OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO

Lecturas Sobre la Exclusi6n Social

Paula Barros
Danae de los Ros
Florencia Torche

EQUIPO TECNICO MULTIDISCIPLINARIO

PARA ARGENTINA, BRASIL, CHILE, PARAGUAY Y URUGUAY

Copyright

Organizacin Internacional del Trabajo 1996

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ISBN 92-2-310297-9
ISSN 1020-3974

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Impreso en Chile

PROLOGO

El concepto de exclusin social ha cobrado vigencia en Europa para designar una

situacin en la que existe un debilitamiento o quiebre de los vnculos que unen al individuo con
la sociedad, en diferentes planos. Este fenmeno se ha venido haciendo presente con mayor
fuerza durante la ltima dcada, pendo que bien se puede caracterizar como una etapa de
relativo crecimiento econmico que no ha sido acompaado de un crecimiento concomitante en
el empleo. El mismo tiempo se ha desencadenado de manera explcita la crisis del estado de
bienestar, lo que ha trado como una de sus consecuencias la generacin de confictos sociales.
Amrica Latina por su parte ha tenido un desarrollo histrico en que significativas
porciones de su poblacin han permanecido marginadas de los beneficios del crecimiento, lo que
dio origen a una fructvera discusin en el campo de las ciencias sociales. As, la teora de la
dependencia, la marginalidad, la satisfaccin de las necesidades bsicas, la pobreza, han estado
subyacentes en la definicin de las polticas pblicas.
En este contexto ha parecido importante introducir en la discusin contempornea el
concepto de exclusin social y su relevancia para la realidad latinoamericana. Los tres trabajos
que se presentan en este documento constituyen esfuerzos analticos para considerar el tema en
diversas dimensiones. La primera dimensin tiene que ver con la ciudadana y los derechos de
los individuos, ya que es evidente que slo teniendo como trasfondo una concepcin de este tipo
la exclusin social puede ser analizada. Una segunda dimensin relaciona la pobreza con la
exclusin social considerndolos como enfoques complementarios, en el cual esta ltima aporta
el anlisis institucional y el simblico cultural al anlisis propiamente econmico. Finalmente,
se considera el concepto en su relacin a la definicin de polticas sociales y las ventajas que
presenta para enfrentar el tema de las desventajas sociales.
Los trabajosfueron presentados en un taller sobre exclusin social realizado en la OIT
en Santiago de Chile durante diciembre de I995.

Gerry Rodgers
Director, ETM Santiago

Santiago, junio de 19%

INDICE
Pgina
EXCLUSION SOCIAL Y CIUDADANIA
Paula Barros
A.

Introduccin
l. Concepto de exclusin
2. Ventajas del concepto

B.

Concepto de ciudadana y realidad Latinoamericana

l . Aproximaciones al concepto
2. Ciudadana segn T. H. Marshall
3. Aplicabilidad del concepto para Amrica Latina. Se trata
slo de una categora formal o es un fenmeno real?

C. Formas de exclusin socia1 de la ciudadana

l . Exclusiones o inclusiones bsicas
2. Exclusiones de acuerdo a cada uno de los elementos de la ciudadana
3. Un fuerte cambio cultural

D.

Conclusiones
l . En relacin al concepto de exclusin social
2. La ciudadana latinoamericana
3. Polticas contra la exclusin ciudadana

Bibliografa

EXCLUSION SOCIAL Y POLITICAS SOCIALES: UNA MIRADA ANALITICA

Danae de los Ros
A.

Introduccin

B.

Hacia un diagnstico de las polticas sociales en Chile

l . Evolucin de las polticas sociales en Chile entre 1924 y 1994
2. La orientacin general de las polticas sociales en Chile
3. Caractenicas de las polticas sociales en Chile

C.

Hacia una aproximacin al concepto de exclusin social

l . Conceptos que han guiado la intervencin social
2. El enfoque de exclusin social
3. Comparacin del enfoque de exclusin social con otros conceptos
4. Ventajas comparativas del concepto

D. Polticas sociales a la luz del enfoque de exclusin social

l. Participacin dentro de la generacin de polticas sociales
2. Conceptuacin de las desventajas
3. Unidades de anlisis

E.

Conclusiones

Bibliografa

EXCLUSION SOCIAL, Y POBREZA: IMPLICANCIAS DE UN NUEVO ENFOQUE

Fiorencia Torche
A.

Introduccin

B.

Exclusin, pobreza y desigualdad. Aspectos analticos

l. Dejinicin de pobreza
2. Principales enfoques de la pobreza
3. Pobreza y dinmicas sociales
4. Desigualdad social

C.

Exclusin social: Una nueva perspectiva

l. Contexto: La problemtica social en los pases desarrollados
2. El concepto de exclusin social
3. Anlisis comparativo de pobreza y exclusin
4. Utilidad del enfoque de exclusin. Es posible su 'exportacin'?

D. La exclusin en un contexto global. Aplicabilidad del enfoque a la realidad chilena

l. Globalizacin y exclusin
2. El contexto Latinoamericano
3. El caso chileno: Dinmicas de crecimiento y pobreza como

posibles fuentes de exclusin

E. Existe en la sociedad chilena un patrn de exclusin?

l.
2.
3.
4.

F.

Hacia la aplicacin del concepto

Multidimensionalidad de la exclusin. Un enfoque sistmico
Mecanismos que subyacen las posibilidades de inclusin en los sistemas sociales
Hacia el fundamento de la exclusin. La dimensin simblica

A modo de conclusin

Bibliografa

EXCLUSION SOCIAL Y CIUDADANIA

A. Introduccin

1. Concepto de exclusin
a) i Qu se entiende por exclusin social?
La exclusin social, a grandes rasgos, se
refiere a un debilitamiento o quiebre de los lazos
(vnculos) que unen al individuo con la sociedad,
aquellos que le hacen pertenecer al sistema
social y tener identidad en relacin a ste. A
partir de esta concepcin se establece una nueva
forma de diferenciacin social entre los que
estn "dentro" (incluidos) y los que estn
"fuera" (excluidos).
Sin embargo, esta definicin puede parecer
un poco abierta an, por lo que falta explicitar
a qu tipo de vnculos nos estamos refiriendo o
de qu naturaleza son los lazos que unen al
individuo con la sociedad.
En un intento de aproximacin a esta
definicin, Xiberras identifica esta ruptura con
tres vnculos: sociales, comunitarios e
individuales. La exclusin, por tanto, sera una
trayectoria de sucesivas y crecientes rupturas en
este sentido (Pinheiro, 1994).
De un modo general, y para efectos de este
anlisis, se entender que los lazos que unen a
las personas con su entorno social son todos
aquellos que les hacen involucrarse en la
dinmica social o colectiva; es decir, que les
implica o conduce a relacionarse con otros
individuos de un modo coordinado y acorde a
los patrones conductuales que son socialmente
aceptados.
As definido el problema, los lazos que unen
al individuo con la sociedad pueden ser
catalogados en tres niveles: los del tipo
funcional: que permiten la integracin del
individuo al funcionamiento del sistema
(mercado de trabajo, instituciones de seguridad
social, legalidad vigente, etc.); los del tipo
social: que incorporan al individuo en gmpos o
redes sociales (familia, grupos primarios,
sindicatos, etc.); y los del tipo cultural: que

permite que los individuos se integren a las

pautas de comportamiento y entendimiento de la
sociedad (participacin en las normas y creencias
socialmente aceptadas).
Bajo esta perspectiva, la exclusin social es
la separacin del individuo de la sociedad, que
trae como consecuencia un aislamiento del
mismo dentro de ella y una no participacin
dentro del entorno social (entendido como la red
articulada de estos distintos niveles de vnculos
sociales). Este aislamiento es visto como
problemtico en la medida que le impide a la
persona -muchas veces- desarrollarse
normalmente dentro del sistema; es decir, le
imposibilita su correcta sobrevivenciamaterial o
su adecuado desenvolvimiento social, de acuerdo
a los patrones considerados normales dentro de
la sociedad.
Lo interesante del concepto -entre otros
elementos que mencionaremos ms adelante- es
que focaliza la atencin en la exclusin como un
proceso (no slo describe la situacin) e intenta
analizar los factores que intervienen en esta
marginacin de los individuos; es decir, busca
descubrir y comprender cmo la sociedad y la
economa marginan a unos e integran a otros de
un modo sistemtico (Rodgers, 1994).
Desde un punto de vista ms sociolgico, la
exclusin social -que se da a travs de una
ruptura de los vnculos sociales- correspondera
a uno de los efectos secundarios del proceso de
rompimiento de los lazos de "solidaridad
orgnica" de Durkheim (Pinheiro, 1994). Emile
Durkheim, en un intento por responder a la
pregunta sobre cmo se mantienen unidas y
cohesionadas las sociedades, plantea dos formas
de solidaridad: la solidaridad llamada orgnica y
la denominada mecnica.
La primera de ellas corresponde a una
solidaridad por similitud -propia de sociedades
arcaicas- donde los individuos de la sociedad
estn poco diferenciados entre si y por lo tanto
su cohesin no se vuelve conflictiva:
"experimentan los mismos sentimientos,
adhieren a los mismos valores, porque

reconocen las mismas cosas sacras" (Aron,

1976, pg. 23).
En las sociedades modernas, fruto de la
divisin del trabajo, el vnculo social se funda
-de acuerdo a Durkheim- en la solidaridad
orgnica, donde la unidad coherente de la
sociedad es fruto o se expresa en la diferencia de
los individuos. Sin embargo, a pesar de esta
divisin, "la sociedad de diferenciacin orgnica
no podra mantenerse si, fuera o por encima del
reino contractual, no existiesen imperativos y
prohibiciones, valores y sacro colectivos, que
vinculan a las personas con el todo social"
(Aron, 1976, pg. 36).
En ambas sociedades, el sustrato que
posibilita su cohesin -ya sea determinada por la
igualdad o por la diferencia- es el de la
conciencia colectiva, que en La divisin del
trabajo social Durkheim define como el conjunto
de creencias y sentimientos comunes al trminos
medio de la sociedad, que forma un sistema
social determinado que tiene vida propia.
Esta conciencia colectiva establece un
conjunto de valores socialmente compartidos a
partir de los cuales se desarrollan las relaciones
sociales y el sistema social en su conjunto. "De
conformidad con la retrica de Durkheirn, la
exclusin amenaza a la sociedad toda con la
prdida de los valores colectivos y con el
rompimiento del tejido social" (Silver, 1994,
pg. 610).
A partir de estos planteamientos
durkhemianos, se entiende la inclusin como
expresin de la integracin social; "en este caso
particular integracin quiere decir solidaridad, o
sea, la capacidad de restablecer un
reconocimiento mutuo por parte de todos los
componentes de la sociedad. Para el Estado
regulador, esto equivaldra a la capacidad de
regir la expresin de una multitud de creencias
y valores" (Xiberras, 1993, citado en Pinheiro,
1994).
b) Acerca de su surgimiento
El concepto de exclusin social se origina en
Europa, principalmente en Francia.
"El
planteamiento de la exclusin se fundaba en ia.

rica tradicin republicana de Francia al describir

la dificultad de establecer la solidaridad entre
individuos y grupos, y de stos con la sociedad
en su conjunto" (Silver, 1994, pg. 609). De
acuerdo a lo que plantea Rodgers (1994), es
esencialmente una respuesta a la preocupacin
frente a los nuevos problemas generados por el
desarrollo: el desempleo prolongado y la nueva
pobreza.
Este mismo autor seala que el concepto lleva
implcito un imperativo moral de realizar
polticas para combatir la exclusin. Ello
muestra un giro interesante con respecto a otras
formas tradicionales latinoamericanas de abordar
el problema: los conceptos de pobreza y
dependencia (sobre todo en comparacin con la
perspectiva liberal).
La diferencia bsica entre exclusin social y
pobreza es que la pobreza refiere a un atributo
de las personas. En la actualidad el concepto de
pobreza es sumamente utilizado sobre todo en el
rea de la planificacin de polticas sociales. Sin
embargo, presenta la tendencia -no siempre
positiva- de ver conceptualmente el problema
como una situacin esttica que atae slo al
grupo afectado. Se tematiza bsicamente en
trminos de que un aumento de ingresos y de los
niveles de calidad de vida, permitir que los
afectados salgan de la categora de pobres.
La exclusin social, en cambio, adquiere una
perspectiva relacional. Los que estn "fuera" no
sufren el problema de un atributo, sino el de una
posicin en una determinada relacin con los
que estn "dentro". Por lo tanto, el cambio que
se requiere es un cambio en la relacin, en el
funcionamiento; lo que involucra tanto a los que
estn excluidos, como a los incluidos tambin.
Por su parte, la teora de la dependencia es
una propuesta terica desarrollada en Amrica
Latina, principalmente en la dcada de los
sesenta, que entiende la realidad en trminos de
la polaridad centro-periferia. El desarrollo del
capitalismo a nivel mundial genera que los
grupos poderosos econmicamente se
transformen en centros de la economa y
marginen a los llamados pases perifricos, los
que sufren crecientemente un deterioro de sus
ewnom'as. producto del empmramiento

constante de los trminos de intercambio. Esta

situacin mundial, se tiende a reproducir al
interior de los mismos pases dependientes.
Bajo esta perspectiva, la dependencia se entiende
como un problema estructural del sistema y, por
lo tanto, su superacin requiere de un
rompimiento con la forma de organizacin y
funcionamiento de la sociedad.
En contraposicin, la exclusin social supera
la visin puramente economicista de las
relaciones sociales, incorporando al anlisis las
dimensiones polticas, sociales y culturales. Por
otra parte, esta perspectiva terica observa el
problema como una patologa del sistema social,
no como su tendencia lgica.' En ello es un
poco ms moderado y ofrece la alternativa de la
accin interventora para cambiar el mal
funcionamiento del sistema. Adems y, de un
modo casi grfico, esta conceptualizacin define
posicin en trminos de estar o no estar en el
sistema: "dentro" o "fuera", en cambio la
dependencia determina posiciones dentro de un
continuo y en relacin a un punto llamado
centro: "cerca" o "lejos".
El giro ms radical se presenta con la
perspectiva liberal, que en trminos de la
estrategia de abordar la situacin, presenta la
tendencia a exigir de los afectados la solucin
del problema (en la medida que es de ellos y no
de todos). Si es que quieren superar la situacin
deben acercarse y ocupar las posibilidades que
les ofrecen. No se cuestionan acerca del rol que
juega la sociedad (a travs de sus instituciones y
sus miembros) en la situacin conflictiva que
viven los excluidos, por lo tanto no involucra a
todos los actores sociales en la activa solucin
del problema. En estos trminos, el problema se
reduce a igualdad de oportunidades, pero no hay
una voluntad de cambio de la relacin en favor
de los excluidos.
c) A quines se re$ere?
La exclusin social, desde un principio, es
vista como el incremento ostensible de los sin
casa, los desempleados, los migrantes, la falta de
acceso a trabajos e ingresos (o su precarizacin),
etc. Pero considerando el concepto en su sentido

ms amplio, la condicin de excluido puede

atribuirse a todo individuo o gnipo que presente
alguna modalidad de exclusin o marginacin de
la dinmica social; sea sta por problemas
econmicos, polticos, sociales o culturales
(multidimensionalidad).
El trmino puede
tambin tomarse en referencia a distintos grupos:
nios, familias uniparentales, minoras tnicas o
religiosas, etc. (Rodgers, 1994).
Esta amplitud del concepto resulta en la
actualidad bastante problemtica. El problema
radica precisamente en que ste, por s mismo,
no permite focalizar a un grupo como excluido
en trminos relevantes, distinguiendo esta forma
de exclusin de aquellas que no tienen vital
importancia para el normal desarrollo del
individuo (determinadas modas, mujeres o
jvenes considerados como grupo genrico,
etc.). Es decir, actualmente el concepto es tan
amplio que incluye a todos Ios individuos en
alguna de sus categoras, impidiendo una
discriminacin que permita establecer
exclusiones relevantes y significativas (que en
cualquier nivel de1 que se trate, tengan su origen
en el funcionamiento de la sociedad y sus
instituciones) en oposicin a exclusiones de
menor importancia social (que puedan ser
entendidas como automarginaciones o simples
diferencias de estilo fruto de opciones
personales).
Debido a la profundidad de este problema, es
uno de los objetvos de este texto el intentar
delimitar el concepto de exclusin social, hasta
llegar a un principio general que -por s mismopermita distinguir entre situaciones relevantes de
exclusin (que requieren de la implementacin
de ciertas polticas para superarse) y situaciones
irrelevantes de ella (que ms bien responden a
opciones de tipo personal y que no exigen de
una asistencia externa para ser superadas).
d) Y en relacin a qu? Los paradigmas
de la integracin
De acuerdo a lo planteado en un comienzo,
para poder definir y entender con precisin el
concepto de exclusin social, es necesario tener
claridad respecto de la naturaleza de los vnculos

que unen al individuo con la sociedad. Ello es

de vital importancia ya que, lo que se entienda
por estar "dentro" de la sociedad, determinar
radicalmente lo que implique estar "fuera" de
ella.
En este sentido, el concepto de exclusin
social est necesariamente referido a la idea de
inclusin social -al tema de la integracin- en la
medida que ambos corresponden a las dos caras
de la misma moneda. Quien est excluido lo
est en relacin a una situacin que se considera
de inclusin. De hecho, la condicin de
excluido es imputada desde el exterior (Pinheiro,
1994); es reconocida desde aquellos que estn
"dentro" .
Por lo tanto, las concepciones de orden social
y fundamentos del vnculo social son centrales
para definir la exclusin y ver sus alcances. A
partir de esta visin, al abordar este problema no
es obviable el estudio de la naturaleza de las
relaciones sociales o los patrones de integracin
de la sociedad en la cual la desintegracin o
exclusin se est desarrollando (Rodgers, 1994);
como tampoco es secundario el asumir alguna
perspectiva desde la cual definir lo que es estar
excluido. Esta supone una idea de lo que es
estar incluido -asentada en los patrones de
integracin estudiados-; es decir, una
determinada concepcin del orden social y los
vnculos que lo constituyen. De acuerdo a estas
primeras concepciones, es que se entender,
estudiar e intentar dar alguna solucin al
problema de la exclusin.
Observando esta necesidad de perspectivas y
reconociendo a la vez la existencia real de ellas
al definir y abordar los problemas de exclusin,
Silver (1994) -desde una posicin sociolgicaidentifica tres paradigmas desde los cuales se ha
tratado la exclusin social en Europa, y a partir
de los cuales, se han desarrollado corrientes
divergentes en torno al tema. Las divergencias
se observan en sus concepciones de lo que
es estar excluido y tambin implica la forma
de accin que se realiza para lograr la
inclusin.
Estos paradigmas son bsicamente tres y
sern brevemente explicados, con el fin de
dilucidar su pertinencia en al abordar el tema en

Amrica Latina y para exponer -ms

explcitamente- la perspectiva desde la cual se
aborda el tema en este texto.
El primer paradigma es el denominado de la
solidaridad (que responde al rgimen
Republicano francs). De acuerdo a este
paradigma, el orden social es fruto de un sistema
compartido de normas y creencias. Corresponde
a la concepcin de la sociedad como una
comunidad moral, donde la pertenencia al grupo
otorga la posibilidad de desenvolverse en l y
crear lazos sociales. De un modo ms bien
simplista, se puede afirmar que esta visin toma
una perspectiva ms cultural al entender lo que
es estar integrado (por su clara referencia a las
normas compartidas como fuentes de
integracin). A partir de esta definicin del
mundo social, la ciudadana, remite a la idea de
comunidad y de igualdad; en otras palabras,
permite definir el grupo al que pertenecen todos
los miembros de la sociedad. As, ms que
tratarse de un grupo de derechos, la categora de
ciudadano refiere a una situacin de pertenencia
a la comunidad que nos funda.
Desde este paradigma, la exclusin social se
entiende como una anomala o defecto de la
sociedad en su conjunto; se trata de estar fuera
de este ncleo moral o consenso valrico. En
este sentido, la exclusin corresponde ms bien
a una patologa social que es necesario superar
(para evitar la desintegracin social total), es
decir, incluye un imperativo moral de
superacin, que debe ser asumido por la
sociedad toda.
En el paradigma de la especializacin -de
ideologa poltica liberal-, la sociedad es
entendida como un conjunto de personas que
actan coordinadamente en funcin de
determinados fines. As, el orden social se
obtiene como el resultado de las relaciones e
intercambios entre individuos, los que se
mueven socialmente de acuerdo a su voluntad y
sus intereses particulares. En esta concepcin de
la sociedad, la ciudadana refiere a un
determinado stock o men de derechos y
deberes, frente a los cuales los individuos optan,
de acuerdo a sus necesidades y preferencias. De
un modo grfico, se podra decir que en este

modelo liberal la ciudadana remite a la lgica

de un supermercado.
Bajo esta perspectiva, la exclusin social es
entendida como un fruto de esta interaccin
social, que responde -en definitiva- a una opcin
de los actores sociales y no a un problema del
sistema social. Las personas que estn excluidas
de la sociedad, lo estn debido al tipo de
intercambio que han establecido de acuerdo a sus
propios intereses y voluntad. Entendido as el
problema, el logro de la inclusin no se
considera como un deber del Estado o de los
actores sociales, sino que dice mayor relacin
con el mercado y las empresas. El Estado debe
desarrollar polticas, pero no existe la exigencia
moral ni la necesidad de buscar a los usuarios de
ellas; si stos las necesitan y quieren, las van a
"tomar".
El paradigma del monopolio corresponde a la
tercera perspectiva identificada por Silver (1994)
y, de acuerdo a sus planteamientos, se asocia
con el rgimen poltico de la Social-democracia
europea. A partir de este ngulo de visin, el
orden social es entendido como un espacio en el
cual un grupo posee el monopolio del poder y,
a partir de esta posicin, define lo que es estar
dentro del sistema y quines son los que estn
dentro de l. Bajo esta perspectiva, es el propio
sistema el que, debido a la competencia de
grupos de poder, determina que siempre un
grupo est "adentro" y otro est "afuera".
La exclusin social, tal como la comprende
este paradigma, es estructural al sistema. Es
decir, no pueden existir normas ni grupos, sin
que necesariamente se establezcan distinciones
entre los que pertenecen y los que no. En este
sentido, no puede haber sistema social, sin un
grupo que est excluido de ste. Desde esta
visin del problema, la ciudadana es una forma
ms de exclusin, en la medida que explicita
quines son los que tiene los derechos y, por lo
tanto, los distingue de aquellos que no los
tienen.
Al observar estas formas de abordar el tema
de la exclusin social, es imposible dejar de
preguntarse acerca de su pertinencia dentro del
contexto social latinoamericano. Tal como lo
explicita Silver (1994), estos paradigmas

responden a distintas perspectivas europeas (y

eventualmente norteamericanas) de abordar el
tema. Los paradigmas antes expuestos son
expresiones tericas respecto de la manera cmo
la sociedad europea -de acuerdo a sus distintas
realidades- se autodefine y comprende. En este
sentido, cobra vital importancia, al intentar dar
un ngulo propio al tema de la exclusin social,
el respondernos acerca de cul es la naturaleza
especfica y propia del orden social
latinoamericano.
Sin perjuicio de lo anterior y respondiendo a
la necesidad de centrarse en el tema especfico
que origina este texto -exclusin social y
ciudadana- en este anlisis se adherir (como ya
se ha hecho) a la perspectiva correspondiente al
paradigma de la solidaridad social. Se hace esta
opcin aparentemente arbitraria, ya que -a mi
juicio- esta perspectiva de integracinexclusin
tiene mayor relacin con la realidad
latinoamericana y responde de mejor modo a los
requerimientos de nuestro tema a tratar.
Mayor relacin con la realidad
latinoamericana, bajo la perspectiva que el tema
de la identidad cultural tiene gran relevancia
dentro de la discusin en relacin a lo que nos
constituye como sociedad (ya sea desde una
posicin integrista o desde una rupturista).
Responde de mejor modo a los requerimientos
de nuestro anlisis, en la medida que reconoce
una necesidad social de reaccin frente al
problema, otorgndole al Estado y los distintos
actores sociales una posicin central en este
sentido.
Elemento que la diferencia
radicalmente de las posturas un tanto estticas o
limitantes, en las que se ponen los otros dos
paradigmas en relacin a la posibilidad de
superar las situaciones de exclusin social.'
2. Ventajas del concepto

Una vez que ya tenemos una primera

definicin del concepto, podemos reflexionar en
torno a las ventajas que ste presenta. Algo ya
hemos dilucidado al respecto. Dentro de la gran
variedad de ventajas en trminos analticos y de
sus repercusiones en el diseo de polticas, el
concepto de exclusin social presenta la gran

virtud de expandir el tradicional enfoque

economicista al tratar temas como pobreza y
marginalidad.
Frente a otros modelos tericos que abordan
los temas de anomalas sociales o situaciones de
marginalidad, una de las cualidades que presenta
el concepto de exclusin social es que otorga la
posibilidad de ampliar la mirada. De un modo
ms explcito, esta concepcin terica rescata
diferentes dimensiones sociales bajo una misma
categora; reuniendo as lo poltico, lo
econmico, lo social y lo cultural, permite dar
cuenta de los fenmenos en toda su complejidad,
dinamismo e interrelacin.
El concepto de exclusin social es un
concepto integral, que incorpora como parte de
su anlisis elementos polticos y culturales en
conjunto con los econmicos y sociales. No se
trata slo de limitar el problema en trminos de
poder o no sobrevivir de acuerdo a ciertos
rangos considerados como mnimos, la pregunta
que hay por responder es acerca del desempeo
de los actores sociales dentro del conjunto del
sistema social y su participacin dentro de ste
como miembros activos.
As, la exclusin remite a temas econmicos
como falta de ingresos, de trabajos bien
remunerados, etc. y tambin a temas de otra
ndole como son la igualdad de derechos, el
acceso a beneficios y seguridad social, el status
igualitario o la consideracin del otro como
poseedor de ciertos derechos, la ciudadana, la
unidad cultural, la unidad de lenguas, etc. En
este sentido, el fenmeno de la exclusin
presenta aspectos espirituales y simblicos, ms
all de los meramente materiales (Silver, 1994).
Esto, como se dijo anteriormente, permite
enriquecer el anlisis y observar este fenmeno
social dentro de toda la diversidad en la cual se
desarrolla. Bajo esta perspectiva -y como
segunda ventaja- el concepto presenta el
beneficio de incorporar una visin de proceso de
los fenmenos de exclusin social. Ello implica
comprenderlos como situaciones que tienen un
origen, un desarrollo y un determinado fin.
Esto trae enormes ventajas en trminos de
profundizar los anlisis (completando la
observacin) y descubrir nuevas formas de

exclusin o separacin del cuerpo social.

Permite tambin descubrir los orgenes de la
exclusin y, por lo tanto, se pueden desarrollar
polticas que la ataquen en su raz y no slo en
sus frutos.
Entrega adems la posibilidad de ver las
interacciones o relaciones que generan exclusin,
de tal forma de entender en toda su dimensin el
problema y posibilitar que las polticas que se
desarrollen para combatirlo sean efectivas y
eficientes en sus objetivos.
A partir de esta breve introduccin al tema de
la exclusin social, en este texto se pretenden
abordar sus implicancias en relacin al tema de
la ciudadana. La ciudadana, en todas sus
variantes de definicin, posee como principio
bsico el de la igualdad de los individuos en
tanto miembros de la sociedad. La exclusin,
tal como se ha explicado hasta el momento,
consiste bsicamente en un rompimiento de este
principio, en tanto un grupo de individuos (por
diversos motivos) quedan fuera del cuerpo social
y su funcionamiento. La exclusin social es
-por lo tanto- un concepto opuesto al de
ciudadana y ambos tenderan al conflicto.
A grandes rasgos, este es el tema principal
que se pretende desarrollar y analizar en este
documento. En la siguiente seccin se realizar
una breve exposicin de las diferentes
conceptualizaciones de ciudadana y se
explicarn en mayor detalle los supuestos y
dimensiones del concepto de ciudadana segn
Marshall. Este fue el concepto que se escogi
como marco conceptual de este anlisis,
bsicamente debido a la forma explcita en que
incorpora el principio de la igualdad y debido a
que se sita en oposicin al tema de la divisin
de clases, tal como ahora se intenta con el tema
de exclusin social.
Luego, en esta misma seccin se abordar la
discusin acerca de la aplicabilidad del concepto
de ciudadana para Chile o Amrica Latina. Se
trata slo de una categora formal o es real?
Para dar respuesta a esta pregunta se analizar
brevemente la situacin en la que se encuentran
actualmente el Estado, el sistema judicial, la
democracia y el Estado de Bienestar dentro del
continente; ya que corresponden a las

instituciones bsicas para la obtencin y

resguardo (en forma igualitaria) de los derechos
ciudadanos.
En la tercera parte se expondrn, de un modo
general, las relaciones entre exclusin social y
ciudadana. Por un lado se explicarn ciertas
formas bsicas de inclusin/exclusin,
centrndonos en el impacto que provoca sobre el
status de ciudadano el no pertenecer a la cultura
escrita -lgica a la cual pertenece la legalidad
positiva- y el adherir a otras normas o categoras
ms tradicionales, ajenas al mundo civil.
Por otra parte, nos detendremos a dilucidar
las distintas formas de exclusin de cada uno de
los tres componentes del concepto de ciudadana
desarrollado por Marshall. Finalmente, en esta
seccin se analizar tambin el importante
cambio cultural que implica ser ciudadano, en
oposicin a la categora de beneficiario.
En la seccin D correspondiente a las
conclusiones, se desarrollarn algunas ideas en
torno a las secciones B y C del documento; es
decir, en relacin al concepto de ciudadana y su
aplicabilidad en Amrica Latina y en relacin a
las principales formas de exclusin que se
desarrollan a partir de la condicin de ciudadano
dentro del continente. Sobre este ltimo
aspecto, se presentarn ciertas propuestas con
perspectivas a posibles polticas sociales que
intenten superar el problema.
Por ltimo, en esta seccin D tambin se
incluye una propuesta de conceptualizacin de la
exclusin social, a partir de un principio general
-relacionado con el tema de la ciudadana- que
permite concretizar ms el concepto y posibilita
una mayor focalizacin del problema hacia
situaciones realmente relevantes.

B. Concepto de ciudadana y realidad

latinoamericana
1 . Aproximaciones al concepto

Para poder analizar la idea de exclusin

social en relacin a la ciudadana, parece
imprescindible, como primera tarea, determinar
cul es el concepto especfico de ciudadana bajo
el cual se va a desarrollar el anlisis.

De acuerdo a lo que plantea Alejandro

(1993), existen diferentes formas de definir el
tema de la ciudadana y de entender al sujeto
ciudadano, entre los que se distinguen
bsicamente seis modelos o corrientes. La
primera de ellas es una definicin de la
ciudadana como una construccin legal, que
adquiere dimensiones de universalidad; esta
concepcin entiende la ciudadana como una
estructura legal que regula las relaciones entre
personas que son -antes que nada- individuos.
As, la ciudadana otorga una igualdad en
trminos abstractos, que hace posible la
universalidad; a travs de la ley, se crea una
comunidad legal con lazos que se sustentan en
esa legalidad.
Una segunda definicin, de acuerdo al autor,
es la visin de Rawls; este modelo de ciudadana
la define -bsicamente- desde una perspectiva de
neutralidad. Rawls sugiere ver la ciudadana
como la categora de miembro permanente de
una "sociedad bien ordenada" y como un
esfuerzo por construir consenso sobre una
concepcin de la justicia en tanto equidad, en el
contexto de una sociedad democrtica. Dentro de
esta perspectiva, el concepto de justicia es
poltico, pero no filosfico, es decir, es neutral
desde el punto de vista doctrinario. Rawls
supone consenso en la vida pblica, ya que la
justicia la entiende slo la combinacin de
ciertos principios independientes: libertad e
igualdad (Touraine, 1995) y porque las
convicciones y la subjetividad las deja relegadas
a la vida privada (que es la esfera de la
diferencia).
Otra perspectiva es la que entiende la
ciudadana como una comunidad pblica y como
participacin. De acuerdo a los planteamientos
de Alejandro (1993), esta definicin se refiere
bsicamente a la tradicin occidental en relacin
al tema. Dentro de esta perspectiva existen dos
visiones centrales que el autor expone a partir de
los planteamientos de dos autores: Barber y
Walzer. Barber entiende la ciudadana como el
resultado final de un proceso de participacin
dentro de una comunidad. As entendida, la
ciudadana es un componente bsico de una
democracia fuerte, ya que cuando la masa decide

se transforman en ciudadanos y crean una

comunidad.
Por lo tanto, comunidad y
participacin son dos elementos centrales del ser
social ciudadano dentro de una democracia
fuerte.
Walzer, por su parte, asume una comunidad
de valores compartidos en la cual ciudadanos
comparten una cultura y son determinados a
seguir compartindola. As, la ciudadana
implica una "conciencia colectiva" (al estilo
durkhemiano) y se forma dentro de comunidades
de carcter estable histricamente, donde la
asociacin de hombres y mujeres se conserva a
partir de un compromiso y sentido especial que
otorgan a su vida en comn.
La cuarta acepcin de ciudadana es la que
corresponde a Marshall y que la entiende y
analiza a partir de una superacin de los
conflictos de clase. Apoyado en una definicin
muy primaria de ciudadana, "un status otorgado
a quienes son completamente miembros de la
sociedad", Marshall realiza su anlisis acerca del
impacto que ella tiene sobre la desigualdad. Es
as como concluye que la ciudadana, que es un
resultado final de decisiones legislativas, ha
implicado un mejoramiento de los conflictos y
diferencias de clase y asegura que -a pesar de
los dificultoso que ha sido- el camino que traza
conduce hacia la igualdad social y poltica.
El quinto modelo de ciudadana, la
aproximacin productiva, es la que la entiende
en tanto autosuficiencia.
De acuerdo a
Alejandro (1993), bajo esta perspectiva la
ciudadan'a es un campo de demandas
compitiendo y los ciudadanos corresponden a
aquellos miembros de la comunidad que se
autosustentan. Dentro de este modelo existen
dos paradigmas para observar la ciudadan'a.
Desde el punto de vista autoritario, se asume
que el ciudadano no debe ser slo un portador
de derechos, sino que debe ser un miembro
"productivo" para la sociedad. Por ello, el
Estado debe obligar a sus miembros a trabajar,
con lo que se cumple el criterio fundamental de
ciudadana. Se considera que en la actualidad el
trabajo es una obligacin para los ciudadanos, es
necesario en la formacin del ciudadano y es
parte de la conducta cvica. Desde el ngulo

liberal de este mismo modelo, la ciudadana

tiene tres dimensiones: el ciudadano como un
autosustentado, como un buen vecino y como un
participante poltico.
El elemento de
autosustentacin permite el surgimiento y se
considera que el hombre realiza realmente su
ciudadana a travs del trabajo. La idea central
es que el ciudadano sea un recipiente productivo
de derechos.
Finalmente, Alejandro (1993) expone la
perspectiva hermenutica de entender la
ciudadana. En este modelo se realiza un
anlisis -a partir del lenguaje- en el que se
interpretan los significados antiguos y actuales
en relacin al tema; la ciudadana aparece
entonces como una fusin del presente y del
pasado que implica una pluralidad de
significados. Es un espacio de memoria y como
tal requiere de signos, smbolos, mitos ritos e
instancias de olvido para desarrollarse.
De entre las diversas formas antes expuestas
de tratar el tema de la ciudadana, se escogi
-para efectos de este anlisis- la visin de
Marshall respecto de ella. Esta eleccin se
sustenta en la idea que el origen de esta
concepcin de ciudadana -a partir de la
oposicin entre su principio de igualdad y el de
diferencia de la estructura de clases- tiene
estrecha relacin con el tema aqu tratado:
inclusin (pertenencia a un cuerpo social) y
exclusin (estar fuera de dicho cuerpo).
La ciudadana, en tanto se basa en un
principio de igualdad -que sita al ciudadano en
una categora de miembro igual dentro del
sistema social- tiene enorme potencialidad para
la inclusin de las personas a la sociedad.
Bsicamente, porque esta incorporacin adquiere
la calidad de derecho y, por lo tanto, es exigible
y debe ser resguardado por la institucionalidad
vigente.
La exclusin social, por su parte, presenta
ciertas similitudes con las situaciones de
desigualdad o diferencia originadas en la
estructura de clase, en tanto afectan el status de
miembro del sistema social, que se sustenta en la
idea de ser un igual.
Bajo esta perspectiva, durante el transcurso
del anlisis se entender la ciudadana como una

fuente de inclusin al sistema social (basado en

el principio de igualdad), que permite superar
las situaciones de exclusin de ste (que se
sustentan en situaciones que atentan contra ella
acentuando la diferencia dentro del sistema
social).
2 . Ciudadana segn Marshall
Para utilizar correctamente esta perspectiva,
es preciso definirla y explicarla en mayor
detalle. Como primer elemento, es importante
recalcar que el principio bsico que hay tras el
concepto de ciudadano, es el principio de la
igualdad. La condicin de ciudadano establece
la igualdad de los miembros de una nacin
La ciudadan'a hace
(Bottomore, 1992).
referencia a la igualdad, en trminos de derechos
y deberes, de aquellos que comparten dicha
categora; es decir, la ciudadana corresponde a
un status que involucra el acceso a variados
derechos y poderes (Lipset en Marshall, 1965).
Es debido a este principio de la igualdad
-como se sugiri con anterioridad- que el tema
de la ciudadan'a es tan atingente al de la
exclusin social, como en otra poca lo fue al
tema de la divisin de clases; en la medida que
ambos involucran un elemento opuesto a tal
principio y frente al cual la ciudadan'a se
presenta como una alternativa con fuerte
potencial para la superacin del problema.
Esta igualdad, de acuerdo al planteamiento de
Marshall, hace referencia a la participacin
igualitaria de los individuos en tres niveles de
derechos o -en otras palabras- la participacin de
tres componentes distintos del status de
ciudadano: los derechos civiles, los derechos
polticos y los derechos sociales.
Los derechos civiles son todos aquellos que
se requieren para asegurar la libertad individual
de las personas: libertad de la persona, libertad
de palabra, libertad de credo, derecho a
propiedad y derecho a justicia o igualdad ante la
ley. Este ltimo derecho es de especial
relevancia dentro de la constitucin de la
ciudadana, en la medida que reconoce a los
miembros de la sociedad el tener derechos.
Bsicamente se refiere el derecho igualitario a

tener derechos y hacerlos valer. Este derecho

elemental adquiere suma importancia, porque
abre todas las puertas para la incorporacin de
las otras dimensiones al status de ciudadano. El
acceso a la justicia involucra la posibilidad de
hacer efectivos todos los otros derechos
ciudadanos (Bottomore, 1992).
Este conjunto de derechos civiles, de acuerdo
a los planteamientos de Marshall, se consolida
en Europa principalmente durante el siglo XVIII
y supone, para su aplicacin amplia y slida, de
la existencia de un sistema judicial (cortes de
justicia) consolidado, que funcione de acuerdo a
una ley escrita y universal, que sea aplicable a
los miembros de una determinada ~ociedad.~
Los derechos polticos son aquellos derechos
que se relacionan con la participacin en la toma
de decisiones y en el ejercicio del poder poltico
dentro de un Estado. Esta participacin puede
implicar el ser miembro de alguna institucin
-con una envestidura con autoridad poltica- o
simplemente el ser elector de los miembros de
tal institucin. As, involucra derechos como el
derecho a voto, a participar del gobierno local o
parlamentario, etc.
Los derechos polticos tienen su mxima
expresin de consolidacin en la democracia
como forma de gobierno de los Estados y como
filosofa de participacin poltica. Ello es as
porque, en primer lugar, para ser ejercido este
conjunto de derechos requieren de la existencia
de un parlamento y un cuerpo representativo; y
en segundo lugar y articulado con lo anterior,
slo el sistema democrtico admite la igualdad
de los ciudadanos en cuanto a su derecho de
influir en las decisiones de una nacin, a partir
del reconocimiento del principio de soberana
popular de la misma.
Estos derechos son estatuidos en Europa
durante el siglo XIX (aunque llegan a la plenitud
de su desarrollo e implementacin en el siglo
XX) .
El tercer elemento de la condicin de
ciudadano, lo constituyen los derechos sociales.
Ellos incluyen el rango total de derechos que va
desde un mdico bienestar material, hasta el
derecho a participar por completo de la herencia
social y a vivir la vida de un civilizado, de

acuerdo a los estndares prevalecientes en cada

sociedad. Como forma de acotarlo ms, se
puede definir como el acceso a beneficios
sociales (herencia social) tales como: educacin,
seguridad y bienestar (Marshall, 1992).
Este conjunto de derechos presenta su grado
mximo de consolidacin en el Estado de
Bienestar y las instituciones que ms
estrechamente se ligan con l son el sistema
educacional y los servicios sociales. Su origen
y mayor despliegue se da en el presente siglo.
3. Aplicabilidad del concepto para
Amrica Latina Se trata slo de una
categora f o d o es un fenmeno
real?

