos pudieran presentarse mientras está realizando su labor para llegar a consenso
sobre su contenido.

Pueden formular indicaciones los mismos órganos que gozan del derecho de iniciativa y dentro del
campo en que están constitucionalmente autorizados para ejercerlas.

Las indicaciones han de estar estrechamente vinculadas a los propósitos del proyecto en trámite, tal
como resultan del primer informe de comisión que constituye su base. Las indicaciones -denominación
aplicable tanto al contenido de las proposiciones mismas como al documento en que se constatan- han
de presentarse ante el secretario de la Corporación respectiva y suscribirse hasta por el número
máximo de parlamentarios permitido respecto de la iniciativa o por el Presidente de la República, en
oficio suscrito por él y por el Ministro respectivo, no bastando la firma exclusiva de éste, conforme a la
mencionada jurisprudencia del Tribunal Constitucional (fallo de 16 de abril de 1991, rol 122. Véase Nº
53).

Las indicaciones originadas en los parlamentarios sólo pueden recaer en la órbita residual a que las
constriñe la Constitución y, según el Reglamento del Senado, pueden ser presentadas por un máximo
de cinco senadores. Aunque el Reglamento de la Cámara no señala un máximo para la presentación de
las indicaciones, pensamos que debe regir el mismo número fijado para las mociones en resguardo del
carácter deliberatorio del Parlamento.

"En la tramitación de los proyectos de ley los miembros del Congreso Nacional no podrán formular
indicación que afecte en ninguna forma materias cuya iniciativa corresponda exclusivamente al
Presidente de la República, ni siquiera para el mero efecto de ponerlas en su conocimiento" (art. 24,
inc. 3º). El Reglamento del Senado agrega que tampoco serán tomadas en cuenta las indicaciones que
afecten a las facultades exclusivas del Presidente de la República (art. 118, inc. 7º).

En todo caso, las indicaciones, quienquiera que sea su autor, deben atenerse al marco resultante de las
ideas matrices o fundamentales en torno a las cuales se centra el debate y declararse inadmisibles si
no llenan ese requisito esencial. Así lo señala expresamente la ley 18.918: "Sólo serán admitidas las
indicaciones que digan relación directa con las ideas matrices o fundamentales del proyecto" (inciso 1º
del art. 24) y lo recogen los reglamentos de las Cámaras (art. 129, inc. 3º del Reglamento de la Cámara
y art. 118, inc. 2º del Reglamento del Senado).

"Corresponderá al presidente de la sala o comisión la facultad de declarar inadmisible las indicaciones


[?] No obstante, la sala o comisión, en su caso, podrán reconsiderar dicha inadmisibilidad", pudiendo
consultar a la sala o a la respectiva comisión, en su caso, cuando estimen dudosa la inadmisibilidad
(art. 25 de la ley 18.918).

No deben confundirse las indicaciones que se presentan en la sala de la Cámara o del Senado durante
la discusión general, con las que han podido formularse durante el examen previo del proyecto en el
seno de la comisión, las cuales han debido servir de base en la redacción del primer informe, las que,
lógicamente, tienen que satisfacer análogos requisitos.

c) Votación en general

Terminado el debate general, se vota acerca de si se aprueba o desecha el proyecto en discusión.


Si es rechazado en general, concluye el trámite en la Cámara en que se efectúe, y se producen los
efectos que se estudian más adelante y que son diferentes según si tal circunstancia ocurre en la
Cámara de origen o en la revisora.

En caso de haberse aprobado en general, hay que distinguir si durante la discusión fue o no el proyecto
objeto de indicaciones.

Si no se presentó ninguna en la indicada oportunidad o eran inadmisibles las formuladas, el proyecto


aprobado en general se entiende también aprobado en particular, y concluye así su trámite en la
Cámara donde ello sucede (arts. 130 del Reglamento de la Cámara y 120 del Reglamento del Senado).
El texto aprobado será el que recomendó la comisión o la moción o mensaje original si no hubo
informe de comisión.

Sin embargo, se permite que la Cámara, al tiempo de aprobarse en general, acuerde un plazo u
oportunidad dentro del cual puedan presentarse indicaciones, de modo que si no se presentan en la
oportunidad fijada, la aprobación ha sido a un tiempo general y particular; si llegan, vuelven a
comisión.

d) Segundo informe

En el caso de que, dentro del tiempo del debate en general, se hayan presentado indicaciones y éstas
hayan sido admitidas a discusión, la aprobación en general hace salir el proyecto de la Tabla y volver
otra vez a la comisión informante para que ésta se pronuncie acerca de las indicaciones
oportunamente formalizadas.

Es de advertir que, incluso en este segundo examen confiado a la comisión, pueden todavía
proponerse nuevas modificaciones, siempre que incidan en las ideas matrices o fundamentales que se
entiendan comprendidas en la aprobación general que mereció la iniciativa (art. 121, inciso final del
Reglamento del Senado e inc. 4º del art. 130 del Reglamento de la Cámara).

Como resultado del análisis que se practique por la comisión en esta segunda oportunidad, deben
considerarse aprobados todos los preceptos respecto de los cuales no se formulare indicación alguna al
tiempo del debate general en la sala.

El resultado de este nuevo examen del proyecto se concreta en el "segundo informe", que debe
expedir la comisión dentro del plazo que fije la Corporación y en el cual debe darse cuenta de todas las
alteraciones producidas, incluso de los nuevos preceptos incorporados (arts. 121 del Reglamento del
Senado y 130 del Reglamento de la Cámara).

Evacuado este segundo informe, queda de nuevo el proyecto en estado de figurar en la Tabla y de
debatirse luego en particular.

e) Discusión particular

"En la discusión particular se procederá a examinar el proyecto en sus detalles" (art. 23, inc. 2º de la ley
18.918) y, como agregan los Reglamentos, artículo por artículo, los acuerdos contenidos en el segundo
informe de la comisión (arts. 131, inc. 1º del Reglamento de la Cámara y 123 del Reglamento del
Senado).

Comienza la discusión particular dándose por aprobados aquellos artículos que no fueron objeto de
indicaciones durante la discusión general ni de modificaciones en el segundo informe (arts. 131, inc. 2º
del Reglamento de la Cámara y 124, inc. 1º del Reglamento del Senado). El Presidente de la República o
diez o más senadores (art. 124, inc. 2º del Reglamento del Senado) o dos jefes de comités (art. 131,
letra c) del Reglamento de la Cámara) pueden renovar una indicación rechazada en el segundo
informe.

Terminada la discusión particular, y realizadas las votaciones correspondientes, queda concluido el


primer trámite del proyecto.
El segundo trámite se sujeta a modalidades análogas en la Cámara revisora, aunque no puede olvidarse
que en ésta el primer informe de Comisión habrá de pronunciarse no sobre la iniciativa contenida en el
mensaje o moción sino en relación al texto aprobado por la Cámara de origen.

f) Preferencias en el debate

Los Ministros y el parlamentario que informe a nombre de la comisión tienen preferencia para usar de
la palabra durante estas discusiones y no están sometidos a los límites fijados para los demás (arts. 37
de la Constitución; 83 y 85 del Reglamento de la Cámara; 109 del Reglamento del Senado).

g) Retiro de un proyecto

"El autor de un proyecto o indicación sólo podrá retirarlo antes de ser votado en Comisión o en sala,
pero un Senador podrá hacerlo suyo" (art. 132 del Reglamento del Senado, norma similar se contiene
en el art. 134 del Reglamento de la Cámara). No hay dudas, ahora, de que el Presidente de la República
está también facultado para retirar un proyecto, duda que se planteara durante la vigencia de la Carta
de 1925 y que en la práctica se resolviera accediendo las Cámaras a tales peticiones.

Con motivo de que la Cámara de Diputados propusiera al Senado que se archivaran determinados
proyectos sobre los cuales ella no se había pronunciado aún y que habían sido previamente aprobados
por la Alta Corporación, el Senado acordó, en sesión de 2 de junio de 1999, rechazar la petición en
cumplimiento de las normas constitucionales. En tal oportunidad el senador Sergio Fernández hizo
presente que distinta era la situación si, iniciado un proyecto en una Cámara y todavía no conocido ni
aprobado por la otra, se ordenare archivar por la primera, siempre que dentro de determinado plazo
no se tramitare por la segunda.

67.Quórum de aprobación. Para dar por aprobado un proyecto en la Cámara de origen se requiere que
en la votación general se reúna en su favor un número de parlamentarios suficiente para satisfacer el
quórum reglamentario o constitucional.

Sabemos que, en general, se entienden aprobados los proyectos mediante su aceptación por la simple
mayoría de los parlamentarios presentes. Ello sin perjuicio de los casos en que, según la Constitución,
se requiere una aprobación más elevada, como ocurre con los proyectos de reforma constitucional,
que necesitan las tres quintas partes o las dos terceras partes de los diputados y senadores en ejercicio
(art. 116, inc. 2º); en las leyes interpretativas de la Constitución, que exigen las tres quintas partes de
los parlamentarios en ejercicio (art. 63, inc. 1º); en las orgánicas constitucionales, que requieren de las
cuatro séptimas partes de los parlamentarios en ejercicio (art. 63, inc. 2º); y en las de quórum
calificado, que necesitan de la mayoría absoluta de los diputados y senadores en ejercicio (art. 63, inc.
3 º). Estas mayorías especiales se exigen tanto respecto de la votación general como de la votación en
particular de cada uno de los preceptos.

Siendo manifiesto, por otra parte, que la Constitución permite que un mismo cuerpo normativo
contenga no sólo una pluralidad de preceptos sino que se incluyan entre ellos disposiciones para cuya
aprobación se requieran quórum diferentes (art. 63), o sea, según dijimos (véase Nº 13), que importen
proyectos de ley "de contenido mixto", se hace indispensable interpretar la normativa constitucional
para resolver las situaciones especiales que pudieran producirse.

Se explica por ello que la ley orgánica constitucional Nº 18.918 incorpore en su art. 30 la siguiente
norma:

"Las diversas disposiciones de un mismo proyecto que para su aprobación necesiten mayorías distintas
a la de los miembros presentes, se aprobarán en votación separada, primero en general y después en
particular, con la mayoría especial requerida en cada caso. Tanto la discusión como la votación se
efectuarán siguiendo el orden que las disposiciones tengan en el proyecto".

"El rechazo de una disposición que requiera mayoría especial de aprobación importará también el
rechazo de las demás que sean consecuencia de aquélla."
La raíz de la dificultad que trata de esclarecer el mandato copiado deriva de que la aprobación en
general de un proyecto de ley debe realizarse siempre, en su unidad, en una sola votación, puesto que
gira tan sólo en torno de las ideas matrices o fundamentales del proyecto y en su curso no cabe debatir
la redacción de las disposiciones particulares del texto propuesto para concretarlas. La aplicación de tal
principio no presenta dificultades si el cuerpo normativo incide en reglas de quórum simple o si todas
ellas se refieren a materias cuya aprobación necesita determinado quórum especial, porque en ambos
casos la votación general requiere el quórum pertinente. En tales casos, aprobado en general, habrá de
realizarse después la votación particular de cada regla sobre la misma base.

La complejidad interpretativa surge entretanto cuando se trata de proyectos de contenido mixto. Es


del caso considerar si, en relación a tal evento, resulta o no acertada la solución dispuesta en el ya
copiado art. 30 de la ley 18.918; ésta consiste en que no hay una sola votación que se refiera a la
aprobación en general de todo un proyecto, sino que esa votación se divide, llamando separadamente
a pronunciarse, en relación con las normas previamente agrupadas según el quórum aplicable
tomando en cuenta su contenido expositivo, primero en general en cuanto a cada grupo y luego en
particular cada uno de los preceptos.

La solución expresada en el art. 30, conforme a la cual la aprobación en general viene a resultar
vinculada con el quórum exigido para cada precepto, desnaturaliza en su razón y objetivo el alcance de
la discusión y aprobación en general, que han de referirse a las ideas matrices o fundamentales con
prescindencia del texto que se propone al desarrollarlas.

Según nuestro criterio, en el caso de las leyes de contenido mixto, debería establecerse primero la
aprobación en general en una sola votación sujeta a mayoría simple y luego, en caso de ser positiva,
efectuarse posteriormente la discusión y aprobación particular de cada precepto, practicadas
sujetándose al quórum específico prescrito en relación a cada uno según su sustancia dispositiva.

Tendría, por cierto cierta lógica que en las leyes de contenido mixto para la aprobación en general se
exija, en relación a todo su texto, el quórum más alto que queda aplicar en cuanto a alguna de sus
disposiciones, pero tal interpretación no parece respetar las características conceptuales de lo que es
la aprobación en general.

Sin ser profeta, creemos que la actual normativa constitucional y legal seguirá provocando problemas
que pueden tener amplia proyección en el proceso formativo de nuestra legislación y cuestiones
trascendentales en orden a la facultad del Tribunal Constitucional y al ámbito de la soberanía
legislativa de las Cámaras.

Si el proyecto no alcanza, en la votación en general, la mayoría constitucional o reglamentariamente


requerida para su aprobación, se entiende rechazado; se da por terminada su tramitación si ello ocurre
en la Cámara de origen y se envía a su archivo, sin perjuicio de comenzar a correr el término de un año
a que se refiere el art. 65 y de la facultad especial que en la misma eventualidad se crea para el Jefe del
Estado.

68.Ambito decisorio del Congreso. Al Congreso Nacional y a las dos ramas que lo conforman ha de
reconocérseles plena autonomía para precisar el contenido de las decisiones que adopten al aprobar,
desechar o modificar las iniciativas que sustenten los mensajes o mociones.

Varias normas restringen, no obstante, el marco de las resoluciones que puede adoptar el Parlamento
en la generación y sustancia de sus acuerdos.

Así, en relación a las materias de ley reservadas a la proposición exclusiva del Primer Mandatario, "el
Congreso Nacional no podrá aceptar, disminuir o rechazar los servicios, emolumentos, préstamos,
beneficios, gastos y demás iniciativas sobre la materia que proponga el Presidente de la República"
(art. 62, inciso final).

En cuanto a la ley anual de Presupuestos, el Congreso no puede aumentar ni disminuir la estimación de


los ingresos; sólo podrá reducir los gastos variables; no podrá aprobar ningún nuevo gasto con cargo a
los fondos de la Nación sin que se indiquen, al mismo tiempo, las fuentes de recursos necesarios para
atender dicho gasto (art. 64). En su lugar se precisan otras muchas particularidades que reviste el
régimen presupuestario (véase tomo V, Nos 133 a 146).

Al Congreso le está permitido únicamente aprobar o desechar los tratados internacionales que le
presentare el Presidente de la República para su aprobación (art. 50, Nº 1); pronunciarse aceptando o
rechazando la proposición de declaración de estado de sitio formulada por el Presidente, sin que
pueda introducirle modificaciones (arts. 50, Nº 2 y 40, Nº 2) y aceptar o desechar la autorización de
declaración de guerra propuesta por el Jefe del Estado (arts. 60, Nº 15 y 32, Nº 21).

69.La historia de las comisiones mixtas. La Constitución, en sus arts. 65 a 68 inclusive, contempla las
reglas que, en la lógica del bicameralismo, deben observarse para llegar a la aprobación de un proyecto
de ley por el Congreso.

En la Carta de 1925 las normas dirigidas a tal objetivo se contenían en sus arts. 47 a 51; ellas reiteraban
sustancialmente las que ya venían respetándose desde 1833. Se practicó así largamente en nuestra
institucionalidad el régimen de insistencias o de navette, introducido y empleado en Francia. Se
distinguía, conforme a él, la situación provocada en los casos de rechazo total o de modificaciones en la
Cámara revisora. Un proyecto resultaba aprobado, ya por haber conseguido el apoyo exigido en ambas
Cámaras, ya por haber suscitado en su favor por lo menos los dos tercios en una de las ramas y más de
un tercio en la otra. En la edición anterior de este Tratado se explicó el sistema y comentó su aplicación
(tomo III, Nos 172 a 181, págs. 179 a 189).

La Constitución de 1925, en su versión original, contemplaba además la formación facultativa de


comisiones mixtas. En cuanto al origen de esta institución, debe recordarse que, al momento de
discutirse en 1925 los preceptos que habrían de regir en el pronunciamiento sobre las adiciones o
correcciones que introdujera la Cámara revisora, el señor Barros Borgoño representó las dificultades
que surgen cuando una de las Cámaras altera fundamentalmente el proyecto que le ha sido remitido, y
luego agregó que "convendría establecer algún procedimiento para los casos en que un proyecto sea
corregido en tal forma, que llegue a transformarse en uno totalmente diferente. Los señores Silva
Cortés y Oyarzún propusieron que, en tal caso, el proyecto debía tramitarse como si se tratara de un
nuevo proyecto de ley. El señor Edwards Matte, a cuya postura adhirió posteriormente el señor Silva
Cortés, propuso que dichos conflictos fueran resueltos por las mesas directivas de ambas Cámaras
reunidas. Barros Borgoño fue del parecer que, en esos casos, se entregara la solución a una comisión
mixta de diputados y senadores, señalando el señor Zañartu, en apoyo de esa medida, que ésta se
contemplaba ya en Estados Unidos. El señor Maza distinguió dos clases de conflictos: cuando por
insistencia no se produce ley, por falta de acuerdo en los puntos principales del proyecto y éste queda
por ello sin fundamento, caso en que procede que las Cámaras decidan nombrar una comisión mixta
que proponga un nuevo proyecto; y cuando la Cámara revisora modifica el proyecto de la de origen en
tal forma que éste llega a convertirse en uno diverso, caso en el cual debe dársele la tramitación de un
nuevo proyecto de ley".

Del modo recordado, se gestó la primera redacción propuesta por el propio señor Maza y aprobada
(Actas, págs. 247-249). No obstante, al renovarse la discusión, algunos comisionados discreparon
acerca del alcance de las propuestas que pudiera formular la comisión mixta, en cuanto a si ésta podía
presentar un nuevo proyecto de ley y si sus proposiciones eran o no vinculantes para las Cámaras. En
definitiva, el problema fue zanjado por el Presidente Arturo Alessandri, quien sugirió que su labor
consistiera en proponer "la forma y modo de resolver las dificultades producidas" (Actas, pág. 353).

El art. 51 de la Carta de 1925 disponía: "Cuando con motivo de las insistencias no se produjere acuerdo
en puntos fundamentales de un proyecto entre las dos Cámaras o cuando una modificare
sustancialmente el proyecto de la otra, podrán designarse Comisiones Mixtas, de igual número de
diputados y senadores, para que propongan la forma y modo de resolver las dificultades producidas".

El sistema dio buenos resultados durante la vigencia de la Carta de 1925 y, entre muchos ejemplos que
pueden darse para corroborarlo, basta citar su aplicación con motivo de los problemas surgidos en
torno a la aprobación de la ley modificatoria de aquella que creó la Corporación de Ventas de Salitre y
Yodo, en relación con el referéndum acordado con la industria salitrera. La comisión mixta, designada
por el Senado el 17 de agosto y por la Cámara el 23 del mismo mes de 1955, evacuó su informe el 16
de noviembre de tal año, y sus indicaciones fueron acogidas por ambas ramas legislativas en sesiones
celebradas este último mes.

Como consecuencia de la exitosa experiencia producida en el empleo del sistema, la ley 17.284, de 23
de enero de 1970, incorporó el siguiente inciso 2º al art. 51 de la Constitución de 1925: "Los
reglamentos de las Cámaras podrán establecer que se constituyan también comisiones mixtas de igual
número de diputados y senadores, en cualquier trámite constitucional, para el estudio de proyectos de
ley cuya complejidad o importancia haga necesario un sistema excepcional de discusión y aprobación".
Esta disposición no fue incorporada en el actual texto ni recogida en el art. 20 de la ley 18.918. Sin
embargo, el inc. 6º del art. 229 del Reglamento de la Cámara de Diputados dispone: "La Cámara podrá
promover la designación de Comisiones Bicamerales de Diputados y Senadores para el estudio de
materias de interés común o cuya complejidad o importancia haga necesario un sistema excepcional
de discusión y aprobación". Por su parte, el inc. 1º del art. 28 del Reglamento del Senado expresa: "El
Senado podrá encargar el examen de un asunto a dos o más Comisiones unidas, y nombrar Comisiones
especiales o promover la designación de comisiones mixtas de Senadores y Diputados, para el estudio
de los asuntos que, en su concepto, lo hagan necesario".

La ley 17.284 incorporó también dos disposiciones, según nuestro criterio muy razonables, que
infortunadamente se omiten en la actual Constitución y cuyo mérito explica que el Presidente Frei
Ruiz-Tagle propusiera incorporarlas sustancialmente a la actual Carta en su iniciativa frustrada de 18 de
agosto de 1994. Aludimos a la facultad que se otorgaba a las Cámaras para establecer en sus
reglamentos comisiones mixtas en cualquier trámite constitucional, para el estudio de proyectos de ley
cuya complejidad o importancia hiciera necesario un sistema excepcional de discusión y aprobación; y
a autorizarles asimismo para incluir normas en virtud de las cuales la discusión y votación en particular
de aquellos proyectos ya aprobados en general por la respectiva Cámara se entregaran a lo que
determinara la respectiva comisión informante, entendiendo aprobado lo que ella decidiera si, dentro
de cierto plazo, el Presidente de la República o una porción de los parlamentarios no requiriera la
devolución del asunto al pleno (art. 51, incisos 2º, 3º y 4º).

Fundando el régimen incorporado en la actual Carta, el informe de la Comisión Ortúzar se limita a


expresar: "El régimen de insistencias que regía para el caso de desacuerdo entre ellas (las Cámaras),
que resultaba engorroso y dilatorio, lo ha reemplazado por otro, basado en la formación de Comisiones
Mixtas de Diputados y Senadores llamadas a resolver dentro de breve plazo los desacuerdos".

El debate que tuvo lugar al interior de la Comisión Ortúzar se desarrolla en las sesiones 344, 351, 374 y
375. De su lectura se desprende que la inspiración básica del texto en definitiva aprobado fue
impulsada por Juan de Dios Carmona, apoyada firmemente por Raúl Bertelsen y objeto de reiteradas
vacilaciones, principalmente de parte de los comisionados Guzmán y Bulnes. Al proponer el cambio, el
señor Carmona sostuvo que con él se pretendía "evitar un problema que fue muy común: el de que,
pese a haber aprobado ambas Cámaras la idea de legislar, algunas leyes no podían aplicarse en el
hecho debido a que discrepancias producidas respecto de un artículo básico y que generaban sucesivas
insistencias impedían la aprobación de él" (sesión 344, pág. 2080). El señor Lorca advirtió más adelante
"que no debe desatenderse un aspecto muy importante en la formación de la ley, que es el de su
buena conceptualización. En este contexto [?] el sistema de las insistencias presenta la grave dificultad
de producir muchas veces, por no decir la generalidad de los casos, textos legales confusos y mal
redactados", en tanto el señor Bertelsen, al apoyar la fórmula sugerida por el señor Carmona, "estima
que las leyes [?] deben surgir de un acuerdo entre los órganos políticos autorizados por la Constitución
para legislar y no de un desacuerdo en que a veces se impone quien golpea más fuerte" (sesión 351,
págs. 2182 y 2183). El señor Carmona por su lado "estima que el régimen de las insistencias constituyó
un fracaso, pues ante la imposibilidad de insistir se aceptaba cualquier solución, lo que derivaba en
leyes mal elaboradas. Observa que, en cambio, las comisiones mixtas permitirán el intercambio de
opiniones, conciliar voluntades, a fin de llegar a un mejoramiento de la ley" (sesión 374, págs. 2626).
Más adelante, el señor Bertelsen, defendiendo nuevamente la proposición, opinó "que muchas veces
el país necesita más que no haya ley sobre determinadas materias, sobre todo cuando es necesario
proteger a los chilenos de legislaciones respecto de las cuales no hubo total acuerdo de los Poderes
Públicos". Añade que en tal contexto él situó la proposición del señor Carmona, es decir, para producir
el acuerdo de legislar es necesario que los tres órganos que intervienen en la formación de la ley estén
de acuerdo, sobre todo si se tiene presente lo establecido en el Código Civil en cuanto a que la ley es
manifestación de la voluntad soberana, lo que supone concordia de pareceres y no discordia. A este
respecto, considera que si no hay unanimidad de criterios, se corre el riesgo de crear una ficción de
acuerdo para legislar donde sólo hubo desacuerdo" (sesión 375, pág. 2647).

La importancia del cambio constitucional no consiste, según lo dicho, tan sólo en incluir el recurso en el
sistema de comisión mixta ya practicado, sino en hacer obligatorio su empleo, señalando para ello los
momentos en que ha de aplicarse y las reglas conducentes a lograr, con ayuda de tal expediente, salir
adelante, superando la discrepancia producida entre las Cámaras, al proponer una solución que
debiera resultar más acertada y con expectativas de conquistar la buscada mayoría.

70.Naturaleza de la tarea de la comisión mixta. Antes de tratar de los preceptos cuyo cumplimiento se
requiere para llegar a la aprobación de un proyecto por el Congreso, conviene exponer la naturaleza,
composición y funcionamiento de las comisiones mixtas a las que tan relevante papel les confía, como
veremos, la Ley Fundamental.

Las comisiones mixtas han de designarse en el pleno de la respectiva corporación, normalmente a


proposición del presidente de la Cámara, con acuerdo de los comités; aunque su designación surge, a
veces, espontáneamente en el pleno.

Tratando de modo específico de las comisiones mixtas contempladas en los arts. 67 y 68 de la Carta y
20 de la ley 18.918, lo primero que tienen que convenir las Cámaras es en cuanto al número de sus
integrantes, cuya determinación habrá de tener en cuenta sin duda que, por un lado, no sea en exceso
reducido, con lo cual no quedarían reflejados los diversos sectores, y, por otro lado, tampoco
demasiado numeroso, de modo que no resulte expedita la evacuación del trámite. El constituyente de
modo directo sólo impone la igualdad de la representación de una y otra rama; la paridad armoniza
con la semejanza de la atribución colegisladora de las dos ramas.

Al pactarse la selección convendrá naturalmente incluir a los parlamentarios que tengan mejor
conocimiento de la materia conflictiva e incorporar de preferencia a aquellos que hayan elaborado los
precedentes informes de comisión del proyecto, hayan intervenido en el examen general o particular
de la iniciativa y, muy especialmente, a quienes hubieren sostenido los dictámenes en la sala.

Nombrados los miembros de la comisión, se constituirá ésta presidida por uno de los senadores que
por mayoría elija, y se formará quórum para sesionar con la mayoría de los miembros de cada
corporación que formen parte de ella, según lo señala expresamente la ley 18.918 (art. 20); ello a fin
de equiparar la influencia de una y otra corporación.

Los acuerdos se adoptarán contándose en el resultado indistintamente, y no en forma separada,


diputados y senadores, ya que se trata de superar las dificultades producidas y no de mantenerlas.

Las deliberaciones y las votaciones deben, en efecto, realizarse partiendo de la premisa de que todos
sus componentes conforman un cuerpo distinto de las asambleas que les han dado la representación.
Los comisionados no están forzados a ceñirse en su actuación al criterio predominante en la mayoría
de la rama a que pertenecen, ni limitarse a reiterar lo resuelto por su respectiva corporación. Si de otro
modo se entendiera la tarea de los miembros de la comisión mixta, resultaría imposible la superación
del conflicto, la cual se obtendrá más fácilmente elevando el plano en que se encontraba el asunto al
generarse el grupo, cambiando el punto de vista en el que se había causado el desacuerdo.

Es útil reflexionar en torno al criterio que debería inspirar e informar la actuación de los componentes
de este órgano ad hoc.

En nuestra opinión, sus miembros, al pronunciarse, no deben actuar como si fueran mandatarios o
voceros de la mayoría de la corporación a que pertenecen y sentirse forzados a hacer triunfar, siendo
fieles a tal mayoría, el parecer que ésta había sostenido. Si se entendiera de tal especie la pauta
definitoria de la actuación de los miembros de una comisión mixta, probablemente con frecuencia la
labor de ésta no llegaría a un resultado útil.
Se trata, a nuestro juicio, de lograr que, originándose, al constituirse una comisión mixta, un órgano
diferente de las dos Cámaras "en pequeño" (como dijo gráficamente el comisionado señor Bertelsen,
en sesión 375, pág. 2648), sus componentes no se identifiquen con el objetivo particular y específico
de su formación. Han de dejar por lo tanto a un lado y prescindir del compromiso insubsanable que
derivaría si se entendieran simples mandatarios de la mayoría que primó en la Cámara que los ha
nombrado para cumplir la especial tarea.

Lo que pretende la Constitución es cambiar el plano en que se situaba la discrepancia, superándola a


base de formar específicamente otro cuerpo colegiado, que se sienta con tal indispensable libertad e
independencia como para llegar a un resultado que cumpla la finalidad propia suya, que se logre con
entera soltura, sintiéndose capaz de imaginar e imponer soluciones novedosas y originales.

El resultado de las labores realizadas en la comisión mixta se concreta en un documento escrito y


articulado, que es aquel que habrá de someterse al análisis separado por una u otra rama del
Parlamento.

Las conclusiones que proponga la comisión mixta no obligan a las ramas legislativas. El resultado de sus
labores debe reflejarse en un informe encaminado a satisfacer el objetivo constitucional, el cual deberá
ser aprobado o rechazado de acuerdo con la Carta y la interpretación que debe darse a ésta.

71.Alcance de la prohibición de renovación de los proyectos rechazados. "El proyecto que fuere
desechado en general en la Cámara de su origen no podrá renovarse sino después de un año. Sin
embargo, el Presidente de la República, en caso de un proyecto de su iniciativa, podrá solicitar que el
mensaje pase a la otra Cámara y, si ésta lo aprueba en general por los dos tercios de sus miembros
presentes, volverá a la de su origen y sólo se considerará desechado si esta Cámara lo rechaza con el
voto de los dos tercios de sus miembros presentes" (art. 65).

Detengámonos primero en la regla general y luego en la excepción.

La primera oración del precepto, definitorio de la norma común, es idéntica a la que se contempló en
1925 (art. 47).

La prohibición constitucional se explica en razón de que no conviene mantener en permanente


inquietud a la colectividad nacional con el temor incesante de que se renueve una tentativa de
legislación que repugne la mayoría del país, de lo cual es indicio el rechazo de su idea matriz en la
Cámara de origen; impidiéndose se evita también que la labor de las Cámaras se distraiga en el debate
de proposiciones que ya se sabe no cuentan con amplio eco en su seno.

La hipótesis prevista en la primera parte del art. 65 se concreta cuando el proyecto "fuere desechado
en general en la Cámara de su origen". Será Cámara de origen, para todos los efectos de la formación
de la ley, ya la Cámara de Diputados ya el Senado, según sea la asamblea en que haya comenzado su
tramitación.

El rechazo que provoca el efecto indicado es el que se produce al votarse el proyecto en general, es
decir, su idea fundamental o matriz.

La desaprobación que cabe tomar en cuenta ha de recaer en el proyecto, no simplemente en una


indicación que con motivo de él se haya formulado. Dictamen en tal sentido de su Comisión aprobó la
Cámara el 15 de julio de 1942.

No está, pues, alcanzado por la norma prohibitiva el rechazo que suceda después de aprobado el
proyecto en general, como eventual consecuencia de desecharse, en la votación particular, alguno o la
totalidad de los preceptos comprendidos en la iniciativa. Es, en efecto, posible en hipótesis que,
practicándose la votación particular, al pronunciarse la Cámara sobre el segundo informe, vengan a ser
desechados, uno a uno, todos los preceptos de que conste el cuerpo normativo. Pues bien, en tal
eventualidad, no cabe entender rechazado totalmente el proyecto en la Cámara de su origen, y ha de
continuar, entonces, su tramitación en la forma ordinaria.
Es digna de estudio la situación que se genera en caso de que, aprobado en general, sea, entretanto,
desechado también de inmediato en particular, y en la misma sesión, el texto propuesto por la
comisión en su primer informe. No es extraño que ello se produzca en la práctica y es así como ocurrió,
por ejemplo, en la Cámara de Diputados el 4 de agosto de 1998, al tratarse en primer trámite un
proyecto que, modificando el Código de Justicia Militar, derogaba la integración de la Corte Suprema
por el Auditor General del Ejército. Por tener el carácter de ley orgánica constitucional, debía tal
proyecto contar con el apoyo de 69 parlamentarios, tomando en cuenta el número de los presentes en
la sala al tiempo de la votación. Pues bien, antes de efectuarse ésta, se advirtió que respecto de su
artículo único existía no sólo el informe favorable de la comisión, sino una indicación sustitutiva que
parecía contar con más amplio respaldo. Sometido el proyecto a votación general, ésta recogió
suficiente apoyo como para acogerlo. Llevada luego al voto la indicación sustitutiva, se rechazó por no
haberse reunido el quórum requerido. En tal situación el proyecto debía, por tratarse de ley orgánica
constitucional y de acuerdo con el art. 30 de la ley 18.918, votarse después en particular según el texto
contenido en el informe de la Comisión. Al practicar la segunda votación, resultó desechado el texto
propuesto en el informe, por no reunirse el quórum exigido. Ante la sorpresa generada por lo
sucedido, el presidente de la Cámara, señor Gutenberg Martínez, explicó: "Señores diputados, no me
corresponde iniciar un debate respecto de cómo se votó o de si se hizo bien o mal, sino aplicar las
normas constitucionales y legales vigentes" y expresó que "este proyecto, ante la inexistencia de
indicaciones, correspondía votarlo primero en general y, en seguida, su artículo único, en forma
especial, por requerir de quórum especial. Se presentó una indicación sustitutiva, respecto de la cual se
me indicó que contaba con respaldo plural de bancadas. Solicité el asentimiento para votarla -porque,
en su defecto, habría ido a la Comisión- a fin de votar también y despachar el proyecto en esta sesión.
Hubo acuerdo unánime, la votamos y no hubo quórum; en consecuencia, la indicación cayó y no pasa a
la Comisión para ser discutida. En virtud del artículo 30 (de la ley 18.918), votamos entonces el artículo
original propuesto por la Comisión; tampoco hubo quórum, por lo que cayó. Precisamente la norma
establece que si un artículo no reúne el quórum en la Sala, no puede ser conocido después por la
Comisión. Por lo tanto, en este caso no hay proyecto que pueda ser discutido. De acuerdo con el
trámite que aprobamos, lo despacharíamos en esta sesión en general y en particular. Al no haber
artículo, no hay proyecto que despachar al Senado".

La Carta dispone que, rechazado el proyecto en la votación general, "ya no podrá renovarse sino
después de un año".

El año es calendario y debe entenderse comenzado el día siguiente a aquel en que se produjo su
desaprobación; y se cumple el plazo, por lo tanto, en la medianoche del mismo día y mes del año que
sigue.

La Constitución de 1833 establecía que "el proyecto de ley que fuere desechado en la Cámara de su
origen, no podrá proponerse en ella hasta la sesión del año siguiente". Con tal redacción pareció a
algunos posible renovarla en la otra Cámara antes de corrido el año, y suscitaba dudas el significado de
la referencia a la "sesión del año siguiente", en atención a que, en el idioma francés y en el inglés, la
legislatura se enuncia con el vocablo "sesión". Desde 1925, el proyecto rechazado en general en la
Cámara de origen no se puede renovar en ninguna de las dos Cámaras sino después de transcurrido un
año, contado desde la fecha de la votación en que se desechó.

Para que se incurra en la prohibición constitucional debe tratarse de la reiteración de un mismo


proyecto, pero no rige si se enfrentan dos cuerpos normativos con finalidades distintas (Informe de la
Comisión de Constitución de la Cámara de Diputados de 10 de enero de 1958, aprobado por ésta el 10
de junio de 1959).

Lo que no puede renovarse es el proyecto, entendido no exclusivamente como su redacción sino la


idea matriz o fundamental en que descansa la preceptiva rechazada. No escapa a la prohibición
constitucional un nuevo texto que, aunque en términos completamente distintos, desarrolle en su
letra, en lo esencial, la misma idea anteriormente desechada. A la inversa, no estaría comprendida en
la prohibición la nueva iniciativa que contuviera algún elemento que alterara sustancialmente el núcleo
matriz objeto del rechazo. Naturalmente que, si es otra la idea fundamental, aunque esté comprendida
dentro de la misma materia de ley, la prohibición constitucional no rige.
Un informe de la Comisión de Legislación y Justicia de la Cámara de Diputados de 19 de diciembre de
1933 -presidida entonces por el profesor de Derecho Constitucional señor Carlos Estévez G.- y
aprobada por 26 votos contra 15, es especialmente ilustrativo para esclarecer la distinción que
queremos asentar. Después de haber desechado esa Cámara un proyecto de enajenación de una
propiedad fiscal, en subasta pública, por determinado mínimo, el Presidente de la República propuso
concederle autorización para venderla, en el mismo precio, a la Caja Autónoma de la Deuda Pública:
"Hay que tener presente, además (de que no hay identidad entre ambos contratos) que el motivo que
determinó a la Cámara a desechar el proyecto anterior fue la inconveniencia de que el Fisco se
desprendiese de propiedades ubicadas en el centro de la capital, que, en un futuro más o menos
próximo, podría necesitar para la ampliación de un servicio. La Caja que se indica como compradora en
el nuevo proyecto está encargada de desempeñar una función netamente del Estado [?] y debe ser
considerada como un servicio nacional, de manera que en el nuevo proyecto desaparece uno de los
principales factores determinantes del rechazo anterior".

En el caso, el objetivo buscado era el mismo -vender determinado predio fiscal-, pero el asunto
legislativo, la idea fundamental, era diferente: en un caso, hacerlo en subasta pública, en la que podía
adquirirlo cualquiera persona; en el otro, traspasar el inmueble a un determinado órgano estatal.

La prohibición de renovación se refiere a los proyectos que se expresan en mensajes o mociones, pero
no afecta a las indicaciones que formulen los parlamentarios de una u otra Cámara o el Presidente de
la República.

Tal cuestión se consideró especialmente en un informe de la Comisión de Legislación y Justicia de la


Cámara de Diputados de 15 de julio de 1942, en el cual estimó que el precepto constitucional en
referencia debía interpretarse en sentido estricto, de tal manera que él sólo podía referirse a un
proyecto de ley. Queda fuera de su alcance todo cuanto verse sobre acuerdos en que se ejerzan otras
atribuciones del Congreso.

Es de advertir, en efecto, que, para que las indicaciones puedan ser sometidas a votación, han de
incidir en las ideas matrices o fundamentales del proyecto aprobado en general, de manera que, al
rechazarse determinada indicación, debe considerarse que se desaprueba tan sólo un medio o forma
de concretar cierta idea matriz o fundamental. Ahora bien, sobre tales medios, formas o condiciones
pueden surgir infinidad de proposiciones en una y otra Cámara y, por lo tanto, es factible renovar el
núcleo de la indicación, en una o en otra, por cualquiera de los órganos que gozan de iniciativa, antes
de corrido el término constitucional.

No se aplica tampoco el precepto al rechazo, por una u otra rama, de las observaciones hechas por el
Presidente de la República a los proyectos aprobados por las Cámaras.

Luego de un extenso análisis histórico, nacional y comparado, y muy detenido, que no fue publicado,
llegábamos, en mayo de 1968, a las siguientes conclusiones, referidas al art. 47 de la Carta de 1925,
regla con redacción idéntica a la oración inicial del actual art. 67:

"a) El art. 47 se aplica a los proyectos de ley, no a los acuerdos de las Cámaras ni a las atribuciones
exclusivas del Congreso;"

"b) El art. 47 se extiende a todas las ideas fundamentales contenidas en el texto que se vota en general
en la Cámara de origen;"

"c) El artículo 47 prohíbe la renovación de tales ideas en la Cámara de origen y en la revisora a los
parlamentarios y al Presidente de la República, por vía de moción, mensaje o indicación;"

"d) Para los efectos del artículo 47, se entiende por renovación la presentación, tramitación y
aprobación de un nuevo proyecto que contenga todas o algunas de las ideas fundamentales
contempladas en un proyecto rechazado en la Cámara de origen dentro del año precedente;"

"e) El artículo 47 no se aplica a las indicaciones rechazadas en la votación particular producida en la


Cámara de origen;"
"f) El artículo 47 no se aplica tampoco a las observaciones del Presidente de la República rechazadas en
una o ambas Cámaras;"

"g) La infracción del artículo 47 priva de valor legal a la norma que se promulgue y la cuestión de su
ilegalidad puede ser resuelta por cualquier tribunal llamado a aplicarla."

72.Génesis de la excepción a la prohibición. La excepción contemplada en la segunda oración del art.


65 tiene su origen, en su aspecto más novedoso, en una proposición del comisionado Sergio Diez
(sesión 339, pág. 2027), rigiendo en la Comisión Ortúzar, como en definitiva ella mantuvo, el acuerdo
de transformar en Cámara de origen a la de Diputados; fue debatida extensamente, generándose
diversas redacciones, en debates que se producen principalmente en las sesiones 34 (págs. 2076 y
2077), 349 (págs. 2150 a 2154) y 351 (pág. 2177). Sin duda la inspiración básica que se nota en el
debate es tanto favorecer la facultad colegisladora del Jefe del Estado como vigorizar la participación
del Senado como Cámara revisora, permitiendo que éste se pronuncie incluso sobre los proyectos que
hubieren sido desechados en general por la Cámara de Diputados.

El precepto propuesto por la Comisión Ortúzar disponía, en efecto: "Sin embargo, el Presidente de la
República, en caso de un proyecto de su iniciativa, podrá solicitar que el mensaje pase al Senado, y si
éste lo aprueba en general, volverá a la de su origen y sólo se considerará desechado si la Cámara de
Diputados lo rechaza con el voto de los dos tercios de sus miembros presentes".

El Consejo de Estado, desechando la idea de convertir a la Cámara de Diputados únicamente en


Cámara de origen y al Senado en revisora, alteró la letra propuesta por la Comisión en los términos que
en definitiva se consagraron en el proyecto sometido a plebiscito en 1980.

La ley 18.825, consecuencia del plebiscito de 1989, agrega en el precepto constitucional la exigencia
relativa al quórum que comentaremos más adelante.

73.Posibilidad del Presidente de reiterar un proyecto suyo. Conforme al artículo 65, los requisitos que
se exigen para configurar la situación excepcional prevista en él, son los siguientes:

a) Se trata de una atribución colegisladora especial otorgada con exclusividad al Presidente de la


República.

b) Sólo puede operar respecto de proyectos de su iniciativa, entendiéndose por tal la formulada
mediante un mensaje y no la que se origine en una simple indicación en el curso de la tramitación. Sólo
así la idea fundamental ha debido ser analizada en todo su alcance.

c) La situación puede ocurrir ya respecto de una materia de ley de iniciativa exclusiva del Jefe del
Estado ya de una materia que se inicie tanto por los parlamentarios como por el Presidente, puesto
que éste goza de iniciativa general.

d) La hipótesis prevista en la Carta se presenta si el proyecto hubiere surgido en una y otra Cámara.

e) No hay duda de que lo que debe en tal situación someterse de nuevo a votación, en primer trámite,
pero esta vez ante la Cámara que no había tenido oportunidad de pronunciarse, es el contenido del
mensaje presidencial original rechazado en general por la Cámara de origen.

La aplicación de la letra en vigencia no da lugar a vacilaciones en cuanto a que ha de entenderse que,


en esta nueva tramitación, puede haber tan sólo discusión y votación en torno a si se aprueba o
desecha, lo que parece restringir apreciablemente la posibilidad de perfeccionar el proyecto o de
permitir los consensos que correspondan para llegar a la conclusión más apropiada.

La interpretación que acogemos conduce a sostener que en este particular proceso generador no
tienen cabida las facultades otorgadas a los parlamentarios y al Presidente de formular adiciones o
correcciones al proyecto.
Como tal interpretación pudiera calificarse de dudosa, creemos aconsejable llegar a acoger en este
punto un proyecto de reforma constitucional que presentara el Presidente Frei Ruiz-Tagle el 18 de
agosto de 1994, en cuanto explícitamente esclarece el problema, modificando el texto del siguiente
modo: "Sin embargo, el Presidente de la República, en caso de un proyecto de su iniciativa, podrá
solicitar que el mensaje pase a la otra Cámara y, si ésta lo aprueba en general y en particular por los
dos tercios de sus miembros presentes, volverá a la de su origen en segundo trámite constitucional y
sólo se considerará desechado si esta Cámara lo rechaza con el voto de los dos tercios de sus
miembros presentes".

f) Si el texto del art. 65 no determina la oportunidad y el plazo dentro del cual puede ejercerse la
facultad presidencial, es del caso deducir, a juicio nuestro, que ha de ser desde que se manifiesta el
rechazo en general en la Cámara de origen y hasta que sea útil ejercerla.

g) Recibidos los antecedentes por la que debió ser antes Cámara revisora y a la que pasa ahora el
mensaje inicial, llegado en ésta el momento de resolver, se presenta la siguiente alternativa: o no se
alcanzan dos tercios favorables a la sustancia del mensaje, exigidos desde la reforma de 1989, y
entonces se comunica el rechazo al Presidente y se dispone su archivo, o la aprobación logra dicho
quórum y en tal eventualidad el negocio legislativo sigue su curso en la rama que recibió el mensaje la
primera vez.

h) En la última hipótesis, configurada en la letra precedente, se requiere, para el rechazo de la iniciativa


del Presidente, la conformidad de los dos tercios de los miembros presentes en la corporación, ahora
revisora, antes de origen, según ya hicimos presente.

En síntesis, como puede observarse, conforme al mecanismo descrito, lo que ocurre es que se abre,
exclusivamente en favor del Primer Mandatario, la posibilidad de reiterar e insistir en una idea suya a
pesar de su fracaso inicial en la Cámara en la que primitivamente lo enviara, hasta tal punto que sólo
pierde en definitiva su propósito si se ve forzado a inclinarse ante un rechazo tan vigoroso, y de difícil
ocurrencia, como es el que se presenta si esta segunda vez el propósito presidencial tiene en su contra
los dos tercios de aquella corporación. Sin embargo, es también muy difícil -que es la condición para
que se efectúe el segundo trámite- que el Presidente conquiste en la rama que le apoye los dos tercios
de sus miembros presentes, de acuerdo con la existencia que le introdujo la modificación plebiscitada
en 1989 (ley 18.825).