Una de las dudas ms importantes que surge

al revisar la conceptualizacin de ciudadano
desarrollada por Marshall, es la incgnita
respecto de si esta categora es aplicable a la
situacin de Latinoamrica o ms bien
corresponde a una institucin fornea que aqu
no tiene cabida ni sentido.
Esta consideracin es de radical importancia,
ya que -a la luz de los objetivos de nuestro
anlisis- es importante saber si es que la
ciudadana es una categora a la cual los
miembros de la sociedad latinoamericanapueden
acceder; o bien, si se trata simplemente de una
categora formal europea sin una base emprica
o real que la haga sustentable dentro de los
pases de Amrica Latina.
En el marco de la exclusin social esto
adquiere enormes alcances, en la medida de que
si no existe realmente esta categora, puede
ocurrir la eventualidad que todos seamos
excluidos en relacin a ella. Es decir, puede
que el concepto no presente discriminacin
alguna, bajo la consideracin que todos los
miembros de la sociedad no la comparten y no
la pueden alcanzar como una realidad. De ser
as, el concepto de exclusin social se relativiza
totalmente, en trminos de su aplicabilidad
dentro del contexto del continente.
Para responder a esta incgnita realizaremos
una breve revisin de las condiciones en las que
se encuentran las instituciones que actan como

soporte y garante de los derechos que Marshall

identifica como constituyentes de la condicin de
ciudadano y sobre los cuales se aplica el
principio de igualdad.
Bajo el supuesto que las condiciones mnimas
para que se despliegue el status de ciudadano, al
menos en trminos formales, constituye la
existencia fuerte y consolidada de las
instituciones que permitieron su desarrollo en
Europa, analizaremos las condiciones en que el
sistema judicial, la democracia y el Estado de
Bienestar estn en Latinoamrica, a la luz del
cumplimiento de sus propias condiciones
conceptuales mnimas.
Sin embargo, en Amrica Latina slo pueden
existir sistemas judiciales fuertes y autnomos,
democracias realmente slidas y Estados de
Bienestar propiamente tales, si es que se da
-como primera condicin- la existencia de
Estados consolidados en los pases de la regin.
Por lo tanto, debido a la importancia de su
impacto en el desarrollo de las instituciones
antes nombradas, se comenzar por establecer la
situacin en la que se encuentran los Estados del
continente, en trminos de su consolidacin
como tales, bajo el mismo criterio que se
analizarn las otras instituciones, es decir, al
menos el cumplimiento bsico de sus
condiciones formales mnimas.
a) Existen Estados en Amrica Latina ?
Los derechos civiles, polticos y sociales
corresponden, segn la definicin antes
presentada, a las distintas dimensiones que
finalmente conforman la condicin de ciudadano.
Para que ellos se consolidaran, fue necesaria la
constitucin y desarrollo de Estados en E ~ r o p a ; ~
slo a partir de la existencia de un Estado es que
puede plantearse la idea de la ciudadana y
desplegase la condicin de ciudadano.
Un Estado requiere de ciertas condiciones
elementales para ser considerado como tal. En
torno a cuntas y cules son, no existe un
consenso. A partir de aquellos elementos que
tradicionalmente se han considerado como
bsicos para la existencia de un Estado5y de una
serie de elementos que Migdal (1988) propone

con el fin de determinar la fortaleza o debilidad

de los mismos6 se realiz una seleccin de lo
que se considerar entre las condiciones mnimas
para la existencia de un Estado.
En definitiva, afirmaremos que existe un
Estado fuerte y consolidado cuando:
- se basa en la existencia de una nacin,'
- posee el monopolio de la violencia,
- detenta soberana sobre un territorio
delimitado,
- tiene la capacidad para extraer recursos,
- y la capacidad de apropiarse y usar estos
recursos de acuerdo a sus metas.
Si observamos detenidamente cada uno de los
componentes bsicos del concepto de Estado y lo
comparamos con la realidad de los Estados
latinoamericanos, nos puede sorprender la
precariedad de alcances que tiene su aplicacin
dentro de los pases del continente.
La esencia de una nacin implica la existencia
de un grupo humano estrechamente vinculado
entre si por lazos de sangre, origen, raza y,
tambin, por vnculos de un carcter simblico
como la religin, la lengua y la historia
(Dougnac y Williarns, 1989).
Si consideramos como ejemplo el caso
boliviano o peruano, donde cerca de un 10% de
la poblacin habla lenguas distintas al espaol
(que es el idioma oficial de estos pases) y no
entienden nada de este idioma; hablar de la
existencia de una nacin parece una pretensin
un tanto difcil de sostener (ver cuadro 2).
Pases como Guatemala, o la misma Bolivia,
donde la diversidad de culturas alcanza
importantes niveles -si se considera la cantidad
de personas pertenecientes a diferentes razas
indgenas- tambin constituyen ejemplos que
cuestionan la existencia de una unidad nacional
(ver cuadro 1); y como los nombrados, se
pueden encontrar muchos ejemplos
cuestionadores del carcter nacional para la
mayora de los pases de la regin.
Con respecto al segundo requisito de
constitucin de un Estado, es decir, el
monopolio del uso de la fuerza fsica o la
violencia -que tradicionalmente se manifiesta en
la presencia de un solo ejrcito formal en el
pas-, ste tambin es cuestionable dentro del

Cuadro 1

POBLACION INDIGENA EN
AMERICA LATINA

Pas

t Bolivia

1 Ao I1
1988 1
1985
1981
1988
1990
1990
1981
1981
1982

Colombia
Guatemala
Honduras
Mxico
Panam
Paraguay
Per
Venezuela

Indgenas
-

2641700d
237 759
2 536 443
48 789al
5 282 347d
194 269
38 703
3 626 944a/
140 562

1 Porcentaie 1

51.3
0.8
41.8
1.3
7.4
8.3
1.2
24.8
0.9

Fuente: CELADE (1992).

al Poblacin de 5 aos y ms.
Cuadro 2

POBLACION DE 5 AOS Y MAS, SEGUN

LENGUAHABLADA
@orcenrajes)

Pas

1 Bolivia

I Per

Panam
Mxico
Honduras

1
1
I

1988
1981
1980
1980
1988

11

Slo
espaol
44

72.9
95
89.6
98.6

1
1

Slo
otro a/
10.3
9.7
4.9bI
2.1
1.4b/

11
1

Espaol
y otro
45.6
17.2
...
6.5

11

...

Fuente: CELADE (1992).

a/ Incluye personas que hablan una o ms lenguas
indgenas.
b/ Las cifras no distinguen aquel grupo de poblacin
que habla espaol y lengua indgena.

contexto de los pases del continente. A pesar

del enorme avance que han presentado nuestros
pases en torno al tema, la existencia de
guerrillas organizadas y al margen de la
legalidad sigue siendo un problema nada
despreciable dentro de la regin. Si bien en la
ltima dcada muchos grupos guerrilleros de
origen meramente poltico, han depuesto las
armas (Sendero Luminoso y Tupac Amani en
Per, M-19 en Colombia, etc.); an no se puede

afirmar que el continente est totalmente libre de

este problema (sobre todo en relacin a
movimientos indigenistas). Y, por otra parte, en
los ltimos aos la regin ha visto incrementar
rpidamente la cantidad de grupos armados
ligados con el narcotrfico, que funcionan de
forma paralela al ejrcito legal de los Estados,
con una capacidad militar y una efectividad de
accin que muchas veces es abrumadora.
Constantes ejemplos de esta situacin se
viven en Colombia, donde la guerrilla ligada al
narcotrfico realiza tambin importantes acciones
polticas. Una de las ms impactantes fue el
asesinato -en pleno tiempo de campaa- del
candidato presidencial que probablemente
ganara las elecciones de 1989, Carlos Galn; y
tambin la reciente muerte a Alvaro Gmez,
candidato a la presidencia por cuatro veces en el
mismo pas.
Si pensamos, por otra parte, en el requisito
de tener soberana efectiva dentro de un
territorio, podemos constatar cmo ella se
pone crecientemente en duda debido al proceso
de
internacionalizacin
o globalizacin
mundial.
Segn Giddens (1990), la modernidad es
globalizante ya que sus procesos sociales tpicos
se dan por tendencia en forma universal; los
cambios se van transmitiendo por todas las
localidades y se genera as un fuerte e
importante interconexin mundial. De esta
forma, lo que sucede en cualquier parte afecta
-cada vez ms- a gente de muy lejos y viceversa;
en otras palabras, los cambios en las localidades
generan impactos mundiales (muro de Berln,
crisis en la bolsa de Japn, pruebas nucleares en
Muroroa, crisis econmica en Mxico, etc.).
Los pases latinoamericanos no se encuentran
marginados de esta realidad m ~ n d i a l . ~Este
proceso globalizador, sumado al hecho que no
detentan gran poder econmico o militar en
relacin a los pases del resto del mundo,
provoca que tengan que soportar fuertes
intromisiones y presiones desde el exterior en
relacin al desarrollo de sus polticas, al
funcionamiento de su sistema econmico y al
cuidado o deterioro de su medio ambiente.
Hablar de soberana cuando gran parte de las

decisiones que involucran el futuro de un pais no

dependen ni siquiera de sus gobernantes, sino
que de la dinmica del mercado internacional o
de las decisiones polticas de las grandes
potencias, parece una fantasa en la actualidad.
El quinto requisito que debe cumplir una
sociedad organizada para ser considerada como
un Estado fuerte, lo constituye su capacidad para
extraer recursos, lo que se realiza principalmente
a travs de polticas tributarias (mecanismos
formales y estables de recaudacin de impuestos)
y tambin a travs de la extraccin directa de los
recursos naturales del territorio (bsicamente
materias primas).
Esta condicin tambin es susceptible de ser
cuestionada como un elemento logrado
completamente dentro de todos los pases de la
regin. Un ejemplo claro al respecto lo
constituye la importante presencia del
narcotrfico en varios lugares del continente.
En pases como Colombia o Bolivia, la
produccin de drogas y su comercializacin
constituye una fuente de trabajo e ingresos
importante de la zona; movilizando grandes
cantidades de dinero dentro y fuera de los
pases. Sin embargo, debido a que toda esta
organizacin se mantiene al margen de la
legalidad, es imposible recaudar los impuestos
correspondientes a los grandes volmenes de
transacciones y ganancias que involucra.
Esto nos deja en evidencia que los Estados
-en muchas circunstancias- son incapaces de
extraer efectivamente los recursos provenientes
de los impuestos, perdiendo los que le
corresponde de un gran porcentaje del PGB real
de su pas.
En otros casos el problema de extraccin no
se debe a la ilegalidad de las fuentes de ingresos,
sino a distintas formas de evasin que realizan
tanto particulares como empresas y tambin a
problemas en el correcto funcionamiento del
sistema fiscal de recaudacin.
El sexto requisito est muy ligado con el
anterior y se refiere a la capacidad efectiva de
los Estados para apropiarse de los recursos -una
vez que han sido extrados- y usarlos para
conseguir el logro de sus metas y objetivos; es
decir, utilizarlos para el funcionamiento del

aparato estatal y la implementacin de sus

polticas.
El principal obstculo para la consolidacin
de esta condicin, lo constituye la corrupcin de
los funcionarios del aparato estatal. Ella
imposibilita la apropiacin efectiva de todos los
recursos extrados y, por lo tanto, limita las
posibilidades de accin de1 Estado. Desde la
"inofensiva" paga a funcionarios pblicos por
ciertos trmites, hasta los escndalos en los que
se han visto involucrados los presidentes de
Brasil (Color de Mello) y de Per (Alan Garca);
la corrupcin actual en Latinoamrica atraviesa
distintos sectores y niveles del aparato estatal.
Ello hace pensar que la apropiacin efectiva de
la totalidad de los recursos del Estado,
constituye realmente un problema de gran
envergadura en la regin; bajo esta perspectiva,
considerar Estados funcionando consolidadamente tambin resulta algo difcil.
En definitiva, luego de analizar cada uno de
los requisitos bsicos antes sealados, es posible
dilucidar que para la realidad actual
latinoamericana resulta muy dudoso hablar de la
existencia y funcionamiento de Estados en
trminos estrictos. Cual ms cul menos, en
todos los pases por lo menos alguno de los
requisitos antes mencionados no se cumple a
cabalidad.
Sin embargo, sera muy aventurado afirmar
la tesis que no existe Estado en Latinoamrica.
Parece ms prudente y apegado a nuestra
historia plantear que la etapa de constitucin del
Estado, an no ha llegado a su fin. Unos ms
cerca, otros ms lejos de la meta, la
conformacin de un Estado consolidado y fuerte
-tal como lo ha visto el continente europeo- an
es un proyecto ms que una realidad en el
contexto de nuestros pases.
Responder a la pregunta acerca de la
factibilidad de lograr tal objetivo, es una
discusin que considero no pertinente de abordar
aqu.
Si entendemos la conformacin de un Estado
fuerte como una meta an no lograda dentro del
continente, la condicin de ciudadanos adquiere
cierta relatividad considerando que ella supone
la existencia consolidada de ciertos derechos

elementales que slo pueden desarrollarse en

el contexto de una institucionalidad estatal
slida.
Bajo esta perspectiva, la ciudadana se
presenta como un status que los miembros de la
sociedad latinoamericana desean detentar y
esperan lograr afianzar en un futuro prximo.
El fortalecimiento del ciudadano, en estos
trminos, tambin se muestra ms como un
proyecto que como una realidad dentro de la
regin.
Para profundizar este anlisis y evaluar la
asertividad de esta afirmacin, es interesante
detenerse a observar -al menos brevemente- la
situacin actual que atraviesan en Latinoamrica
las instituciones especficas sobre las cuales
descansan cada uno de estos derechos
elementales de la ciudadana: sistema judicial,
democracia y Estado de Bienestar.
b) Sistema judicial efectivo ?
Para estudiar la existencia de un sistema
judicial slido en los pases del continente, es
preciso comparar su situacin con los
requerimientos formales mnimos de ste. Entre
los requerimientos esenciales de este sistema
estn la existencia de una ley escrita racional
(que se aplique con categoras de universalidad
dentro del territorio); la constitucin de cortes
de justicia profesionales y estables, donde se
resuelvan los casos o problemas legales; y la
autonoma de este sistema respecto de otros
poderes del Estado.
Actualmente en Amrica Latina, todos los
pases poseen una Constitucin que establece los
mbitos de competencia del sistema judicial y su
autonoma (de funcionamiento e influencia) en
relacin a otros poderes del Estado; y tambin
tienen un conjunto de cuerpos legales escritos, a
partir de los cuales se administra la justicia. Por
otra parte, unos ms otros menos, todos los
pases poseen una cierta estructura institucional
legal constituida por cortes, juzgados y otras
entidades de administracin judicial.
En definitiva, en trminos estrictamente
formales, los pases latinoamericanos s cuentan
con un sistema judicial autnomo de carcter

racional y universal, que posee las estructuras

bsicas necesarias para su funcionamiento.
Por lo tanto, en un principio, podra
afirmarse que los derechos civiles de los
potenciales ciudadanos latinoamericanos no
corren el peligro de diluirse, sin llegar a
concretizarse, debido a la falta de la institucin
que los asegure y resguarde.
Sin embargo, la existencia formal de las
instituciones no asegura su real y correcto
funcionamiento. Sin pretender ahondar ms en
el tema'' -por ahora- es interesante plantear que
los problemas que afectan a la conformacin de
los Estados Latinoamericanos, muchas veces se
articulan con el funcionamiento del sistema
judicial de los pases, limitando sus capacidades
de accin en los trminos correctos en que sta
debiera realizarse.
Problemas como la corrupcin, el
analfabetismo de ciertos pueblos indgenas, la
falta de recursos, entre otros, impactan de tal
forma el funcionamiento completo de los pases,
que las cortes de justicia no logran mantenerse
al margen de ellos, poniendo en juego su
honestidad, su universalidad en la aplicacin de
las leyes y otorgamiento de derechos y -por lo
tanto- relativizando la propia aplicacin de la
justicia.
En otras palabras, aunque en trminos
formales si exista un sistema judicial, en la
realidad su funcionamiento puede distar mucho
de las categoras que se consideran como
correctas para que ste sea un sistema fuerte y
eficiente en el resguardo de los derechos civiles
de todos los miembros de la sociedad por igual.
c) Real democracia?
Las instituciones especficas que aseguran el
cumplimiento y ejercicio de los derechos
polticos, de acuerdo a Marshall, son el
Sin
parlamento y los gobiernos locales.
embargo, en la actualidad -al menos hasta donde
se tiene conocimiento- no existe otro sistema
poltico realmente compatible con la
participacin ciudadana que la democracia. Por
ello parece ms acertado delegar en ella el
resguardo de los derechos polticos, en tanto

posibilita el acceso a la toma de decisiones (a

partir de su normatividad) y reconoce la
soberana igualitaria de todos los miembros del
cuerpo social a travs del voto.
La democracia es quiz la institucin ms
dificil de abordar a la luz de nuestros objetivos;
es decir, en relacin a cmo su evolucin y
estado actual impactan sobre la constitucin de
los ciudadanos (en tanto pueden ejercer sus
derechos polticos). Ello es tan complejo ya que
nos enfrentamos a la paradoja que en la
actualidad -dada la envergadura y complejidad
de los Estados- slo es posible que los miembros
de la sociedad hagan valer sus derechos polticos
de participacin, en la medida que deleguen
sobre un grupo (a travs de las elecciones) la
responsabilidad y el poder de tomar decisiones.
Es decir, slo la democracia -a travs de sus
mecanismos de representacin- permite
actualizar el derecho ciudadano a influir en la
toma de decisiones de un pas. Por otra parte -y
aqu est lo paradjico de la situacin- la
democracia slo puede consolidarse en la medida
que existan ciudadanos que participen en ella.
En relacin a las condiciones para que exista
la democracia, Touraine (1995) afirma que el
respeto a los derechos fundamentales, la
ciudadana y la representatividad de los
dirigentes, son dimensiones que se
complementan y permiten construir la
democracia a travs de su interdependencia.
La democracia "no se reduce a procedimientos; porque representa un conjunto de
mediaciones entre la unidad del Estado y la
multiplicidad de los actores sociales. Es preciso
que sean garantizados los derechos
fundamentales de los individuos; es preciso,
tambin, que stos se sientan ciudadanos y
participen de la vida colectiva. Es necesario,
por lo tanto, que los dos mundos -el Estado y la
sociedad civil-, que deben mantenerse separados,
estn igualmente ligados uno al otro por la
representatividad de los dirigentes polticos"
(Touraine, 1995, pg. 43).
Estamos as ante el problema que democracia
y ciudadana (de acuerdo a los conceptos
utilizados) se requieren mutuamente como
condiciones para consolidarse.

Para dar solucin a esta encrucijada es

preciso revisar ms detenidamente el concepto
de ciudadana que hay tras el argumento de
Touraine. La ciudadana, de acuerdo a las
categoras del autor, es una condicin que remite
a la pertenencia a una comunidad poltica -que
se manifiesta en deseos de participar
polticamente- y a un territorio y nacin
determinada." En definitiva, ser ciudadano es
ostentar un status meramente poltico y, por lo
tanto, la dimensin civil y social del concepto
que Marshall desarrolla no adquieren relevancia
para esta perspectiva.
Por lo tanto, los deseos de participacin
poltica de los miembros de una sociedad -en
tanto expresin de su pertenencia a una
comunidad poltica y a un territorio- son una de
las condiciones que permiten el afianzamiento de
una democracia fuerte; y sta, una vez
consolidada, permite establecer esa voluntad en
trminos de derechos polticos, los que defiende
y resguarda mediante su institucionalidad.
Resuelto as el problema, podemos
detenernos a revisar la situacin en la que se
encuentra la democracia en Amrica Latina, a
partir de las condiciones necesarias para su
constitucin y fortalecimiento.
De acuerdo a los planteamientos de Touraine
(1995), un primer requisito es el de los lmites
al poder (ya sea del Estado o de otros actores
sociales relevantes en este sentido). Este lmite
se logra, principalmente, mediante el respeto a
los derechos fundamentales y tambin, a travs
de las elecciones reales (libres y transparentes);
y se expresa en la caracterstica democrtica de
"la penetracin del mayor nmero de actores
sociales, individuales y colectivos, en el campo
de la decisin" (Touraine, 1995, pg. 41).
El segundo requisito corresponde a la
existencia de ciudadana, entendida en los
trminos antes mencionados. Finalmente, la
representatividad corresponde al tercer requisito
de la democracia; ella se manifiesta, ms que en
su carcter de mayora en trminos electorales,
en su calidad pluralista bajo la perspectiva de sus
tendencias. Touraine (1995) afirma que slo el
pluralismo asegura la representatividad de
aquellos que detentan el poder.

A la luz de estas condiciones bsicas

identificadas por Touraine (1995) y del contexto
histrico latinoamericano reciente, hablar de
democracias consolidadas en nuestro continente
resulta sumamente problemtico. Ello se debe
-entre otras razones- a la cercana histrica de
los regmenes militares en la regin, los que
irnpactaron negativamente en el respeto a los
derechos fundamentales de las personas y
eliminaron -por dcadas- las prcticas
democrticas dentro del continente
latinoamericano.
Por otro lado, resulta dificultoso hablar de
democracias fuertes y estables a partir de lo que
Touraine (1995) identifica como un retroceso en
la participacin poltica, que con justicia se
denomina crisis de la representatividad poltica.
"Los electores ya no se sienten representados, lo
que expresan denunciando una clase poltica que
ya no tendra otro objetivo que su propio poder
y, a veces, incluso el enriquecimiento personal
de sus miembros. La conciencia de ciudadana
se debilita, ya sea porque muchos individuos se
sienten ms consumidores que ciudadanos y ms
cosmopolitas que nacionales, ya porque, al
contrario, cierto nmero de ellos se sienten
marginales o excluidos de una sociedad en la
cual no sienten que participan, por razones
econmicas, polticas, tnicas o culturales"
(Touraine, 1995, pg. 16).
En sntesis, tanto por razones particulares del
continente, como por procesos de carcter
mundial, no es posible afirmar que existan
democracias slidas y profundas en los pases
latinoamericanos. Por ello, parece ms plausible
-al igual que en el caso del Estado- hablar de la
democracia como un proyecto a consolidar en el
continente; es decir, entendindola como una
meta futura, antes que como un proceso ya
terminado.
d) Hay Estado de Bienestar?
El tercer grupo de derechos que Marshall
identifica como constitutivos del status de
ciudadano, corresponde al de los derechos
sociales. La institucin que les es propia a este
grupo de derechos -para su consecucin y

resguardo- es el sistema educativo y los dems

servicios sociales.
Sin embargo, nuestro anlisis se centrar en
el Estado de Bienestar, ya que es la institucin
de este siglo que reconoce igualdad de derechos
en este aspecto y se preocupa por asegurar y
defender el acceso de todos los miembros de la
sociedad a los beneficios sociales. En este
sentido, es la institucin que se define por su
reconocimiento de estos beneficios como
derechos y, por lo tanto, es la ms apropiada (en
teora) para asegurar el acceso igualitario -en lo
que corresponde a estndares mnimos- a ellos.
De acuerdo a los distintos tericos e
investigadores del Welfare State, se pueden
distinguir bsicamente tres modelos de Estado de
Bienestar: el residual, el meritocrtico y el
institucional-redistributivo. El primero de ellos
se caracteriza por ser un estado que otorga
asistencia pblica ah donde el mercado, las
organizaciones de beneficencia y las familias no
son suficientes.
Este modelo se asocia
actualmente a la tendencia liberal.
El segundo modelo es el meritocrtico, en el
cual se entregan diferentes grados y tipos de
asistencia pblica de acuerdo a las condiciones
econmicas y laborales de las personas, de esta
manera se garantiza una base mnima de acceso
al mercado, que es finamente (mediante la oferta
y la demanda) el regulador de los servicios
sociales. La meritocracia as entendida, puede
asociarse en la actualidad al modelo
corporativista.
El tercer modelo es el institucionalredistributivo que, debido a su visin
universalista de los servicios sociales, busca su
desmercantilizacin determinando que el acceso
a los beneficios sociales y la asistencia pblica
se determine exclusivamente por la condicin de
miembro de la sociedad. En la actualidad se
asocia a la social-democracia.
Para efectos del objetivo propuesto,
consideraremos como tipo ideal de Estado de
Bienestar (a partir del cual se revisar la
situacin latinoamericana), el tercer modelo
antes expuesto; es decir, el modelo institucionalredistributivo. Esta decisin se sustenta en la
consideracin que ste es el nico tipo de

Welfare State que reconoce el acceso a los

beneficios sociales como un derecho de los
miembros de la sociedad. Este modelo intenta
establecer una igualdad en trminos de tales
derechos, por sobre las desigualdades que son
fruto de los mecanismos de mercado. Por esta
razn, aparentemente slo este modelo de Estado
Social puede garantizar la constitucin de
ciudadanos, en tanto resguardar de un modo
igualitario el acceso a los derechos sociales.
Lo particular del Estado de Bienestar es que
reconoce, constitucionalmente, el acceso a los
beneficios sociales como un derecho que el
Estado debe hacer respetar. Es por ellos que el
requerimiento bsico para la conformacin del
Welfare State, es la racionalizacin legal (tanto
formal como sustantiva) de tal forma que este
acceso se reconozca efectivamente como un
derecho ciudadano y, por lo tanto, no pierda
legitimidad el sistema debido a la entrega de
asistencia pblica y su aseguramiento.
De acuerdo a los planteamientos de Friedman
(1981) existen dos mecanismos bsicos de
ejercicio de autoridad: la administracin y la
adjudicacin. La administracin se refiere al
mandato de personas por personas, donde las
relaciones personales entre la autoridad y el
sbdito adquieren gran relevancia, en la medida
que el otorgamiento de ciertos beneficios se
realiza a partir de esa relacin y se considera
como un regalo o gratificacin sujeto a la
arbitraria voluntad de la autoridad.
Por su parte, la adjudicacin refiere al
modelo ms racional de ejercer autoridad, donde
lo que prima es el mandato de una ley racional
y universal. De esta forma, la relacin entre las
autoridades y los miembros "comunes" del
cuerpo social es impersonal y est
completamente normada, con lo que se impiden
irregularidades fruto de la voluntad personal de
quien tiene poder.
En este contexto, los
beneficios sociales se consideran un derecho en
cuanto responden al principio de igualdad legal
y no a la casustica propia del anterior modelo.
Es bajo esta perspectiva -de acuerdo a los
planteamientos de Friedman (1981)- que la
asistencia pblica otorgada por el Estado de
Bienestar adquiere legitimidad y, por lo tanto,

puede transformarse en un derecho constitutivo

de la ciudadana.
Al observar la realidad latinoamericana
parece acertado afirmar que no existe el Estado
de Bienestar -de una manera consolidada- en
Amrica Latina, al menos en los trminos en
que se presenta el tipo ideal. Dentro de las
muchas consideraciones al respecto, podemos
decir que ello es as porque, en primer lugar, el
gasto que implica este tipo de accin del Estado
no es posible de sustentar en pases como los de
Amrica Latina, donde los porcentajes de
pobreza son tan altos que hacen que la cantidad
de personas que se adheriran a estas polticas y
beneficios sean demasiadas, en oposicin a la
cantidad del producto nacional, al crecimiento
econmico y, por lo tanto, al conjunto de los
ingresos del Estado. l2
Por otra parte, la consolidacin del Estado de
Bienestar como se explic antes, supone la
consideracin de estos beneficios como un
derecho ciudadano y no como un regalo que
reciben las personas por parte del Estado. Esta
mentalidad no es caracterstica de las masas
populares en nuestro continente; lo que ms se
observa en ellas es una mentalidad clientelista
hacia el Estado, claramente expresada en los
pasados populismos de la regin.
Existen diversas formas de explicarse este
sin embargo, hay
fenmeno latin~americano;'~
consenso en torno a que el sistema populista
anclaba su forma accin en un paternalismo para
con las masas populares, respondiendo ms a los
deseos de proteccin de ellas, frente a las cuales
el Estado pasa a ser un gran padre (que regala
ciertos beneficios), en oposicin a la idea de
derechos exigibles que hay tras el Estado de
Bienestar.
En definitiva, un Estado de Bienestar como
los desarrollados en Europa (del cual Inglaterra
constitua un perfecto ejemplo), estrictamente no
existi en Amrica Latina. Y debido a la crisis
evidente en la que se encuentra este sistema,
desde hace algunos aos, es muy difcil que
alguna vez se llegue a consolidar. Por ello, es
ms factible pensar que el aseguramiento de los
derechos sociales de los ciudadanos estar
mediado por otra forma de Estado que resguarde

realmente el acceso igualitario al sistema

educativo y a los servicios sociales.
A modo de sntesis y luego de revisar
someramente la situacin por la que atraviesan
los pases de Amrica Latina en relacin a la
conformacin de Estados, al funcionamiento del
sistema judicial, al afianzamiento de la
democracia y a la presencia del Estado de
Bienestar, es posible afirmar que el status de
ciudadano an no es una realidad dentro del
continente.
A partir del anlisis realizado se observa que
las instituciones que permiten la consolidacin
de tal status entre los miembros de la sociedad
(mediante el aseguramiento y el resguardo de los
derechos que lo conforman), an no son del todo
fuertes en Latinoamrica. Por consiguiente,
parece ms apegado a la realidad -y por lo tanto
plausible- sostener que la ciudadana constituye
en la actualidad un proyecto futuro y no una
categora ya lograda en los pases del continente.
C. Formas de exclusin social de la
ciudadana

1. Exclusiones o inclusiones bsicas

A pesar de las dudas antes expuestas acerca
de la pertinencia del concepto dentro de nuestro
continente, es posible realizar un anlisis de la
exclusin social en relacin a la ciudadana en
Latinoamrica, sin perder de vista el horizonte
fijado anteriormente, a partir del cual
planteamos que la ciudadana se acerca ms a un
proyecto latinoamericano antes que a una
realidad consolidada.14 A partir de ello, es
posible distinguir ciertas graduaciones en
relacin a la cercana con este proyecto de ser
ciudadanos, lo que nos permite establecer
diferenciales de exclusin en relacin a tal
categora.
Sin duda en Latinoamrica existe un grupo de
personas que se hayan ms cerca de la condicin
de ciudadano y de las posibilidades de ejercer
sus derechos como tales que otros individuos del
continente; los que se encuentran -en este
sentido- en una posicin de mayor exclusin
relativa. Estas posiciones pueden ser analizadas

en relacin a cada uno de los derechos que

involucra el status de ciudadano de acuerdo a la
conceptualizacin de Marshall; sin embargo, es
de sumo inters el abordar este problema -en un
primer momento- desde su totalidad y
globalidad, es decir a partir de ciertas categoras
bsicas y generales de exclusin.
La categora de ciudadano es una condicin
del actor social que slo puede surgir y
desarrollarse a partir del despliegue y
generalizacin de la ley escrita en las naciones
europeas. La racionalizacin de la ley escrita
permite su universalidad dentro del territorio y
su imparcialidad e impersonalidad en relacin a
los individuos a los que se aplica; ambos
elementos constituyen la base y garanta de la
posterior incorporacin y ampliacin de los
derechos ciudadanos (sustentados en el principio
de igualdad) en todas las categoras que Marshall
propone: civil, poltica y social. En otras
palabras, el despliegue y la apropiacin de la ley
escrita por parte de los Estados, junto con su
aplicacin por parte de las cortes, posibilita el
surgimiento del primer elemento constituyentede
la condicin de ciudadano segn Marshall: la
igualdad ante la ley, es decir, el derecho
igualitario de todos los miembros de la sociedad
a tener derechos.
Considerando que el status de ciudadano (y
su principio de igualdad) slo puede generarse a
partir de la consolidacin de la ley escrita como
forma de regulacin del Estado y la sociedad
-que se aplica a travs de las cortes- es posible
afirmar que a partir de este hecho es que los
miembros de la sociedad comienzan a tener
derechos y, por lo tanto, pueden incorporar
mayores dimensiones de ellos dentro del
principio de igualdad que la ciudadana
propugna.
Bajo esta perspectiva -y en un intento por
buscar categoras bsicas de exclusin de la
ciudadana- se puede afirmar que un aspecto
primario que posibilita la inclusin de las
personas a la categora de ciudadano, es su
pertenencia o compatibilidad de conocimientos
con la cultura escrita.
Con este parmetro, pueden ser consideradas
como excluidas de la categora de ciudadano

aquellas personas que no se mueven bajo las

coordenadas del texto o de la cultura escrita. Es
decir, todas aquellas personas que se mantienen
en niveles de escolaridad muy bajos -uno o dos
aos de educacin formal- (analfabetismo
virtual) o aquellos miembros de la sociedad que
definitivamente son analfabetos, estn excluidos
de la posibilidad de igualdad en trminos de
ciudadana.
Esta forma de exclusin ciudadana puede
entenderse en la medida que reconocemos que
tales personas no poseen las herramientas bsicas
para entender sus derechos y por lo tanto,
tampoco tienen el manejo o la libertad suficiente
como para hacerlos valer. En definitiva, a pesar
de que formalmente se los considera ciudadanos,
en la realidad no pueden ejercer su condicin
mnima de tener derechos, ya que stos se
encuentran en una categora escrita que les es
completamente ajena e inaccesible en la realidad.
De acuerdo a lo anteriormente dicho, slo
podemos considerar como incluidos dentro de la
condicin ciudadana a aquellas personas que, por
su manejo de los criterios y lgicas propias la
escritura (debido a sus niveles educacionales),
pueden hacer cumplir su condicin de tales, en
la medida que tienen las armas necesarias para
entender lo que ello implica, el funcionamiento
bajo el cual opera el sistema judicial (y en
general la vida pblica) y para desenvolverse
con cierta libertad y seguridad dentro de este
medio. l5
Con esta consideracin no se quiere afirmar
que hay que ser muy letrado para poder cumplir
la condicin de ciudadano, slo se pretende
hacer notar el supuesto bsico que hay tras la
posibilidad de ejercer tal status: estar
alfabetizado y poder entender la cultura escrita;
lo que no solamente se expresa en la lectura de
los textos, sino que adems involucra una
comprensin de sus coordenadas racionales
formales y sus propias lgicas de accin.
Observando el cuadro 3 se puede evaluar la
cantidad de poblacin afectada -dentro de
nuestro continente- por esta forma bsica de
exclusin social ciudadana.
Pases como El Salvador, Honduras y
Bolivia, con ms de 20% de analfabetismo, son

Cuadro 3
PORCENTAJE DE POBLACION
ANALFABETA DE 15 Y MAS &S
DE EDAD
(estimacinde la UNESCO)

Pas

Argentina
Bolivia
1 Brasil
Chile
Colombia
1 Costa Rica
Cuba
Ecuador
1El Salvador
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
Paraguay
Per
Rep. Dominicana
Uruguay
Venezuela

1
I

1985
5.2
27.5

1
1

21.5
7.8
15.3

8.2
7.6
17.0

31.2

1
I

13.0
11.7
18.0
19.6
4.3
14.3

1990

4.7
20.6

18.9
5.7
13.3
7.2
6.0
11.7

27.0

9.7
12.8
16.7
3.8
10.2

Fuente: CEPAL (1994).

claras expresiones del problema de exclusin

social en conexin al tema de la ciudadana,
llegando a ser Guatemala (con casi un 45% de
analfabetismo) un pas crtico en relacin a esta
situacin. Lo que dicen las cifras es que en
estos pases, ms de un quinto de la poblacin
(casi la mitad en el caso guetemalteco) no es
capaz de entender a cabalidad sus derechos y,
por lo tanto, hacerlos valer.
Existen otras formas primarias de exclusin
de la ciudadana, que aunque puedan
desarrollarse en estrecha relacin con la no
incorporacin a la cultura escrita por parte de la
poblacin, deben entenderse en forma
independiente a ella, considerando que estn
ancladas en otro tipo de razones bsicas.
Por una parte, la no inscripcin en los
registros de identificacin de los nacimientos
puede constituir una clara expresin de

marginacin de la ciudadana. No estar inscrito

significa no existir para la legalidad vigente, por
lo cual no se pueden detentar ninguno de los
derechos que se adquieren por el hecho de ser
miembro de la sociedad (atencin de salud
gratuita, inscripcin en el sistema escolar, etc.).
Una posible explicacin a esta no inscripcin
podra encontrarse en la poca relevancia que al
trmite se le atribuye en relacin a la forma de
vida de un determinado grupo de la poblacin.
Otra explicacin estara en la imposibilidad
de acudir a las oficinas pertinentes para la
realizacin del trmite. Ello podra ocurrir
debido a problemas de lejana de dichas oficinas,
es decir, a falta de accesibilidad por limitaciones
geogrficas; y tambin debido a la imposibilidad
-por parte de los padres o algn miembro de la
familia- de realizar los trmites legales
pertinentes por limitaciones culturales o
educativas.
Tambin constituye una forma bsica o
primaria de exclusin de la ciudadana, no
compartir las categoras o la normatividad que
impone la ley de acuerdo a su criterio de
racionalidad e igualdad.
Dicho en otras
palabras, puede ser que un grupo de la poblacin
se encuentre excluido de la categora de
ciudadano, en la medida que -de acuerdo a sus
patrones culturales- no comparte la totalidad de
la normatividad positiva legal bajo la cual
funciona el Estado. Esto implicara que en
ciertas circunstancias preferiran regirse por
normas propias, extralegales, antes que ceirse
a las categoras normativas de las cortes de
justicia. Claros ejemplos de este tipo de
marginalidad ciudadana lo constituyen las pautas
de tenencia y reparticin de la tierra seguidos
por ciertos grupos indgenas latinoamericanos,
por ejemplo los mapuches en Chile, que no
realizan subdivisiones de los terrenos (existiendo
formas de copropiedad), ni s e manejan con los
papeles legales de dominio.
En este mismo sentido, al observar cifras
sobre estado civil de la poblacin de 10 aos y
ms en el cuadro 4, se ve cmo en Colombia y
Guatemala -excluida la categora de solteros
que incluye en su mayora a personas de
muy temprana edad- las uniones de hecho

Cuadro 4
POBLACION TOTAL DE 10 AOS Y MAS, SEGUN ESTADO CNDL
@orcentajes)

Fuente: CELADE (1992).

Cuadro 5
POBLACION INDIGENA SEGUN ESTADO CIVIL
@orcentajes)
Pas

Colombia a/
Guatemala

I1
1

Ao
1985
1981

(
1
1

Casados
55.3
46.1

1
1

Unidos
27.0
43.8

1
1

Separados
2.5
1.8

1
1
I

Sin dato

Viudos
7.1
7.4

8.1
0.8

Fuente: CELADE (1992).

a/

Poblacin residente en reas indgenas de 12 aos y ms.

corresponden a una pauta conductual extralegal

bastante comn dentro de la poblacin. Al
observar el cuadro 5 se constata que esta
habitualidad va aumentando, en relacin a la
poblacin indgena de estos mismos pases.I6
Existe otro interesante ejemplo, en relacin a
las normas sobre la herencia de las viviendas por
las cuales se rigen ciertos grupos de escasos
recursos de la poblacin chilena. De acuerdo a
los estudios sobre pobreza y acceso a la justicia,
realizados por Barros y Correa (1993), se
descubri que un grupo importante de la
poblacin (casi un 39%), perteneciente a
categoras socioeconmicas bajas, consideraba
justo aplicar normas extralegales (tradicionales)
en relacin al tema sobre a quin le
correspondera heredar por completo la
propiedad de los padres una vez que estos
falle~ieran.'~Slo el 60% de los entrevistados
consideraba apropiada la norma legal al respecto
(ver cuadro 6).
De acuerdo a los datos y ejemplos anteriores,
podemos ver cmo los criterios formales legales

se mantienen eventualmente al margen de ciertas

pautas conductuales de grupos dentro de la
poblacin de un pas. Ello nos demuestra que la
condicin de ciudadano no es asumida por
completo cuando se contrapone a pautas
culturales ms fuertes; las que responden no a
una cultura racional escrita, sino que tienen sus
races en tradiciones y concepciones de vida
completamente extralegales, ms cercanas al
mundo de la oralidad y la tradicin.
2. Exclusiones de acuerdo a cada uno de
los elementos de la ciudadana

Luego de haber dilucidado las condiciones en

las que existe el status de ciudadano en Amrica
Latina y haber explicitado las formas ms
generales de exclusin social en el mbito de la
ciudadana, estamos en condiciones de abordar
el tema de la exclusin social -para el caso
chileno- en relacin directa con cada uno de los
derechos que Marshall identifica como
constituyentes de la condicin de ciudadano.

Si bien la ciudadana es an un proyecto

dentro del continente -por lo cual todas las
personas de la regin presentan algn grado de
exclusin en relacin a ella- es posible observar
formas concretas y especficas de estar "fuera"
Cuadro 6
CREENCIA CON RESPECTO A QUIEN LE
CORRESPONDE HEREDAR LA PROPIEDAD
DE LOS PADRES

1 Frecuencia 1 Porcentaje 1

1
A todos los hijos por igual
A los hiios solteros
A los hijos que cuidaron a

986
139

los padres
A los hijos que no tienen
casa ~ r o ~ i a
No sabelno responde
L

1
1

60
8.5
-

11.8

194

18.5

303
1

20

1.2

Fuente: Barros y Correa (1993).

del sistema social y su funcionamiento, en el

campo de los derechos civiles, polticos y
sociales. Algunas de estas formas se han
desarrollado en extensin en las secciones
anteriores, por lo que no se tratarn o sern
brevemente expuestas; otras, en cambio, slo
pueden ser observadas dentro de la especificidad
de la relacin, sobre ellas detendremos ms las
explicaciones.
a) Derechos civiles

O Acceso a la justicia y diferencias

culturales
Una de las formas de exclusin ms bsicas
o primarias en relacin a los derechos civiles,
corresponde al de las brechas culturales. Ellas
generan un desapego a las normas legales
vigentes, que se traduce en una falta de acceso
a la justicia. Debido a esta brecha, se pierde la
posibilidad de ejercer tales derechos, por
considerarlos ajenos o arbitrarios en relacin a
la normatividad propia de la cultura o etnia a la
cual corresponden las personas.