Hasta que se redacta este texto sólo una vez ha sido aplicado el art. 65 y ello con motivo de la
gestación de la ley 19.416, de 5 de octubre de 1995, que concedió amnistía a los infractores del art.
139 de la ley orgánica sobre Votaciones Populares y Escrutinios. Ocurrió, en efecto, que como
consecuencia de que el Senado rechazó el proyecto y el Presidente de la República lo envió a la Cámara
-haciendo uso de la facultad que le otorga el artículo en estudio-, al aprobarlo en general ésta y
remitirlo nuevamente al Senado, como éste no tuviera el quórum necesario para insistir en el rechazo,
lo devolvió a la Cámara comunicándole que lo había aprobado, ante lo cual, en fin, la Cámara lo aprobó
también en particular y con ello se dio término al procedimiento. Lo que vale la pena anotar es que en
verdad la comunicación del Senado no debió referirse exactamente a que lo había aprobado la
segunda vez, sino haber puntualizado simplemente que esta vez no había tenido el quórum necesario
para insistir, por lo cual lo devolvía en esas condiciones a la Cámara.

74.Efecto de la simple aprobación por la Cámara de origen. "Aprobado un proyecto en la Cámara de su


origen, pasará inmediatamente a la otra para su discusión" (art. 66, inc. 2º).

El texto de 1925 era idéntico al actual. El de 1833 también lo era, pero referido específicamente
entonces a "los proyectos de ley" terminaba expresando que pasaba a la otra Cámara para su discusión
y "aprobación en el período de aquella sesión". En virtud de la frase destacada, la Ley Fundamental
parecía llamar a la otra Cámara a pronunciarse ineludiblemente dentro del plazo de la misma
legislatura, con lo cual podía entenderse que caducaba el proyecto si no se despachaba en el término
de vigencia de la que estaba en curso. En la práctica prevaleció, no obstante, la interpretación de que
el precepto envolvía un simple consejo del constituyente y sobre tal comprensión, en el hecho, no se
respetó su letra (Huneeus, tomo I, págs. 244-260; Guerra, págs. 291-292).
Al suprimirse las palabras comentadas, no se fija desde 1925 plazo al pronunciamiento de la Cámara
revisora y queda permitido a ésta hacerlo en el curso de la legislatura que lo recibe o en el de una
posterior.

Una vez concluido el primer trámite constitucional, la Cámara de origen, mediante oficio, envía el
proyecto que aprueba a la otra rama, con todos los antecedentes acumulados. La remisión se efectúa
cuando se ha discutido y aprobado simultáneamente tanto en general como en particular, o una vez
despachado en su votación particular si ha debido efectuarse también ésta.

Así, pues, la palabra "inmediatamente" no rige siempre en relación al simple hecho de la aprobación en
general en la Cámara de origen, a diferencia del art. 65 en que la prohibición dispuesta en su texto se
impone desde el momento en que ocurre el rechazo en general.

La expresión "inmediatamente" quiere señalar sin dilación de tiempo, a fin de colocar a la Cámara
revisora en la más pronta posibilidad de disponer lo que corresponda en relación al proyecto aprobado
en su primer trámite. "Inmediatamente" significa que el envío ha de hacerse también aunque no esté
la Cámara revisora en condiciones de pronunciarse sobre el proyecto.

El principio que consagra el inciso 2º del art. 66 es el de la continuidad general de la labor legislativa en
las dos Cámaras, a través de las diferentes legislaturas y de los diversos períodos legislativos. "La
discusión de un proyecto no terminada en un período legislativo, podrá continuarse en el siguiente"
(art. 133 del Reglamento de la Cámara).

Resulta por ello perfectamente concebible, verbigracia, que un proyecto aprobado por la Cámara de
Diputados al término de la última legislatura extraordinaria de determinado período legislativo, quede
pendiente para ser tratado en segundo trámite por el Senado al comienzo de la legislatura ordinaria
del período legislativo siguiente.

Es también posible que, por diversas circunstancias, como la urgencia o preferencia de otros asuntos,
falta de inclusión en las legislaturas extraordinarias, obstrucción, etc., venga la Cámara revisora a
pronunciarse incluso pasados varios períodos legislativos posteriores a aquél en que se despachó por la
Cámara de origen.

75.Amplitud decisoria de la Cámara revisora. La Cámara revisora dispone de la misma amplitud de


determinación que la de origen al pronunciarse sobre el proyecto; queda facultada, en consecuencia
-sea el Senado o la Cámara-, para aceptarlo, desecharlo totalmente, adicionarlo o corregirlo de
cualquier modo, con la misma libertad de que dispuso la primera rama. Ya en informe de 2 de
septiembre de 1914 se consagró tal doctrina por la Comisión de Constitución y Justicia del Senado.

La conclusión ha sido expresamente prevista y aceptada por el constituyente de 1980, desechando,


como vimos, la proposición de la Comisión Ortúzar de convertir al Senado en cámara únicamente
revisora.

La cámara revisora habrá de tomar como base de la tramitación el texto propuesto por la de origen, no
el del mensaje o moción inicial.

El conocimiento por la cámara revisora del proyecto aprobado por la de origen constituye el "segundo
trámite constitucional", sometido, sujetándose a las pautas del respectivo reglamento, a un
procedimiento, de ordinario, análogo al que se respetó en el primer trámite, y, normalmente, cuando
se trata de asuntos de importancia, requiriéndose también primer informe de comisión, discusión
general, segundo informe y discusión particular.

Conviene tener presente, sin embargo, que es perfectamente posible que no sea idéntico el
procedimiento que se escoja en la Cámara revisora en relación al que se haya usado en la de origen y
así, por ejemplo, por tratarse de una materia sencilla y urgente, conquistar adhesión unánime o
abrumadoramente mayoritaria en la revisora, estimarse que se agotó la materia en la otra Cámara o
por muchas otras circunstancias, se aplique una vía procesal más rápida que en la Cámara de origen y
así, por ejemplo, se trate el asunto sobre tabla, sin informe de comisión, simultáneamente en general y
particular, etc.

76.El procedimiento en la Cámara revisora. La situación más sencilla ocurre cuando la cámara revisora
acepta el proyecto, por la mayoría parlamentaria exigida según su naturaleza, en los mismos términos
en que lo había hecho la Cámara de origen. "Aprobado un proyecto por ambas Cámaras, será remitido
al Presidente de la República” (art. 69).

Así pues, todo proyecto debe, por lo tanto, cursar por lo menos dos trámites constitucionales,
entendiéndose por trámite, según quedó explicado (véase Nº 45), cada una de las fases del proceso
que se cumple en una u otra Cámara. En el curso de esos dos trámites se emiten de ordinario los
informes de comisión y se efectúan las discusiones y votaciones generales y particulares pertinentes.
"En todo caso, los proyectos de ley en primer o segundo trámite constitucional tendrán discusión
general" (art. 23, inc. 2º de la ley 18.918).

El segundo trámite debe efectuarse en la Cámara de Diputados o en el Senado, según el origen de la


ley (art. 62, inc. 2º). Terminado el segundo trámite, se comunica su resultado por la Cámara revisora a
la de origen, para que ésta envíe oportunamente el proyecto aprobado por ambas al Presidente de la
República.

77.Diversas situaciones contempladas en el art. 67. La posición más adversa al proyecto que puede
adoptar la Cámara revisora es su rechazo total, situación que considera el art. 67.

"El proyecto que fuere desechado en su totalidad por la Cámara revisora será considerado por una
comisión mixta de igual número de diputados y senadores, la que propondrá la forma y modo de
resolver las dificultades. El proyecto de la comisión mixta volverá a la Cámara de origen y, para ser
aprobado tanto en ésta como en la revisora, se requerirá de la mayoría de los miembros presentes en
cada una de ellas. Si la comisión mixta no llegare a acuerdo, o si la Cámara de origen rechazare el
proyecto de esa comisión, el Presidente de la República podrá pedir que esa Cámara se pronuncie
sobre si insiste por los dos tercios de sus miembros presentes en el proyecto que aprobó en el primer
trámite. Acordada la insistencia, el proyecto pasará por segunda vez a la Cámara que lo desechó, y sólo
se entenderá que ésta lo reprueba si concurren para ello las dos terceras partes de sus miembros
presentes."

La comprensión cabal de este precepto aconseja detenerse en varias circunstancias:

a) La situación que reglamenta se genera si el proyecto aprobado en la Cámara de origen -cuyo texto
no es de ordinario literalmente idéntico al del mensaje o moción iniciales, desde que han podido
introducírsele numerosas modificaciones- fuere desechado en su totalidad por la Cámara revisora.

b) Procede tener en cuenta que el rechazo total no existe, para los efectos de la norma en análisis, si,
luego de aprobarse en general, se modifican en la votación particular incluso todas sus disposiciones,
porque, en tal hipótesis, el proceso ha de seguir su curso y se presentará la ocasión de aplicar el art.
68, que enfrenta cabalmente la eventualidad de que fuere adicionado o enmendado; tales adiciones o
enmiendas pueden extremarse en número y contenido hasta el punto de que el cuerpo normativo
resultante no ratifique la redacción precedente de ninguna de las normas y resulte así literalmente del
todo diverso del que despachare la Cámara de origen; aun en tal eventualidad, no existe rechazo total.

c) La Constitución impone, si se presenta la situación que configura, la obligación de designar la


comisión mixta de parlamentarios de una y otra rama, alejándose así sustancialmente -según lo que ya
se ha advertido- del régimen de insistencias de la Carta de 1925. Se presenta en este punto la
diferencia sustancial del actual texto con el precedente, conforme al cual, en esa hipótesis, la
formación de la comisión mixta era siempre facultativa, en tanto ahora es obligatoria.

78.Forma y modo de resolver las dificultades. En la situación regida por el art. 67 la tarea de la
comisión mixta es, según la Carta, proponer "la forma y modo de resolver las dificultades". La
redacción no parece muy acertada en el uso en plural del sustantivo "dificultad", puesto que en el
hecho constituye en esencia un solo desacuerdo, que consiste en la discrepancia manifestada entre
una y otra rama sobre la sustancia ordenativa del proyecto en trámite. Se explica, no obstante, el
empleo del plural "dificultades" si se piensa que, en el curso de la deliberación sostenida en la Cámara
de origen, pueden frecuentemente precisarse infinidad de aspectos, puntos, problemas, elementos
que influyen en el rechazo total del proyecto y condicionan el trabajo de la comisión.

Ahora bien, y al margen de su redacción misma, se impone reflexionar acerca de la amplitud del marco
decisorio en el que debe moverse la comisión mixta para satisfacer cumplidamente la finalidad que el
constituyente le impone y que describe con el uso de las palabras "forma y modo".

Tomemos en cuenta, desde luego, el significado propio de ambos vocablos. "Forma" es, en las
acepciones pertinentes, "fórmula y modo de proceder en una cosa", "modo, manera de hacer una
cosa", "requisitos externos o aspectos de expresión en los actos jurídicos", "cuestiones procesales en
contraposición al fondo del pleito o causa". "Modo" es "forma variable y determinada que puede
recibir un ser, sin que por recibirla se cambie o destruya su esencia", "forma o manera particular de
hacer una cosa".

La consideración de las acepciones atribuidas a una y a otra palabra, permite estimarlas en gran parte
sinónimas y no muy adecuadas para definir con claridad la labor que compete a la comisión. Es sensible
que no se haya aprovechado la oportunidad de buscar una redacción más eficiente para precisar la
índole de la tarea que cabe a la comisión mixta. La génesis del empleo conjunto de ambos adverbios se
explica porque, en el contexto de la discrepancia a que dio lugar en 1925 la proposición del ex
Presidente Alessandri Palma (véase Nº 69), fue afortunado en cuanto representaba una comprensión
diferente a las que se habían expresado en la discusión tocante al rol de las comisiones mixtas.

En todo caso, la palabra "forma" parece referirse más bien al procedimiento y el vocablo "modo" al
contenido.

La proposición ha de consistir en una base de solución de las dificultades producidas, o sea, apta para
generar consenso mayoritario en la sustancia del proyecto o poner término a los desacuerdos
manifiestos en los puntos de divergencia.

Nos parece que, en principio, conviene sostener la mayor amplitud posible de la facultad de que goza
la comisión, para dirigir todo su esfuerzo de estudio y de imaginación constructiva a la búsqueda de la
solución que parezca la más conveniente, siempre que se mueva dentro de la materia de ley a que se
refiere el proyecto y de las ideas matrices o fundamentales comprendidas en la iniciativa. Pero no
puede incorporarse una idea fundamental diversa, como lo reconoció el Tribunal Constitucional en el
caso de la ley de bancos a la que se pretendía introducir un régimen relativo al crédito de las personas
(sentencia de 26 de septiembre de 1997, rol 259. Véase Nº 82).

79.Naturaleza de la labor de la comisión mixta. En la determinación de cuál debe ser la esfera y


naturaleza de la labor confiada a la comisión mixta, ha de tomarse en cuenta que, si la actuación de
ésta es provocada por el rechazo total del proyecto, su informe debe contener la proposición de un
texto articulado diverso del rechazado, pero en el que, proyectándose siempre en su normativa las
ideas matrices o fundamentales que fueran debatidas en torno al texto desechado, manifiesta y
concreta esas mismas ideas en otra fórmula articulada que estima pueda llegar a merecer el consenso
mayoritario de ambas Cámaras; es decir, que exprese una proposición legislativa diferente.

Sobre estos mismos fundamentos y llegando a conclusión análoga, el profesor Iván Mauricio Obando
Camino, en su artículo "El papel de las comisiones mixtas en el procedimiento legislativo" (presentado
a las XXII Jornadas de Derecho Público y que aparece en Revista de Derecho de la Universidad Católica
de Valparaíso Nº XIV, 1991-1992, págs. 343 a 368) -comentando el cambio de redacción hecho por el
Consejo de Estado a sustituir los vocablos "texto elaborado" por "proyecto"- explicó que "el art. 67
discurre sobre el supuesto de que el proyecto aprobado por la Cámara de origen sea rechazado en su
totalidad por la Cámara revisora durante la discusión general, atendido que la idea de legislar origina
un rechazo de tal magnitud en esta última, que no estima prudente aprobar en principio un proyecto
de ley sobre la base de semejantes ideas matrices o fundamentales. Luego, la labor de la comisión
mixta deberá decir relación con la recreación del proyecto de ley rechazado en su totalidad por la
Cámara revisora en el segundo trámite constitucional, por lo que su propuesta de solución deberá
consistir en un texto articulado que contenga un nuevo proyecto de ley, que se somete a la aprobación
de las Cámaras, gozando de cierta latitud en cuanto a los preceptos que lo constituyan, dada la
finalidad consensual de la institución y el trámite en que se produjo el rechazo del proyecto por la
segunda Cámara" (pág. 358).

80.Votación de la proposición de la comisión mixta. No debería presentar, a nuestro juicio, duda de


que, siendo el objeto de la comisión mixta pronunciarse en razón del rechazo de un proyecto, queda
definida, como tarea suya, propiciar un nuevo texto; éste debe conformar, por lo tanto, una sola
proposición, encaminada a responderse sin más vacilaciones, simplemente en forma positiva o
negativa, es decir, mediante la aceptación o rechazo de su recomendación.

La ley orgánica del Congreso Nº 18.918 dispone en su art. 31 que "No podrán ser objeto de
indicaciones, y se votarán en conjunto, las proposiciones que hagan las comisiones mixtas".

La norma debe entenderse en el sentido de que siempre habrá de efectuarse una sola votación, aun
cuando el informe de la comisión mixta contenga numerosas proposiciones.

Una y otra corporación deberán, pues, pronunciarse en un solo voto sobre todas las proposiciones que
se formulen, cualquiera que sea su número y contenido. Se trata, en efecto, de superar el problema, y
no de posibilitar la opción entre diversas alternativas, ya que sustancialmente la discrepancia gira en
torno de un solo núcleo central, que es el desacuerdo en la sustancia ordenativa, el cual en su unidad
comprende todos los aspectos de ésta en que han discrepado una y otra Cámara.

Es oportuno advertir que el objeto de la votación es exclusivamente asentir o disentir con aquello que
propone la comisión, sin que se puedan formular en el debate ni menos aprobarse indicaciones.

Si la expuesta será la situación general, podrá presentarse duda de si la comisión mixta al informar
puede adelantarse ella misma a proponer decisiones separadas que incidan en diversos puntos del
informe. Ello no parece prohibirlo la Carta y puede facilitar la superación del problema surgido.

Según el informe de la Comisión de Constitución del Senado, de 10 de diciembre de 1991, la comisión


mixta estará autorizada para recomendar "como parte integrante del acuerdo logrado, una modalidad
diferente de votar sus proposiciones, estando facultadas para señalar, sobre el particular, que ésas
admiten votación separada o agrupadas en la forma que especifique, según sea el grado de autonomía
o de vinculación existente entre ellas". Ello, en nuestra opinión, no pugna con el texto de la Carta ni
con la razón que explica el recurso a la comisión mixta. Lo que indudablemente el constituyente y el
legislador pretenden es que en el pleno de una y otra Cámara no se divida la votación imponiendo por
acuerdo en su seno el desglose de aspectos diferentes dentro de una determinada proposición de la
comisión mixta, a fin de poder votar separadamente cada uno de los elementos que en ella se
distingan.

La rigidez que se impone observar a fin de que siempre la votación del informe de la comisión mixta se
practique en un solo acto, y logre así en su unidad la superación del problema surgido entre las
Cámaras, es lo que puede explicar que el Presidente de la República, si en algún aspecto no esté
conforme con el cuerpo legal resultante de la votación del informe, formule, en uso de sus facultades,
las observaciones que crea convenientes para imponer sus puntos de vista.

81.Quórum de la votación de la proposición de la comisión mixta. El cumplimiento de los arts. 67 y 68


de la Constitución, en cuanto requieren la mayoría de los presentes en la votación del informe de la
comisión mixta, no presenta dificultad interpretativa cuando el cuerpo normativo en que éste incide
incluye exclusivamente preceptos de ley para cuya aprobación, siguiendo su materia, la Carta no
impone quórum especial.

La duda surge si el asunto legislativo en trámite comprende normas para cuya aceptación están
prescritos por el constituyente quórum diferentes según las reglas del art. 63.

Creemos que debe aplicarse la mayoría exigida por los arts. 67 y 68, cualquiera que sea la jerarquía
preceptiva de las diversas normas comprendidas en el articulado del proyecto en trámite.
Esta tesis la sostuvo el senador Máximo Pacheco en la sesión de 13 de noviembre de 1990, apoyándose
en nuestro parecer, que efectivamente se lo dimos en una comunicación en la que sostuvimos, en
efecto, lo siguiente:

"Tratándose de leyes que exigen un quórum especial de aprobación, ¿basta la mayoría de los presentes
de ambas Cámaras para aprobar las proposiciones hechas por la Comisión Mixta”.

"Nos parece evidente la respuesta afirmativa, tomando en cuenta las consideraciones que siguen:"

"a) El recurso a la Comisión Mixta se consagra en los arts. 67 y 68, contenidos en el párrafo de la
formación de la ley, en el cual se comprende también el art. 63 [?] La circunstancia recién anotada
pone de manifiesto que la norma que considera suficiente para aprobar la proposición de la Comisión
Mixta la mayoría de los presentes, fue consagrada para alcanzar plena aplicación respecto de todos los
proyectos de ley."

"b) La regla según la cual basta la mayoría de los presentes para dar por aprobadas en ambas Cámaras
las indicaciones de la Comisión Mixta, no hace distinción alguna y por ello el intérprete tampoco la
puede formular."

"c) Si la voluntad del constituyente hubiera sido la de que no se extendiera la regla de simple mayoría a
los proyectos de ley para los que la Carta exige quórum especiales, lo habría debido expresar
categóricamente."

"Interpretar de otra manera que la expuesta la norma de la Constitución sería infringir abiertamente su
texto, que no hace distinción respecto de la clase de ley, al establecer la regla de aprobación del
informe de la Comisión Mixta, y haría, en consecuencia, inoperante el resorte constitucional respecto
de un buen número de proyectos que pueden ser no solo numerosos, sino que trascendentales."

"Pudiera argumentarse que el espíritu de la Constitución ha debido ser el de mantener los quórum
altos en todo el proceso formativo de los proyectos que lo exigen, pero un supuesto espíritu del
constituyente no puede prevalecer sobre la letra clara de una norma que tiene también, por su parte,
una sólida base de racionalidad y de filosofía política, encaminada a fortalecer la unidad democrática y
la fuerza de las soluciones de compromiso en los consensos que fortalecen esa unidad."

Con posterioridad a un detenido debate, el criterio que sustentamos fue el mismo que se expresó en la
Cámara de Diputados al votarse el informe de la comisión mixta a la que hubo de recurrirse con motivo
de una modificación a la ley orgánica constitucional de enseñanza.

No obstante la fuerza que a nuestro entender tiene la postura que sostenemos, la Comisión de
Constitución del Senado, en el citado informe de 10 de diciembre de 1991, sustancialmente concluyó
que "Si en las proposiciones de las comisiones mixtas hay normas que requieran diferentes quórum de
aprobación, se sugiere adoptar las reglas que a continuación se indican, según sea la forma en que se
voten sus proposiciones: a) Si las proposiciones deben votarse globalmente, como un solo todo, la
aprobación del conjunto debe hacerse con el quórum más alto que requiera alguna de las normas
contenidas en ellas; b) Si las proposiciones pueden votarse por grupos [?] todo el grupo [?] -en el que
se encuentra incluida la norma que exige un quórum calificado- debe ser aprobado por la mayoría
especial que corresponda, y c) si la proposición en que incide la materia que requiere quórum especial
puede votarse separadamente, según lo indique la comisión mixta, éste solamente debe exigirse en la
votación de la referida proposición".

Seguimos creyendo que el constituyente no contempla diferenciación alguna fundada en la diversa


naturaleza de la preceptiva; ello se explica por cuanto, esencialmente, no hay, al aprobar o desechar en
globo la totalidad de un cuerpo normativo, una determinación que incida particularizadamente en
cada una de las normas específicas sino que recae en un conjunto que debe ser tratado y definido en
su integridad, universalidad y unidad. En otras palabras, no se aplica en esta oportunidad, a nuestro
juicio, lo que dispone el art. 63, que establece pautas para definir los quórum aplicables a las normas
legales según su respectiva sustancia dispositiva.
Los arts. 67 y 68 son normas de carácter especial, particulares, aplicables siempre que hayan ocurrido
los presupuestos que han configurado una discrepancia que ha de superarse. Los parlamentarios de
ambas ramas, al decidir en pro o en contra, no están ligados ya a desinteligencias que se produjeron
con motivo del anterior cuerpo normativo, diferente del que es ahora objeto de su determinación, de
modo que ésta no debe estar coartada por lo que se opinó con motivo de la iniciativa legislativa que
provocó la cuestión.

No concordamos, por lo dicho, con la manera de buscar la solución del complejo interpretativo
propuesto por el Senado en el informe aludido, por cuanto la agrupación de las normas en diferentes
series o capítulos, según el quórum que exijan atendiendo a su respectiva materia, se aleja del texto,
que no formula distinción ni referencia al art. 63, es arbitraria, se aparta de la inspiración y del objetivo
del nuevo sistema y, en lugar de llegar al término de la discrepancia, da pie para nuevas cuestiones. Por
lo demás, no debería sorprender que, en definitiva, si prevalece el criterio que sostenemos, triunfe la
mayoría nacional, la que se manifiesta en las Cámaras. La mitad más uno de quienes voten en una u
otra rama se impone aplicando el principio básico de la democracia. Otra conclusión interpretativa
conduce a una arbitrariedad sustancial, la que no logra disiparse, por ejemplo, ni siquiera mediante los
sutiles análisis que, con gran agudeza y penetración, formula Felipe De la Fuente Huluad, en el trabajo
que presentara a las XXVI Jornadas de Derecho Público "Problemas de quórum en la tramitación de las
leyes interpretativas de la Constitución, orgánicas constitucionales y de quórum calificado" (Revista de
Derecho de la Universidad Católica de Valparaíso, Nº XVI, 1991-1992, págs. 313 a 342).

Es difícil que el Tribunal Constitucional esté en condiciones de zanjar en definitiva este debate
ciudadano, ya que ello le llevaría a imponerse sobre el criterio de las Cámaras en aspecto esencial de
sus decisiones. No sería raro que el constituyente, en alguna reforma próxima, esclarezca y defina la
cuestión.

Ahora bien, si tiene éxito la proposición de la comisión mixta en la Cámara de origen pasa a la revisora;
ésta debe pronunciarse sobre las mismas bases y, si su decisión le es también favorable, se logra el
objetivo buscado y se salva así el obstáculo que generó su intervención; si no lo consigue, su fracaso
será el del proyecto; comunicado el rechazo a la Cámara de origen, ésta habrá de disponer su archivo.

82.Adiciones o enmiendas formuladas por la Cámara revisora. El art. 68 dispone:

"El proyecto que fuere adicionado o enmendado por la Cámara revisora volverá a la de su origen y en
ésta se entenderán aprobadas las adiciones y enmiendas con el voto de la mayoría de los miembros
presentes".

Según la norma, si la Cámara revisora introduce adiciones o enmiendas al proyecto, la primera rama
que intervino -en lo que viene a ser el tercer trámite de la ley- debe aprobarlo con el voto de la
mayoría de los presentes para que se entienda despachada la iniciativa. La referencia al quórum ha de
entenderse, según creemos, sin perjuicio de la aplicación de los quórum especiales a que se refiere el
art. 63, ya que la hipótesis queda dentro de las reglas comunes del proceso formativo normal de toda
ley.

83.Rechazo de las adiciones o enmiendas por la Cámara de origen. Si todas o algunas adiciones o
enmiendas no son acogidas por la Cámara de origen en este tercer trámite "se formará una comisión
mixta y se procederá en la misma forma indicada en el artículo anterior", según comienza
preceptuando el inciso 2º del art. 68.

Concordamos ampliamente con el informe de la Comisión de Constitución y Justicia del Senado, de 10


de diciembre de 1991, en cuanto afirma:

"El ámbito de las comisiones mixtas, como norma general, debe entenderse circunscrito a los puntos
específicos en que inciden las discrepancias surgidas entre el Senado y la Cámara de Diputados".

"Sin embargo -en ejercicio de la facultad de proponer la forma y modo de resolver las diferencias-
eventualmente las comisiones mixtas pueden plantear enmiendas a otras disposiciones que no fueron
objeto de discrepancia, si ello fuere necesario para alcanzar un acuerdo que haga posible aprobar la
iniciativa."

"Cabe hacer presente que, en todo caso, las proposiciones de las comisiones mixtas deben
encuadrarse siempre dentro de las ideas fundamentales o matrices del proyecto."

Es ilustrativo traer o colación un caso en el que, luego de aprobar el Senado el informe de una comisión
mixta, su presidente presentó un requerimiento al Tribunal Constitucional para que éste declarara la
inconstitucionalidad del proyecto, en cuanto modificaba la ley general de bancos incluyendo una
norma propuesta por la comisión mixta. En sentencia de 26 de septiembre de 1997 (rol 259), el
Tribunal declaró la inconstitucionalidad requerida por violar los arts. 66, 67 y 68 de la Carta. Sostuvo
que la comisión mixta se excedió en sus facultades al proponer la aprobación de un nuevo título que
incluía un texto completo de normas, propuestas en una indicación del Ejecutivo, que preceptuaba
sobre materias que nunca fueron antes discutidas en las Cámaras en el curso de su tramitación y que,
por lo tanto, estaban fuera de las ideas matrices o fundamentales del proyecto (cons. 37 a 39).

84.Texto aprobado como efecto de la votación del informe de la comisión mixta. El citado informe de
la Comisión del Senado, de diciembre de 1991, expresa que "en la situación regulada en el inciso
segundo del artículo 68 de la Carta Fundamental [?] si la comisión mixta no llegare a acuerdo acerca de
la forma de resolver las dificultades surgidas entre el Senado y la Cámara de Diputados; si su
proposición fuere reprobada por alguna de las Cámaras; o si una o ambas ramas del Congreso Nacional
rechazaren unas y aprobaren otras de sus disposiciones, cuando ellas se voten separadamente o por
grupos, debe entenderse que hay ley respecto de las disposiciones comprendidas en la parte del
proyecto en que hubo acuerdo entre las Cámaras, siempre que ellas no estén reguladas por -o
directamente vinculadas con- otras normas sobre las cuales no existió acuerdo. Si, por el contrario,
entre las disposiciones en que hubo acuerdo y aquellas en que no lo hubo existe la referida vinculación
o regulación, cabe concluir que no debe haber ley, toda vez que, si bien desde un punto de vista
meramente formal podría estimarse que existió acuerdo respecto de las primeras, en sustancia no lo
habría habido, pues en la aprobación de las normas en que se produjo una aparente coincidencia
estaba implícita la existencia de otras disposiciones, que desaparecerán al no existir acuerdo entre las
Cámaras para su aprobación.

"En el caso del art. 67 de la Carta Fundamental, por su parte [?] si la comisión mixta formada para
buscar la forma de superar las divergencias no llega a acuerdo o si su proposición es globalmente
rechazada por una o ambas ramas legislativas, habría que concluir que, en principio, no hay ley."

"Sin embargo, si la comisión mixta llega a acuerdo y en su informe indica que los diversos artículos del
proyecto que propone deben votarse separadamente o por grupos y, posteriormente, algunas
disposiciones de la iniciativa son rechazadas por una o ambas Cámaras, se produciría una situación
similar a la precedentemente descrita para el artículo 68, por lo que sería aplicable lo planteado a su
respecto."

"Al adoptar este criterio, la Comisión quiso privilegiar, en principio, la utilidad del trámite legislativo
producido, en la parte en que existió real acuerdo entre las Cámaras, pero, a la vez, estimó que era
necesario adoptar los resguardos necesarios para evitar que, por la vía de la aplicación mecánica de
simples acuerdos formales, pudieren convertirse en ley normas que, fuera del contexto en que fueron
aprobadas, no correspondieren a la voluntad efectiva de los cuerpos legislativos”

"Las proposiciones que anteceden, a juicio de la Comisión, contribuyen de modo importante a la


eficacia del sistema legislativo, pues, por una parte, otorgan a las comisiones mixtas la necesaria
flexibilidad y libertad de acción para buscar acuerdos mayoritarios que permitan superar las
discrepancias producidas entre ambas ramas del Congreso Nacional respecto de un proyecto
determinado y, por otra, cautelan adecuadamente que, en definitiva, sólo haya ley en las materias en
que, en sustancia, se produjo acuerdo entre las Cámaras, pero no en aquellas en que no lo hubo."

Estimamos que este dictamen de la Comisión de Constitución del Senado es muy acertado y
consideramos razonable que a él se ajuste la determinación de los efectos que se generen con motivo
de las votaciones que se practiquen en torno a las proposiciones de las comisiones mixtas.
85.Facultad de insistir del Presidente. Llevado el asunto a la comisión mixta, en vista del rechazo total
del proyecto por la Cámara revisora (art. 67), puede ocurrir o que al conocerlo la comisión mixta no
llegare a acuerdo alguno o que, producido éste, al pasar luego a pronunciarse en pleno la Cámara de
origen sobre su dictamen, lo rechazare. Pues bien, en ambas eventualidades de fracaso de la iniciativa,
en las que, por lo tanto, la Cámara de origen en razón de él habrá podido ordenar el archivo de los
antecedentes, "el Presidente de la República podrá pedir que esa Cámara (es decir la de origen) se
pronuncie (ahora) sobre si insiste por los dos tercios de sus miembros presentes en el proyecto que
aprobó en el primer trámite".

Esta facultad, otorgada al Presidente, que constituye un nuevo privilegio que se le concede en su
calidad de colegislador, se originó de las proposiciones surgidas en el seno de la Comisión Ortúzar, en
circunstancias que sus miembros reflexionaban sobre la materia en el supuesto de que el Senado
actuare siempre como Cámara revisora (sesión 375, págs. 2643 a 2649).

Nótese que la atribución puede ejercerse tanto en iniciativas surgidas con motivo de mensajes como
de mociones parlamentarias.

Importa el precepto consagrar una opción que tiene el Presidente y para cuyo ejercicio el texto no fija
plazo. El Jefe del Estado podrá, en efecto, en cualquier momento, formulando una nueva iniciativa,
reiterar el contenido del proyecto, por lo menos en cuanto a sus ideas fundamentales. No
corresponderá, pues, aplicar, con motivo del nuevo mensaje, la sanción establecida en el art. 65,
puesto que, cuando procedía, el proyecto había sido aprobado en general en la Cámara de origen. Ha
de advertirse que lo que el Presidente de la República está en condiciones de requerir a la Cámara de
origen es que ella ratifique, esta vez con mayor votación, la aprobación que ya había dado en el primer
trámite constitucional, y no que se pronuncie sobre el proyecto elaborado por la comisión mixta. El
quórum de los dos tercios de los presentes se aplica en este caso, sin variación alguna que dependa de
la diversa naturaleza de las materias alcanzadas por los numerosos preceptos contenidos en el cuerpo
normativo; se trata de un quórum de insistencia. Los quórum especiales son de aprobación, no de
rechazo.

Si la reacción que se produzca en esta nueva oportunidad en la Cámara de origen no favorece el


propósito del Presidente con el quórum exigido, no habrá ley; en tanto que, si lo apoya, pasa por
segunda vez a la Cámara que lo había rechazado, o sea, a la revisora, la cual ya se había pronunciado
también al desechar totalmente el proyecto en su segundo trámite. El proyecto de la comisión mixta se
entenderá en esta ocasión reprobado por la Cámara revisora si concurren para ello las dos terceras
partes de sus miembros presentes; si no se reúne ese quórum de rechazo, se entenderá aprobado el
proyecto y seguirá su tramitación.

86.Efecto del resultado de la intervención de la comisión mixta según el art. 68. En relación con el
resultado de la intervención de la comisión mixta, constituida al rechazarse por la Cámara de origen las
modificaciones decididas por la revisora, el art. 68 contempla los efectos que ello acarrea tanto cuando
dicha comisión no llegare a acuerdo para resolver las divergencias entre ambas Cámaras, como cuando
cualquiera de las ramas desechare su proposición; en ambas eventualidades, el texto otorga al Jefe del
Estado la posibilidad de solicitar a la Cámara de origen que trate nuevamente el texto aprobado en
segundo trámite por la revisora.

"Si la Cámara de origen rechazare las adiciones o modificaciones por los dos tercios de sus miembros
presentes, no habrá ley en esa parte o en sus totalidad”, expresa la última oración del art. 68, según la
redacción dispuesta por el plebiscito de 1989. Al igual que en el caso del art. 67, el quórum de los dos
tercios de los presentes se aplica sin cambio alguno que provenga de la diversa naturaleza de las
materias en que recaigan las modificaciones sugeridas por la Cámara revisora. No existirá ley si no se
reúne el quórum en la parte rechazada.

"Pero, si hubiera mayoría para el rechazo, menor a los dos tercios -continúa expresando la última
oración del art. 68-, el proyecto pasará a la Cámara revisora y se entenderá aprobado con el voto
conforme de las dos terceras partes de los miembros presentes de esta última."
87.Urgencia. Razón y origen de esta facultad. El período histórico chileno llamado "la República
Parlamentaria" (1891-1924), dejó en vastos sectores de la opinión pública la convicción de que el
Congreso retardaba la tramitación de las leyes y que para evitarlo debía crearse un medio que
permitiera acelerar su gestación cuando lo impusiere la necesidad nacional.

Las críticas surgidas con motivo de esos pronunciados retardos descansaban en el fundamento objetivo
de que muchos problemas nacionales se originaron, agravaron o se hicieron insolubles como
consecuencia de no haberles dado rápida y oportuna solución. Determinar hasta qué punto incumbía
la responsabilidad de las demoras al Parlamento no corresponde dilucidarlo aquí.

Si no es ningún ideal sino grave defecto una legislación en incesante e inconsistente cambio -desde que
las reformas jurídicas no bien cimentadas en el cabal conocimiento de las realidades sociales o
adoptadas a la ligera con excesivo apremio pueden causar a la nación graves daños-, es, por otro lado,
también peligroso diferir indefinidamente las soluciones y no afrontar pronto y resueltamente los
problemas colectivos, clima predominante en la época recordada, en la que se incubó la crisis
constitucional que llevó a la aprobación de la Carta de 1925.

Para remediar esta deficiencia de nuestra conducción política, se introdujo la solución traducida en el
art. 46 de la Constitución de 1925: "El Presidente de la República podrá hacer presente la urgencia en
el despacho de un proyecto y, en tal caso, la Cámara respectiva deberá pronunciarse dentro del plazo
de treinta días. La manifestación de la urgencia puede repetirse en todos los trámites constitucionales
del proyecto".

La facultad de la urgencia se incorporó a la Carta de 1925 como una transacción, en razón de las
resistencias que surgieron con motivo de las proposiciones de los señores Arturo Alessandri y José
Maza de atribuir al Senado carácter de Cámara revisora y de dar plazo fijo a ésta para pronunciarse
sobre los proyectos (Actas, pág. 238).

La ley 17.284, de 23 de enero de 1970, reemplazó el precepto pertinente de la Carta de 1925,


ordenando el nuevo que la Cámara que hubiese recibido la manifestación de urgencia debía
pronunciarse dentro de treinta días si se trataba del 1º o 2º trámite o dentro de 15 días si se trataba de
uno posterior, y agregó que "durante la legislatura ordinaria, cualquiera de las Cámaras podrá acordar
que el plazo de urgencia de un proyecto quede suspendido mientras estén pendientes, en la comisión
que deba informarlos, dos o más proyectos con urgencia".

88.La petición de urgencia por el Presidente. El art. 71 de la actual Constitución dispone:

"El Presidente de la República podrá hacer presente la urgencia en el despacho de un proyecto en uno
o en todos sus trámites, y en tal caso, la Cámara respectiva deberá pronunciarse dentro del plazo
máximo de treinta días".

"La calificación de la urgencia corresponderá hacerla al Presidente de la República de acuerdo a la ley


orgánica constitucional relativa al Congreso, la que establecerá también todo lo relacionado con la
tramitación interna de la ley."

La ley orgánica prevista en el inciso 2º es la Nº 18.918, sobre el Congreso Nacional, cuyos arts. 26 al 30
reglamentan el procedimiento de urgencia.

En el debate cursado en la Comisión Ortúzar se confirmó la institución, suprimiendo en el texto el plazo


y confiando a la ley orgánica del Congreso lo relativo a la tramitación y a la calificación de las urgencias
(sesiones 344, págs. 2075 a 2077, y 349, pág. 2150).

El texto actual deriva de la proposición del Consejo de Estado, cuyo presidente señor Jorge Alessandri
juzgó entonces "inaceptable que una ley orgánica constitucional establezca lo relacionado con la
tramitación y calificación de las urgencias [?] toda vez que ello implicará que la unanimidad del
Congreso trate de restar facultades al Primer Mandatario. Se pronuncia a favor de una definición
constitucional que no entregue la materia a los parlamentarios. Deja constancia, en consecuencia, de
su voto contrario al inciso segundo de este artículo, basado en que el parlamentario no está capacitado
para resolver esos problemas de acuerdo con el interés público. Agrega que, a su juicio, debe existir
una sola clase de urgencia y, en el caso de existir varios proyectos urgentes, el Jefe del Estado tiene
que establecer prioridades". Después de esta intervención y luego de un intercambio de opiniones
sobre la experiencia vivida acerca de las calificaciones y plazos de urgencia, se llegó al texto actual
(sesión 102, pág. 221).

"El Presidente de la República podrá hacer presente la urgencia en el despacho de un proyecto” Se


confirman así las bases ya consagradas en 1925 de otorgar esta facultad exclusivamente al Presidente
de la República; ella debe recaer en un determinado proyecto y no formularse en términos genéricos
para una serie de proyectos, por ejemplo, aludiendo simplemente a materias de ley enunciadas en la
Constitución.

La exclusividad reconocida al Jefe del Estado, de manifestar el apremio en el despacho de determinada


iniciativa legislativa, armoniza con la unidad de la función ejecutiva y administradora confiada al
Presidente de la República (art. 24), unidad que podría debilitarse si la petición de urgencia naciera de
las Cámaras y no de quien centraliza la dirección del Estado y tiene la más alta responsabilidad
gubernamental.

La expresión sobre el grado de la urgencia que se impone debe contenerse en un mensaje, documento
que inevitablemente ha de ser escrito, en razón de ejecutarse mediante él un acto del Presidente de la
República, que para ser tal requiere la firma del Ministro correspondiente (art. 35).

Constituyendo la petición de urgencia atribución propia del Presidente de la República, no puede


formularse en forma verbal o escrita, en el seno de una Cámara ni fuera de ella, sólo por los Ministros
de Estado, ni menos lo puede ser, por cierto, por otra autoridad o persona o a su nombre.

La manifestación ha de recaer respecto "de un proyecto", lo cual supone que éste ya existe, o sea, ha
sido presentado, aunque se admite que se exprese simultáneamente con el mensaje de iniciativa.

Todo proyecto de ley puede ser objeto de urgencia, cualquiera que sea su naturaleza o contenido, e
incluso "será aplicable a los proyectos de reforma constitucional el sistema de urgencias" (art. 116, inc.
3º).

El "proyecto" del que se requiere trámite de urgencia puede ser de ley o de acuerdo, si la pedida incide
en alguna atribución exclusiva del Congreso que se encuentre sometida en éste a las reglas de
tramitación de una ley.

89.Caducidad de la urgencia. Se entendió, al aplicarse la Carta de 1925, que el requerimiento de


urgencia caduca en el término de la legislatura en que se solicita. Sin embargo, el problema se planteó
en 1967 cuando, en el curso de una legislatura extraordinaria y con motivo de las próximas elecciones
de regidores, el Senado, por acuerdo de sus comités, el 12 de enero de ese año entró en receso hasta
el 4 de abril siguiente. En tal situación, el Ejecutivo pidió urgencia para un proyecto de reforma
constitucional sobre disolución del Congreso. Según el reglamento del Senado, ningún senador podía
oponerse a los acuerdos adoptados por la unanimidad de los comités; y, por otra parte, pedida la
urgencia, debía citarse a sesión a la brevedad posible. Consultados los comités por el presidente del
Senado, Salvador Allende, éstos difirieron, el 7 de febrero de 1967, por mayoría, la sesión llamada a
calificar la urgencia. No obstante, en virtud de ello y previo informe de la Comisión de Legislación, el
presidente convocó a sesión para tal efecto; ella tuvo lugar el 16 de febrero. Se consagró así el
precedente de que el receso no detiene la calificación de urgencia.

La ley 18.918 quiso resolver el punto, ordenando en su art. 26: "El término de una legislatura ordinaria
o la clausura de una legislatura extraordinaria darán lugar a la caducidad de las urgencias que se
encontraren pendientes en cada Cámara, salvo las que se hayan hecho presentes en el Senado para los
asuntos a que se refiere el número 5) del artículo 49 de la Constitución Política", precepto, el aludido,
que se refiere a los actos del Presidente que requieren el asentimiento de esa Corporación.

90.Urgencia en uno o en todos los trámites del proyecto. La manifestación de urgencia puede hacerse
presente "en uno o en todos sus trámites".
Según su letra primitiva, la Carta de 1925 decía que "la manifestación de la urgencia puede repetirse en
todos los trámites constitucionales del proyecto".

Para salvar las diversas interpretaciones que surgieron de dicha redacción, la ley 17.284 resolvió darle
la que recoge también la Constitución de 1980. La alteración se explica por haberse discutido si la
urgencia debía hacerse presente explícitamente en cada trámite.

El 29 de abril de 1958 el Senado, por 20 votos contra 12 y 4 pareos, había estimado, en efecto, que la
urgencia, pedida en términos generales en el mensaje dirigido a la Cámara de Diputados, obligaba al
Senado. Sin embargo, el 24 de junio de 1958, la Comisión de Constitución del Senado, en informe que
aprobara la Corporación, sostuvo que la urgencia debía hacerse presente en cada una de las Cámaras y
que aquella que se hace valer ante una de ellas se entiende aplicable a todos los trámites que corran
en su seno, a menos que el Presidente de la República la haya limitado a uno solo de los trámites.

Al estudiarse la reforma constitucional de la ley 17.284, en el segundo informe de comisión del Senado,
se originó la actual redacción, basada en que ésta "expresa en forma clara que la manifestación de
urgencia hecha en una Cámara puede serlo para uno o para todos los trámites que el proyecto tenga
en la misma, sin necesidad de reiteración".

En este punto, la ley 17.284 concordaba con el dictamen ya citado de 24 de junio de 1958, según el
cual, si el Presidente ha manifestado urgencia a la Cámara de Diputados en el primer trámite, rige, por
ejemplo, para el tercero que pueda también realizarse en ella y, si lo hizo presente al Senado en
relación a un proyecto originado en la Cámara, vale para el cuarto trámite que pudiera cumplirse en
éste.

En otros términos, la urgencia no se requiere al Congreso Nacional sino que a una u otra Cámara, de
modo que no sería adecuado que en el mensaje de iniciativa se incluyeran las frases que expresaran la
petición de urgencia -materia extraña a la iniciativa-, las cuales debieran, a nuestro juicio, insertarse en
una comunicación separada dirigida a la Cámara, o en la que se envía anexa al proyecto.

Así, pues, mientras una iniciativa de ley pone en movimiento en su integridad la función del Congreso,
la petición de urgencia se dirige específicamente a una u otra rama en relación, según se exprese, a
uno o a todos los trámites que en ella se efectúan. La duda, dilucidada en sesión del Senado de 20 de
mayo de 1958, acerca de si, retirada la urgencia en una Cámara ha de entenderse también retirada en
la otra, correspondería resolverla en el sentido de que entre tanto se conserva urgente en la otra.

La ley 18.918, por su parte, confirma lo expuesto al expresar que "El Presidente podrá hacer presente
la urgencia para el despacho de un proyecto de ley, en uno o en todos sus trámites, en el
correspondiente mensaje o mediante oficio que dirigirá al presidente de la Cámara donde se encuentre
el proyecto, o al del Senado cuando el proyecto estuviere en comisión mixta" (primera oración del
inciso 1º del art. 26).

No ha de olvidarse que el sentido de la palabra "trámite" que usa el art. 71 es el mismo ya explicado,
comprensivo de cada uno de los pasos del proyecto por alguna de las ramas, ya ocurra en la fase
primera de aprobación por el Congreso Nacional, ya en la posterior que derive de las observaciones
hechas por el Jefe del Estado.

Conviene recordar, asimismo, que no hay duda -puesto que quedó disipada al establecerse la
Constitución de 1925, como consecuencia de la explicación dada por el señor Maza (Actas, pág. 451)-
de que la palabra "trámite" no se refiere en este texto a cada una de las fases o etapas que, en su curso
por cada Cámara, debe o puede cumplir el proyecto (cuenta, primer informe, tabla, discusión general,
segundo informe, discusión particular), sino, como se ha explicado, a cada una de las permanencias del
proyecto en una u otra Cámara (véase Nº 45).

91.Plazo de la urgencia. La Constitución pone a la Cámara en la necesidad de despachar el trámite en


que la urgencia incide "dentro del plazo máximo de treinta días".
El efecto propio de la urgencia es, pues, esencialmente, colocar, a la Cámara en la que se haga valer, en
la obligación constitucional de despachar el trámite en el plazo establecido por el constituyente.

Semejante era el objetivo de la urgencia en el precepto de 1925; la diferencia sustancial entre uno y
otro texto incide en que se refería al mismo plazo, pero sin agregar la expresión "máximo". La ley
17.284, por su parte, señaló diversos plazos según los trámites en que incidiera la declaración de
urgencia.

La ley 18.918 establece que el plazo corre desde que se da cuenta, en la sesión más próxima, del
mensaje u oficio del Presidente (art. 27, inc. 2º).

En cuanto al curso del plazo, los reglamentos, interpretando la Constitución, disponen que es de días
seguidos, o sea, sin descontar los inhábiles y festivos (arts. 2 y 190 del Reglamento de la Cámara y 229
del Reglamento del Senado).

El plazo es uniforme, es decir, de igual duración, cualquiera sea la etapa en que se produzca la
manifestación de urgencia. Así, por ejemplo, es uno mismo si al expresarse la urgencia haya corrido el
primer informe o esté despachado en general o pendiente el segundo informe, etc.

92.Facultad del Presidente de calificar la urgencia. La calificación del grado de la urgencia, que según la
Constitución anterior era de resorte exclusivo de las Cámaras, conforme a la actual Carta
"corresponderá hacerla al Presidente de la República".

La facultad de las Cámaras de calificar la urgencia se la entendió como inherente a la soberanía


legislativa ejercitada en el ámbito que la propia Constitución les asegura. Incluso, al debatirse la
reforma de la ley 17.284 se había propuesto que se concediera a la Cámara la atribución de acordar
ella misma la urgencia -aun cuando no hubiera sido pedida por el Presidente de la República-, pero tal
idea no triunfó.

El cambio recibido en la actual Carta es consecuente con el pensamiento del presidente del Consejo de
Estado Jorge Alessandri, según opinión ya transcrita (véase Nº 88), y en él se refleja su desconfianza en
las Cámaras para pronunciarse al respecto. Se fortalece así la máxima facultad que se otorga al Jefe del
Estado para imponer su política legislativa, pudiendo controlar prácticamente con su empleo la tabla
de su funcionamiento.

Esta facultad, unida a la extensión de las materias legales de iniciativa exclusiva del Presidente, genera
la dificultad de suscitar y obtener el aporte constructivo que pretendiera hacer el Parlamento al
ordenamiento jurídico del país.

Como el constituyente no ha limitado el uso por el Presidente del resorte de la urgencia, ésta puede
pedirse simultáneamente respecto de numerosos proyectos y encontrarse por ello la Cámara en la
necesidad de atender a un mismo tiempo varias peticiones en las que esté simultáneamente corriendo
el mismo plazo constitucional. La eventual ocurrencia de tal situación explicaría la consecuencia lógica
de que debieran ser las propias Cámaras las que calificaren la urgencia, para hacer compatible así la
vigencia conjunta de pluralidad de cuerpos normativos simultáneamente apremiados con las
exigencias de la labor parlamentaria en el examen y aprobación de los proyectos.

El abuso del recurso a la urgencia puede crear uno de los motivos más graves de desfiguración del
sistema presidencial, ya que éste, en razón de mantener en el Presidente los amplios poderes
administrativos y ejecutivos que lo caracterizan, no debe quitarle al Parlamento lo esencial de su
potencialidad colegisladora, porque al hacerlo convierte al sistema político en un régimen autoritario
caracterizado por la omnipotencia del Jefe del Estado.

Una posición ecuánime se debería encontrar, a nuestro juicio, en que el privilegio del Presidente se
limitare a que sea él el único órgano capaz de proponer la urgencia y su grado, pero que a su turno se
reserve a las Cámaras la decisión final sobre la calificación a que corresponda sujetarse. Así lo propuso
una moción presentada por diversos senadores, rechazada por la Comisión de Constitución el 18 de
julio de 1991.
93.Los diversos grados de urgencia. La ley 18.918 señala que el documento en que se haga presente
"expresará la calificación que otorgue a la urgencia, la cual podrá ser simple, suma o de discusión
inmediata; si no se especificare esa calificación, se entenderá que la urgencia es simple" (art. 26).

"Se entenderá hecha presente la urgencia y su calificación respecto de las dos Cámaras, cuando el
proyecto respectivo se encuentre en trámite de comisión mixta en cumplimiento de lo dispuesto en el
artículo 20, salvo que el Presidente de la República expresamente la circunscriba a una de las Cámaras"
(incisos 1º y 2º del art. 26).

"Cuando un proyecto sea calificado de simple urgencia, su discusión y votación en la Cámara requerida
deberán quedar terminadas en el plazo de treinta días; si la calificación fuere de suma urgencia, ese
plazo será de diez días, y si se solicitare discusión inmediata, será de tres días, caso en el cual el
proyecto se discutirá en general y en particular a la vez" (art. 27, inc. 1º).

"En el caso de la simple urgencia, la comisión mixta dispondrá de diez días para informar sobre el
proyecto. De igual plazo dispondrá cada Cámara para pronunciarse sobre el proyecto que despache
aquella comisión."

"En el de la suma urgencia, el plazo será de cuatro días para la comisión mixta y de tres días para cada
Cámara."

"En el de la discusión inmediata, el plazo será de un día para la comisión mixta y de uno para cada
Cámara" (art. 28).

Los reglamentos de la Cámara reproducen, ratifican o complementan esas normas. Los arts. 187, 188 y
189 del Reglamento de la Cámara y 147, 148, 149 y 150 del Reglamento del Senado rigen esta materia.

94.Incumplimiento del plazo. No se aplica en el trámite de urgencia la presunción contenida en el Nº 5


del art. 49 (véase tomo VI, Nº 112), conforme a la cual se tiene por otorgado el consentimiento del
Senado si no se da dentro de los treinta días desde que el Presidente requiere la urgencia.

La rama que da curso extemporáneo al trámite que corresponda no sufre otra sanción que la que
merezca ante el tribunal de la opinión pública; ésta recaerá tal vez más particularmente en los
parlamentarios que puedan ser señalados como responsables de la infracción.

Alguien pudiera dudar de si la actuación fuera de plazo crearía un defecto de forma en la tramitación
de la ley que pudiera invalidar ésta y ser objeto de juzgamiento por el tribunal llamado a aplicarla, en
cuyo curso se hubiera producido el quebrantamiento.

No sería por ello extraño que durante la tramitación de algún proyecto surgiera tocante al plazo una
cuestión susceptible de ser sometida al Tribunal Constitucional. Creemos que el peligro de que se
plantee un problema de esta naturaleza es remoto, no sólo por el patriotismo que cabe suponer a los
parlamentarios, cuanto porque los plazos fijados por el constituyente y el legislador son holgados y en
el hecho de ordinario se cursan los proyectos verdaderamente urgentes incluso con mayor celeridad.
Además se muestra como una paradoja responsabilizar a los parlamentarios en el cumplimiento
estricto de los plazos cuando la fijación del grado de urgencia ya no les corresponde a ellos sino que al
Presidente de la República.

Un resumen de la aplicación del sistema de urgencia puede conducir a que, en la práctica, un mismo
proyecto de ley pueda llegar a despacharse habiéndose tramitado en sus diversas etapas con urgencia
o sin ella y, en algunas fases, con urgencias calificadas en grados diversos.

95.Sanción: concepto, necesidad, clases. "Aprobado un proyecto por ambas Cámaras, será remitido al
Presidente de la República, quien, si también lo aprueba, dispondrá su promulgación como ley" (art.
69).
El curso de un proyecto en las Cámaras resulta más o menos prolongado y complejo; la situación más
simple se produce si en ambas ramas se vota sin previo informe de comisión y se logra la mayoría
exigida según su naturaleza; también será expedito si la mayoría exigida se reúne al aprobar en las dos
corporaciones el informe favorable en una sola conjunta votación general y particular.

La Constitución exige, sin embargo, que la ley cuente no sólo con la voluntad de las dos Cámaras, sino
también con la del Presidente de la República, asentimiento ineludible de éste, en razón de que,
llamado a constituirse en el principal ejecutor de la ley, se impone que ella cuente con su beneplácito
antes de que quede cerrado el proceso de su gestación. La intervención del Parlamento se inició como
una simple petición al monarca de aprobar lo que se le requería, pero su aceptación o sanción
constituía la esencia de la función legislativa. La sanción es, pues, el requisito más sustancial e
ineludible en el proceso de formación de la ley; lo único que no puede jamás faltar es el asentimiento
del Jefe del Estado; incluso éste es suficiente para dar nacimiento y plena validez a un cuerpo con
fuerza legal, como ocurre, por ejemplo, en los decretos con fuerza de ley, dictados, eso sí, dentro de las
bases de la ley habilitante.

La diferencia entre un proyecto de ley y una ley consiste sustancialmente en que esta última ha sido
confirmada o aprobada por el Jefe del Estado. En Inglaterra el proyecto aprobado por las Cámaras
toma el nombre de "bill", llamándose "act" aquel que ha merecido ya la sanción real y que de tal
manera pasa a integrar la legislación emanada del Parlamento e integra el "Statute law" (véase tomo I,
Nº 36).

Las formas de satisfacer la exigencia constitucional son diversas, según vamos a ver, y no siempre
dependen de la explícita aceptación del Presidente de la República. Deberá éste, en definitiva,
inclinarse a la voluntad del Parlamento. Al Jefe del Estado pertenece el predominio en la función
legislativa como característica del presidencialismo, fundado a su vez en la preponderancia gubernativa
y administrativa del jefe del Ejecutivo.

La sanción se refiere a los proyectos de ley y forma parte del conjunto de atribuciones colegisladoras
que se otorgan al Presidente (art. 32, Nº 1).

La sanción no se requiere, pues, cuando se trata de formalizar las decisiones comprendidas en el


ejercicio de atribuciones exclusivas del Congreso, o del Congreso Pleno o entre las que son, exclusivas
o comunes, de una u otra Cámara.

En tales atribuciones, que no se ejercitan por medio de ley, no está llamado el Presidente a añadir su
aceptación, ya porque no se relacionan directamente con él, ya porque, aun vinculadas a su cargo, y
precisamente por ello, se ponen en ejecución sin necesidad de aprobación de su parte.

El art. 69 conserva una redacción semejante a la del art. 34 de la Constitución de 1833, con el cambio
que introdujo la de 1925, y que ahora se mantiene, de que se habla sólo de "proyecto", y no como
antes de "proyectos de ley", alteración que, por lo dicho, en esta regla y en las demás relativas a la
sanción, era innecesaria, desde que ésta no se exige sino en los proyectos de ley.

La sanción puede ser de tres especies:

a) Expresa (art. 69).

b) Tácita (art. 72).

c) Obligatoria o forzosa (art. 70).

La forma ordinaria de sanción se efectúa cuando el Presidente de la República aprueba expresamente


la ley, ordenando de inmediato su promulgación, como lo previene el referido art. 69.

La sanción de la ley sólo puede producirse luego de que el Presidente reciba el correspondiente oficio,
que ha de remitirle la Cámara de origen, en el que se contenga la transcripción del proyecto, tal como
fue aprobado por el Congreso.
Si el Presidente está llano a sancionar, ordenará extender, y luego firmará con el Ministro respectivo, el
decreto promulgatorio, el cual se sujetará a los trámites prescritos (véanse Nos 125 a 135).

El estudio de la sanción cuando es tácita y cuando es obligatoria se practica más adelante (véase Nº
127).

96.Observaciones o veto. Concepto. Si el Presidente de la República se opone al proyecto aprobado


por el Congreso, es decir, si rehúsa sancionarlo, lo veta.

Es del caso advertir que nuestro constituyente no denomina veto a la institución que consagra, sino
que define la facultad que concede al Presidente como la de "formular observaciones".

Según la definición del Diccionario de la Real Academia, veto, que viene del latín "yo vedo o prohíbo",
es "derecho que tiene una persona o corporación para vedar o impedir una cosa. Usase principalmente
para significar el atribuido según las constituciones al Jefe del Estado o a la segunda Cámara, respecto
de las leyes votadas por la elección popular".

No debe confundirse, sin embargo, el veto aquí en estudio, que se refiere a la desaprobación por el
Jefe del Estado del proyecto aprobado por las Cámaras, con la institución así también llamada veto,
propia de la democracia semidirecta, consistente en la atribución que se concede a cierta porción de
ciudadanos de someter a la decisión del electorado la admisión o rechazo de un cuerpo normativo ya
aprobado por los órganos colegisladores.

El texto primitivo de la Constitución de 1833 contemplaba la forma de veto que se califica como
absoluto. Conforme a éste, cuando el Presidente rechazaba totalmente el proyecto o las Cámaras no
admitían las modificaciones y correcciones formuladas por él, se tenía por no propuesto, ni se podía
proponer tampoco en la "sesión" (legislatura) de aquel año, pero si en alguna de las "sesiones"
(legislaturas) de los dos años siguientes, las Cámaras lo aprobaban por segunda vez y nuevamente lo
desechaba del todo el Presidente, debían volver a tomarlo en consideración, y para que, en este caso,
se convirtiera en ley se necesitaba la ratificación por los dos tercios de los miembros presentes en
ambos ramas (arts. 45 a 48).

Por este sistema de veto, que podía calificarse en verdad de absoluto, se tachaba de monárquica la
Carta de 1833, en razón del excesivo predominio que daba a la voluntad del Presidente por sobre la del
Congreso.

La reforma constitucional promulgada el 26 de junio de 1893 cambió tal modalidad de veto por la del
meramente suspensivo, inspirado en la Constitución de Filadelfia de 1787, reproducido tanto en 1925
como en 1980, mediante el cual el Presidente, al ejercerlo, no rechaza el proyecto desconociéndole
valor sino que pone a las dos Cámaras, como veremos, tan sólo en la necesidad de volver a examinar el
proyecto en su integridad o en los puntos que indica el Presidente, y de reunir entonces una
proporción más alta de adhesiones -los dos tercios en las dos ramas- para insistir en el texto
anteriormente aprobado por ellas. El veto es puramente suspensivo en nuestro sistema, como dejó
constancia expresamente en actas la Comisión Ortúzar (sesión 350, pág. 2166).

97.Veto total o parcial. "Si el Presidente de la República desaprueba el proyecto, lo devolverá a la


Cámara de su origen con las observaciones convenientes” (inciso 1º del art. 70).

El precepto en estudio -que tiene idéntica redacción a la del art. 53 de la Carta de 1925- se pone, pues,
en el caso de que, en lugar de concordar el Jefe del Estado en el proyecto que las Cámaras le envían, lo
rechace, lo desapruebe, es decir, no quiera prestar su voluntad concurrente con la del Congreso y se
niegue por ello a sancionarlo.

El rechazo debe expresarse devolviendo el proyecto a la Cámara de origen "con las observaciones
convenientes". Si al ejercer el veto, según la Carta, tiene el Jefe del Estado que devolver el texto con las
observaciones convenientes, ello significa que no lo devuelve para que la Cámara de origen lo archive,
ni para que nuevamente lo reconsidere en la unidad de su contenido reiterándolo o no; sino tan sólo
para que el Congreso se pronuncie concretamente sobre las observaciones que en el mensaje
correspondiente ha de formular.

"Observación" es la acción y efecto de observar y, entre las acepciones de este vocablo, se encuentran
"examinar atentamente" y "advertir, reparar".

"Conveniente" es adjetivo que significa "útil, oportuno, provechoso".

"Observaciones convenientes" son, por lo tanto, las advertencias o reparos que, luego de haber
examinado el Presidente el texto aprobado por las Cámaras, da a conocer a éstas para que las tomen
en consideración al practicar una nueva revisión del proyecto que habían despachado.

El veto se envía a la Cámara de origen, que es, como se explicó, la corporación que comunica al
Presidente el proyecto aprobado por el Congreso.

El contenido y fundamento de las observaciones presidenciales puede ser variadísimo: pugna del
proyecto aprobado con la Carta Fundamental, con otras leyes o con principios de derecho o de justicia
natural o de equidad; contradicciones o imperfecciones que se notan en él; omisiones en que incurre;
circunstancias que lo hacen inoportuno o inconveniente para el bien general, etc.

Desde que la Constitución no señala el modo como deben formalizarse las observaciones, basta que el
Presidente manifieste su pensamiento, sugiriendo la forma como deben subsanarse los reparos, pero,
como tampoco la Ley Fundamental establece que el Congreso está autorizado por su parte para darle
forma, la Cámara de Diputados, aprobando el 12 de noviembre de 1941 el informe de su Comisión
fechado el 5, acordó no pronunciarse sobre aquellas observaciones que no se habían presentado
precisamente redactadas y debidamente articuladas. El veto debe consignar de modo concreto la
desaprobación y fundar las observaciones específicas a su articulado (informe aprobado por el Senado
el 24 de agosto de 1948).

Las observaciones pueden ser retiradas por el Presidente antes que llegue a pronunciarse sobre ellas
alguna de las dos ramas; conocidas por la Cámara de origen, y por ello en situación de hacerlo la
revisora, no podrían ya ser retiradas aun con el asentimiento exclusivo de aquélla. Esta interpretación
dio la Cámara el 16 de diciembre de 1947, aprobando el dictamen de su Comisión fechado el 12, y
también el 22 de diciembre de 1954 sobre la base de un informe de 26 de noviembre de ese mismo
año. Entretanto, retiradas las observaciones, sin más trámite, antes de su consideración por las
Cámaras o después con asentimiento de aquella o aquellas que ya las hubieren considerado, el
Presidente debe promulgar el proyecto tal como fue aprobado por las Cámaras.

Tramitado un veto no cabe admitir, según la suerte que corra en las Cámaras, que se formulen nuevas
observaciones; en tal caso, éstas serían inadmisibles. La interpretación contraria permitiría al Ejecutivo
suspender indefinidamente la promulgación de los proyectos aprobados por el Congreso. Así lo estimó
la Comisión de la Cámara el 5 de junio de 1940.

Las observaciones han de ser "convenientes", en el sentido que ese término alcanza de "útil, oportuno,
provechoso", "conforme, concorde", "decente, proporcionado". Recuérdese que este mismo vocablo
lo emplea el constituyente al configurar el derecho de petición (art. 19, Nº 14); en verdad, el veto es,
en el fondo, también una solicitud dirigida al Congreso por el Jefe del Estado.

Según el contenido o sustancia de las observaciones que se manifiesten, éstas pueden importar la
desaprobación total del proyecto en todos sus términos o el desacuerdo parcial, que incida
particularmente en una, en muchas o en todas sus disposiciones, pero que supongan,
fundamentalmente, la conformidad en el propósito mismo de legislar.

Parece oportuno esclarecer que el veto nunca puede ser discrecional o arbitrario, es decir, lisa y
llanamente traducido en negar explícitamente sin fundamento alguno el asentimiento a lo despachado
por las Cámaras; éste tiene que ser fundado, razonado, es decir, no correspondiente al capricho o a la
arbitrariedad, sino consecuente al rechazo de su sustancia, exclusivamente en atención a las causas,
motivos o argumentos que le llevan a rehuir la prestación de una voluntad concordante suya con la
expresada por las Cámaras.

Las "observaciones convenientes" en un veto parcial pueden importar, por su lado, el requerimiento de
adiciones, supresiones, enmiendas o correcciones de cualquiera índole.

En el caso de veto total, el desacuerdo incide en el conjunto de ideas matrices o fundamentales


inspiradoras del cuerpo jurídico en formación; en el parcial, sobre la base de la concordancia en una o
varias de las ideas matrices o fundamentales, se manifiestan reparos o advertencias específicas en
relación al texto cursado por el Congreso.

Al discutirse la Constitución de 1925, después de haberse recordado por el señor Arturo Alessandri que
había merecido dudas si el veto podía ser parcial o total, luego de que el señor Silva Cortés fue
partidario de repetir las palabras "indicaciones o correcciones" y el señor Maza de que se contemplara
la posibilidad del veto total y de correcciones o enmiendas, "el señor Silva Cortés (don Romualdo)
estima que debería declararse que el Presidente de la República pueda hacer adiciones o correcciones,
es decir, lo mismo que hace la Cámara revisora. Se acordó dejar testimonio de esta interpretación en el
acta" (Actas, pág. 240).

98.Marco de las observaciones. El inciso 2º del art. 70 dispone: "En ningún caso se admitirán las
observaciones que no tengan relación directa con las ideas matrices o fundamentales del proyecto, a
menos que hubieran sido consideradas en el mensaje respectivo".

Este inciso reproduce en medida apreciable la norma similar que la ley 17.284 de 1970 introdujera a la
Carta de 1925. La frase "a menos que hubieran sido consideradas en el mensaje respectivo" fue
agregada por la Comisión Ortúzar, recogiendo la idea incluida en el proyecto de reforma constitucional
de 1964 impulsado por el Presidente Jorge Alessandri (sesión 350, pág. 2165).

Al discutirse el proyecto de reforma de 1970, en el primer informe expedido por la Comisión del
Senado se explicó que el precepto perseguía concluir, hasta donde era posible, las leyes misceláneas y
era también consecuencia de las enérgicas críticas formuladas al hábito, acogido y ampliamente
practicado por los Jefes de Estado, de incorporar en las observaciones la agregación de ideas
sustancialmente diferentes o del todo ajenas a las que habían sido objeto de la iniciativa y del proyecto
aprobado por las Cámaras. En la edición anterior de este Tratado, concordando con el voto de minoría
del senador Horacio Walker contenido en el informe de la Comisión del Senado de 28 de diciembre de
1939, expresamos "el veto está consagrado fundamentalmente para impedir una legislación que el
Presidente no considera aconsejable, pero no para que por su intermedio imponga normas jurídicas
que no han sido debidamente analizadas por la opinión pública y la representación nacional. Debe
orientarse a restringir esta facultad dentro del propósito constitucional. En todo caso, las nuevas ideas
que se formulen deben caer dentro de las ideas fundamentales del proyecto, según el criterio que se
aplicaría si se tratara de una indicación en el curso del debate en las Cámaras" (tomo III, Nº 191, pág.
198).

Al disponer el inc. 2º del art. 69 que pueden reiterarse en las observaciones las ideas "consideradas en
el mensaje respectivo", éste debe entenderse como el de iniciativa.

El art. 32 de la ley 18.918 confirma el contenido del precepto constitucional y lo complementa


expresando:

"Las observaciones o vetos que el Presidente de la República formula a un proyecto de ley o de


reforma constitucional aprobado por el Congreso Nacional, sólo serán admitidas cuando tengan
relación directa con las ideas matrices o fundamentales del mismo, a menos que las ideas contenidas
en esas observaciones hubieren sido consideradas en el mensaje respectivo."

"Corresponderá al presidente de la Cámara de origen la facultad de declarar la inadmisibilidad de tales


observaciones cuando no cumplan con lo prescrito en el inciso anterior. El hecho de haberse estimado
admisibles las observaciones en la Cámara de origen no obsta a la facultad del presidente de la Cámara
revisora para declarar su inadmisibilidad."
"En los dos casos previstos en el inciso anterior, la sala de la Cámara que corresponda podrá
reconsiderar la declaración de inadmisibilidad efectuada por su presidente."

"La declaración de inadmisibilidad podrá hacerse en todo tiempo anterior al comienzo de la votación
de la correspondiente observación". La materia está tratada en los arts. 167 del Reglamento de la
Cámara y 187 del del Senado.

La facultad excepcional que la última oración del inciso 2º del art. 70 otorga al Presidente de la
República, de insistir en las ideas matrices que estaban contenidas en el mensaje original, refleja, una
vez más, el privilegio de colegislador que constantemente a él se le reconoce, y armoniza con aquella
que, frente al rechazo total de su iniciativa por la Cámara de origen, le permite quedar al margen de la
prohibición de renovar el mismo proyecto durante un año (art. 65).

99.Plazo dentro del cual puede interponerse el veto. El plazo en que deben formularse las
observaciones es de treinta días (última parte del inc. 1º del art. 70).

Este plazo se cuenta desde que el Presidente de la República recibe el oficio de la Cámara de origen en
el que se le comunica la aprobación del proyecto por el Congreso. No sería lógico exigir que el término
se iniciara siempre desde la propia fecha del oficio, porque ésta puede ser anterior a su recepción por
el Presidente de la República.

El cumplimiento eficaz de la disposición supone la existencia a cargo del Secretario de una Oficina de
Partes en la que se registren, entre otras, las comunicaciones que reciba el Presidente de la República
de la Cámara de origen.

El plazo debe entenderse de días corridos, o sea, no se suspende los días festivos y feriados. No se ha
interpretado nunca de otra forma. Los reglamentos de las Cámaras no podrían contener una regla
según la cual ese término corriera únicamente los días hábiles, por cuanto se trata del ejercicio de una
facultad constitucional del Presidente de la República, y no de una materia comprendida en el régimen
interno de esas asambleas.

Conviene tener presente que, para el efecto del plazo de treinta días, se entiende que el Congreso está
reunido si en ese lapso está sesionando tanto en legislatura ordinaria como extraordinaria, y no si las
Cámaras están funcionando sólo para el ejercicio de atribuciones propias, comunes o exclusivas, o si el
Congreso está reuniéndose para conocer de sus atribuciones exclusivas o lo está haciendo para las
suyas en Congreso Pleno. Es evidente que, cuando las Cámaras actúan para objetos no legislativos, no
están habilitadas para enviar el Presidente proyectos para su sanción, ni éste tampoco en situación de
comunicarles sus observaciones respecto de los proyectos que le remitieran, ni estarán, en fin, ellas
facultadas, por su parte, para pronunciarse sobre tales observaciones.

Continúa la misma legislatura, incluso en el caso de que, por acuerdo de una u ambas Cámaras,
durante su vigencia esté temporalmente en receso una de ellas o ambas. El cierre resuelto por una
Cámara o convenido por ambas no altera, en efecto, el curso de la legislatura, para los efectos del
precepto en estudio.

100.Interrupción del plazo. Mientras tanto, si antes de corridos los treinta días del plazo constitucional
la legislatura dentro de la cual se recibió el proyecto ha concluido, el término para formular
observaciones cambia, como lo dispone el art. 72 en su inciso 1º:

"Si el Presidente de la República no devolviere el proyecto dentro de treinta días, contados desde la
fecha de su remisión, se entenderá que lo aprueba y se promulgará como ley. Si el Congreso cerrare
sus sesiones antes de cumplirse los treinta días en que ha de verificarse la devolución, el Presidente lo
hará dentro de los diez primeros días de la legislatura ordinaria o extraordinaria siguiente."

En virtud de lo dispuesto en el mandato transcrito -que es idéntico al del art. 55, inc. 1º de la Carta de
1925- cualquiera sea el número de días que hayan alcanzado a correr desde la recepción del proyecto,
dentro de la legislatura en que ésta se produjo, el plazo de treinta días o el saldo que quede por
transcurrir, se transforma en un solo plazo uniforme de diez que correrá en los primeros días de la
legislatura ordinaria o extraordinaria siguiente.

Es útil representar que, si la siguiente legislatura se inicia en un tiempo considerablemente posterior al


vencimiento de aquella en que alcanzó a recibir el Jefe del Estado el proyecto despachado por las
Cámaras, puede, en el hecho, ser muy superior a treinta días el término de que disponga el Presidente
de la República para examinar el proyecto y preparar las observaciones pertinentes. Sin embargo, con
mayor frecuencia ocurre lo contrario y resultar el plazo de poco más de diez días si muy pronto o de
inmediato se abre una nueva legislatura.

Es perfectamente concebible que, tratándose de una ley muy trascendental o compleja, respecto de la
que el Presidente de la República quiera contar con mayor plazo de reflexión o tema ejercer el veto a
causa de las reacciones que pueda suscitar en la opinión pública, cuando, en tales circunstancias, se le
envía el proyecto aprobado durante legislatura extraordinaria convocada por él, decida cerrarla de
propósito con el fin de detener el transcurso del plazo y cambiarlo por el de diez días de la legislatura
siguiente, retardando, a su turno, ex profeso, la nueva convocatoria que dependa de él.

Entretanto, conviene recordar que el actual mecanismo es análogo al que contemplaba la Constitución
de 1833, con la diferencia de que el antiguo plazo para vetar era de quince días, que se cambiaba por
seis de los primeros días "de la sesión ordinaria del año siguiente". Como desde 1925 el plazo es de los
diez primeros días de la legislatura ordinaria o extraordinaria siguiente, se ha esclarecido, en forma
indiscutible, el alcance de la disposición, y, al habilitar toda legislatura posterior para recibir las
observaciones, se autoriza, implícitamente, a las Cámaras para pronunciarse sobre ellas, incluso en una
legislatura extraordinaria convocada por el Presidente de la República, aunque en ésta no se haya
incluido expresamente por el Jefe del Estado específicamente el asunto entre los que pueden
considerarse dentro de tal legislatura.

101.Circunstancias en que no hay legislatura. Para los efectos del plazo, no se entiende que las
Cámaras hayan iniciado sus sesiones en la legislatura siguiente, por las circunstancias de que deban
reunirse en Congreso Pleno o para despachar atribuciones exclusivas del Congreso o para tener
sesiones especiales de una u otra rama o paralelas o comunes de ambas.

Las observaciones deben formularse dentro del plazo constitucional; no pueden así expresarse fuera
del mismo, ni menos cuando se haya pronunciado sobre ellas una de las Cámaras, como lo reconoció el
Senado aprobando el informe de su Comisión de Constitución fechado el 25 de julio de 1965.

102.Sanción tácita. El mero transcurso del plazo de treinta o de diez días, según corresponda, sin
ejercer el derecho de veto, importa una segunda manera de sanción de la ley configurada por el art.
69, y que representa un caso de aprobación implícita, subentendida o tácita.

Recurriendo a ella puede el Presidente de la República procurar librarse de responsabilidad ante el país
cuando el proyecto aprobado no merece, a su juicio, su adhesión, ni se atreve tampoco a rechazarlo, ya
por el temor a las reacciones de la opinión nacional, ya por comprender, conociendo el sentir de las
Cámaras, que su veto resultaría rechazado.

Se recuerda siempre el caso del Presidente Balmaceda que recurrió a este expediente para dar paso a
la promulgación de la ley que estableció las agrupaciones departamentales para las elecciones de
diputados, por estimar que ellas no se ajustaban a la letra de la Constitución.

Dentro de la Carta de 1925, se cita el caso de la ley 9.665, en la que el Presidente, en lugar de
aprobarla, ordena promulgarla "por cuanto ha transcurrido el plazo de treinta días que fija el art. 55"
(Bernaschina, tomo II, pág. 303).

103.Cuestiones acerca del plazo. Así, pues, el plazo es uno y de treinta días seguidos sólo si durante tal
término corre la legislatura dentro de la cual se comunica al Presidente el proyecto aprobado por las
Cámaras.
Obsérvese finalmente que el plazo se cuenta desde la remisión del proyecto al Presidente de la
República, no desde que se cumple el último trámite de su aprobación. En esta forma se interpretó la
Carta de 1925 por la Cámara el 14 de octubre de 1931 cuando, por 64 votos contra 11, aprobó el
informe de minoría de su Comisión, en un caso en que las observaciones se presentaron vencidos los
diez días. La Cámara estimó, asimismo, el 30 de julio de 1941, de acuerdo con el dictamen de su
Comisión fechado el 2 del mismo mes, que se formularon fuera del plazo las observaciones recibidas el
11 de junio respecto de un proyecto remitido el 14 de mayo, o sea, vencido el término de diez días,
que debió contarse desde el 21 de mayo. En este informe se transcriben opiniones que respecto del
caso análogo precedente habían dado los señores Arturo Alessandri Rodríguez y Guillermo Guerra.

La cuestión acerca de si las observaciones se han dirigido o no fuera de plazo, debe resolverse por
ambas ramas legislativas, no sólo por una de ellas, como lo admitió la Cámara de Diputados aprobando
el 2 de noviembre de 1931 el informe de minoría de su Comisión.

104.Alternativas en la votación de las observaciones según su naturaleza. Supuesta la formulación de


observaciones por el Presidente y su recibo en la Cámara de origen, su tramitación en el Congreso se
rige por los incisos 3º y 4º del art. 70 de la Constitución:

"Si las dos Cámaras aprobaren las observaciones, el proyecto tendrá fuerza de ley y se devolverá al
Presidente para su promulgación."

"Si las dos Cámaras desecharen todas o algunas de las observaciones e insistieren por los dos tercios de
sus miembros presentes en la totalidad o parte del proyecto aprobado por ellas, se devolverá al
Presidente para su promulgación."

Esas dos reglas definen las características propias de lo que se entiende como veto puramente
suspensivo, inherente a todo sistema democrático, y en consecuencia sustancialmente diverso de
aquel que -veto absoluto- persigue sepultar un proyecto, propio de las monarquías soberanas y de
otros regímenes dictatoriales (véase tomo I, Nº 263).

Desde la modificación introducida en 1893 a la Carta de 1833, estas reglas son análogas a las de 1925 y
se mantienen en 1980, pero las observaciones presidenciales desde aquella reforma no podían votarse
sin la concurrencia en las dos Cámaras de la mayoría absoluta de sus miembros presentes.

En las actas de las sesiones de la Comisión Ortúzar se dejó testimonio de que los vetos deben ser
suspensivos, particulares o totales e indivisibles, y ajustarse la mecánica de su despacho a la
determinación de la ley orgánica del Congreso Nacional (sesiones 350, pág. 2166 y 351, pág. 2176).

Dicho cuerpo normativo, ley Nº 18.918 (Título III, arts. 32 a 36) y los Reglamentos de las Cámaras fijan,
en efecto, la tramitación que debe darse a las observaciones del Presidente de la República (arts. 167 a
172 en el de la Cámara de Diputados y 187 y 188 en el del Senado).

Trataremos ahora las normas comunes aplicables a las observaciones presidenciales formuladas a los
proyectos de ley, dejando para considerar en su respectiva oportunidad las especiales que recaigan en
los proyectos de reforma constitucional y en la ley anual de presupuestos (véase tomo V, Nº 144).

a) Legislatura

El Congreso puede, desde luego, conocer del veto, aunque esté reunido en legislatura extraordinaria
convocada por el Presidente de la República y no se haya incluido tal asunto en la convocatoria, según
se explica al considerar el art. 52.

b) Informe de Comisión

Las observaciones o vetos deberán ser informados por la respectiva comisión permanente, de acuerdo
con lo dispuesto en el art. 21 de la ley 18.918, pudiendo, conforme a ese precepto, omitirse, por
acuerdo unánime, excepto en asuntos en que deba dictaminar la Comisión de Hacienda (confirmado
en el art. 167, inc. 5º del Reglamento de la Cámara de Diputados).
c) Discusión

La discusión general y particular de las observaciones tiene lugar a la vez (art. 188, Nº 1 del Reglamento
del Senado).

d) Admisibilidad

"Corresponderá al presidente de la Cámara de origen la facultad de declarar la inadmisibilidad de tales


observaciones cuando no cumplan con lo prescrito en el inciso anterior (o sea, cuando no tengan
relación directa con las ideas matrices o fundamentales del proyecto). El hecho de haberse estimado
admisibles las observaciones en la Cámara de origen no obsta a la facultad del presidente de la Cámara
revisora para declarar su inadmisibilidad."

"En los dos casos previstos en el inciso anterior, la sala de la Cámara que corresponda podrá
reconsiderar la declaración de inadmisibilidad efectuada por su presidente" (incisos 2º y 3º del art. 32
de la ley 18.918).

e) Votación

"Cada observación formulada por el Presidente de la República a los proyectos de ley [?] aprobados
por el Congreso, deberá ser aprobada o rechazada en su totalidad y, en consecuencia, no procederá
dividir la votación para aprobar o rechazar sólo una parte" (arts. 35 de la ley 18.918; 172, Nº 1 del
Reglamento de la Cámara y 188, Nº 2 del Reglamento del Senado).

Al calificar lo que se entiende por una observación distinta, para los efectos de que ella se vote
separadamente, prevaleció, durante la vigencia de la Constitución de 1925, el criterio que señalara la
Comisión de Constitución, Legislación y Justicia de la Cámara de Diputados en dictamen de 5 de
noviembre de 1948, aprobado por la Corporación el 16 de ese mes: "Tiene el carácter de observación
cualquiera idea nueva que se proponga siempre que su exclusión no produzca el efecto de dejar
incompleto un texto legal, para lo cual no es menester atenerse a la manera como haya sido
formulada, es decir, a si está colocada en un mismo inciso como frase intercalada o en un punto
seguido, sino al hecho de que tenga una absoluta independencia". Según esta interpretación, la
determinación del carácter de observación susceptible de ser objeto de una votación separada,
dependía, pues, no de la forma de redacción, sino de la sustancia de su contenido.

Ahora la ley orgánica del Congreso Nacional Nº 18.918, en el mismo art. 35 ya citado expresa: "Se
entenderá que constituye una observación, y una sola votación deberá comprenderla totalmente,
aquella que afecte a un determinado texto del proyecto, sea a todo el proyecto como tal, sea a parte
de él, como un título, capítulo, párrafo, artículo, inciso, letra o número u otra división del proyecto,
según lo precise el Presidente de la República. Si el Presidente separase sus observaciones con letras o
números, cada texto así diferenciado será considerado una sola observación".

No obstante los términos de la ley 18.918, nos parece que no debería darse preferencia al aspecto
formal por sobre el sustantivo cuando se precisa el contenido de la materia que corresponde votar
respecto de cada observación. Este criterio lo confirma el Reglamento de la Cámara de Diputados, al
disponer que "las observaciones se calificarán [?] atendiendo a la sustancia y efectos de ella, y no a su
formulación literal. Cuando por efecto de lo dispuesto en este artículo no hubiere ley en la parte
observada y ésta incidiere en una disposición principal del proyecto o del artículo, en su caso,
quedarán también sin efecto sus demás disposiciones que sean accesorias o dependientes de la parte
afectada por la observación" (art. 172, incisos 3º y 4º).

Durante la vigencia de la Constitución anterior, los reglamentos de las Cámaras permitían la división de
la votación respecto de las observaciones que contuvieran normas que pudieran coexistir
separadamente. La votación separada de cada observación debía proponerse aplicando un criterio
predominantemente racional y no formal. El Senado había aprobado el informe de su Comisión de 5 de
abril de 1965, en el que se sostuvo que el Congreso Nacional puede aprobar o desechar parcialmente
las observaciones, pero desde el momento en que una idea constituye una sola observación, no
procede la división de la discusión ni de la votación.

Es concebible que observaciones presentadas de manera separada estén de tal manera vinculadas
intelectualmente que la decisión en torno de varias de ellas deba hacerse en un solo pronunciamiento,
en tanto que, a la inversa, es posible también que una sola observación envuelva conceptos que
revistan tal autonomía preceptiva que quepa distinguirlas y resolver sobre ellas apartadamente.

Lo lógico es, pues, que siempre en el curso de la tramitación se atienda a la esencia de lo que la
observación persigue y no a la forma en que ésta afecta a determinado texto, artículo, inciso u otra
división del proyecto. Entretanto, la ley 18.918 privilegia, a nuestro juicio erróneamente, la letra del
texto presidencial, que puede ser deficiente incluso para conseguir el efecto buscado, que ha de ser,
sin duda, su verdadera intención.

f) Quórum

Para determinar el resultado a que lleguen las observaciones de acuerdo con su respectiva naturaleza,
se hace necesario tener presente, simultáneamente, según corresponda, el art. 53, que señala el
mínimum de los parlamentarios que forman la sala; el 63, que fija el número de los parlamentarios que
han de apoyarla según la materia de ley en que incida el precepto, y el inciso 3º de este mismo art. 70,
que trata del cumplimiento del requisito de insistencia.

g) Rechazo total y parcial

Para el análisis del efecto de las decisiones que recaigan en las observaciones, conviene distinguir entre
el rechazo total y el rechazo parcial del proyecto.

Las observaciones que importen o signifiquen un veto total pueden fundarse ya en la simple
inconveniencia o inoportunidad de las ideas matrices o fundamentales que lo inspiran, ya en la pugna
sustantiva de las disposiciones del proyecto con valores colectivos o preceptos constitucionales o
legales, ya en la falta de cabal respeto a las normas sobre formación de la ley, etc.

Las observaciones que expliquen un veto parcial podrán inspirarse, por ejemplo, en la pugna de
disposiciones del proyecto con la sustancia de la ordenación constitucional o con las reglas de
formación de las leyes, o representar la inoportunidad o inconveniencia de algunos preceptos o hacer
notar los defectos o imperfecciones que revele su redacción o la necesidad de evitar la contradicción
de sus términos con el contenido de otros vigentes o el afán de mejorar, expresando con mayor
claridad y precisión, el significado de las normas propuestas, etc.

Según el art. 188, inc. 3º del Reglamento del Senado: "El presidente del Senado, o de la Comisión
correspondiente, calificará las observaciones de sustitutivas, supresivas o aditivas, atendiendo a la
sustancia y efectos de ellas, y no a su formulación literal". Similar norma se contiene en el Reglamento
de la Cámara (art. 172, inc. 2º).

Es interesante tener presentes algunos problemas producidos en las Cámaras al calificar el alcance de
las observaciones hechas por el Presidente de la República.

Al tratar el Senado, en segundo trámite constitucional, en sesión de 28 de julio de 1966, el veto al


proyecto de ley de fomento a las exportaciones, y pronunciarse en cuanto a la eliminación de la
palabra "nuevas" (industrias) en el art. 27, ya acogido como supresivo por la Cámara de Diputados y en
tal calidad así también considerado por el presidente del Senado al plantear la votación, diversos
senadores disintieron de tal calificación y censuraron a su presidente por haber hecho prevalecer su
particular criterio al llamar a esa votación, cuando, a juicio de ellos, debió consultar previamente a la
Sala, puesto que, según el parecer de los disidentes, tal veto era sustitutivo y no bastaba, por lo tanto,
su simple aprobación por la Cámara. En definitiva, en este caso, se eliminó tal palabra por 10 votos
contra 8 y 2 pareos. También algunos senadores consideraron, respecto al mismo artículo, como
sustitutivo el agregado de "o las industrias que se amplíen en el futuro".
Con motivo de las observaciones que dedujera el Presidente de la República a la que se promulgó
como ley 16.617, de 31 de enero de 1967, se incluyó, con carácter supresivo, el del art. 160 (178) que
autorizaba para pedir la renuncia de los empleados públicos con derecho a jubilar "por vejez o
antigüedad, siempre que ésta no sea inferior a treinta y cinco años". Aprobada en tal calidad la
observación por la Cámara de Diputados, las comisiones respectivas del Senado la estimaron
sustitutiva y en esta calificación concordó la unanimidad de la sala en la sesión de 25 de enero en que
lo debatió. Rechazado el veto por 29 contra 8, se insistió luego con la misma votación. En la votación
de la norma misma se retiraron de la sala los 8 senadores democratacristianos. Se acordó oficiar al
Presidente de la República y a la Contraloría General. En definitiva, el art. 178 en cuestión no se
promulgó siguiendo la opinión del organismo contralor.

Al considerar el Senado, el 30 de noviembre de 1965, en segundo trámite constitucional, el veto


sustitutivo propuesto en el art. 21 del proyecto de ley de creación del Ministerio de Vivienda y
aprobado por la Cámara, se dividió, sin embargo, la votación, rechazando el Senado su última frase, de
manera que, en definitiva, se promulgó sólo con la parte que resultó aprobada por ambas Cámaras.

En sesión de 22 de junio de 1966, al pronunciarse el Senado sobre un veto mediante el cual se daba
carácter alternativo quitando la "o" a requisitos exigidos para nombrar presidente del Consejo de
Protección de Menores, luego de rechazarse la observación, por 14 votos contra 13 y 1 pareo, se
suscita la cuestión de si el veto era supresivo o sustitutivo, sosteniendo esto los señores Bulnes y
Chadwick y aquello el señor Prado. El presidente del Senado, señor Tomás Reyes, sometió el asunto a
votación. El señor Julliet recordó que en 1941, 1947 y 1961 se había debatido ya el problema y sostuvo
que al surgir nuevamente no se formulaba con propósito de entorpecer; el senador Prado opinó que
debía considerarse preferentemente la forma y el señor Bulnes el fondo. En definitiva, se estimó el
veto como sustitutivo, por 16 votos contra 7, 2 abstenciones y 2 pareos, pero después no hubo
votación suficiente para insistir porque se obtuvieron 5 votos contra 12 y 1 pareo.