Diferentes formas de reparticin de la tierra

y de las herencias, ceremonias o prcticas
ancestrales para contraer matrimonio, arreglo de
los litigios por medio de los ms ancianos o los
hombres notables del propio pueblo;18todas estas
son formas de accin y costumbres ajenas al
sistema judicial de los pases y su legalidad,
pero que son seguidas por pueblos fundados en
culturas radicalmente opuestas a las que sustentan tales normativas legales.
En estrecha relacin con esta forma de
marginalidad -fruto de las diferencias culturalesse presentan los ya nombrados problemas de
conformacin de unidades nacionales como
fundamento de los Estados y el problema de la
rnarginalidad frente a la cultura escrita, que
niega de raz la posibilidad de ser excluido de la
condicin de ciudadano.
Estas formas de exclusin social y problemas
que enfrenta el continente, articulados entre s,
producen que grupos tnicos minoritarios de los
pases (pero do por ello poco importantes en
nmero), se desarrollen completamente fuera del
funcionamiento de los sistemas legales y sus
normas. Este problema, aunque en menor
medida, tambin lo presentan grupos marginales
en trminos econmicos (tanto urbanos como
rurales) que constituyen conjuntos de excluidos;
los que, adems de no pertenecer al sistema
social, tampoco pertenecen a comunidades
culturales ms pequeas con lo que podran
suplir -en parte- las carencias fruto de tal
situacin; en definitiva, no tienen un grupo de
referencia al cual pertenecer y por el cual lograr
identidad, slo se definen y agrupan por su
situacin de excluidos del sistema.
Eventualmente se podra afirmar que esta
situacin (en relacin a los grupos tnicos) no
tiene por qu constituirse en un problema real,
como para que se los llame excluidos. Ello es
verdad, pero slo desde cierto punto de vista.
La marginacin -sobre todo de las minoras
culturales y tnicas- en relacin a la normatividad legal y el sistema judicial no constituye un
problema relevante y crtico per s. De hecho,
tan excluidos estn ellos del sistema, como el
resto de los miembros de la sociedad lo estn del
sistema particular de estos grupos.

Ahora bien, esta situacin adquiere carcter

de problemtica en la medida que -querindolo
o no- al encontrarse inmersos en los territorios
de un pas, la legalidad de ste se les aplica; lo
que muchas veces juega en su contra, sobre todo
cuando los litigios o conflictos se producen con
personas ajenas a su comunidad y pertenecientes
o incluidos en el sistema social.
En Chile son muy conocidos los casos de
conflictos de propiedad en la zona cordillerana
de Lonquimay, donde grupos pehuenches
reclaman sus tierras ancestrales (sin ttulos de
dominio), contra el gran poder -en trminos
legales y econmicos- de los terratenientes de la
zona, que aparecen formalmente como los
dueos de los predios y fundos.
Adems de los problemas especficos que
presenta esta forma de exclusin social cuando
se ven enfrentados a problemas legales con los
incluidos del sistema, esta exclusin cierra las
puertas a la adquisicin de otra serie de derechos
que conforman la ciudadana. Mantenerse fuera
de la legalidad vigente implica, muchas veces,
no poder tampoco reclamar los otros derechos
civiles, junto con los derechos polticos y
sociales asociados al status de miembro de la
sociedad. En relacin a ello, el problema ms
profundo es el que antes mencionamos: que las
normas legales se aplican prcticamente de igual
forma sobre ellos, situacin que se torna difcil
de sobrellevar si los derechos asociados no son
ejercidos y, por lo tanto, no se goza realmente
de ellos y de los posibles beneficios que conllevan.
Ci Acceso a la justicia y pobreza

El estudio antes citado de Barros y Correa

sobre marginalidad y justicia, realizado en base
a una encuesta sobre la percepcin de los pobres
en relacin al tema, en sus primeras pginas
presenta una de las conclusiones centrales al
respecto, afirmando que los resultados "parecen
indicar que en alguna proporcin la marginalidad
de la justicia est constituida ms que por una
falta de acceso fsico a los abogados y tribunales, por una percepcin de que el sistema resulta
discriminatorio contra los pobres, lejano e

inc~mprensible"'~ (Barros y Correa, 1993,

pg. 11).
Esto nos demuestra cmo, desde el punto de
vista de los individuos, las condiciones socioeconmicas asignan una posicin de excluidos en
relacin al acceso igualitario al sistema judicial
y sus funcionarios. A continuacin se presentarn algunos elementos de la evidencia emprica
obtenida al respecto por Barros y Correa (1993).
En relacin a la opinin espontnea de los
entrevistados acerca de la justicia en Chile, un
82.2% de ellos expres una opinin negativa.
Dentro de este grupo, un 35 % de los entrevistados haca alusiones a su funcionamiento,
planteando su visin negativa en relacin a su
lentitud (excesiva burocracia) o su ineficiencia
(aclarando delitos, dndoles solucin y garantizando la seguridad). Por su parte, un 18.9% de
las personas que se expresaron negativamente,
manifest su visin negativa ligada a una
percepcin de la justicia como discriminatoria,
es decir, que no es pareja, que siempre favorece
y desfavorece a determinados sectores sociales y
que trata en forma distinta a los que acceden a
ella. Por su parte, un 16% la consider
definitivamente arbitraria (en trminos de
procedimientos y sentencias).
Es muy notoria la percepcin discriminatoria
de la justicia chilena, cuando se pregunta a los
encuestados acerca de la veracidad o falsedad de
ciertas afirmaciones. En relacin a la afirmacin que en Chile la justicia es igual para todos,
slo un 12.1% estuvo de acuerdo en que era
verdad. Mientras que afirmaciones como que en
la justicia chilena todo se arregla con plata o que
la justicia en Chile se divide en una para ricos y
otra para pobres, la gran mayora de los
entrevistados las consideraron verdaderas
(86.5 % y 88.7 % respectivamente). Estas cifras
no dejan duda alguna respecto de la visin que
los pobres tienen en relacin a la absoluta
negacin del principio de igualdad a la justicia,
la que constituye la puerta a la conformacin del
ciudadano.
En relacin a las personas que tienen
opiniones negativas sobre los jueces (casi un
38% de la muestra) el 33.2% plantea que stos
son corruptos o manejables por dinero. Y con

respecto a la veracidad o falsedad de afirmaciones en relacin a ellos, el 63.5% del total de

entrevistados consider verdadero que los jueces
se portan de un modo con los ricos y de otro
modo con los pobres.
Con respecto a los abogados, casi un 45 % de
los entrevistados present una opinin espontnea negativa de ellos. De este grupo de
personas, el 66.7% los calific negativamente
por ser "plateros" o muy costosos. En relacin
a las afirmaciones acerca de estos profesionales,
el 87.8% del total de entrevistados estuvo de
acuerdo con que eran demasiado caros, un 89 %
con que ayudan en la medida que uno les pague
ms y un 77.8% con que tramitaban para sacarle
ms plata a la gente. Mientras, slo un 17.4%
de las personas entrevistadas estuvo de
acuerdo en que los abogados se preocupan
ms por defender a la gente que por ganar
plata.
En esta misma encuesta se descubri que la
mayora de las personas no creen poder
conseguir un abogado gratis o no saben cmo
hacerlo (49.2% y 8.1 % respectivamente). Por
su parte, dentro del grupo de encuestados que si
cree poder conseguir atencin profesional
jurdica gratuita, el 42.1 % no la considera
ptima (respondiendo que ella era regular o
mala). Tal como plantean los investigadores "si
se agrupa el conjunto de encuestados que no cree
poder o no sabe conseguir un abogado gratis con
el conjunto de los que creen poder conseguirlo,
pero tildan de regular o mala la atencin
gratuita, resulta que el 75% de los encuestados
percibi problemticamente sus posibilidades de
acceso gratis a los abogados" (Barros y Correa,
1993, pg. 43).
Si las opiniones negativas (y sus temticas)
acerca de los abogados se vinculan a la opinin
de la mayora de las personas de la muestra "de
no poder o no saber conseguir gratis un abogado
y la opinin, bastante frecuente entre quienes
creen tener acceso gratis a un abogado, de que
la atencin gratuita no es buena, reitrase lo
problemtico que resulta el acceso a estos
profesionales para quienes tienen bajos ingresos"
(Barros y Correa, 1993, pg. 47-48).

Si bien estas cifras corresponden a la

percepcin de las propias personas de bajos
ingresos acerca de su relacin con la justicia, la
que es susceptible de discutir contrastndola con
datos del propio sistema judicial, no es correcto
subestimarlas si se reconoce que se fundamentan
en la realidad vivida por estos sectores. Por
otra parte, ellas corresponden a indicadores
importantes de exclusin social si se consideran
en tanto determinan la actitud de este grupo
frente a la justicia y, tambin, su percepcin
subjetiva acerca de la actitud que la justicia (y
sus personeros) toma frente a ellos.
Cl Acceso a la justicia y marginalidad

geogrfica
Un factor no despreciable que puede influir
en el acceso deficiente de ciertos grupos de la
poblacin a la justicia, es el de la lejana o
marginalidad geogrfica con respecto a los
lugares especficos de funcionamiento del
sistema judicial (cortes, juzgados, tribunales,
etc.). No existe igualdad de acceso a la justicia
si se considera la efectiva posibilidad de acudir
a ella de acuerdo a los lugares donde habita la
poblacin y los lugares donde la justicia se
administra.
En Chile, al menos la gran mayora (sino es
que todos) los edificios donde funciona el poder
judicial se ubican en zonas urbanas, bsicamente
capitales regionales y la capital del pas. Ello
tambin determina que los abogados
(profesionales de la justicia) residan y trabajen
-en su mayora- en estas mismas reas. Bajo
esta perspectiva, es posible afirmar que aquellas
personas que residen en zonas rurales alejadas y
con dificultades para su desplazamiento hacia las
grandes urbes, se encuentran excluidas del
sistema judicial en lo que se refiere a su
capacidad de acceso a l.
En otras palabras, aquellos grupos de
personas que por su lugar de residencia y su
falta de recursos, no pueden acceder a los
lugares de funcionamiento de la instituciones
judiciales (en todos sus aspectos) ni a los
funcionarios y profesionales ligados al sistema,
se encuentran "fuera" del funcionamiento de

ste; debido a lo cual no pueden ejercer sus

derechos civiles y, por lo tanto, se encuentran
excluidos en tanto su status de ciudadano (junto
con el principio de igualdad que lo sustenta) es
vulnerado por esta situacin.

0 Acceso a la justicia y problemas de

informacin
Otra importante fuente de conflicto en el
acceso a la justicia, que repercute negativamente
en la igualdad de posibilidades de acceso a ella,
lo constituyen los problemas de informacin en
relacin a su funcionamiento y los derechos y
deberes de los individuos en tanto miembros de
la sociedad. El problema de la informacin
tiene bsicamente dos orgenes, el mal funcionamiento del propio sistema para otorgarla, o las
dificultades de los individuos para acceder a ella.
Sin duda que ellos operan de manera articulada,
estableciendo cadenas de causalidad o potencindose mutuamente; sin embargo, como forma de
entender y dilucidar mejor el problema, se
presentarn cada una (con sus componentes
internos) de un modo separado.
Con respecto a problemas de informacin
originados en el mal funcionamientodel sistema,
ellos son posibles de agrupar en tres situaciones
diferentes:
- El principal de ellos puede constituir la falta
de inters y preocupacin -por parte de los
funcionarios y directivos del sistema judicial
y de los organismos asociados- de informar a
la poblacin acerca de sus derechos y de la
forma en que pueden hacerlos valer. Esto
quiere decir que no existe informacin para
que los miembros de la sociedad conozcan el
funcionamiento del sistema judicial y las
dimensiones en la que los involucra, ello
claramente tiene algn efecto sobre las
posibilidades que tengan los individuos de
acceder a la justicia y a los derechos que les
corresponden.
- Tambin pueden existir dificultades con la
informacin misma, es decir, que la informa-

cin que entrega el sistema acerca de sus

normas y funcionamiento es de mala calidad
o incompleta, es poco precisa o bien es poco
clara. Todos estos elementos pueden influir
para que la informacin que otorga el sistema
a los potenciales ciudadanos sea poco
adecuada y oportuna y, por lo tanto, no
contribuya realmente a mejorar la accesibilidad a la justicia.
Por otra parte puede ocurrir que, si bien
existe la preocupacin por informar y la
informacin que se entrega es adecuada (en
trminos de claridad, precisin y cantidad), la
difusin de sta no sea la correcta y, por lo
tanto, no llegue a la poblacin que la requiere. De ocurrir esta situacin, el intento por
informar tampoco estara favoreciendo
realmente el acceso al sistema judicial y a sus
derechos por parte de los miembros de la
sociedad.
En relacin al tema de la informacin, en el
estudio de Barros y Correa (1993) se obtuvo que
un 58.4% de las personas entrevistadas opinaba
que la alternativa de cambio ms necesaria para
mejorar la justicia en Chile, era la de darle a
conocer a la gente sus derechos; es decir, el
aumentar la informacin del sistema judicial
hacia las personas.
El mismo estudio descubri que exista
bastante ignorancia -entre los entrevistadossobre algunos mecanismos de funcionamiento del
sistemajudicial. "Entre quienes manifestaron la
conviccin de poder conseguir un abogado gratis
en caso de necesitarlo, lo ms frecuente fue citar
al Colegio de Abogados y las Escuelas de
Abogados o de Derecho. Slo el 3% del total
de encuestados nombr la Corporacin de
Asistencia Judicial7' (Barros y Correa, 1993,
pg. 42), que es el lugar legalmente destinado
para ello.
Con respecto conocimiento sobre sus
derechos, la mayora de los entrevistados
consider que no los sabe ptimamente (o bien
los conoce poco, o definitivamente no los
conoce). Por su parte, el desconocimiento de
sus derechos influy de manera negativa y

considerable las denuncias de problemas legales

y su presentacin ante un Juzgado (Barros y
Correa, 1993). Ello nos permite afirmar que la
informacin acerca de la justicia determina
fuertemente el acceso a ella, por lo tanto los
problemas de desconocimiento y desinformacin
antes expuestos no son poco relevantes en Chile
hoy.
Si analizamos los problemas de informacin
que se originan en dificultades de los propios
individuos (particulares en trminos de atributo,
pero no del inters y preocupacin que debieran
despertar en el sistema), ellas pueden presentarse
bsicamente en dos grupos:
Primero, los problemas de acceso a informacin que se producen porque los individuos
son analfabetos o poseen muy baja escolaridad, debido a lo cual no pueden acceder a la
informacin del sistema (en el caso que sea
escrita) o no pueden entenderla (por su
complejidad) y, por lo tanto, no pueden
asimilarla y utilizarla en su beneficio. En el
estudio acerca de marginalidad y pobreza
(Barros y Correa, 1993), se pregunta a los
entrevistados acerca de su autopercepcin del
conocimiento que tienen de sus derechos.
Al observar el cuadro 7 se constata que la
autopercepcin del conocimiento de los
derechos est fuertemente ligado al nivel
educacional de los entrevistados; entre los
entrevistados sin educacin formal, la
mayora definitivamente considera que no
conoce sus derechos, mientras que la autoevaluacin del conocimiento de ellos va
aumentando con el nivel educacional de los
encuestados.
- Por otra parte, estn los problemas de acceso
a informacin por lejana geogrfica. Este
problema se vincula estrechamente con el de
difusin. Si las personas viven en lugares
distantes, muy agrestes, o marginados, es
sumamente difcil su acceso a informacin y
que la informacin llegue a ellos; con ello se
dificulta la posibilidad de que conozcan
cabalmente sus derechos y los mecanismos
para ejercerlos.

b) Derechos polticos
Actualmente en Chile, al igual que en la
mayora de los pases del mundo, el problema
ms bsico de exclusin social relacionado con
el ejercicio de los derechos polticos ya se ha
superado: el voto es universal. En trminos
electorales, el dilema de la participacin en la
toma de decisiones ya se ha dejado atrs: votan
las mujeres, los analfabetos, los jvenes, los
pobres, etc.
Sin embargo, no es posible afirmar que no
existe exclusin social en el mbito del ejercicio
del poder, ya que los derechos polticos incluyen
muchas ms dimensiones que las meramente
electorales. Bajo esta perspectiva, el conflicto
que se presenta ahora en el campo poltico, es el
de cmo asegurar y proteger la igualdad de
condiciones en que estos otros derechos polticos
se puedan ejercer por todos los miembros del
cuerpo social.
Para responder a esta duda se analizarn las
posibles formas de exclusin de los derechos
polticos, a partir de lo cual se puede dilucidar
cmo superarlas definitivamente, logrando con
ello la inclusin social al menos en esta dimensin de la ciudadana.
Tal como en el caso de los derechos civiles,
estas posibles formas de exclusin se presentarn
de un modo separado para facilitar su comprensin; sin embargo, en la realidad se desarrollan
de modo entrelazado, potencindose mutuamente
o articulndose en complejas redes de
causalidad.

0 Acceso a informacin
Una de las modalidades bsicas y primeras de
negacin del ejercicio de los derechos polticos,
se relaciona con el escaso manejo de
informacin que tienen las personas acerca del
funcionamiento del sistema. Si las personas no
cuentan con la informacin bsica acerca del
desempeo del sistema poltico y de sus
derechos especficos en este campo, no podrn
entender cmo funciona ste y, por lo tanto,
difcilmente podrn ejercer sus derechos como
potenciales ciudadanos.

Cuadro 7
CONOCIMIENTO DE SUS DERECHOS EN RELACION A LA JUSTICIA, SEGUN NIVEL
DE EDUCACION FORMAL DEL ENCUESTADO
@orcentajes)

Fuente: Barros y Correa (1993).

Tal como se mencion en relacin a los

problemas de informacin de los derechos
civiles, este conflicto puede tener su origen tanto
en los miembros de la sociedad como en el
propio sistema poltico y sus instituciones
asociadas (parlamento, municipios, juntas de
vecinos, etc.). Ello debe ser analizado en
profundidad al momento de proyectar las
soluciones al problema.
Sin embargo, con independencia del origen
de la situacin, es evidente que las personas
probablemente no sabrn cmo ejercer sus
derechos si es que no los conocen, ni saben
acerca del funcionamiento de los mecanismos y
normas del sistema.
Por otro lado y tambin en relacin a
problemas de informacin, otra fuente de
exclusin del ejercicio de los derechos polticos
por parte de los miembros de la sociedad lo
constituye el no manejar la informacin
completa sobre lo que ocurre realmente en el
mbito poltico.
Debido a problemas de control del poder y de
manejo poltico, muchas veces no se revelan a la
luz pblica todos los aspectos y acciones del
mundo de la poltica. Por esta razn, aquellas

personas ajenas por completo a las elites

polticas que manejan la institucionalidad del
pas, deben tomar sus decisiones (y ejercer sus
derechos polticos) sin manejar la debida y
completa informacin y, muchas veces, sin
siquiera saber que no lo hacen.
Esto demuestra el enorme lmite que hay para
que un miembro comn de la sociedad (es decir,
que no posee cargos de poder) tenga la
posibilidad efectiva de ejercer influencia real en
la toma de decisiones; y en este mismo sentido,
esto nos revela cmo la gran mayora de la
poblacin se encuentra totalmente excluida de
participar -bajo estos trminos- en la toma de
decisiones de su pas o localidad.
Por otra parte -y relacionando el tema del
manejo de informacin y la capacidad de
participar a travs del detentar cargos pblicosaquellas personas que no manejan toda la
informacin de acuerdo a la situacin antes
mencionada, no podrn nunca detentar cargo
poltico por la brecha de conocimiento con
aquellos que actualmente los detentan y si
manejan la informacin completa y real de lo
que sucede.

Esto pone de relieve el tema de la factibilidad

de que cualquier miembro de la sociedad pueda
realmente actualizar su derecho poltico del
ejercicio del poder por medio de alguna
envestidura especial, frente a la constitucin de
una elite poltica cerrada que maneja cada vez
ms informacin y que, por lo tanto, va
ahondando la brecha que la separa de los
miembros comunes del sistema social.20
D Fadibilidad del acceso a detentar cargos

pblicos
Tal como se esboz anteriormente, la
posibilidad real que tiene cualquier potencial
ciudadano de ejercer el derecho de participar en
la toma de decisiones de un pas a travs del
desempeo de ciertos cargos pblicos, resulta
bastante conflictiva en el mundo de hoy.
Sumado a los problemas de manejo de
informacin, la envergadura de los pases y la
complejidad de las funciones pblicas que
desempean las instituciones, no hacen sencillo
que cualquier persona que desee pueda realmente
ejercer sus derechos polticos o, en este sentido,
pueda tener igualdad de oportunidades para
hacerlo.
En primer lugar, porque se necesita un cierto
nivel de conocimientos que superan bastante los
bsicos de las escuelas.
As, el nivel
educacional constituye un primer escollo o
barrera frente a las posibilidades de ejercer
cargos pblicos (tanto en las posibilidades
absolutas que tenga la persona de poder hacerlo,
como en trminos relativos, es decir, en relacin
a sus potenciales competidores).
Por otra parte est el problema de los
recursos tanto sociales como econmico^.^^
Actualmente la forma de obtener cargos pblicos
es a travs de elecciones (que la gente elija con
su votacin) o mediante una designacin en
ciertos cargos por parte de aquellos que si han
sido elegidos por el electorado. Enfrentar
elecciones implica un importante gasto de dinero
en campaas para ganar al electorado.
Actualmente en Chile, las importantes sumas que
entran en juego no pueden obtenerse sino a
travs de particulares o del apoyo de los partidos

polticos. Por lo tanto, la carencia o falta de

acceso a tales recursos constituye una importante
fuente de exclusin del ejercicio de los Derechos
Polticos del status de ciudadano.
Para poder ser designado en un cargo
determinado, hay que contar con contactos
importantes a nivel de elites polticas; aquellas
personas que no cuentan con tales redes, por
ms que posean la inteligencia y conocimientos
necesarios como para desempear determinados
cargos, no podrn hacerlo. Por lo tanto, los
recursos sociales constituyen otra importante
fuente de inclusin la sistema.
En definitiva, si no se cuenta con el nivel
educacional y con los recursos sociales y
econmicos adecuados, es prcticamente
imposible que alguien llegue a detentar cierto
cargo pblico en el cual se tomen las decisiones
del pas. Bajo esta perspectiva, la igualdad en la
posibilidad de ejercer ciertos derechos polticos
es completamente nula.
Estos elementos,
articulados con el problema de la conformacin
de una clase poltica cerrada, relativizan
completamente el ideario de igualdad que
presenta la categora de ciudadano en este
mbito de derechos.
C l Minoras poiticas

Aunque en cierta medida estos grupos son

parte del juego democrtico, es decir, responden
a sus propias posibilidades de sumar adherentes,
las minoras polticas constituyen grupos de
opinin que se encuentra excluidos de las
posibilidades de ejercer sus derechos polticos
como tales.
De partida, se encuentran excluidos en la
medida que no tienen inscripcin legal y, por lo
tanto, no son reconocidos en trminos
institucionales como interlocutores vlidos. Ello
mismo les impide su participacin igualitaria
dentro de la institucionalidad poltica vigente, ya
que no pueden acceder en igualdad de
oportunidades a cargos pblicos, a negociaciones
con los partidos de gobierno, etc.
Esta constituye otra forma de exclusin social
en relacin a la posibilidad de ejercicio de los
derechos polticos por parte de grupos con

ciertas ideas y pensamientos. Esta exclusin, en

tiempos de regmenes militares, se extenda no
slo a grupos polticos residuales por su cantidad
de miembros, sino que involucraba a todo el
espectro de partidos polticos en tanto stos
estaban proscritos por ley.

Como se mencion en relacin a los derechos

civiles, la marginalidad geogrfica constituye
una importante fuente de exclusin social cuando
se articula con el acceso a informacin, ya sea
por problemas en la difusin de la informacin,
o por problemas en las posibilidades que la
gente tiene de llegar a ella. La lejana fsica
constituye una fuente de exclusin social de
ciertas personas, en tanto impide un mayor
conocimiento sobre el sistema poltico y su
funcionamiento y sobre los derechos polticos
que pueden ejercer en su calidad de ciudadanos.
Por otra parte, la marginalidad geogrfica o
apartamiento de los centros de accin poltica
(las ciudades y la capital del pas) limita la
cantidad y calidad de relaciones sociales que los
individuos puedan tener con grupos polticos, los
que s les posibilitaran un mayor conocimiento
de sus derechos polticos y les permitiran un
acceso ms expedito al ejercicio de todos ellos
(incluyendo la envestidura en cargos pblicos).
Por otra parte, la marginalidad geogrfica
tambin impide acceso a cargos pblicos por
parte de las personas comunes de lugares
lejanos, por que les involucra abandonar sus
casas y eventualmente su gente para trasladarse
a los centros urbanos donde se realizan las
actividades relacionadas con ellos. Sin embargo,
esta situacin puede no considerarse una forma
relevante de exclusin social, en la medida que
esta decisin -si es que es tomada- depende de la
voluntad de quien la toma y constituye un cierto
costo que, en mayor o menor medida, toda
persona que desea un cargo debe asumir. Ahora
bien, ello puede constituir fuente de exclusin
(en algn grado menor) si se considera que no se
cuenta con la libertad e igualdad, en relacin a
la ubicacin geogrfica de otras personas, como
para tomar la decisin de hacerlo.

La marginalidad geogrfica, a travs de todos

estos elementos, limita el principio de igualdad
que debe sustentar el status de ciudadano. Los
problemas antes descritos responden a distintas
formas de exclusin social, bajo la consideracin
que no permiten que los miembros de la
sociedad se constituyan como ciudadanos en el
ejercicio igualitario de sus derechos polticos.
c) Derechos sociales
J Problemas de informacin

Tal como se determin para los derechos

anteriores, la falta de informacin constituye una
de las principales fuentes de exclusin social en
relacin a la condicin de ciudadana.
La
carencia de informacin y los problemas de
acceso a ella, pueden deberse a elementos
relacionados con las instituciones pertinentes
(falta de inters por informar, mala calidad de la
informacin que se entrega o mala difusin de
ella) o tambin a problemas particulares de los
individuos que estn en condiciones de ejercer
tales derechos (bajo nivel educacional o lejana
geogrfica en relacin a las instituciones que
otorgan los beneficios).
Si las instituciones encargadas de proveer los
servicios y beneficios sociales asociados a este
tercer grupo de derechos, no informan acerca de
los componentes especficos de tales servicios,
los beneficiarios que pueden acceder a ellos y
los mecanismos para hacerlo, es muy probable
que las personas que podran verse beneficiadas
no ejercern sus derechos sociales por
desconocimiento.
Esta situacin conflictiva tambin se produce
cuando se entrega la informacin antes
nombrada, pero sta es deficiente en calidad
(claridad, cantidad y precisin) o su distribucin
es mala y, por lo tanto, no llega a todo el
pblico que debiera llegar.
Por otra parte, muchas veces la informacin
se entrega y es de buena calidad, sin embargo
los potenciales beneficiarios no pueden acceder
a ella por limitantes de tipo educacional
(analfabetismo o escolaridad muy baja) que les
hacen imposible entenderla y procesarla como

para ejercer sus derechos, a travs de la

exigencia de ciertos servicios o beneficios
sociales.
En relacin a las situaciones problemticas de
los propios beneficiarios, la marginalidad
geogrfica tambin constituye una fuente de
exclusin del total ejercicio de los derechos
sociales que les corresponden a los individuos en
su calidad de ciudadanos, en tanto impide el
contacto directo con las instituciones y la
informacin que ellas proveen.
Por una u otra razn de origen, la falta de
informacin acerca de los derechos sociales que
los miembros de la sociedad debieran exigir y de
los mecanismos especficos para hacerlo, impide
el correcto ejercicio de tales derechos y, por lo
tanto, constituye una limitante para la
conformacin slida y completa de los
ciudadanos, en los trminos definidos por
Marshall .

a Confiictos con la burocracia

Dentro de este espectro de derechos, otro
posible factor de exclusin social lo constituye el
aparato burocrtico y su complejidad. Esta
situacin de trmites complejos y mecanismos un
tanto engorrosos para acceder a beneficios o
servicios pblicos, es propia de burocracias
estatales grandes y complejas.
En general, a pesar del intento modernizador
que se est llevando a cabo en Chile, los
trmites institucionales para hacer efectivo el
acceso y la recepcin de ciertos beneficios
estatales, exige una cantidad de trmites y
papeleos no despreciable.
Este elemento puede ser, en algunas
ocasiones, una importante barrera que origina
exclusin; esta probabilidad aumenta cuando se
presenta estrechamente vinculado a los
problemas relacionados con la informacin que
otorga el sistema y al problema del bajo nivel
educacional de los potenciales beneficiarios.
Si aquellas personas que desean acceder a
determinados beneficios o intentan utilizar
ciertos servicios sociales, no tienen algn grado
de dominio del aparataje burocrtico,
difcilmente podrn ejercer los derechos sociales

que le corresponden -en igualdad de

condiciones- en tanto miembros de la sociedad.
Este dominio bsico acerca del funcionamiento
de la administracin involucra conocimientos
acerca de los beneficios y servicios que se
otorgan y a los cuales pueden acceder, de las
instituciones especficas a las cuales acudir, de
los mecanismos fijados para hacerlo y los
trmites exactos para lograrlo.
Por otra parte y en relacin con todo lo que
son los trmites burocrticos para lograr recibir
ciertos beneficios y servicios sociales, stos
-muchas veces- determinan ciertos requisitos que
las personas deben cumplir como precondicin
de ellos (lugar de residencia, certificado de
cesanta, cuentas de arriendo, determinados
ahorros, etc.). El no cumplimiento de tales
requisitos puede transformarse en una limitante
para el acceso a los beneficios propios de los
derechos sociales de los potenciales ciudadanos.
En este caso, los requerimientos de los trmites
burocrticos se transforman en una traba para
obtener los beneficios y, por ello, terminan
desarrollando formas de exclusin social en
relacin a ellos.

La marginalidad o lejana geogrfica es un

factor de exclusin social que ya se ha
presentado antes, en relacin a los otros
derechos de la condicin de ciudadano. En este
grupo de derechos, su forma de operar como
elemento de potencial exclusin, es
relativamente similar a la de los dos anteriores.
En el caso especfico del ejercicio de los
derechos sociales, el excesivo distanciamiento de
las instituciones que proveen determinados
servicios o beneficios sociales limita la
posibilidad de conocerlos y tambin la
factibilidad de acceder a ellos. Bajo esta
perspectiva, la ubicacin geogrfica en relacin
a centros urbanos o poblados donde funcionan
las instituciones que los otorgan, es un elemento
importante en la determinacin de la exclusin
social, ya que niega la efectiva igualdad en las
posibilidades de acceder a ellos (ya que beneficia
a unos y perjudica a otros).

Esta falta de accesibilidad se puede deber:

primero, a los ya nombrados problemas de
informacin, por los que las personas no saben
qu beneficios les corresponden, quin los
otorga y cmo conseguirlos y, por lo tanto, es
muy improbable que los obtengan; y segundo, a
que la relacin entre el costo de ir a obtenerlos
y el beneficio que ellos les reportan no sea
positiva y, por lo tanto, no juegue en favor de
que las personas exijan los beneficios y servicios
que les corresponden de acuerdo a sus derechos
(por ejemplo, ir a buscar 1 kilo de leche a 50
Km. de distancia).

Estos problemas -la calidad y la cobertura de

los servicios-, atentan directamente contra la
igualdad que se debe resguardar en funcin del
cumplimiento de los derechos sociales propios
del status de ciudadano.
Estos derechos
implican el acceso de todos los miembros de la
sociedad a ciertos beneficios sociales, lo no se
cumple sin la correcta cobertura; y, por otra
parte, implican la igualdad bsica en trminos de
lo que se considera normal o aceptable dentro de
la sociedad (estndares mnimos), que no se
cumple sin una adecuada calidad.

0 Problemas con los servicios otorgados

3. Un fkerte cambio cultural

Finalmente, existe otro grupo de problemas

que pueden conducir a exclusin social y que
responden a carencias o conflictos relacionados
con los propios beneficios o servicios que se
otorgan. Ellos pueden ser principalmente dos:
mala calidad de servicios o beneficios y baja
cobertura de los mismos.
Muchas veces las personas que acceden a
servicios o beneficios sociales estatales lo hacen
por que no tienen la posibilidad de acceder
privadamente a ellos, an sabiendo que la
calidad en esta rea es sumamente superior a la
que ellos reciben (por ejemplo, sistemas de salud
o educacin en Chile). Si los servicios que se
otorgan -o los beneficios a los que acceden las
personas- son de mala calidad, sin duda que no
se resguarda el principio de igualdad que
impulsa la ciudadana entre los miembros de
la sociedad, ya que implica una exclusin
en relacin a lo que se considera como
estndar adecuado dentro de cada grupo
social.
Por otra parte, que la cobertura que los
servicios son capaces de entregar sea escasa,
puede generar que muchas personas no obtengan
los beneficios que les corresponderan de
acuerdo al correcto ejercicio de sus derechos
sociales. Por este motivo, los problemas de
cobertura tambin constituyen una importante
fuente de exclusin social, en relacin al acceso
a los derechos sociales que corresponden de
acuerdo a la condicin de ciudadano.

La condicin de ciudadano otorga un status

determinado a los individuos dentro de la
sociedad, confirindoles el derecho de exigir
cierto trato, beneficios o actitudes por parte del
Estado, las instituciones sociales y los otros
miembros del cuerpo social.
Bajo estas consideraciones, es de suma
relevancia detenerse -aunque sea brevemente- a
reflexionar acerca del fuerte y radical cambio
cultural que implica ser ciudadano y constituirse
desde tal categora. Este cambio se realiza
producto del drstico giro que significa el
detentar ciertos derechos (civiles, polticos y
sociales) -teniendo las facultades para
reclamarlos y para exigir ser considerado como
igual dentro de la sociedad-en contraposicin a
la pasividad y debilidad del actor social en tanto
se constituye a partir de la idea de mero
beneficiario -que recibe "regalos" si poder
reclamarlos.
Esta concepcin de miembro de la sociedad
como realmente igual en derechos, se haya
bastante consolidado en pases europeos donde la
condicin de ciudadana no es meramente formal
o terica, sino sustantiva; es decir, se concretiza
y expresa en procedimientos del sistema social y
conductas de los individuos.
En cambio, en los pases latinoamericanos
-que se mueven bajo otras coordenadas
conductuales- la idea de ciudadana como una
condicin de poder de los individuos, en
trminos de derechos legales que deben ser

cumplidos, no est tan consolidada. A partir de

los llamados populismos latinoamericanos-en los
que el Estado se presenta como un padre
benefactor
ante las masas populares- la
condicin de miembros de la sociedad se
constituye ms bien a partir de la percepcin de
beneficios y no de derechos por parte de la
poblacin.
Esta idea y percepcin del Estado como padre
no permite el despliegue de una conciencia
ciudadana, en trminos de posibilitar la
exigencia del cumplimiento de ciertos derechos
mnimos; sino que ms bien hace referencia a la
consideracin del Estado como un gran dador,
del cual la poblacin con menos recursos es
beneficiaria.
Esta concepcin implica una actitud de
agradecimiento, ms que de exigencia hacia el
Estado, por parte de la poblacin. Este hecho es
particularmente claro en relacin a la percepcin
de los beneficios que suponen los derechos
sociales de la condicin de ciudadano. Bajo la
perspectiva de ciudadana desarrollada por
Marshall, estos beneficios relacionados con el
estndar bsico de bienestar o esta participacin
de la herencia social, debiera constituir un
derecho de la poblacin y no un gesto de regalo
por parte de este gran Estado paternalista.
Estas consideraciones llaman la atencin en
tanto evidencian el fuerte cambio cultural que
involucra la condicin de ciudadana. El
miembro de la sociedad que detenta tal status
est en condiciones de exigir el cumplimiento de
sus derechos ciudadanos en trminos de igualdad
y no debe slo conformarse con recibir lo que se
le entregue, o se considere que se le puede
entregar; ello muchas veces involucra diferencias
substanciales tanto en la cantidad como en la
calidad de los beneficios recibidos.
Un ejemplo de este tajante cambio de
mentalidad lo constituye la Carta de los
Ciudadanos que opera en Inglaterra y otros
pases europeos. Esta Carta constituye una
iniciativa, por parte del gobierno, de otorgar las
armas necesarias a la poblacin para que
pueda exigir una atencin digna y de calidad en
las distintas reparticiones de los servicios
pblicos.

a) La Carta de los Ciudadanos

La creciente complejidad de las instituciones
administrativas genera un distanciamiento entre
el Estado y las personas, debilitando su
condicin de ciudadanos y los derechos que sta
les otorga. La Carta de los Ciudadanos es una
iniciativa que permite devolver a los ciudadanos
su calidad como tales, otorgndoles el poder que
les corresponde en relacin a tal status. Con
ella se busca respaldar en especial a los ms
pobres, que son los que ms utilizan ciertos
servicios estatales y que en la actualidad no
tienen la posibilidad de exigir calidad, ni
reclamar frente a las injusticias o ineficiencias de
los funcionarios pblicos.
La Carta de los Ciudadanos es una iniciativa
relacionada con el propsito de explicitar y
garantizar ciertos derechos ciudadanos, que tiene
como motivo central elevar los estndares de los
servicios pblicos, hacindolos ms responsables
de los deseos y necesidades de los usuarios.
No es frmula que implique aumentar la
accin o tamao del aparato estatal; es un
mecanismo que refleja la creencia de los
gobiernos en el derecho que tienen todos los
ciudadanos a ser informados, a recibir buenos
servicios y a elegir por ellos mismos.
Esta iniciativa se basa en el reconocimiento
de que todos los servicios pblicos son pagados
por los ciudadanos individuales, ya sea
directamente o a travs de sus impuestos. Por lo
tanto, los ciudadanos tienen derecho a esperar y
recibir alta calidad en servicios, pronta y
efectiva respuesta a sus necesidades, con una
provisin suficiente y un costo razonable. La
Carta permite respaldar a los ciudadanos,
otorgndoles las herramientas para exigir
servicios eficientes y efectivos en la solucin de
sus necesidades;
logrando que sean sus
requerimientos los que primen por sobre la
burocracia y las posibles arbitrariedades dentro
del funcionamiento del aparato estatal.
En relacin al cambio cultural que implica la
ciudadana, la Carta tambin involucra un
cambio de mentalidad tanto en el funcionario
pblico como en la ciudadana en general. Para
que la iniciativa tenga xito, se debe dejar de

pensar en los usuarios de los servicios como si

fueran beneficiarios. Hay que considerarlos en
tanto contribuyentes que pagan sus impuestos y
financian los servicios; es decir, como
consumidores.
En otras palabras, una iniciativa de este tipo
-fuera de exigir ciertas condiciones
institucionales y formales para su
implementacin- exige que la poblacin se sienta
con el derecho a exigir buen trato por parte de
los funcionarios del Estado, de tal forma que se
supere la situacin de relativa subordinacin que
muchas veces se desarrolla en relacin a stos.
Si bien la Carta de los Ciudadanos tiene un
origen ms ligado a la gestin de los servicios y
la relacin econmica entre stos y los miembros
de la sociedad (a travs de los impuestos),
constituye una iniciativa perfectamente
vinculable con la visin que implica la definicin
de ciudadan'a de Marshall, en la cual los
individuos son depositarios de derechos que, por
lo mismo, pueden y deben exigir.
En este sentido constituye un ejemplo vlido
de las conductas o mecanismos que podran
desplegarse a partir de tal concepcin y, por lo
tanto, de la forma peculiar de pensar que se
relaciona con ellos: el ser ciudadano es una
fuente de derechos y, por lo tanto, de poder para
los individuos -en tanto miembros en igualdad de
condiciones- dentro de la sociedad.

D. Conclusiones
A partir de todo el anlisis presentado en
relacin al concepto de exclusin social, al de
ciudadan'a y a las posibles relaciones que se
establecen entre ambos en Amrica Latina y
Chile, estamos en condiciones de presentar las
principales conclusiones obtenidas al respecto.
1 . En relacin al concepto de exclusin
social

Como se dijo en la primera parte de este

trabajo, en la actualidad el concepto de exclusin
social presenta la seria desventaja o limitacin de
ser demasiado extenso y, por lo tanto, de no

representar una categora que permita establecer

-por s misma- situaciones relevantes del
problema.
El concepto de exclusin social, tal como se
ha formulado hasta el momento, no permite
discriminar aquellas exclusiones que constituyen
realmente un problema social, de aquellas
exclusiones que responden a opciones de los
individuos en relacin a estilos de vida. Es
decir, no distingue aquellas exclusiones que
conducen al quiebre de los vnculos sociales, de
aquellas que simplemente establecen diferencias
entre los miembros de la sociedad, las que no
necesariamente son conflictivas.
Por ello, uno de los objetivos centrales de
este documento es proponer un principio general
que permita establecer ciertos lmites en relacin
al concepto. Ello permitir una mayor y mejor
focalizacin del mismo y -tanto para la
realizacin de estudios como para la elaboracin
de polticas de intervencin- iluminar al
momento de discriminar situaciones de exclusin
social realmente relevantes en trminos del
conflicto social que representan.
En la sociedad moderna es posible observar
una dinmica de movimiento en tomo a dos
principios opuestos: el principio de la igualdad
y el principio de diferencia. As, la sociedad
actual se desarrolla a partir de la articulacin de
estos dos ejes completamente diferentes.
El principio de la igualdad que se despliega
entre los miembros del sistema social, refiere a
la condicin igualitaria en que stos deben ser
considerados dentro de la sociedad. Este
principio responde a la idea que debe existir un
cierto grado de justicia al interior de la sociedad
en relacin a la condicin igualitaria en que
deben ser considerados los individuos, en tanto
todos son miembros del mismo sistema social.
Este principio se expresa en las luchas
reivindicativas de grupos discriminados y en la
contiendas opositoras a las diferencias sociales en trminos de "arriba" y "abajow-por las que
un grupo es dominado por otro. Bajo esta
perspectiva, el principio de igualdad de las
sociedades modernas se relaciona estrechamente
con la idea de ciudadana y, por lo tanto, con la
esfera poltica de estas sociedades.