Bajo la vigencia de la Carta de 1980, el Tribunal Constitucional, en fallo de 14 de marzo de 1995 (rol
208), recaído en el proyecto de ley sobre plantas de personal de los servicios administrativos de los
gobiernos regionales, sostuvo:

"9º Que, según se desprende del oficio [?] de la Cámara de Diputados, tanto esa Corporación como el
Senado de la República estuvieron de acuerdo con el veto supresivo respecto de la frase final del inciso
segundo del artículo 3º del proyecto, pero no votaron favorablemente con el quórum de los cuatro
séptimos de los diputados y senadores en ejercicio exigido por el art. 63 de la Constitución Política para
una norma propia de ley orgánica constitucional;"

"10º Que, en virtud de lo expuesto en el considerando anterior, la aprobación del veto supresivo antes
indicado, adolece de un vicio de inconstitucionalidad de forma. Sin embargo, no podría entenderse que
en tales circunstancias la frase final del inciso segundo del artículo 3º del proyecto, objeto de la
observación presidencial, deba considerarse como una norma que tenga fuerza de ley, por cuento para
que así fuere [?] ambas Cámaras habrían tenido que rechazar el veto del Jefe del Estado e insistir en
dicha disposición;"

"11º Que, en lo que al veto aditivo respecta, si bien antes fue aprobado por las Cámaras [?] dicha
aprobación tampoco contó con los cuatro séptimos de los diputados y senadores en ejercicio?;"

"12º Que, de lo expuesto en el considerando precedente, se concluye que la adición [?] de la frase [?]
no ha cumplido con los requisitos exigidos por el indicado artículo 63 de la Constitución, motivo por el
cual se está en presencia de un vicio de inconstitucionalidad de forma, debiendo declararse dicha frase
inconstitucional."

h) Decisión sobre las observaciones

Teniendo ya presente el régimen a que debe sujetarse la votación de las observaciones, a fin de
comprender mejor las alternativas que surgen en su aplicación, conviene, a nuestro juicio, precisar la
diversidad de alternativas que pueden presentarse en el cumplimiento de las normas constitucionales,
legales y reglamentarias pertinentes ya expuestas.
1) Veto total

En esta hipótesis, procede llegar a efectuarse dos votaciones: la primera, dirigida a decidir si se acoge o
no tan completo desacuerdo, y la segunda, que procede luego de su rechazo, encaminada a resolver
acerca de si se reitera o no el proyecto que el Congreso había aprobado. Ambas votaciones deben
efectuarse primero en la Cámara de origen. El resultado de la primera consulta se juega con la simple
mayoría de los presentes en la reunión, que represente el mínimo de asistencia, no siendo, a nuestro
juicio, aplicables en esta ocasión las reglas especiales contenidas en el art. 63. En tanto, la segunda
votación, practicable sólo si fue negativa la primera, requiere de dos tercios de los parlamentarios
presentes.

Si la Cámara de origen concuerda en el veto total o si, desechado éste, no logran reunirse en ella los
dos tercios para insistir, queda, en definitiva, rechazado el proyecto y es inoficioso en el hecho el envío
de las observaciones a la otra Cámara. En esos eventos sólo procede, a nuestro juicio, comunicar a ésta
y al Presidente de la República la suerte corrida. Para que se entienda rechazado un proyecto basta, en
efecto, que la Cámara de origen así lo resuelva, lo que sucede en las dos eventualidades descritas.

2) Adición

Si se trata de una adición, aprobada ésta por la Cámara de origen, al contar con el quórum exigible
según la materia de la agregación propuesta, no es necesario practicar nueva votación a su respecto,
ya que, por su propia índole, no hay materia sobre qué insistir. Queda pues, en tal hipótesis, en estado
de que se incluya el agregado en el texto que ha de enviarse a la Cámara revisora, para que ésta a su
turno se pronuncie; quedará aprobada en definitiva la agregación si también conquista votación
suficiente en la otra rama y rechazada si no la obtiene.

Si, a la inversa, ha sido la Cámara de origen la que rechazó la adición, por no lograr el quórum de
aceptación que corresponda al que se prescribe según la materia de su contenido, para saber su suerte
no se requiere esperar la reacción que se vaya a manifestar en la Cámara revisora, porque ya quedó,
en virtud de la circunstancia producida, definitivamente rechazada.

En consecuencia, como muy bien lo estableció el informe de 16 de julio de 1945, la insistencia de los
dos tercios jamás se aplica tratándose de adiciones; dado su carácter, no hay materia en relación a la
cual pueda requerirse.

Debe recordarse que la Cámara de Diputados, por 23 votos contra 7, aprobó, el 5 de noviembre de
1948, un informe que, confirmando lo dicho, estimó que una observación que signifique agregación de
una idea aprobada por una Cámara y rechazada por la otra debe entenderse desechada.

Por otra parte, con motivo de la agregación de un precepto puede suscitarse el problema de si es o no
consecuente su contenido con las ideas matrices o fundamentales del proyecto, ya que sólo si queda
dentro de éstas es constitucionalmente admisible la adición; si las excede y no obstante se aprueba, en
atención a que se ha sobrepasado el marco impuesto por el constituyente, nacería la facultad del
órgano habilitado para recurrir al Tribunal Constitucional (art. 82, Nº 2).

3) Supresión

Si la observación busca la supresión de una norma, puede dar motivo, al pronunciarse sobre ella, a dos
votaciones. La primera, para determinar si se la acoge o no, entendiéndose que, para admitirla, basta
la simple mayoría. Efectuada tal votación en la Cámara de origen, si es positiva, cabe entender
suprimido el precepto observado. En tanto que, si no hubo quórum para la supresión, se impone una
segunda votación, destinada ahora a establecer si se reúne el quórum de insistencia, que es siempre,
no se olvide, de los dos tercios de los presentes.

Ahora bien, al pasar el proyecto a la Cámara revisora, y poniéndonos en el caso de un cuerpo


normativo conformado por una pluralidad de preceptos, aquella rama se encontrará con que, si la de
origen admitió la supresión, será inoficioso que se pronuncie sobre ella. Si la primera rama insistió en
lo que pretendía suprimirse, habrá de votar, eso sí, la revisora si, por su lado, ella cuenta también con
ese grado de apoyo.

"Tratándose de una observación que consiste en la supresión de un artículo -expresa un informe de la


Comisión de Constitución, Legislación y Justicia del Senado, de 28 de diciembre de 1939- no tiene
efecto práctico el pronunciamiento del Senado si la Cámara ya lo aprobó, o si habiéndola rechazado no
tuvo los dos tercios para insistir". En ambos casos queda efectuada la supresión, como simple efecto de
lo ocurrido en la primera rama que conoció de la observación.

4) Sustituciones o enmiendas

Al pronunciarse sobre cada una de ellas se requieren dos votaciones. La primera, para determinar si se
acoge o no lo que el Presidente de la República propone. La segunda, en el caso de rechazarla, si insiste
o no en el texto primitivo.

Si la Cámara de origen, que rechazó la observación, no contó, entretanto, con mayoría para insistir en
el precepto aprobado, al votarse la observación en la otra, podrán producirse, a su turno, dos
situaciones: que la Cámara revisora apruebe la observación del Presidente que la otra había rechazado,
y, en tal caso, no se impone la voluntad de éste; o que la segunda Cámara insista por los dos tercios, y
si ello ocurre tampoco prevalece por su lado, a la inversa, la voluntad del Congreso, en atención a que
la otra Cámara no había reunido por su parte, como dijimos, los dos tercios para insistir. En estas dos
últimas situaciones ni se ha aprobado el veto ni se ha insistido en la norma. No hay ley en el punto.

Entretanto, si en las Cámara de origen, en que se desechó la observación, hubo dos tercios para insistir
en el texto precedente, triunfará éste si en la otra Cámara, después de desecharse también en ella la
observación, cuenta en su apoyo, el texto anterior, con los dos tercios de sus miembros presentes.

"En caso de que las Cámaras rechazaren todas o algunas de las observaciones formuladas a un
proyecto de ley -expresa el inc. 1º del art. 36 de la ley 18.918-, y no se reuniere quórum necesario para
insistir en el proyecto aprobado por ellas, no habrá ley respecto de los puntos de discrepancia."

La observación que sea aprobada por una y otra Cámara se remitirá al Presidente de la República para
su promulgación en la ley respectiva (art. 172, Nº 2 del Reglamento de la Cámara).

105.Normas reglamentarias pertinentes. Las explicaciones precedentes han querido tomar en cuenta
los reglamentos de las Cámaras, sustancialmente reiterativos de aquellos que rigieran bajo el imperio
de la Constitución de 1925; he aquí la parte pertinente del art. 172 del de la Cámara de Diputados,
cuyo contenido es similar al del art. 188 del Reglamento del Senado:

"3º. La observación aprobada por una rama y desechada por la otra, se entenderá rechazada y no se
tomará en cuenta en la ley cuestionada."

"4º. Cuando se deseche una observación que tienda a sustituir o suprimir la totalidad o parte del
proyecto aprobado, se consultará nuevamente a la Sala si insiste o no en su acuerdo."

"5º. Cuando, en el caso del número anterior, ambas ramas insistieren por los dos tercios de sus
miembros presentes en la totalidad o parte del proyecto aprobado [?], se enviarán al Presidente de la
República para que esa totalidad o parte sean promulgadas en la ley correspondiente”

"6º. Cuando, en el caso del Nº 4, de una de las ramas insista por los dos tercios de sus miembros
presentes y la otra no, se entenderá que el Congreso no insiste en la totalidad o parte del proyecto
antes aprobado y, en consecuencia, no se promulgará la ley cuestionada, o esa parte suya”

"Cuando por efecto de lo dispuesto en este artículo no hubiere ley en la parte observada y ésta
incidiere en una disposición principal del proyecto o del artículo, en su caso, quedarán también sin
efecto sus demás disposiciones que sean accesorias o dependientes de la parte afectada por la
observación."
106.Trascendencia de la facultad presidencial de vetar. Las normas expuestas, y su interpretación en
los reglamentos de las Cámaras, permiten concluir que, en síntesis, una legislación, en los aspectos en
que recaigan las observaciones, sólo llega a imponerse si en ambas Cámaras recibe el apoyo de los dos
tercios de los miembros presentes, requisito que no es fácil de reunir.

Además, extendiéndose la facultad de observar al derecho de introducir normas del todo nuevas, el
Presidente, sin dilatados debates ni informes de comisión, puede lograr que se acojan sus objetivos
con el apoyo de la mayoría que se requiera en las dos ramas legislativas.

Durante la discusión que se produjo en la Subcomisión redactora de la Carta de 1925, los señores
Arturo Alessandri y José Maza, apoyados por los señores Guerra y Cárdenas, defendieron con calor la
posibilidad para el Presidente de la República de consultar a la Nación en caso de insistencia del
Congreso en el proyecto aprobado a pesar de su veto, a fin de resolver el conflicto producido. El señor
Zañartu combatió enérgicamente esta posibilidad, sosteniendo que era "partidario de que al
Presidente de la República se le deje toda la facultad necesaria para gobernar; pero, al mismo tiempo,
estima que en materia de leyes, el Congreso debe tener la misma libertad, porque aun representa más
genuinamente la voluntad popular". Los señores Silva Cortés y Vidal Garcés se adhirieron al sentir del
señor Zañartu, quien en definitiva se impuso después de que el señor Vicuña Fuentes había hecho una
compleja distinción entre leyes que se relacionan y otras que no se relacionan con la soberanía popular
para expresar que sólo aquéllas debían someterse a plebiscito (Actas, págs. 241-246).

Como estudiaremos más adelante, desde la reforma de la ley 17.284, de 1970, el Presidente de la
República puede eventualmente llamar a plebiscito en el caso de que las Cámaras no aprueben las
observaciones que él efectúe, sólo cuando se trate de un proyecto de reforma constitucional (actual
art. 117).

Es conveniente recordar que, en materia de veto, no cabe la formación de una comisión mixta, resorte
propio de las leyes, a que se refieren los arts. 67 y 68.

107.Término de la tramitación de un proyecto. El término de la tramitación de un proyecto de ley en el


Congreso se produce cuando sea comunicado su texto por la Cámara de origen al Presidente de la
República, de manera que éste, una vez recibido, se encuentre en condiciones de dictar el respectivo
decreto de promulgación.

Procede tener en cuenta que, en relación a las leyes orgánicas constitucionales e interpretativas de la
Carta, el Tribunal Constitucional ha de ejercer el control obligatorio de su constitucionalidad. Para ello,
"la Cámara de origen enviará al Tribunal Constitucional el proyecto respectivo dentro de los cinco días
siguientes a aquel en que quede totalmente tramitado por el Congreso" (art. 82, inc. 3º), circunstancia
que certificará el Secretario de la Cámara de origen (art. 34, inc. 2º de la ley orgánica del Tribunal
Constitucional Nº 17.997).

108.Legislatura. Concepto. "El Congreso abrirá sus sesiones ordinarias el día 21 de mayo de cada año, y
las cerrará el 18 de septiembre" (art. 51).

Se define así la legislatura ordinaria, que ya en la Carta de 1925 se establecía y con esa misma
duración. En el texto de 1833 se fijaba, entretanto, su comienzo el 1º de junio y su cierre el 1º de
septiembre. Su extensión en 29 días se funda en el propósito de afirmar el papel del Congreso y de
destacar fechas que persiguen rememorar dos notables eventos: el Combate Naval de Iquique, de 21
de mayo de 1879, y la formación del Primer Gobierno Nacional en el Cabildo Abierto, de 18 de
septiembre de 1810.

Es lástima el empleo de la locución "sesiones ordinarias", también usada en el texto de 1925 en su art.
56, en circunstancias que la norma pretende cabalmente fijar el lapso de la legislatura ordinaria como
opuesta a la extraordinaria. Dentro de tal plazo pueden las Cámaras celebrar sesiones o reuniones, las
que a su turno, conforme a la tradición y a los reglamentos, pueden ser ordinarias o extraordinarias. El
mantenimiento aquí de la expresión "sesiones ordinarias" se explica como un resabio, porque en el
lenguaje político inglés y en el francés "sesión" es legislatura, al paso que en dichos idiomas "reunión"
es, respectivamente, "meeting" y "séance". La advertencia que hacemos se explica en el afán de evitar
que sin ella la expresión comentada induzca a confusión conceptual.

109.La cuenta anual del Presidente. La Constitución de 1925, en el inciso 2º del art. 56, preceptuaba:
"al inaugurarse cada legislatura ordinaria, el Presidente de la República dará cuenta al Congreso Pleno
del estado administrativo y político de la Nación".

Se incorporó así una práctica que se venía imponiendo desde los comienzos de la República. Tal
tradición seguramente provino de la admiración por Inglaterra, país de origen de tal costumbre, y en el
cual vivieron prolongadamente Mariano Egaña y Andrés Bello, que tanta influencia ejercieron en los
primeros años de la vigencia de la Carta de 1833. Dicho hábito se unió al que se observaba, asimismo,
en el Parlamento británico, de contestar el discurso de la Corona con el que se abría la legislatura. La
respuesta se practicó en Chile hasta 1842. Se cuenta que Andrés Bello auxiliaba al Presidente de la
República en la redacción del Mensaje, como alto funcionario de Gobierno, y luego al Senado de que
formaba parte, en la elaboración del discurso de respuesta. Tal vez fue por eso que el mismo señor
Bello, desde 1848, combatió la respuesta al mensaje presidencial, desaparecida definitivamente veinte
años después (Huneeus, tomo I, págs. 300-303).

La Comisión Ortúzar propuso que el Congreso tuviera dos períodos de legislatura ordinaria en cada
año: desde el 15 de marzo hasta el 15 de junio y desde el 11 de septiembre hasta el 11 de diciembre,
"como una forma de evitar la politización extrema del país cuando se tiene un Congreso funcionando
todo el año", como lo expresó el señor Diez (sesiones 346, pág. 2123 y 350, pág. 2167). El anteproyecto
de la Comisión Ortúzar proponía además que el Presidente de la República diera cuenta del estado de
la Nación al iniciarse el segundo de los períodos ordinarios contemplados en cada año, es decir el 11 de
septiembre, ya que, como sostiene el informe con que acompaña el anteproyecto, "en esta forma
hemos querido consagrar en la Constitución la fecha histórica de la Liberación Nacional".

El Consejo de Estado volvió por el respeto de la tradición y repitió idéntica la norma de la Constitución
de 1925.

La Junta de Gobierno eliminó la referencia a la inauguración de la legislatura ordinaria, pero incorporó,


como inciso 3º del art. 24, el siguiente precepto: "El Presidente de la República, a lo menos una vez al
año, dará cuenta al país del estado administrativo y político de la Nación".

Como puede verse, en la actual Constitución no se vincula la apertura de la legislatura ordinaria con la
cuenta que debe rendir anualmente el Presidente ni se señala la oportunidad en que ha de cumplirse
ese deber. Existe, pues, libertad para el Presidente de rendir su cuenta cuando lo desee. Sin embargo,
desde el pleno restablecimiento de la democracia e íntegra vigencia de la Carta de 1980, los
Presidentes Aylwin, Frei y Lagos reanudaron la costumbre de dar cuenta al país precisamente en la
ceremonia de apertura de la legislatura ordinaria.

Como los años legislativos se cuentan desde cada 11 de marzo cuando la renovación cuadrienal tiene
lugar el 11 de diciembre, normalmente antes del comienzo de cada legislatura ordinaria ha podido
tener lugar una extraordinaria.

La ceremonia de inauguración se efectúa con asistencia de diputados y senadores en el Salón de Honor


del Congreso Nacional y asisten Ministros de Estado, cuerpo diplomático, miembros del Poder Judicial,
funcionarios públicos y demás invitados que en él quepan, rigiendo en el curso de la solemnidad, en
cuanto corresponda, el reglamento del ceremonial.

La cuenta del Presidente desde 1925 ha sido siempre leída por él, dadas la importancia y trascendencia
del acto, y no es improvisada. El documento fue simplemente enviado por el Presidente Carlos Ibáñez
del Campo y no concurrió él mismo ni en 1928, 1929, 1930 y 1931.

Habitualmente el Mensaje es extenso, minucioso y de ordinario contiene una exposición de lo


ocurrido, un panorama de la actualidad nacional, una síntesis del programa a que proyecta ceñirse el
Jefe del Estado y la enunciación de las medidas principales que precisa adoptar. Por ello se explica su
extensión y a veces la lectura de sólo una parte de él.
La Constitución de 1925 establecía también la obligación de los Ministros de "dar cuenta al Presidente
de la República del estado de la Nación, en lo relativo a los negocios del departamento que cada uno
tiene a su cargo, para que el Presidente la dé, a su vez al Congreso" (art. 77). Esta cuenta tenía por
objeto preparar el Mensaje que debía dar el Presidente de la República el 21 de mayo de cada año. La
actual Carta no contempla norma semejante. En la Comisión Ortúzar el señor Bertelsen sostuvo que el
precepto de 1925 no debía tener rango constitucional sino legal, y afirmó "ya verá el Presidente de la
República cómo consigue datos para dar cuenta del estado político y administrativo de la Nación, y
cómo el Ministro de Hacienda elabora el presupuesto, pero no se debe dar rango constitucional a una
norma de detalle" (sesión 358, pág. 2326).

Las Cámaras podrán analizar -y en el hecho normalmente lo hacen- la cuenta rendida en su calidad de
voceros de la opinión pública; ello servirá a los parlamentarios en el ejercicio de sus propias facultades,
en especial a los integrantes de la Cámara de Diputados en cuanto a la atribución de ésta de fiscalizar
los actos del Gobierno (art. 48, Nº 1).

En dos oportunidades, durante la vigencia de la Carta precedente, la ceremonia inaugural de la


legislatura ordinaria no fue apacible, afirmándose su carácter solemne y la interpretación según la cual
no procede admitir debate en ella.

En 1938, cuando Arturo Alessandri Palma iba a dar lectura al último mensaje de su segunda
administración, los congresales unidos en la oposición izquierdista procedieron a retirarse de la sala,
pero, al comenzar a hacerlo, se produjeron manifestaciones adversas y el consiguiente desorden,
aumentado con el disparo de revólver hecho por el diputado nacionalsocialista Jorge González Von
Marées desde la mitad del pasillo central del antiguo edificio del Congreso, ubicado entonces en la
calle Compañía de la capital. La fuerza pública retiró al señor González de la sala y el señor Alessandri
pudo leer su documento.

Las consecuencias fueron graves, porque la fuerza pública se descargó además sobre otros cuatro
parlamentarios que se retiraban del recinto y porque en circunstancias que en un comienzo, mientras
se desarrollaba el acto, el señor González Von Marées había quedado libre dentro del edificio,
terminada la ceremonia Miguel Cruchaga Tocornal, presidente del Senado, decidió poner a dicho
diputado a disposición de la Corte de Apelaciones. Al cumplir esta orden, personal de Investigaciones
violentó la entrada al edificio y condujo al autor del disparo a la Sección de Investigaciones, donde
quedó detenido algunas horas. El Ministro del Interior, Luis Salas Romo, fue objeto de dos acusaciones
como resultado de esos hechos (véase tomo VI, Nº 71).

En 1961, como ya tuvimos oportunidad de recordarlo (véase tomo IV, Nº 210), los parlamentarios de
los partidos de oposición, conglomerados en el Frap, y los de la Democracia Cristiana, habían
anunciado que aprovecharían la oportunidad para pedir la palabra, a fin de protestar del fallo expedido
por el Tribunal Calificador de Elecciones que reconoció el triunfo de Juan Luis Maurás sobre Juan de
Dios Carmona. El Presidente del Senado, Hernán Videla Lira, no logró disuadir de tal propósito a los
políticos de oposición, aunque se había anunciado el acuerdo de que, al negarles el uso de la palabra,
se retirarían éstos en silencio del Salón de Honor. El acto se desarrolló serenamente hasta que,
después de prestado el juramento de estilo por parlamentarios de oposición -quienes, también como
señal de protesta, no habían querido presentarse a la sesión preparatoria-, cuando llegó el momento
de ofrecer la palabra al Presidente de la República, al solicitarla, entre tanto, por su lado, los senadores
Salvador Allende y Eduardo Frei Montalva, estallaron las más violentas y hostiles manifestaciones
desde las tribunas y galerías. Un indescriptible desorden reinó en la sala por más de veinte minutos.
Los parlamentarios de oposición reclamaban el desalojo de los manifestantes al Presidente del Senado.
En definitiva, dominaron las expresiones de concordia, se aquietaron los ánimos, se produjo el
anunciado retiro de los parlamentarios y el Presidente de la República Jorge Alessandri Rodríguez pudo
por fin leer su mensaje, al cual antecedió algunas palabras de excusa al cuerpo diplomático acreditado
ante La Moneda que, de acuerdo con la tradición, se encontraba en el Salón de Honor.

Extensos y apasionados debates en la opinión pública y en el Parlamento procuraron determinar las


causas y responsabilidades en la producción de los sucesos.
110.La órbita de la legislatura ordinaria. En el curso de la legislatura ordinaria puede ejercerse en
plenitud la función colegisladora de ambas ramas; en su vigencia los senadores y los diputados no sólo
disponen de la más amplia libertad para presentar sus iniciativas, sino que gozan del derecho de
obtener que, en las comisiones y en el pleno de su respectiva corporación, se delibere y se decida
sobre sus mociones.

La aparente amplitud legislativa de que disfruta el Congreso Nacional mientras corre la legislatura
ordinaria pugna con las restricciones derivadas de la permanente limitación de la iniciativa
parlamentaria en numerosas e importantes materias y con la posibilidad de que, en el hecho, el
Presidente de la República pueda adueñarse de la tabla, mediante el uso repetido, simultáneo e
ilimitado de la urgencia (art. 71).

La libertad que a las Cámaras asegura la legislatura ordinaria coexiste con la circunstancia de que
durante su transcurso pueden, por cierto, ejercerse en forma irrestricta las atribuciones especiales o
comunes de ambas ramas, las exclusivas del Congreso y las que competen particularmente al Congreso
Pleno.

El período que prescribe la Carta para el funcionamiento forzado del Congreso es de menos de cuatro
meses; eso sí que ocupa la parte del año que, en razón de las condiciones climáticas y de los hábitos
colectivos, es en el hecho la de mayor actividad nacional en todo sentido.

La Constitución no obliga al Parlamento a estar constantemente en actividad, teniendo presente que la


buena legislación requiere una preparación que impone intervalos de estudio y reflexión, y no deriva, y
al contrario pugna, con un exceso de preceptos. Por otra parte, una incesante actividad impediría a los
parlamentarios tanto un necesario reposo como la posibilidad de adquirir también el indispensable
conocimiento personal y directo de las realidades presentes en la sociedad gobernada y, en particular,
de las que rodean la convivencia en el sector territorial cuyo electorado les confiere su representación.

Por otra parte, la Carta Fundamental prescribe forzosamente, a la inversa, la existencia de un plazo de
legislatura ordinaria, privando así al Parlamento de la completa libertad de reunirse o no, en la
convicción de que, en la práctica, es imposible que el Estado marche sin el funcionamiento obligatorio
de un órgano que esté en condiciones de analizar y aprobar el establecimiento o modificación de la
legislación.

111.Debate sobre la subsistencia de diversas legislaturas. La cuestión precisa de mantener o no el


sistema de legislatura fue objeto de debate en la sesión 346 de la Comisión Ortúzar. El señor Guzmán
expresó "su opinión en el sentido de que se debería terminar la distinción entre legislatura ordinaria y
extraordinaria, pues cree que están superadas las causas que dieron origen a tal diferencia. Agrega que
ello nació en el siglo pasado, cuando la mayor parte de los parlamentarios eran agricultores y disponían
de poco tiempo para atender las labores de sus fundos, debido a lo cual se fijó un tiempo breve para la
legislatura ordinaria y uno más extenso para la legislatura extraordinaria, con lo cual el Presidente de la
República terminó, en el hecho, dominando la tabla [?] por otro lado, cree que si se soluciona el
problema de la iniciativa de las leyes en términos adecuados, garantizando que no hay iniciativa
parlamentaria en aquellas materias en que no debe haberla, no ve razón alguna para que se distinga
entre legislatura extraordinaria y ordinaria, pues la razón jurídica que provocó la distinción
desapareció, y la razón práctica de mal menor, que era evitar la demagogia parlamentaria, entregando
al Presidente el control de un período sustancial del año en que se evitaba la iniciativa parlamentaria
que conducía a proyectos demagógicos, se lograría impidiendo que los parlamentarios tengan
facultades de iniciativa en materias en que no deben tenerla desde el punto de vista constitucional".
Sosteniendo la necesidad de mantener dos épocas de funcionamiento del Congreso, el señor Diez
sostuvo que la proposición del señor Guzmán podría llevar a que "el activismo y la propaganda no
tendrían interrupción alguna [?]. Sostiene que esos meses de tranquilidad, que reducirían la vida
política y la actividad parlamentaria y de los partidos a términos razonables, permitirían la debida
relevancia de los aspectos creativos, educacionales y productivos". El señor Ortúzar, coincidiendo con
los planteamientos del señor Diez, agregó que "uno de los males de este país es el exceso de
legislación y una Cámara funcionando todo el año se sentiría en la obligación de despachar más leyes"
(págs. 2122 y 2123).
Encontrar el justo equilibrio en un asunto en el que pueden invocarse fundadas razones para sostener
puntos de vista divergentes, explica que un debate análogo se produzca con frecuencia en otras
democracias. La solución dada últimamente en Francia, mediante ley constitucional 95-880 de 4 de
agosto de 1995, es la siguiente:

"El Parlamento se reúne de pleno derecho en una sesión ordinaria que comienza el primer día
laborable de octubre y termina el último día laborable de junio."

"El número de días de reunión que cada Asamblea puede celebrar en el curso de la sesión ordinaria no
puede exceder de 120. Las semanas de reunión se fijan por cada Asamblea."

"El Primer Ministro, previa consulta con el Presidente de la Cámara que corresponda, o la mayoría de
los miembros de cada Asamblea, puede decidir la celebración de días suplementarios de reunión".

"Los días y horas de reuniones se determinan por el Reglamento de cada Asamblea" (art. 28).

El senador Hernán Larraín, en octubre de 1996, presentó una moción de reforma constitucional
encaminada fundamentalmente a suprimir la legislatura extraordinaria. Informada favorablemente la
iniciativa por la Comisión de Constitución, en minoría del senador Diez, discutida y aprobada en el
pleno, fue acogida el 10 de agosto de 1999 por 33 votos contra 1 y 1 abstención; se sometió luego a
segundo informe, acogiéndose las indicaciones que se le formularan en dictamen de 20 de septiembre
de 1999; al discutirse éste en sesión de 6 de junio de 2000, fue devuelto a la Comisión para un segundo
nuevo informe, el cual se aprobó en sesión de 20 de junio de 2000 y pasó a la Cámara de Diputados. Su
texto faculta al Presidente para solicitar, excepcionalmente, que se cite a cualquiera de las ramas del
Congreso Nacional para tratar un asunto determinado, debiendo indicar los motivos de su petición;
establece que el Congreso abrirá sus sesiones el día 21 de mayo de cada año, oportunidad en la cual el
Presidente de la República dará cuenta del estado administrativo del país, y entrega a una ley orgánica
constitucional regular el funcionamiento, la organización y la fecha de instalación e inicio del período
de sesiones del Congreso Nacional.

No nos sorprendería que la promulgación de esta reforma actualice una institución trazada en otra
época sobre la base de factores y aspectos muy diferentes a los que hoy predominan.

112.Prórroga de la legislatura ordinaria. La Constitución de 1925 autorizaba prorrogar la legislatura


ordinaria mediante decisión del Jefe del Estado, continuando así sus efectos propios, pero siempre que
fuera decretada antes del término de su duración (art. 72, Nº 3). La prórroga no tenía límite
constitucional de término; no ocurría lo mismo en la Carta de 1833, según la cual la prórroga podía
extenderse "hasta 50 días".

Pocas veces se hizo uso de la prórroga, por cuanto, dada la época en que terminaba la legislatura
ordinaria, resultaba difícil que no fuera seguida de un receso. No obstante, se ejercitó este derecho en
1928, solicitado el 12 de septiembre, y en 1952, requerido el mismo 18.

La Constitución actual no concede al Presidente la facultad de prorrogar la legislatura ordinaria, por lo


que no puede ésta extenderse más allá del 18 de septiembre.

113.Autoconvocatoria del Congreso. La legislatura extraordinaria puede convocarse por el Presidente


de la República o por el Presidente del Senado. Analicemos primero esta última.

"Si no estuviere convocado por el Presidente de la República, el Congreso podrá autoconvocarse a


legislatura extraordinaria a través del Presidente del Senado y a solicitud escrita de la mayoría de los
miembros en ejercicio de cada una de sus ramas. La autoconvocatoria del Congreso sólo procederá
durante el receso parlamentario y siempre que no hubiere sido convocado por el Presidente de la
República" (inciso 2º del art. 52).

La Comisión Conservadora fue encargada, desde 1874, de pedir al Presidente "que convoque
extraordinariamente al Congreso cuando, a su juicio, lo exigieren circunstancias extraordinarias y
excepcionales". La Comisión Conservadora era un órgano permanente compuesto al principio de 7
senadores y desde la modificación de 24 de octubre de 1874, también de 7 diputados.

Recordemos que el señor Balmaceda no accedió a la solicitud que, en ejercicio de esa facultad, le
dirigió la Comisión Conservadora, a fin de que el Congreso pudiera despachar el presupuesto del año
1891 y, como tampoco quiso el Presidente citarlo específicamente para ello, el año concluyó sin
promulgarse la ley respectiva, hizo regir el presupuesto del año finiquitado y estalló la guerra civil.

Se explica así la promulgación de la ley de reforma de 12 de diciembre de 1891, por la cual la Comisión
Conservadora pudo desde entonces como facultad propia "convocar al Congreso a sesiones
extraordinarias cuando lo estimare conveniente o cuando la mayoría de ambas Cámaras lo pidiere por
escrito".

Suprimida la Comisión Conservadora, la facultad de convocar quedó entregada, en virtud de la


Constitución de 1925, a la decisión de la mayoría de los miembros de una u otra Cámara quienes
podían solicitarla por escrito al Presidente del Senado. No se exigía, por lo tanto, la mayoría de los
miembros de ambas Cámaras, ni la mayoría del total de los miembros de las dos Cámaras. Bastaba la
mayoría de los miembros en ejercicio de una o de otra.

La actual Constitución innovó, exigiendo para hacer la convocatoria la petición de "la mayoría de los
miembros en ejercicio de cada una de sus ramas (del Congreso)".

Parece lógico requerir, como ahora se dispone, que la petición sea hecha conjuntamente por la
mayoría de una y otra Cámara, porque de tal modo se manifiesta indiscutible la voluntad del Congreso,
que constituye un órgano integrado por las dos ramas y que, por lo tanto, debe ser capaz de adoptar
una decisión que obligue a las dos cuando afectan a ambas sus resultados.

La petición debe formalizarse por escrito, para dar seriedad a un compromiso que acarrea obligaciones
a cada uno de los integrantes del Parlamento y en cuyo cumplimiento, por lo tanto, no cabe entender
que pueda actuarse mediante representación. No se requiere invocación de ningún motivo de
conveniencia o emergencia, sino la expresión de la voluntad de los firmantes.

Consideramos que el texto supone un solo documento, y no peticiones análogas separadas que lleguen
a suscribirse por el número prescrito, tanto porque tal interpretación se atiene más fielmente a la letra
de la Carta "a solicitud escrita de la mayoría", que gramaticalmente se opone a la pluralidad, como
porque tal petición debe provenir de una mayoría que se manifieste en términos concordantes y
concurriendo, indudable y simultáneamente, en la coincidencia, unidad e identidad de la petición.

No basta que la presentación esté extendida y suscrita por suficientes parlamentarios, sino que debe
ser entregada y recibida por el Presidente del Senado, puesto que sólo desde que así ocurre en verdad
queda requerido éste a dar curso a la convocatoria.

La Carta de 1980 agrega, en el inc. 2º del art. 52, dos nuevos requisitos para que pueda autoconvocarse
el Congreso: que esta atribución se ejerza durante el receso parlamentario y siempre que no se hubiera
anticipado una convocatoria por parte del Presidente de la República.

Estos requisitos fueron propuestos por el señor Enrique Ortúzar en la sesión 354 de la Comisión que
presidiera (pág. 2260), luego de que coincidiera con el criterio del señor Lorca de mantener la facultad
de autoconvocatoria del Congreso, atribución que por su lado los señores Diez y Guzmán habían
propuesto eliminar (sesión 350, pág. 2167).

La facultad otorgada al Congreso sólo puede ejercerse durante el receso parlamentario. Se entiende
como receso parlamentario el tiempo en el que no se encuentra el Congreso ni en legislatura ordinaria
ni en ningún tipo de legislatura extraordinaria. El receso parlamentario no desaparece por la
circunstancia de que, en época en que no esté en actividad ninguna legislatura, una u otra Cámara se
reúna exclusivamente para el ejercicio de facultades reservadas de modo especial a una u otra o al
Congreso. Esta afirmación concuerda con el criterio del Consejo de Estado que eliminó las atribuciones
que la Comisión Ortúzar le había conferido a cada Cámara de autoconvocarse para ejercer facultades
no legislativas.

En otras palabras, la autoconvocatoria sólo funciona mientras rija el receso así explicado y siempre que
estando en él no se haya adelantado por su parte el Presidente a convocarlo. Así, pues, la
autoconvocatoria del Congreso no puede realizarse conjuntamente con la vigencia de otro tipo de
legislatura.

Ninguna Cámara puede convocarse a sí misma para un objetivo que sea de materia legislativa.

El actual texto, aunque no lo reproduce por estimarlo innecesario, confirma la sustancia del art. 59 de
la Constitución precedente, en cuanto a las facultades que pueden ejercerse al margen de toda
legislatura cuando el Congreso está en receso: "La Cámara de Diputados y el Senado abrirán y cerrarán
sus legislaturas ordinarias y extraordinarias a un mismo tiempo. Sin embargo, pueden funcionar
separadamente para asuntos de su exclusiva atribución, caso en el cual hará la convocatoria el
Presidente de la Cámara respectiva".

Ahora bien, de acuerdo con el inciso final del art. 52, el Congreso se entenderá siempre convocado de
pleno derecho para conocer de la declaración del estado de sitio. Estimamos que este inciso expresa
una norma innecesaria e inductiva a confusión, por cuanto el estado de sitio no se vincula a una
materia de legislatura, de modo que, aun sin su inclusión, se habría entendido, como ya expresamos,
que no se rompe el receso si el Congreso está en actividad exclusivamente para pronunciarse en una
atribución propia, suya, ajena a la órbita legislativa.

Por otra parte, el constituyente ha querido dejar de manifiesto que la facultad reservada al congreso se
establece sin limitar la que se confía al Presidente.

Indiscutiblemente es deber del Presidente del Senado examinar el estricto cumplimiento de la Carta en
los aspectos formales de los requisitos por ella establecidos. Así, por ejemplo, podría omitir la
convocatoria si la petición no está abonada por el número suficiente de firmas, o éstas no son
auténticas, o están colocadas en documentos separados, o se pide dentro de una legislatura en curso,
etc.

114.Competencia de la autoconvocatoria. "Convocado por el Presidente del Senado podrá ocuparse de


cualquier materia de su incumbencia" (incisos 2º y 4º del art. 52). Es decir, en tal caso dispone el
Congreso de la misma amplitud de atribuciones que durante la legislatura ordinaria y naturalmente,
como en ésta, pueden también libremente activarse, por cierto, las facultades exclusivas de las ramas y
las propias del Congreso carentes de índole legislativa.

La inclusión de los términos "cualquier materia" se ha hecho, sustituyéndola a la expresión "todos los
negocios" que empleaba la Carta de 1925, sin duda menos apropiados, puesto que el vocablo
"negocios" es muy ambivalente o poco adecuado para referirse a las tareas propias de un órgano que
no tiene ningún carácter comercial.

115.Ejercicio de la facultad del Presidente del Senado. Teniendo en cuenta el campo bastante reducido
y estricto con que se otorga, esta atribución es una de las pocas en las que la Carta hace un
reconocimiento de la postura relevante a que, por su naturaleza, debiera ser acreedor el Congreso en
la función legislativa, para cuyo ejercicio sustancialmente existe. Al hacerla valer, en efecto, queda
colocado en situación de poder manifestar de manera concreta, y sin duda en alguna cuestión
importante, el propósito, que no puede menos de animarle, de contribuir al mejor funcionamiento de
la democracia.

Hasta el momento no se ha producido ninguna autoconvocatoria por el Congreso en vigencia de la


actual Carta. Aplicándose la de 1925, puede citarse que los presidentes del Senado Miguel Cruchaga,
mediante oficio 587 de 4 de octubre de 1940, y Florencio Guzmán, por oficio 1.580 de 25 febrero de
1953, convocaron a legislatura extraordinaria.
El profesor Andrade, explicando los motivos que influyeron en el escaso ejercicio de la facultad de
autoconvocatoria durante la vigencia de la Constitución precedente, dice: "1º Es más fácil enviar un
oficio firmado por el Presidente de la República y el Ministro del Interior que reunir las firmas de la ?
mayoría de los miembros de la Cámara de Diputados o del Senado? [?] y 2º Convocado por la mayoría
de una u otra rama del Parlamento pueden tratarse ?todos los negocios de su incumbencia?.
Aparentemente, esto que podría impulsar a los parlamentarios a autoconvocarse se convierte en un
factor de reticencia, pues existen proyectos que dividen a los Partidos que podrían constituir mayoría
para autoconvocarse. Además, el Presidente trata de convocar para limitar la actividad del Congreso al
despacho de los proyectos que particularmente le interesan" (Elementos de Derecho Constitucional,
pág. 499).

En las ocasiones citadas, en que se convocó a legislatura extraordinaria por los presidentes del Senado,
no se suscitó problema sobre el sentido de la facultad confiada a su presidente, problema que vino a
surgir vivamente cuando el 3 de enero de 1963 Hugo Zepeda Barrios no diera curso a la convocatoria
requerida por la mayoría de los senadores, tomando en cuenta que se encontraba en vigencia una
legislatura extraordinaria pedida por el Presidente Alessandri.

Mediante acuerdo de 8 de enero de 1963, el Senado estimó que su Presidente había infringido el art.
57 de la Carta de 1925, al negarse por tal motivo a dar curso a la solicitud por él recibida. Con
posterioridad a dicho acuerdo y al rechazo de la renuncia que presentó el señor Zepeda, se invitó, por
la Alta Cámara a la de Diputados, a buscar la solución de los problemas surgidos mediante el informe
de una comisión mixta, que no fue designada.

El conflicto que se suscitó en 1963 puso de relieve la duda que existía en cuanto a si podían coexistir o
si eran excluyentes la convocatoria a legislatura extraordinaria emanada del Presidente y la
autoconvocatoria hecha por el Congreso. El punto fue resuelto por la actual Carta como ya vimos, al
impedir al Congreso su autoconvocatoria si el Presidente, a su turno, ha llamado a legislatura
extraordinaria.

116.Convocatoria por el Presidente de la República a legislatura extraordinaria. "El Congreso podrá ser
convocado por el Presidente de la República a legislatura extraordinaria dentro de los diez últimos días
de una legislatura ordinaria o durante el receso parlamentario" (inc. 1º del art. 52).

Según la Carta de 1833 la convocación debía practicarla el Presidente con acuerdo del Consejo de
Estado, suprimido en 1925; la recién citada y la vigente otorgan la facultad exclusivamente al Jefe del
Estado; ahora, eso sí, en dos situaciones: o durante el receso parlamentario, cuya significación quedó
ya explicada al usarse también el concepto en el inciso 1º, o en los últimos diez días de una legislatura
ordinaria. Ha de interpretarse que este plazo es de días hábiles.

Como el señor Ortúzar estimó que existía consenso en la Comisión "en el sentido de que el Congreso
no podía funcionar todo el año a fin de evitar la efervescencia política y la intoxicación de legislación,
por lo que [?] no podrían ejercerse las mismas facultades durante el receso", el señor Guzmán propuso
que el Presidente de la República tuviera preferencia para convocar a legislatura extraordinaria en los
últimos cinco días de la ordinaria, plazo que luego se cambió por diez días (sesión 354, págs. 2260 y
2261).

La convocatoria se hará mediante mensaje, firmado por el Presidente de la República y por el Ministro
que corresponda, que fue tradicionalmente el de Interior y ahora el Secretario General de la
Presidencia por ser éste llamado a coordinar los vínculos del Ejecutivo con el Congreso (ley 18.993, de
21 de agosto de 1990). No bastaría, pues, como convocatoria a legislatura extraordinaria, un oficio
firmado exclusivamente por un Ministro de Estado.

117.Efecto de la convocatoria del Presidente. "Convocado por el Presidente de la República, el


Congreso sólo podrá ocuparse de los asuntos legislativos o de los tratados internacionales que aquél
incluyere en la convocatoria, sin perjuicio del despacho de la Ley de Presupuestos y de la facultad de
ambas Cámaras para ejercer sus atribuciones exclusivas" (art. 52, inc. 3º).
La Constitución de 1925 se refería a "negocios" legislativos, término reemplazado acertadamente por
"asuntos" legislativos. Se agregan ahora también los tratados internacionales, como una categoría
distinta a la de "asuntos legislativos", dada la posición jurídica tan particular que éstos revisten y
tomando en cuenta que sus estipulaciones, según la materia en que recaigan, caben en la función
legislativa y su tramitación en el Congreso se sujeta a muchas de las reglas aplicables a las leyes.

No bastaría que el Presidente indicara genéricamente en el oficio de convocatoria las materias


respecto de las que, siendo según la Constitución propias de ley, pide decisión al Congreso.

Hay, a nuestro juicio, asunto legislativo desde que una iniciativa se presenta al Parlamento mediante
mensaje o moción. La convocatoria ha de mencionar específicamente los proyectos de ley o los
tratados respecto de los cuales el Jefe del Estado requiere el pronunciamiento del Congreso.

El requisito constitucional impone, pues, que se enuncien los proyectos articulados de ley o los
tratados celebrados que estén ya en las Cámaras o se envíen a éstas junto con el oficio de
convocatoria. No podría, entonces, convocarse para proyectos que se van a remitir más adelante,
porque, en tal hipótesis, no hay todavía "asunto legislativo" o "tratado internacional", sino en
abstracto materia de ley o tratado que pudiera ser eventualmente sometido más adelante a la
aprobación del Congreso.

La enunciación ha de ser así precisa y concreta, de manera que no quepa duda acerca de cuáles son los
cuerpos jurídicos en curso de que el Congreso se deberá ocupar.

El asunto legislativo o el tratado deben estar señalados en la convocatoria, entendiéndose por tal el
oficio del Presidente de la República por medio del cual abre la legislatura o los oficios posteriores
también suscritos por él, a través de los cuales agregue otros cuerpos normativos a los señalados en el
documento inicial. Se ha permitido también al Presidente retirar todos o algunos de los que se
mencionaron en el oficio inicial o en los posteriores. Se ha tendido a redactar el oficio inicial de modo
de no detallar en su texto los proyectos precisos para cuya consideración se convoca, sino describir la
sustancia legislativa que se someterá al debate del Parlamento, anunciando el envío posterior de los
textos, práctica que literalmente no parece conformarse a la calificación de "asuntos legislativos".

La Carta de 1925 aludía a los negocios legislativos que el Presidente "señalare" en la convocatoria; la
actual Constitución se refiere a los asuntos que el Jefe del Estado "incluyere" en la convocatoria. Con
tal cambio se aclara y afirma, en efecto, que pueden ser no sólo asuntos legislativos que están ya
formalizados al tiempo de la convocatoria, sino también los que con posterioridad se agreguen.

Sin embargo, en la fijación del ámbito de la legislatura extraordinaria nos surge la duda de si la facultad
del Presidente puede llegar hasta el punto de agregar a la convocatoria asuntos legislativos no
vinculados en forma alguna con las materias puntualizadas en la convocatoria inicial o en sus
ampliaciones. Formulamos la duda en el entendido, ya expresado, de que pueden naturalmente, como
dijimos, incluirse cuerpos normativos nuevos, no existentes al requerirse la convocatoria, pero con
objetivos sustanciales de algún modo relacionados con los anuncios hechos en el oficio que la ordena.
En la interpretación del problema propuesto debería triunfar, a nuestro juicio, aquella que, hasta
donde corresponda a la voluntad del constituyente, restrinja o limite la facultad presidencial, porque
ha de privilegiarse, al contrario, a nuestro juicio, el principio de la soberanía del Parlamento, en
relación al cual toda limitación o restricción debería entenderse rigurosamente.

Una interpretación de la cuestión expuesta, favorable a su comprensión extensiva de la facultad del


Presidente, viene a significar lisa y llanamente que la legislatura convocada por el Presidente es no sólo
la privación absoluta durante ella de la iniciativa legislativa de los parlamentarios sino también
atribuirle un alcance omnicomprensivo de toda la función legislativa y convertir en inoficiosa e
intrascendente la señalización de materias que le fije un marco o límite a la convocatoria.