La ciudadana implica la igualdad de todos

los miembros del cuerpo social, en tanto
detentan ciertos derechos civiles, polticos y
sociales. En este sentido, es la clara expresin
del ideario del principio de igualdad de la
sociedad actual y, por lo tanto, puede llegar a
constituirse en el mecanismo central de
resguardo de tal principio.
Por otra parte, en la dinmica de las
sociedades modernas tambin se observa cmo
opera fuertemente un principio de la diferencia
entre los individuos. Este principio responde,
en primer lugar, a los procesos de
especializacin y diferenciacin social que se
llevan a cabo en estas sociedades y, por otra
parte, al reclamo de los miembros de la sociedad
por distinguirse y diferenciarseunos de otros, en
contra de la idea de una masa homognea y
estable en trminos de gustos, intereses e
inquietudes.
Bajo esta perspectiva, el principio de la
diferencia es uno de los elementos que permite
explicar la complejidad de la sociedad actual -en
trminos de la diferenciacin de funciones- y, en
relacin a las diferencias de los individuos, es el
que le da sentido al supuesto de eleccin del
mercado. Da sentido a las elecciones y sus
diferencias, en la medida que permite establecer
que lo que es un beneficio para unos no lo es
necesariamente para otros y tambin, porque
permite dar cuenta de la valoracin subjetiva que
hay tras las diferencias de gustos y opciones en
la esfera econmica.
A partir de estos dos principios entendemos
cmo la sociedad actual se mueve entre el ideal
de la igualdad -que remite a la idea de miembros
de la sociedad- y la constante bsqueda de la
diferencia -que tiene mayor relacin con la
visin de las personas en tanto individuos.
Luego de esta reflexin acerca de la dinmica
dentro de la sociedad actual, se puede concluir
que slo tiene sentido hablar de exclusin social
desde la perspectiva del principio de igualdad; es
decir, la exclusin es una situacin problemtica
slo desde el tema de la ciudadana y la igualdad
de los miembros de la sociedad -en relacin a
los derechos que les son propios como tales.

Aqu radica la relevancia del concepto de

ciudadana, ya que es el nico que permite dar
cuenta del fenmeno de exclusin social en la
medida que se funda en el principio de igualdad,
transformando ciertas condiciones mnimas en
derechos exigible por todos los miembros de la
sociedad. Es decir, este concepto -por su
potencia en relacin al principio de igualdadconstituye el principal elemento que nos permite
discriminar las exclusiones relevantes de las
opciones personales.
Por otra parte, la exclusin social potencia
sus caractersticas de concepto relacional y de
imperativo moral si se la vincula a la ciudadana.
Ello lo hace bajo la perspectiva que involucra
derechos y, por ello, transforma las situaciones
de diferencia en injusticias (imperativo moral);
y tambin porque el principio de igualdad que
sustenta, se establece en relacin a ciertos
derechos y, en tanto son derechos, son exigibles
y deben ser respetados por todos (situacin
relacional) .
Concretizandolas proposiciones anteriores, se
puede afirmar que la exclusin social slo se da
como fenmeno y proceso social problemtico
-que involucra a todas las partes del sistema
social y exige pronta solucin- en tanto se
vulnera o agrede el principio de igualdad que
respalda la ciudadana. Y ms an, se est en
presencia de fenmenos de exclusin relevantes
como conflicto social, cuando ellos se generan
desde las instituciones o a partir de la accin de
terceros; es decir, slo se puede hablar de
exclusin social como un problema social,
cuando ella se origina en acciones que vienen
desde el exterior del individuo y que no son
fruto de su voluntad (ya que se plante la
diferencia como algo propio de los individuos en
las sociedades modernas).
En sntesis, el concepto de exclusin social
slo puede dejar de ser tan extenso y poco
discriminatorio, en tanto se presente relacionado
con el de la ciudadana. Ella le permite
delimitar aquellos elementos en los que s debe
existir igualdad entre los miembros de la
sociedad y, por lo tanto, definir quines se
encuentran realmente excluidos.

An queda la duda, y es materia para futuras

investigaciones, la forma en que repercuten las
situaciones de exclusin social as concebidas, en
los distintos niveles del vnculo social: funcional,
social y cultural. Ello permitir descubrir si la
exclusin -taI como puede presentarse en Chile
y en el resto de nuestro continente-, realmente
conduce a la desestructuracin social y a la
desintegracin del sistema; o simplemente
responde a problemas de los individuos con las
instituciones, que no impactan mayormente en
sus lazos sociales y culturales.
2 . La ciudadana latinoamericana
La ciudadana, tal como la conceptualiz
Marshall, es una condicin que les otorga a los
individuos ciertos derechos civiles, polticos y
sociales en igualdad de condiciones que el resto
de los miembros del cuerpo social.
La
constitucin y consolidacin del ciudadano, por
tanto, involucra el completo ejercicio de tales
derechos. Para que esto sea posible, es preciso
que las instituciones pertinentes procuren y
resguarden los derechos a los individuos y, por
lo tanto, un prerequisito para la constitucin del
ciudadano, es la consolidacin de tales
instituciones dentro del sistema social.
Por ello, en la parte B del documento se
realiz un anlisis de la situacin
latinoamericana en relacin a la conformacin de
Estados -que son bsicos para el desarrollo de
las instituciones relacionadas con cada uno de
los derechos ciudadanos-, al funcionamiento del
sistema judicial (relacionado con los derechos
civiles), al fortalecimiento de las democracias
(relacionadas con los derechos polticos) y a la
existencia de Estados de Bienestar (que
resguardan los derechos sociales).
A partir de este anlisis se plante que la
condicin de ciudadano es ms bien una meta
futura, antes que una realidad concreta, dentro
de Amrica Latina. Si an son proyecto tanto
los Estados, como las democracia y el Estado de
Bienestar -o alguna forma institucional que lo
suplante-, la ciudadana no ha podido
consolidarse tampoco y, por lo tanto, tambin es
un proyecto dentro de Latinoamrica.

Si consideramos que no existen realmente

ciudadanos en los pases del continente, el ser
excluido en relacin a la ciudadana es quizs
una condicin general de los individuos de la
regin. De ser as la situacin y rescatando las
conclusiones anteriores respecto del concepto de
exclusin social, la categora de excluido no
presentara relevancia dentro del continente, ya
que involucra a toda la poblacin y no permitira
discriminar situaciones.
Sin embargo, se postul la idea que ms que
una exclusin general, lo que se presenta en
nuestro continente son diferencias graduales en
relacin a la constitucin de un ciudadano
consolidado. En otras palabras y a modo de
conclusin, se puede afirmar que -en los
diferentes pases de Amrica Latina- algunos
miembros de la sociedad estn ms cerca que
otros de la meta y, por lo tanto, son menos
excluidos en relacin a ella.
Por todas estas reflexiones y como segunda
conclusin en relacin a la ciudadana dentro del
continente, se hace evidente la importancia y
urgencia de consolidarse como Estado,
democracia y desarrollar algn sistema que
asegure el resguardo de los derechos sociales de
la ciudadana. En la medida que ello se logre,
se podr conformar slidamente la ciudadana y
ser posible consolidar el principio de igualdad
(con lo que se lograr mayor inclusin social e
integracin).

3. Polticas contra la exclusin ciudadana

A partir de la conceptualizacin realizada y
del anlisis de las distintas formas de exclusin
en Chile (y el resto del continente), se presentan
a continuacin algunas sugerencias tendientes a
controlar la exclusin social y a fomentar la
inclusin de los miembros de la sociedad al
sistema.
En relacin a las polticas o medidas que se
deben tomar en contra de la exclusin, o a favor
de la inclusin, ellas pueden agruparse en dos
categoras: las relacionadas con los individuos
y las que propiamente se originan en un mal
funcionamiento de las instituciones.

a) Problemas relacionados con los

individuos
Un primer problema importante de atacar, es
el de las dificultades para ejercer los derechos
ciudadanos fruto de las carencias en educacin.
Dentro de las principales instituciones
relacionadas con los derechos sociales est el
sistema educacional, ya que la educacin de los
individuos permite que stos puedan hacer valer
sus derechos adquiridos como miembros del
sistema social (a partir de la incorporacin en la
cultura escrita que se mencion anteriormente).
La educacin constituye un piso bsico de
igualdad, que permite el ejercicio de la
condicin ciudadana y posibilita el despliegue,
en igualdad de condiciones, del principio de la
diferencia (otorga a todos igual oportunidad de
ser distintos).
A pesar de ello, no hay que olvidar que
existen diferencias culturales -como las
mencionadas en la parte C del documento- que
tambin originan exclusin en tanto los
individuos no se conducen de acuerdo a las
formas determinadas por la ley o por otras
instituciones. Sin embargo, estas aparentes
exclusiones no constituyen necesariamente un
problema social, si consideramos que responden
a fuertes integraciones de los individuos dentro
de sus culturas, que les hacen optar por sus
formas tradicionales antes que por las legales.
Es decir, estas pautas conductuales diferentes no
son reflejo de desestructuracin social o quiebre
de los lazos que unen al individuo con la
sociedad, sino que son manifestacin
precisamente de la fortaleza de tales lazos.
Bajo esta perspectiva, se debe dar igualdad de
oportunidades para que todos los individuos
puedan cumplir sus derechos, en la medida que
los puedan comprender desde las categoras de
la escritura; sin embargo, no hay que inquietarse
si fruto de la voluntad, los miembros de la
sociedad optan por pautas conductuales
diferentes, en tanto ests no atenten contra la
integracin social, ni sean fruto de ella.
Otro importante aspecto que se mencion al
momento de analizar las formas que adquiere la
exclusin social, fue el de la marginalidad

geogrfica. Ella afecta la constitucin de los

ciudadanos en tanto impide el correcto ejercicio
de los distintos derechos que componen tal
status.
Esta marginalidad opera como
mecanismo de exclusin en tanto genera
problemas de acceso a informacin, a las
instituciones, o a los servicios y beneficios que
correspondan.
Superar el escollo de la marginalidad o
lejana geogrfica permitira disminuir la
exclusin e incluir a todos aquellos que quieran
a que hagan valer sus derechos.
Esta superacin implica, principalmente, una
mayor penetracin de las instituciones sociales y
servicios pblicos dentro de la sociedad. Ello
quiere decir que se deben descentralizar las
oficinas pblicas, los juzgados y los organismos
de poder, de tal forma que las personas estn
cerca de ellos a pesar de que vivan lejos de las
grandes urbes o de las capitales de los pases.
De esta manera las personas conocern ms sus
derechos, sabrn dnde ejercerlos y cmo
hacerlo. As, el proyecto de ciudadanos en
Amrica Latina estar cada vez ms prximo a
concretizarse.
b) Di$cultades propias de las instituciones
Por otra parte, hay un grupo de dificultades
que se originan en las propias instituciones y que
impactan fuertemente sobre los individuos,
excluyndolos del posible ejercicio de sus
derechos ciudadanos.
Uno de los aspectos ms determinantes en la
posibilidad del ejercicio de todos los derechos
ciudadanos -cuya responsabilidad es de las
instituciones que deben resguardarlos- es la
informacin. Los servicios e instituciones
pertinentes deben otorgar informacin a los
ciudadanos acerca de sus derechos civiles,
sociales y polticos: cules son, quines los
otorgan o resguardan y cmo ejercerlos.
Para que esta informacin sobre los derechos
ciudadanos sea til, debe ser clara, precisa y
concreta; ello posibilita el acceso generalizado a
los derechos que constituyen la ciudadana. Por
otra parte, la amplitud de informacin debe ser
grande; es decir, la informacin entregada debe

tener gran difusin, para que no sea ste otro

mecanismo exclusor del ejercicio de los derechos
ciudadanos.
Con respecto a los elementos especficos con
que operan excluyentemente cada una de las
instituciones relacionadas con los derechos
identificados por Marshall como constitutivos del
status de ciudadano, habra que hacer un anlisis
ms profundo sobre cules son y cmo operan
para determinar cmo superarlos. Sin embargo,
hay dos iniciativas de mejora ms concreta de
las instituciones que resguardan los derechos
ciudadanos, que es relevante mencionar como
parte de esta conclusin.
En relacin a los derechos polticos y sus
instituciones relacionadas, hay que mejorar los
sistemas de participacin local de tal manera que
las personas puedan realmente influir en la toma
de decisiones a este nivel.
El tamao actual de los pases, la
envergadura del aparato estatal y la complejidad
de sus funciones hacen que cada vez sea ms
difcil la participacin efectiva en la toma de
decisiones (por la lejana en que actan los
personeros y por lo complejo de las decisiones
involucradas).
Ante esta situacin, las organizaciones locales
y las estructuras de poder zonales constituyen
una real alternativa de participacin poltica y de
ejercicio de este mbito de los derechos
ciudadanos. Un mejoramiento y una ampliacin
de los mecanismos de participacin a este nivel,
acompaados de una descentralizacin real que
distribuya el poder en las regiones menores,
permitir que efectivamente los miembros de las
localidades acten tomando las decisiones que
los involucran directamente, ejerciendo as sus
derechos polticos de ciudadanos.
Por otra parte y en relacin a los derechos
sociales, sera de gran utilidad en pro de mejoras
en el ejercicio efectivo de tales derechos, el
definir estndares mnimos de calidad que sirvan
como base de igualdad para determinar qu es lo
que se considera aceptable dentro de la sociedad.
A partir de la determinacin de estndares
mnimos sobre lo que es socialmente y
culturalmente normal y aceptable, se pueden
fijar estndares de calidad de los distintos

servicios y beneficios sociales que son

entregados a los ciudadanos. Slo as se dar
pie para que exista real igualdad entre quienes
acceden a ciertos beneficios a travs del Estado
y quienes acceden privadamente a ellos; y por lo
tanto, se avanzar en la eliminacin de la
exclusin social relacionada con ciertas
condiciones bsicas de calidad de vida.
Notas

' Tal como la entendemos en este anlisis, es decir,

en relacin al paradigma de la solidaridad que se explicar
ms adelante.
* El paradigma de la especializacin, ms cercano a
las tendencias liberales, limita su accin cuando determina
que la solucin del problema radica bsicamente en la
voluntad e inters del excluido (slo "asegura" igualdad de
oportunidades). El paradigma de la especializacin, por su
parte, se estanca en sus posibilidades de accin, en la
medida que observa la exclusin como un elemento propio
e inevitable del sistema (a menos que se destmya el sistema
mismo).
Como se explicar ms adelante, la consolidacin
de un sistema judicial fuerte y autnomo requiere de la
constitucin de un Estado, dentro del cual la ley sea
positiva (escrita) y racional (universal) y sean claros los
lmites del territorio que abarca, para ver a quines
involucra tanto la competencia judicial, como la condicin
de ciudadana.
Es importante aclarar que el anlisis realizado por
Marshall se funda en una observacin del desarrollo
histrico europeo, ms especficamente el de inglaterra.
De acuerdo a lo que aparece en los textos escolares
chilenos y los textos ms bsicos de derecho.
Migdal analiza la competencia de los Estados del
tercer mundo para lograr cambios es la sociedad, a partir
de sus capacidades para: penetrar la sociedad, regular las
relaciones sociales, extraer los recursos y apropiarse de
dichos recursos.
' Esta condicin ha sido fuertemente cuestionada
debido a la existencia real de Estados en los que conviven
varias naciones; sin embargo, las recientes y an presentes
situaciones de conflicto en la ex Yugoslavia y en las
diversas regiones de la ex URSS ponen nuevamente de
relieve la importancia de la existencia de una nacin para
la estabilidad poltica del Estado.
De acuerdo a los planteamientos de Giddens (1990),
la globalizacin -como proceso mundial- se ha ido
acelerando y eso genera cambios crecientes y rpidos en
distintas dimensiones & tambin va generando algunas de
estas dimensiones). Ellas son:
- Desarrollo del sistema capitalista mundial.
- Expansin del la estructura poltica de nacionesEstado.

- Orden militar mundial.

- Industrializacin creciente de las naciones y
divisin internacional del trabajo.

- Globalizacin cultural.
A pesar de la duda que existe en los crculos
intelectuales acerca de la modernidad del continente, es
innegable que su proceso globalizador afecta -de uno u otro
modo- a toda la regin.
lo
Se profundizar en el anlisis del funcionamiento
del sistema judicial ms adelante, donde adquiere mayor
relevancia este tema en relacin a las formas concretas de
exclusin social.
"La Nacin es una figura poltica antes que un actor
social, al punto que -a diferencia de un pueblo- no puede
concebirse una Nacin sin un Estado, aunque haya algunas
que estn privadas de ste y sufran por ello" (Touraine,
1995, pg. 43).
l2
Este tipo ideal de Estado de Bienestar supone pleno
empleo para poder solventar sus gastos, lo que dista mucho
de la realidad vivida por los pases del continente; ms an
considerando el volumen de empleo fiscal que los mismos
deben mantener.
l3 SU anclaje en la hacienda y su forma particular de
relacin entre el inquilino (o pen) y el hacendado
(Cousio y Valenzuela, 1994); su posible relacin con la
imagen de padre ausente, que plantea Octavio Paz como
propia del mestizo latinoamericano; etc.
l4
Queda abierta la discusin si es que este proyecto
es relevante y de inters real de los actores polticos dentro
del continente. Es decir, si realmente hay voluntad de
consolidarlo a futuro y resulta relevante hacerlo.

"

l5
Por ello es de tanta importancia el acceso al sistema
educativo en los derechos sociales, porque posibilita el
hacer valer y respetar todos los derechos ciudadanos.
l6
Es importante recordar que pueden desvirtuarse los
datos de la poblacin indgena en una comparacin directa,
ya que stos slo incluyen a personas de 12 y ms aos
para el caso colombiano e incorporan a toda la poblacin
en el caso guatemalteco.
l7
Los encuestados corresponden a mujeres y
hombres, de 18 o ms aos, de nivel socieconomico bajo
y residentes en las ciudades de Santiago (Regin
Metropolitana), Valparaso - Via de Mar y Concepcin Talcahuano. El nivel socioeconmico se midi a partir de
la calidad de la vivienda de los encuestados, estandarizada
en las categoras D y E. La muestra de encuestados fue
seleccionada probabilsticamente de acuerdo al muestre0
aleatorio trietpico.
l8
Para saber ms en detalle acerca de estas prcticas,
se sugiere remitirse a Coa (1974). Contiene una
interesante y detallada explicacin acerca de la vida de los
mapuches chilenos a comienzos de siglo, relatada por un
cacique tanto en espaol como en lengua indgena.
l9
Es importante recalcar la subvaloracin del factor
lejana fsica que presenta este estudio, debido a que se
utiliza una muestra meramente urbana correspondientea las
tres ciudades ms grandes del pas. Sobre las caractersticas
de la muestra, ver nota 17.
20
Esto tiene estrecha relacin con la ley de hierro de
la oligarqua de Merton.
2'
O capitales econmico y sociales de acuerdo a la
propuesta terica de Pierre Bordieu.

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EXCLUSION SOCIAL Y POLITICAS SOCIALES:

UNA MIRADA ANALITICA
A. Introduccin
Este trabajo tiene como objetivo desarrollar
y profundizar la temtica de exclusin social,
desde la perspectiva de las polticas sociales, con
el fin de esclarecer aquellos aportes que dicho
concepto puede generar en la construccin de
nuevas formas de intervencin social.

;Qu es la exclusin social? ;Qu

diferencias puede implicar el uso de este
concepto en la generacin de polticas
sociales?
Creemos que el concepto de exclusin social
que se expondr en este trabajo puede entregar
ideas innovadoras para pensar las desventajas
sociales presentes dentro de nuestra sociedad.

sociedad se desarrolle. El enfoque de exclusin

social intentar dar respuesta a entornos cada vez
ms complejos, en la medida que intenta situarse
en los procesos de exclusin y en la medida que
es capaz de contemplar el dinamismo de
aquellos. En ese sentido, se plantea como una
herramienta
conveniente de utilizar en
sociedades cuya dinmica se hace cada vez ms
vertiginosa.
Sin embargo, y a pesar de estas ventajas del
concepto, el enfoque de exclusin debe
someterse a una serie de evaluaciones que
profundicen respecto de la validez y utilidad de
dicho concepto para contextos diferentes de
aquellos en los cuales este enfoque tuvo su
origen.
A pesar de su utilidad analtica es necesario
que el concepto sea adaptado a nuestra realidad
particular.

;En qu sentido el enfoque de exclusin

social puede ser valioso para la generacin de
programas de intervencin social?

;Tiene sentido el hablar de exclusiones en

Cbiie? ;Cules seran dichas exclusiones?

Bsicamente porque las desventajas existentes

hoy en da no se reducen a la pobreza y a
vulnerabilidades materiales. Esto no significa
que estas desventajas no sean importantes, pero
a nuestro juicio, cada vez ms -y a medida que
nuestro pas se desarrolle- las mayores
desventajas tendrn relacin con aspectos ms
intangibles como por ejemplo: el acceso a la
justicia, a capacitacin, la seguridad laboral, la
capacidad de ingresar a grupos organizados, etc.
Por ello, creemos que el concepto de exclusin,
en tanto catalizador de mltiples desventajas,
ser ms adecuado como herramienta de
definicin de precariedades sociales y de
polticas de intervencin.
Junto con ello, en sociedades que adquieren
crecientes grados de complejidad, las formas de
desventajas se harn cada vez ms diversas, por
lo tanto, ms difciles de superar. As,
conceptualizaciones y formas de intervencin
sencillas, quedarn obsoletas a medida que la

Estas preguntas debern ser contestadas en la

medida que intentemos introducir dicho concepto
en nuestra sociedad. Es necesario que el
concepto de exclusin sea evaluado a la luz de la
realidad chilena concreta.
Para lograr este objetivo el presente trabajo
se organiza de la siguiente manera. En la
seccin B se realiza una descripcin de las
polticas sociales que han sido llevadas a cabo en
nuestro pas a lo largo de este siglo, mostrando
la evolucin en la orientacin de dichas acciones
a travs del tiempo. Tras realizar esta
descripcin, se intentar definir la orientacin y
las principales caractersticas de esas formas de
intervencin social.
En la seccin C se introduce el concepto de
exclusin social. Para ello, se presentan los
conceptos que han estado detrs de las formas
tradicionales de intervencin social:
marginalidad y pobreza. En segundo lugar se
describe el contexto histrico dentro del cual se

desarrolla la perspectiva de exclusin. Luego, se

exponen los grandes paradigmas de este enfoque.
En cuarto lugar se definen algunos aportes de la
sociologa a dicha temtica y, por ltimo; se
propone un concepto de exclusin con ciertas
cualidades bsicas. La seccin C finaliza con
una comparacin del enfoque de exclusin y con
la definicin de ciertas ventajas del concepto.
En la seccin D se establece una evaluacin
desde el enfoque de exclusin a las polticas de
intervencin social y paralelamente se formulan
algunas propuestas que podran ser desarrolladas
si se incluyese este enfoque en el diseo de las
polticas sociales.
Finalmente s e exponen algunas
consideraciones generales que intentan realizar
una sntesis del trabajo y que dejan planteadas
ciertas interrogantes respecto de las posibilidades
de incorporacin exitosa de este concepto a la
reaIidad chilena.
B. Hacia un diagnstico de las polticas
sociales en Chile

1. Evolucin de las polticas sociales en

Chile entre 1924 y 1994
Como fue sealado en nuestra introduccin,
la primera seccin de este trabajo pretende
realizar una descripcin de la orientacin de las
polticas sociales que se han llevado a cabo en
Chile durante los ltimos aos. Sin embargo,
para poder lograr este diagnstico, es de suma
relevancia enmarcar estas acciones dentro del
contexto de intervencin ms general en que
ellas se han desarrollado.
Por eso, se realizar una descripcin de la
evolucin de las polticas sociales en nuestro
pas durante este siglo, para Iuego hacer una
descripcin de la orientacin que ellas han
posedo y, por Itimo, para adentrarse en los
conceptos que han estado detrs de estas formas
de intervencin social.
El primer objetivo ser la presentacin de las
formas de intervencin social desarrolladas en
nuestro pas durante este siglo. Las preguntas

que guiarn esta parte del trabajo son

bsicamente dos:

Cmo se han organizado y qu

orientaciones han tenido las polticas sociales
en nuestro pas? cules han sido sus ventajas
y desventajas?
Definiremos como polticas sociales aquellas
acciones del Estado y de otros agentes sociales
-como empresarios, gremios, organismos no
gubernamentales, etc.- que intentan generar
medidas para la superacin o atenuacin de
diferentes desventajas sociales.
Para este trabajo especfico se considerarn
las polticas sociales de salud, educacin,
vivienda y seguridad social y se excluirn las
polticas relacionadas con el mercado de trabajo.
Respecto de la primera pregunta planteada, es
decir, respecto de cmo se han organizado y se
han orientado las polticas sociales en Chile, es
necesario sealar que no es posible hablar de
una desarrollo homogneo en la forma de hacer
polticas sociales (Arellano, 1985; Schkolnik,
1992).
Ms all de las diferencias que se establecen
entre stos y otros autores, es posible definir al
menos tres perodos bsicos de orientacin de
polticas sociales, cada uno con diferentes
orientaciones, formas de implementacin,
ventajas y carencias especficas.'
a) Primer perodo de 1920 a 1973:
Polticas sociales en expansin
En el cuadro 1, el primer y ms largo
perodo va desde 1920 a 1973. Este gran
perodo puede subdividirse en tres etapas con
algunas diferencias.
La primera etapa va entre 1920 y 1932 y se
caracteriza por la implementacin de una serie
de acciones relacionadas con la mejora de las
condiciones de trabajo, la regulacin de las
organizaciones laborales y sus formas de
negociacin. Junto con estas medidas se
generaron programas sociales en los temas de
vivienda, salud y previsin de los trabajadores.

Cuadro 1

LA ORIENTACION DE LAS POLITICAS

SOCIALES EN CHILE ENTRE 1920 Y 1995
Primer
perodo
1974 a 1989

Segundo
perodo
1990 a 1995

Tercer
periodo
1920 a 1973

Polticas
preuniversales
y universales

Polticas
sociales
focalizadas

Polticas
sociales
selectivas

Fuente: Schkolnik y Bonnefoy (1994).

Este perodo culmin con la promulgacin de

un conjunto de leyes para hacer frente a los
problemas que emergieron con la temprana
industrializaciny urbanizacin entre los grupos
proletarios (Arellano, 1985).
La segunda etapa de este primer perodo va
entre los aos 1932 y 1955. Durante esta etapa
se inician acciones tendientes a lograr nuevos
beneficios para grupos sociales en ascenso. Por
ello, en 1936, se crea la Caja de Habitacin
Popular con el fin de fomentar la construccin
de viviendas para trabajadores. En el campo de
la salud, se promueve la atencin a trabajadores,
mujeres y nios que culmina, en 1952, con la
creacin del Servicio Nacional de Salud. En
materia previsional se establecieron una serie de
beneficios -la asignacin familiar, el subsidio de
cesanta y maternidad entre otros- que se fueron
extendiendo a nuevos sectores de la sociedad.
En el campo educacional aument la cobertura
en todos los segmentos de la poblacin, junto
con acciones de apoyo -en alimentos y
materiales- para los sectores de menos recursos
(Arellano, 1985).
En esta etapa se triplicaron los gastos fiscales
en programas sociales y si se toman en cuenta
los gastos en esta materia realizados por otras
instituciones sociales, los gastos reales en
programas sociales se multiplicaron 4.5 veces
entre 1935 y 1955. Aquellos componentes de
gasto social que crecen de modo ms marcado
en este perodo son la previsin, seguida por la
salud, vivienda y educacin (Arellano, 1985).

Esa gran expansin del gasto fiscal provoc

que la gran mayora de la poblacin fue
beneficiaria directa de esas polticas, logrndose
en ese perodo un alto nivel de desarrollo social
en relacin a otros pases latinoamericanos
(Schkolnik, 1990).
Sin embargo, no estuvieron ausentes los
problemas y dificultades. Entre las grandes
debilidades que enfrentaron las polticas sociales
durante este perodo, est el hecho de una
introduccin desigual y a destiempo de sus
beneficios entre diferentes segmentos de la
poblacin. Junto con ello, emergieron graves
problemas de financiamiento de los programas
cuyos niveles se hicieron insostenibles dadas las
tasas de crecimiento de la economa (Arellano,
1985).
La tercera etapa de este perodo va desde
1955 hasta 1973 y se caracteriza por la bsqueda
de una ampliacin y profundizacin de las
medidas desarrolladas en la fase anterior. Esta
tercera fase es la que se denomina de "polticas
sociales universales " (Schkolnik y Bonnefoy ,
1994).
En un primer perodo que va entre 1950 y
1964, se produce una reduccin en el ritmo de
crecimiento del gasto social, con el fin de
controlar las tendencias infacionarias que
provenan del perodo anterior. Sin embargo,
desde 1964 en adelante, se fueron profundizando
las medidas adoptadas en las dcadas anteriores,
orientndose en estos aos hacia una incorporacin creciente de segmentos de la sociedad
tradicionalmente al margen como campesinos,
obreros e indigentes (Arellano, 1985).
A pesar de los grandes avances logrados
durante este perodo, tampoco estuvieron
ausentes las deficiencias en este tipo de polticas.
Entre los graves problemas que enfrent la
implementacin de acciones a este nivel estuvo
el hecho que la expansin progresiva del gasto
gener nuevamente graves complicaciones
macroeconmicas, lo que termin haciendo
insostenibles ese tipo de polticas (Schkolnik y
Bonnefoy, 1994).
En otro sentido negativo o cuestionable, los
beneficios de dichas polticas tendieron a

favorecer o siguieron beneficiando a grupos

medios, en cierta medida menos vulnerables, y
no a los grupos ms pobres y necesitados de la
sociedad.
b) Segundo perodo (1973 a 1989): La
focalizacin de las polticas sociales

Cuadro 2

INDICE DE GASTO SOCIAL PER CAPITA

DEL GOBIERNO, 1975-1988
(1974 = 100)

Ao
1975

Un segundo perodo de orientacin de

polticas es el que se inicia en 1973 con el
gobierno militar y se prolonga hasta 1989. Este
se desarrolla de un modo distinto al modelo
anterior de intervencin social. Durante esta
etapa se promovieron dos acciones bsicas para
la intervencin social. Primero, el fomento al
crecimiento como va o herramienta necesaria
para la superacin de las desventajas o
precariedades sociales y, en segundo lugar, una
accin estatal restringida a la generacin de
igualdad de oportunidades entre individuos
(Arellano, 1985; Schkolnik, 1992).
Durante este perodo, las polticas sociales se
orientaron hacia la mejora en las condiciones de
vida en situaciones de crisis econmicas. En ese
sentido la accin del Estado se volvi ms
restringida y esencialmente asistencial. En
contraposicin a ello, se promovi en forma
creciente el protagonismo y predominio del
sector privado en la gran mayora de los mbitos
de la vida social, incluso en la ejecucin de
polticas sociales.
Las polticas sociales cambiaron de giro y se
orientaron a la eliminacin de la extrema
pobreza, es decir, se dirigi a aquellos grupos
que no satisfacan sus necesidades bsicas.
Muchos servicios sociales para grupos medios y
altos fueron eliminados. La accin directa del
Estado se redujo a tal punto que su intervencin
se mantuvo slo en aquellos segmentos donde la
accin de entes privados no poda ser realizada.
Durante este perodo se promovi una red
social de seguridad que se caracteriz
bsicamente por la entrega de subsidios directos
y por la generacin de programas asistenciales y
no asistenciales.
Como muestra el cuadro 2, entre 1973 y
1989, el gasto del gobierno tuvo, en trminos

Gasto pblico
social
84

Gasto social
fiscal
80

Fuente: Ffrench-Davis y Raczynski (1990).

generales, una evolucin inestable. Despus de

1973, el gasto social -tanto pblico como fiscal2disminuy. Luego, hacia fines de los aos
setenta y con la reactivacin de la actividad
econmica el gasto social se recuper. Despus
de 1982 el gasto pblico social tendi a
disminuir y a diferencia de ello, el gasto fiscal
pas a tener un comportamiento de mayor
inestabilidad (Schkolnik, 1992).
Durante este perodo se construyeron medidas
sistemticasy standarizadas para identificar a los
grupos ms precarios y con mayores necesidades
(ficha CAS). La racionalizacin del gasto
pblico y la focalizacin de polticas provoc
una mejora en la distribucin de recursos
disponibles, es decir, se invirti efectivamente
en aquellos grupos en condiciones de mayor
precariedad.
Con esa misma intencin, se privilegi la
evaluacin de la eficiencia en la asignacin de
recursos. Se busc una mayor eficiencia que
trajo como consecuencia la disminucin del

nmero de prestaciones sociales, que produjo

que muchos grupos quedaran fuera de los
beneficios de las polticas sociales (Schkolnik y
Bonnefoy , 1994).
Sin embargo, las medidas anteriores no
fueron suficientes para contrarrestar la cada de
las inversiones sociales, de modo que fue
inevitable que algunos servicios empeoraran,
tanto en calidad como en cantidad y que por ello
grupos amplios de la poblacin empeoraron sus
condiciones de vida.
Como lo muestra el cuadro 3, el gasto social
per cpita se deterior a lo largo de este
perodo, expresado a travs de la cada profunda
en los gastos de salud, vivienda y educacin. A
este deterioro de los beneficios entregados, se
sum la polarizacin en la distribucin de
ingresos y el aumento de la pobreza: en 1987 un
38% de los hogares se encontraban en situacin
de pobreza.
c) Tercerperodo (1990 a 1995):Polticas
sociales selectivas
En 1990, con el advenimiento de la
democracia se inicia un nuevo perodo de
orientacin de polticas sociales cuyos efectos
todava no pueden ser evaluados con suficiente
preci~in.~
En esta nueva etapa de intervencin,
las polticas sociales pretenden como primera
prioridad, lograr una disminucin de la pobreza
que emergi en el perodo 1975 a 1985 y, en
segundo lugar, se intenta generar condiciones de
justicia e igualdad para todos los ciudadanos.
Las polticas durante este perodo pretenden
convertirse en un fin del desarrollo, en tanto
forma de desarrollo social (Schkolnik y
Bonnefoy, 1994).
En lo que respecta a salud, se registr entre
1990 y 1993 una expansin sobre el 50% de los
recursos para este sector. Con ello se elev el
gasto en farmacia, aument la dotacin de
personal -horas de atencin y nmero de
personas- y sus remuneraciones. Se hicieron
mejoras de equipamiento e infraestructura de
consultorios y hospitales.
A su vez se
mejoraron los aranceles y la bonificacin del

Cuadro 3
GASTO PUBLICO PER CAPITA, 1975-1988
(1974 = 100)
Ao

Salud

Vivienda

Educacin

1975
1976
1977

77

57

72
78
87
85

42

79
85
99

1978
1979

47
44
55

104
114

Fuente: Ffrench-Davis y Raczynski (1990).

sistema curativo de libre eleccin y se

transfirieron mayores recursos a las
dependencias municipales (Arellano, 1995).
En el sector vivienda, los recursos crecieron
cerca de un 40% entre 1990 y 1993. El nmero
anual de soluciones habitacionales duplic el
promedio de la dcada anterior, de modo que
dej de crecer el dficit habitacional. Los
subsidios a la vivienda se mantuvieron, pero se
orientaron hacia familias ms necesitadas. Para
ello se cre un sistema de viviendas progresivas,
basado en el principio de auto-construccin.
Tambin se implementaron subsidios para
grupos organizados, sectores rurales y zonas de
renovacin urbana (Arellano, 19%).
Respecto del tema del agua potable y
saneamiento, entre 1990 y 1994, se duplic el
promedio de inversin del perodo 1989 y 1990.
Se crearon empresas a cargo del agua potable y
el alcantarillado en todas las regiones. Tambin
se dise un subsidio en favor de las familias
pobres con bajo consumo de agua potable
(Arellano, 1995).

Entre 1990 y 1993 aumentaron en un 40%

los recursos destinados a la educacin. Se
revirti el deterioro en el monto de las
subvenciones pagadas por el Estado a la
educacin gratuita. Se mejoraron los ingresos
Se
de profesores y personal docente.
aumentaron las raciones alimenticias y los
materiales como textos y tiles para alumnos de
escuelas pblicas. Tambin se iniciaron
programas de mejoramiento de la calidad de la
educacin dirigidos especialmente a la enseanza
bsica. Se ampla la cobertura de la educacin
prebsica y se crean programas especiales para
atender a hijos de madres jefas de hogar
(Arellano, 1995).
En trminos de la seguridad social se
implementaron medidas con intenciones retributivas. Desde 1990 se han ido reajustando
gradualmente todas las pensiones entregadas por
el Estado. La asignacin familiar se reajust e
intent orientarse exclusivamente hacia las
familias de menores ingresos. Durante este
perodo se reajustaron tambin las pensiones
asistenciales y el subsidio nico familiar para
aquellas familias que no reciben la asignacin
familiar (Arellano, 1995).
Adems de la mejora en estas acciones
sociales tradicionales, se iniciaron innovaciones
al crearse nuevos programas sociales. Entre ellos
podemos mencionar al Fondo de Solidaridad e
Inversin Social (FOSIS), que surge para
intervenir directamente en situaciones de
extrema pobreza. Otra innovacin realizada, fue
el programa de capacitacin "Chile Joven"
impulsado por el Ministerio del Trabajo, para
jvenes que estaban desocupados y que haban
abandonado la educacin secundaria. Tambin
son importantes, en trminos de innovacin, el
programa para Jefas de Hogar, desarrollado por
el Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM)
para dar soluciones habitacionales, de salud y
capacitacin a mujeres jefas de hogar; y el
Programa para Comunidades Indgenas, que
viven en situacin de extrema pobreza (Arellano,
1995).