Por oficios de 6 y 7 de enero de 1956 el Presidente Ibáñez convocó al Congreso a considerar "todos los
proyectos que fueron incluidos en la última convocatoria extraordinaria y que quedaron pendientes al
término de dicho período". La Comisión competente de la Cámara opinó que en esa forma se daba
cumplimiento a los requisitos prescritos, pero que no era aconsejable ni conveniente el sistema y "es
preferible individualizar cada uno de los proyectos o materias que el Ejecutivo incluya en la
convocatoria, para evitar así cualquiera mala interpretación a que pudiera dar lugar dicho
procedimiento". El informe fue aprobado el 7 de agosto de 1956.

En cuanto a las materias legislativas incluidas en la convocatoria, los parlamentarios conservan la


misma amplitud de atribuciones de que disponen en todo tiempo, en cuanto a poder formular
indicaciones encaminadas a alterar -suprimiendo, agregando o corrigiendo en cualquier forma- los
proyectos de fuente presidencial o parlamentaria que deban tratarse, teniendo sin embargo plena
vigencia la limitación del art. 66, inc. 1º, en el sentido de que "en ningún caso se admitirán las que no
tengan relación directa con las ideas matrices o fundamentales del proyecto".

118.Convocatoria para reformas constitucionales. ¿Puede el Presidente incluir en la convocatoria


proyectos de reforma constitucional?

La respuesta positiva puede fundarse en que la materia queda comprendida en la expresión "asuntos
legislativos".

El problema no se presentaba bajo el imperio de la Constitución de 1925, por cuanto, al tratar de la


legislatura extraordinaria, disponía "pero los proyectos de reforma constitucional podrán proponerse,
discutirse y votarse, aun cuando no figuren en ella" (art. 57, inc. 2º) -norma que aparecía también en la
Constitución de 1833, como efecto del cambio que le introdujo la reforma de 1882, dirigido a facilitar
la reforma constitucional- con lo que daba a entender, por una parte, que éstos podían estar incluidos
en la convocatoria y, por otra, que se podían presentar proyectos de reforma constitucional por los
parlamentarios. En efecto, conforme al inciso 1º del art. 108 de dicha Carta, "la reforma de las
disposiciones constitucionales se someterá a las tramitaciones de un proyecto de ley, salvo las
excepciones que a continuación se indican”, entre las cuales no se contemplaba ninguna que
representara una limitación a la posibilidad de incluir en la convocatoria del Presidente un proyecto de
reforma constitucional.

Entretanto, la Constitución de 1980, por una parte, no menciona a los proyectos de reforma
constitucional entre los que el inc. 2º del art. 52 señala como asuntos que puedan tratarse en la
convocatoria, y el inc. 3º del art. 116, por otra parte, hace aplicables a ellos el sistema de urgencia, lo
que lleva a la conclusión de que tales proyectos no son asuntos legislativos y pueden tratarse en todo
momento, en cualquier situación en que el Congreso se encuentre, lo que armoniza con la
conveniencia de que no dependa de la voluntad exclusiva del Jefe del Estado plantear o debatir una
materia tan estrechamente vinculada a la soberanía democrática de la que el Congreso debe
entenderse como su vocero más autorizado.

119.Retiro de los proyectos de la convocatoria. Ha prevalecido la opinión de que es procedente el


retiro de la convocatoria de asuntos legislativos precedentemente incluidos en ella.

En la práctica, se ha calificado como poco prestigiosa para la seriedad democrática la forma como se ha
hecho frecuente uso del expediente de retirar de la convocatoria una materia incluida
precedentemente en ella. Pareciera que, si se trata de un asunto de que todavía ninguna de las
Cámaras se ha ocupado, correspondería al Parlamento concordar o no con el cambio de criterio del
Jefe del Estado, pero no tendría base sólida rechazar su petición. Si, por ejemplo, al tiempo en que el
retiro se requiere el asunto ni siquiera ha sido objeto del primer informe de Comisión o evacuado tal
informe no lo ha conocido aún el pleno, no debería haber obstáculo para retirar la iniciativa del
conocimiento del Congreso.

La facultad de retirar una iniciativa de ley se debatió durante la vigencia de la Constitución precedente,
cuando el Senado, en sesión de 21 de diciembre de 1966, había fijado el momento de la votación del
proyecto de ley de franquicias a la industria siderúrgica y el Presidente Frei Montalva, previendo su
rechazo, lo retiró de la convocatoria. Se sostuvo entonces, sin llegar a conclusión definitiva, que
procedía aplicar la norma reglamentaria referente al retiro de los proyectos, la cual exigía que se
votara por el mismo Senado y, si ocurría que en esta Corporación se encontraba en segundo trámite,
se requería luego además el acuerdo de la Cámara.
El retiro puede pedirlo el Presidente en cualquier momento, pero las Cámaras deben por su lado
consentir en él. La convocatoria es un llamado a que el Parlamento se ocupe de determinados asuntos
legislativos, y si de algún modo se ha satisfecho ya el requerimiento del Presidente y, como resultado
del mismo, las Cámaras, ocupándose del asunto, han avanzado en su deliberación y aprobación,
vulnera, a nuestro entender, la letra y el espíritu de la Constitución que el Presidente de la República,
por decisión exclusiva suya, detenga la tramitación del asunto, haciendo inoficiosa e ineficaz la labor ya
desarrollada por las Cámaras accediendo a la voluntad presidencial.

120.Excepciones al efecto de la convocatoria. Si el Congreso, en legislatura extraordinaria convocada


por el Presidente, sólo puede ocuparse de los asuntos legislativos o tratados internacionales incluidos
en la convocatoria, procede analizar las situaciones en las cuales puede, por excepción, deliberar y
votar en materias ajenas a la convocatoria durante la duración de ésta.

Hay dos excepciones directamente consagradas en la propia Carta Fundamental: el inc. 3º del art. 52,
luego de sentar el principio general, agrega, en efecto, "sin perjuicio del despacho de la Ley de
Presupuestos y de la facultad de ambas Cámaras para ejercer sus atribuciones exclusivas".

En primer lugar, la actual Constitución ha incorporado en forma explícita a la Ley Anual de


Presupuestos, referencia que no se hacía en la Carta precedente, pero que se entendía evidente,
puesto que las Cámaras estaban obligadas a resolver todo lo relativo al despacho de dicha ley dentro
del plazo fijado, aunque se hubiese omitido ese asunto en la convocatoria.

La segunda excepción está de más. Las atribuciones exclusivas de las Cámaras no se relacionan con sus
facultades colegisladoras, no se vinculan con la legislatura y, por lo tanto, las pueden ejercer en todo
momento.

A esas dos excepciones no procedería añadir como una tercera los proyectos de reforma
constitucional, desde que éstos no inciden en asuntos legislativos, y pueden por ello considerarse y
resolverse siempre por los poderes constituidos competentes, según lo sostuvimos en el número
precedente.

121.Si se requiere incluir en la convocatoria las observaciones al proyecto en trámite. Se ha presentado


cuestión tocante a si las observaciones del Presidente de la República a los proyectos de ley que el
Congreso le remita ya aprobados pueden ser tratadas en legislatura extraordinaria convocada por el
Presidente cuando éste no las incluyere en la convocatoria.

Cabe recordar que, de acuerdo con el art. 72, si el Congreso cerrare sus sesiones antes de cumplirse los
treinta días en que ha de verificarse la devolución por el Presidente de los proyectos con las
observaciones que les formule, éste "lo hará dentro de los diez primeros días de la legislatura ordinaria
o extraordinaria siguiente".

La interpretación que se dio durante el imperio de la Carta de 1925 no fue uniforme.

En efecto, la Cámara de Diputados aprobó, por 33 votos contra 12, el informe de mayoría de su
Comisión de Constitución, Legislación y Justicia de 29 de noviembre de 1934, según el cual el Congreso
puede tratar durante una legislatura extraordinaria de las observaciones formuladas a un proyecto,
aun cuando no hayan sido incluidas en la convocatoria. Entre tanto, en informe de 10 de enero de
1950, aprobado el 2 de mayo de ese año, la referida Comisión estimó que en tal legislatura no pueden
ser considerados los proyectos devueltos con observaciones del Presidente mientras no hayan sido
incluidos en la convocatoria, y, por lo tanto, debe suspenderse la tramitación de los que no cumplen
con ese requisito constitucional.

Este último informe, como el de minoría de 29 de noviembre de 1934, se basó en el indudable carácter
legislativo del asunto; en que el objeto del oficio de observaciones es ejercer oportunamente el
derecho de formularlas; y, en fin, en que pudo el constituyente hacer expresa excepción, como la
establecía respecto de la reforma constitucional, la Carta de 1925.
Ciertamente se trata de una norma especial -la que permite conocer las observaciones- que debe
primar sobre el principio general contenido en el art. 72.

La Constitución no sería lógica si, por una parte, obligara al Presidente a devolver el proyecto con las
observaciones en el plazo de diez días, contados desde el comienzo de la legislatura ordinaria o
extraordinaria siguiente y, por otra, no permitiera pronunciarse de inmediato sobre ellas.

La interpretación que rechazamos se basa también en que, si se acepta la objetada, carecería de efecto
el cambio hecho en 1925 y mantenido en 1980 respecto de la norma de 1833, según la cual el saldo de
plazo no agotado en la legislatura corría sólo desde el comienzo de la legislatura ordinaria siguiente; la
actual carta, como la de 1925, dispone un plazo que corre en la legislatura que siga de cualquiera clase
que ésta sea.

Es absurdo suponer que el constituyente ha transformado el plazo del veto nada más que en la
obligación de presentar las observaciones, separada del derecho y del deber del Parlamento de
pronunciarse sobre ellas.

La tesis sostenida en las líneas anteriores es la que prevalece en la mayoría de los comentaristas
(Bernaschina, tomo II, pág. 306). Así lo estableció el Senado al aprobar el 3 de noviembre de 1953 el
informe de su Comisión de Constitución, Legislación y Justicia. La misma doctrina quedó
definitivamente consagrada por ambas Cámaras al aprobar el 7 de noviembre de 1962 en el Senado y
el 14 de ese mes y año en la Cámara el informe de la Comisión Mixta designada al efecto (véase nota
de Jorge Tapia Valdés en Revista de Derecho Público Nº 2, enero 1964, pág. 91).

122.Génesis de la exigencia de informe de la Corte Suprema. Al estudiarse en la Comisión Ortúzar un


Acta Constitucional relativa al Poder Judicial (sesión 298), Juan de Dios Carmona propuso que
cualquiera modificación al Código Orgánico de Tribunales requiriera consulta previa a la Corte Suprema
y aprobación del Consejo de Estado, organismo entonces vigente y que se propiciaba introducir en la
nueva Ley Fundamental (pág. 1218).

Más adelante (sesión 301) el Ministro José María Eyzaguirre opinó que debía imponerse la condición
de que la Corte Suprema aprobara la proposición consultada, frente a lo cual el señor Diez expresó que
no podían entregarse facultades legislativas a la Corte Suprema; entonces, el señor Guzmán propuso
que "en todo proyecto que modifique la estructura o la naturaleza o las atribuciones de la
Administración de Justicia será oída la Corte Suprema, dejando como elemento pendiente para
considerarlo en su oportunidad, si se hace o no referencia al Consejo de Estado"; el señor Ortúzar, en
fin, por su parte, recogiendo esta indicación, sugirió mantener la proposición con un carácter
provisional y así se acordó (págs. 1267 a 1271). En la sesión 333 se discute el eventual alcance que
tendría la intervención de la Corte Suprema y si podría considerarse la opinión contraria de la Corte
como un veto (pág. 1885).

En definitiva en la sesión 415 (pág. 3559) se aprobó la norma tal como aparece en el texto plebiscitado
en 1980, en el que se elimino la referencia al Consejo de Estado y se dispuso exclusivamente: "La ley
orgánica constitucional relativa a la organización y atribuciones de los tribunales sólo podrá ser
modificada oyendo previamente a la Corte Suprema" (inciso 2º del art. 74).

Basándose en el precepto recién transcrito, la ley orgánica constitucional Nº 18.918 del Congreso
Nacional dictó las reglas complementarias contenidas en su art. 16: "Los proyectos que contengan
preceptos relativos a la organización y atribuciones de los tribunales serán puestos en conocimiento de
la Corte Suprema para los efectos indicados en el inciso segundo del artículo 74 de la Constitución
Política. El proyecto deberá remitirse a la Corte al momento de darse cuenta de él si el mensaje o
moción se hubiere presentado sin la opinión de esa Corte, o deberá hacerse posteriormente por el
presidente de la Corporación o comisión respectiva si las disposiciones hubieren sido incorporadas en
otra oportunidad o hubieren sido objeto de modificaciones sustanciales respecto de las conocidas por
la Corte Suprema".

123.Interpretación del art. 74, inc. 2º por el Tribunal Constitucional. Mientras hubo de aplicarse
durante el régimen militar no se observó especial preocupación en cuanto a la ejecución e
interpretación estricta de esta norma de la Carta, lo que se explica en parte por no funcionar el
Congreso en tal período. Fue el Ministro de la Corte Suprema Enrique Correa Labra quien, en voto
disidente, contenido en el fallo del Tribunal Constitucional de 14 de octubre de 1982 (rol 14),
representó la inconstitucionalidad de un determinado proyecto de ley basado en no haberse emitido
un informe específico de la Corte Suprema que se refiriera en concreto a la iniciativa en consulta, y
desconoció eficacia para tal objeto a opiniones genéricas anteriores del mismo tribunal.

Mientras tanto, como con frecuencia, ya restablecida la normalidad democrática, hubo de


pronunciarse la Corte sobre proyectos comprendidos en la enunciación del inciso 2º del art. 74, el
Tribunal Constitucional tuvo oportunidad de manifestarse en diversas ocasiones sobre el alcance de
dicho precepto, consagrando, en síntesis:

a) La omisión del requerimiento del dictamen de la Corte acarrea la nulidad (sentencias de 3 de


diciembre de 1990, rol 115, cons. 17º; de 30 de enero de 1991, rol 118, cons. 10º; de 25 de abril de
1995, rol 197, cons. 6º; de 2 de febrero de 1999, rol 284, cons. 19º).

b) El informe a la Corte Suprema debe ir siendo requerido en cada uno de los trámites en que se
produzcan variaciones sustanciales del contenido de la iniciativa (sentencia de 9 de septiembre de
1991, rol 132, considerandos 4 a 8).

c) Se genera la nulidad de la tramitación, aun cuando se haya pedido oportunamente el dictamen, si no


hay testimonio de que la Corte haya recibido el requerimiento, y por tal motivo no se produjera el
dictamen (fallo de 8 de julio de 1994, rol 191, considerandos 8 a 11).

124.Gestación de la reforma de la ley 19.597. La observancia de la norma constitucional generó dudas


e incluso situaciones más o menos complejas de difícil manejo y aun inconfortables entre el Congreso y
la Corte Suprema, al resolver cuestiones como en qué momento procede requerir el informe, el
alcance de éste, las consecuencias de su omisión, el término dentro del cual ha de evacuarse, la forma
de superación de los tropiezos causados por el retardo en su expedición, la complejidad inherente al
respeto de los trámites si se tratare de proyectos con declaración de urgencia, etc.

Se explica así que los diputados señores Viera Gallo, Cerda y Coloma presentaran un proyecto de
modificación de la ley orgánica constitucional del Congreso, encaminado a permitir que el
requerimiento a la Corte pudiera hacerse en cualquier momento antes de la votación en la Sala y a
establecer que el máximo Tribunal debiera dictaminar dentro de 30 días, salvo en los proyectos de
urgencia, situación en la que el informe debía expedirse antes del vencimiento de ésta. Si la moción de
los mencionados congresales fue acogida por la Cámara, al pasar, en segundo trámite al Senado, éste
la desechó, por estimar que su contenido requería una reforma constitucional (sesión de 7 de junio de
1995).

En tales circunstancias se presentó una moción de los senadores Fernández, Larraín, Otero, Sule y
Zaldívar (Adolfo) la cual, aprobada en general en sesión de 8 de agosto de 1995, volvió a comisión el 10
de octubre de ese año, quedó para segunda discusión el 24 de enero de 1996 y se aprobó en particular
en sesión de 20 de ese mismo año. Cursado favorablemente también este proyecto de reforma en la
Cámara, fue ratificado por el Congreso Pleno el 1º de agosto de 1998.

El Presidente de la República envió al Senado observaciones al texto ratificado, de las que se dio cuenta
en su sesión de 2 de septiembre, informándolas favorablemente la Comisión de Constitución el 9 de
septiembre y aprobándolas la Sala el 15 del mismo mes. También previo informe concordante de su
Comisión, el veto presidencial fue acogido por la Cámara el 4 de noviembre.

125.Análisis del precepto. La ley Nº 19.597, de 14 de enero de 1999, dispuso reemplazar el inciso 2º del
art. 74 plebiscitado en 1980 por los cinco siguientes:

"La ley orgánica constitucional relativa a la organización y atribuciones de los tribunales sólo podrá ser
modificada oyendo previamente a la Corte Suprema de conformidad a lo establecido en la ley orgánica
constitucional respectiva."
"La Corte Suprema deberá pronunciarse dentro del plazo de treinta días contados desde la recepción
del oficio en que se solicita la opinión pertinente."

"Sin embargo, si el Presidente de la República hubiere hecho presente una urgencia al proyecto
consultado, se comunicará esta circunstancia a la Corte."

"En dicho caso, la Corte deberá evacuar la consulta dentro del plazo que implique la urgencia
respectiva."

"Si la Corte Suprema no emitiere opinión dentro de los plazos aludidos, se tendrá por evacuado el
trámite."

Tomando en cuenta en sus aspectos básicos las mociones iniciales, las observaciones presidenciales,
los informes de Comisión y los debates en las Cámaras, puede sintetizarse en los siguientes puntos la
voluntad del constituyente concretada en la actual redacción introducida por la reforma:

a) A una ley orgánica constitucional compete dictar reglas dirigidas a establecer el régimen de ejercicio
de la facultad en todo lo que no esté consagrado directamente en la misma Carta.

Es del caso recordar que la redacción inicial estatuía: "La ley orgánica constitucional relativa a la
organización y atribuciones de los tribunales sólo podrá ser modificada oyendo previamente a la Corte
Suprema".

Pues bien, fue, como dijimos, la ley orgánica constitucional del Congreso Nacional la que, en su art. 16,
se entendió autorizada para completar la voluntad del constituyente, aunque ésta no contuviera en su
redacción referencia explícita a que el régimen de la facultad fuera posteriormente reglamentado por
el legislador.

El nuevo precepto se presta a vacilación interpretativa.

El inciso 2º del art. 74 pretende imponer un procedimiento especial para que rija respecto de una
materia particular de ley, como es toda iniciativa que modifique la ley orgánica constitucional relativa a
la organización y atribuciones de los tribunales.

Si tal es el objetivo básico de lo ordenado en dicho inciso segundo, pudiera estimarse que, al disponer
que el trámite contemplado en su letra se habrá de realizar "de conformidad a lo establecido en la ley
orgánica respectiva", lo está confiando específicamente a la propia ley orgánica sobre organización y
atribuciones de los tribunales, que es cabalmente el cuerpo normativo que pretende modificar la
norma en gestación. Tal sentido se afirma al recordar que el art. 74 se contiene en el Título IV que trata
del Poder Judicial.

Sin embargo, dicha interpretación no es concluyente.

Para preferir el sentido contrario pudiera, en efecto, basarse en la comprensión acogida


precedentemente por la ley orgánica del Congreso Nacional, al incluir el referido art. 16, y ésta
concuerda fielmente con la circunstancia de que el presidente de la Comisión Ortúzar, en la sesión 333,
expresó que "la idea de la Comisión es la de que, al tratar el Capítulo relativo a la Ley, se consignen
formalidades especiales para la modificación de las leyes relativas a la organización y atribuciones de
los Tribunales de Justicia” (pág. 1885).

No puede olvidarse, además, que la aplicación oportuna y eficiente del requisito en estudio está
llamada a repercutir sustancial y directamente en las labores del Congreso, con más fuerza que en las
de la Corte Suprema.

La observancia del precepto incidirá también, sin duda, en el funcionamiento de la Corte Suprema; por
ello parece lógico que ésta en uso de su superintendencia económica, imparta las instrucciones
pertinentes que faciliten la mejor ejecución del deber que en este punto le impone la Ley
Fundamental.
b) En cuanto a la esfera o campo en relación al cual se dispone el trámite en estudio, es evidente que
resulta fijado por la misma Carta, cuando lo refiere a los cuerpos normativos que representen
modificación de "la organización y atribuciones de los tribunales". La precisión de la órbita de tal ley
orgánica ha sido materia a cuyo respecto el Tribunal Constitucional se ha pronunciado reiteradas
veces; corresponderá al estudiar el Poder Judicial extenderse en este punto. Se habrá de poner de
relieve entonces que no toda ley relativa a los tribunales queda comprendida en tal cuerpo normativo,
sino tan sólo aquella que, recayendo en éstos, persiga como objetivo propio fijar su organización y
atribuciones. Por otro lado será, asimismo, al tiempo de analizar el régimen de la reforma de la
Constitución (Cap. XIV), cuando habrá de plantearse y resolverse el problema de si un proyecto de
reforma constitucional que altere la organización y atribuciones de los tribunales queda o no
comprendido dentro de la norma en estudio. Adelantando nuestro parecer, estimamos que no podrá
deducirse de la actual redacción que una iniciativa de modificación constitucional de tal finalidad deba
requerir informe de la Corte, porque importaría incorporar al régimen del poder constituyente
derivado un órgano que no está llamado a intervenir en tal misión, expresiva de la soberanía nacional,
dentro del capítulo pertinente (XIV).

c) El requisito grava simultáneamente tanto a la Corte Suprema como al Presidente de la República y al


Parlamento, éstos últimos como integrantes del proceso de formación de la ley.

d) Tratándose de un requisito de forma ineludible en el proceso de gestación de la ley, el


incumplimiento de lo dispuesto en el art. 74 por los órganos colegisladores, o sea, por el Presidente de
la República o por las Cámaras, que consista en no requerir oportunamente a la Corte Suprema el
dictamen exigido, genera una inconstitucionalidad de forma que consecuentemente hace nula la ley
despachada sin él.

e) Competirá a la ley orgánica pertinente precisar en qué oportunidad, dentro de la etapa de la


formación de la ley, deba ser requerido el dictamen de la Corte, y así lo hizo el art. 16 de la ley 18.918,
cuyo texto es el siguiente: "Los proyectos que contengan preceptos relativos a la organización y
atribuciones de los tribunales, serán puestos en conocimiento de la Corte Suprema para los efectos
indicados en el inciso segundo del artículo 74 de la Constitución Política. El proyecto deberá remitirse a
la Corte al momento de darse cuenta de él si el mensaje o moción se hubiere presentado sin la opinión
de esa Corte, o deberá hacerse posteriormente por el presidente de la corporación o comisión
respectiva si las disposiciones hubieren sido incorporadas en otra oportunidad o hubieren sido objeto
de modificaciones sustanciales respecto de las conocidas por la Corte Suprema".

f) Directamente la Carta establece el plazo de treinta días, contado desde la recepción del oficio
pertinente, para que la Corte Suprema cumpla con el deber que la grava. El plazo no puede ser
prorrogado; fue cabalmente la posibilidad de extenderlo por otros treinta días una de las razones
determinantes del veto que dispuso el Jefe del Estado al proyecto ya ratificado por el Congreso Pleno.
El plazo no rige en los casos en que el proyecto esté sometido a un grado de urgencia; esta situación
excepcional está prevista en los incisos 5º y 6º del art. 74 ya transcritos. En el hecho, respecto de cada
iniciativa, el término de que dispone la Corte habrá de depender del tipo de apremio dispuesto para la
respectiva urgencia, conforme a las normas pertinentes de la ley 18.918 y de los reglamentos de las
Cámaras.

g) El dictamen de la Corte Suprema ha de recaer específica, concreta y particularmente en el proyecto


de ley pertinente en trámite de formación, no pudiendo entenderse evacuado refiriéndolo a la opinión
que haya podido dar la Corte en otra forma u oportunidad sobre la misma materia.

h) La Constitución no ordena suspender la tramitación del proyecto mientras no se expida el informe,


de modo que seguirá su proceso normal incluso durante el plazo que está corriendo para el
pronunciamiento del dictamen.

i) Conviene hacer notar, en orden a la naturaleza del examen que debe hacer la Corte, y sin perjuicio
de la libertad en que debe entenderse concedida la facultad, que el trámite no integra el proceso de
control de constitucionalidad de la ley en gestación.
j) Los órganos colegisladores quedan facultados para reaccionar con entera libertad frente a lo opinado
por la Corte Suprema, ya que la intervención de ésta es la de un órgano consultivo, pero no
coparticipante en calidad de colegislador del precepto. En el veto presidencial se incluyeron al efecto
las siguientes observaciones:

"La Corte Suprema actúa aquí como un órgano asesor altamente calificado. No tiene, en consecuencia,
potestades decisorias y vinculantes."

"De acuerdo a lo anterior, oír a la Corte Suprema significa que ésta debe emitir un informe que
contenga una apreciación sobre los criterios de legislación, oportunidad, mérito o conveniencia que
contenga el proyecto de ley que se le consulta. Se trata, pues, de un informe simplemente obligatorio,
pues debe ser solicitado por el Parlamento o por el Ejecutivo, pero no vincula a la decisión final."

k) Consecuentemente con la índole del dictamen requerido y confirmación de las características del
requerimiento, el inciso final del precepto establece que "si la Corte no emitiere opinión dentro de los
plazos aludidos, se tendrá por evacuado el trámite".

126.Promulgación. Cuándo procede. La Constitución menciona la promulgación de la ley como acto


subsiguiente y consecuente a su sanción.

"La promulgación deberá hacerse dentro del plazo de diez días, contados desde que ella sea
procedente" (art. 72, inc. 2º).

El texto copiado, idéntico al de la primera oración del inciso 2º del art. 55 de la Constitución de 1925,
se introdujo en ésta por la ley 17.284, de 23 de enero de 1970, y lo reproduce fielmente la de 1980.

La idea de incorporar este mandato se inspiró en el propósito de evitar que el Presidente de la


República se sintiera facultado para retardar la promulgación sin justificación alguna, al carecer de
plazo dentro del cual haya de efectuarla.

La facultad de promulgar nace para el Presidente de la República en las cuatro situaciones que se
desprenden de la Carta: a) En presencia del proyecto aprobado por ambas Cámaras, el Presidente "si
también lo aprueba, dispondrá su promulgación como ley" (art. 69); b) "Si las dos Cámaras aprobaren
las observaciones, el proyecto tendrá fuerza de ley y se devolverá al Presidente para su promulgación"
(art. 70, inc. 3º); c) Si las Cámaras desecharen todas o algunas de las observaciones e insistieren en la
totalidad o parte del proyecto aprobado por ellas "se devolverá al Presidente para su promulgación"
(art. 70, inc. 4º); d) Si el Presidente no devolviere el proyecto en el plazo que la Constitución señala "se
entenderá que lo aprueba y se promulgará como ley" (art. 72, inc. 1º).

Así pues, la atribución especial del Presidente de la República de promulgar (art. 32, Nº 1) se convierte
en obligación suya cuando se genera alguna de las situaciones indicadas.

Es oportuno advertir, sin embargo, que no siempre es al Presidente de la República a quien


corresponde promulgar la ley. En efecto, el Tribunal Constitucional, si acoge el reclamo en caso de que
el Presidente no promulgue una ley cuando deba hacerlo o promulgue un texto diverso del que
constitucionalmente corresponda (art. 82, Nº 5), "promulgará en su fallo la ley que no lo haya sido o
rectificará la promulgación incorrecta" (art. 82, inc. 11º).

El Tribunal Constitucional puede, asimismo, ordenar la promulgación una vez ejercido el control
obligatorio de constitucionalidad de las leyes interpretativas de la Constitución y de las orgánicas
constitucionales: "Ejercido el control de constitucionalidad por el Tribunal, la Cámara de origen enviará
el proyecto al Presidente de la República para su promulgación, con exclusión de aquellos preceptos
que hubieren sido declarados inconstitucionales por el Tribunal" (art. 36 de la ley 17.997).

Son, pues, seis las eventualidades en que procede la promulgación.

127.Concepto. ¿Qué se entiende por promulgación?


Si se consulta el Diccionario, es "acción y efecto de promulgar" y "promulgar" importa "publicar una
cosa solemnemente", "publicar formalmente una ley u otra disposición de la autoridad, a fin de que
sea cumplida y hecha cumplir como obligatoria".

En las definiciones transcritas se refleja que la promulgación supone la previa existencia de la ley y por
su intermedio se establece su texto auténtico, se reconoce su fuerza obligatoria y se la ordena cumplir.

Si la promulgación resulta, en el hecho, simultánea con la sanción, como ocurre cuando ésta se presta
explícitamente dentro del plazo en que el Presidente de la República puede formular observaciones, no
cabe confundir ni siquiera en tal hipótesis la diversidad de ambos actos ni prescindir del análisis
separado de la naturaleza y efectos de uno y otro.

La sanción es, como ya se ha explicado, el requisito fundamental que consiste en agregar el


consentimiento del Presidente de la República, ahora en su carácter y por su responsabilidad de Jefe
del Estado, a la decisión de los órganos colegisladores, entre los cuales se cuenta él mismo, para dar
fuerza y vigencia al texto resultante del cumplimiento del proceso formativo de la ley.

Por otra parte, ambos actos, sanción y promulgación, tienen cumplimiento diferente en el tiempo: en
efecto, si se trata de la sanción tácita, ésta existe desde el momento mismo en que vence el plazo
constitucional otorgado al Presidente para presentar observaciones, y no las ha formulado; si de la
sanción obligatoria, posterior al pronunciamiento de las Cámaras frente al veto presidencial, ella debe
prestarse, por imperio directo de la misma Constitución, desde el momento mismo en que se recibe
por el Presidente de la República la comunicación por la Cámara de origen del resultado de tal
pronunciamiento; si se trata de la sanción expresa, se efectúa en forma simultánea con la
promulgación, pero, como dijimos, no se confunde con ésta.

128.El decreto promulgatorio. La promulgación es un acto que, como la sanción, constituye atribución
especial del Presidente de la República, mencionada, primero, en el Nº 1 del art. 32 de la Carta
Fundamental y reiterada luego específicamente, como dijimos, respecto de la sanción expresa, en su
art. 69; en cuanto a la sanción tácita, en el inc. 1º del art. 72; en orden a la forzosa u obligatoria, en los
incisos 3º y 4º del art. 70; y cuando corresponda hacerla al Tribunal Constitucional, en el art. 82, Nº 5 o
en el art. 36 de la ley 17.997. El comentario de las promulgaciones que excepcionalmente corresponda
disponerlas al Tribunal Constitucional, se hará al tratarse éste.

La promulgación debe disponerla el Presidente con la firma del Ministro respectivo, o de los Ministros
que correspondan según su naturaleza, mediante decreto supremo, sujeto a los trámites ordinarios, en
ejercicio de su potestad reglamentaria propia.

La fórmula corrientemente usada en los decretos promulgatorios que extiende el Jefe del Estado
expresa: "por cuanto el Honorable Congreso Nacional ha dado su aprobación al siguiente Proyecto de
ley (se transcribe el texto): Y por cuanto he tenido a bien aprobarlo y sancionarlo; por tanto,
promúlguese y llévese a efecto como ley de la República". Termina con las firmas del Presidente y del
Ministro del ramo.

La promulgación debe disponerse según fórmulas que dependen de la especie de su sanción: "Por
cuanto el Congreso ha aprobado", "por cuanto se han desechado las observaciones del Presidente", o
"por cuanto ha dejado transcurrir el plazo que tenía para formular observaciones y no las ha
formulado".

Los decretos promulgatorios señalan fecha y número que deriva de la secuencia correlativa que lleva el
Ministerio por medio del cual se expiden.

La fecha y número del decreto promulgatorio no deben confundirse con el número y fecha de la ley
promulgada. Cuando se cita ésta no procede mencionar el número y fecha del decreto promulgatorio,
sino el número de la ley y la fecha de la publicación de ésta.

La numeración de las leyes es común para todas ellas, cualquiera sea el Ministerio en que se cursen los
decretos promulgatorios y viene continuándose correlativamente desde el 1º de enero de 1893. La
enumeración estaba a cargo del Consejo de Estado, pero desde 1927 se lleva por la Contraloría General
de la República. A ésta compete, en efecto, el registro de las leyes que se promulguen por el Ejecutivo
y que ella reciba para la toma de razón.

129.Promulgación debe ser total. La promulgación debe ser total, insertando íntegro el texto
despachado por el Congreso y sancionado expresa, tácita o forzosamente por el Presidente.

La única excepción a la afirmación precedente que se contempla en la propia Ley Fundamental, se


contiene en el inciso final del art. 64, ya estudiado (véase tomo V, Nº 144), que permite la
promulgación parcial de una ley que autorice gastos.

130.Casos de promulgación parcial. Durante la vigencia de la Carta de 1925 ocurrieron situaciones


excepcionales en las que el Presidente no promulgó en forma idéntica el texto aprobado por el
Congreso:

a) El Presidente Ríos, después de consultar al Senado, no promulgó algunas normas (arts. 30 a 37)
integrantes de la que fue la ley 7.747 de 1943, por estimar que su dispositivo recaía en materias
comprendidas en la esfera de la iniciativa exclusiva del Presidente de la República fijada según la
reforma promulgada mediante la ley 7.727 de ese mismo año. La Comisión dio su opinión contraria
contra el voto del senador Carlos Contreras Labarca (Informe de 14 de diciembre de 1943).

b) Mediante decreto de insistencia se promulgó la ley 12.933, de 14 de agosto de 1958, sin su art. 3º,
que aumentaba remuneraciones no propuestas por el Ejecutivo, a pesar de que las observaciones del
Presidente Ibáñez al respecto habían sido desechadas.

c) Al tramitarse la reforma constitucional de la ley 16. 615, de 20 de enero de 1967, el Presidente Frei
Montalva formuló observaciones al proyecto aprobado por las Cámaras y ratificado por el Congreso
Pleno. Ambas corporaciones calificaron en forma distinta dicho veto: el Senado lo tildó de "aditivo",
declarándolo inadmisible, en tanto la Cámara lo aprobó como "sustitutivo". La actitud diferente de las
dos ramas condujo a que el Presidente consultara a la Contraloría acerca del modo como debía
promulgarse el proyecto de reforma. El Contralor subrogante, señor Héctor Humeres, consideró que su
actuación "no es otra que opinar sobre cómo debe promulgarse la reforma del art. 10, Nº 10 de la
Constitución; en otras palabras, cuál es el texto auténtico que ha reunido la aprobación de los poderes
colegisladores" y llegó a la conclusión de que el proyecto debía promulgarse desglosando del texto
aprobado por el Congreso Pleno la frase discutida.

d) Cuando se trató de promulgar la que fue ley 16.617, de 31 de enero de 1967, apoyado en el informe
de la Contraloría, el Presidente Frei Montalva no incluyó su art. 178, en vista de la contradicción
producida en el pronunciamiento de las Cámaras en torno de las observaciones formuladas por el
Presidente de la República.

e) La Cámara de Diputados presentó un requerimiento ante el Tribunal Constitucional creado por la ley
17.284 por haber promulgado el Presidente Allende en forma incorrecta la Ley de Presupuestos del
año 1972, ya que ésta no contenía todos los preceptos aprobados por el Congreso. El Tribunal, en
sentencia de 1º de febrero de 1972 (rol Nº 4), rechazó el requerimiento en relación a determinados
preceptos del proyecto que ya habían sido declarados inconstitucionales por el propio Tribunal en una
sentencia recaída sobre un requerimiento formulado anteriormente por el Presidente (de 19 de enero
de 1972, rol Nº 1) y expresó que no era procedente disponer la promulgación de otros preceptos del
cuerpo normativo cuestionado por haber sido ya promulgados por el propio Presidente.

f) Durante la tramitación de un proyecto de reforma constitucional que legalizaba las áreas de la


economía, el Congreso Nacional, luego de haberlo ratificado en Congreso Pleno, rechazó varios vetos
del Presidente Allende. Como tal procedimiento fuera impugnado por el Jefe del Estado, recurrió éste
al Tribunal Constitucional, el cual, en sentencia de 30 de mayo de 1973 (rol 15), se declaró
incompetente para pronunciarse en torno a las discrepancias surgidas con ocasión de la reforma
constitucional, en circunstancia que su atribución podía ejercerse tan sólo respecto de las reformas
legales. Cuando se pronunció dicho fallo estaba ya vencido el plazo dentro del que pudo el Presidente
llamar a plebiscito. El Gobierno dictó un decreto promulgatorio, prescindiendo de la inclusión de las
normas que no habían sido objeto de la insistencia de ambas ramas del Parlamento. Tal decreto no fue
cursado por la Contraloría, creándose así la grave crisis institucional de que hemos dado cuenta en otro
lugar de esta obra (véase tomo III, Nos 108 a 111).

131.Origen del plazo para promulgar. La reforma que introdujo la ley 17.284 a la Constitución de 1925
fijó por primera vez plazo al Presidente de la República para cumplir su obligación de promulgar.

Con anterioridad a dicha reforma, y en vista del silencio constitucional, podía entenderse que el deber
de promulgar nacía desde el momento mismo en que terminaba la tramitación, de manera que, si se
negaba o retardaba dicha promulgación, el Jefe del Estado faltaba claramente a sus obligaciones
constitucionales y podía, por tal motivo, interponerse acusación en su contra por infracción a la Carta o
en contra de los Ministros de Estado responsables, por aquella causal o por la de haber dejado sin
ejecución las leyes (art. 48, Nº 2, letras a) y b).

Hizo falta, por lo dicho, una regla explícita que señalara la oportunidad precisa en la que el Jefe del
Estado se coloca fuera del texto constitucional al no promulgar la ley.

Tal es la razón del precepto en estudio.

Rige este mandato en todo caso y en todo momento, es decir, respecto de todas las leyes y de todas
las situaciones que se produzcan, ya que el adverbio "siempre" comprende "en todo o en cualquier
tiempo".

El plazo debe entenderse de días corridos, comprensivo aun de los feriados y festivos, dado que no
habría base constitucional para interpretarlo de otra manera.

El plazo corre, cursándose o no en legislatura el término de su duración, dado que se trata de una
atribución especial del Presidente, no comprendida ya, a nuestro parecer, en su función de colegislador
sino en ejercicio de su propia potestad reglamentaria; ello, a nuestro juicio, no obstante mencionarse
la facultad en el Nº 1 del art. 32, junto a la formación y sanción, y de contenerse el régimen de
promulgación (art. 72) en el párrafo sobre "formación de la ley". La simple ubicación de la norma aquí,
según creemos por motivo sistemático o de vinculación intelectual, no puede desnaturalizar su
esencia. Si el Congreso en nada participa en el acto de promulgación, tal como tampoco en el de
publicación de la ley, no puede estimarse que esos actos se realizan por el Presidente como
colegislador.

132.Momento desde que se cuenta el plazo. El plazo se cuenta "desde que ella -la promulgación- sea
procedente" (art. 72 inc. 3º).

En relación a este último aspecto, se dictó una sentencia del Tribunal Constitucional creado por la ley
Nº 17.284 de 1970 (fechada el 6 de junio de 1973, roles Nos 16 y 17). En esa oportunidad el Senado
requirió, la Cámara adhirió al requerimiento, el Presidente dedujo la excepción de inconstitucionalidad
y más adelante formuló separadamente al mismo Tribunal la cuestión de inconstitucionalidad.

Acumuladas las dos peticiones, el Tribunal rechazó la cuestión previa de inadmisibilidad presentada
por las Cámaras y que consistía en que, habiéndose producido la sanción tácita, había concluido la
tramitación de la ley y, por lo tanto, no podía ya el Presidente recurrir al Tribunal; en tanto que, para
rechazarla, en extenso fallo, el Tribunal argumentó, en síntesis, que esa forma de sanción no era
obstáculo para recurrir ante él, en atención a que se podía acudir en tanto no se hubiera decretado la
promulgación. Estimó, en efecto, que la cuestión de constitucionalidad puede interponerse "siempre
que sea formulada antes de la promulgación de la ley", de manera que en tanto ésta no se decreta,
cualquiera que sea el retardo, la cuestión es todavía oportuna, tanto más cuanto que el requerimiento
puede interponerse, cuando el Presidente no promulgue una ley, tan sólo "cuando deba hacerlo" y su
obligación no nacería al existir un vicio de inconstitucionalidad formal o sustancial, hipótesis en que no
debería hacerlo, de manera que es compatible la facultad de exigir la promulgación de la ley con la del
Presidente de promover la cuestión de constitucionalidad.
En tales circunstancias y conociendo el fondo del asunto, el Tribunal Constitucional rechazó la
inconstitucionalidad cuya declaración pedía el Jefe del Estado y acogió la petición de las Cámaras y
luego, aplicando una atribución suya, promulgó él mismo la que sería la ley 17.943.

En artículo publicado en El Mercurio, de 3 de julio de 1973 ("Una grave interpretación del Tribunal
Constitucional"), compartíamos el voto de minoría, suscrito por los Ministros de la Corte Suprema
señores Rafael Retamal e Israel Bórquez, en orden a que "la tesis según la que es el acto de
promulgación, aun retardada, lo que limita el tiempo en que puede reclamarse de inconstitucionalidad,
es inadmisible porque deroga implícitamente el plazo para vetar, destruye el sistema de la aprobación
tácita, hace ineficaces las normas constitucionales que determinan la oportunidad para promulgar y se
opone a la circunstancia de que producida la aprobación expresa o tácita cesa la tramitación en el
Congreso".

Sosteníamos en esa ocasión que "cuando ha pasado el término del veto, sin formular observación
alguna, ha terminado la tramitación del proyecto de ley, el cual ya está sancionado tácitamente y por
lo tanto no es propiamente un proyecto de ley sino que es ya una "ley" y justamente por ser ley debe
ser promulgada.

Es evidente, por ello, que la expresión de la norma "desde que sea procedente", se vincula
exclusivamente con el nacimiento de la obligación constitucional de promulgar.

El aspecto que nos parece indispensable dejar en claro es que, en nuestra opinión, si el Presidente no
ha deducido oportunamente una tacha de inconstitucionalidad a través del veto, no puede
posteriormente él mismo dejar de promulgar so pretexto de la inconstitucionalidad y luego, requerida
la promulgación, solicitar al Tribunal el reconocimiento de ese defecto.

Por sentencia de 11 de abril de 1995 (rol 209), y en disidencia del Ministro Juan Colombo, el Tribunal
Constitucional acogió el reclamo, propuesto por la cuarta parte de los miembros de la Cámara de
Diputados, basado en que se había promulgado anticipadamente una ley. Ello se decidió en tanto que
el día anterior a la promulgación se había formulado cuestión de inconstitucionalidad del proyecto,
texto más adelante declarado inconstitucional. Las circunstancias del caso son muy especiales: se hizo
presente, por ejemplo, que si el Presidente dictó el decreto promulgatorio como correspondía, luego
de que recibiera el oficio de la Cámara de Diputados por el que se le informara de la aprobación del
referido proyecto de ley, ello se practicó con posterioridad a la formulación del requerimiento; éste se
presentó, en efecto, horas antes de que el Tribunal Constitucional, acogiéndolo a tramitación, pusiera
el hecho en conocimiento del Jefe del Estado, mediante comunicación entregada horas después de que
el Presidente dictara el decreto promulgatorio.

Estimamos que el caso no quedó bien resuelto y crea un precedente grave. Priva de solidez a la
facultad constitucional de promulgar, la cual no debería entenderse perturbada en relación a
circunstancias desconocidas formalmente por el Jefe del Estado, dependientes de reacciones de
terceros y que le llevarían a la necesidad de requerir informaciones y dar lugar a requisitos no
establecidos por el ordenamiento jurídico, como sería, por ejemplo, una consulta previa al Tribunal
Constitucional antes de decidir la promulgación, subordinando así su propio desempeño al de otro
órgano.

133.Examen preventivo del Contralor. Si de ordinario desde la promulgación y publicación la ley


comienza a regir y a producir todos sus efectos, es oportuno considerar de qué manera la Carta
procura que ambos actos se realicen conforme a derecho.

Es importante recordar desde la partida lo ya sostenido en cuanto a que, en el orden internacional, de


acuerdo con la interpretación que hemos hecho del actual inciso 2º del art. 5º de la Carta (véase tomo
IV, Nos 86 a 97), la normativa de los tratados internacionales referentes a los derechos humanos se
incorpora al ordenamiento jurídico interno, tanto para los efectos de las obligaciones del Estado como
para la obediencia y derechos de los habitantes del país, desde que tales tratados hayan adquirido su
pleno valor en el orden internacional.
Pues bien, especial cuidado deberá tener el Presidente de la República al determinar y constatar con
fidelidad el texto de la ley. La Contraloría, en el trámite de la toma de razón, deberá examinar el
documento cuidadosamente desde ese punto de vista y representar cualquiera disconformidad que
observase, a fin de que sea oportunamente salvada.

El inc. 3º del art. 88 dispone al efecto:

"Si la representación (de la Contraloría) tuviere lugar con respecto a [?] un decreto promulgatorio de
una ley o de una reforma constitucional, por apartarse del texto aprobado el Presidente de la
República no tendrá la facultad de insistir y en caso de no conformarse con la representación de la
Contraloría deberá remitir los antecedentes al Tribunal Constitucional dentro del plazo de diez días, a
fin de que éste resuelva la controversia."

Esta norma tuvo su origen en la Comisión Ortúzar, discutiéndose el tema en las sesiones 308 (págs.
1429 a 1431), 314 (pág. 1552), 322 (págs. 1700 y 1701), 325 (págs. 1749 a 1757), 326 (págs. 1761 a
1771), 329 (págs. 1802 a 1809) y 330 (págs. 1819 a 1824).

Se impone procurar precisar lo más exactamente posible la naturaleza de la función entregada en este
caso a la Contraloría General de la República.

Ello se hace necesario para diferenciarla de la que le cabe en el control preventivo de juridicidad del
ejercicio de la potestad reglamentaria, que exige el Contralor adentrarse al análisis y apreciación, tanto
formal como sustantivo, del contenido mismo de una disposición de esa jerarquía.

Entretanto, el marco dentro del cual debe moverse la Contraloría en virtud de la naturaleza y alcance
de la función que la Carta le entrega, se fija con claridad, a nuestro juicio, en el texto constitucional.

Señala éste, en efecto, que la representación puede hacerla el Contralor por "apartarse (el decreto
promulgatorio) del texto aprobado" por los órganos colegisladores. La pauta a que habrá de sujetarse
el Contralor ha de ser la misma que debe respetar el Ejecutivo: le obliga a examinar todos los
antecedentes producidos en la formación de la ley; sólo así estará en condiciones de concordar o
disentir con el Jefe del Estado en orden a si refleja con exactitud y sin reparo alguno el texto normativo
contenido en el decreto promulgatorio. Puede observarse, por ejemplo -en la confrontación de dicho
cuerpo con sus antecedentes-, diversidad de ese texto con el documento transmitido al Presidente de
la República o inconformidad con el aprobado por el Congreso, por su falta de coincidencia con el dado
a conocer por la Cámara revisora a la de origen, por no reflejar fielmente las consecuencias que han
debido proyectarse según el procesamiento de los vetos formulados por el Jefe del Estado, etc.

En nuestra opinión, las observaciones del Contralor no pueden fundarse en discrepancias suyas que
recaigan en las determinaciones procesales o sustantivas adoptadas por los órganos colegisladores en
las distintas etapas cursadas a lo largo de la gestación del cuerpo normativo.

La labor confiada al Contralor no reviste, a nuestro juicio, analogía con la que le compete en el control
de la potestad reglamentaria. Aquí su tarea se reduce a analizar si el Presidente de la República, ya no
como colegislador sino como órgano ejecutivo, está cumpliendo cabalmente su rol específico que
consiste en cursar lo resuelto por los órganos colegisladores y para ello certificar cuál resulta ser el
texto auténtico de la ley por promulgarse.

La conclusión que sostenemos coincide con la voluntad manifestada por el constituyente y se


desprende del acucioso debate que tuvo lugar en las reuniones ya mencionadas de la Comisión
Ortúzar, a lo largo de las cuales se manifestaron vacilaciones que fueron luego disipándose a medida
que se percibiera la necesidad de diferenciar la tarea encomendada al Contralor en esta situación con
la que le cabe al pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de decretos, reglamentos o resoluciones.
Las dudas surgieron porque el texto que se estaba discutiendo expresaba que la representación del
decreto promulgatorio debía decidirse "por apartarse de los términos en que hubiere sido aprobada
por el Poder Legislativo o Constituyente", expresando la señora Bulnes que "podría suscitarse la duda
en cuanto a que pudiera decirse que no se aprobó con los trámites legislativos correspondientes [?]
¿puede el Contralor, apoyándose en este texto, representar porque no se cumplió con tal trámite”,
frente a lo cual el señor Carmona contestó que esa no era función de la Contraloría y el señor Lorca
expresó "hay dos aspectos. Uno es una omisión de trámite, una cuestión formal. Y lo otro se refiere a
un aspecto de fondo, en cuanto a la calidad de los términos de la ley. Son dos cosas completamente
distintas". El señor Carmona estimó que el "día de mañana podría suponerse, usando la expresión ?
términos? referida a plazo, que se hubiera faltado a los plazos de urgencia o a cualquier otro aspecto
de la tramitación misma del proyecto de ley. Es preferible, entonces, referirse al texto". El señor
Ortúzar propuso reemplazar el concepto "términos" por "texto" y el señor Carmona eliminar "por el
Poder Legislativo o Constituyente" (sesión 325, págs. 1749 y 1750).

Las deficiencias jurídicas, tanto de índole formal como sustantiva, que, en verdad, presente el
resultado del proceso formativo de una ley, no pueden ser salvadas en esta etapa, ni por el Contralor ni
por el Ejecutivo; quedarán a la apreciación de quienes sean llamados a resolver las cuestiones jurídicas
que con motivo de tales deficiencias se formalicen, o darán pie a que el precepto legal sea desconocido
en su vigencia o impugnado en su contenido por la jurisprudencia nacional, particularmente por la
Corte Suprema al pronunciarse sobre su eventual inconstitucionalidad (art. 80).

134.Rechazo del Contralor. Dispuesto el trámite de la toma de razón por precepto directo de la misma
Carta, lo normal será que la Contraloría dé curso sin más trámite al decreto promulgatorio.

Se halla, entretanto, el organismo de control facultado para formular observaciones que lleguen a ser
acogidas por el Presidente, rectificando el contenido del cuerpo legal del modo indicado por dicho
organismo.

En caso de no conformarse con el criterio del Contralor, la Carta advierte al Presidente que no puede
insistir y le obliga conjuntamente a remitir los antecedentes al Tribunal Constitucional "dentro del
plazo de diez días, a fin de que éste resuelva la controversia" (art. 88, inc. 3º).

Los antecedentes que ha de enviar al Tribunal Constitucional tienen que ser por lo menos los mismos
que el Presidente recibió del Congreso, los que haya reunido en la preparación del decreto
promulgatorio, las observaciones formuladas por la Contraloría y las reacciones que en cuanto a ellas
le hubiera podido ésta manifestar al Jefe del Estado.

135.Reclamo ante el Tribunal Constitucional. El art. 82, al fijar las atribuciones del Tribunal
Constitucional, incluye como Nº 5 la de "Resolver los reclamos en caso de que el Presidente de la
República no promulgue una ley cuando deba hacerlo, promulgue un texto diverso del que
constitucionalmente corresponda”.

El inciso 11º del mismo art. 82 dispone que "la cuestión podrá promoverse por cualquiera de las
Cámaras o por una cuarta parte de sus miembros en ejercicio", es decir, no existe otro órgano
habilitado para formularla. La ciudadanía carece de facultad para interponer el reclamo.

El órgano habilitado puede llevar la cuestión al Tribunal dentro "de los treinta días siguientes a la
publicación [?] del texto impugnado", es decir, o de la publicación del decreto promulgatorio de que
haya tomado razón la Contraloría y publicado, o "dentro de los sesenta días siguientes a la fecha en
que el Presidente de la República debió efectuar la promulgación de la ley". Este último plazo no fue
señalado en la ley 17.284 en su reforma a la Constitución de 1925; si se hubiera dispuesto en ella los
acontecimientos producidos, al negarse el Presidente Allende a promulgar la ley durante un año, a los
que ya aludimos (véase este tomo, Nº 132) habrían tenido un curso diferente.

Pues bien, el inciso 1º del art. 48 de la ley 17.997 orgánica del Tribunal Constitucional dispone que en
esta situación se aplican las normas de sus artículos 38 a 45 y las que se expresan en los incisos de
aquel precepto. Según el inciso 2º de este art. 48 "para los efectos de lo dispuesto en el art. 42 de esta
ley -es decir, para cumplir la obligación de ponerlo en conocimiento de los órganos constitucionales
interesados- admitido a tramitación el requerimiento deberá ponerse en conocimiento del Contralor
General de la República".
Según la oración final del inciso 11º del art. 82: "Si el Tribunal acogiere el reclamo promulgará en su
fallo la ley que no lo haya sido o rectificará la promulgación incorrecta".

Consecuentemente con la regla recién transcrita, los incisos 3º y 4º del art. 48 de la ley 17.997
disponen:

"La sentencia del Tribunal que, al acoger el reclamo, promulgue la ley, (o) rectifique la promulgación
incorrecta [?], se remitirá a la Contraloría General para el solo efecto de su registro. Cumplido dicho
trámite, ésta ordenará de inmediato su publicación en el Diario Oficial, la que se efectuará dentro de
los cinco días siguientes."

"Esta nueva publicación, en su caso, no afectará la vigencia de la parte no rectificada por el fallo."

Como puede verse, en esta situación tanto el Tribunal Constitucional como la Contraloría vienen a
cumplir, respectivamente, obligaciones propias del Ejecutivo, como son las de promulgar y ordenar
publicar la ley.

136.Publicación. Concepto y fundamentos. No obstante que en el vocablo "promulgar" va implícita la


idea de publicar, el acto de la publicación tiene un alcance y sentido distinto de los que reviste la
promulgación.

Publicación es, en efecto, "acción y efecto de publicar" y "publicar" es "hacer notoria o patente, por
televisión, radio, periódicos o por otros medios, una cosa que se quiere hacer llegar a noticia de
todos", "hacer patente y manifiesta al público una cosa", "difundir por medio de la imprenta o de otro
procedimiento cualquiera un escrito, estampa, etc.".

La publicación, tratándose de una ley, supone existencia de su texto auténtico y su carácter obligatorio;
persigue el objetivo de ponerla en conocimiento de quienes habrán de cumplirla.

La Constitución de 1833 no distinguía la publicación de la promulgación y tampoco lo hizo la de 1925.

La confusión entre ambos vocablos originada en la semántica, se reflejaba también en el Código Civil
promulgado en 1855, cuyo art. 6º decía:

"La ley no obliga sino en virtud de su promulgación por el Presidente de la República, y después de
transcurrido el tiempo necesario para que se tenga noticia de ella."

"La promulgación deberá hacerse en el periódico oficial; y la fecha de la promulgación será, para los
efectos legales de ella, la fecha de dicho periódico."

La ley 9.400, de 6 de octubre de 1949, dio la siguiente redacción al precepto:

"La ley no obliga sino una vez promulgada en conformidad a la Constitución Política del Estado y
publicada de acuerdo con los preceptos que siguen."

Se diferenció así claramente en nuestro derecho, desde la dictación de la ley 9.400, el acto de la
promulgación del de la publicación, considerándose uno y otro como requisitos de su obligatoriedad,
según el principio de que nadie puede cumplir una obligación que no conoce.

En virtud de la reforma de la Carta de 1925 dispuesta por la ley 17.284, de 1970, el acto de publicación
pasa junto al de promulgación al nivel constitucional y se fija, asimismo, la oportunidad de efectuarlo.
El inc. 4º del art. 72 de la actual Ley Fundamental presenta la misma redacción que le diera aquella
reforma al inciso 2º del art. 55 de la Constitución de 1925:

"La publicación se hará dentro de los cinco días hábiles siguientes a la fecha en que quede totalmente
tramitado el decreto promulgatorio."
137.Formalidades y plazo de la publicación. La forma de publicación se encuentra reglamentada en el
art. 7º del Código Civil, según la redacción dispuesta por la mencionada ley 9.400 de 1949.

Para apreciar su exacto significado vale la pena comparar la redacción de 1855 con la actual. Decía, en
efecto, aquélla: "En el departamento en que se promulgue la ley, se entenderá que es conocida por
todos y se mirará como obligatoria, después de seis días contados desde la fecha de la promulgación; y
en cualquier otro departamento, después de estos seis días y uno más por cada veinte kilómetros de
distancia entre las cabeceras de ambos departamentos".

Se definían así la forma y el significado de la publicación; nacía de ésta la presunción del conocimiento
de la ley y el comienzo de su obligatoriedad, pero se la confundía con la promulgación.

La publicación se practicaba por bandos, carteles, etc., o insertándola en periódicos; para ello se
crearon algunos con carácter oficial o se les dio tal calidad de aquellos ya existentes que se indicaban.

La redacción del actual art. 7º del Código Civil, es la siguiente:

"La publicación de la ley se hará mediante su inserción en el Diario Oficial, y desde la fecha de éste se
entenderá conocida de todos y será obligatoria."

"Para todos los efectos legales, la fecha de la ley será la de su publicación en el Diario Oficial."

"Sin embargo, en cualquiera ley podrán establecerse reglas diferentes sobre su publicación y sobre la
fecha o fechas en que haya de entrar en vigencia."

La relevancia jurídica de la publicación se encuentra en la letra de la norma suficientemente precisada:


dar inicio en la realidad a la fuerza obligatoria reconocida en el decreto promulgatorio y a la presunción
de su conocimiento por quienes han de cumplirla. Si normalmente tales consecuencias se producen
simultáneamente con la vigencia del precepto legal, ésta, y por tanto sus efectos, pueden contarse
desde otra oportunidad como lo admite el inciso 3º de la norma copiada.

De acuerdo con el ya transcrito inciso 4º del art. 72 de la Carta, la publicación "se hará dentro de los
cinco días hábiles siguientes a la fecha en que quede totalmente tramitado el decreto promulgatorio".

Según lo expresa el profesor Guillermo Piedrabuena, en su comentario sobre la reforma de 1970, estas
disposiciones -que aparecen reiteradas en la actual Carta- fueron inspiradas en el propósito de "evitar
abusos de algunos Ejecutivos que no publicaban las leyes que les disgustaban [?] (y) aprobadas sin
oposición en la sala del Senado, en la Cámara en tercer trámite y en el Congreso Pleno" (ob. cit., pág.
96).

El plazo se habrá de contar, por lo tanto, desde el día en que el Jefe del Estado reciba la comunicación
de la Contraloría conforme a la cual ésta le da a conocer que se ha cursado favorablemente el decreto
promulgatorio. Satisfechos esos requisitos, el Presidente de la República habrá de ordenar al Diario
Oficial que incluya en sus columnas, dentro del plazo, el texto de la ley promulgada. En la práctica,
estas formalidades se cumplen mediante orden emitida generalmente por la Secretaría General de la
Presidencia o por el Ministerio del Interior al Diario Oficial.

En cuanto al plazo, anotemos desde luego que es de días hábiles, regla excepcional ya que es la única
norma de la Carta que indica explícitamente el requisito de habilidad y que se explica por la
circunstancia de que el Diario Oficial no se edita en los días festivos o feriados; en seguida, que parece
innecesario destacar que, no siendo de ningún modo un término de caducidad sino que destinado a
determinar la modalidad de un deber funcionario, su vencimiento no genera la nulidad del acto
realizado fuera del lapso impuesto, sino el comienzo de la responsabilidad que afectaría a quienes
impidieran efectuarlo oportunamente.

138.Vigencia de la ley. La vigencia de la ley se produce normalmente desde la fecha de su publicación


en el Diario Oficial y ello explica, como fue ya advertido, que se individualice el cuerpo normativo con
la referencia al día de la publicación y no al del decreto promulgatorio.
Por otra parte, el comienzo de los efectos de la ley también coincide normalmente con el de su
vigencia, salvo que en su mismo texto la propia ley señale que su aplicación se hará en oportunidad
diferente, como, por ejemplo, en un determinado día posterior o al vencer el plazo que se señale -de
ordinario contado desde la publicación-, o cuando se promulgue otro texto que la condicione o esté
relacionado, o cuando se produzca un acontecimiento que se espera o una condición que se describa,
etc.

Por último, si la vigencia de la ley no se confunde siempre con su obligatoriedad, una y otra también se
diferencian a su vez de los efectos o consecuencias de la norma legal, tema que, desde un punto de
vista sistemático, en nuestra tradición no se expone en el estudio de la Ley Fundamental; se desarrolla
en el análisis de las reglas comunes del Código Civil (Título Preliminar, párrafo 3, arts. 9 a 18). Muchos
de los efectos habrán de ser considerados al desarrollar las materias pertinentes como, por ejemplo, la
retroactividad de la ley, los derechos adquiridos, etc.

La Corte Suprema, en sentencia de 30 de junio de 1997, pronunciándose sobre un recurso de casación


en el fondo referido a la ley 19.450 y sobre desde cuándo debería entenderse como ley promulgada
para los efectos del inc. 2º del art. 18 del Código Penal, que favorece al delincuente con lo que
provenga de una ley posterior a la comisión del delito, expresó lo siguiente: "Que, en consecuencia,
cuando el inciso segundo del artículo 18 del Código Penal habla de ?ley promulgada?, se refiere a una
ley que haya empezado a regir, tan es así puesto que si una ley no rige, carece de todo efecto jurídico,
no obligando a nadie ni siquiera a los jueces su aplicación” (cons. 13º).

INDULTOS Y AMNISTIAS

139.Historia de las instituciones. La comprensión del cabal significado de las instituciones de la


amnistía y de indulto requiere recurrir a sus orígenes históricos.

Durante los siglos del absolutismo monárquico, el perdón era prerrogativa real, que se ejercía con
variado sentido, tanto en orden a las personas favorecidas, como al alcance del beneficio, pudiendo
extenderse a los delitos cometidos, decretarse antes o después de la condenación por ellos, y borrar ya
la culpa, ya sólo la pena, o disminuir o conmutar ésta.

La amplitud del privilegio monárquico se explicaba por la confusión, en la persona del rey, de las
funciones fundamentales de legislar, ejecutar y juzgar.

Desde que en Inglaterra se configuró en la práctica la separación de los poderes públicos básicos, que
más tarde se transformara en postulado democrático, se comprendió que dicha prerrogativa
importaba extender la función ejecutiva más allá de su esfera propia, puesto que se abarcaba en la
práctica, a través de su ejercicio, ora el campo del legislador, al dispensar del vigor de la ley a personas
y situaciones comprendidas en su ordenación, ora el del Poder Judicial, al substraerse a la acción del
juez una cuestión que sólo él podía decidir o prescindir de su sentencia y de la sanción impuesta en
ella.

En la Declaración de Derechos de 1688 se estableció que "el pretendido poder de la autoridad real para
dispensar de las leyes o de la ejecución de las leyes, como ha sido usurpado y ejercido en el pasado, es
ilegal" (Nº 2).

De las palabras transcritas los comentaristas y los jueces dedujeron que la prerrogativa del perdón
después de la sentencia quedaba en pie.

El Acta de Establecimiento de 1701 esclareció, por su parte, que el perdón del rey no puede impedir la
acusación por los comunes en el Parlamento.

Es así como, en el derecho contemporáneo inglés, la prerrogativa real puede consistir en la remisión de
la pena o liberación de la culpabilidad, en la reducción de la impuesta o en su perdón condicional, pero
el delito tiene que ser de carácter público y el perdón no puede constituir licencia para cometer
crímenes. (Véanse Taswell-Langmead, Thomas Pitt, English Constitutional History, 10ª edición, London,
Sweet & Maxwell, 1946, págs. 504 y 518; Wade & Phillips, Constitutional Law, 5ª edición, Lonman,
Green and Co., 1957, págs. 245-6; y Hood Phillips, O., The Constitutional Law of Great Britain and the
Commonwealth, 2ª edición, London, Sweet & Maxwell, 1957, págs. 39-46).

Como consecuencia de la aplicación de la lógica de los postulados revolucionarios, las primeras


constituciones de Francia omitieron toda referencia a la facultad de perdonar en el Ejecutivo, aunque
las asambleas deliberantes la ejercieron. Los documentos posteriores la reconocieron, ya al Primer
Cónsul, ya al rey. La de 1848 introduce la distinción, que se repite en la ley de 1875, según la cual al
Presidente de la República compete el derecho de gracia, pero las amnistías sólo puede acordarlas la
ley (véase Esmein, A., Eléments de Droit Constitutionnel français et comparé, 7ª edición, tomo II,
Bordeaux Imprenta Cadoret, 1921, pág. 134).

De acuerdo con la Constitución de 1787, en Estados Unidos el Presidente puede suspender la ejecución
de las penas y conceder indultos por ofensas a los Estados, excepto en los casos de acusación por la
Cámara de Representantes (impeachment) (art. 2º, sec. 2, cl. 1).

140.Su origen en Chile. La Constitución de 1818 es, en Chile, la primera que otorga al Director Supremo
la facultad de suspender las ejecuciones capitales ordenadas y conceder el perdón o conmutación de
penas (Título IV, art. 22).

La Carta de 1822 facultaba al Director para suspender las ejecuciones capitales, y conmutar penas, si
mediare algún grave motivo, obrando de acuerdo con el Supremo Tribunal de Justicia; pero no para
conceder indultos generales sin aprobación del Poder Legislativo (art. 108).

El Supremo Director podía, según la Constitución de 1823, "indultar y conmutar penas con acuerdo del
Senado" (art. 18, Nº 15).

La Constitución de 1828 enumera entre las atribuciones del Congreso "conceder indultos en casos
extraordinarios" (art. 46, Nº 13).

Según la Constitución de 1833 sólo en virtud de una ley se podía "conceder indultos generales o
amnistías"; y era atribución especial del Presidente "conceder indultos particulares con acuerdo del
Senado. Los Ministros, Consejeros de Estado, miembros de la Comisión Conservadora, Generales en
jefe e Intendentes de provincia, acusados por la Cámara de Diputados y juzgados por el Senado, no
pueden ser indultados sino por el Congreso" (arts. 37, Nº 11 y 82, Nº 15).

La Constitución de 1925 enunciaba entre las materias de ley "conceder indultos generales y amnistías"
y entre las atribuciones del Presidente figuraba la de "conceder indultos particulares. Los funcionarios
acusados por la Cámara de Diputados y juzgados por el Senado, sólo pueden ser indultados por el
Congreso" (arts. 44, Nº 14 y 72, Nº 12).

En la Carta de 1980 el régimen aplicable a las materias en estudio resulta de la sustancia preceptiva de
los arts. 9; 32, Nº 16; 60, Nº 16 y 62, inc. 2º. En su oportunidad consideraremos los cambios
introducidos al art. 9º mediante la reforma constitucional dispuesta por la ley 19.055, de 1º de abril de
1991 (véase tomo IV, Nº 132).

Las modificaciones que se establecen, si se compara el nuevo régimen con el anterior, derivan del
debate que en la Comisión Ortúzar se realizó en las sesiones 345, 355, 359 y en el Consejo de Estado en
la sesión 70. Estas cuestiones han sido objeto de estudio en la Comisión de Constitución, Legislación y
Justicia del Senado, particularmente en informe aprobado en sesión de 3 de enero de 1991.

141.Efectos penales. Diferencia la Carta Fundamental amnistías e indultos, y en éstos, los generales de
los particulares.

Estas instituciones se comprenden en el régimen criminal, al relacionarse con la existencia y castigo de


los delitos y, por eso, se incluyen entre las formas de extinción de la responsabilidad penal (art. 93 del
Código Penal).
142.Amnistía. Concepto y régimen. Si recurrimos al Diccionario, vemos que amnistía es "olvido de los
delitos políticos, otorgado por la ley ordinariamente a cuantos reos tengan responsabilidades análogas
entre sí".

La amnistía equivale a una dispensa del peso de la ley penal con el fin de que, permaneciendo ésta en
todo su vigor, no afecte, sin embargo, a las personas a que favorece. Se considera, pues, que los
amnistiados no han cometido delito alguno, ni son culpables, no obstante haber realizado los hechos
catalogados como delictuosos según el ordenamiento jurídico normal, general y subsistente.

Según el art. 93, Nº 3 del Código Penal, la amnistía "extingue la pena y todos sus efectos".

No parece describirse cabalmente en esos términos del vasto alcance de la institución, que incide,
como se ha dicho, no sólo en la pena y sus efectos, sino en desconocer la existencia misma del delito y
la culpabilidad del actor. Se supone que el amnistiado nunca ha sido delincuente.

La Constitución no define si la amnistía, como el indulto, puede ser general o especial. En nuestra
tradición jurídica se ha entendido que puede revestir uno y otro carácter y es así como, por ejemplo, se
dictó la ley 16.516, de 27 de julio de 1966, que concedió amnistía al director del diario El Clarín, Alberto
Gamboa Soto, o la ley 17.353, de 1º de octubre de 1970, que la otorgó a Jaime Jana, condenado por
secuestro a un carabinero.

La dictación de una ley particular de amnistía pudiera entenderse contradictoria, entre tanto, con el
propósito del constituyente de 1980, de imponer el concepto de que la ley es norma de carácter
general, al señalar explícitamente en el art. 60 los asuntos que debe expedirse por ese tipo normativo y
precisar finalmente en su Nº 20 que es materia de ley "toda otra norma de carácter general y
obligatorio que estatuya las bases esenciales de un ordenamiento jurídico". Sin duda que, al margen de
esta observación, hay cierta incongruencia conceptual en la amnistía de carácter particular; ello explica
que la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia del Senado, al transformar un proyecto de ley de
tal naturaleza en otro de amnistía general, expresara que "hubo consenso en la Comisión para estimar
que el beneficio de la amnistía sólo debe ser concedido con vista a situaciones generales y objetivas
[?]. Desde este punto de vista, el legislador, al otorgar una amnistía, debe prescindir de la
individualidad de las personas comprometidas y ha de procurar evitar concederla con relación a un
hecho aislado y singular" (aprobado el 24 de agosto de 1967). Pudiera en tanto sostenerse como
fundamento de la concesión de una amnistía particular por ley en la índole de la institución, llamada a
repercutir en la dirección política.

Ya sean de carácter particular, ya de carácter general, las amnistías deben otorgarse mediante ley (art.
60, Nº 16), que debe tener su origen en el Senado (art. 62, inc. 2º).

No precisan ni el constituyente, ni el legislador, a qué clase de delitos puede referirse la amnistía. Su


origen histórico llevaría a la conclusión de que ha de recaer siempre sobre delitos que ofenden a la
sociedad, no a bienes de los particulares. No podría, en efecto, disponer, sin indemnización, el Estado
el sacrificio de intereses privados. Han sido, generalmente, los delitos de carácter político, o sea, los
relacionados con la seguridad interior o exterior del Estado, los que se perdonan mediante amnistía en
la democracia moderna. Sin embargo, la Corte Suprema ha dicho que la amnistía puede otorgarse no
sólo respecto de delitos políticos porque no hay disposición constitucional alguna que la restrinja a
ellos; pueden citarse al respecto fallos de la Corte Suprema de 20 de septiembre de 1990, en apelación
de protección a Máximo Fuller Guiñez, G.J., Nº 123, pág. 57 y 24 de agosto de 1994, en recurso de
inaplicabilidad interpuesto en representación de Sergio Inzunza, R.D.U.C., vol. 18, Nº 1, pág. 137.

La ley de amnistía no ha de extenderse a la liberación de la responsabilidad civil proveniente del delito,


en cuanto afecte a los derechos patrimoniales de otras personas naturales o jurídicas distintas del
amnistiado. En ese sentido se pronuncian las sentencias de la Corte Suprema de 7 de diciembre de
1966 (Revista Fallos del Mes Nº 97, pág. 308); de 13 de octubre de 1965 (R.D.J., tomo 62, sec. 4ª, pág.
44); de 7 de diciembre de 1966 (R.D.J., tomo 63, sec. 4ª, pág. 359); de 1º de septiembre de 1967
(R.D.J., tomo 64, sec. 4ª, pág. 243); de 24 de agosto de 1990 (R.D.J., tomo 87, sec. 4ª, pág. 64 y en
R.D.U.C., vol. 18, Nº 1, pág. 137).
143.Oportunidad de su dictación. La amnistía puede dictarse antes de la condenación o del proceso,
pero, en todo caso, después de realizados los hechos a que se refiere.

Este último requisito es esencial, porque, si se pudieran amnistiar antes de su efectiva comisión los
actos reputados jurídicamente como delitos, en la práctica vendría a constituir modificación de la ley
penal sustantiva, cuando lo que caracteriza la amnistía es dejar incólume la norma sancionadora.

Es consecuente la sentencia de la Corte de Apelaciones de Santiago, de 12 de agosto de 1991, al juzgar


que si el delito se consumó después de la dictación de la ley de amnistía, no cabe aplicar ésta sino la ley
sancionadora (contra Mario Muñoz Lombardi, R.D.J., tomo 88, 2ª parte, sec. 4ª, pág. 94).

144.Aplicación del D.L. 2.191 de 1978. La aplicación de los efectos de la amnistía no había dado
oportunidad a graves discrepancias en cuanto al cumplimiento de la legislación penal y procesal penal,
pero, promulgada ya la Constitución de 1980, la consideración del problema se hace compleja, la
jurisprudencia variada y contradictoria y los comentarios numerosísimos; al final de este párrafo se
incluye una mención de éstos.

El debate surge principalmente con motivo de la dictación por la Junta de Gobierno del D.L. 2.191, de
19 de abril de 1978, cuyos fundamentos son: "1º La tranquilidad general, la paz y el orden de que
disfruta actualmente todo el país, en términos tales, que la conmoción interna ha sido superada,
haciendo posible poner fin al Estado de Sitio y al toque de queda en todo el territorio nacional; 2º El
imperativo ético que ordena llevar a cabo todos los esfuerzos conducentes a fortalecer los vínculos que
unen a la nación chilena, dejando atrás odiosidades hoy carentes de sentido, y fomentando todas las
iniciativas que consoliden la reunificación de los chilenos; 3º La necesidad de una férrea unidad
nacional que respalde el avance hacia una nueva institucionalidad que debe regir los destinos de
Chile".

La preceptiva dispone en lo pertinente:

"Concédase amnistía a todas las personas que, en calidad de autores, cómplices o encubridores hayan
incurrido en hechos delictuosos, durante la vigencia de la situación de Estado de Sitio, comprendida
entre el 11 de septiembre de 1973 y el 10 de marzo de 1978, siempre que no se encuentren
actualmente sometidos a proceso o condenados" (art. 1º); "Amnistíase, asimismo, a las personas que a
la fecha de vigencia del presente decreto ley se encuentren condenadas por tribunales militares, con
posterioridad al 11 de septiembre de 1973" (art. 2º); el art. 3º excepcionó del beneficio a las personas
respecto de las cuales hubiere acción penal vigente en su contra por los numerosos delitos que allí se
indican. "Tampoco serán favorecidas con la aplicación del artículo 1º, las personas que aparecieren
responsables, sea en calidad de autores, cómplices o encubridores, de los hechos que se investigan en
proceso rol Nº 192-78 del Juzgado Militar de Santiago, Fiscalía Ad Hoc" (art. 4º); el proceso es el que se
vincula al asesinato, ocurrido en Washington, del ex Ministro de Defensa Orlando Letelier.

La resistencia al cumplimiento del D.L. 2.191), reflejaba, como veremos, en varias sentencias, llevó al
fiscal militar Eduardo Benavides a solicitar al pleno de la Corte Suprema que instruyera a las Corte de
Apelaciones para que aplicaran las causales objetivas de responsabilidad penal, requerimiento que fue
rechazado por mayoría del Tribunal Supremo en resolución de 31 de octubre de 1996.

En fallo de 24 de agosto de 1990 la Corte Suprema, pronunciándose en recurso de inaplicabilidad


promovido en relación al D.L. 2.191 -interpuesto en representación de Iván Sergio Inzunza Bascuñán-
en cuanto violaría los arts. 5, 19, Nº 2; 7, 23 y 24 de la Carta, sostiene que la amnistía concedida por
ese cuerpo normativo no es personal ni particular, sino que se restablece de un modo general; resulta
del legítimo ejercicio de la soberanía; no viola los Convenios de Ginebra de 1949 -vigentes en Chile
desde 1951- ya que no hubo efectivo conflicto bélico durante el lapso cubierto por el beneficio; no es
aplicable el Pacto de Derechos Civiles y Políticos, porque fue éste incorporado al ordenamiento jurídico
con posterioridad a la dictación de la amnistía y, en fin, la amnistía sólo produce efectos en el orden
penal y no patrimonial (R.D.J., tomo 87, sec. 4ª, pág. 64 y en R.D.U.C., vol. 18, Nº 1, pág. 137).

La Corte Suprema, en sentencia de 26 de agosto de 1993, pronunciándose en el recurso de queja


interpuesto por Nelson Guillermo Caucoto Pereira, dejó sin efecto el sobreseimiento definitivo
decretado por el juez militar y aprobado por la Corte Marcial -fundado en la aplicación del cuestionado
D.L. 2.191- en atención a que en el proceso estaba vigente el sobreseimiento temporal, en tanto dicho
cuerpo legal presupone "la presencia de responsabilidad penal en la participación de hechos punibles".
La sentencia se dictó después de dirimirse empate de votos (R.D.J., tomo 90, 2ª parte, sec. 4ª, pág. 94).

Por sentencia también del Tribunal Supremo, de 3 de junio de 1994, se desechó el recurso de
inaplicabilidad interpuesto por Manuel Contreras y Pedro Espinoza en relación con el art. 4º del D.L.
2.191, que excluyó de la amnistía el proceso vinculado con el asesinato de Orlando Letelier, fundado en
la violación del principio de igualdad ante la ley, sosteniendo que tal principio no exige igualdad
absoluta sino que en la ley no haya diferencias arbitrarias y "los hechos expuestos [?] que fueron y son
de pública notoriedad [?] tienen o presentan características no comunes a los demás delitos de
homicidio que comprendió el D.L. Nº 2.191, toda vez que causaron conmoción nacional e internacional
por la forma de perpetración y la calidad de las víctimas, lo que no permite concluir que su exclusión de
la norma sobre amnistía general fuera arbitraria o caprichosa" (cons. 9º). (G.J., Nº 168, pág. 81).

En el caso promovido con motivo del juicio seguido en contra de Osvaldo Romo Mena, la Corte de
Santiago, en sentencia de que ya dimos cuenta (véase tomo IV, Nº 95), a través de una sustanciosa
redacción del abogado integrante Humberto Nogueira Alcalá, había juzgado no aplicable la ley de
amnistía en caso de delitos de secuestro, por tener éstos carácter permanente, constituyendo
crímenes de guerra regidos por los Convenios de Ginebra, normas internacionales que priman sobre la
ley interna, en virtud, entre otros aspectos, del art. 5º, inc. 2º de la Carta (G.J., Nº 171, 1994, pág. 126).
La Corte Suprema, no obstante, por sentencia de 26 de octubre de 1995, en fallo redactado por el
abogado integrante Emilio Pfeffer Pizarro, acoge la queja deducida contra la citada sentencia de la
Corte de Santiago. Sostiene que, aun cuando por el D.L. Nº 5 de 1973 hubiera sido reconocido el
estado de guerra, ello lo fue exclusivamente para los efectos del ordenamiento jurídico interno, pero
no como reconocimiento de una guerra en el sentido contemplado en dichos convenios (cons. 11);
consideró además como improbable que el inculpado hubiera podido continuar participando en el
delito de secuestro, ya que había abandonado el país por un largo período (cons. 18). (G.J., Nº 185,
pág. 120.) En el mismo sentido, se pronunció el fallo de la Corte Suprema de 8 de septiembre de 1998,
caso Lauriani, Fernando y Romo, Osvaldo (G.J., Nº 219, pág. 136). En relación a este mismo caso, la
Corte Suprema, conociendo de un recurso de casación en el fondo, en sentencia de 3 de diciembre de
1996, sostuvo que la amnistía es una ley de derecho público que se aplica sin necesidad de agotar la
investigación (R.D.J., tomo 93, Nº 3, 1996, 2ª parte, sec. 4ª, pág. 229).

La Corte Suprema, en sentencia de 22 de agosto de 1996, en el caso seguido en contra de Guillermo


Salinas Torres y otro, por el asesinato del ciudadano español Carmelo Soria Espinoza -confirmando la
sentencia del Ministro del fuero de la Corte de Apelaciones de Santiago, Eleodoro Ortiz Sepúlveda-,
decretó el sobreseimiento definitivo por aplicación del D.L. 2.191, sosteniendo fundamentalmente la
falta de comprobación de la calidad de funcionario internacional del señor Soria, en la que se basaba la
aplicación a su respecto de la Convención sobre Prevención y Castigo de Delitos contra Personas
Internacionalmente Protegidas. La decisión de la Corte llegó, pues, a una conclusión distinta de la de su
Fiscal, señor Enrique Paillas, quien tuvo en cuenta, en su informe de 19 de junio de 1996, que se había
acreditado en el proceso la calidad de funcionario internacional del señor Soria, que los tratados y
convenciones internacionales prevalecen sobre el cuerpo legal, son anteriores al D.L. 2.191 y el art. 5º
de la Carta ha ratificado el valor de esas normas internacionales (R.D.J., tomo 93, 1996, sec. 4ª, 2ª
parte, pág. 115).

La Corte Suprema, en sentencia de 19 de noviembre de 1997, conociendo un recurso de casación en el


fondo, en el caso Rodolfo Espejo Gómez y Gregorio Farías, separándose de la interpretación que había
prevalecido, juzgó que no se puede sobreseer definitivamente por amnistía antes de que el tribunal
haya logrado adquirir la convicción de que el desaparecimiento de personas importa un ilícito penal
(R.D.J., tomo 94, sec. 4ª, pág. 231).

Decidiendo sobre el recurso de casación en el fondo interpuesto por Andrés Pereira y otros, la Corte
Suprema, en sentencia de 11 de marzo de 1998, estimó, en síntesis, que la ley de amnistía beneficia de
pleno derecho y no puede ser rehusada su aplicación por el hechor; el D.L. 2.191 no especifica
nominativamente a las personas por él favorecidas; el estado de guerra fue una ficción; la superioridad
de los tratados en materia de derechos humanos se consagra por la modificación que se introdujo al
art. 5º, inc. 2º de la Constitución (R.D.J., tomo 95, 2ª parte, sec. 4ª, pág. 9).

La Sala Penal de la Corte Suprema, en sentencia de 9 de septiembre de 1998, alejándose una vez más
del criterio que había prevalecido -en minoría exclusivamente del Auditor del Ejército Fernando Torres
Silva- acogió un recurso de casación en el fondo que se había interpuesto contra la decisión de la Corte
Marcial, en juicio relacionado con la desaparición del detenido Pedro Enrique Poblete Córdova y,
revocando el sobreseimiento definitivo, aplicó los Convenios de Ginebra y el art. 5º, inc. 2º de la Carta,
expresando que "para aplicar la amnistía, debe estar igualmente determinada la persona del
delincuente en forma clara e indubitada, única manera de extinguir a su respecto la pena que debiera
corresponderle por su participación en los sucesos investigados" (cons. 8º). (G.J., Nº 129, 1998, pág.
114.)

En sentencia de 6 de octubre de 1998, la Corte Suprema, rechazando el recurso de casación en el


fondo promovido en la causa sobre detención ilegal y arbitraria de Marcos Quiñones Lembach, y con el
voto en contra del Ministro José Luis Pérez Zañartu, reconoció que había operado la prescripción de la
acción penal e hizo presente que los errores de derecho en que hubiera podido incurrir la sentencia en
la aplicación del D.L. 2.191 carecían de influencia, porque los jueces debieron pronunciar el
sobreseimiento definitivo por concurrir la causal de extinción de responsabilidad penal basada en la
prescripción (G.J., Nº 220, 1998, pág. 99).

La Corte Suprema, fallando el 7 de enero de 1999, el recurso de casación en el fondo interpuesto por el
secuestro y desaparición de Fernando Gómez Segovia y otros, estimó que se había decretado por error
de derecho el sobreseimiento definitivo desde que no cabe aplicar la ley de amnistía en caso de un
delito de carácter permanente, respecto del que se ignora quiénes son los responsables y existen
nuevos antecedentes no investigados (G.J., Nº 223, 1999, pág. 138).

La Corte Suprema, en sentencia de 20 de julio de 1999, ratificó la decisión del Ministro del fuero Juan
Guzmán Tapia, de procesar a cinco ex oficiales del Ejército, en el caso conocido como de la Caravana de
la Muerte, por el secuestro de 19 detenidos desaparecidos, estimando que no procede aplicar la ley de
amnistía porque esas personas siguen estando secuestradas mientras no se acredite su muerte por los
medios de prueba legal (publicado en revista Gaceta Jurídica Nº 229, 1999, pág. 82). Por este mismo
juicio fue desaforado el general Augusto Pinochet por resolución de la Corte de Apelaciones de
Santiago, de 5 de junio de 2000, por 13 votos contra 9, encontrándose pendiente la resolución de la
apelación ante la Corte Suprema.

145.Si la amnistía produce rehabilitación ciudadana sin recurrir al Senado. Cuestión que suscitaba el
texto de 1925, no resuelta tampoco en el actual, se vincula con el esclarecimiento de si, como
consecuencia de una ley de amnistía general o especial, se produce ipso iure sin más trámite la
rehabilitación de la persona que perdió su ciudadanía en virtud de la condenación a pena aflictiva (art.
17, Nº 2). La cuestión es ahora análoga a la que se genera en caso de pérdida de la ciudadanía como
efecto de la condenación por delitos que la ley califique como conducta terrorista (art. 17, Nº 3). Se
impone tener presente que la rehabilitación de la ciudadanía constituye facultad exclusiva del Senado y
sobre ella nos hemos referido tanto en el tomo IV (Nº 180), como en el VI (Nos 110 y 111).

Es del caso reproducir lo que, en orden a este problema, expresamos en la edición anterior de este
Tratado, en razón de haberse planteado reiteradamente su dilucidación ante la judicatura nacional a lo
largo de la aplicación de la precedente Carta.

Estimamos que los efectos de la declaración de amnistía no pueden extenderse a considerar que, como
en su virtud la ciudadanía no se pierde, la rehabilitación se produce automáticamente; ello importaría
destruir por una ley un efecto de la condenación, generado en forma directa por mandato del texto
constitucional, y conceder la rehabilitación por ley cuando la Carta dispone expresamente que se
otorgue por el Senado.

El legislador manifestó un criterio diverso del nuestro cuando la reforma de 1962 dispuso que
"tratándose de un condenado a pena aflictiva, la nueva inscripción sólo puede hacerse previa amnistía
o rehabilitación por el Senado" (art. 24, inc. 2º de la ley 14.851). La equiparación entre ambas
instituciones no se contenía en el proyecto gubernativo, que sólo se refería a la rehabilitación. Fue el
Senado origen del agregado de la amnistía y no mereció debate (ley 14.851).

El legislador, a nuestro juicio, no está facultado para reconocer a una ley de amnistía un efecto que,
por categórica expresión de la voluntad del constituyente, sólo puede producirse mediante acuerdo
del Senado.

Robustece la apreciación adversa que hicimos al precepto de la ley 14.851, tomando en cuenta que, ya
bajo la actual Carta, la ley 18.556, sobre Inscripciones Electorales, en el inciso final de su art. 39,
eliminando acertadamente, por lo dicho, la referencia a la amnistía, dispone ahora únicamente que
"Los condenados a pena aflictiva sólo podrán inscribirse después de su rehabilitación por el Senado".

Nuestra interpretación fue confirmada por la Facultad de Derecho de la Universidad Católica de Chile,
en informe suscrito por su decano Jaime Del Valle, enviado a la Comisión de Constitución, Legislación y
Justicia del Senado el 3 de diciembre de 1991, en el que se contienen las siguientes argumentaciones
sustanciales concordantes con las que, al prepararse dicho informe, por nuestra parte
recomendáramos, y en contradicción con lo que equivocadamente habíamos dado a conocer en
análisis anterior publicado en apartado de la Gaceta Jurídica (Nº 122, 1990, anexo, pág. 6) sobre
"Rehabilitación por el Senado":

"Podría sostenerse con fundamento [?] que habiendo sido amnistiado quien fue condenado a pena
aflictiva, uno de los efectos propios de la ley que tal gracia disponga debería ser el restablecimiento de
pleno derecho de la ciudadanía que se perdió por esa causa. Contribuiría a tal conclusión tomar en
cuenta que, si en relación a tal causa de pérdida de la ciudadanía, la rehabilitación corresponde al
Senado, al dar éste su consentimiento en su calidad de órgano colegislador, resultaría ya satisfecha la
intervención que a esa rama del Congreso se le atribuye en orden al restablecimiento de la ciudadanía
perdida por condena a pena aflictiva."

"Sin embargo, el Decano infrascrito se inclina por la conclusión contraria en cuanto considera siempre
necesaria la rehabilitación por el Senado, no obstante el otorgamiento legal de la amnistía. Para dar
preferencia a esta forma interpretativa, pueden aducirse diversos argumentos."

"Ella respeta, desde luego, la letra constitucional que atribuye la facultad privativamente al Senado.
Luego, según los arts. 6º y 7º que se contienen en las Bases de la Institucionalidad, el legislador estaría
impedido de disponer en una materia que ha sido entregada a otro órgano del Estado."

"Además, la ley de amnistía puede ser de carácter general o especial y resulta que si es formulada de la
primera manera, sería necesario que el Senado, al ejercer su atribución privativa, se pronunciara con
carácter particular acerca de la procedencia de aplicar la norma de la amnistía a cada individuo que
requiera la rehabilitación, labor que se divisa en extremo difícil de llevar a cabo."

"Debe considerarse, asimismo, que las razones del legislador que han llevado a otorgar con carácter
general una ley de amnistía son, por su naturaleza, distintas de las que habrán de ser consideradas por
el Senado para cumplir la ley que otorga el beneficio, interpretándola en armonía con las
circunstancias del ciudadano que pide su restablecimiento en tal calidad. Se trata, en la facultad
otorgada al Senado, de una función sustancialmente de carácter administrativo, de cumplimiento de la
ley y reconocimiento de sus efectos en relación a la materia específica que se ha encargado resolverla
a él."

"Por último, es claro el texto y espíritu de la Constitución cuando señala que la rehabilitación en
examen puede ser solicitada por el sujeto privado de la ciudadanía al Senado, pero sólo ?una vez
extinguida su responsabilidad penal?, oración ésta que permite afirmar la exigencia de dos requisitos
distintos, cuyo cumplimiento es sucesivo y por órganos diversos, esto es, el legislador primero y la
Cámara Alta después."

"La exacta interpretación del texto según el cual los condenados por delitos terroristas sólo podrán ser
rehabilitados en virtud de una ley de quórum calificado una vez cumplida la condena, ofrece
dificultades que se agravan por la redacción misma del precepto y por la reforma constitucional que
hizo amnistiables los delitos terroristas."

"En primer término, debe reconocerse que en la actualidad es perfectamente posible la promulgación
de una ley de amnistía que favorezca a los condenados por delitos terroristas, no sólo en razón de que
no hay prohibición del texto que lo impida, sino en virtud de que, a la inversa, mediante la reforma
constitucional, tal ley que suprimió la prohibición de hacerlo, deja claramente advertido que ello puede
realizarse exigiéndose, para el efecto en el artículo 60, Nº 16, el quórum de las dos terceras partes de
los diputados y senadores en ejercicio."

"La ley de amnistía, empero, no genera por sí sola, el restablecimiento de la ciudadanía, puesto que tal
efecto sólo lo produce una ley ulterior y de quórum calificado que considere específicamente la
rehabilitación correspondiente."