2. La orientacin general de las polticas

sociales en Chile
Una vez que se ha expuesto la evolucin que
han tenido las polticas sociales desarrolladas a
lo largo de este siglo, nuestro esfuerzo estar
centrado en la caracterizacin de aquellas
acciones que se han desarrollado dentro de las
ltimas tres dcadas.
,jPor qu

tomar las ltimas tres dcadas y no

solamente los ltimos diez o quince aos para
establecer el carcter general de las polticas
sociales en nuestro pas?
Esto se debe a que a nuestro juicio, durante
estas tres ltimas dcadas han emergido
perspectivas ancladas en propuestas conceptuales
y analticas bastante diferentes. Desde esas
perspectivas es desde donde se han articulado las
polticas sociales. La primera de ellas es la
perspectiva terica de la marginalidad,4desde la
cual se iniciaron grandes programas sociales en
Chile y en gran parte de los pases
latinoamericanos.
El segundo enfoque y
concepto desarrollado es el de pobreza y que en
nuestro pas comienza a ser utilizado en forma
creciente y sistemtica desde mediados de los
aos setenta en adelante.
Esto no significa que anteriormente no
existiesen propuestas conceptuales o enfoques de
intervencin que estuviesen detrs de las
polticas sociales. Lo que afirmamos es que slo
desde los aos sesenta en adelante se pueden
distinguir orientaciones de intervencin que
asumen en forma marcada posturas o enfoques
de intervencin en forma consciente y activa.
Es por ello que en esta seccin de nuestro
trabajo se har una descripcin general de los
nfasis de intervencin que se han desarrollado
en las ltimas tres dcadas. Es necesario aclarar
que nuestros mayores esfuerzos no estarn
puestos en la descripcin de las acciones llevadas
a cabo desde la teora de la marginalidad, sino
que se privilegiar la descripcin de los enfoques
de intervencin desarrollados en las ltimas dos

dcadas, especficamente los que se centran en el

concepto de pobreza.
Una vez que se haga la descripcin del
carcter general de las formas de intervencin
desarrolladas desde los aos sesenta en adelante,
nos concentraremos en las formas de diseo de
polticas sociales de los ltimos diez aos, para
luego dar paso a la discusin de la propuesta de
exclusin social.
Desde nuestra perspectiva, las formas de
intervencin de estos ltimos 30 aos pueden
subdividirse en dos fases importantes:
Como ya fue sealado, una primera fase de
las polticas sociales es la que se origina con las
teoras de marginalidad. Durante este perodo se
busc la incorporacin de grupos popuIares y
sectores tradicionalmente marginados como
campesinos, asalariados, indigentes, etc.
Detrs de estas formas de intervencin estaba
el objetivo de realizar una 'promocin popular',
es decir, la posibilidad de impulsar la
organizacin de los grupos populares y
marginados, de modo que estos fuesen capaces
de crear organizaciones para su sobrevivencia e
incorporacin a la vida en sociedad.
Con este fin se formaron, en la dcada de los
sesenta, en casi toda latinoamrica, ministerios
y planes de intervencin que pretendan
incorporar a estos sectores ms vulnerables. En
este perodo se impuls la insercin de grupos
marginados a travs del apoyo y supervisin del
Estado.
Los Estados latinoamericanos
promovieron la constitucin de diferentes
instancias de participacin. Esta se foment en
la vida poltica a travs de organizaciones
populares de base. En la economa, se foment
la accin cooperativa para el acceso a recursos,
produccin de bienes, etc. En salud, vivienda y
educacin, se contemplaron dentro de los
programas sociales medidas que facilitaran el
acceso de estos grupos a los beneficios
entregados por el Estado.
El segundo perodo es el que va desde
mediados de los aos setenta en adelante y que
se centra en la problemtica y el concepto de
pobreza. Al decir esto partimos del supuesto
que en trminos gruesos, la orientacin de las

Cuadro 4
ORIENTACIONES DE INTERVENCION
SOCIAL ENTRE 1960 y 1995

Perodo
1960-1973
1974-1995

Enfasis de intervencin

Marginalidad y sectores
populares
Pobreza y grupos vulnerables

polticas sociales dentro de nuestro pas, durante

los ltimos veinte aos se ha centrado aunque
con diferentes orientaciones y nfasis, en la
temtica de la pobreza. La pobreza ha sido el
tema de mayor peso y prioridad en la accin
social del Estado durante estas dos dcadas.
Esto no quiere decir que no existan
diferencias dentro de este perodo, que de hecho
existen y son relevantes. Slo estamos diciendo
que desde el punto de vista de la orientacin de
intervencin, la perspectiva de la pobreza, ha
sido la que ha estado detrs de la gran mayora
de las polticas sociales promovidas en estos
ltimos veinte aos.
Desde nuestra perspectiva, dichas
intervenciones se han articulado en dos ejes
importantes y diferenciables:
Un primer eje que dice relacin con una
accin social asistencial, que intenta actuar
mejorando la calidad de vida de sectores de la
sociedad que no satisfacen sus necesidades
bsicas, tanto en situaciones de crisis o de modo
permanente (Schkolnik, 1994). Un segundo eje
dice relacin con acciones que intentan reducir
la pobreza de modo permanente con el fin de
actuar para la superacin definitiva de ella.
El primer eje tiende a ser una accin que
planifica desde el corto plazo y supeditada a la
situacin contingente en que se encuentran
individuos u hogares. El segundo eje de accin
intenta superar la condicin de pobreza en el
largo plazo, de modo tal que ella desaparezca o
bien tienda a disminuir considerablemente dentro
de segmentos importantes de nuestra sociedad.
Ms all de su orientacin temporal -de corto
o largo plazo- la gestin estatal de polticas
sociales ha buscado combatir la pobreza

permanente y aquella derivada de las grandes

crisis econmicas vividas en nuestro pas.
La prioridad de accin contra la pobreza y las
situaciones asociadas a ella, se reflejan en gran
medida en la forma en que el Estado ha
organizado el gasto social. En las ltimas
dcadas ste se ha mantenido cercano al 10% del
PGB , constituyendo un porcentaje relativamente
alto respecto de lo que sucede dentro de nuestro
continente (CEPAL, 1994). A su vez dentro del
gasto total del gobierno, el gasto social ha tenido
una evolucin ascendente desde un 35 % en 1985
hasta sobre el 60% para el ao 1995 (Schkolnik
y Garca, 1995).
En ese mismo sentido puede analizarse la
distribucin de ese gasto dentro de los diferentes
grupos de la poblacin (vase cuadro 5). Dentro
de las diferentes formas de gasto social del
gobierno para el ao 1987, cerca de un 67% del
gasto en salud se concentraba en los dos
quintiles ms pobres. En el caso de vivienda
esta proporcin fue de un 48 % y en educacin el
porcentaje para estos quintiles era de un 46%.
Cuadro 5

DISTRIBUCION DEL GASTO SOCIAL

SEGUN QUINTILES DE INGRESO, 1987

/ Quintill

Educacin

Salud

Vivienda

Fuente: Schkolnik (1990).

Siguiendo esta tendencia y profundizando esa

orientacin de polticas es lo que sucede desde
1990 en adelante. El gasto social del gobierno
aument con la reforma impositiva de 1989.
Esa mayor cantidad de recursos se dirigi a
salud, educacin, vivienda y seguridad social
(vase cuadro 6). Cerca del 60 % de los nuevos
recursos fue destinado al 40% ms pobre de la
sociedad. De esos nuevos recursos, salud
destin cerca del 58% del gasto a los dos

Cuadro 6

DISTRIBUCION DE LOS RECURSOS

PROVENIENTES DE LA REFORMA
IMPOSITIVA DE 1989
@ara el ao 1990)

1 Quintil 1

Educacin

Salud

Vivienda

Fuente: Schkolnik (1990).

quintiles ms pobres y en educacin cerca del

54 % se dedic a esos dos quintiles. En vivienda
el porcentaje dedicado a esos quintiles ascendi
a un 59% (Schkolnik, 1990).
Mas all de las diferencias de nfasis y
profundidad de las acciones contra las
desventajas dentro de nuestra sociedad, es
innegable que la pobreza como problema social
constituye el centro de la intervencin y de las
acciones en torno a la generacin de polticas
sociales durante los ltimos veinte aos.
Aunque se han creado programas y acciones
sociales buscando favorecer a grupos vulnerables
no necesariamente pobres, la primera prioridad
ha sido la lucha contra la pobreza. E incluso
estas nuevas polticas sociales constituyen formas
de prevencin indirectas contra la pobreza, en el
sentido que constituyen acciones en contra de la
posibilidad de caer en crculos de reproduccin
y generacin de ella.
3. CaractenSticas de las polticas sociales
en Chile

Una vez que hemos establecido el carcter

central de la intervencin social de los ltimos
aos, en trminos de su orientacin hacia
situaciones de pobreza, entendida sta como
accin de corto o largo plazo, intentaremos
describir sus caractersticas.

Como caractersticas de las fomtas de

intervencin, se entendern aquellos rasgos
generales que definen el diseo y la ejecucin
de polticas sociales.
Una cosa que debe ser aclarada de antemano
en este sentido, es el hecho que en este trabajo
las polticas sociales no han de ser analizadas ni
evaluadas en relacin al xito o impacto que
ellas han tenido, en trminos de su contribucin
o no contribucin a la disminucin de la
pobreza.
Nuestro trabajo apunta a describir el carcter
de las polticas sociales. En ese sentido las
preguntas que guan esta seccin del trabajo son
bsicamente las siguientes:

Cmo se han diseado polticas sociales

dentro de nuestro pas en las ltimos aos?
Qu criterios han predominado en la
orientacin y en las estrategias de diseo?
Quines y cmo se han ejecutado dichas
polticas?
En primer lugar, es necesario sealar que
durante este perodo ha sido el Estado, ya sea
directa o indirectamente, quien ha formulado las
grandes acciones contra la pobreza, planificando
en trminos de corto o largo plazo polticas
hacia aquellos grupos sociales menos
aventajados. Ha sido el aparato estatal, quien ha
estado a cargo de los grandes programas
sociales, an cuando su accin directa se ha ido
combinando con la ejecucin de otros entes
sociales como organismos no gubernamentales,
empresas, corporaciones, etc.
En trminos econmicos, las polticas sociales
han buscado financiarse y hacerse sustentables a
travs del tiempo. Es por ello que se ha
promovido la eficiencia, es decir, la generacin
de una mayor cantidad de servicios al menor
costo posible. Adems, se ha avanzado y se han
hecho esfuerzos por la recuperacin de costos
por medio del pago y copago de ciertos servicios
sociales otorgados como agua, educacin y
salud.

Se ha intentado fomentar polticas sociales

descentralizadas, es decir, se han delegado
responsabilidades desde el nivel central hacia los
gobiernos regionales y desde stos a sus
destinatarios directos, con el fin de actuar al
nivel ms concreto y directo de los problemas y
desventajas.
Se ha promovido y se ha mejorado la
focalizacin de las polticas, de modo de proveer
servicios a grupos concretos y acotados de la
poblacin.
Se ha evolucionado desde
focalizaciones ms rgidas a selecciones que
intentan considerar situaciones en forma ms
amplia, de modo de intervenir en contextos que
escapan a normas estrictas de focalizacin. Para
ello se han seleccionado ciertos grupos en virtud
de acuerdos tcnicos a modo de priorizar a partir
de recursos escasos.
Se ha fomentado la complementariedad de
acciones contra las diferentes manifestaciones de
las desventajas sociales. En ese sentido, se ha
evolucionado desde acciones dirigidas
exclusivamente contra la extrema pobreza, hacia
la accin en favor de ciertos grupos vulnerables
no necesariamente pobres. Para ello se han
iniciado ejecuciones coordinadas entre
programas en pro de una accin integral para los
beneficiarios.
Las polticas sociales han promovido la oferta
de ciertos servicios sociales como sucede en el
caso de la educacin. A contraposicin de ello,
no se han fomentado los subsidios directos a la
demanda. Siendo sta la generalidad, no se
pueden negar ciertas excepciones como el Fondo
de Solidaridad e Inversin Social (FOSIS),
donde se han impulsado acciones desde las
demandas y necesidades de las propias
comunidades.
Otra caracterstica importante de las polticas
sociales en nuestro pas, es el trabajo con
unidades de anlisis desagregadas como lo son
individuos u hogares. En general, las acciones
se orientan hacia individuos u hogares, sin
considerar la dimensin territorial y comunitaria
en la que estn insertos esos actores sociales.
Como norma general no se trabaja considerando
las redes econmicas, polticas y socioculturales

en las cuales estn insertos los individuos y

hogares y que podran ser de utilidad, para el
diseo de polticas de intervencin (Raczynski,
1991).
Otro rasgo importante en la orientacin
general de nuestras polticas sociales, dice
relacin con la seleccin de "situaciones" o
"grupos" . Al fomentar acciones que privilegian
estos criterios de seleccin se est priorizando
sobre atributos y no sobre procesos y dinmicas
de generacin y reproduccin de desigualdades
sociales.
En ltimo lugar y, en cierta medida donde
encontramos una evolucin ms marcada
respecta de cmo se intenta gestionar hoy y
cmo se haban gestionado las polticas sociales
en nuestro pas, est la transformacin o giro de
las polticas sociales desde una perspectiva de
corte ms asistencial, hacia polticas o acciones
que pretenden integrar generando o potenciando
habilidades en los beneficiarios, de modo que
sus precariedades desaparezcan a travs del
tiempo. Hoy en da las polticas sociales se
orientan en menor medida hacia la entrega de
beneficios para satisfacer las necesidades de
subsistencia que ciertos grupos no logran
alcanzar, y en mayor medida hacia la generacin
de herramientas -productivas, laborales y
sociales- que permitan a las personas superar
definitivamente las precariedades a las que se
ven enfrentadas.
En sntesis, podemos afirmar que las polticas
sociales de los ltimos aos presentan las ciertas
caractersticas, segn el recuadro siguiente.

C. Hacia una aproximacin al concepto de

exclusin social
A nuestro juicio y una vez que hemos
expuesto algunos de los rasgos generales de la
intervencin social en nuestro pas durante los
ltimos treinta aos, nos parece de suma
importancia profundizar en aquellos conceptos
que han estado detrs de esas formas de
intervencin.
Primero se expondr el concepto de
marginalidad, pues ste fue el que gui las

CARACTERISTICAS DE LAS POLITICAS

SOCIALES

Acciones de intervencin definidas desde el

Estado
Bsqueda de eficiencia y racionalizacinde
acciones
Formas de intervencin descentralizadas
Polticas de focalizacin y seleccin
Coordinacin de acciones y programas de
intervencin
Fomento a la oferta y extemalizacin de
servicios sociales
Orientaciones a unidades desagregadas
Orientacin a situaciones y no a procesos
Tendencia decreciente del asistencialismo

formas de intervencin social en los aos

sesenta, luego se presentar el concepto de
pobreza que se define y se utiliza para la
intervencin social hoy en da.
En una segunda parte se pasar a una
explicacin del enfoque de exclusin social.
Para ello, se har referencia al contexto donde
surge dicho concepto y a los paradigmas bsicos
que se han formulado respecto a l. Luego se
expondrn dos perspectivas tericas desde las
cuales puede ser enmarcada la perspectiva de
exclusin social y, por ltimo, se definirn sus
rasgos ms significativos.
En una tercera parte, se comparar el
enfoque de exclusin social con los conceptos de
marginalidad y pobreza, con el fin de
profundizar en las particularidades de este nuevo
concepto. Por ltimo, se destacarn las ventajas
que podra traer el uso de dicho concepto.
1 . Conceptos que han guiado la
intervencin social

a) El concepto de rnarginalidad
Lo primero que debe ser aclarado es que el
concepto de marginalidad presenta diferentes
matices y formas de conceptualizacin, incluso
algunas de ellas se oponen entre s. Existen dos

COMPARACION DE DIFERENTES
CONCEPTOS DE MARGINALIDAD

Concepto: Marginalidad como

fracaso en la integracin sistmica de
Causa: Superposicin sociocultural

Quijano

fenmeno estructural
Causa: Estructura econmica
Solucin: Transformacin de la
estructura social

perspectivas importantes dentro de las teoras de

la marginalidad. Una de ellas es la que fue
desarrollada por el Centro para el Desarrollo
Econmico y Social de Amrica Latina
(DESAL), encabezada por Roger Vekemans; y
otra desarrollada por Anbal Q ~ i j a n o . ~
Roger Vekemans (DESAL) concibe la
marginalidad como un fenmeno anclado dentro
en la situacin sociocultural latinoamericana. La
marginalidad es un fenmeno latinoamericano,
iniciado desde el descubrimiento y conquista de
Amrica.
Para Vekemans, la marginalidad es un
fracaso permanente de la integracin sistmica
de la sociedad latinoamericana, pues sita fuera
de la sociedad a un grupo importante de individuos. Los marginales son un grupo desintegrado
que no participa ni pertenece a la sociedad.
Lo que ha sucedido en Amrica Latina,
seala Vekemans, es que se ha dado una
superposicin de culturas y no una verdadera
fusin entre ellas. Esta falta de fusin cultural,
ha dividido al continente en dos grandes
segmentos o esferas, uno sobre otro.

"... la emergencia de la marginalidad en

Amrica Latina se produjo en el momento mismo
de la superposicin cultural inicial y que, en
consecuencia, las manifestaciones actuales del
fenmeno corresponden a la agudizacin de una
situacin preexistente, es decir, a un verdadero
proceso de creciente marginacin. " (DESAL,
1972, pg. 24).

Esta superposicin originaria se mantiene a

travs del tiempo, impidiendo la generacin de
integracin cultural, proyectndose a travs del
tiempo, dando origen a una serie de
marginaciones geogrficas, tnicas, polticas,
etc.
La marginalidad tiene su origen en la
superposicin sociocultural inicial y ella no
constituye ms que una agudizacin de dichos
procesos de superposicin.
La superposicin cultural inicial se expresa a
travs del tiempo en otras formas de
superposicin como: blanco e indgena, ciudad
e interior (hinterland), economa industrial
(secundario) y preindustrial (primario) y una
superposicin poltica expresada en el dominio
de la elite sobre la gran mayora indgena
conquistada.
Todas estas formas de superposicin son
expresiones de marginalidad. La marginalidad
ha existido desde la conquista espaola y slo se
ha agudizado tras la segunda guerra mundial.
Los marginados son slo miembros formales
de un nacin pero no se han incorporado de
hecho a su estructura. Su situacin no emerge
sino que se intensifica y se hace ms patente en
la segunda mitad de este siglo.
Los marginados son rechazados y por ello
no pertenecen a la sociedad y no participan
activa ni pasivamente dentro de sus decisiones.
Ellos estn fuera de la sociedad y por eso
no se integran a sus fines, valores, medios y
tareas.
Los marginales se encuentran atomizados,
situados fuera de redes y relaciones de
solidaridad. Ellos carecen de organizacin y por
eso no acceden a la toma de decisiones ni a la
gestin del poder.
Una vez descritos sus rasgos la forma de
superacin de la marginalidad, es lo que
Vekemans denomina como "promocin
popular". La promocin popular es un
instrumento que inicia la incorporacin de los
individuos a la sociedad. La promocin no es
iniciada por los marginales mismos, pues ellos
requieren de un impulso para superar la
situacin en que se encuentran.

La promocin popular debe impulsar la

integracin al interior de los grupos marginales
fomentando organizaciones de base,
organizaciones comunitarias, etc.; ella debe
fomentar la incorporacin de los grupos
marginales a la sociedad y tambin
indirectamente debe impulsar la integracin de la
sociedad como un todo.
Una postura diferente es la que desarrolla
Anal Quijano y que se plantea en forma crtica
frente a esta concepcin de marginalidad. A
juicio de Quijano, es dentro de los modos de
produccin donde se generan tendencias
fragmentizadoras e inestables de insercin de los
individuos. Esta tendencia se configura como
una relacin social y no se reduce a atributos
individuales.

"Esa manera de insercin constituye, en s

misma, una situacin social que como tal es
analticamente independiente de los que la
portan y se funda, en las tendencias ms
recientes en las relaciones de produccin. Por
lo tanto, la signz~7cacinque estos segmentos
tienen para el global de la produccin deriva de
su sometimiento a esta situacin social y no de
las caractenticas que en el otro enfoque
describe como rnarginalidad " (Quijano, 1970,
pg. 3).
En ese sentido lo que existe es marginacin
y no marginalidad. La marginacin es un
fenmeno estructural que se da dentro de
diferentes sociedades, no slo subdesarrolladas
sino tambin desarrolladas.
En sociedades desarrolladas, con el avance
tecnolgico se va produciendo un excedente de
mano de obra, que se denomina ejrcito de
reserva y que se incorpora a la sociedad cuando
en momentos de auge, logra ser absorbido por
sta. Sin embargo, cuando el ejrcito de reserva
est desempleado acta inhibiendo el alza en los
salarios.
Sin embargo, tambin se origina una porcin
creciente de individuos que no logra ser
absorbida por la sociedad, ni siquiera en
perodos de crecimiento y que pasan a ser un

sobrante permanente. Este grupo es el que se

denomina como "marginados".
Este grupo se va desempeado dentro de
actividades cada vez menos productivas, dando
origen a un polo marginal que se caracteriza por
una ocupacin dentro de sectores de mnima
productividad, carencia de recursos productivos,
ausencia de movilidad vertical, acceso a
mercados de trabajos reducidos e inestables,
relaciones de trabajo precarias, ingresos
reducidos, inestables y sin beneficios, consumo
limitado, redes familsticas de sobrevivencia y
casistencialismo del Estado.
El polo marginal no es expulsado del sistema
social, sino que est dentro del sistema y
obedece a l. El polo marginal est integrado a
la estructura social, pero se sita en la parte
inferior de esta estructura.

"El concepto de polo marginal de la

economa, permite mostrar que la mano de obra
marginalizada no es expulsada del sistema (...)
Por el contrario, de lo que se trata es de la
acentuacin de los desequilibriosentre los varios
niveles del sistema.. . " (Quijano, 1970, pg.
20).
En este contexto, la marginalidad no es
coyuntural, sino permanente e irreversible. Ella
posee un carcter estructural que dice relacin
con la ordenacin del mercado del trabajo y
dentro de l, por la estructura de ocupaciones.
A diferencia de lo que sucede en pases
desarrollados, en Amrica Latina, el proceso de
acumulacin capitalista inicial no genera un
ejrcito de reserva, sino que casi inmediatamente
da origen a una masa marginal que no puede ser
absorbida (Quijano, 1970).
Amrica Latina tiende desde un comienzo de
su desarrollo capitalista a una subocupacin o
desocupacin de su mano de obra.
El proceso d e marginalizacin
latinoamericano posee dos etapas. Una que se
da en el perodo de sustitucin de importaciones
y que es poco significativa. En esta etapa, la
mano de obra es escasa, por lo que en su gran
mayora puede ser absorbida por el sistema

econmico. El segundo perodo es el que

Quijano denomina como 'dependencia
neocolonial' y que se caracteriza por una
dependencia financiera, tecnolgica y
empresarial. Esta dependencia va generando
desarticulacin y segmentacin del mercado del
trabajo y es la que da origen a un amplio polo
marginal de mano de obra expulsada del
mercado de trabajo.
Lo importante para Quijano, es que los
integrados y los marginados forman parte de un
mismo sistema social. Estas dos categoras no se
oponen. Los marginales estn insertos en la
sociedad e interactan con diferentes estratos de
la sociedad: Estado, burguesa, sectores medios
y proletariado (Quijano, 1970, pg. 76).
Para este autor, la promocin popular y el
asistencialismo han fomentado organizaciones
que han sido tomadas por grupos no
marginados, generando an ms fragmentacin
y manipulacin entre estos ltimos.
Para Quijano, la superacin de la
rnarginalidad pasa en el corto plazo por el
establecimiento de sus intereses especficos, la
integracin a roles productivos y la satisfaccin
de necesidades bsicas. La superacin definitiva
de la marginacin pasa por la alteracin del
sistema de dominio existente en la sociedad.
b) El concepto de pobreza
A diferencia del concepto de marginalidad, el
concepto de pobreza y el trabajo realizado desde
l, ha tenido un carcter fundamentalmente
tcnico, carente de un marco interpretativo que
site dicho concepto en interacciones sociales
ms amplias. Este concepto no posee un
paradigma desde el cual pueda ser entendida y
explicada la dinmica y forma de reproduccin
de las condiciones de pobreza.
A diferencia del concepto de marginalidad, el
concepto de pobreza tiene la ventaja de haber
sido operacionalizado con gran rigurosidad y con
l se han hecho numerosos trabajos que hacen de
este concepto una herramienta poderosa y til al
momento de actuar contra las formas de
desventaja, presentes dentro de nuestra sociedad.

La pobreza ha sido definida como "una

situacin que impide al individuo o a familia
satisfacer una o &S necesidades bsicas y
participar plenamente de la vida social. La
pobreza se caracteriza por ser un fenmeno
especialmente econmico con dimensiones
sociales, polticas y culturales; tambin est
asociada con la escasa participacin de las
personas en los diferentes mbitos de la vida del
pats y se expresa en el subconsumo en los
hogares. Las personas que se encuentran en
esta situacin se ven obligadas a elegir la
satisfaccin de algunas necesidades sacrijicando
otras igualmente apremiantes para ellos"
(PNUD, 1990).
Desde esta definicin, la pobreza da cuenta
de una serie de privaciones en una serie de
mbitos de accin y de oportunidades para
individuos y grupos de individuos. Estas
privaciones hacen referencia a factores econmicos y aunque la definicin de las Naciones
Unidas contempla necesidades de tipo no
econmico, ellas no logran ser cuantificadas en
la definicin operacional de pobreza.
En nuestro pas, la operacionalizacin del
concepto de pobreza (absoluta) se ha basado en
enfoques biolgicos, que definen pobreza como
la incapacidad de satisfacer las necesidades
para la subsistencia o bien
nutricionales miminimas
en enfoques de necesidades bsicas y de calidad
de vida que agregan a las necesidades alimentarias otras dimensiones como vivienda, salud,
educacin, etc.
Desde estos enfoques se ha trabajado con el
concepto de pobreza absoluta. Para medir
pobreza absoluta se definen las necesidades
consideradas bsicas y luego se especifican los
niveles m'nimos de satisfaccin. Quienes se
sitan por debajo del nivel m'nimo aceptado
se encuentran en situacin de pobreza
(MIDEPLAN, 19%).
Es necesario sealar, que si bien se ha
logrado cierto consenso en torno a las necesidades bsicas que son consideradas al momento de
medir la situacin de pobreza, no existe tanto
acuerdo en torno a los niveles mnimos en que
se satisfacen o no dichas necesidades.

En Chile, como en la mayora de los pases

latinoamericanos, se han utilizado bsicamente
tres mtodos de medicin de pobreza. Uno de
ellos es el mtodo de la Lnea de Pobreza (LP),
en el cual se define pobreza a travs de la
determinacin de un ingreso mnimo para
satisfacer las necesidades bsicas. Un segundo,
es el mtodo de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI). Con este mtodo se definen necesidades bsicas insatisfechas y su grado de
satisfaccin, clasificando como pobres a aquellos
hogares con una o ms necesidades bsicas
insatisfechas. Por ltimo, est el Mtodo
Integrado de Medicin de la Pobreza, que es una
combinacin de los mtodos anteriores y que
establecen diferentes tipologas de pobreza.
La mayora de los esfuerzos se han centrado
en la cuantificacin de la pobreza. Tambin se
han realizado esfuerzos por describir las
condiciones especficas de pobreza, describiendo
con detalle los estados de viviendas, niveles de
educacin, ocupacin e ingresos.
Sin embargo, son pocos los estudios que
intentan establecer y comprobar hiptesis
explicativas de las situaciones de pobreza. Esto
no quiere decir que no existan trabajos que
busquen establecer relaciones significativas entre
pobreza y otras variables como acceso a
mercados de trabajo, educacin, tamao del
hogar, etc. A pesar de la proliferacin de
estudios que profundizan en la relacin entre
pobreza y aquellos condicionantes que inciden en
su evolucin, estos estudios son bastante
exploratorios.
En general, la utilizacin hecha del concepto
de pobreza presenta un carcter descriptivo de
una serie de atributos y que hasta ahora no da
cuenta de los procesos que la causan y condicionan.
2 . El enfoque de exclusin social

a) Orgenes histricos del concepto de

exclusin social
Antes de iniciar cualquier definicin en torno
al enfoque de exclusin social, nos parece de

suma importancia el hecho de dar a conocer

algunos aspectos del contexto tempo-espacial en
el cual surge este concepto. Una vez que se
realice esta tarea, podremos dar paso a consideraciones respecto de si es o no un concepto
adecuado a la realidad o realidades latinoamericanas y en nuestro caso especfico, su adecuacin para la comprensin de la sociedad chilena.
Por ello, la primera pregunta que debe ser
respondida dentro de esta seccin es:

Dnde y cundo nace la temtica de la

exclusin social?
La temtica y el concepto de exclusin social
nace en Europa a mediados de la dcada de los
sesenta. Esta propuesta surge inicialmente
haciendo referencia a personas desempleadas y
carentes de seguro social. Al respecto, ver
Silver (1994 y 1995).
Durante esta primera etapa, el concepto de
exclusin social, estuvo restringido a situaciones
bastante acotadas y su importancia fue ms bien
reducida respecto de los grandes debates
polticos y sociales. Fue durante la dcada de
los setenta, cuando este enfoque se difundi y
adquiri mayor relevancia.
Entre las razones de la difusin y ampliacin
del sentido del concepto, estuvo el hecho que
durante este decenio muchos pases de Europa
comenzaron a experimentar profundas transformaciones socioeconmicas. Con la crisis petrolera de 1973 (vase grfico l), gran parte de
los pases europeos (a excepcin de Austria,
,~
Finlandia, Noruega, Suecia y S ~ i z a )sufrieron
disminuciones de la actividad econmica, la que
desencaden enormes niveles de desempleo.
Desde 1973 el desempleo comenz a aumentar
en la gran mayora de los pases de la Comunidad Econmica Europea (CEE), lo que se
agudiz con el aumento de las migraciones hacia
dicho c0ntinente.l
Sin embargo, tras la superacin de la crisis
petrolera y la posterior reactivacin de la
economa, los niveles de desempleo se
mantuvieron. En el caso de Europa del Sur, el
empleo pleno no pudo ser recuperado porque la

Grfico 1

costos que significaba la entrega de servicios,

unida a serias ineficiencias, baja calidad de los
servicios y la permanencia de inequidades;
generaron un colapso y una deslegitimacin de
la accin de los Estados de Bienestar.
Sentado estos precedentes, poco a poco el
concepto de exclusin comenz a expresar y a
problematizar las nuevas formas de desventaja
social que se produjeron desde mediados de los
aos setenta en adelante.
Es en Francia y, en el contexto de una crisis
econmica aguda, donde el tema de la exclusin
social comenz a debatirse masivamente. Poco
a poco diferentes actores de la sociedad francesa
empezaron a hablar de los pobres como los
excluidos.
Grfico 2

Fuente: OECD (1994).

poblacin econmicamenteactiva creci ms que

los nuevos puestos de trabajo. En la Europa del
Norte, en cambio, el desempleo se mantuvo
porque la productividad aument en tal
proporcin que minimiz la creacin de nuevos
trabajos (OIT, 1995).
Estos cambios econmicos impactaron de
modo diferente a los pases europeos. En
algunos casos, las economas se ajustaron con
disminuciones de productividad unidas a
disminuciones en los niveles de ingreso; en
otros, el ajuste se produjo va disminucin en el
ritmo de creacin de nuevos empleos.
La desaceleracin del crecimiento econmico
(vase grfico 2), el aumento del desempleo, la
disminucin de los salarios reales, entre otros,
fueron factores que incidieron directamente en la
expansin de una serie de problemas sociales,
desconocidos hasta entonces, en el continente
Europeo.
Junto a ello, otro proceso que contribuy en
la intensificacin de las formas de exclusin y
deprivacin en Europa, fue el retroceso y en
gran medida la crisis al interior de los Estados
de Bienestar. El envejecimiento de la poblacin
hizo que la poblacin econmicamente activa
tuviese serias dificultades para sostener al
conjunto de la sociedad. Junto a ello, los altos

PIB DE LOS PAISES

INDUSTRIALIZADOS

Fuente: OECD (1994).

Tras la crisis econmica de 1973, el

significado del concepto de exclusin se ampli
y, desde ese momento, ste comenz a aplicarse
cada vez ms a un mayor nmero de personas,
grupos y problemas sociales. De ese modo, la
palabra "exclusin" pas a expresar un
sinnmero de realidades sociales de carcter
problemtico, tales como minusvlidos,ancianos
desvalidos, nios vctimas de abusos, familias
monoparentales, etc. En esta primera etapa la
exclusin pas a ser concebida como un proceso

de desadaptacin de ciertos individuos o grupos

en un contexto general de crisis econmica.
Luego, los efectos de la crisis comenzaron a
atenuarse para dar paso a un proceso de
reactivacin econmica. Ya a principios de la
dcada de los ochenta se haba recuperado la
economa europea, lo que se tradujo en una
recuperacin del ritmo de crecimiento y en la
creacin de nuevos puestos de trabajo. Sin
embargo, ms all del proceso de recuperacin
econmica, se hizo evidente que ciertos sectores
de la sociedad europea comenzaban a quedar
fuera del proceso de crecimiento y por tanto no
accedan a los frutos del desarrollo. De ese
modo se constat que una serie de anomalas
sociales no se solucionaban ni dependan
exclusivamente del xito o fracaso econmico.
En ese momento la exclusin se haba
convertido en una realidad situada en el centro
de la sociedad, con lo cual, ella pas a ser una
problemtica generalizada y debatida por
amplios sectores de la sociedad europea.
A partir de ese momento el problema de la
exclusin dej de concebirse como una anomala
atribuible a ciertos individuos o estratos, en
situaciones de vulnerabilidad. La exclusin dej
de ser un rasgo de grupos como minusvlidos,
inmigrantes o delincuentes para penetrar dentro
de segmentos de la sociedad tradicionalmente
insertos dentro de la dinmica social como lo
eran jvenes que comenzaron a tener problemas
para ingresar al mercado laboral y adultos para
quienes proliferaron empleos sumamente
precarios. En ese momento la exclusin social
dej de ser un problema de grupos perifricos y
desviados para constituirse en una situacin que
afectaba a segmentos activos y claves dentro de
la sociedad.
Es as como, desde mediados de los aos
ochenta, el concepto de exclusin "...designaba

no slo el incremento del desempleo de largo

plazo y recurrente, sino tambin la creciente
inestabilidad de los vnculos sociales:
inestabilidad de la familia, hogares
monoparentales, aislamientosocial y declinacin
de la solidaridad de clase basada en los
sindicatos, en el mercado de trabajo y en los

sistemas de vnculos sociales, incluidos los del

vecindario en los barrios obreros" (Silver, 1994,
pg. 609).
De otro modo y progresivamente el concepto
de exclusin comenz a implicar aspectos no
slo materiales sino tambin simblicos. La
exclusin pas a expresar no slo privaciones
materiales, unidas a problemas de sobrevivencia,
sino que comenz a indicar la incapacidad de la
sociedad para incorporar a un nmero cada vez
mayor de individuos y grupos sociales.
En ese sentido el concepto de exclusin
comenz a dar cuenta de quiebres al interior del
tejido social y dentro de los valores
comunitarios. La exclusin pas a ser un
sntoma de desintegracin y una amenaza contra
la cohesin social.
De ese modo, la exclusin se concibi

" . . . c o m o un proceso gradual de

quebrantamiento de los vnculos sociales y
simblicos -con significacin econmica,
institucional e individual- que normalmente unen
al individuo con la sociedad. La exclusin
acarrea a la persona el riesgo de quedar privada
del intercambio material y simblico con la
sociedad en su conjunto. " (Silver, 1994, pg.
610).
b) Diferentes paradigmas de la exclusin

social
Desde Francia, la temtica de la exclusin
social se extendi hacia el resto de Europa y
tambin hacia otros pases desarrollados, donde
este concepto se fue transformando y fue
adquiriendo nuevos matices y connotaciones
(Silver, 1995 y Rodgers, 1995).
A nuestro juicio, esta propagacin y
transformacin ha sido la causa ms importante
de las dificultades que han surgido al momento
de intentar establecer consensos en torno al
concepto de exclusin.
Entre los numerosos intentos por definir la
temtica de la exclusin, est la valiosa
sistematizacin hecha por Hilary Silver (1995),
quien define tres enfoques o paradigmas bsicos
en torno al concepto de exclusin social. Cada

uno de estos tres paradigmas o enfoques se

caracterizan por poseer concepciones diferentes
respecto de orden social, relaciones entre
individuos y sociedad, derechos y obligaciones.
A su vez, estas diferencias bsicas se traducen
en diferencias para definir qu constituye
exclusin y qu se debe realizar -si es que es
necesario realizar algo- para terminar con ella.

exclusin es producto de una separacin

inadecuada de las esferas sociales y de las
normativas sociales. La exclusin constituye una
forma de discriminacin que provoca una
restriccin a las elecciones; sin embargo -para
este paradigma- no toda exclusin es anmala
pues en ciertos casos, la exclusin puede ser una
decisin voluntaria.

PARADIGMA DE LA SOLIDARIDAD

PARADIGMA MONOPOLICO

Concepcin de integracin: Solidaridad

gmpal
Fuente de integracin: Moral
Ideologa: Republicanismo
Precursores: E. Durkheim y J. Rousseau

Concepcin de integracin: Clausura social

Fuente de integracin: Derechos ciudadanos
Ideologa: Socialdemcrata
Precursores: C. Marx y M. Weber
Fuente: Silver (1994).

Fuente: Silver (1994).

Un primer enfoque definido por Silver

proviene de la tradicin republicana francesa.
Este enfoque denominado como "paradigma de
la solidaridad" concibe la sociedad como todo
integrado desde un ethos o moralidad comn.
En este contexto, la exclusin es concebida
como un proceso de debilitamiento o ruptura de
los lazos que unen al individuo con la sociedad.
Desde esta perspectiva la exclusin es un
fenmeno anmalo, opuesto a la integracin, en
tanto ruptura del orden social.
PARADIGMA DE LA ESPECIALIZACION

Concepcin de integracin: Especializacin

Fuente de integracin: Intercambio
Ideologa: Liberalismo
Precursores: J. Locke
Fuente: Silver (1994).

Un segundo enfoque es el denominado

'paradigma de la especializacin" que tiene su

origen en la tradicin liberal angloamericana.
En este enfoque la sociedad es concebida como
una red de intercambios entre individuos con
intereses y capacidades diferenciadas. La
estructura social se especializa pero esto no
implica necesariamente desigualdad.
La

Un tercer enfoque desarrollado es el que se

conoce con el nombre de "paradigma
monoplico" y que tiene influencias del
marxismo y de los sectores de izquierda
europeos. Este paradigma concibe a la sociedad
como un orden articulado en forma conflictiva,
sustentado en la coercin y el dominio. La
exclusin surge como el producto de la
interaccin entre clases y que finaliza con la
proteccin de los intereses de unos -incluidosen desmedro de otros -excluidos-. Lo que
sucede, es que las instituciones sociales dejan
fuera a ciertos grupos -en contra de su voluntady de ese modo se perpetan desigualdades que
dan origen a la exclusin social. La superacin
de la exclusin es posible a travs del desarrollo
de los derechos ciudadanos y a travs de un
cambio profundo del modelo de integracin
vigente.
Desde el momento de su difusin se fueron
engendrado stas y otra gran cantidad de
definiciones referidas al concepto de exclusin
social, que fueron elaborando diferentes formas
de tematizar dicha problemtica.
Esa multiplicidad de definiciones ha ampliado
enormemente las posibilidades semnticas del
concepto y con ello se han desarrollado
definiciones cada vez ms ricas en trminos de
contenido.
Esa amplitud semntica ha
posibilitado que el concepto se amolde sin

problemas a situaciones muy diversas. A su

vez, la multiplicidad de posibilidades de dicho
concepto ha abierto la posibilidad que ste se
extienda infinitamente hasta el punto que
cualquier distincin o diferencia se convierta en
una forma de exclusin.
Una definicin demasiado amplia de exclusin no ha de tener mucho sentido, pues en el
lmite no tendr una capacidad diferenciadora.
De hecho un concepto de exclusin demasiado
amplio hara que el no pertenecer a un determinado club deportivo o a una cierta institucin, se
convirtieran en formas de exclusin social.
El problema se agudiza an ms cuando se
piensa en formas posibles de intervencin. Una
definicinmuy amplia impedira la utilizacin de
dicho concepto para el diseo de polticas
sociales, pues sera imposible -de entre mltiples
formas de exclusin- establecer jerarquas o
prioridades de intervencin.
No se puede desconocer que tambin se
corren riesgos al momento de intentar establecer
situaciones bsicas de exclusin. Al intentar
situar un piso de exclusin se corre el riesgo de
la arbitrariedad y hegemona.

Desde dnde se sita un standard mnimo

de inclusin o exclusin? Cmo se incluyen
las diferencias locales, socioculturales y
polticas ?
Creemos que stas y otras preguntas deben
ser consideradas antes de establecer un nivel o
condiciones bsicas de inclusin y exclusin.
Sin embargo, al momento de evaluar los
beneficios y costos de acotar el concepto de
exclusin social, optamos necesariamente por
acotarlo, tanto en trminos analticos como en
trminos operacionales. En el caso especfico de
este trabajo, se pretende diferenciar y delimitar
el enfoque en trminos conceptuales. Ms
adelante ser necesaria la generacin de indicadores de inclusin o exclusin para el caso
concreto al que estemos haciendo referencia.
Sin la realizacin de estas dos tareas, ser
imposible implementar diseos de intervencin
desde esta nueva perspectiva.

Desde nuestropunto de vista, las exclusiones

relevantes sern aquellas que inicien o perpeten ciclos de desintegracin permunentes e
intensos y que como tales pueden ser revertidos
a partir de polticas de intervencin social, que
recuperen o establezcan condiciones que
aseguren una integracin bsica de los ciudadanos a la vida social.
c) Aportes de la sociologa al enfoque de
exclusin social

fJConsideraciones generaies
En esta seccin se intentan introducir algunos
aportes de la tradicin sociolgica, a la problemtica de la exclusin social. El objetivo es
realizar sugerencias y comentar algunos aportes
analticos provenientes de la sociologa con el fin
de enriquecer y profundizar la definicin del
concepto de exclusin social.
Qu podra aportar la sociologa o los

socilogos a dicho concepto?

Nuestra conviccin inicial es que esta
disciplina tiene valiosos aportes que hacer a
dicha problemtica. A nuestro juicio, existen
numerosos aportes tericos de la sociologa que
podran ser considerados al momento de ahondar
en dicha temtica. En la sociologa existen
paradigmas, desde los cuales sera posible
comprender los procesos de exclusin emergentes dentro de las sociedades contemporneas.
Sin embargo, nuestro empeo se centrar en
entregar algunas herramientas conceptuales con
el propsito de anclar la temtica de la exclusin
dentro de un marco de comprensin analtico
ms amplio. Es decir, nuestro esfuerzo estar
puesto en el posicionamiento de la temtica de
exclusin, dentro de coordenadas tericas que le
den una mayor densidad conceptual a dicha
problemtica social.
Las dos perspectivas tericas que se presentan
a continuacinconstituyen posibles formas desde
las cuales pueden ser interpretados los procesos
de exclusin social dentro de sociedades

contemporneas. En ese sentido, la discusin y

las proposiciones aqu expuestas no invalidan ni
rechazan a prior? otras conceptualizaciones de la
exclusin.
Nos parece de suma relevancia sealar que la
revisin terica aqu realizada incorpora slo
aquellos conceptos que presentan cierta utilidad
para nuestro trabajo especfico. En ese sentido,
no es nuestra intencin encontrar un gran
paradigma de la sociologa que de una
explicacin completa y coherente de la exclusin
social. Consideramos demasiado ambiciosa
dicha pretensin y, por ello, slo se sugieren
algunos elementos conceptuales que podran
iluminar y generar aportes a la discusin general
de la temtica de la excIusin social, as como
tambin aportes en relacin a la forma de
generacin de polticas de intervencin social.
Una vez realizadas estas aclaraciones, es
posible iniciar la reflexin en tomo a los aportes
de la sociologa a la problemtica de la exclusin
social. Para este caso se han elegido las
propuestas tericas de dos franceses: Ernile
Durkheim y Pierre Bourdieu, como dos
socilogos desde los cuales puede ser
interpretada la temtica de la exclusin social.
La eleccin del trabajo de Emile Durkheim
se realiza porque, a nuestro juicio, su pregunta
fundamental est centrada en la forma cmo se
origina la integracin -es decir la inclusin- y la
desintegracin -o exclusin- dentro de la
sociedad. A Bourdieu, en cambio, se lo escoge
por sus potenciales aportes en la explicacin de
los procesos y mecanismos por los cuales se
reproduce la exclusin social.