"Queda, sin embargo, por esclarecer el significado de la exigencia expresada por el constituyente en la
frase ?una vez cumplida la condena?. ¿Qué significa este requisito”

"Desde el punto de vista gramatical, la frase transcrita es susceptible de interpretarse con los dos
significados siguientes: Primero, que la ley que disponga el restablecimiento de la ciudadanía pueda
dictarse sólo ?una vez cumplida la condena?; y segundo, que el restablecimiento de la ciudadanía
dispuesto por la ley produzca efectos, no mediante su mera dictación, sino que una vez cumplida la
condena."

"El problema se reduce a determinar entonces si aquella frase está condicionando la época de vigencia
de la ley de quórum calificado que restablece la ciudadanía o está condicionando los efectos de la ley
dictada con tal propósito."

"Sobre el particular, el suscrito estima que la ley de amnistía de los delitos terroristas no genera por sí
sola el restablecimiento de la ciudadanía, sino que esto se produce mediante una ley posterior de
quórum calificado y habiendo el rehabilitado cumplido su condena."

"De lo expuesto es posible inferir que se ha incurrido por el Constituyente en una situación
incongruente puesto que, por una parte, hace posible la ley de amnistía respecto de los delitos
terroristas y, por otra parte, siendo lo propio -por su naturaleza- de una ley de amnistía, el borrar la
pena inherente al delito, viene a impedirse que esa ley de amnistía acarree por sí sola el
restablecimiento de la ciudadanía, condicionado como queda este restablecimiento a la dictación de
una ley de quórum calificado y una vez cumplida la condena."

El ciudadano Máximo Fuller Guíñez dedujo recurso de protección en contra del Director del Servicio
Electoral, por haber éste cancelado su inscripción ciudadana con motivo de la condenación a pena
aflictiva que había sufrido, aun cuando había sido beneficiado con la amnistía del D.L. 2.191. La Corte
Suprema, en sentencia de 20 de septiembre de 1990, acogió el recurso, por cuanto "al desaparecer la
pena y todos sus efectos, desaparece la inhabilitación para derechos políticos, que no es más que una
de las penas que se impusieron al afectado. Por lo demás, si bien formalmente difieren un acuerdo del
Senado y una Ley de la República, en el fondo la exigencia constitucional aparece incluso cumplida con
exceso, ya que la promulgación de la ley ha supuesto la aprobación de ella por el Senado" (cons. 6º),
(R.D.J., tomo 87, 2ª parte, sec. 5ª, pág. 157).

La Corte Suprema, el 4 de noviembre de 1991, confirmando la sentencia de la Corte de Apelaciones de


Santiago, de 24 de septiembre de 1991, acogió el recurso de protección interpuesto por Herminio
Osorio Vergara en contra del Director del Registro Electoral, estableciendo que la autoridad debió
considerar vigente la inscripción electoral del recurrente, porque por la amnistía desaparecen la pena y
todos sus efectos, entre ellos la inhabilitación de derechos políticos; no se requiere la rehabilitación del
Senado; el Senado, como colegislador, aprobó la amnistía (contra el voto del Ministro Emilio Ulloa y el
Fiscal señor Pica Urrutia) (R.D.J., tomo 88, 2ª parte, sec. 5ª, pág. 321).

Por sentencia de la Corte de Apelaciones de Santiago, de 3 de noviembre de 1992, dictada en recurso


de protección interpuesto por Luis Fuentealba Medina en contra del Director del Servicio Electoral y
del Director del Registro Civil, que le habían cancelado su inscripción, al acogerlo, sostuvo que el
amnistiado no requiere rehabilitación del Senado (G.J., Nº 150, 1992, pág. 33).

La Corte de Apelaciones de Santiago, en sentencia de 26 de julio de 1994, confirmada por la Corte


Suprema en fallo de 16 de agosto de 1994, sostuvo que la amnistía sólo extingue la responsabilidad
penal y no tiene incidencia en los derechos políticos; que la rehabilitación corresponde acordarla al
Senado (cons. 5º y 6º), y que el Director del Servicio Electoral no tiene facultades para rehabilitar en
sus derechos a quienes hayan sido privados de ellos por sentencia judicial (G.J., Nº 170, 1994, pág. 57).

A pesar de la interpretación jurisdiccional claramente mayoritaria, seguimos, por nuestra parte, firmes
en la convicción de que la amnistía no genera ipso iure la rehabilitación ciudadana. Esta es una facultad
privativa del Senado que integra la distribución de competencias consagrada en la Ley Fundamental y
cuya sustancia es, por otra parte, esencialmente diversa a la que ha podido tomar en cuenta esa
Corporación como colegisladora, particularmente cuando ésta se pronuncia en un texto legal de
amnistía general. Los razonamientos y consideraciones sobre los cuales debe pronunciarse la Alta
Cámara en la diligencia que a ella le corresponde, se vinculan en forma exclusiva y personal al
ciudadano que solicita el beneficio, y las razones de bien común que pueden fundamentar la decisión
recaer en valores colectivos diferentes según las circunstancias del comportamiento.

146.Indulto. Concepto. Según el Diccionario, "indulto" es "gracia por la cual se remite total o
parcialmente o se conmuta una pena, o bien se exceptúa y exime a uno de la ley o de otra obligación
cualquiera".

Tomando en cuenta el aspecto al que la Constitución se refiere, dentro de esta definición, el significado
de indulto hay que limitarlo evidentemente al primero de los sentidos que le atribuye, no al segundo,
de "toda exención de ley u obligación".

Según el Nº 4 del art. 93 del Código Penal "la gracia de indulto sólo remite o conmuta la pena; pero no
quita al favorecido el carácter de condenado para los efectos de la reincidencia o nuevo
delinquimiento y demás que determinan las leyes".

De acuerdo con la Constitución, los indultos deben clasificarse en generales o particulares y somete a
distinto régimen a unos y otros.

Es particular el que favorezca a una o más personas determinadas, y general, el que aproveche
indeterminadamente a las personas que se hallen en la situación descrita por el legislador.

El indulto general sólo puede ser otorgado por ley, lo mismo que la amnistía, y como ésta, tiene que
originarse en el Senado la tramitación del respectivo proyecto (arts. 60, Nº 16 y 62, inc. 2º).

La Carta de 1833 pareció equiparar el indulto general a la amnistía, porque, para unir ambos términos,
empleaba la conjunción "o" en lugar de la "y" que desde 1925 se usa.

Pero, por lo dicho, las dos instituciones son diferentes en su naturaleza y en sus efectos, y no pierde el
indulto sus rasgos propios de la circunstancia de que, cuando sea general, deba otorgarlo el legislador.

Con tanto mayor razón que respecto de la amnistía, una ley general sobre indulto sólo debería dictarse
una vez ocurridos los hechos que han de ser alcanzados por ella, ya que de otro modo importaría una
incitación a cometer el delito o el reconocimiento de un defecto del sistema general que debería ser
alterado por un cambio directo de las normas permanentes.

147.Facultad del Presidente de conceder indultos particulares sin intervención de otro órgano. Al
Presidente de la República corresponde: "Otorgar indultos particulares en los casos y formas que
determine la ley. El indulto será improcedente en tanto no se haya dictado sentencia ejecutoriada en el
respectivo proceso" (art. 32, Nº 16).
Es el Presidente quien está en mejor posición para ponderar los hechos y ver si las circunstancias del
caso, la personalidad del delincuente y el momento colectivo, recomiendan o no el ejercicio de esta
facultad.

Las razones del otorgamiento de esta atribución al Presidente de la República son analizadas
profundamente por Esmein (ob. cit., tomo 2, págs. 134-143). Mediante este recurso se pueden evitar
errores judiciales, adecuar más fielmente la sanción a las modalidades específicas del hecho y de su
autor, y dar a la pena más flexibilidad en su objetivo de corrección.

La Constitución de 1925 establecía que era atribución del Presidente "conceder indultos particulares"
(art. 72, Nº 12).

Los cambios aportados por la Carta de 1980 son consecuencia del debate que se produjo en la
Comisión Ortúzar (sesiones 345 y 355) y en el Consejo de Estado (sesión 70).

En el ejercicio de esta facultad, no está el Presidente en la necesidad de consultar o de pedir el acuerdo


de ningún otro órgano.

Al gestarse la Constitución de 1925 se rechazó una indicación de los señores Galdames, Fernández
Peña y Salas Marchant para que se exigiera "previo acuerdo de la Corte Suprema" (Actas, pág. 514).

No se olvide que la Constitución de 1833 le imponía el acuerdo del Consejo de Estado, organismo
suprimido en 1925.

El ejercicio discrecional por el Presidente de la República de su facultad exclusiva de indultar, mereció


fuertes críticas bajo el imperio de la Carta de 1925, especialmente durante la segunda administración
del señor Ibáñez (1952-1958), quien hizo uso copioso de este privilegio y provocó serias resistencias en
vastos sectores de la opinión pública que criticaron la forma repetida en que se favoreció a
delincuentes no acreedores de perdón.

En sesión de 16 de enero de 1957 se discutió una reforma, propuesta por el senador Hernán Figueroa
Anguita, para exigir que el otorgamiento de los indultos lo decrete el Presidente "con acuerdo del
Senado". El senador Luis Quinteros Tricot fue partidario de exigir el acuerdo de la Corte Suprema.

En sesión de 2 de julio de 1957 se aprobó por el Senado el proyecto de reforma, sobre la base de
obligar al Presidente a que esta atribución la ejerciera "con arreglo a la ley"; pero esta modificación no
se realizó durante la vigencia de la Constitución de 1925.

Con posterioridad a las recordadas críticas se dictó el reglamento de indultos contenido en el decreto
del Ministerio de Justicia Nº 3.590, de 21 de julio de 1959, publicado en el Diario Oficial de 12 de
agosto de 1959.

En la sesión 345 de la Comisión Ortúzar, Jaime Guzmán propuso que la facultad presidencial fuera
ejercida con acuerdo del Senado "para evitar la repetición de abusos y de que ellos (los indultos) se
concedan por motivos políticos" (pág. 2104), lo que fue enérgicamente rechazado por el señor
Bertelsen al "considerarlo absolutamente inconveniente, pues el indulto es una atribución propia del
Jefe del Estado, y existe toda una tradición en el Derecho Público Occidental que lo confirma como una
prerrogativa suya y como un derecho de gracia. Cree que si interviene el Senado se estaría llevando al
debate público una materia de índole discrecional, o se estaría creando una nueva instancia procesal,
con el descrédito del Poder Judicial" (sesión 355, pág. 2279). En la misma oportunidad se acordó, a
sugerencia de los señores Ortúzar y Guzmán, proponer que se ejerciera la atribución en conformidad a
la ley, la cual debería determinar respecto de qué delitos y penas se admitiría la existencia del indulto
(pág. 2280).

En la discusión desarrollada en el seno del Consejo de Estado se dejó constancia de que el indulto sólo
procede cuando hay sentencia ejecutoriada, aspecto que debía colocarse dentro de la ley general a
que el Presidente debía sujetarse al ejercer la facultad (sesión 70, pág. 475). La Junta Gobierno prefirió
colocar en forma expresa la idea de que "el indulto será improcedente en tanto no se haya dictado
sentencia ejecutoriada en el respectivo proceso".

148.Régimen legal y reglamentario de los indultos. La ley 18.050, de 6 de noviembre de 1981, fija las
"Normas Generales para conceder Indultos Particulares". Es importante observar que este cuerpo
normativo, luego de establecer los requisitos generales para la concesión de los indultos, en su art. 6º
añade no obstante: "En casos calificados y mediante decreto supremo fundado, el Presidente de la
República podrá prescindir de los requisitos establecidos en esta ley y de los trámites indicados en su
reglamento, siempre que el beneficiado esté condenado por sentencia ejecutoriada y no se trate de
conductas terroristas, calificadas como tales por una ley dictada de acuerdo al artículo 9º de la
Constitución Política del Estado."

Nos detenemos particularmente en la consideración de ese precepto por cuanto ha merecido la


observación de que pudiera su contenido no estar en armonía con el texto constitucional, desde que
exime al Presidente de la República de la aplicación de todos los demás preceptos que en el cuerpo
normativo se señalan como presupuestos del ejercicio de la facultad presidencial. Nos parece, sin
embargo, que cabe dentro de la preceptiva de la Carta, por cuanto el legislador señala por lo menos
dos requisitos no contemplados en ella, como son que la resolución del Jefe del Estado sea fundada y
que no trate de delitos terroristas.

El reglamento que fija las normas conforme a las cuales deberán tramitarse las solicitudes de indultos
particulares se contiene en el decreto Nº 1.542 del Ministerio de Justicia, de 26 de noviembre de 1981,
publicado en el Diario Oficial de 7 de enero de 1982.

149.Indultos de los condenados en juicio político. La última oración del Nº 16 del art. 32 expresa: "Los
funcionarios acusados por la Cámara de Diputados y condenados por el Senado, sólo pueden ser
indultados por el Congreso".

Este precepto reitera una norma análoga que figuraba en las Cartas precedentes, con la diferencia,
muy laudable, de haber sustituido la expresión "juzgados" por "condenados", porque la primera podía
estimarse ambigua, ya que alguien puede ser objeto de juzgamiento pero éste llegar a un resultado
absolutorio.

La razón de este precepto se explica al tratar del juicio político (véase tomo VI, Nº 93).

150.Indultos en los delitos terroristas. Por excepción, y de acuerdo con la reforma de la ley 19.055, de
1º de abril de 1991, no cabe al indulto particular en relación a los condenados por delitos terroristas,
salvo en cuanto a la conmutación de la pena de muerte por la de presidio perpetuo -tal como se
expuso en el tomo IV, Nº 132 de este Tratado-, puntualizando explícitamente ahora que en relación a
ellos caben tanto la amnistía como los indultos generales, salvando con este esclarecimiento la errata
de la omisión en el texto de la palabra "general" en la frase que debió incluirla y debe, pues, leerse así:
"tratándose de delitos terroristas, conforme a la regla en estudio, procede tanto el indulto particular
como el general" (véase tomo IV, pág. 173).

151.Rehabilitación ciudadana e indulto. La aplicación de las normas constitucionales sobre amnistía,


indulto y rehabilitación por el Senado conduce a la conveniencia de procurar determinar qué se
entiende por "derechos políticos", para los efectos de hacer valer esas facultades constitucionales y
precisar las consecuencias de las que se ejerzan.

Confiamos en que los penalistas confirmen las apreciaciones que contemplamos a continuación y que,
dada la pertinencia del tema, extractamos de nuestro trabajo ya citado La rehabilitación por el Sentado
(ob. cit., págs. 6 a 8).

Los derechos políticos aparecen mencionados en el Código Penal tanto al determinar, entre las penas
de crímenes, la de inhabilitación absoluta perpetua respecto de ellos, como la de inhabilitación para
cargos y oficios públicos y la del ejercicio de profesiones titulares (art. 21); y luego al señalar entre las
accesorias la inhabilitación y suspensión con esos mismos alcances. Tales penas accesorias son
aplicables en los casos en que, no imponiéndolas especialmente la ley, ésta ordena que las lleven
consigo (art. 22). Las penas que se han mencionado pueden aplicarse, tratándose de crímenes, como
penas principales de inhabilitación perpetua o temporal (art. 21), por lo tanto son siempre penas
aflictivas (art. 37); o, tratándose de inhabilitaciones, como penas accesorias de una pena aflictiva (arts
27, 28 y 29). Cabe advertir que la pena de suspensión acompaña siempre a una pena no aflictiva (art.
30).

Debe tenerse presente, finalmente, que las penas de inhabilitación de cargos y oficios públicos y de
profesiones titulares, producen, entre otros efectos, "la privación de los derechos políticos activos y
pasivos y la incapacidad perpetua para obtenerlos" (art. 38, Nº 2).

Es aquí oportuno confrontar el concepto que de derechos políticos tiene el Código Penal con el de
ciudadanía al cual se vincula la facultad del Senado de rehabilitar en la ciudadanía.

Los derechos políticos a que se refieren los artículos anteriores -dispone el art. 42 de dicho Código-
son: la capacidad para ser ciudadano elector, la capacidad para obtener cargos de elección popular y la
capacidad para ser jurado.

Por su parte, la Constitución, en su art. 13, inc. 2 establece:

"La calidad de ciudadano otorga los derechos de sufragio, de optar a cargos de elección popular y los
demás que la Constitución o la ley confieran".

Si se compara la sustancia del precepto constitucional sobre ciudadanía con la del penal referidos a los
derechos políticos, se observa que aquél es más comprensivo que éste, puesto que en tanto los
derechos políticos comprenden, según el Código Penal, tan sólo las capacidades que señala, la
ciudadanía genera todas las facultades que, como consecuencia de tal calidad, la Constitución o la ley
confieren.

La mayor amplitud que como acaba de precisarse tiene la ciudadanía frente al alcance de derechos
políticos según la legislación penal, se explica tanto porque ésta se dictó bajo el imperio de la
Constitución de 1833, cuanto porque tomó en cuenta la legislación que existía al tiempo de la
promulgación del Código.

Existen en la actualidad disposiciones legales que establecen otros derechos también de carácter
indudablemente político, no señalados en el Código Penal e inherentes a la calidad ciudadana, como
son, por ejemplo, los de formar y participar en partidos políticos, de ser llamados a integrar las juntas
inscriptoras, juntas electorales y mesas receptoras, etc.

En síntesis, mientras no sea modificado en lo pertinente el Código, el alcance de la pena de


inhabilitación de derechos políticos no se extiende sino a las capacidades que él menciona y no a las
demás consecuencias de la calidad ciudadana.

La oración final del art. 42 del Código Penal, luego de señalar las habilitaciones que se comprenden en
los derechos políticos activos y pasivos, establece: "El que ha sido privado de ellas sólo puede ser
rehabilitado en su ejercicio en la forma prescrita por la Constitución".

Como la referencia hecha en el precepto recién transcrito -dada la época de la promulgación del
Código- aludía a la Constitución de 1833, y la oración en análisis no fue alterada en su redacción
durante la vigencia de la Carta de 1925, es del caso plantearse si ella tiene el mismo valor bajo el
imperio de la actual Carta.

Pues bien, consideremos, dentro del planteamiento que se propone, la situación que se produce en los
casos en que se decrete indulto respecto de una condena que genere como pena principal o accesoria
la pérdida de los derechos políticos.

Entrando al análisis recién anunciado, la situación más fácil de resolver es la relativa al indulto que se
refiere a la pena principal de carácter aflictivo, comprensiva de la pérdida de los derechos políticos.
Como tal condenación, dado su carácter, ha acarreado, por el mandato constitucional, la pérdida de la
ciudadanía, no hay duda de que el restablecimiento de los derechos políticos originados por el indulto
no libera de la necesidad de obtener del Senado la rehabilitación ciudadana.

Veamos ahora las situaciones que se producen cuando el indulto recae en la pena accesoria que priva
de los derechos políticos.

Conforme al art. 43 del Código Penal, cuando la inhabilitación para cargos y oficios públicos y
profesiones titulares que, según se ha recordado, acarrea la privación de los derechos políticos, es
pena accesoria, el indulto de la pena principal no la comprende, a menos que expresamente se haga
extensiva a ella.

Si subsiste exclusivamente la pena accesoria y se extingue mediante el indulto la responsabilidad penal


inherente a la pena principal, se hace posible pedir al Senado la rehabilitación ciudadana. Sin embargo,
como en tal hipótesis la pena accesoria no se ha extinguido, y subsiste la privación de los derechos
políticos activos y pasivos, tendrá siempre la persona afectada interés en pedir la rehabilitación
ciudadana para quedar en condiciones de ejercer los demás derechos políticos comprendidos en esa
calidad y no mencionados en el art. 42 del Código Penal.

Por otra parte, si se indulta una pena accesoria de una principal que tiene carácter aflictivo, y de ésta
no se indulta, no procede pedir la rehabilitación al Senado, por cuanto, en atención a que se mantiene
la calidad de condenado a pena aflictiva, subsiste la privación de la ciudadanía que ha generado la
sentencia.

Por último, si se indulta tanto la pena principal de carácter aflictivo como la accesoria, procede
necesariamente pedir la rehabilitación ciudadana. En efecto, la sola circunstancia de que se libere al
beneficiado con el indulto de la privación de los derechos políticos, en el sentido definido por el Código
Penal, no elimina la procedencia de la rehabilitación de la ciudadanía. Tiene ésta, como se ha dicho,
una proyección más amplia que la definida por el legislador penal y, por lo demás, éste expresamente
señala que el que ha sido privado de los derechos políticos "sólo puede ser rehabilitado en su ejercicio
en la forma prescrita por la Constitución".

La exposición hecha pone de relieve que no cabe confundir la rehabilitación ciudadana con el indulto
de las penas que comprenden privación de los derechos políticos.

En abril de 1990 surgió en el Senado un debate que puso de relieve la íntima conexión entre la
rehabilitación ciudadana, por una parte, y el indulto, por otra. Se generó con motivo de una
proposición de ley que otorgaba indulto a personas que habiendo cumplido o cumpliendo la pena de
privación de libertad, estuvieron afectas a la accesoria de inhabilitación absoluta perpetua de derechos
políticos.

En el informe de la comisión senatorial, la mayoría lo desechó basada en que el art. 17 de la


Constitución "establece que la rehabilitación en la calidad de ciudadano es una atribución del Senado y
no puede, por consiguiente, ser materia de una ley sobre indulto". La minoría expresó que "una cosa es
la reducción de una pena en virtud de un indulto y otra diferente la rehabilitación de los derechos de
ciudadanía que compete al Senado".

Las explicaciones recordadas nos llevan a suscribir la opinión de la minoría, puesto que son, como se ha
precisado, instituciones diferentes la rehabilitación y el indulto, sin perjuicio de los estrechos vínculos
que se han recordado en las diversas hipótesis propuestas.

152.Trascendencia del cambio constitucional en la materia. El análisis que hemos hecho de la facultad
presidencial de indultar pone de relieve que su carácter ha variado sustancialmente, desde que,
presentándose como absolutamente discrecional hasta la Constitución de 1925, se hace ahora reglada
puesto que la actual la somete a las condiciones que señala el legislador.

La atribución presidencial se ha modificado asimismo profundamente desde que el nuevo texto


impone el requisito de que el indulto sólo puede otorgarse después de existir una sentencia
ejecutoriada, cambio relevante que exhibe que no se trata de una atribución de carácter judicial, como
pudo antes ser estimada. El Poder Judicial ya ha cumplido finalmente su misión de juzgar y fijar el
castigo, y el Presidente, por su parte, pone en acción el derecho de gracia que le corresponde en
calidad de Jefe del Estado.

Respecto de la normativa legal vigente, parece oportuno anotar que el senador Sergio Diez propuso, en
junio de 1993, un nuevo texto sustitutivo de la citada ley 18.050, informado favorablemente por la
Comisión el 17 de diciembre de 1997 y llevado al debate desarrollado en las sesiones de 16 de
septiembre de 1998 y de 8 de junio de 1999, oportunidad ésta en la que consiguió la aprobación
general por 23 votos favorables y 14 adversos. En la proposición se aumenta la enunciación de los
delitos, se mencionan numerosas autoridades en relación a las cuales los delitos que se cometan no
son indultables, se precisan las circunstancias en que las peticiones deben ser denegadas, se establece
que siempre procederá el indulto para conmutar la pena de muerte por la de presidio perpetuo, etc.

RELACIONES INTERNACIONALES

153.Limitada acogida de la materia en la Carta. La Comisión Ortúzar se preocupó de la materia


especialmente en las sesiones 47, 345, 356, 364 a 368, 371 y 414 y el Consejo de Estado en las sesiones
70, 80, 82, 83, 85 y 99.

No se refleja en la Carta de 1980 el propósito de recoger en su texto la apertura que se observa en el


constitucionalismo contemporáneo, a proyectar los cambios generados después de la Segunda Guerra
Mundial, concretados en las normas que contienen los textos promulgados, de preferencia en Europa,
en un movimiento renovador de cuyas características hemos dado cuenta en otro lugar de esta obra
(véase tomo I, Nos 192 a 194).

La resistencia a abrirse en el sentido indicado no es casual sino deliberada, como se deduce de la


discusión desarrollada en la Comisión Ortúzar, en la que prevalece el temor de acoger dicho cambio. El
clima predominante en el debate se expresa muy elocuentemente cuando el señor Bertelsen y la
señora Bulnes dicen: "El señor Bertelsen declara ser partidario de incluir en la Constitución el menor
número de disposiciones relativas a asuntos internacionales, porque no es posible prever si en un
momento dado ellas pueden volverse en contra del interés nacional, como ha sucedido en el pasado
[?] La señora Bulnes juzga que las razones que llevan a aceptar el principio de una Constitución breve,
sumaria, son más valederas que nunca en materia internacional. Añade que, en este campo, cualquier
norma reglamentaria puede ser limitativa y crear conflictos imposibles de prever en el momento
presente” (sesión 367, pág. 2512).

154.Rasgos de la política exterior chilena. Chile manifiesta con elocuencia su solidaridad con las
naciones hermanas en el curso del proceso emancipador y en los esfuerzos de sus repúblicas para
caminar hacia la afirmación del gobierno democrático, todo ello a tal punto que le lleva a sufrir, por esa
causa, la guerra con España (1866). Sin embargo, los problemas de límites que se van presentando
entre las nuevas naciones dan origen a fricciones que, agudizadas en el caso de Chile por la riqueza
salitrera, provocan la llamada Guerra del Pacífico con Perú y Bolivia y las complicaciones simultáneas
con Argentina. Las consecuencias de dicho conflicto colocan a Chile, desde el punto de vista de su
política internacional, en una postura de carácter más bien defensivo. Ello, no obstante, no le lleva a
tender hacia una política de aislamiento sino, al contrario, a estrechar vínculos con los otros estados,
particularmente desde que se establece la Sociedad de las Naciones y, más adelante, al suscribirse, en
1948, el pacto fundacional de las Naciones Unidas, al mismo tiempo que, en el plano de nuestro
continente, es un factor activo en la vida de la Unión Panamericana, en las diversas conferencias que
expresan su vitalidad, y que llevan también en definitiva aquel mismo año a la Organización de los
Estados Americanos (OEA).

Como resultado de la crisis económica mundial de 1929, Chile abraza, en el afán de superar el grave
daño que le acarrea, el sistema de sustitución de importaciones, en tanto que su mercado exportador
es dominado sustancialmente por un solo producto. El triunfo de Estados Unidos en la Segunda Guerra
Mundial, seguido luego de su rivalidad con el imperialismo soviético, contribuyen a debilitar los
esfuerzos de nuestros países tras sus propios intereses y el de las iniciativas de las instituciones que
pretendían favorecerlos, convirtiendo a sus pueblos en instrumentos del combate al servicio de la
potencia que predominara en el continente, a cuyos propósitos tuvieron que sacrificar incluso el precio
de sus materias primas.

Es del caso recordar, no obstante, la decisión con que el Presidente Frei Montalva, intentó formalizar el
mercado común latinoamericano y con la que, al no lograrlo, procuró dar vida por los menos al Pacto
Andino.

La larga intervención militar interrumpe las tendencias y los propósitos que en estas materias
inspiraban al gobierno democrático que la precedió, y nos sumió en un doble aislamiento: por un lado,
como consecuencia de las reacciones de rechazo generadas por un régimen no surgido del electorado
y resultado, por otro, de la necesidad de absorbernos en una política preferentemente defensiva,
explicable en razón de la dificultad de nuestros vínculos con los Estados limítrofes, también entregados
a la dirección de sus Fuerzas Armadas.

Pues bien, si en este ambiente se debate y se gesta la Constitución de 1980, es explicable la


insuficiencia de su trazado en este rubro de su institucionalidad y se comprende que, restablecida la
normalidad democrática, este campo de juridicidad debe adecuarse a la política de una nación que
pretende progresar en la concreción de su vocación democrática y reinsertarse de lleno en la vida
internacional, tomando en cuenta las grandes transformaciones que en ella se observan.

155.Naturaleza de la atribución del Presidente. La Carta señala que es atribución especial del
Presidente de la República "conducir las relaciones políticas con las potencias extranjeras y organismos
internacionales" (art. 32, Nº 17), definida con redacción casi idéntica en 1833 y en 1925, pero con una
doble salvedad, ambas de importancia, en cuanto se ha sustituido el verbo "mantener", antes
empleado, por el de "conducir", y se ha agregado la referencia a los "organismos internacionales".

Como encargado del "Gobierno y administración del Estado" (art. 24, inc. 1º) es el Presidente de la
República el titular efectivo de una función que simboliza la unidad, personalidad, continuidad y
responsabilidad de la organización política en su expresión más real y tangible.

Su autoridad se extiende, en efecto, no sólo a cuanto tiene por objeto la conservación del orden
público interno, sino que la seguridad externa de la República, de acuerdo con la Constitución y las
leyes (art. 24, inc. 2º).

El vigor de la atribución presidencial se fortalece cuando se la transforma en la obligación de


"conducir", vocablo muy expresivo, puesto que incluye no sólo preservar una continuidad invariable,
como puntualiza el Diccionario, sino "guiar y dirigir hacia una mejor realización".

Hemos destacado ya cómo, recurriendo al término "soberanía", en cuanto sinónimo del poder del
Estado, ella se mueve en dos planos: uno, que se configura, por una parte, en permitir y asegurar que
la autoridad actúe dentro de la órbita que le corresponde y los particulares gocen de los derechos que
deriven de la persona humana y de las libertades que se les garantizan, y es lo que se entiende como
soberanía interna, y, por otra, en reconocer que el Estado debe gozar de la posibilidad de relacionarse
con los demás Estados, sobre la base de que todos y los organismos por ellos creados respeten su
personalidad y su autonomía interna, lo que se denomina soberanía externa (véanse tomo I, Nº 156;
tomo IV, Nº 83 y tomo V, Nos 43 y 48).

Es presupuesto ineludible de la soberanía de una u otra especie que se ejerza sobre un territorio
determinado, que representa un elemento constitutivo esencial del Estado, según hicimos presente en
su oportunidad (véase tomo I, Nº 106) y por ello analizamos este factor en relación a nuestro país
(véase tomo IV, Nos 49 a 62), oportunidad en la cual anotamos los antecedentes más importantes de
nuestra historia y los tratados internacionales de mayor relevancia que han contribuido a definirlo. La
conservación, defensa y las características del territorio nacional condicionan, en alto grado, la política
exterior del país.

Respecto a nuestra jurisdicción territorial podemos agregar que, con posterioridad a la publicación de
los tomos precedentes, se aprobó por el Congreso, el 2 de junio de 1999, el tratado con Argentina
referente al curso del límite entre el Monte Fitz Roy y el Cerro Daubet, en la zona denominada Campos
de Hielo. Los Presidentes Patricio Aylwin, de Chile, y Carlos Saúl Menem, de Argentina, habían suscrito
una Declaración Conjunta el 2 de agosto de 1991, la que fue completada mediante el acuerdo
celebrado entre los Ministros de Relaciones Exteriores de los Presidentes Frei Ruiz-Tagle y Menem el
16 de diciembre de 1998, acuerdo que fue sometido a la consideración del Congreso. El Tribunal
Constitucional, en sentencia de 24 de junio de 1999 (rol 288), declaró inadmisible -como detallaremos
más adelante (Nos 179 y 182)- un requerimiento presentado por un grupo de senadores que
impugnaba el acuerdo por no haberse aprobado éste en la Cámara de Diputados con el quórum
constitucional de la mayoría de los parlamentarios en ejercicio, ya que se habrían alterado los límites
de la XII Región del país, y porque el Presidente de la República habría delegado sus facultades de
delimitación en la Comisión Mixta de Límites.

En relación con el Perú, satisfecho todo lo que se había convenido en el tratado de 1929, como
quedara pendiente, sin embargo, lo relativo a la forma de administración de las obras construidas,
según el mismo tratado, en la ciudad de Arica al servicio del Perú, y fracasara un primer acuerdo al no
ser ratificado por ese país, en 1999, se produjo en definitiva la concordancia en la forma de cumplir
dicho tratado.

156.La conducción de la política exterior. La actividad del Estado cumplida en la órbita de la soberanía
externa constituye lo que puede llamarse la política exterior.

Pues bien, es en este aspecto de la marcha del complejo estatal en el que el constituyente coloca en
posición relevante al Presidente de la República. Tal preferencia se explica en atención a que el manejo
de los negocios externos requiere unidad de propósitos, discreción en el curso de sus empresas,
agilidad y eficacia en la ejecución, tenacidad para salvar con paciencia los escollos que se presenten en
sus diversas etapas, permanencia en la búsqueda y realización de los objetivos perseguidos, cualidades
que se han estimado siempre más posibles de reunir en una sola persona que en un cuerpo colegiado.

Las relaciones políticas con las potencias extranjeras se imponen dentro de la convivencia
internacional, que crea, naturalmente, vínculos entre un Estado y los demás, o entre determinado
Estado y las asociaciones de Estados u organismos creados para satisfacer los fines que tiendan al bien
común internacional.

Las condiciones de la vida moderna, los progresos logrados por la ciencia, la especialización creciente
de los conocimientos y de las formas de acción, los perfeccionamientos técnicos, todo ello unido a las
lecciones de la experiencia histórica, afirman que la prosperidad y buen entendimiento entre los
pueblos no brotan de modo espontáneo, como mero efecto de la simple coexistencia, sostenida por
cada cual en vivencia autónoma, sino del establecimiento, consolidación e incremento de lazos cada
vez más estrechos y estructurales, origen, a su vez, de diversas formas de asociación interestatal y
luego también de entes y órganos colectivos que configuran paulatinamente una sociedad universal de
acentuada organicidad, dentro de la cual son titulares de derechos y responsables de obligaciones no
tan sólo los Estados, sino las diversas sociedades en que se agrupan y las agencias que fundan y
mantienen, y aun los particulares, personas naturales o jurídicas, que cada día se incorporan
directamente y de modo intenso y eficaz a la esfera internacional.

La atribución conferida al Presidente de la República, de iniciar, continuar, suspender o dar término a


las relaciones políticas de Chile con los Estados y demás personas jurídicas de Derecho Internacional,
asume creciente importancia en razón de la interdependencia, por momentos más íntima y honda, que
caracteriza la humanidad contemporánea.

Si tal materia es atribución especial suya, ello implica que en su campo está facultado el Presidente de
la República para determinar su actuación libremente y sin previo dictamen ni concurso de ninguna
otra autoridad u órgano del Estado, salvo que de modo expreso la Carta o la legislación nacional hayan
prescrito alguna forma de intervención.

A él compete, en consecuencia, decidir acerca del reconocimiento de los nuevos Estados que se
incorporan a la estructura internacional, y respecto de la reanudación, suspensión o ruptura de
relaciones con los gobiernos que se suceden a la cabeza de ellos. Todas esas determinaciones generan
con frecuencia cuestiones difíciles de tratar y resolver. Su acertada decisión requiere cabal
conocimiento y ponderada apreciación de las circunstancias y perspicacia para actuar en el momento
oportuno, ni antes ni después del instante preciso que aconseja la mejor representación del país y de
sus intereses y el respeto de los principios o acuerdos en vigencia.

El profesor Jorge Huneeus cita a este efecto el caso sucedido en 1874. El Presidente solicitó una partida
del presupuesto para sostener una legación en Francia y la respectiva comisión del Senado fue,
entretanto, partidaria de concederla, pero en Londres. El informe fue rechazado por 10 votos contra 3,
después de que Andrés Bello sostuvo que las relaciones diplomáticas debían ser dirigidas por el
Supremo Gobierno y nadie más (ob. cit., tomo II, pág. 141).

157.Sus actuales características. Se impone constatar las profundas alteraciones que se observan en la
vida internacional y que han contribuido a modificar en aspectos relevantes la naturaleza y el alcance
de la misión entregada al Presidente de la República en materia de política exterior.

Por una parte, la vinculación entre el Presidente y los Jefes de Estado con los cuales debe entrevistarse
se ha vuelto mucho más fácil y expedita en razón de los progresos logrados en materia de transporte,
el cual posibilita con gran expedición y prontitud los contactos personales directos, al paso que, por
otra parte, las formas de comunicación, en las que se emplean numerosos y eficaces nuevos
instrumentos conquistados por el avance técnico, permiten el traspaso inmediato de las ideas y de los
puntos de vista.

Pues bien, de esas mismas posibilidades cuentan no sólo los gobernantes sino que los componentes
individuales o grupales de las sociedades gobernadas, con lo cual personas y grupos traban vínculos
directos y con ello generan una serie de repercusiones en las relaciones recíprocas de los diversos
pueblos, con innumerables y trascendentales efectos concretados al margen de toda promediación del
aparato oficial de los distintos Estados.

Estos cambios son los que concurren a crear el fenómeno que se define como la globalización o
mundialización de los problemas y de las innumerables nuevas formas de actividad que ahora se
generan y configuran como resultado de tales transformaciones.

En una democracia debe propenderse, por un lado, a que las determinaciones, sobre todo aquellas que
alcanzan trascendencia como son las que se proyectan en el campo internacional, no se desarrollen del
todo al margen de los órganos competentes del Estado ante los cuales pueden hacerse presentes la
voluntad y el parecer de los ciudadanos, como son las Cámaras. La inmediatez que impone la velocidad
con que se desarrolla en la vida moderna el quehacer humano y se originan, plantean y resuelven las
cuestiones, explica, por otra parte, que el Jefe del Estado requiera tomar a menudo determinaciones
trascendentales que no pueden esperar el proceso formal de consulta y de decisión de los cuerpos en
que pueda hacerse oír orgánicamente el parecer de la comunidad nacional.

Entre las expresiones consecuentes con los cambios anotados, puede registrarse la frecuencia de los
viajes que deben efectuar los Jefes de Estado para concurrir no sólo a sostener fuera del país
conversaciones directas con sus colegas sino a debatir los diferentes asuntos en conferencias colectivas
celebradas en el seno de los innumerables órganos y agencias a través de los cuales se desarrolla la
actividad concurrente de los diversos Estados. Manifestación de los nuevos rasgos de la vida
internacional es que el Presidente ya no es sólo el más alto órgano del poder estatal, sino que se
convierte en el más alto representante de la sociedad por él gobernada, es decir, de los distintos
sectores y actividades que se estructuran y funcionan en su comunidad nacional.

Ello explica que, por ejemplo, en los viajes del Primer Mandatario no sólo participen, invitados por él,
los funcionarios y los personeros de los órganos del poder estatal, sino los representantes de los
grupos, sectores, formas de actividad e intereses que quieren apoyarse y buscan el amparo estatal
para contar con las facilidades y medios que favorezcan la promoción de las distintas formas de
actividad y sus concretos objetivos.

Normalmente las decisiones del poder público no nacen de los puntos de vista que éste propicie en pro
del bien de la comunidad sino que brotan, en alto grado, de la necesidad que percibe el gobernante de
servir y colocarse a disposición de los distintos grupos para convertirse en vocero y servidor de sus
pretensiones legítimas. Puede apreciarse que se ha dado vuelta la situación, en el sentido que, si antes
el poder estatal debía satisfacer necesidades que los gobernados no estaban en condiciones de
enfrentar, ahora es el Estado el que queda en la obligación directa de servir y estimular las empresas e
iniciativas que surgen espontáneamente en el seno de la sociedad gobernada.

Conviene anotar además que, en este nuevo clima en que se desarrollan las relaciones internacionales,
incluso los propios órganos del poder estatal no esperan ya requerir de la cabeza máxima la posibilidad
de contactos con esferas paralelas de competencia en el interior de otro Estado, sino que se planean y
se precisan compromisos que son convenidos al margen de todo proceso vinculado a la jefatura del
Estado. Es decir, se crean situaciones que ésta debe tomar en cuenta y ayudar no sólo para que se
formalicen tales vínculos sino para propender a la concreción de las iniciativas a fin de que lleguen a su
entero cumplimiento.

Se observa, no obstante, como una evidente paradoja, que se ha desplazado el poder decisorio, en el
orden internacional, del máximo gobernante y de la actividad de las autoridades y órganos integrantes
del aparato estatal hacia innumerables organizaciones externas, que toman a su cargo e intervienen en
infinidad de materias en las que se tratan, procesan y resuelven las cuestiones propuestas y se
propende a la satisfacción de las diversas necesidades. Ello explica que tienda a resultar innecesaria la
actuación de los jefes de Estado. Pueden ser ahora los propios sectores interesados, que tienen sus
respectivos representantes ante tales organismos, quienes están en mejores condiciones de hacer
llegar directamente sus reacciones sin necesidad de procesarlas por la vía oficial del Estado.

Lo cierto es que, como explicaremos más adelante, todas las transformaciones producidas dan paso a
un derecho internacional que no deriva ya directamente de las normas contenidas en los tratados, sino
de las atribuciones que en éstos se otorgan a los innumerables entes a los que dan nacimiento y cuyas
decisiones se convierten en fuentes de juridicidad que los estados han de respetar.

158.Los órganos de la política exterior. La tarea conductora la cumple el Jefe del Estado contando con
la colaboración directa, inmediata y responsable del Ministro de Relaciones Exteriores (arts. 33, inc. 1º
y 36), mencionado con frecuencia con el nombre de Canciller, como resabio del origen monárquico de
su función. De acuerdo con el art. 2º de la ley 15.266, de 10 de octubre de 1963, "el Ministro de
Relaciones Exteriores es el colaborador inmediato del Presidente de la República en el ejercicio de las
atribuciones conferidas a éste por la Constitución Política del Estado, en lo que se refiere a la dirección,
conducción y mantenimiento de las relaciones internacionales del país". Conforme al art. 1º de la
misma ley, el Ministerio respectivo "es el Departamento de Estado encargado de ejecutar la política
que formule el Presidente de la República en materia de relaciones internacionales en los aspectos
diplomáticos, político, económico y cultural".

Cabe admitir que las relaciones políticas con las potencias extranjeras, en aspectos primordiales, no se
practican por vía de mandatos u órdenes de obediencia interna. Es así como es perfectamente posible,
según dijimos, que las relaciones internacionales se ejecuten de modo directo mediante contactos
personales, en visitas que, como hemos recordado, se imponen cada vez con más frecuencia con
motivo de las numerosas reuniones que se celebran con creciente intensidad no sólo entre los Jefes de
Estado, sino con los representantes de los gobiernos extranjeros o de los organismos o agencias
internacionales.

Aun cuando se considere la política exterior una especialidad de la función presidencial, no es


aconsejable que el Primer Mandatario la lleve adelante de un modo completamente arbitrario o
caprichoso, al margen de la actuación responsable que cumplan, dentro de su respectiva competencia,
otros órganos del Estado, y de las aspiraciones de la opinión ciudadana, ya que él es sólo el más alto
servidor de un gobierno democrático, en el cual no es él mismo titular de la soberanía, sino su
delegatario circunstancial y parcial (art. 5º).

La fiscalización de los actos de gobierno, que pertenece exclusivamente a la Cámara de Diputados,


puede traducirse, tratándose de asuntos internacionales, en acuerdos u observaciones que se
transmitan al Presidente en relación al modo como satisface este aspecto de su elevada misión, a los
que el Jefe del Estado debe dar respuesta, por medio del Ministro, que será normalmente el de
Relaciones Exteriores, dentro de treinta días (art. 48, Nº 1).
El Presidente puede, por otra parte, ser acusado ante la Cámara de Diputados y juzgado por el Senado,
dentro del tiempo de sus funciones y en los seis meses siguientes a su término "por haber
comprometido gravemente el honor o la seguridad de la Nación" (art. 48, Nº 2, letra a), tal como sus
ministros se exponen a sufrir también juicio político por la misma causal (íd., letra b).

Aun cuando categóricamente se prohíbe al Senado por la Carta la facultad de fiscalizar (art. 49, inc. 2º),
sus integrantes, en uso de su título democrático y de la responsabilidad que asumen ante la
ciudadanía, se sienten autorizados para debatir, incluso en el pleno de la Corporación, las cuestiones
internacionales que inquietan a la opinión pública (véase tomo VI, Nº 117). Es así como en nuestra
tradición la Alta Cámara ha sido tribuna elocuente y vigorosa de sus reacciones.

Los Ministros de Relaciones Exteriores y de Defensa Nacional habrán de ser los más estrechos
colaboradores del Presidente en la esfera que se confía a su apreciación y decisión.

En virtud de que compete como atribución especial del Presidente el mantenimiento de las relaciones
exteriores, el Poder Legislativo y el Congreso están al margen de los procesos que se lleven adelante en
su dirección. Respetando tal tradición no se puede, a través de leyes ni de acuerdos de las Cámaras,
imponer determinada conducta al Presidente de la República en el campo de los vínculos
internacionales. Jorge Huneeus recoge también en este punto un ejemplo pertinente de nuestra
historia. Algunos diputados propusieron en 1864 un acuerdo por el cual la Cámara expresaba su
opinión de que Chile no debía reconocer el recién establecido imperio mexicano. José Victorino
Lastarria lo sustituyó por un proyecto de ley que fijaba las bases de la política internacional del país,
proyecto que fue aprobado a pesar de las vacilaciones del Presidente de la Cámara, Manuel Antonio
Tocornal. El Senado no se pronunció sobre él. El señor Huneeus estima contraria a la Constitución la
dictación de leyes en esta materia e inconveniente hacerlo "porque [?] no es posible establecer reglas
generales y absolutas, y porque lo que en un caso es ventajoso puede no serlo en cien otros" (ob. cit.,
tomo II, pág. 145).

Sin embargo, el Presidente de la República en una cuestión compleja que requiera, a su juicio, una
ilustrada opinión, o en un aspecto trascendental tema comprometer el destino colectivo, puede juzgar
conveniente conocer el sentir nacional o verse respaldado por el prestigio de otro órgano
constitucional; en tal situación goza de la facultad de recurrir al dictamen del Senado en los casos en
que los solicite (art. 49, Nº 10). Así, el Presidente Juan Antonio Ríos rompió relaciones diplomáticas con
las potencias del Eje Roma-Berlín-Tokio, después de haber obtenido el informe favorable del Senado,
en febrero de 1943.

Todo lo anterior se afirma, sin perjuicio de admitir que las grandes líneas de la política exterior del país
son en parte importantísima resultado, como se dijo, de las reacciones de la opinión nacional y de la
acción consecuente de los órganos del Estado, especialmente del Legislativo, del cual el mismo
Presidente participa.