Emile Durkheim
El problema de la integracin y desintegracin
social8
El primer intento ser el de dilucidar los
aportes que Emile Durkheim puede hacer a la
problemtica analtica y prctica de la exclusin
social. A nuestro entender las potencialidades
del trabajo durkhemiano estn en que ste nos
permite posicionar la temtica de la exclusin, al
interior de un debate ms amplio, que dice

relacin con procesos de diferenciacin e

integracin social.
Durkheim nos abre la posibilidad que la
exclusin sea entendida como el resultado de
ciertos procesos sociales que se generan a partir
del modo en que se ordenan espacios sociales de
creciente complejidad. Sin embargo, creemos
que antes de interpretar la temtica de la
exclusin desde la perspectiva durkhemiana, es
necesario mostrar en qu coordenadas
fundamentales se mueve su trabajo.
La gran tensin del pensamiento durkhemiano
est puesta en la forma en que la sociedad logra
mantenerse cohesionada. La pregunta por la
integracin y por las condiciones que la hacen
factible es quiz la mayor y ms permanente
preocupacin presente a lo largo de toda su
obra.
Qu es lo que hace que la sociedad no se
segmente hasta desaparecer?

La pregunta de Durkheim es tambin la

pregunta de otros pensadores que, como l, ven
en la cohesin de la sociedad un fenmeno
crecientemente complejo. A diferencia de otros
pensadores de su poca, como Spencer,
Durkheim se opone a concebir la integracin
social a partir de contratos entre individuos. El
vnculo social no surge de una negociacin
porque nuestra existencia en sociedad no est
sometida a eleccin. La integracin de la
sociedad es anterior a la existencia de contratos
y stos poseen validez slo en la medida que se
fundan en elementos precontractuales.
Para este autor ni la fuerza ni los contratos
son los que fundan la sociabilidad. La sociedad
se constituye desde una normatividad o ethos
compartido, que se impone a los individuos y
que los hace someterse a la vida en sociedad.
Esto no quiere decir que la integracin o
cohesin social sea un fenmeno exento de
dificultades.
Para Durkheirn, la vida en
sociedad constituye una respuesta a la
contingencia siempre presente de la
desintegracin social. La desintegracin social
es una posibilidad a la que estn enfrentadas

todas las sociedades. En ese sentido, el orden

social constituye una conquista, porque el caos
y el desorden son un riesgo al que todas las
sociedades estn expuestas.
Para Emile
Durkheim la sociedad es "una construccin
colectiva de smbolos, ritos e instituciones
destinadas a resistir la amenaza pemnente de
la desagregacin " (Tironi, 1990, pg. 13).
Para este autor, la sociedad se funda para la
generacin de integracin, es decir, para la
incorporacin de todos los individuos a la vida
social. La vida social tiene sentido en la medida
que es capaz de incorporar a su ncleo
normativo a todos o al menos a gran parte de los
individuos.
Para Durkheirn, la constitucin de la sociedad
en pro de la integracin, es una creacin
permanente y dinmica, que van realizando todas
las sociedades a travs del tiempo. En ese
sentido, la integracin pasa a ser un proceso,
una conquista que da a da va realizando cada
sociedad.
Sin embargo, la desintegracin constituye un
fenmeno inevitable en tanto constituye un
momento ms dentro de la ordenacin de la vida
civil. Desde esta perspectiva cada sociedad, en
la medida que enfrenta nuevas contingencias, va
construyendo y desconstruyendo formas de
integracin especficas. Es por esto que la
sociedad se encuentra expuesta a fuerzas
centrfugas y centrpetas, es decir, a
movimientos constantes en direccin a la
integracin o desintegracin.
Desde esta
perspectiva terica, todas las sociedades se ven
enfrentadas a la tensin contnua de procesos de
debilitamiento o fortalecimiento de la cohesin
social. En ese sentido, el progreso no es una
constante sino un momento en un ciclo ms
amplio de evolucin e involucin. En esta
dialctica de integracin y desintegracin se
organiza y funciona la vida social (Tironi,
1990).

Desde la perspectiva durkhemiana, las

situaciones de desintegracin presentan una
amenaza en la medida que dan origen a lo que
este autor denomina estados de anomia aguda o
total, que no son ms que la expresin de la

incapacidad de la sociedad de proveer un

sustrato normativo que incorpore y que refuerce
aquellos lazos que generan la unin entre
individuos y sociedad.
Sin embargo, la preocupacin durkhemiana
avanza en direccin a entender la forma como se
va transformando la integracin en sociedades de
creciente especializacin y complejidad.
Durkheim ve una evolucin desde sociedades
menos especializadas a ms especializadas que se
expresa a travs de un proceso creciente de
divisin social del trabajo. En ese paso o
evolucin desde una sociedad a otra se produce
un cambio en la modalidad de integracin, desde
una integracin fundada en una conciencia
colectiva -de carcter religioso- que congrega
con fuerza a todos los individuos, hacia una
sociedad articulada desde la necesidad del otro,
expresada en la divisin de tareas y en la
participacin respecto de ciertas representaciones
colectivas cristalizadas a travs de instituciones
como el Estado, el derecho, la moralidad, etc.
Habiendo realizado esta pequea exposicin
de ciertas concepciones bsicas de la temtica
durkhemiana, podemos situar algunos aportes
que este autor realiza al tema exclusin social.

2Cules seran los aportes de Durkheim a la

temtica de la exclusin social?
El gran potencial del trabajo de Durkheim
est en el hecho que nos permite situar el
problema de la exclusin en la tensin entre
integracin y desintegracin social.
Reconociendo que la integracin y la
desintegracin son dinmicas permanentes
dentro de todas las sociedades, la exclusin sera
un proceso permanente y agudo con grandes
obstculos de superacin para quienes la
padecen.
Desde esta perspectiva, la exclusin sera una
incapacidad de la sociedad para revertir procesos
desintegradores a los cuales se ve enfrentada.
Es decir, la exclusin expresara un avance de
las corrientes deconstructoras de integracin que
estaran dando cuenta de procesos de involucin
manifestados en ciertos grupos o individuos, que

quedaran fuera de las interacciones ms

relevantes de la vida social.
Sin embargo, esa desintegracin no sera una
desaparicin de todo agrupamiento colectivo,
sino el debilitamiento de lazos de solidaridad
entre ciertos individuos o grupos con la saciedad.
La exclusin sera una forma en la cual la
anomia aguda se manifiesta en ciertos segmentos
sociales e individuos, a partir de la incapacidad
de la sociedad para mantener cohesionada a toda
la sociedad.

En qu radica& la exclusin y desintegracin de ciertos individuos o grupos respecto del

todo social?
Como lo demuestra el siguiente esquema,
desde la perspectiva de Emile Durkheim cuatro
seran los posibles espacios o mbitos que
marcaran los procesos de desintegracin (y
tambin la integracin), que podran dar cuenta
de procesos que gatillan situaciones de exclusin
social:

Trabajo

>
Agrupaciones
Instituciones
Representaciones Colectivas

>
>

>

Una de esas dimensiones sera la desintegracin presente en el mundo del trabajo. Las
ausencia de trabajo o las precariedades en sus
condiciones seran situaciones con mayores
posibilidades para la generacin de exclusin
social. Esto, debido a que desde la ptica de
Durkheim, la desintegracin se produce en la
medida que ciertos individuos se van haciendo
innecesarios para el funcionamiento del engranaje social. En ese sentido, el trabajo sera un

espacio importante para desarrollar la inclusin

o la exclusin de los individuos, ya que ste
expresa en forma fundamental la necesidad que
la sociedad tiene de cada uno de los sujetos. En
el trabajo y en sus condiciones se expresara en
forma clara los grados de integracin presentes
dentro de diferentes sociedades.
Otro mbito importante para entender los
procesos de integracin y desintegracin social
estara expresada en la participacin o la
distancia de los sujetos respecto a las
representaciones o imgenes colectivas
-encarnadas especialmente en la cultura- de la
sociedad a la que se pertenece y que son las que
expresan el modo en que la sociedad concibe y
piensa su experiencia. Estas representaciones
colectivas seran vitales para entender las formas
de desintegracin, porque desde la perspectiva
durkhemiana la desintegracinsera producto del
distanciamiento entre dichas representaciones y
los individuos.
Tan importante como esta distancia sera el
alejamiento entre los individuos y las
instituciones (Estado, derecho, moralidad) que
encarnan dichas representaciones colectivas y
con cules interactan los individuos. La
desintegracin y las formas de exclusin
asociadas a las instituciones sociales estaran
ntimamente ligadas al alejamiento de ciertos
individuos de stas y otras instituciones. En ese
sentido, la desintegracin o exclusin, seran
causadas por la incapacidad de las instituciones
relevantes de incorporar a determinados
segmentos de la sociedad.
Por ltimo, y tan importantes como las tres
anteriores, seran las formas de desintegracin
radicadas en la ausencia o precariedad de
asociaciones o agrupaciones entre los exciuidos
que les permitieran incorporarse a las grandes
dinmicas de la vida social.
Desde nuestra perspectiva, el otro gran aporte
del trabajo realizado por Durkheim al tema de la
exclusin en el mbito de la intervencin social,
estara puesto en la necesidad de la generacin
de polticas de intervencin desde las formas
especficas de integracin presentes dentro de
cada sociedad.

1 Integracin Social

i Desintegracin social1

Viendo el siguiente esquema desde la

perspectiva durkhemiana, sera francamente
insensata la generacin de polticas de intervencin sin la consideracin o identificacin de las
situaciones que desencadenan procesos desintegradores. Por ello, las acciones de intervencin
deberan estar diseadas desde la identificacin
de las formas especficas desde las cuales se
produce la integracin dentro de cada sociedad.
Por ello, no sera adecuado pensar polticas
sociales en forma homognea para diferentes
lugares o territorios. En ese sentido, las
polticas sociales deberan estar orientadas a la
identificacin de aquellos enclaves estratgicos
desde los cuales podran iniciarse o activarse
procesos de integracin. Del modo contrario, la
intervencin social debera detectar aquellas
situaciones que inhiben los procesos integradores
presentes dentro de cada sociedad.
Durkheim nos permite plantear dos preguntas
bsicas para el diseo de formas de intervencin
social. Primero, la bsqueda de las situaciones
que desencadenan procesos de exclusin,
segundo, la identificacin de procesos que
revierten o atenan procesos desintegradores.
Estas dos preguntas, derivadas del aparato
conceptual durkhemiano seran sumamente
poderosas al momento de disear estrategias de
intervencin social.
Creemos que el gran aporte de Durkheim est
puesto en situar la exclusin en el ncleo de
integracin presente dentro de cada sociedad.
Es por ello que las polticas sociales deberan
estar pensadas desde este horizonte.
La
integracin social debiese ser la prioridad de la
accin y el foco en la generacin de polticas
sociales.

La potencialidad de esta mirada est puesta

en el hecho que la preocupacin de intervencin
debera estar en la capacidad de generar formas
de integracin significativas para los individuos
dentro de una dinmica amplia de la vida en
sociedad. En ese sentido, el desafo deja de ser
la generacin de un cierto nivel de ingresos o
bien la satisfaccin de un conjunto de
necesidades. Desde el horizonte durkhemiano,
los grandes desafos de intervencin se sitan en
la capacidad de las polticas sociales para la
generacin de integraciones bsicas o
fundamentales para todos los ciudadanos.

Pierre Bourdieu
Y la dinmica de los campos9
El otro autor que se ha escogido para
profundizar en la temtica de la exclusin social
es Pierre Bourdieu, especficamente a partir de
sus conceptos de campo y habitus.
Sin embargo, antes de hacer uso de estos
conceptos en la compresin de la problemtica
especfica de la exclusin social, creemos que es
necesario exponer de ufi modo general algunos
rasgos generales dentro de los cuales est
enmarcado el trabajo de Bourdieu.
La vida social para Bourdieu se mueve entre
dos polaridades bsicas: un polo material y otro
simblico. Para este autor, toda prctica social
y sus consecuencias posee esta doble dimensin:
materialidad y simbolismo. La relacin entre
estructura y smbolo constituye la tensin y
preocupacin permanente del trabajo de este
autor.
El espacio social que se articula en la tensin
estructura y smbolo est constituido por lo que
Bourdieu denomina un conjunto de campos en
relacin.
,j Qu

es un campo para Bourdieu?

En primer lugar es necesario sealar que el

concepto de campo incorpora la relacin
existente entre estructura y smbolo, que le
permite superar definitivamente la explicacin
puramente material o estructural de los fenme-

nos sociales. El campo es un espacio donde la

acciones expresan esta doble faceta: estructura y
smbolo.
Los campos se presentan "como espacios

estructurados de puestos cuyas propiedades

dependen de su posicin en dichos espacios"
Bourdieu (1990, pg. 135). Esto quiere decir
que un campo es una posicin que se establece
en relacin a otros campos.
Otro rasgo importante de destacar es el hecho
que los diferentes campos poseen distinta
importancia dentro del espacio social que
ocupan. Existen, por ello, campos ms signficativos y relevantes que otros.
Lo propio de un campo es la disputa, la lucha
que se da entre unos que intentan incorporarse a
la dinmica de un campo y otros que ya
dominan dicho campo. Un campo se articula en
la medida que existe algo dentro de l que est
en juego y frente al cual existen diferentes
intereses.
Un campo se estructura en tomo a un capital
comn y a una lucha por la apropiacin de dicho
capital. Un capital es aquello que est en juego
dentro de un campo, es decir, aquello por lo
cual se compite dentro de un campo especfico.
Bourdieu concibe tres capitales importantes: uno
material, uno simblico y otro cultural.
El capital material son aquellos bienes
materiales disputados en el campo econmico.
El capital simblico, son aquellos elementos
como el prestigio y el status que se disputan en
el campo de las preferencias y gustos. Por
ltimo, un capital cultural que constituye el
saber y conocimiento dentro de una cultura.
Dentro de cada campo existe una distribucin
del capital y diferentes estrategias de apropiacin
de ste. De un lado, existen estrategias de
mantencin del capital monopolizado y, de otro,
existen estrategias que buscan alterar la distribucin de estos capitales.
Junto a ello, la incorporacin a un campo
supone la existencia y el manejo de un cdigo
que permita el acceso y la competencia a un
determinado capital. No podrn incorporarse a
un cierto campo quienes no accedan o no
manejen los cdigos especficos de cada campo,

es decir, quienes no posean las habilidades o el

habitus necesario para incorporarse a l.
El habitus constituye un sistema de disposiciones que se adquieren dentro de espacios
sociales y que generan prcticas de comportamientos dentro del campo y del espacio social.
Por ello Bourdieu seala que, junto con ser
necesaria la existencia de un capital en disputa y
gente dispuesta a luchar, es necesario que los
individuos que forman parte de un campo sean

personas "... dotadas de los habitus que implican el conocimiento y reconocimiento de las
leyes inrnanentes al juego, de lo que est en
juego.. . " (Bourdieu, 1990, pg. 136).
El habitus es antes que nada un conjunto de
habilidades adquiridas por medio del aprendizaje, que permite generar estrategias para realizar
ciertos objetivos, en este caso, la lucha y el
acceso a los capitales en disputa.
Una vez que hemos explicado aquellos
aspectos de la teora de Bourdieu ms importantes y tiles para nuestro trabajo, nos parece de
suma relevancia, ver cmo dichos conceptos
pueden ayudar a la comprensin de la exclusin
social.
Desde la teora de Pierre Bourdieu, la
exclusin social constituira un fenmeno que se
da dentro del espacio social y que por tanto,
estara cargada de elementos materiales y
simblicos. Sera impensable dejar las situaciones de exclusin -en tanto construccin socialfuera de las condiciones estructurales y
simblicas, dentro de las cuales ella estara
inserta.
En ese sentido los mecanismos de exclusin
y los estados de exclusin se situaran al mismo
tiempo dentro de coordenadas estructurales y
coordenadas que superan los aspectos estructurales.
Dada la existencia de condiciones materiales
y simblicas de exclusin, sera insensato pensar
en intervenciones slo a niveles estructurales.
La exclusin, desde la perspectiva de Bourdieu,
tendra que ser combatida en sus formas
materiales y simblicas para actuar con profundidad y eficacia contra ella.

j C d l sera el aporte de Bourdieu al

problema de la exclusin social?
Es importante aclarar qu sera el fenmeno
de la exclusin desde la perspectiva terica de
Pierre Bourdieu. La exclusin social sera la
incapacidad de ciertos grupos o individuos de
acceder al campo o a los campos donde se
disputan los capitales de tipo econmico,
simblico y cultural.
Como lo muestra el siguiente esquema, la
exclusin dira relacin con los problemas para
acceder a ciertos cdigos o habilidades mnimas
que permitiesen a los individuos incorporarse a
la dinmica de apropiacin de capitales. La
exclusin antes que nada sera la incapacidad de
ingresar al espacio social en busca de ciertos
capitales que posibilitan el desenvolvimiento de
los individuos dentro de la vida social.

Capital Econmico

IU/

> 51
"a
> 118c . !
I O
W I

Caprtal Cultural

c. 1
> ;fi

En ese sentido la exclusin sera la clausura

del espacio social para quienes, en virtud de sus
habilidades, no se encuentran en condiciones de
competir o -que si bien intentando hacerlocarecen de las habilidades necesarias para
acceder al manejo de uno o ms campos.
Lo atrayente en el trabajo de Bourdieu es que
seala que dentro del espacio social, existen
campos de mayor importancia o peso que
otros. Esto significa que la exclusin estara
provocada por la incapacidad de acceder a
aquellos campos o espacios sociales de mayor
importancia.
Lo sugerente del enfoque que Bourdieu es
que nos obliga a identificar aquellos campos que

debiesen ser considerados como claves o

imprescindibles para el acceso a los tres grandes
capitales en disputa dentro del espacio social.
En ese sentido, podra pensarse que el acceso y
la capacidad de competir dentro del campo
educativo sera de vital importancia para acceder
a capitales culturales y econmicos.
En esta perspectiva, la superacin de la
exclusin requerira de acciones de intervencin
que revertiesen o compensasen las carencias de
habilidades en aquellos campos estratgicos para
posibilitar una incorporacin bsica a la
dinmica social ms amplia.
Creemos que los aportes de Bourdieu son de
vital importancia en el sentido que nos impulsan
a identificar espacios sociales donde ciertos
individuos no penetran -y por tanto quedan
excluidos- dado que carecen de las competencias
necesarias para apropiarse de los recursos o
capitales materiales y simblicos que estn en
disputa. En ese sentido, la prioridad de acciones
de intervencin debiese estar orientada a la
identificacin de campos en los cuales fuese
imprescindible el asegurar habilidades mnimas
que permitiesen una mayor competencia y
distribucin ms equitativa de capitales.
La utilizacin de las categoras tericas aqu
expuestas constituyen un primer intento por dar
a la temtica de la exclusin una perspectiva con
mayores herramientas analticas. Reconocemos
que el trabajo hasta aqu realizado constituye un
primer esfuerzo orientado a ese objetivo. Sin
embargo, se requerir de mayores esfuerzos para
incorporar a esta temtica -en un aparato
conceptual- de mayor densidad terica.
Una vez que se han expuesto los antecedentes
histricos y analticos bsicos del concepto, es
posible iniciar una delimitacin respecto de
dicho concepto.
d) Exclusin social: Hacia una definicin

del con~epto'~
Una vez que se han delimitado ciertos aportes
de la sociologa a la temtica de la exclusin
social, tanto en trminos analticos como en
trminos de intervencin social, es posible dar

paso a una definicin ms acotada de este

concepto.
- -

RASGOS DEL ENFOQUE DE EXCLUSION

SOCIAL

Es una construccin histrico-cultural

Es una creacin dinmica
Es un proceso y no una situacin
Presenta diferentes dimensiones
Posee una orientacin territorial
Mira las relaciones sociales que generan
exclusin
A continuacin presentaremos algunos de los
rasgos ms significativos del concepto de
exclusin social, para luego dar paso a una
comparacin de este concepto con los otros que
han sido utilizados en la definicin de polticas
de intervencin social.
En primer lugar, es necesario recordar que
desde nuestra perspectiva la exclusin es un
proceso que surge a partir de un debilitamiento
progresivo o un quiebre duradero de los lazos
que unen a los sujetos con la sociedad a la que
pertenecen, de modo tal, que se establece una
divisin entre los que estn dentro y quienes
estn fuera de ella (Silver, 1994 y 1995).
La exclusin social es una creacin dinmica
que va evolucionando en la medida que la
sociedad se transforma. Esto significa que
aquello que es exclusin hoy no necesariamente
ha de ser una exclusin maana (Rodgers, 1994
y Gore, 1994).
Por ello, sera insensato pensar que las
formas de exclusin dentro de la sociedad
europea permanecern inalteradas a travs del
tiempo. Esto es vlido tambin para otras
sociedades como, por ejemplo, la chilena. En el
caso concreto de la educacin, en Chile, las
formas de exclusin han evolucionado desde
exclusiones de cobertura -primaria y secundaria
a principios y mediados de siglo- hacia una
exclusin en trminos de calidad, en la dcada
de los noventa.
Derivado de ello es el hecho que la exclusin
dice relacin con espacios histrico-culturales

concretos. Al decir esto, estamos sealando que

la exclusin es una construccin social
contingente, que realiza cada sociedad de modo
particular. Por ello no es posible establecer
exclusiones a priori, pues cada comunidad
articula en forma especfica situaciones y
procesos de exclusin.
Por ejemplo, para el caso peruano algunos
estudios demuestran que la exclusin dentro de
esa sociedad dice relacin con la incapacidad de
ciertos grupos como los indgenas andinos y
amaznicos para acceder al mercado de trabajo
y a procesos culturales asociados a la
modernizacin (Figueroa, Altamirano y
Sulmont, 1995).
A diferencia de Per, en Tailandia, las
mayores exclusiones dentro de dicha sociedad
surgen asociadas a un falta de servicios sociales
bsicos como agua potable, sistemas de eliminacin de excretas, educacin primaria, seguro
social, derechos de trabajadores y asociaciones
(Phongpaichit y Piriyarangsanan, 1995).
Tambin es importante considerar el hecho
que la exclusin ha de ser entendida como un
proceso ms que como un estado. La exclusin
es un proceso que va desde individuos a grupos
y desde niveles micro a niveles macrosociales.
Por ejemplo, un nio que no asiste a la escuela
y trabaja, se introduce en procesos de exclusin
que desencadenan precariedad de trabajos, redes
de solidaridad restringidas, ausencia de derechos, etc. (Gore, 1994).
Otro rasgo del concepto de exclusin social
es su carcter multidirnensional. La exclusin
considera, entre otros, factores econmicos,
sociales y polticos. Dado que el concepto
integra diversos elementos, es posible establecer
relaciones entre las diferentes dimensiones de
exclusin. Es posible pensar que exclusiones del
mercado de trabajo incidan en exclusiones de
tipo poltico y tambin es posible que exclusiones sociales refuercen exclusiones econmicas.
De modo contrario, ciertas inclusiones pueden ir
previniendo algunas formas de exclusin
(Rodgers, 1994).
Desde el horizonte de la multidimensionalidad, sera importante intentar acotar y

especificar aquellas inclusiones bsicas que a

nuestro juicio frenan las ms fuertes formas de
exclusin social.
De ello se deduce que dentro de sus
dimensiones bsicas no todas las formas de
exclusin poseen el mismo peso o importancia.
Existen exclusiones ms intensas y ms
irreversibles que otras. Es muy probable que en
el corto plazo, en nuestra sociedad, la exclusin
de la cobertura educacional sea ms grave -en el
sentido que sta sea ms irreversible en trminos
de las desventajas que genera- que la exclusin
de los sistemas de seguridad social.
Derivado de su carcter multidimensional, la
exclusin posee gradaciones o mejor dicho,
intensidades variadas. En ese sentido pueden
presentarse para individuos o grupos, ciertas
exclusiones y no otras. De hecho, sabemos que
la exclusin de la participacin poltica no
implica otro tipo de exclusiones como el quedar
fuera del mercado de trabajo, del acceso a
bienes, etc. (Rodgers, 1994).
Otro elemento importante en el enfoque de
exclusin es su orientacin territorial. La
exclusin se constituye dentro de espacios
geogrficos especficos, ya sea locales,
nacionales o en ltimo trmino mundiales. Esos
escenarios son los que van definiendo las formas
concretas en que se construye la inclusin y la
exclusin y son de vital importancia al momento
de idear acciones de intervencin (Rodgers,
1994; Silver y otros, 1994).
Tambin es interesante el hecho que el
concepto de exclusin opta por una mirada a las
relaciones sociales, ms que a atributos grupales
o individuales. Este enfoque promueve las
relaciones sociales porque la exclusin es en s
misma una creacin al interior de la sociedad:
ella se da entre individuos, grupos e
instituciones y las interacciones que ellos
establecen. De hecho es impensable la exclusin
de un individuo aislado.
Como lo demuestra el siguiente esquema,
podemos ver que pueden darse exclusiones o
inclusiones desde instituciones hacia personas e
individuos. Por ejemplo, la escuela puede ser
un lugar de inclusin o exclusin para ciertos

nios en forma desagregada y para algunos

segmentos de la sociedad. Del mismo modo,
ciertos grupos pueden generar exclusiones o
inclusiones a ciertos individuos e instituciones.
El hecho de pertenecer o no a un sindicato
puede abrir espacios a ciertas instituciones como
el Estado y a ciertos individuos como en este
caso a otros dirigentes. Por ltimo, ciertos
individuos pueden gatillar el acceso a ciertas
instituciones o grupos. Por ejemplo, el acceso a
ciertas redes sociales primarias (amigos y
familiares) pueden abrir espacios para
penetrar en grupos organizados o en ciertas
instituciones.

Por ltimo, la exclusin dice relacin con

patrones de integracin especfica. En ese
sentido, el estar fuera o excluido, se define a
partir de la forma en que se est incluido dentro
de la sociedad. Por tanto, la exclusin, dice
relacin con la forma de integracin que
construye cada sociedad.
Por ejemplo, en India, segmentos
considerables de la poblacin experimentan una
serie de privaciones. La causa ms importante
para entender las diferentes formas de exclusin
en la sociedad india se encuentra en las barreras
construidas a partir de las castas o estratos,
presentes dentro de esta sociedad. La gran
mayora de las exclusiones en la India estn
asociadas a una rgida estructura de castas que
impide que un gran nmero de grupos logre un
standard de vida digno (Appasarny, Guhan,
Hema, Majumdar y Vaidyanathan).
Tambin es necesario sealar que dentro de
cada sociedad existen movimientos permanentes
de desintegracin e integracin. La cohesin de
la sociedad est dada, a nuestro juicio, por estos

dos momentos que se articulan de un modo

dinmico y dialctico. En la medida que se
desintegran ciertos espacios sociales, se van
generando nuevos espacios de integracin.
A nuestro parecer, las exclusiones relevantes
dicen relacin con procesos de desintegracin
permanentes y en cierta medida irreversibles,
que generan desventajas de largo plazo y que
impiden a los individuos participar en la
sociedad y en los beneficios que ella brinda.
El concepto de exclusin social puede
segmentarse analticamente en tres dimensiones
bsicas: exclusin econmica, sociocultural y
poltica.
DIMENSIONES DE EXCLUSION SOCIAL

Dimensin econmica: incapacidad de

acceder a los medios para participar en los
intercambios productivos.
Dimensin poltica: desigualdad o carencia
de derechos civiles, polticos y sociales
Dimensin sociocultural: dificultades o
impedimentos de acceso a la dinmica
general de la sociedad
En su dimensin econmica, la exclusin
social se refiere a procesos que llevan a ciertos
grupos o individuos a no acceder a los medios
necesarios para participar de los sistemas de
intercambio productivo tales como tierra,
recursos financieros, conocimiento y
competencias. La exclusin de los sistemas
productivos dificulta que ciertas personas
alcancen el nivel de ingresos necesario para
satisfacer sus necesidades primordiales.
En su dimensin poltica la exclusin social
hace referencia a procesos que generan
desigualdad de derechos entre los miembros de
una sociedad. De un modo ms acotado, la
exclusin se relaciona con procesos que van
mermando el acceso a la justicia, a la
participacin en la toma de decisiones y a la
carencia de ciertos derechos civiles, polticos y
sociales bsicos dentro de una sociedad.

En su dimensin sociocultural, la exclusin se

refiere a los procesos que dificultan o impiden la
incorporacin de las personas y grupos al
quehacer y a la dinmica de la sociedad. De un
modo ms especfico, ella se da en tres niveles
bsicos. Un primer nivel est referido a la
precariedad o ausencia de participacin de
personas en redes sociales primarias como la
familia, los amigos, los vecinos, etc. En
segundo nivel se refiere a la precariedad de la
relacin entre individuos e instituciones sociales.
Y en un tercer nivel, est la exclusin como
ruptura entre ciertas personas o grupos con la
cultura de la sociedad.
3. Comparacin del enfoque de exclusin

s o c a con otros conceptos

a) Algunas aclaraciones
Es frecuente que el concepto de exclusin sea
homologado a una serie de conceptos como
nueva pobreza, subclase, desigualdad,
discriminacin, deprivacin, etc. "
Por ello, creemos que otra forma de avanzar
en la profundizacin del concepto de exclusin
es analizarlo en relacin a algunos de estos
conceptos, con el fin de establecer las
semejanzas y diferencias existentes entre ellos.
Para el caso chileno, los conceptos relevantes a
comparar con el concepto de exclusin son dos:
marginalidad y pobreza.
Marginalidad, es el primer concepto a
comparar con el enfoque de exclusin social.
Este concepto fue elegido porque posee el valor
de haber sido desarrollado por los intelectuales
latinoamericanos durante la dcada del sesenta y
porque a partir de l se iniciaron una serie de
prcticas o impulsos de intervencin social
durante la dcada del sesenta y parte del
setenta.
La segunda comparacin ha de ser la que
puede establecerse entre los conceptos de
pobreza y exclusin social. La eleccin se debe
a que ha sido desde este concepto desde donde
se han pensado las formas de desventaja social y
se han impulsado los grandes proyectos de

intervencin social en nuestro pas durante las

ltimas dos dcadas.
b) Comparacin marginalidad y exclusin
Al momento de intentar comparar el concepto
de exclusin social con el concepto de
marginalidad nos parece ms adecuado comparar
por separado las dos perspectivas de
marginalidad desarrolladas en nuestro trabajo.
Primero se comparar la perspectiva de la
exclusin social con la concepcin de
marginalidad de DESAL y, en segundo lugar; se
comparar con el concepto de marginacin de
Anbal Quijano.
El enfoque de marginalidad de DESAL y el
concepto de exclusin social coinciden en que
responden a situaciones contingentes presentes
en Europa y latinoamrica, respectivamente.
la
Desde la perspectiva de DESAL,
marginalidad constituye un rasgo propio del
continente latinoamericano, que dice relacin
con procesos contingentes y particulares de
dicho continente.
Del mismo modo, la
exclusin social es concebida -al menos para
ciertos autores- como un proceso propio de
sociedades desarrolladas y la evolucin que
ellas han tenido, durante las ltimas dos
dcadas.
El origen de la marginalidad se encuentra en
los procesos de fusin sociocultural. La causa de
la marginalidad est en una integracin anmala
o deficiente de dos culturas en la cual una de
ellas pasa a ser dominada y tiende a desaparecer.
Es en la fusin cultural donde se origina la
marginalidad y es desde ella donde surgen las
diferentes formas de superposicin que
constituyen el fenmeno de la marginalidad. A
diferencia de ello y, aunque el concepto de
exclusin social reconoce una exclusin en
trminos socioculturales, la dimensin cultural
no es el origen de la exclusin. La cultura es un
mbito de exclusin, pero no es el factor desde
donde se articulan las diferentes formas de
exclusin. Es ms, la exclusin tiende a
desarrollarse a partir de las diferentes anomalas
que surgen en el mercado de trabajo y en

relacin directa con el acceso a recursos

productivos.
De otro modo, la marginalidad constituye una
situacin que a juicio de DESAL siempre ha
existido en Amrica Latina. En ese sentido, no
constituye una realidad emergente como s se
concibe la exclusin social. La marginalidad ha
sido una realidad permanente que slo se ha
transformado en trminos de intensidad. A
diferencia de ello, la exclusin ha sido un
proceso progresivo que ha emergido desde los
aos setenta en adelante, como un fenmeno
excepcional dentro de los pases desarrollados.
Los dos conceptos -exclusin y marginalidadse asemejan en el sentido en que los dos
constituyen situaciones que atentan contra la
cohesin social. Marginalidad y exclusin
constituyen anomalas, ya que ambas tematizan
dicha situacin como un fracaso de la estructura
de integracin social. Ambas se conciben a s
mismas como la salida o expulsin involuntaria
de ciertos individuos o segmentos de la
sociedad.
Tanto la superacin de la marginalidad como
de la exclusin social, pasa por la promocin de
otros agentes sociales diferentes a quienes la
padecen. La marginalidad y exclusin requieren
de impulsos desde "fuera", es decir, desde
quienes no estn ni marginados ni excluidos. La
radicalidad de dichos fenmenos, supone la
participacin de los segmentos integrados de la
sociedad su superacin.
Al evaluar la distancia relativa del concepto
de marginalidad de DESAL, podramos sealar
que ste presenta grandes semejanzas con el
concepto de exclusin arraigado en la tradicin
francesa y que se ha denominado "paradigmade
la solidaridad". Esto se debe a que ambos
enfoques ven, ya sea en la rnarginalidad o en la
exclusin, una situacin extraa que va dejando
fuera de la sociedad a grupos importantes de la
sociedad. En ese sentido, ambos ven que la
superacin de dicha condicin pasa por la accin
externa de otros actores que contribuyan a la
insercin de los marginados o excluidos.
A diferencia de DESAL, la perspectiva de
marginalidad de Anal Quijano, presenta en

trminos generales mayores contrastes y hasta

abiertas oposiciones con el concepto de
exclusin social. Estas diferencias profundas han
sido las que han motivado el gran escepticismo
de muchos pensadores con respecto a la
incorporacin de este nuevo concepto. Sin
embargo, se han tendido a ignorar las
semejanzas y complementos posibles de ambos
conceptos.
Para Quijano, la marginalidad es ante todo
marginacin.
Es decir, es una situacin
imputada al interior de la sociedad. Al igual que
ste, la exclusin tambin es un proceso que se
genera al interior de la sociedad, como una
creacin colectiva de los individuos. La
marginalidad -segn Quijano- tiene su origen en
la estructura social que es la que origina
procesos de fragmentacin y atomizacin de
ciertos individuos y grupos. De un modo
similar, la exclusin se vincula con la forma en
que se integra y se estructura la sociedad.
La diferencia entre ambas concepciones
respecto al punto anterior, radica
fundamentalmente en la definicin que hacen
ambas perspectivas respecto del concepto de
"estructura de integracin social " .
Para
Quijano, la estructura social se articula a partir
de modos de produccin, es decir, su nfasis es
fundamentalmente econmico y relacionado con
los problemas de insercin permanente de ciertos
segmentos de la sociedad a la estructura formal
de empleo. A diferencia de ello, el concepto de
exclusin social reconoce un concepto de
estructura social ms amplio que integra
elementos no slo materiales (econmicos) sino
tambin simblicos (culturales), de modo tal que
el proceso de exclusin social constituye una
diferenciacin que se extiende a aspectos que
superan la mera materialidad.
Quiz, la diferencia ms radical entre este
concepto de marginalidad y la exclusin social
radica en la naturaleza de ambos fenmenos. La
exclusin social es entendida como una carencia
de integracin, es decir, como una falla dentro
de la sociedad que deja "fuera" de sus
interacciones a ciertos grupos e individuos. A
diferencia de ello, la marginalidad es una

realidad que forma parte de la sociedad. El polo

marginal pertenece a la sociedad, est inserto e
integrado a ella y obedece a su lgica y
funcionamiento. Prueba de ello es que los
segmentos marginales interactan
permanentemente con diferentes actores de la
sociedad como el Estado, la burguesa, el
proletariado, etc.
Dado que desde la perspectiva de Quijano la
marginalidad no es una anomala sino una
expresin del modo de integracin de la
sociedad, los intentos -como la promocin
popular- por incluir a estos segmentos
marginados carecen de sentido y no hacen ms
que fragmentar a los marginados. La superacin
de la marginalidad en el largo plazo supone un
cambio en la forma de integracin y por tanto en
la estructura general de dominio. A diferencia
de ello, la exclusin es vista como una anomala
dentro la estructura de integracin y por ello la
superacin de ella pasa por la solucin dentro de
la sociedad y desde sus formas de integracin de
las distorsiones que la originan.
Esta concepcin de marginalidad presenta las
mayores similitudes con el enfoque de exclusin
derivado de la tradicin marxista y denominado
"paradigma monoplico" de exclusin, en el
sentido que ambos enfoques conciben las
desventajas sociales -ya sea definida como
marginalidad o como exclusin- como un
producto de la constitucin de la sociedad y cuya
superacin pasa por la transformacin de las
estructuras de integracin que imperan dentro de
ella.
Por ltimo, podemos sealar que ambas
concepciones de marginalidad -tanto la de
DESAL como la de Quijano- comparten con el
concepto de exclusin social los esfuerzos por
generar un marco general de interpretacin de
esos fenmenos.
Ambos enfoques sitan sus problemtis marginalidad y exclusin- al interior de las
interacciones generales de la sociedad e intentan
comprenderlas desde esas interacciones. En ese
sentido, realizan esfuerzos analticos por
entender las desventajas dentro de patrones ms
amplios de interaccin.

c) Comparacin entre el concepto de

pobreza y exclusin
En trminos generales se puede decir que el
concepto de exclusin puede mejorar y
complementar el anlisis de la pobreza, pues
refiere a una mayor cantidad y variedad de
fenmenos. El concepto de pobreza posee un
carcter fundamentalmente econmico expresado
en carencias de ingresos, bienes y servicios. A
diferencia de este concepto, la exclusin
incorpora otras dimensiones como lo son
elementos socioculturales y polticos. En ese
sentido, el enfoque de exclusin posee una
mirada ms amplia e integradora de las formas
de desventaja social, pues no las reduce a
elementos puramente materiales.
El enfoque de exclusin intenta establecer
interacciones entre diferentes dimensiones de
exclusin. En ese sentido, la exclusin pasa a
ser un producto agregado de una serie de
exclusiones, que se van gatillando unas con
otras. A diferencia de ste, el enfoque sobre la
pobreza tiende a definir dicha situacin como un
estado de relativa autonoma, dejando de lado las
relaciones de ella con otras formas de
desventaja.
Muy relacionado con lo anterior, la pobreza
es definida como un atributo de ciertos
individuos o grupos, sin establecer las relaciones
que la originan. La pobreza es una condicin
autnoma que podra existir con prescindencia
de vida social. De hecho, podramos determinar
si un individuo aislado es o no pobre. La
exclusin, en cambio, ha sido concebida desde
sus orgenes como una creacin colectiva,
producto de las interacciones y relaciones entre
diferentes actores sociales. En ese sentido
existen individuos e instituciones que perpetan
las diferentes formas de exclusin.
Otra diferencia entre ambos conceptos es la
que se refiere a la presencia o no de dinamismo.
La pobreza absoluta es vista como una situacin
esttica, es decir, se es o no se es pobre dadas
ciertas caractersticas que se miden o comparan,
en un momento en el tiempo. La exclusin es en
cambio un proceso dinmico, un movimiento

permanente que se construye a travs de las

interacciones sociales cotidianas.
La pobreza tiende a ser definida en relacin
a ciertos estndares comunes para todos.
Aunque los niveles mnimos para definir
situacin de pobreza son diferentes, las
dimensiones medidas son bsicamente las
mismas para todos los pases. En ese sentido, el
enfoque de pobreza supone la homogeneidad
entre lugares. A diferencia de ello, la exclusin
parte del supuesto de las diferencias e intenta
establecer criterios especficos para medir
exclusin dentro de cada sociedad.
Otra diferencia entre ambas es que el enfoque
de exclusin privilegia formas sutiles de
desventajas sociales. Por ejemplo, en lo que
respecta al trabajo, que pasa a ser
conceptualizado en trminos monetarios, es
decir, el nivel de ingresos que stos generan, sin
considerar otras dimensiones como la seguridad,
la capacitacin y la participacin que puede o no
entregar.
Quiz una de las diferencias ms profundas
entre ambos conceptos radica en el hecho que el
enfoque de exclusin pretende estar anclado en
un aparato terico que haga comprensible y d
respuesta al por qu de los procesos de
exclusin. En ese sentido, este enfoque pretende
reflexionar en torno a la forma como se articula
y se organiza la sociedad y como sta da origen
a procesos de exclusin. A diferencia de ello, la
tematizacin de la pobreza, tiende a dejar de
lado la pregunta por la sociedad y su forma de
articulacin y la generacin de desventajas
sociales.
4 . Ventajas comparativas del concepto

A pesar que gran cantidad de autores han

hecho mltiples esfuerzos por definir la
perspectiva de la exclusin social, existen, entre
muchas personas, dudas acerca de si las
diferencias entre ste y otros conceptos son
realmente profundas.
Qu diferencia hay entre exclusin social,
marginalidad, vulnerabilidad y pobreza ?