Indiscutiblemente, he aquí uno de los puntos en los cuales la letra de la Ley Fundamental tiene que
interpretarse en el contexto de la razón de bien común que traduce toda su normativa. La letra no
puede prevalecer, en efecto, cuando graves razonamientos del contexto de la Carta deban informar la
decisión definitiva que adopte el país. Esta habrá de provenir del análisis profundo de los elementos en
juego y del sentir nacional, en un orden de materias vinculadas en forma trascendental a su propia
soberanía. Se impone recordar, en fin, que precisamente el Presidente de la República es el primero
que al actuar no puede comprometer gravemente la seguridad de la Nación (art. 48, Nº 2, letra a).

159.Nombramientos en los cargos diplomáticos. Inherente a esta atribución especial del Presidente es
que en él reside el ejercicio del derecho de legación activa y pasiva, y por ello es asimismo facultad
especial suya "designar a los embajadores y ministros diplomáticos, y a los representantes ante
organismos internacionales [?] estos funcionarios serán de la confianza exclusiva del Presidente de la
República y se mantendrán en sus puestos mientras cuenten con ella" (art. 32, Nº 10). Para facilitar
esta libre selección, a fin de que pueda recaer incluso en diputados y senadores, la Constitución
dispone que vale el nombramiento que se haga en éstos, pero, si son nombrados, cesan en la función
parlamentaria, a menos que la designación sea conferida en estado de guerra exterior, porque
entonces el cargo diplomático continúa compatible con la función electiva (art. 56, inc. 2º).

Para conducir las relaciones exteriores los Estados acreditan, con residencia en el territorio de las
potencias extranjeras que los reciben, las misiones diplomáticas.

"Las funciones de la misión -dice Santiago Benadava- consisten principalmente en representar al


Estado acreditante ante el Estado receptor; proteger en este último los intereses de su Estado;
negociar con el gobierno del Estado receptor; informar al Estado acreditante sobre las condiciones y la
evolución de los acontecimientos en el Estado receptor, y fomentar las relaciones entre ambos
Estados" (Derecho Internacional Público, 4ª edición, Santiago, Editorial Jurídica Cono-Sur, 1993, pág.
323).

La legación exterior es dirigida por un jefe de misión que, según la Convención de Viena sobre
Relaciones Diplomáticas, de 18 de abril de 1961, puede revestir alguna de las siguientes tres
categorías: a) embajador o nuncio acreditado ante los Jefes de Estado, y otro jefe de misión de rango
equivalente; b) enviado, ministro o internuncio acreditado ante los Jefes del Estado, y c) encargado de
negocios acreditado ante los Ministros de Relaciones Exteriores. Es oportuno recordar que "nuncio" se
llama al representante del Soberano Pontífice de la Iglesia Católica acreditado con la más alta
jerarquía, equivalente al rango de embajador, en tanto que se dice "internuncio" al que es llamado a la
función con una categoría de ministro.

La recepción de un jefe de misión diplomática reviste especial solemnidad y se prepara


cuidadosamente por el Departamento del Protocolo, integrante del Ministerio de Relaciones
Exteriores. La solemnidad culmina con la visita oficial que el diplomático hace al Presidente de la
República, quien lo recibe acompañado del Ministro de Relaciones Exteriores y de otros altos
funcionarios. En tal oportunidad hace entrega de las cartas credenciales, le transmite los saludos de su
soberano y le manifiesta los altos propósitos de su misión, discurso que a su turno agradece el
Presidente, comentando alguno de los puntos a que se ha referido el embajador o ministro.

Chile, al llegar al año 2000 tiene, según antecedentes proporcionados por el Ministerio de Relaciones
Exteriores, 166 consulados honorarios. 51 consulados generales, 9 consulados, 2 consulados generales
honorarios, 63 embajadas, 70 embajadas concurrentes, 9 misiones diplomáticas ante organismos
internacionales, 51 secciones consulares de embajadas y 1 oficina técnica.

La Constitución de 1980 somete al mismo estatuto a los representantes diplomáticos y a aquellos que
lo son ante "organismos internacionales", según agregado que introdujera a la norma el Consejo de
Estado a sugerencia del ex embajador en la India, Luis Melo (sesión 70). "Una Conferencia reunida en
Viena en 1975 adoptó la Convención sobre la Representación de los Estados en sus relaciones con las
Organizaciones Internacionales de Carácter Universal" (Benadava, Santiago, ob. cit., pág. 332).

El derecho de legación activa se expresa mediante el envío de agentes diplomáticos chilenos al


extranjero o ante organismos internacionales.

Antes de nombrar un agente, a fin de no exponerse a una situación difícil o ingrata para la nación que
los acredite y para él mismo, debe el Presidente de la República estar seguro de que la persona que se
propone enviar sea del agrado del Gobierno que lo recibe, ya que es costumbre internacional que no
hay obligación de admitir a una persona que, por cualquier motivo, no goza del beneplácito del país
receptor, justamente a fin de facilitar el buen cumplimiento de su misión. El agreement se obtiene
normalmente por intermedio del anterior jefe de misión extranjero en Chile o a través del diplomático
nuestro acreditado en el país que lo habrá de aceptar.

160.La intervención del Senado. Debemos reconocer como uno de los errores graves y, a nuestro
juicio, indiscutibles de la Carta de 1980 el haber suprimido la disposición en virtud de la cual los
nombramientos diplomáticos debían requerir el acuerdo del Senado, como lo indicaba la Constitución
anterior (art. 72, Nº 5), siguiendo a su vez la de 1833, y como lo propuso la Comisión Ortúzar en su
anteproyecto.
Cierto es que el requisito mereció críticas tan decididas como la que formulara el profesor Guillermo
Guerra cuando expresara: "La solicitación del acuerdo indicado de un cuerpo colectivo que procede
para el caso en sesión y votación secreta, continuará dando lugar a las pequeñas resistencias fundadas
en la inquina política cuando no en la enemistad o envidia personal, convirtiendo en mezquina
escaramuza o en batalla campal algunos nombramientos diplomáticos, y creando dificultades a la
atribución presidencial de dirigir libremente las relaciones exteriores del Estado" (ob. cit., pág. 379).

El presidente del Consejo de Estado, señor Jorge Alessandri, propuso, "a fin de evitar el vergonzoso
mercado político que se producía con motivo del nombramiento de embajadores", eliminar el acuerdo
del Senado, sugerencia aprobada por dicho organismo con la oposición del señor Figueroa (sesión 70,
pág. 473).

No creemos que la práctica de la exigencia suprimida haya debido merecer la condenación tan vigorosa
y enfática prevista por los señores Guerra y Alessandri.

El mantenimiento y, según nos parece recomendable, pronto restablecimiento en futura reforma del
consentimiento del Senado, se habrá de imponer por la repercusión cada día más amplia y relevante
de la política exterior en la marcha de los Estados, en una época histórica en la que las cuestiones más
significativas se plantean y deciden en la esfera de la globalización y de la mundialización de la marcha
de los pueblos. La circunstancia recién recordada precisa cabalmente el riesgo que corre un Estado al
escoger con torpeza a quienes lo van a representar y cuyas actuaciones y determinaciones pueden
causar daños a la soberanía misma de la nación.

El criterio con que a nuestro parecer debería decidir el Senado sobre el nombramiento, lo fijábamos en
la edición anterior de este Tratado en los siguientes términos: "Al prestar o negar su consentimiento
[?] esa Corporación no realiza un acto que debe examinar con criterio de política partidista, sino que
con patriótica altura de miras desde el punto de vista de la dignidad nacional y sin olvidar que el
nombrado debe representar y cumplir naturalmente la voluntad del Presidente de la República, y no la
de la mayoría del Parlamento, dada la naturaleza del sistema presidencial establecido por el
constituyente. Deberá el Senado considerar las cualidades del postulante desde el punto de vista de su
adecuación a la naturaleza de la misión que va a cumplir y del estado de relaciones existentes con el
país ante el cual se desempeñará" (tomo III, Nº 387, pág. 365).

La tarea diplomática exige para quien la cumple un acervo de condiciones, de preparación y de talento
que no se pueden improvisar y que se logran no tan sólo por la misma práctica sino como consecuencia
del esfuerzo que se haga para llegar a convertirse en un personero auténtico de la cultura y de la
opinión nacional.

El motivo recién explicado determina que las designaciones más acertadas deberían ser siempre las
que recaigan en quienes han recibido una capacitación especializada para el objeto. Tal es la razón de
que en nuestro país se haya establecido, dependiente del Ministerio de Relaciones Exteriores, la
Academia Diplomática, a fin de que quienes hayan realizado los estudios que comprende su currículo
puedan ser designados para las funciones que se cumplan en el exterior.

Si puede tal vez explicarse excepcionalmente el nombramiento de agentes diplomáticos que no hayan
recibido una preparación especializada, es evidente que el buen manejo de la política exterior debería
quedar siempre mejor resguardado llamando, incluso para los más altos cargos diplomáticos, a quienes
estén dotados de los títulos académicos pertinentes.

Lo que sí es comprensible es que particularmente los jefes de misión diplomática en el exterior,


llamados a cumplir la política que se proponga el Presidente, puedan ser separados de la tarea que
están desarrollando si con su actuación pierden la confianza del Jefe del Estado.

161.Declaración de guerra. Consecuencia, asimismo, de confiar al Presidente de la República como


atribución especial la dirección de la política internacional, lo es también que se le faculte para
"declarar la guerra, previa autorización por ley, dejando constancia de haber oído al Consejo de
Seguridad Nacional" (art. 32, Nº 21). Entre las materias de ley se incluyen, por lo tanto, "las que
autoricen la declaración de guerra a propuesta del Presidente de la República" (art. 60, Nº 15).
Así, pues, la declaración de guerra se sujeta a cuatro fases:

a) Propuesta del Presidente al Congreso;

b) aprobación legislativa;

c) consulta al Consejo de Seguridad Nacional, y

d) declaración de guerra por el Presidente.

La ley autorizante sólo puede iniciarla el Presidente, con lo cual queda desechada toda posibilidad de
que una autoridad u órgano distinto, o los parlamentarios mediante mociones, puedan proponerla
formalmente al Congreso.

A petición del señor Guzmán, se acordó dejar constancia en las actas de la Comisión Ortúzar de que, en
caso de declaración de guerra, el Congreso no puede formular enmiendas a la proposición del
Presidente de la República (sesión 414, pág. 3526).

El Consejo de Seguridad Nacional está instituido en el capítulo XI de la Carta, integrado del modo que
lo determina su art. 95 y ejerce las funciones que luego señala el art. 96, entre las cuales no se
menciona explícitamente la vinculada con la declaración de guerra. El organismo debe ser
necesariamente oído luego de concedida la autorización legal, porque el requisito de escucharlo está
indicado categóricamente en el precepto que estatuye la facultad (art. 32, Nº 21). Podría, no obstante,
según creemos, solicitar el Jefe del Estado el parecer del Consejo de Seguridad Nacional con
anterioridad a la petición que dirija al Congreso, puesto que es función del organismo consultivo
"asesorar al Presidente de la República en cualquier materia vinculada a la seguridad nacional que éste
le solicite" (art. 96, letra a).

Nos parece que si es atribución del Congreso dar la autorización, no podría el Presidente, ni antes ni
después de concedida, requerir sobre el mismo punto el parecer del Senado; aunque no está
explícitamente prohibido por la Carta y el artículo tiene alcance general, ello podría provocar reacción
adversa en la Cámara.

El examen previo a la decisión del Presidente es, entretanto, ineludible, pero el Jefe del Estado es libre
de apreciar como le parezca la opinión del órgano consultado.

El verbo "oír" no parece adecuado para definir el alcance de la consulta ya que, según el Diccionario, en
las acepciones pertinentes significa "atender los ruegos, súplicas o avisos de uno", "admitir la autoridad
peticiones, razonamientos o pruebas de las partes antes de resolver".

Indiscutiblemente una decisión que se aparte de la sustancia de la opinión del Consejo de Seguridad
Nacional no dejará de agravar la responsabilidad que asumiría la actuación presidencial.

Aun aprobada por el Congreso la declaración de guerra, no la hay si el Presidente no la pronuncia. No


por haberse autorizado se halla tampoco el Primer Mandatario en la obligación estricta de decretarla;
es una decisión íntimamente propia de la atribución especial suya de conducir las relaciones externas;
es posible que, ya permitido su pronunciamiento por el legislador, hayan variado las circunstancias de
tal modo que se explique el no uso de la autorización obtenida.

De acuerdo con la ley orgánica de Ministerios, el decreto que declara la guerra debe llevar la firma de
todos los Ministros de Estado (D.F.L. 7.912, de 1927).

Como resultado de la declaración de guerra y de acuerdo con el art. 32, Nº 20, el Presidente de la
República, pertenezca o no a la profesión militar, asume la Jefatura Suprema de las Fuerzas Armadas.
Es también efecto del pronunciamiento de la guerra, según ya anotamos (Nº 159), que cese no sólo la
incapacidad de un parlamentario de ser nombrado Ministro, sino que termine incluso la
incompatibilidad entre la función ministerial y la parlamentaria (art. 56, inc. 2º).

De acuerdo con el inciso 3º del art. 98, "en caso de guerra exterior o de peligro de ella, que calificará el
Consejo de Seguridad Nacional, el Banco Central podrá obtener, otorgar o financiar créditos al Estado y
entidades públicas o privadas".

Tratándose de la proposición de declaración de guerra, el requerimiento que se formule ante el


Tribunal Constitucional tocante a una cuestión de esa naturaleza no suspende la tramitación del
proyecto de ley autorizante (art. 82, inc. 6º).

162.Aplicación de las normas. Durante la vigencia de los textos análogos de las Cartas de 1833 y 1925,
que no comprendían consulta al Consejo de Seguridad, a los preceptos relativos a la declaración de
guerra se dio cumplimiento en las siguientes circunstancias.

Por ley de 10 de octubre de 1836 se autorizó la declaración de guerra a la Confederación Perú-


Boliviana, para el caso de que no se repararan adecuadamente los agravios reclamados por Chile, y por
ley de 26 de diciembre del mismo año se ratificó la declaración ya pronunciada por nuestro
plenipotenciario (Lastarria, ob. cit., pág. 363; Encina, tomo 11, págs. 218 y sgtes., y 232 y sgtes.).

El 24 de septiembre de 1865 las dos Cámaras aprobaron la declaración de guerra a España y al día
siguiente por bandos, se promulgó (Roldán, ob. cit., pág. 330; Encina, tomo 14, págs. 381-383).

Las declaraciones de guerra a Bolivia y al Perú, que formalizaron la Guerra del Pacífico, se pronunciaron
en virtud de autorizaciones legislativas de 3 y 4 de abril de 1879, y se publicaron por bandos el 5 de
abril (Roldán, ob. cit., pág. 330; Encina, tomo 16, págs 290-293).

Durante el imperio de la Constitución de 1925 una sola vez se aplicaron las disposiciones pertinentes.

Por la ley 8.109, de 13 de abril de 1945, en efecto, se autorizó al Presidente de la República para
reconocer la existencia del estado de guerra entre Chile y el Japón. Invocando la ley de autorización y
el Nº 15 del art. 72 de la Constitución, se dictó, consecuentemente, el decreto del Ministerio de
Relaciones Exteriores Nº 303, de 13 de abril de 1945 que, con la firma del Presidente Juan Antonio Ríos
y de todos sus Secretarios de Estado, "en nombre del Gobierno de Chile, reconoce y declara el estado
de guerra con el Gobierno Imperial del Japón". La guerra declarada, sin producirse acto bélico alguno,
terminó al promulgarse, por decreto del mismo Ministerio Nº 176, de 29 de abril de 1954, el Tratado
de Paz con Japón, suscrito el 8 de septiembre de 1951, aprobado por el Congreso el 29 de julio de 1952
y ratificado el 28 de abril de 1954.

No obstante la complejidad con la que, como consecuencia principalmente de la Guerra del Pacífico, se
han llevado las relaciones con nuestros vecinos territoriales, felizmente nunca se llegó a declarar la
guerra en el siglo XX y, si estuvo en peligro de producirse con Argentina a fines de 1978, ella fue
afortunadamente evitada, y los vínculos entre ambos países se fortalecieron como efecto del tratado
que se celebró en 1982, gracias a la intervención de Su Santidad el Papa Juan Pablo II.

163.Declaración de estado de asamblea y de estado de emergencia. Es también consecuencia de la


misión especial del Presidente de velar por la seguridad exterior de la República, el otorgamiento de la
facultad de que dispone y que puede ejercer, con acuerdo del Consejo de Seguridad Nacional, de
declarar en estado de asamblea todo o parte del territorio nacional en situación de guerra externa
(arts. 40, Nº 1 y 41 Nº 1), y en estado de emergencia todo o parte del territorio nacional en caso de
daño o peligro para la seguridad nacional por causa de origen externo (arts. 40, Nº 3 y 41, Nº 3).

164.Etapas de los tratados. La atribución confiada al Presidente de conducir las relaciones políticas con
las potencias extranjeras le lleva con frecuencia a concertar acuerdos entre Chile y algunas de ellas o
con los organismos internacionales. Por ello, el Nº 17 del art. 32, luego de otorgar el Jefe del Estado tal
atribución, lo faculta también para "llevar a cabo las negociaciones; concluir, firmar y ratificar los
tratados que estime convenientes para los intereses del país".
En el proceso de formalización de un tratado internacional pueden precisarse las siguientes fases:

1º Negociación y acuerdo.

2º Aprobación.

3º Ratificación.

4º Promulgación y publicación.

5º Vigencia.

1º Negociación y acuerdo

165.Negociación y acuerdo. Esta primera etapa pertenece al Presidente de la República, quien se


asesora normalmente con el Ministro de Relaciones Exteriores y demás funcionarios de la Cancillería o
requiriendo el dictamen de las personas que él escoja. Sin perjuicio de la asesoría de funcionarios
especializados, de modo permanente o circunstancial, y principalmente tratándose de problemas
complejos o relevantes, recurre a la consulta de catedráticos o personalidades de indiscutido prestigio
por su sabiduría o experiencia en materias comprometidas.

Más raro y delicado será poner el asunto en conocimiento, en esa primera etapa, de las comisiones
permanentes de una u otra Cámara, desde que la facultad que está ejerciendo el Presidente es suya
propia y que con anterioridad a la decisión pudiera no convenirle que se generaran circunstancias que
complicaren su propósito. Se trata, sin duda, de una actuación que, no obstante, debe mirar no sólo su
propio punto de vista sino, al mismo tiempo, el que resulte al tomar en cuenta que se juegan
compromisos que pueden afectar a la Nación toda y en los cuales la democracia debe expresarse
particularmente a través de los personeros que ella haya destacado en el Parlamento.

En sesión de 16 de abril de 1996 el Senado aprobó sin debate -por 18 votos a favor, 1 en contra, 6
pareos, y una abstención- un proyecto de acuerdo en el que "por imperativo constitucional y por
conveniencia superior, solicita al Supremo Gobierno que el tratado Mercosur sea convenido y
ratificado por el Congreso Nacional"; el tratado fue por ello, posteriormente, enviado por el Gobierno a
su aprobación por el Parlamento.

En el transcurso del debate desarrollado en la Comisión Ortúzar, Sergio Diez propuso que en la
dirección de la política internacional el Presidente del Senado actuara como colaborador del Jefe del
Estado (sesión 345, pág. 2099), idea ratificada más adelante por el señor Bertelsen (sesión 356, pág.
2288), pero en definitiva rechazada en la sesión 367, tomando en cuenta lo complicado de llevarla a la
práctica (pág. 2503).

Las negociaciones pueden cursarse en el país personalmente por el Presidente o con el auxilio del
Ministro de Relaciones Exteriores, dialogando uno u otro o ambos con el agente diplomático
acreditado en Chile por el Estado extranjero o por el organismo internacional; o bien desarrollándolas
fuera de nuestro territorio con la intervención del personero acreditado ante el Estado u organismo
internacional con el cual se negocia. El representante diplomático chileno tratará, si se prefiere esta
vía, con el Ministro de Relaciones Exteriores del país extranjero o directamente con el Jefe de aquel
Estado, según corresponda, o con el delegado del organismo internacional respectivo.

Los tratados multilaterales o colectivos se negocian en Congresos o Conferencias a las que asisten los
Jefes de Estado o representantes autorizados de varios o numerosos de ellos o de los organismos
internacionales.

Si la negociación conduce a un resultado favorable, se "lleva a cabo". "Llevar hasta el cabo", anota el
Diccionario (ed. 1992) es, respecto de una cosa, "seguirla con tenacidad hasta el extremo"; el avance
de la negociación se concretará, usando la expresión de la Carta precedente, al "hacer las
estipulaciones preliminares de la concordancia que se produzca". El mismo Diccionario refiere
particularmente al lenguaje jurídico el vocablo "estipulación", significando éste así "cada una de las
disposiciones de un documento público o particular". Las negociaciones para las cuales el
constituyente faculta al Primer Mandatario son tan sólo aquellas que él "estime convenientes para el
país", con lo cual subraya la discrecionalidad como característica de la habilitación que se le otorga.

En 1933, siendo Ministro de Relaciones Exteriores el brillante internacionalista Miguel Cruchaga


Tocornal, se negó terminantemente a acceder a la petición de algunos senadores de que proporcionara
la documentación relativa a una conferencia celebrada en Mendoza, sosteniendo que, una vez
concluida y cuando correspondiera al Congreso ejercer sus funciones propias, tendrían las Cámaras
derecho a conocer todos los detalles de la negociación, y no antes, y tal doctrina fue consignada en
informe de la respectiva Comisión del Senado aprobado por esta Corporación.

En septiembre de 1950 el Ministro de Relaciones Exteriores, Horacio Walker, quien como senador
había suscrito el aludido informe de 1933, defendió la misma doctrina ante la Cámara de Diputados,
con motivo de cargos que se le formulaban de no haber entregado el texto de unas notas cambiadas
con el gobierno de Bolivia en el curso de una negociación preliminar referente a las aspiraciones de esa
nación de obtener una salida al Pacífico.

2º Aprobación

166.Aprobación de los tratados. El requisito constitucional. Concluido el acuerdo, los tratados debe
aprobarlos el Congreso si el Presidente decide requerir la aceptación de éste.

No existe, en efecto, obligación para el Jefe del Estado de someter a la aprobación del Congreso todos
los tratados que haya concluido, sino aquellos que él determine. Es perfectamente concebible que la
variación de las circunstancias propias de las contingencias internacionales o su apreciación del sentido
de las reacciones de la opinión pública nacional o de los miembros del Congreso, le aconsejen enviar a
las Cámaras los convenios que haya celebrado para obtener el acuerdo de éstas.

Así, por lo demás, lo estimaba, basándose en análogo texto, Jorge Huneeus, quien recuerda en su obra
una discusión producida sobre este punto en la Cámara de Diputados con motivo de cargos que
formuló al gobierno el señor Marcial Martínez, porque no se había enviado un tratado concluido con el
Perú el año precedente siendo él representante de Chile (ob. cit., tomo 2, págs. 131-135).

Implícitamente se niega al Congreso, en virtud de las normas constitucionales en estudio, contrario


sensu, la facultad de aprobar un tratado que el Presidente no le haya presentado para ese objeto.

167.Circunstancias en que no se requiere aprobación. Los tratados "deberán ser sometidos a la


aprobación del Congreso conforme a lo prescrito en el art. 50, Nº 1" (art. 32, Nº 17), el cual, por su
lado, en su inciso 1º enuncia, entre las atribuciones exclusivas del Congreso, la de "aprobar o desechar
los tratados internacionales que le presentare el Presidente de la República antes de su ratificación".

La mera conclusión de un tratado no genera, como dijimos, en el Presidente deber de someterlo al


Congreso y por ello, con exactitud, el constituyente le entrega el conocimiento de la materia sólo en el
caso de que le sea presentada.

Muchos de los acuerdos que se concreten en las relaciones internacionales pueden no requerir para su
cumplimiento el previo trámite constitucional.

Desde luego, por cierto, no lo necesitan las declaraciones simplemente unilaterales que formen parte
del proceso de conducción de las relaciones políticas con las potencias extranjeras. Es así como el
profesor Benadava menciona los siguientes actos jurídicos unilaterales que no lo requieren: la
notificación, el reconocimiento, la protesta, la renuncia y la promesa unilateral (ob. cit., págs. 57 a 61).

En seguida, los acuerdos que se generen como simple cumplimiento de las obligaciones ya asumidas
por un tratado, con mayor razón si pueden entenderse comprendidas en la potestad reglamentaria
configurada según nuestro propio ordenamiento jurídico. Tal circunstancia puede, del mismo modo,
presumirse también en la esfera de atribuciones semejantes del Jefe de Estado extranjero o del
organismo internacional.

Si lo recién afirmado no se presta a vacilación, de quedar la sustancia estipulada en el marco de lo


calificable como la potestad reglamentaria propia, la duda surge cuando lo sobrepasa y forma parte
ello de lo que en nuestro sistema se considera como la potestad reglamentaria ampliada o autónoma.

Pareciera, en efecto, que no se impondría tampoco la necesidad del trámite previo de aprobación
congresional respecto de toda decisión o acuerdo que se entienda incluido en la potestad
reglamentaria ampliada, si se toma en cuenta que el Presidente dispone, en materia de relaciones
exteriores, de una atribución especial, de modo que todo lo que quede en su órbita y no afecte ni el
ámbito legislativo ni la competencia de cualquiera de los otros poderes fundamentales, no la
requeriría. Un problema de la naturaleza del que aquí consideramos ha sido ampliamente analizado en
los Estados Unidos. En Norteamérica, con el sostenimiento de la interpretación relativa a los "poderes
implícitos" -que permiten deducir en el otorgamiento de una facultad la autorización simultánea de los
medios para llegar a cumplirla eficazmente- se ha sostenido la validez de los executive agreements,
que permiten la celebración de lo que aquí ha dado en llamarse "acuerdos simplificados", en cuanto
éstos no requieren la ratificación previa del Congreso.

Las extraordinarias facilidades que los nuevos instrumentos de comunicación que la técnica ha creado,
al permitir los contactos rápidos o más bien instantáneos entre quienes tienen responsabilidades en
uno y otro de los estados (e-mail, fax, internet, videoconferencias, etc.), enfrentadas a la exigencia de
las intervenciones formales previas de las asambleas deliberantes, ha llevado a hacer frecuentes los
llamados "memorandos de entendimiento", a través de los cuales, en la confianza de las posibles
confirmaciones formales posteriores, los estados se anticipan a expresar la buena voluntad recíproca
de instar por la concreción formal de lo que en ellos se testimonia.

168.La expresión "tratado". El cumplimiento de las normas constitucionales en análisis requiere


determinar el alcance de la expresión tratados.

El vocablo tiene en el léxico una significación genérica vulgar de "ajuste o conclusión de un negocio o
materia, después de haberse conferido y hablado sobre ella" y "documento en que consta".

Al emplear aquí el término, el constituyente lo está usando, según resulta evidentemente del contexto,
para referirse al documento que testimonia el acuerdo producido en una negociación internacional, de
modo que fuerza darle el sentido que se le atribuye en tal esfera.

Sin duda, pues, la expresión "tratados" se refiere a aquellos que se convengan en la esfera de las
relaciones políticas con las naciones extranjeras, debido a que no existe precepto específico definitorio
del vocablo en nuestro ordenamiento positivo.

Indiscutiblemente, para la Carta el tratado no tiene la significación vulgar ya recordada, sino que ha de
dársele la que se enuncia en el art. 21 del Código Civil, el cual, en el párrafo de la interpretación de la
ley, precisa que "las palabras técnicas de toda ciencia o arte se tomarán en el sentido que les den los
que profesan la misma ciencia o arte; a menos que aparezca claramente que se han tomado en sentido
diverso".

169.Antecedentes del requisito de aprobación. La actual Constitución, a diferencia de las anteriores, no


contempla ninguna especificación acerca de la naturaleza o contenido de los tratados. La de 1925
mencionaba "los tratados de paz, de alianza, de tregua, de neutralidad, de comercio, concordatos y
otras convenciones" (art. 72, Nº 16). Ese texto había dado origen a diversos problemas como, por
ejemplo, la determinación de cuáles convenciones debían ser objeto de aprobación (véase edición
anterior, tomo III, Nº 392).

Se impone reproducir lo que expresáramos -plenamente vigente al respecto- en la precedente edición


de este Tratado (tomo III, Nº 391, págs. 371 y siguientes), por cuanto da a conocer alguno de los
antecedentes de una cuestión que ha ido experimentando una evolución rica y compleja.
"Diversos sistemas se aplican en la determinación de la clase de convenios internacionales que
requieren aprobación de las Cámaras."

"La tradición francesa es que la necesitan únicamente ciertas clases de tratados expresamente
preceptuados por el constituyente, según enumeración que ha variado en los diversos textos. En el art.
53 de la Constitución de 3 de septiembre de 1958 se lee: ?Los tratados de paz, los tratados de
comercio, los tratados o acuerdos relativos a la organización internacional, los que modifican
disposiciones de naturaleza legislativa, los relativos al estado de las personas, los que importan cesión,
cambio o agregación de territorio, no pueden ser ratificados o aprobados sino en virtud de una ley?."

"En Inglaterra los tratados en general no requieren de la sanción del Parlamento, pero, por excepción,
la necesitan en los siguientes casos:

a) Cuando se celebran sometidos a la expresa condición de ser aprobados por el Parlamento, como los
que se realizaron con Italia en 1947 y con el Japón en 1951."

"b) Los que afectan a los derechos personales de los súbditos británicos, como opinó Sir Robert
Phillimore en 1877 en el caso The Parliament Belge."

"c) Los que importan una alteración de la ley interna, como lo reconoció Lord Acton en 1937. Cuando la
Corona firma un tratado, el Parlamento queda moralmente obligado a aprobar la ley necesaria para
llevarlo a efecto."

"La práctica ha establecido el envío de los tratados al Parlamento 21 días antes de ser colocado el sello
por el soberano." (Sobre la materia O. Hood Phillips, The Constitutional Law, 1957, págs. 219-228 y
E.C.S. Wade, Constitutional Law, 1957, págs. 205 y 217.)

"En Estados Unidos los tratados requieren la aprobación de los dos tercios del Senado, y sabemos las
dificultades graves que han surgido con motivo de este requisito, la más famosa de las cuales es el
rechazo en 1920 del Tratado de Versalles, que puso término a la Primera Guerra Mundial. Mediante
esa exigencia, la tercera parte de uno de los dos cuerpos legislativos -el Senado- puede impedir la
aprobación de los tratados."

"Las importantes y a veces apremiantes obligaciones internacionales de Estados Unidos en estos


últimos cincuenta años han conducido a sus Presidentes a buscar una fórmula destinada a evitar la
intervención del Senado, y es así como muchas de las más trascendentales convenciones celebradas en
estos últimos treinta años han tenido el carácter de ?executive agreements?. Por medio de éstos el
Presidente ha firmado acuerdos internacionales invocando la calidad de Comandante en Jefe de las
Fuerzas Armadas o de cabeza del Poder Ejecutivo y, cuando el objeto de tales acuerdos se comprende
en las materias que son de la competencia legislativa del Congreso, se someten a la aprobación no del
Senado sino que del Parlamento en los términos de una ley que requiere la intervención de ambas
Cámaras."

"En esa forma práctica, aunque dudosamente constitucional, se ha evitado satisfacer el requisito de la
aprobación del Senado, pero se comprende que esta solución es anormal y debe regularizarse. Sin
embargo, en febrero de 1954, una enmienda del senador Bricker destinada a dicho objeto no obtuvo la
mayoría necesaria para imponerse (Edward Corvin, The Constitution? 1958, págs. 107-116; Georges
Burdeau, Traité de Science Politique, tomo VII, Nº 109, Stanley Hofmann, en Revue de Droit Public,
1953, págs. 402 y siguientes)."

"El art. 80 de la Constitución italiana del 27 de diciembre de 1957, expresa: ?Las Cámaras autorizan
mediante leyes la ratificación de los tratados internacionales que son de naturaleza política, que
preven arbitrajes o soluciones judiciales o que importan variación del territorio, cargas para las
finanzas o modificación de las leyes?."

"El inciso 2º del art. 59 de la Constitución Alemana dispone: ?Los tratados que reglan las relaciones
políticas de la Federación o que se relacionan con materias de la competencia de la legislación federal
requieren el acuerdo o el concurso de las Asambleas Legislativas federales competentes, según el caso,
bajo la forma de leyes federales. En cuanto a las convenciones de orden administrativo, las
disposiciones relativas a la administración federal se aplican por analogía??."

"En principio, parece evidente que todo tipo de convenciones debe ser sometido a la aprobación del
Congreso. El constituyente mencionó diversas clases de tratados, y para manifestar su voluntad de que
no quede excluida ninguna especie de ellos, añadió desde 1833 ?u otras convenciones?. Convención
es, por lo de más, sinónimo de tratado, como lo definía don Andrés Bello y lo recordaban los señores
Lastarria (ob. cit., pág. 366) y Huneeus (tomo 2, pág. 146). Cierto es que en el lenguaje internacional
moderno se usa de preferencia el término convención para los acuerdos multilaterales o colectivos de
objetivos especializados, como la de Arbitraje de La Haya de 1907 o la Convención de la Unión Postal
Universal."

"Por otra parte, es evidente que todo acuerdo internacional que incida en una materia que es de ley
según el ordenamiento jurídico interno deba someterse a la aprobación del Parlamento; pero, además,
según la propia enunciación constitucional, están sujetos a aprobación los acuerdos que comprometan
la posición internacional de Chile, aunque no recaigan en asuntos de ley, como por ejemplo, los
tratados de alianza o neutralidad."

"Pero de allí a concluir que toda especie de acuerdo internacional deba ser aprobado por el Congreso
hay mucha diferencia."

"Desde luego, las ?estipulaciones preliminares? quedan decididamente en la órbita de la exclusividad


presidencial, según los términos de la Carta Fundamental."

"Las simples convenciones secundarias o accesorias que tienen por exclusivo objeto dar cumplimiento
a los tratados debidamente ratificados no requerirían tampoco nueva aprobación del Parlamento”

"Si se afirma que todo acuerdo internacional, aun el que recaiga en un aspecto que cabe
indudablemente en su misión de ejecutar y cumplir las normas jurídicas vigentes, debe aprobarlo el
Congreso, convendría resaltar que, en lugar de ser más vasta, sería mucho más estrecha la misión
confiada al Presidente en el orden de las relaciones internacionales y, en este aspecto, redundaría, al
contrario, en el otorgamiento al Congreso de una esfera esencial de la función ejecutiva”

"Consideramos innecesaria la aprobación del Congreso de acuerdos internacionales que importan una
mera ejecución de las leyes y de los tratados en vigor. Si el mecanismo de perfeccionamiento de un
tratado hace intervenir a los mismos organismos colegisladores, en el Congreso su aprobación se
sujeta a los trámites de las leyes, y promulgados tienen valor de ley, su mismo rango exige lógicamente
que no versen exclusivamente sobre reglas secundarias de ejecución" (tomo III, págs. 372 a 375).

Podemos agregar ahora que la Constitución de España de 1978, en su art. 94 establece que "la
prestación del consentimiento del Estado para obligarse por medio de tratados o convenios requerirá
la previa autorización de las Cortes" en los casos que enuncia en su inciso 1º; agregando su inciso 2º:
"El Congreso y el Senado serán inmediatamente informados de la conclusión de los restantes tratados
o convenciones".

170.La Convención de Viena. En la actualidad, aparentemente, el problema de determinar qué especie


de acuerdos requiere aprobación del Congreso debería entenderse inexistente, dados los términos que
emplea la Convención sobre el Derecho de los Tratados, celebrada en Viena (Austria) el 23 de mayo de
1969, aprobada por Chile el 26 de febrero de 1981 y publicada en el Diario Oficial el 22 de junio de
1981, o sea, con posterioridad al comienzo de la vigencia de la Constitución de 1980.

En principio, si en nuestro ordenamiento jurídico debe respetarse determinado concepto de lo que ha


de entenderse como tratado, y la Carta exige que tales documentos tengan que ser aprobados por el
Congreso, la conclusión se impone: toda estipulación que, conforme a la pauta jurídica en vigor,
remitida a la definición internacional, haya de considerarse tratado, para que pueda llegar a ser tal
debe satisfacer previamente el requisito en estudio.
Veamos entonces qué es lo que se estima tratado, según el compromiso internacional obligatorio para
Chile.

Conforme al art. 1º "la presente Convención se aplica a los tratados entre Estados" y de acuerdo con el
art. 2º "para los efectos de la presente Convención se entiende por tratado un acuerdo internacional
celebrado por escrito entre Estados y regido por el Derecho Internacional, ya conste en un instrumento
único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular" (letra a).
En otras palabras, para la Convención de Viena la sustancia o contenido dispositivo del documento o su
proyección como categoría jurídica no tiene repercusión alguna en la determinación de lo que ha de
estimarse "tratado". Basta que importe un acuerdo escrito, suscrito entre Estados y que verse sobre un
asunto regido por el derecho internacional.

Para procurar encontrar lo propio y característico de la significación de lo que es tratado y resolver el


problema de cuál documento tiene tal calidad para los efectos de nuestro ordenamiento institucional,
forzoso es tomar en cuenta que en la Convención de Viena la categoría de tratado se opone
categóricamente a la de "acuerdo internacional"; éste queda fuera de tal Convención: o sea, no todo lo
que pudiera entenderse en lenguaje común como acuerdo internacional es tratado según dicha
Convención, sino aquel que reúne los caracteres por ella fijados.

Pues bien, en el texto suscrito en Viena no se define tampoco categóricamente lo que ha de


considerarse como "acuerdos internacionales", ya que el art. 3º se limita a describir cuáles quedan al
margen de la Convención.

Además, conforme con su art. 5º, la Convención "se aplicará a todo tratado que sea un instrumento
constitutivo de una organización internacional y a todo tratado adoptado en el ámbito de una
organización internacional, sin perjuicio de cualquier norma pertinente de la organización".

La Convención sólo se aplica pues a los tratados, no "a los acuerdos internacionales celebrados entre
Estados y otros sujetos de Derecho Internacional o entre esos otros sujetos de Derecho Internacional,
ni a los acuerdos internacionales no celebrados por escrito" (art. 3º, inc. 1º), ello sin perjuicio del valor
jurídico de tales acuerdos y de las salvedades que se contemplan en el mismo artículo.

La Convención determina las formas y modos en que puede manifestarse el acuerdo de un Estado en
obligarse por un tratado (arts. 11 al 18).

171.Diferenciación que se impone. Consideramos que no procede aplicar exactamente el mismo


régimen jurídico a la determinación de los requisitos que debieron reunirse en los compromisos
internacionales de Chile celebrados antes de la vigencia de la actual Carta en relación a aquellos ya
concluidos o que puedan convenirse con posterioridad a esas circunstancias.

El motivo de esa importante distinción que creemos obligatorio formular proviene de dos causas: la
primera deriva de que, como vamos a estudiar, la normativa constitucional es diferente en la actual Ley
Fundamental de la que consagraba la de 1925, y la segunda se basa en que, con anterioridad a la
promulgación de la Carta ahora en vigencia, no había ratificado Chile la Convención de Viena, que vino
a promulgarse, como ya se dijo, en 1981. Las consecuencias que, a nuestro juicio, provienen de tal
distinción sólo las podremos desarrollar y puntualizar lógicamente una vez que tengamos ya estudiado
el sistema que hoy rige en la materia.

172.Los debates en la Comisión Ortúzar y en el Consejo de Estado. Los términos de la facultad que se
confía al Jefe del Estado en el art. 32, Nº 17 explican que más adelante la Carta, al enunciar, por su
lado, en el art. 50, las atribuciones exclusivas del Congreso, incluya entre ellas la de "aprobar o
desechar los tratados internacionales".

En la sesión 356 de la Comisión Ortúzar, el señor Bertelsen propuso que la aprobación de los tratados
se efectuara exclusivamente por el Senado, siempre que dichos acuerdos no implicaren modificación
de la legislación interna ni versen sobre materias de ley, sin perjuicio de mantener la aprobación del
Congreso para los demás tratados (pág. 2288). En la misma sesión, la señora Bulnes se declaró
partidaria de seguir el criterio que adoptó el D.L. 247, de 1974, el cual distinguía entre los "tratados
marco" y los "tratados de ejecución", requiriéndose la aprobación del Congreso únicamente en
relación a los primeros (misma pág.). El señor Ortúzar dio cuenta de un informe solicitado al profesor
Edmundo Vargas, en el cual éste sostuvo: "La práctica en Chile -como la de la gran mayoría de los
países americanos cuyas Constituciones Políticas contienen normas similares a la nuestra- ha sido que
en determinados acuerdos internacionales se puede prescindir de la aprobación del Congreso. La
nueva Constitución, al igual que todas las Constituciones modernas, podría recoger esa práctica y
manteniendo la norma general de que los tratados, antes de su ratificación, requieren de la aprobación
del Congreso, señala ciertas excepciones. Estas podrían ser: 1) No se requiere de aprobación en los
casos en que el tratado constituya una aplicación o ejecución de un tratado anterior (pues en ese caso
la aprobación habría sido dada con anterioridad); y 2) Tampoco se requiere de dicha aprobación
cuando la materia del tratado esté comprendida dentro de la potestad reglamentaria del Presidente de
la República (esto es, el contenido del tratado no incide en materias propias de ley)" (misma sesión,
pág. 2291). El señor Bertelsen no participó del contenido del segundo punto de la proposición del
profesor Vargas, porque "una cosa es que el Presidente de la República tenga atribuciones para
resolver con autonomía dentro de su potestad reglamentaria y otra, muy distinta, es que, por sí
mismo, pueda comprometer internacionalmente al Estado para regular de cierta forma algún aspecto
del Gobierno o de la Administración, lo cual le parece en extremo inconveniente: (misma sesión y
pág.). Como no se produjera consenso, la materia se trató nuevamente en las sesiones 364 y 365,
ocasiones en las que se acordó que los tratados de ejecución no requerirían aprobación del Congreso.
En el punto, el anteproyecto elaborado por la Comisión Ortúzar disponía: "La aprobación de un tratado
requerirá el acuerdo de la mayoría de ambas Cámaras y su conocimiento corresponderá, en primer
término, al Senado. Si éste lo rechazare, no será considerado por la Cámara de Diputados. Los tratados
de mera ejecución de otros que hayan sido aprobados por el Congreso, y que no importen una
modificación de la legislación interna, no necesitarán de la aprobación de éste" (art. 56, Nº 1, incisos 2º
y 3º).

Se discutió asimismo en la Comisión Ortúzar la posibilidad de que el Presidente dispusiera de la


facultad de llamar a referéndum, con acuerdo del Senado, cuando se tratare de tratados
internacionales que significaran cesión o canje de territorios o que entregaran facultades a órganos
supranacionales (sesiones 365 y 367), resolviéndose que los tratados que pudieren otorgar
atribuciones o competencias a instituciones u organismos de carácter supranacional, debían aprobarse
por la mayoría absoluta de los senadores y diputados en ejercicio y someterse posteriormente a
plebiscito.

En la sesión 80 del Consejo de Estado, el señor Jorge Alessandri se opuso a la idea de que los tratados
tuviesen su origen en el Senado, porque todos los proyectos "deben tener su origen en la Cámara que
determine el Presidente de la República. Considera absurdo consignar, en una Constitución de tipo
presidencial, una restricción a esa facultad del Primer Mandatario [?] el señor Presidente señala que
sobre este aspecto pueden tomarse los acuerdos que se quieran, pero que él no cambiará de opinión
sobre el particular" (pág. 44). El señor Philippi "subraya las dificultades con que en el futuro podrá
tropezarse en la aplicación de una norma como la del inciso tercero (que se refiere a los tratados de
ejecución), toda vez que los límites de su extensión no están definidos en forma precisa, obstáculo
difícil de salvar. Expresa que el Derecho Internacional descansa en cierta agilidad en el cumplimiento
de los tratados y que, de no ser así, todos los tratados regionales de integración habrían sido
imposibles [?]. La idea novedosa -agrega- del inciso consiste en limitar las medidas que adopte el
Presidente de la República en el cumplimiento de un tratado; pero ello resulta relativo porque,
canjeadas las ratificaciones, el tratado adquiere, al menos, fuerza de ley" (págs. 45 y 46). El señor
Carmona agregó "que de lo que se trata es que, si el acuerdo internacional no altera la legislación
interna, no existe el requisito de la aprobación previa del Congreso". El señor Ortúzar sostuvo que "el
Presidente podría concertar acuerdos internacionales sin la intervención del Congreso mientras no
modificara la legislación interna más allá de lo permitido por el propio tratado-marco" (pág. 46). En
cuanto a los plebiscitos, el señor Philippi sostuvo que éstos "pueden provocar problemas derivados de
la lucha política interna y debilitar y demorar la aplicación de convenios", acordándose su supresión
(misma sesión, pág. 47). El Consejo acordó encomendar la materia a una comisión integrada por los
señores Carmona, Humeres, Ortúzar y Philippi, cuya proposición fue aprobada en la sesión 85,
coincidiendo del todo con el texto actualmente en vigor.
173.El alcance del inc. 2º del Nº 1 del art. 50. "Las medidas que el Presidente de la República adopte o
los acuerdos que -con otros Estados u organismos internacionales- celebra para el cumplimiento de un
tratado en vigor no requerirán nueva aprobación del Congreso, a menos que se trate de materias
propias de ley" (art. 50, Nº 1, inc. 2º).

La comprensión de este precepto debe comenzar, a nuestro juicio, teniendo en cuenta que, en
principio, los tratados son documentos de política exterior que importan en su esencia, cualquiera que
sea la sustancia de los compromisos que en él se adquieran, ejercicio de la soberanía nacional, que
conduce a asumir obligaciones que envuelven restricción del poder estatal o la necesidad de
abstenerse de actuar en cualquier forma que se aparte de la letra y de la inspiración del texto. Se
explica por lo dicho que la función del Congreso es, como ya se anotó, aprobar o desechar; ella se basa
en el art. 5º, inc. 1º, en cuanto dispone que el ejercicio de la soberanía se realiza también "por las
autoridades que esta Constitución establece".

La circunstancia de que en nuestra tradición haya prevalecido, en la redacción de los textos


promulgatorios de los tratados, la orden de que se cumplan como "ley de la Rep