Exclusin social: un nuevo concepto o

simplemente ms de lo mismo?
Estas y otras preguntas similares son comunes en crculos acadmicos y entre planificadores
sociales. Incluso tras la proliferacin de estas
preguntas, surge otra quizs ms importante
respecto de si jvale la pena hacer eshenos
para introducir el concepto de exclusin social?
Qu sentido tiene introducir este nuevo
concepto cuando se ha avanzado tanto con
otros conceptos como el de pobreza?
Por ltimo, existe una duda y un escepticismo
mayor cuando surge la pregunta sobre si es
adecuado el uso de este concepto para realidades diferentes a la europea?
Estas preguntas son difciles de contestar. Sin
embargo, reconociendo que la introduccin de
este concepto necesita cierta cautela, sta no
debiese ser la causa de un rechazo casi a priori
del enfoque de exclusin social. El desafo est
en resolver la duda respecto de la adecuacin del
enfoque para la realidad latinoamericana y de su
valor adicional respecto de otros conceptos como
marginalidad y pobreza.
En ese sentido, los esfuerzos debiesen estar
orientados a la pregunta por la adaptacin del
concepto a la realidad latinoamericana y a sus
aportes adicionales, respecto de los conceptos
utilizados hasta nuestro das.
Nosotros creemos que el enfoque de exclusin social, si bien, surge para entender e
intervenir en los procesos emergentes de
sociedades desarrolladas, tiene la posibilidad de
trascender su eurocentrismo originario, de modo
tal que puede ser adaptado a otras realidades. E1
hecho que el enfoque de exclusin social haga
referencia a aquellas desventajas que dicen
relacin con la expulsin de ciertos individuos o
grupos de la vida social, da pie para que este
concepto pueda ser usado dentro de una gran
gama de contextos.
Partiendo de la premisa que el concepto
puede ser til a otras sociedades como por
ejemplo, la latinoamericana; podemos dar paso
a la explicacin de sus ventajas relativas como
concepto terico y prctico.

VENTAJAS DEL CONCEPTO DE

EXCLUSION

Este enfoque se enmarca dentro de un

paradigma de interpretacin social
Reconoce las diferencias territoriales,
culturales e histricas
Concibe dinmicas de exclusin
Busca entender grandes procesos
Incorpora desventajas materiales pero
tambin se extiende a otro tipo de
desventajas

El enfoque de exclusin social pretende

anclarse en un esquema o paradigma
interpretativo de la realidad, situando el
problema de la exclusin como una temtica
central dentro de la vida social. La exclusin
tiene su contraparte en la pregunta por la
inclusin, constituyendo ambas el eje de la
pregunta por la integracin social. El enfoque de
exclusin no se reduce al estudio del atributo de
exclusin sino que intenta dar a entender los
procesos macrosociales que dan origen a la
exclusin.
Una de las ventajas del concepto de exclusin
es que reconoce e incorpora las diferencias
especficas entre zonas geogrficas, naciones,
culturas, etc. De ese modo es consciente de las
condiciones particulares de exclusin, ms que
de patrones homogneos de exclusin. Es as
como se reconoce que las exclusiones son
especficas y acotadas para ciertos contextos y
no para otros.
Otra ventaja del concepto y su enfoque es el
hecho que opta por el dinamismo y por concebir
la exclusin como un proceso. Es as como la
exclusin pasa a ser una creacin cotidiana
que se perpeta y se modifica a travs del
tiempo. El dinamismo de las exclusiones
obliga a una mirada atenta de las formas en
que se van generando dichas desventajas.

Por ltimo, es importante sealar que el

enfoque de exclusin reconoce una multiplicidad
de desventajas que constituyen formas de
exclusin social. Este enfoque incorpora temas
referidos a la pobreza, pero se extiende a otras
formas
de
desventajas
como
las
socioculturales y polticas. En ese sentido, el
concepto de exclusin aporta ampliando el
espectro
de desventajas presentes en la
sociedad.
En cierta forma, el enfoque de exclusin,
integra positivamente aspectos conceptuales y
tericos que le dan riqueza y profundidad
explicativa y de otro lado posee un potencial
prctico, dado fundamentalmente por la
multiplicidad de dimensiones a las que puede
hacer referencia.
Este enfoque integra las mejores cualidades
del concepto de marginalidad que privilegia una
interpretacin general de la sociedad y, a su vez,
posee la potencialidad que con dicho concepto se
construyan indicadores que permitan la medicin
concreta de su magnitud. En ese sentido
podemos decir que el enfoque de exclusin
social tiene la potencialidad para sintetizar los
aspectos ms positivos del trabajo realizado
desde el concepto de pobreza y desde el
paradigma de la marginalidad.
No podemos dejar de mencionar las
desventajas que presenta el enfoque de exclusin
social al momento de evaluar su adecuacin y
utilidad.
A nuestro juicio las mayores
desventajas del concepto tienen que ver con el
escaso consenso que presenta su definicin. En
segundo lugar y, relacionado con lo anterior, es
el hecho que la operacionalizacin y medicin
concreta de situaciones de exclusin es
excepcional y poco frecuente. Por ltimo, y
quiz la situacin ms peligrosa de dicho
enfoque, radica en el hecho que el concepto sea
demasiado amplio de modo tal, que se convierta
en una herramienta poco discriminadora de las
desventajas sociales ms apremiantes dentro de
cada sociedad .

D. Polticas sociales a la luz del enfoque de

exclusin social
Algunas consideraciones respecto de las
polticas sociales en Chile a la luz del
concepto de pobreza y del enfoque de
exclusin social
Una vez que hemos expuesto algunos rasgos
del carcter de las polticas sociales en Chile y
que se ha definido el sentido y las dimensiones
del enfoque de exclusin social; hemos de
realizar una evaluacin de las prcticas de
intervencin desarrolladas en nuestro pas a la
luz del enfoque de exclusin social.
El nfasis de evaluacin respecto del modo en
que se disean y se conciben las polticas
sociales en Chile est puesto en aquellos
elementos que, a nuestro juicio, presentan
deficiencias y que desde un enfoque de exclusin
social podran ser mejor diseadas. No se hace
nfasis en aquellos puntos coincidentes pues a
nuestro juicio, lo relevante es considerar los
aportes que el enfoque de exclusin puede hacer
al mejoramiento en el diseo e implementacin
de polticas sociales.
1 . Pariicipacin dentro de la generacin
de polticas sociales
Una primera consideracin es el hecho que
las polticas sociales han sido pensadas y
definidas desde el Estado. Esto, aunque parezca
medianamente razonable y en muchos casos
conveniente, no puede dejar de sorprendernos o
al menos nos plantea ciertas preocupaciones.
Decir esto no significa que no existan ciertos
mbitos de decisin de orden netamente tcnicos
o polticos, que escapan a la participacin de la
sociedad y de los propios beneficiarios. Por
ejemplo, la necesidad del control de las mujeres
durante su embarazo constituye una decisin
tcnica de ciertos equipos mdicos y que no pasa
por la evaluacin que hace la sociedad ni las
propias beneficiarias respecto de la necesidad o
no necesidad de esa atencin. Sin embargo,
existe un espacio amplio de decisiones en las

Polticas sociales
tradicionales

Polticas a partir del

enfoque de exclusin

PARTICIPACION

PARTICIPACION

- Implementadas desde

implementadas desde el
Estado
Objetivacin del Sujeto
Enfoque Asistencia1

- Centralidad de sujetos

CONCEPTUALIZACION DE LAS
DESVENTAJAS

CONCEPTUALIZACION DE LAS
DESVENTAJAS

Acciones contra
desventajas materiales
.Enfasis en criterios
primarios: Cobertura

.Superacin de mltiples
formas de desventaja
.Enfasis en criterios ms
sutiles: Calidad

UNIDADES DE
ANALISIS

UNIDADES DE
ANALISIS

-Trabajo con unidades

desagregadas
Enfasis situacional

Trabajo desde grupos y

relaciones sociales
Enfasis en procesos

diferentes actores

Enfoque habilitador

cuales podran participar los beneficiados

directamente. Siguiendo con el ejemplo anterior,
las mujeres embarazadas s podran decidir
respecto de temas como los horarios de atencin,
la periodicidad de sus controles, etc.
En la prctica son pocas las experiencias en
trminos de intervencin social que incorporan
a los beneficiarios de las mismas. No deja de
sorprendernos que en la definicin de
prioridades de intervencin y en la evaluacin de
los resultados de los programas o polticas, los
propios beneficiarios no sean de modo
sistemtico interlocutores para quienes asignan
recursos y evalan programas.
En lo que se refiere a la provisin de
servicios sociales, existe una gran cantidad de
entes u organizaciones que prestan dichos
servicios, pero el esquema de entrega de stos
reproduce el modo de accin estatal, que es
incapaz de iniciar el proceso desde las
necesidades y evaluaciones de los propios
beneficiarios. En general una gran cantidad de
programas sociales no incorporan como "cliente"
a sus directos beneficiarios.

No podemos negar que dentro de la

generalidad existen ciertas excepciones. Una de
esas excepciones lo constituyen las acciones del
Fondo de Solidaridad e Inversin Social
(FOSIS), por ejemplo, su programa "Entre
Todos". En el "Entre Todos" la comunidad
define sus necesidades estableciendo proyectos
ms o menos importantes y junto a ello actan
directamente en la ejecucin de los mismos.
Pero en general, nos encontramos frente a
polticas sociales diseadas desde el Estado, ya
sea en ejecuciones directas o indirectas, con una
accin mnima de los beneficiarios. Y en el
lmite nos encontramos frente a una serie de
acciones estatales que o reciben evaluacin
permanente de los beneficiarios directos de ellas.
El enfoque de exclusin parte concibiendo
dicha problemtica como una construccin al
interior de nuestra sociedad. La exclusin es
primero que nada una relacin social que se
genera entre individuos, grupos e instituciones.
Son las interacciones sociales las que provocan
la invisibilidad de ciertos individuos en relacin
a la sociedad a la que pertenecen.
Desde esta perspectiva, no parece adecuado
que la intervencin sea realizada slo desde un
ente como lo es el Estado. Sin negar que su
accin contra la exclusin, es fundamental, es
improbable, que ste por s slo sea capaz de
revertir todas las exclusiones que se dan dentro
de la sociedad. Esto no quiere decir que sin
duda sus esfuerzos deban estar orientados hacia
aquellas exclusiones ms permanentes e intensas
que se dan dentro de nuestra sociedad.
Desde este enfoque se hace imprescindible la
participacin de otros actores sociales como
gremios, empresas y empresarios, organismos
no gubernamentales y grupos de inters en la
superacin de las desventajas sociales. A
nuestro juicio una accin definitiva y de largo
plazo contra la exclusin, pasa por la generacin
de acciones desde diferentes niveles y con el
involucramiento de todos estos agentes sociales.
Por ello, parece fundamental la generacin de
"alianzas estratgicas" entre estos actores, como
podran ser alianzas entre el Estado y las
empresas, entre gremios y empresas, en pro de

generar acciones ms efectivas contra la

exclusin.
La exclusin constituye una realidad de alta
complejidad que debe ser abordada desde
diferentes posiciones al interior de la sociedad.
En el caso europeo, las acciones contra las
exclusiones del mercado de trabajo se han
diseado y han requerido la generacin de
cooperaciones entre gremios, empresas y el
aparato estatal (Ypez del Castillo, 1994;
Rodgers, 1995, Silver y otros, 1995).
Junto con hacerse imprescindible la
intervencin de diferentes actores sociales, surge
la necesidad que sean los segmentos excluidos de
la sociedad los que intervengan en el diseo y en
la ejecucin de los programas de integracin.
La integracin de ciertos segmentos de la
sociedad pasa por una incorporacin amplia de
ellos, de modo de ir restituyendo
progresivamente su condicin de sujetos dentro
de la misma.
No puede pensarse en la generacin de
acciones que subestimen y que por ello
reproduzcan distinciones o diferencias entre
quienes viven diferentes formas de exclusin.
La generacin de polticas sociales desde el
enfoque de exclusin, debe hacer esfuerzos por
incorporar activamente a los segmentos
excluidos partiendo por la ruptura o atenuacin
de las formas de exclusin desde las
instituciones generadoras de polticas de
intervencin.
Para el enfoque de exclusin la prioridad
estar puesta en la participacin y en la
promocin de habilidades entre los beneficiarios
de modo que ellos sean protagonistas en la
identificacin y generacin de soluciones y en el
diseo de acciones contra las desventajas que los
aquejan.
Otra dimensin a considerar desde el enfoque
de exclusin social respecto de la orientacin de
las polticas sociales, es su carcter
asistencialista y tambin sus profundas
consecuencias estigmatizadoras.
El sentido asistencia1 de las polticas sociales
en nuestro pas, como en otros pases
latinoamericanos, puede ser explicado en gran

medida por una relacin paternal que ha existido

entre el Estado y los ciudadanos. Este carcter
paternalista hace que gran parte de los beneficios
generados desde el Estado hacia los grupos
menos favorecidos y ms vulnerables, operen
desde cdigos premonetarizados de interaccin
(Cousio y Valemela, 1994).
El paternalismo ha provocado que los
beneficios provenientes del Estado sean vistos
como "regalos" a sus beneficiarios. As se han
generado dos distorsiones importantes. En
primer lugar, una relacin paternal y no
ciudadana con los servicios sociales, que se
traduce en exigencias mnimas o nulas para las
polticas sociales
implementadas.
Los
beneficios sociales, pasan a ser donaciones a las
que los usuarios se enfrentan sin ninguna
exigencia. En segundo lugar, una relacin
paternalista entre Estado y la poblacin que
potencia la generacin de crculos permanentes
de dependencia entre el Estado y ciertos
segmentos que consumen sus beneficios. En ese
sentido, una accin asis- tencial puede inhibir
iniciativas y habilidades para la superacin de las
precariedades individuales o colectivas
(Irarrzaval, 1995).
En este punto, el enfoque de exclusin social
debe realizar grandes innovaciones en la
generacin de nuevas formas de intervencin.
Las acciones desde el concepto de exclusin
deben estar orientadas, en ltima instancia, a la
formacin de los ciudadanos en un amplio
sentido de la palabra. Es por ello que la
relacin con el Estado no puede reducirse a la
entrega de ciertas "prebendas", hacia grupos
pasivos y dependientes del Estado.
Las polticas sociales desde la exclusin
deben orientarse a la creacin de habilidades
para que se constituyan ciudadanos autnomos
respecto del Estado. En ese sentido, las acciones
de intervencin deben fomentar las iniciativas y
actividades de comunidades, familias individuos
que intentan adquirir o perfeccionar
competencias para insertarse dentro de la
sociedad.
De otro modo y tan importante como su
sentido consciente e inconscientemente

asistencial, est su carcter estigmatizante.

Muchas formas de identificacin de grupos de
riesgo y la entrega de ciertos beneficios para
dichos grupos, pasa por formas de identificacin
que llevan a que la autorrepresentacin y la
representacin social de dichos grupos se
estigmatice, es decir, se los diferencie e
identifique "anormalmente" dentro del todo
social.
De ese modo, un elemento importante y no
tematizado por los organismos ejecutores y
diseadores de polticas es la existencia de
efectos no deseados y dainos para los grupos a
los cuales se desea beneficiar. Es as como las
instituciones que generan y entregan servicios
pueden estar generando involuntariamente otras
formas de desventajas que puedan ser formas de
exclusin ms permanentes e irreversibles.
Visto as, las instituciones generadoras de
polticas sociales pueden reproducir relaciones
desiguales al igual que otras instituciones y
espacios de vida social. Por ejemplo, es muy
probable que en un lugar como el Servicio
Nacional de Menores (SENAME), organismo
que tiene a su cargo el cuidado de nios
abandonados y con problemas con la justicia, sea
en el tiempo un espacio de diferenciacin
estigmatizante para quienes han permanecido
dentro de l, en vez de ser un espacio de
restitucin e incorporacin a la sociedad.
No se puede desconocer que todas las
acciones de intervencin estn sometidas a
posibles estigmatizaciones de los beneficiarios,
en el sentido que son de hecho acciones que
diferencian a quienes sufren o no ciertas
desventajas dentro de nuestra sociedad.
El punto relevante es el que dice relacin con
las capacidades integradoras o desintegradores
de dichas acciones en el mediano y largo plazo.
No seran, tan importantes, las estigmatizaciones
coyunturales o acotadas por el hecho de
participar en cierto programa o de ciertos
beneficios, si estas acciones generan
integraciones ms permanentes entre dichos
grupos sociales. S sera preocupante que las
estigmatizaciones de las acciones sociales de
ciertos programas fueran permanentes y

reforzaran otras formas de desintegracin,

presentes o futuras.
Desde el enfoque de exclusin social,
debiesen ser consideradas estas dos posibilidades
de modo de potenciar el primer tipo de
intervencin y erradicar la segunda forma de
ella.
2. Conceptualizacin de las desventajas
Otro punto que debe ser considerado al
evaluar las polticas sociales, es el hecho que
ellas se han orientado de modo prioritario a la
superacin de la pobreza como una mejora en la
condicin de ingresos y en las necesidades
bsicas insatisfechas.
Qu riesgos enfrenta un enfoque de este

tipo?
Sin dejar de considerar la prioridad de la
temtica y realidad de la pobreza dentro de
nuestra sociedad, no podemos dejar de
mencionar las limitaciones a las que se ven
enfrentadas las polticas sociales desde esta
perspectiva.
El enfoque de pobreza privilegia una
definicin de desventajas esencialmente
econmicas y materiales a nuestro juicio
demasiado restringidas para la tematizacin de
las mltiples y cambiantes formas de desventajas
que existen dentro de nuestra sociedad. Aunque
este enfoque desarrolla una mirada aguda, esta
mirada no deja de ser unidimensional, al
desarrollar con gran exhaustividad slo
indicadores de precariedad material y
econmica.
Desde esa perspectiva, las formas de intervencin quedan encerradas en un nivel demasiado primario y poco sutil, en el sentido que no se
ahonda en precariedades menos visibles pero no
por ello, menos importantes. Es as como las
formas sutiles de desventaja social pasan a ser
un elemento fuera de las prioridades de intervencin social. Un ejemplo de ello es lo que sucede
con la dimensin laboral. Desde el enfoque de
pobreza, el trabajo y las desventajas que se ven

dentro de esta esfera se establecen desde el eje

de los ingresos que ste es capaz de generar.
Desde ese horizonte se pierden otras formas de
desventajas ligadas al mundo laboral como la
precariedad de las condiciones de trabajo, la
seguridad y los beneficios asociados a l, la
formacin y capacitacin que se adquiere, los
espacios de participacin, etc.
Junto a ello, las polticas sociales generadas
a partir del enfoque de pobreza, suponen
homogeneidad de situaciones. La pobreza
aparece definida como una situacin homognea,
es decir, similar en diferentes contextos e
inmutable a travs del tiempo. En ese sentido,
el enfoque de las polticas desde el concepto de
pobreza adolece de la flexibilidad necesaria para
entornos cada vez ms dinmicos y de mayor
complejidad.
Desde el enfoque de exclusin social, las
formas de desventaja se diversifican y no se
reducen a las precariedades econmicas y
materiales de quienes las padecen. En ese
sentido, los esfuerzos de accin desde la
exclusin estaran puestos en sus mltiples
condicionantes. Desde este horizonte, las
acciones de intervencin, no podran dejar de
considerar desventajas ms amplias como por
ejemplo las que dicen relacin con el acceso a
justicia, redes de informacin, a habilidades
sociales y a medios y bienes culturales.
En ese sentido, los esfuerzos tendran que
apuntar a la identificacin de formas de desventaja o exclusin ms sutiles que estn operando
y que sean claves en la generacin de formas de
desintegracin profunda dentro de nuestra
sociedad.
El concepto de exclusin concibe las formas
de desventajas como una agregacin de precariedades econmicas, polticas y socioculturales;las
cuales se relacionan dinmicamente. Esta
conceptualizacin posee la ventaja de considerar
una multiplicidad de campos a intervenir, los
que a su vez daran mayores posibilidades de
accin.

implicancias tendrh esto para la

generacin de polticas sociales?
j@

Cuando slo se ven desventajas de tipo

econmico o material, las posibilidades de
accin y solucin se reducen slo a mejoras de
esas condiciones. Sin embargo, el hecho de
considerar un conjunto ms amplio de desventajas abre la posibilidad de intervenir en una
multiplicidad de condicionantesde exclusin, las
que podran ir gatillando sinergas positivas para
quienes padecen dichas exclusiones.
Por
ejemplo, el hecho de considerar la importancia
del papel de la madre, en la generacin de
capacidades y habilidades para con sus hijos,
abre un espacio de intervencin, desconocido en
las actuales formas de tematizacin de desventajas sociales. (Al respecto, ver Arancibia, 1995).
Tambin ser de vital importancia la consideracin de las situaciones especficas a las cuales
se ven enfrentados los excluidos. Las formas de
exclusin son dinmicas a travs del tiempo, es
decir, ellas se van transformando a medida que
se van modificando las pautas de interaccin
social. En ese sentido, los diseos de polticas
sociales debern presentar la suficiente flexibilidad para ir detectando las diferentes formas de
exclusin social que se desarrollen a travs del
tiempo.
Sin dejar de reconocer el valor de los
esfuerzos de focalizacin que se han venido
desarrollando durante los ltimos diez aos, nos
parece que la focalizacin debe ser evaluada y
no debe aceptarse a priori como un factor
positivo en la implementacin de polticas
sociales (Larraaga, 1994).
La focalizacin surge en contextos donde los
recursos fiscales presentan ciertas restricciones
y, por tanto, se hace necesario elegir entre
diversas prioridades. La prctica de focalizar
consiste en la identificacin de una poblacin
objetivo al momento de disear un proyecto para
usar eficientemente los recursos disponibles.
Reconociendo que la focalizacin permite un
ahorro de recursos que nace de un gasto ms
eficiente, existen costos relacionados con el
trabajo de seleccin de los grupos objetivo y
costos asociados a filtraciones en los programas
implementados que deben ser sopesados al
momento de decidir focalizar.

Una preocupacin importante respecto de las

polticas de focalizacin dice relacin con que,
en ciertos casos, las formas de seleccionar, no
son las ms adecuadas para llegar hasta aquellos
grupos a los cuales intenta dirigirse un
determinado programa.
Al momento de disearlos se deben
considerar las barreras anteriores a los criterios
de focalizacin a las que se enfrentan los grupos
seleccionados para las polticas. Entre esas
barreras encontramos problemas de acceso
geogrfico, problemas para obtener y manejar la
informacin sobre potenciales beneficios,
carencia de habilidades organizativas, falta de
habilidades para desenvolverse dentro de
instituciones burocrticas, sin dejar de
mencionar los costos en tiempo y dinero que
estn asociados a la obtencin de determinados
beneficios. Nos parece de suma relevancia que
los criterios de focalizacin sean implementados
de modo que puedan llegar efectivamente a los
grupos para los cuales han sido creados
(CEPAL, 1995).
Otra consideracin importante, es la que dice
relacin con la rigidez de la focalizacin.
Formas de seleccin demasiado rgidas pueden
generar y multiplicar las formas de desventaja
existentes. A nuestro juicio, programas
demasiado rgidos pueden dar seales o gatillar
conductas contraproducentes dentro de ciertos
grupos no seleccionados en los programas, dados
ciertos criterios de seleccin.
Tambin es importante reflexionar y ser
cuidadoso respecto de los criterios que se
privilegian o no al momento de focalizar.
Priorizar selecciones en virtud de situaciones,
esfuerzos o habilidades, tienen efectos diferentes
tanto positivos como negativos, que deben ser
evaluados. Privilegiar un criterio de seleccin
implica dar una pauta de comportamiento
especfico. En ese sentido, constituye una seal
que orienta a los potenciales beneficiarios y a
otros no beneficiarios de dichos programas. Las
focalizaciones podran gatillar conductas
positivas o perniciosas en diferentes grupos.
Por ejemplo, una mujer jefa de hogar que no
puede alimentar en la escuela a su hijos porque

ellos no estn desnutridos, est recibiendo una

seal cuestionable en trminos de los
comportamientos que son premiados o no por la
autoridad (Raczynski, 1991).
Desde el enfoque de exclusin, las acciones
de focalizacin deben estar sustentadas en dos
pilares esenciales:
En primer lugar, que los criterios de
seleccin estn dirigidos efectivamente a la
identificacin e incorporacin de los segmentos
ms desintegrados de nuestra sociedad. En ese
sentido, las acciones deben considerar las
mltiples barreras a las que estn expuestos
dichos individuos.
j Cmo hacer que sujetos permanentemente
al margen se incorporen al fincionamiento
general de la sociedad? Hasta qu punto se
encuentran en condiciones de hacerlo? j Qu
exigencias o habilidades, deben ser demandadas
a los grupos excluidos?

Estas son algunas preguntas que deben ser

respondidas antes de iniciar acciones de
focalizacin.
Al decir esto, no estamos
promoviendo acciones de corte paternalista o
asistencial. Tambin creemos que los grupos
excluidos poseen capacidades y habilidades para
participar en proyectos y acciones de
intervencin. Nuestras preguntas apuntan ms
bien, a conocer como los criterios de
focalizacin se muestran sensibles a los
obstculos y a las habilidades que poseen esos
grupos, que no son incorporados a las dinmicas
bsicas de la vida en sociedad.
En segundo lugar, est lo que refiere a los
criterios de focalizacin y a la flexibilidad con
que ella se maneja. La pregunta que debiese
orientar la focalizacin de acciones debiese
dirigirse a definir los comportamientos que se
premian al momento de generar selecciones de
grupos excluidos.
A nuestro parecer, los criterios de
focalizacin debiesen favorecer los esfuerzos de
incorporacinque realizan los propios individuos
o comunidades excluidas. La razn de realizar
esta seleccin se debe a que este criterio

constituira, de hecho, un marco de referencia

para los diferentes grupos excluidos de modo tal
que se hara necesaria una orientacin hacia ese
tipo de esfuerzos.
El hecho de privilegiar iniciativas no puede
ser tan rgido, pues existen evidencias que
sealan que dentro de los excluidos, los menos
excluidos, tienden a obtener mejores beneficios
que los ms excluidos (Rodgers, 1995). En ese
sentido, los criterios de focalizacin deben
considerar los esfuerzos relativos que realizan
dichos segmentos sociales por integrarse al
conjunto de la vida social.
Una vez que se han diseado programas lo
ms importante ha sido lograr que esos
programas cubran a los segmentos a quienes
estn dirigidos. En ese sentido el esfuerzo y, en
cierta medida el criterio de xito, ha estado
puesto en la capacidad para entregar prestaciones
sociales. Se han privilegiado acciones de
carcter cuantitativo, es decir, que los grupos
seleccionados logren ser efectivamente cubiertos
por los programas que intentan promoverse.
Sin embargo, por la prioridad de la
cobertura, se han dejado de lado demandas y
problemas cualitativos de las polticas sociales.
El tema de la calidad -por ejemplo- ha sido un
problema que ha estado ausente al momento de
definir y evaluar las lneas generales de
intervencin social.
No se puede negar que en algunos casos,
como por ejemplo en educacin, se han venido
desarrollando desde un tiempo a esta parte, una
serie de medidas para evaluar y mejorar su
calidad. Los programas como el MECE y P900,
son acciones que se han orientado hacia los
problemas de calidad y perfeccionamiento en la
educacin.
Sin embargo, la calidad, no constituye un
tema que atraviese profundamente la gestin de
las polticas sociales dentro de nuestra sociedad
y en ese sentido las acciones referidas a la
calidad han sido -en trminos generalesexcepcionales y aisladas.
Intimamente ligado al terna de la calidad, est
la orientacin de las polticas sociales hacia sus
usuarios y la satisfaccin con las prestaciones o

servicios que reciben. En el caso de la salud,

son pocos, aislados y prcticamente inexistentes
los estudios sobre la satisfaccin de usuarios y,
por consiguiente, las acciones polticas
impulsadas desde este nivel.
Las polticas sociales articuladas a la luz del
concepto de pobreza, no han profundizado en
estos temas -calidad y usuarios- porque estas
distinciones no han sido significativas o al menos
no constituyen una prioridad de accin. Esto no
significa que la calidad y la satisfaccin de
usuarios no sean temas relevantes que puedan
ser considerados en el futuro dentro de polticas
contra la pobreza.
Dado que el concepto de exclusin social
pretende abarcar aquellas formas de exclusin
que poseen un carcter ms sutil y menos
evidente y que pueden ser tan importantes como
aquellas exclusiones ms visibles, no es posible
que deje de lado aspectos tan importantes como
el tema de la calidad de los programas sociales
en favor de los excluidos.
Las formas de exclusin tendern a ser cada
vez ms sutiles y por ello el tema de la calidad
pasar a ser un tema ms y ms importante.

Cmo se pueden generar trabajos ms

competitivos? j Qu esfuerzos se harn por
mejorar la calidad de la educacin? j Cmo los
servicios de salud se orientan a los usuarios
menos aventajados?
La gran preocupacin ser cmo la calidad y
la orientacin de los servicios sociales hacia los
ciudadanos pasa a ser un elemento de integracin
y no de marginacin de los grupos excluidos. En
definitiva, cmo las instituciones privadas y
pblicas son capaces de realizar
transformaciones cualitativas en lo que respecta
a la calidad de vida de todos sus ciudadanos.
En este punto queremos sealar que es al
aparato estatal al que se le plantean grandes
desafos al respecto.
Gran parte de las
interacciones de los grupos excluidos dicen
relacin cotidiana con el aparato estatal a travs
de sus mltiples representantes: municipios,
escuelas, consultorios, etc. A este nivel se

deben orientar los grandes esfuerzos en trminos

de calidad, de modo que no sea el Estado, quien
reproduzca las exclusiones ms sutiles, pero no
menos importantes entre los excluidos.

3 . Unidades de anlisis
Otro aspecto a evaluar y considerar en el
diseo de polticas sociales es el hecho que se
las piensa en trminos de unidades desagregadas
como lo son hogares e individuos. Al tomar esas
unidades para el anlisis, se dejan de lado los
contextos sociales y geodemogrficos en los que
se desenvuelven los individuos u hogares en los
que se pretende intervenir.
Los enfoques tradicionales de las polticas
sociales, aslan a los individuos y no penetran
dentro de los crculos de interaccin -redes
sociales primarias y secundarias- en que se
desenvuelven estos individuos u hogares, a un
punto tal, que se dejan de lado factores que
podran estar incidiendo en las situaciones de
precariedad o bien que podran ayudar a atenuar
dichas desventajas (Raczynski, 1991).
As, se tienden a dejar de lado las redes
sociales dentro de los cuales se desenvuelven las
acciones estatales. Algunos estudios como el
realizado por Joel Midgal (1988), demuestran
que el xito de la accin del Estado depende en
gran medida de las competencias que ste posea
para penetrar dentro de los entramados sociales
en que se desenvuelven sus ciudadanos.
Los individuos y los crculos dentro de los
cuales se desenvuelven, generan una serie de
sanciones y recompensas para inducir a las
personas a que realicen ciertas cosas y no otras.
Es por ello que las polticas sociales deberan,
para ser exitosas, considerar y adentrarse en las
constelaciones de sentido, en las cuales estn
insertos los grupos dentro de los cuales se desea
intervenir.
Los individuos y hogares estn insertos en
entramados sociales ms amplios, es decir, ellos
no viven aislados de otras familias o de la
comunidad y barrio al que pertenecen. Parte
importante de la accin social dirigida a ellos
deben reconocer y trabajar desde dicho contexto.

Una poltica de capacitacin a mujeres jefas de

hogar debera considerar el entorno familiar y
social al que pertenecen, de modo que pueda ser
adecuada y til la capacitacin.
Por ello, no es indiferente al momento de
disear polticas que la intervencin sea una
comuna urbana o rural, que sea un sector
minero o agrcola, que la poblacin sea joven,
adulta o envejecida.
La situaciones
demogrficas, geogrficas, productivas y
socioculturales, son condiciones relevantes al
momento de disear polticas concretas de
accin. Las mltiples formas de desventaja
social estn insertas en redes ms amplias de
interaccin que deben ser tomadas en cuenta
para la superacin de estas desventajas.
Una parte considerable del xito de las
acciones de intervencin social, tendr relacin
directa con la capacidad que dichas acciones
tengan para establecer "alianzas" con los poderes
que actan a nivel local o comunitario.
El enfoque de exclusin social considera y ha
desarrollado grandes aportes en el mbito de las
exclusiones territoriales a las que se ven
enfrentadas individuos, grupos y localidades. De
hecho, algunos pases europeos han iniciado
acciones contra exclusiones territoriales de
ciertos "barrios" dentro de grandes ciudades
como Pars o Londres (Rodgers, 1995).
El enfoque de exclusin posee grandes
potencialidades al considerar exclusiones desde
los entornos concretos dentro de los cuales ellas
se producen. En ese sentido, es capaz de
visualizar con mayor profundidad las potencias
y carencias que pueden presentar las mismas
localidades en los procesos de superacin de la
exclusin.
El enfoque de exclusin no es partidario de
disear acciones de intervencin, desde una tabla
raza, porque es capaz de reconocer que los
individuos estn insertos dentro de entramados
sociales, que determinan las formas en que ellos
se insertan en el mundo.
Por ello a este enfoque se le presentan
grandes desafos, porque debe ser capaz de
penetrar en las redes sociales de los grupos
excluidos de modo de ir integrando y superando

las exclusiones desde las formas de interaccin

de los individuos y sus entornos.
La inclusin a la sociedad pasa por
reconocer, promover y afianzar las solidaridades
y cohesiones en los espacios microsociales, pues
a nuestro juicio, estas inclusiones presentan la
gran ventaja de permanecer en situaciones de
profunda crisis social.
Otro elemento a considerar y evaluar dentro
de los programas sociales, es su intervencin
acotada dentro de situaciones especficas y
estticas. En trminos generales se prioriza la
intervencin a nivel de "situaciones estticas"
como, por ejemplo, cuando se ha privilegiado la
accin social para grupos o estados como nios
o jvenes.
Sin desconocer la importancia y los
beneficios de las polticas en favor de la infancia
O de los jvenes, el foco en un "estado" no nos
parece el ms adecuado al momento de intentar
dar soluciones integrales a procesos dinmicos
de reproduccin y mantencin de las diferentes
formas de desventaja social.
La crtica hecha a este nivel no dice relacin
directa con la eleccin de una "situacin"
concreta que se elige como categora de
intervencin, sino que nuestra crtica se orienta
ms bien a la consideracin de cualquier
categora o "estado", al momento de intervenir
y decidir polticas de accin. Son procesos
sociales los que producen desventajas sociales,
los estados slo expresan las consecuencias de
dichos procesos.
Por eso, la orientacin hacia procesos
dinmicos y crecientemente complejos,
constituye un desafo que necesitar de grandes
esfuerzos de los planificadores sociales.

iCmo se pueden disear acciones de

intervencin para entonaos y procesos
dinmicos?
No tenemos una respuesta definitiva. Sin
embargo, creemos que el enfoque que hemos
trabajado puede ofrecer ciertas luces que podran
ser de utilidad al momento de disear polticas
de intervencin.

Creemos que la accin de polticas debe estar

orientada a contextos o acontecimientos que van
generando y gatillando exclusiones profundas y
permanentes. La desercin escolar, el embarazo
de adolescentes, las erradicaciones urbanas, el
deterioro de centros productivos en ciertas zonas
geogrficas, constituyen hitos en la historia de
vida de comunidades y personas, que inician
procesos de desintegracin, profundos y difciles
de manejar.
Es por ello que las acciones de intervencin
deben orientarse a la identificacin de estos
ncleos irradiadores de desintegracin, que van
gatillando procesos de exclusin entre individuos
o comunidades.
Otro elemento a considerar ser la
intervencin cuando los procesos de exclusin y
desintegracin se han iniciado y han avanzado.
A nuestro juicio la consideracin ms
significativa que realiza a este nivel el enfoque
de exclusin social, dice relacin con una
intervencin amplia en este tipo de situaciones,
de modo de revertir los encadenamientos de
desventajas iniciados en situaciones de exclusin.
En ese sentido, las polticas de intervencin a
este nivel deberan orientarse a la generacin de
habilidades y beneficios que reviertan las
exclusiones ms intensas. Una adolescente
pobre que se embaraza, corre el riesgo de
abandonar la escuela y se introduce en un
crculo de exclusin en donde se ve envuelta ella
y su hijo. La accin debe orientarse a incentivar
su permanencia en el sistema escolar y luego
darle las herramientas y espacios para que
teniendo un hijo, pueda capacitarse o ingresar al
mercado del trabajo.
Un elemento importante pero no referido
directamente a los diseos de las polticas
sociales, es el que surge cuando nos
encontramos con problemas de organizacin y
gestin a nivel de polticas sociales.
Reconociendo la particularidad del aparato
estatal como institucin, no podemos dejar de
considerar que muchas de sus acciones no estn
implementadas desde criterios de eficiencia y
calidad.

Al igual que en otros espacios de accin

estatal, en el caso especfico de las polticas
sociales, nos encontramos con problemas
organizacionales como diseos rgidos y poco
flexibles, ausencia de planificacin estratgica,
falta de coordinacin entre programas, tareas
duplicadas, centralismo en la toma de
decisiones, ambigedad o falta de claridad de
objetivos, ausencia de iniciativas innovadoras,
evaluaciones poco peridicas de los programas,
etc.
En la medida en que el Estado contine
siendo el actor ms importante en el diseo,
ejecucin y evaluacin de las polticas sociales,
ser necesaria la modificacin de los diseos
organizacionales tradicionales en los que se
encuentran insertos y a travs de los cuales han
sido llevadas a cabo.
La modernizacin de la gestin estatal en el
mbito especfico de las polticas pblicas,
parece una condicin indispensable para la
generacin de nuevas polticas sociales. El
enfoque de exclusin social no puede dejar de
lado este desafo si pretende transformar
significativamente el sentido y la praxis en lo
que respecta a las polticas sociales en nuestro
pas.
Aunque no tenga directa relacin con este
enfoque, el xito de sus propuestas pasa, en gran
parte, por la capacidad que ste tenga de adaptar
o transformar las estructuras de intervencin
existentes. Este nuevo enfoque precisa de un
aparato estatal y de organismos de generacin de
polticas ms innovadores, descentralizados y
eficaces.
Para finalizar este conjunto de observaciones
a la forma tradicional de realizar polticas
sociales, nos parece de vital importancia hacer
una consideracin sustantiva al momento de
evaluar dichas polticas. Esta consideracin dice
relacin con un carcter objetivador de los
sujetos a partir de las acciones tradicionales de
intervencin social.
Qu queremos decir al hablar de un
carcter objetivador de las polticas sociales
tradicionales ?

El enfoque de pobreza termina reduciendo al

sujeto social en un dato con determinados
atributos. En ese sentido, el sujeto social
desaparece, se convierte en un dato estadstico
sometido a manipulacin. De ese modo las
desventajas sociales quedan reducidas a la
manipulacin de voluntades tcnicas, perdiendo
la capacidad "tica" que puede evocar un
concepto que site a la persona como un
verdadero sujeto.
Creemos que situar al sujeto y no a un objeto
en el centro y como primera prioridad al tratar
las mltiples formas de desventaja social, plantea
grandes desafos, pues obliga a toda la sociedad
a ser co-responsables en la accin contra dichas
desventajas.
El concepto de exclusin tambin realiza
grandes aportes en dicho sentido. A nuestro
juicio, este enfoque parte de la base que las
formas de exclusin se articulan al interior de la
sociedad. Son sujetos los que estn excluidos y
hay responsabilidad de otros sujetos o bien de
instituciones dirigidas por sujetos, que contribuyen directa o indirectamente en los procesos de
exclusin. Este enfoque puede desarrollar y
motivar una bsqueda de mayor justicia social,
que trascienda las decisiones
meramente
tcnicas, al evocar la responsabilidad de la
sociedad en su conjunto y exigencias individuales a cada uno de nosotros.
Por ltimo, es necesario sealar que no es
que todas las potencialidades de este enfoque y
de este concepto, estn dadas antes de su
implementacin. Las consideraciones que aqu
se han vertido, dicen relacin con ventajas
analticas del enfoque de exclusin en trminos
de generacin de polticas de intervencin. Aqu
slo se han mostrado los espacios que este
enfoque podra iluminar y potenciar si es que
fuese utilizado en forma prctica.
Las ventajas aqu expuestas constituyen el
desafo futuro de este concepto, en la medida
que sea capaz de generar acciones concretas y
acotadas contra la exclusin o las exclusiones.
De hecho, puede que en la prctica, este enfoque
no logre generar ninguna diferencia como forma
concreta de intervencin.

Estas ventajas que aqu se han expuesto no

constituyen o no pretenden invalidar las formas
anteriores en que se ha hecho intervencin
social. Es ms, gran parte de las recomendaciones que este enfoque agrega dicen relacin
directa con los aportes de experiencia de otras
formas de realizacin de polticas.
Podemos decir que para la intervencin en
materia social, el enfoque de exclusin pretende
dar herramientas analticas y conceptuales que
permitan mejoras continuas contra las formas de
desventaja y exclusin presentes en nuestra
sociedad.

E. Conclusiones
Las polticas sociales en nuestro pas han
sufrido mltiples transformaciones a travs del
tiempo. Surgieron a principios de este siglo,
intentando diferenciarse de las acciones de
caridad y respondiendo a los problemas que
surgieron con la industrializacin y urbanizacin.
Los primeros programas sociales tenan como
objetivo mejorar las condiciones de vida a la que
se vean enfrentados los primeros grupos de
trabajadores. En esta primera etapa, acciones
importantes fueron las que buscaron mejorar las
condiciones de vida de aquellas familias, junto
con la proteccin de sus derechos en el mbito
del trabajo. En una segunda etapa, desde los
aos treinta en adelante, los programas sociales
se orientaron a la satisfaccin de las necesidades
de los emergentes sectores medios.
Durante estos primeros treinta aos, las
polticas sociales se articularon al margen de
perspectivas tericas o conceptuales claramente
definidas. La gran mayora de los programas
sociales, fueron creados fuera de esquemas
ordenadores que dieran coherencia y sistematicidad a las medidas implementadas. A pesar de
ello, los programas sociales tuvieron gran
impacto y lograron que amplios segmentos de la
sociedad se vieran beneficiados con dichas
polticas.
Es slo durante la dcada de los sesenta
cuando comienzan a generarse acciones de

intervencin social ancladas en esquemas

analticos y conceptuales.
La primera de estas formas de intervencin
fueron las que se desarrollaron desde las teoras
de la marginalidad en sus diferentes vertientes.
Esta teora dio pie a un sinnmero de acciones
desde las cuales se pretendieron generar
profundas transformaciones. Los programas
sociales que emergieron durante este perodo
estaban compenetrados del diagnstico que los
tericos de la marginalidad hacan de la realidad
latinoamericana.
Desde sus recomendaciones se iniciaron
planes que intentaban superar la marginalidad
urbana, campesina, indgena, etc. Por ello, las
polticas de intervencin durante este perodo
intentaron incorporar a los segmentos que
tradicionalmente haban sido marginados de las
grandes esferas de interaccin social.
La promocin popular constituy una de las
herramientas para actuar que se impulsaron
durante estos aos. Otras acciones que directa o
indirectamente estuvieron influidas por esta
perspectiva fueron los procesos de reformas
agrarias que se impulsaron en Chile y en otros
pases latinoamericanos.
Las teoras de la marginalidad y sus propuestas de intervencin, fueron reemplazadas
abruptamente despus de 1973. Desde mediados
de los setenta, se introdujo el concepto de
pobreza, que se convirti en el nuevo paradigma
de tematizacin de las desventajas sociales.
Las desventajas sociales, desde el concepto de
pobreza, pasaron a ser atributos de los individuos y se redujeron a carencias puramente
materiales. Este nuevo nfasis de intervencin
perdi la capacidad de explicar la naturaleza de
las desventajas y de situarlas dentro de la
dinmica social ms amplia en las que ellas se
encontraban. Esta nueva orientacin privilegi
acciones acotadas a ciertos "estados" como la
infancia y la maternidad y tematiz las desventajas al interior de unidades desagregadas como
hogares e individuos.
Es desde este concepto desde donde se han
diseado la gran mayora de los programas de
intervencin social. El concepto de pobreza es el

que ha brindado las nociones bsicas de desventaja social y desde sus premisas fundamentales se
han articulado los programas sociales.
Esto no quiere decir que el uso del concepto
ha sido homogneo a travs del tiempo. El uso
del concepto de pobreza ha evolucionado desde
una mirada ms asistencia1 desde mediados de
los setenta hasta fines de los ochenta, hacia un
enfoque habilitador desde los noventa en
adelante.
El concepto de pobreza ha permitido exitosamente delimitar desventajas sociales, de modo de
ir actuando focalizadamente dentro de aquellos
grupos ms vulnerables de nuestra sociedad.
Sin dejar de reconocer los avances que ha
introducido el concepto de pobreza en la
delimitacin de las desventajas sociales, as
como su precisin al momento de definir grupos
de intervencin, este trabajo ha pretendido
introducir la perspectiva de la exclusin social.
Nuestro esfuerzo ha estado puesto en
dilucidar las cualidades de esta nueva perspectiva
respecto de las desventajas sociales, tanto en
trminos analticos como en trminos de las
formas concretas de intervencin social.
La perspectiva de la exclusin social surgi
en Europa a fines de la dcada de los sesenta y
que inicialmente fue concebida como un atributo
de ciertos individuos o grupos, que comenzaban
a quedar fuera del mercado del trabajo y con
ello perdan una serie de beneficios que el
Estado poda brindarles.
El origen europeo del concepto, es decir, el
hecho de responder a dinmicas especficas de
crecimiento, empleo y beneficios estatales, ha
sido uno de los principales obstculos para su
incorporacin a la realidad de pases subdesarrollados o en vas de desarrollo.
Sin embargo, esta distancia inicial del
concepto de exclusin, respecto de las dinmicas
latinoamericanas en general y chilena en
particular, no podra ser la causa del rechazo de
este enfoque. Por ello, el primer esfuerzo ha
estado puesto en la comprensin acabada, o al
menos lo ms acabada posible de este concepto.
Las posibilidades de asimilacin del concepto
radican en que con el tiempo, la exclusin pas

a ser un problema dentro de las instituciones y

por tanto, se constituy como una situacin de
desintegracin social.
De ese modo, la exclusin se convirti en un
proceso de distanciamiento entre los individuos
y las instituciones sociales. Diferentes sujetos y
grupos perdieron la "intimidad" con las instituciones y el amplio espectro de las interacciones
con stas.
Es esta definicin sustantiva de la exclusin
social, la que nos hace pensar en que esta
perspectiva de anlisis puede ser usada en
nuestro pas y en nuestro continente. El hecho
de pasar a concebir las desventajas sociales
dentro de procesos institucionales -no como
atributos de individuos- nos abre un espacio de
intervencin de muchas facetas. Adems de
ello, la perspectiva de la exclusin social posee
mltiples ventajas analticas:
En primer lugar, este concepto asume la
historicidad y la contingencia de las desventajas.
Esto quiere decir que cada sociedad construir
exclusiones especficas en virtud de las situaciones concretas a las que se ve enfrentada. El
enfoque de exclusin es capaz de reconocer
diferencias territoriales, culturales e histricas.
Otro rasgo importante de la perspectiva de la
exclusin social es su carcter multidimensional.
La exclusin social se constituye a partir de tres
dimensiones bsicas. Una dimensin econmica,
otra sociocultural y una poltica. Por ello, la
exclusin supone diversas desventajas que van
ms all de carencias materiales o econmicas.
Desde esa perspectiva, existen mltiples formas
de desventaja y, por ello, la exclusin presenta
profunda complejidad al momento de decidir
intervenir.
Otro rasgo de la exclusin es su orientacin
hacia procesos. Las desventajas sociales se
constituyen al interior de dinmicas que originan
exclusiones y procesos de desintegracin. Las
desventajas sociales son construcciones permanentes que se crean y recrean a travs del
tiempo. En ese sentido, la exclusin no es un
"estado" en el cual se encuentran ciertos individuos o grupos, sino que es una realizacin
permanente que se va gatillando dentro de las

instituciones en que se desenvuelven individuos

y comunidades.
Estas tres caractersticas bsicas del enfoque
de exclusin son las que expresan de mejor
manera sus ventajas respecto de los esquemas
analticos y de intervencin utilizados en la
actualidad.
Por ello, el enfoque de exclusin social posee un
valor adicional, desconocido por las clsicas
definiciones de pobreza y deprivacin material.
En ese sentido, creemos que es imprescindible
incorporarlo en el diseo de acciones o polticas
sociales.
Qu acciones debiesen iniciarse para la
incorporacin del concepto dentro de las actuales
polticas sociales?
Desde nuestro punto de vista, creemos que
existe ya una amplia gama de definiciones
sustantivas de lo que constituye exclusin social.
El taller dentro del cual se ha insertado este
trabajo ha demostrado que los esfuerzos realizados han dado frutos en la delimitacin y
clarificacin del concepto. Sin embargo y como
se demostr durante el taller, se hace urgente
una delimitacin operacional del concepto. Sin
la realizacin de esta tarea los esfuerzos por
precisar el concepto sustantivamente habrn sido
intiles. Es fundamental una definicin operacional de dimensiones e indicadores de exclusin
social que permitan la cuantificacin de dicha
problemtica.
Este objetivo es primordial porque si no se
avanza en la operacionalizacin del concepto, se
corre el riesgo de seguir utilizando los mismos
instrumentos de medicin que se han diseado
desde el concepto de pobreza. Es fundamental
definir dimensiones de exclusin que sean
capaces de recoger la riqueza y las ventajas del
concepto y que radican fundamentalmente en su
multidimensionalidad, su historicidad y su
carcter dinmico. Sin la realizacin de esta
tarea, el enfoque de exclusin slo ser un
sinnimo ms del ya utilizado concepto de
pobreza. En ese sentido, los esfuerzos debern
estar puestos en la generacin de instrumentos lo
suficientemente sensibles a formas de desventaja,
que sobrepasan la dimensin material y que se

asocian a otras precariedades sociales que dicen,

a nuestro juicio, relacin con la constitucin de
una ciudadana integral.
Tan importante como la capacidad para
describir las desventajas definidas desde el
enfoque de exclusin ha de ser la generacin de
nuevas formas de intervencin social. Desde la
perspectiva de la exclusin social, las polticas
sociales no podrn reducirse a polticas tradicionales de salud, vivienda y educacin para los
grupos ms vulnerables de la sociedad.
En primer lugar, ser necesario definir
polticas de accin a la luz de las necesidades
concretas de cada comunidad o grupo de
personas. La disyuntiva de qu hacer ser
necesariamente una construccin dinmica en
virtud de la situacin especfica que se enfrente.
En ese sentido ser imprescindible que se
definan en forma novedosa las formas de
intervencin social. Sera francamente absurdo
mantener las actuales formas de intervencin
social. Un verdadero indicador de la introduccin del concepto de exclusin social estara en
la modificacin de las formas de disear e
implementar polticas sociales.
Desde nuestro punto de vista este objetivo ha
de tener que superar mltiples obstculos.
Existen dudas respecto de si el Estado chileno
est en condiciones de asumir polticas sociales
desde este enfoque. Tambin es cuestionable si
nuestra sociedad civil podra embarcarse en un
proyecto de este tipo.
El desafo que plantea este enfoque refiere a
un proyecto de construir una sociedad integrada,
es decir, posibilitar la ciudadana plena para
todos los miembros de ella. El desafo de este
enfoque est en la generacin de inclusin, es
decir, en la creacin de vnculos permanentes
entre los individuos y la sociedad a la que
pertenece.
No se puede negar que este desafo es
siempre ilimitado. La integracin es un logro
que nunca se agota. Es ms, ella se va
desarrollando y se va transformando a travs del
tiempo.
La integracin es una finalidad
permanente a la que se ven enfrentadas todas las
sociedades. Esto no quiere decir que no existan

responsabilidades presentes dentro de nuestra

sociedad. En Chile, los diferentes actores de la
sociedad deben trabajar por la identificacin de
aquellos espacios en donde se inician procesos
integradores de modo de potenciarlos. Del
mismo modo, se deben aminorar los espacios
que perpetan procesos de desintegracin. Por
ltimo, existe la urgencia de revertir los
procesos de desintegracin que ya se han
iniciado y que afectan a diferentes segmentos de
la sociedad.
A nuestro juicio, al Estado se le han de
plantear numerosos desafos, porque desde
nuestro punto de vista, es a l a quien se le
plantean las mayores exigencias en esta materia.
El Estado y sus instituciones sern vitales en la
generacin de formas slidas de integracin.
De igual manera, no se puede desconocer la
importancia creciente que ha de tener la sociedad
civil en la lucha contra la exclusin. Cada uno
de los ciudadanos, desde las instituciones que
ellos se desenvuelvan, han de ser vitales en la
bsqueda de consolidacin de espacios que
aseguren la integracin social.

Notas
Para esta seccin se han utilizado los trabajos de
Arellano (1985); Schkolnik (1992); Schkolnik y Bomefoy
(1994) y algunos artculos del libro de Raczynki, Pizarro y
Vial (1995).
El gasto pblico social cubre todos los gastos del
gobierno referidos a iniciativas sociales, incluyendo los
costos administrativos asociados a la provisin de servicios
sociales. El gasto fiscal social considera todos los recursos
de hecho recibidos por la poblacin.
Consideramos que no existen ni los estudios ni la
suficiente distancia para poder evaluar los logros y las
debilidades de intervencin del perodo 1990 a 1995.
En este caso la perspectiva terica relevante para el
diseo de polticas fue el concepto de marginalidad
desarrollado por el Centro de Desarrollo Econmico y
Social de Amrica Latina (DESAL).
Para un estudio ms acabado, vase DESAL (1969)
y Quijano (1970).
Estos pases pertenecen a la asociacin europea de
libre intercambio (AELI).
Estos datos se encuentran en OIT (1995).
En esta seccin se utiliza Durkheim (1967 y 1968)
y Tironi (1990).
En esta seccin se utiliza Pierre Bourdieu 1988 y
1990.
lo
En esta seccin se hace uso de los trabajos de
Rodgers (1994) y Wolfe (1994).
Para mayor precisin, ver Faria (1994); Ypez del
Castillo (1994); Rodgers (1995), Irarrzaval (1995).

'

"

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EXCLUSION SOCIAL Y POBREZA: IMPLICANCIAS

DE UN NUEVO ENFOQUE
A. Introduccin
El problema de la exclusin social es nuevo.
Aun cuando en toda sociedad han existido
"parias", "aptridas", "desplazados", "no
ciudadanos", etc., -baste estudiar el sistema de
castas de la India, la estructura de las sociedades
esclavistas, la nocin de extranjero en la antigua
Grecia- y aunque estos fenmenos
probablemente significan una marginacin social
mucho ms radical que la que ocurre en la
sociedad actual, el fenmeno de la exclusin es
indito. Lo es porque slo en la poca moderna
ste se comienza a entender como un problema
social, un problema que afecta a algunos de sus
miembros, pero que concierne a todos.
Si en las sociedades de castas o de esclavos
las diferencias se explicaban a partir de un orden
natural dado y trascendente y, por lo tanto, no
eran susceptible de un juicio tico, ni de
transformaciones (por lo tanto no originaban
conflictos sociales), la sociedad actual se funda
en la premisa de la igualdad universal: a pesar
(y a partir) de la heterogeneidad entre los
individuos, todos somos depositarios de ciertos
derechos, beneficios y oportunidades que
corresponden por el hecho mismo de vivir en
sociedad.
El que algunas personas no accedan a ellos es
entonces un problema que concierne a toda la
sociedad y que debe ser abordado a travs de sus
instituciones. Al mismo tiempo, la conciencia
de igualdad universal se ha expandido entre las
personas, por tanto, quienes estn en situacin
de exclusin poseen elementos de juicio crtico
para evaluar dicha situacin y reaccionar a ella
con actitudes que frecuente la reproducen o se
transforman en crisis sociales.
La nocin de exclusin pareciera hacer
referencia directa y recproca a la situacin de
los individuos y al orden social como un todo.
Desde esta perspectiva se la comparar con las
nociones de pobreza y desigualdad, con las
cuales est estrechamente relacionada.

La nocin de pobreza ha sido ampliamente

usada en latinoamrica y en el mundo entero
para designar las situaciones de carencia en que
viven amplios sectores de la poblacin. La
pobreza se plantea como un fenmeno integral,
asociado a factores psicosociales, culturales y
econmico-estructurales. Hoy, cuando casi un
40% de la poblacin latinoamericana es pobre,
la pobreza se plantea como un problema urgente
y un desafo impostergable.
El concepto de exclusin, por su parte,
surgi recientemente en los pases desarrollados
-sociedades ricas donde la pobreza apareca
como un fenmeno marginal e incidental- y
cobra creciente validez para explicar los
problemas sociales que han surgido a
consecuencia de la reestructuracin econmica y
de los cambios tecnolgicos. Desde distintas
vertientes tericas, la exclusin alude al
fenmeno de la desintegracin social, es decir,
la marginacin de un nmero creciente de
personas de las principales relaciones,
instituciones y dinmicas sociales y la
dualizacin social entre un grupo que est
'dentro' y otro que est 'fuera'.
Este trabajo busca evaluar comparativamente
ambos conceptos, para determinar la pertinencia
y utilidad de la aplicacin del enfoque de la
exclusin en el contexto latinoamericano y,
particularmente, en Chile.
B. Exclusin, pobreza y desigualdad:
Aspectos analticos
l . Definicin de pobreza

La pobreza se define como "una situacin

que impide al individuo satisfacer una o ms
necesidades bsicas y participar plenamente en la
vida social. Es un fenmeno esencialmente
econmico con dimensiones sociales, polticas y
culturales, que se asocia a la escasa participacin
y se expresa en el subconsumo" (PNUD, 1990,
pgs. 33 y SS.). Los pobres estn obligados a

satisfacer algunas necesidades, sacrificando

otras, por tanto viven en un estado de necesidad
que impide la libertad.
La definicin de las necesidades bsicas, as
como del nivel mnimo de su satisfaccin se basa
en el concepto de dignidad humana y de
universalidad de los derechos fundamentales.
Esta definicin tiene como referencia algunos
elementos bsicos del bienestar y del estilo de
vida imperante y, por lo tanto, no es inmutable
en el tiempo, "pero no debiera depender de la
escasez local de recursos, ni de la resignacin
culturalmente incorporada a travs de siglos de
miseria y opresin" (Altimir, 1979, pg. 11).
Por otra parte, las necesidades pueden
dividirse en materiales (o dependientes
mayoritariamentede las condiciones econmicas)
y no materiales.
Las primeras incluyen:
nutricin, salud, educacin, vestuario y
transporte, entre otras. Las segundas incluyen:
afecto, autoestima, participacin, creacin,
identidad y libertad, entre otras. Aun cuando
los estudios sobre el tema destacan la
importancia de las necesidades no materiales,
generalmente se prescinde de ellas al
operacionalizar la pobreza, debido a la dificultad
de definirlas y cuantificarlas (Irarrzaval, 1989)
y a que tradicionalmente estas necesidades son
satisfechas al interior del hogar, mbito "ntimo"
en el cual tienen poco impacto las intervenciones
pblicas.
Sin embargo, los factores no
materiales son extremadamente relevantes y
junto a los materiales forman un todo
indisoluble.
2. Principales enfoques de la pobreza
J Enfoque absoluto, basado en la dimensin

biolgica1
Refiere a los hogares que no pueden
satisfacer las necesidades alimentarias miminimas
para subsistir, cualquiera sea el contexto social
en que viven. Este enfoque apunta al ncleo
irreductible de la pobreza. Para medir la pobreza
desde una perspectiva ms integral, el enfoque
absoluto no incluye slo las necesidades
alimentarias, sino tambin las restantes

necesidades humanas materiales consideradas

bsicas.
Aunque es considerado la manera ms
"objetiva" de medir pobreza, tiene limitaciones
como la variabilidad de estos requerimientos y la
dificultad de traducirlos en bienes concretos, que
hacen que "todos los procedimientos usados en
la definicin de pobreza como nivel de
subsistencia puedan ser razonablemente
cuestionados" (Towsend, 1974, pg. 7 1).
El enfoque absoluto se basa en el ingreso de
los hogares, como indicador de su capacidad de
satisfacer sus necesidades. A partir de este
enfoque se definen como indigentes a los
hogares que no tienen el ingreso suficiente para
satisfacer las necesidades alimentarias de sus
miembros y, como pobres, a aquellos hogares
cuyo ingreso no permite satisfacer el conjunto de
las necesidades bsicas.
JEnfoque de necesidades bsicas

- Calidad

de vida
Definicin similar al enfoque biolgico, pero
que se basa en otras dimensiones como las
condiciones y equipamiento de la vivienda,
disposicin de servicios sanitarios, educacin y
salud, que son indicadores del nivel o calidad
material de vida de las personas.
Estas
dimensiones son factores concomitantes a la
pobreza (Irarrzaval, 1989, pg. 27) pues
determina la calidad de vida de la poblacin y
representan una inversin en capital humano
(desarrollo de posibilidades para superar la
condicin de pobreza).
La nocin de necesidades bsicas, niveles de
satisfaccin y satisfactores cambia
histricamente, por tanto es necesario revisarlos.
As, en la actualidad se estudian nuevas
dimensiones como el vivir en un lugar libre de
contaminacin o el tener acceso a la cultura y
recreacin.
Algunos ejemplos de la aplicacin de este
enfoque son: "Indice de calidad material de
vida", desarrollado por UNICEF, "Mapa de
extrema pobreza" construido en Chile por
ODEPLAN y el Instituto de Economia de la
Universidad Catlica de Chile.

Este enfoque puede complementar al enfoque

biolgico y, en algunos casos, se los ha
integrado, por ejemplo, en el Mtodo Integrado
de Medicin de la Pobreza (Katzman, 1989,
pgs. 141-152).
Cl Enfoque de privacin relativa

Basado en ciertas condiciones objetivas para

distinguir cuando una persona posee menos que
otras de cierto atributo considerado como normal
en una sociedad, sea bienestar, oportunidades,
respeto, etc. Para determinar en qu consistir
la privacin es importante "definir el estilo de
vida generalmente compartido y aprobado en una
sociedad, y evaluar si hay un lmite por debajo
del cual las personas se encuentran en dificultad
para compartir las actividades, costumbres y
estndares de vida de una sociedad7'
(Wedderburn, 1974, pg. 4).
Ello hace
referencia a la organizacin poltica y prcticas
sociales predominantes, que generan expectativas
en las personas acerca de los que es justo o
injusto, de lo que se considerar como un
derecho universal y, por tanto, de lo que puede
exigir.
Este enfoque es difcilmente
operacionalizable, sin embargo, revela la
imposibilidad de comprender la situacin de
pobreza con prescindencia del contexto social en
que existe. En este sentido, representa un aporte
complementario al enfoque absoluto.

O Enfoque de juicio de valor

Define la pobreza como una situacin
ticamente deplorable y cuya eliminacin es un
imperativo moral de la sociedad. Este
enfoque ha sido desarrollado principalmente por
la Iglesia Catlica, a travs de la Doctrina
Social.
Cl Enfoque de consenso social

Define la pobreza preguntndole a los propios

ciudadanos cul es el nivel en que las personas
comienzan a ser pobres o, alternativamente,
desde qu nivel las personas pueden considerar
satisfechas sus necesidades.

Aunque ambos enfoques -juicio de valor y de

consenso social- son un aporte, pues integran las
percepciones de la ciudadana y una referencia a
las pautas valricas basadas en la nocin de
dignidad humana, no son legtimos como
definiciones de pobreza. El fundamento de esta
la definicin de pobreza deben ser estndares
objetivos, y no prescripciones ticas o el
consenso obtenido a partir de percepciones
subjetivas.
D Enfoque de poltica

Los estndares de la pobreza pueden estar

basados en los objetivos, capacidades o intereses
de las polticas pblicas, en cuanto sta "refleja
un equilibrio entre los deseos y las posibilidades
de la comunidad" (U. S. President 'S Cornmission
on Income Maintenance, 1969, pg. 8). Pero
las polticas son una funcin de la organizacin
de poder de Ia sociedad y de las factibilidades
prcticas del aparato pblico, lo que no puede
convertirse en determinantes de la nocin de
pobreza.
3. Pobreza y dinmicas sociales

Los enfoques presentados son tipos puros que

no agotan las posibles comprensiones del
fenmeno de la pobreza y mucho menos agotan
la complejidad del fenmeno. A pesar de sus
diferencias, todos ellos comprenden la pobreza
como una situacin caracterizada por la carencia,
la contraparte negativa de una situacin 'normal'
o 'deseable'.
En la actualidad existe consenso en el mundo
entero acerca del uso del enfoque biolgico (en
algunos casos en complementariedad con el
enfoque de necesidades bsicas - calidad de vida)
para definir la pobreza, pues ste provee
criterios absolutos cuantificables, que permiten
hacer seguimientos a travs del tiempo y realizar
comparaciones entre pases.
La operacionalizacin de la pobreza incluye
dos ejercicios sucesivos: la identificacin de
cierto universo relevante -quienes estn debajo
del estndar previamente determinado- y la
agregacin de las caractersticas del conjunto de

Cuadro 1
ENFOQUES DE LA POBREZA Y CRITERIO O ESTANDAR PREDOMINANTE EN CADA UNO

Juicio de valor
Consenso social
Polticas

Criterios ticos
Opiniones de la ciudadana acerca de nivel mnimo de
satisfaccin de necesidades
Capacidad y prioridades de agentes pblicos

en una medida global de pobreza, que permitir

determinar la cantidad de pobres de cada
sociedad y la proporcin de pobres respecto de
la poblacin total (tasa de incidencia de la
pobreza).
Los criterios absolutos para definir la pobreza
no son estticos en el tiempo, sino que cambian
segn los estndares sociales vigentes. Por
ejemplo, la educacin bsica es una exigencia
universal en la sociedad actual, cuando hace cien
aos no lo era. Al mismo tiempo, la pobreza
absoluta se relaciona con la dimensin tica, con
las percepciones acerca de los justo y de lo
digno de la comunidad, pues stas definen en
alguna medida cules sern los umbrales
mnimos de pobreza aceptables.
As, por ejemplo, la canasta nutricional
bsica incluye no slo requerimientos calricos,
sino que discrimina entre alimentos aceptables y
otros cuyo consumo se considera indigno para
los seres humanos. Por ello, los enfoques de la
deprivacin relativa, de juicios de valor, y de
consenso social -aun cuando no representan
formas legtimas de definir y cuantificar la
pobreza- no son analticamente irrelevantes sino
que estn de algn modo implcitos en el
enfoque absoluto de la pobreza.
Aun cuando en trminos operacionales la
pobreza se defina a partir de un estndar
absoluto, a travs del cual se identifica a un
conglomerado de personas, el anlisis de la
pobreza no se puede reducir a las condiciones de
vida del conglomerado pobre. A partir de las

operaciones metodolgicas de identificacin y de

agregacin la operacionalizacin de la pobreza
permite describir una categora sin referencia a
las dinmicas sociales que la producen y
reproducen. De este modo, la gran ventaja
metodolgica de la nocin de pobreza -un
estndar absoluto que permita calcular la
incidencia del fenmeno en la sociedad- se
transforma al mismo tiempo en el origen de sus
limitaciones, al no incluir en la nocin de
pobreza los fenmenos que la producen y
reproducen.
La pobreza no es solamente una situacin de
carencia, de insatisfaccin de necesidades, sino
que es fundamentalmente el resultado de las
dinmicas sociales, de los procesos relacionales
entre los diferentes actores e instituciones
sociales que se desarrollan en el mbito
econmico, en la toma de decisiones polticas,
en las dinmicas familiares, en los estilos de
socializacin, las decisiones estatales, etc. Esta
dimensin de la pobreza -en cuanto proceso
dinmico- no se considera como un factor
constitutivo en las tradicionales mediciones y
estrategias de intervencin para superarla.
Sin embargo, algunos expertos en el tema de
la pobreza han entregado claves interpretativas
que permiten comprender de qu modo las
dinmicas sociales inciden en la pobreza.
Amartya Sen -uno de los principales exponentes
del enfoque biolgico- postula el concepto de
titularidades (Sen, 1967): las titularidades de una
persona son el conjunto de bienes de los que

puede disponer, manejar e intercambiar de

acuerdo a las normas legales y sociales de
legitimidad.
En una sociedad de mercado
existen cuatro tipos de titularidades: de mercado,
se obtienen a travs del intercambio;
productivas, derivadas de la produccin; de la
fuerza de trabajo propia (y, por ende, de las
titularidades mercantiles y productivas
relacionadas con ella), y derivadas de herencias
y transferencias. Todas las titularidades son una
relacin entre las personas y los bienes que
depende del contexto cultural, normativo e
institucional y no slo de la existencia de dichos
bienes.
A partir del enfoque de titularidades, Sen
define como pobres a aquellas personas que no
tienen suficientes titularidades o capacidad de
intercambiarlas para satisfacer sus necesidades
bsicas, en una sociedad determinada. Factores
como la desinformacin, las restricciones
legales, las discriminaciones, las restricciones
impuestas por determinados grupos de poder en
sociedades donde el poder est muy concentrado,
o la injerencia de determinados patrones
culturales hace que las personas accedan
diferencialmente a las titularidades.
As, por ejemplo, el que en Chile, a un
mismo nivel educacional las mujeres reciban
salarios por hora 18.3% inferiores a los de los
hombres (MIDEPLAN-UNICEF, 1993)significa
que la poblacin laboral femenina tendr, en
promedio, menores titularidades por fuerza de
trabajo (y por tanto menores titularidades de
intercambio), debido en gran medida a factores
culturales e institucionales y no al valor mismo
su trabajo.
Desde una perspectiva distinta, Peter
Towsend -exponente del enfoque de la privacin
relativa- enfatiza la dimensin social de todas
las necesidades humanas. Plantea que como
miembros de una sociedad, las personas tienen
necesidades que slo pueden ser definidas en
virtud de las costumbres, normas y estndares de
vida vigentes: "las necesidades bsicas no son
rgidas, constantemente estn siendo cambiadas
y aumentadas conforme ocurren cambios en la
sociedad y en sus productos" (Towsend, 1979,
pg. 17-18).

Segn Towsend, la capacidad de satisfacer

necesidades no depende slo del nivel de
ingresos, sino de la habilidad individual o
colectiva para transformar recursos en
satisfactores (que incluye factores como el modo
local de integracin social, existencia de
instituciones de intercambio, etc.) . Aunque el
ingreso determina significativamente la
incapacidad de satisfacer necesidades (es decir,
la pobreza) no existe un continuo de carencias
segn el ranking de ingreso.
Por el contrario, debajo de un determinado
umbral de ingresos la deprivacin tiende a
acelerarse, intensificarse o multiplicarse
desproporcionadamente. Es como si la gente
luchara por mantener los patrones socialmente
aceptados de vida, por cumplir de algn modo lo
que se espera de ellos, aunque su ingreso se
reduzca (por ejemplo, economizan en artculos
suntuarios, pero siguen enviando a los nios a la
escuela, reunindose con sus amistades, etc.),
pero un vez que el ingreso se reduce ms all de
cierto lmite "se retiran de satisfacer ciertas
obligaciones, asociaciones y costumbres sociales
bien establecidas" y se marginan de la vida
social. Los factores que explican este fenmeno
se encuentran en las dinmicas sociales y a las
expectativas que las personas van generando, y
no puramente en las reducciones absolutas de los
montos del ingreso.
Desde perspectivas diferentes ambos autores
aluden a la necesidad de evaluar la situacin de
pobreza relacionando la disposicin de ingreso
(o bienes y servicios materiales) con los
mecanismos sociales que subyacen la capacidad
de integracin de las personas a las dinmicas
sociales.
4. Desigualdad social

Un concepto muy asociado al de pobreza es

el de desigualdad que apunta a las diferencias
materiales y de posicin relativa entre los
diferentes grupos sociales y alude a un criterio
social para determinar cules son las diferencias
aceptables entre quienes tienen ms y quienes
tienen menos. La desigualdad se asocia
principalmente a la distribucin del ingreso y

Grfico 1

EVOLUCION TASA DEDESEMPLEO PAISFS D E S A R R O W O S

SELECCIONADOS

Aos
---

Alemania

Francia

- --

--

Ingaterra 0Espaa

tambin se ha estudiado en otros mbitos

-referidos a las oportunidades de las personasprincipalmente educacin y salud.
Aunque la desigualdad puede tener incidencia
significativa en la prevalencia de la pobreza
(Altimir, 1994) desigualdad y pobreza son
nociones diferente^.^
El anlisis de la
desigualdad complementa al de pobreza, pues
sita a los pobres en un esquema jerrquico de
participacin de la riqueza social, y evidencia
cul es su situacin en relacin a la de los dems
sectores de la sociedad. Sin embargo, el enfoque
de la desigualdad, al igual que la pobreza, es la
descripcin de una situacin que es resultado de
determinados procesos y relaciones sociales,
pero no explora en qu consisten dichas
dinmicas.
C. Exclusin social: Una nueva perspectiva

Aun cuando tienen una enorme potencia

analtica y operacional, los enfoques de pobreza
y desigualdad parecen ser insuficientes para dar
cuenta de nuevos fenmenos y problemas
sociales contemporneos, especialmente en los
pases desarrollados. En este contexto han

- -. - - -- - -- --

Suecia

EEUU

surgido nuevas perspectivas interpretativas que

intentan complementar y ampliar los tradicionales
enfoques de pobreza y desigualdad.
1 . Contexto: La problemtica social en los

pases desarrollados
En los pases desarrollados -principalmente
Europa y Estados Unidos- caracterizados por la
industrializacin acabada, por sistemas
universales de bienestar de amplia cobertura y
por regmenes democrticos consolidados, la
pobreza se entiende como una excepcin, una
situacin anmala y ocasionada ms bien por
crisis temporales que pueden ser superadas.
Sin embargo, desde los aos 70, los pases
desarrollados han experimentado dos procesos
sociales paralelos: por una parte, el "crecimiento
econmico sin empleo" (en gran medida
consecuencia de la reestructuracin econmica y
productiva y de la velocidad del avance
tecnolgico en el trabajo) y, por otra, el colapso
de los sistemas estatales de bienestar.
El crecimiento sin empleo ha generado tasas
de desempleo altas y prolongadas (vase el
grfico 1) y creciente precarizacin del empleo.

Por otra parte, los modelos de Estado

Bienestar desarrollados en Europa en la
postguerra para proveer universalmente a la
poblacin de ciertos bienes y servicios
considerados como bsicos, y para asegurar sus
condiciones de vida, son progresivamente
incapaces de cumplir dicha misin.
Debido a una crisis financiera y de
rentabilidad, el Estado Bienestar ya no puede
satisfacer las demandas de la ciudadana. Con
ello, una creciente proporcin de ciudadanos
comienza a quedar fuera de las redes -otrora
universales- de provisin de servicios como la
salud, educacin, vivienda y seguridad social.
Ambos fenmenos se relacionan con el aumento
de la pobreza (por ejemplo, en Estados Unidos4
la pobreza aument de un 133 % en 1991 a un
14.4% en 1993 (U.S. Bureau of the Census,
1993) a pesar de que el PIB per cpita aument
de U$$21 644 a U$$ 22 575 (FMI, 1994))pero
incluyen dimensiones que trascienden el
tradicional concepto de pobreza, y que han dado
origen a nuevos conceptos explicativos, como el
de nueva pobreza. Los 'nuevos pobres' son
aquellas personas incapaces de adaptarse a los
requerimientos laborales -debido a la
reestructuracin econmica y a los avances
tecnolgicos- y por tanto son marginadas del
mercado de trabajo por largos perodos o pueden
acceder solamente a travs de diferentes formas
de subempleo. La marginacin del mercado
laboral conduce al deterioro en el acceso a
servicios pblicos y a diferentes instituciones
sociales.
Otro concepto que ha surgido en este
contexto es el de underclass (subclase) que
refiere a la emergencia de un sector que est
fuera del esquema de clases sociales, pues no
tienen relacin con el sistema econmico.
Si se entiende clase social como un conjunto
de roles definidos segn el poder econmico que
las personas tienen a travs de la relacin con el
proceso de produccin, distribucin e
intercambio, y si se acepta que los roles
ocupacionales son los ms importantes en este
contexto, la underclass sera aquel sector de la
poblacin permanentemente incapaz de participar
en el mercado de trabajo. El surgimiento de la

underclass estara influido por la

desindustrializacin, la insuficiencia de las
polticas pblicas y la creciente polarizacin
ocupacional (Buck, 1991 y 1992). Aunque
ambos conceptos refieren primariamente a la
dimensin econmica (especialmente al mercado
de trabajo) se relacionan con otros fenmenos,
como la desarticulacin de la estructura familiar,
la segregacin y estigmatizacin, la frustracin
y descenso en la autoestima de los individuos,
entre otros.5 Al respecto, algunos autores
sugieren que debido principalmente a la
marginacin permanente de la fuerza de trabajo,
algunas familias son marginados o se
automarginan de la mayora de los beneficios no
slo materiales sino tambin simblicos de la
sociedad (Dahrendorf, 1987), lo que produce
una situacin difcilmente superable a travs de
las iniciativas de los propios actores.
Los conceptos de nueva pobreza y subclase
son expresin de una nueva perspectiva de
anlisis de las problemticas sociales, una
perspectiva que busca relacionar el acceso a los
mercados, el desempleo, la ciudadana, la
pobreza y la desigualdad, en un marco analtico
comn.
Dicha perspectiva es lo que
entenderemos por exclusin social.
2. El concepto de excZusin social
La nocin de exclusin social comenz a ser
usada en Francia durante los aos 70, para
designar a todos los grupos que estaban fuera del
sistema de seguridad estatal y que eran
considerados "problemas sociales", como los
impedidos, las personas con problemas
psiquitricos, suicidas, drogadictos, hogares
desintegrados, etc.
Posteriormente esta versin estigmatizante
evolucion y comenz a apuntar a fenmenos
como el desempleo prolongado, especialmente
de trabajadores poco calificados y migrantes, la
dificultad de ingresar al mercado de trabajo (en
este sentido la nocin de exclusin intersecta e
incluye las nociones de underclass y 'nueva
pobreza'), el aumento de personas que viven
solas y aisladas, y de quienes no tienen vivienda,
la descomposicin de instituciones bsicas

-particularmente la familia, que crecan en los

pases desarrollados.
La exclusin social integra estos fenmenos
y refiere a una nueva y extrema forma de
diferenciacin, que ya no puede entenderse a
partir de la tradicional distincin "arriba-abajo",
sino como una radical dicotoma en trminos
"dentro-fuera" . La exclusin alude a procesos
a travs de los cuales algunas personas no slo
poseen menos, sino que son crecientemente
incapaces de acceso a los diferentes mbitos de
la vida social. No es, por tanto, solamente un
problema de desigualdad, ni de pobreza, sino
una fenmeno basado en la desintegracin
~ o c i a l : las
~ sociedades contemporneas son
crecientemente incapaces de integrar a todos sus
miembros, particularmente en el sistema
econmico y en los beneficios pblicos bsicos,
pero tambin en las instituciones y
organizaciones formales y en las diversas redes
de interaccin social.
El proceso de exclusin implica siempre y
necesariamente a una ruptura de la integracin
social. La integracin, en trminos generales,
refiere a los modos de articulacin de los
componentes de la sociedad que la constituyen
como un universo de sentido unitario y total.
La integracin, por tanto, alude no slo a los
aspectos materiales sino que incluye tambin la
dimensin simblica.
En este sentido, la exclusin implica un
proceso de dualizacin en trminos materiales y
simblicos, es decir, de ruptura progresiva de
los lazos entre algunos actores y el sistema
social, que hace cada vez ms difcil la
reincorporacin de dichos actores.
Desde esta perspectiva, los fenmenos de
pobreza y exclusin no son analogables, pues
presentan fundamentos diferentes: en cuanto la
pobreza implica la insatisfaccin de ciertas
necesidades bsicas, es decir, identifica una
condicin de vida de privacin de acuerdo a lo
que se considera necesario para el ser humano y
de acuerdo a los patrones vigentes en la sociedad
en que ese ser humano vive, la exclusin no
remite principalmente al individuo, sino que es
un fenmeno fundamentalmente social, que
indica la imposibilidad de la sociedad para

integrar a todas las personas y, por lo tanto, la

existencia de un conglomerado que, material y
simblicamente, est 'fuera'.
De este modo, puede existir exclusin sin que
exista pobreza, en sociedades donde algunos
sectores son discriminados de la participacin
poltica, o del reconocimiento igualitario, lo que
representara una situacin de exclusin, aun
cuando dichos sectores satisfagan sus necesidades bsicas. Sin embargo, los estudios realizados a la fecha (principalmente por la Comunidad
Europea) han enfatizado la dimensin econmica
del fenmeno, como aspecto ms visible y como
factor causal del proceso de exclusin (CEC,
1994a y l994b).

3. Anlisis comparativo de pobreza y

exclusin
A travs de un cuadro comparativo se
analizarn los aportes especficos que el enfoque
de exclusin puede hacer a la comprensin de
las problemticas sociales y al enfoque tradicional de la pobreza.
El cuadro 2 permite comparar las nociones de
pobreza y exclusin a travs de cuatro dicotomas bsicas.

a) En cuanto el enfoque de la pobreza

enfatiza los aspectos econmicos, el enfoque
de la exclusin presenta una perspectiva
multidimensional.
La pobreza se asocia a la insatisfaccin de
necesidades materiales, que dependen de la
situacin econmica de las familias. Aun cuando
se relaciona con factores extra-econmicos,
como la participacin en organizaciones, en el
mercado de trabajo, el nivel de autoestima,
estilos de socializacin, adscripcin a pautas
culturales, etc., estos factores se asocian con la
pobreza con posterioridad a la identificacin del
grupo pobre, es decir, como factores relacionados, mas no constitutivos de la situacin de
pobreza.
El enfoque de la exclusin es una perspectiva
multidimensional que centra su atencin en los
distintos mbitos de la vida social.

Cuadro 2
ANALISIS COMPARATIVO DE LOS ENFOQUES DE POBREZA Y EXCLUSION

1
A.
B.
C.

D.

Pobreza
Enfasis en aspectos econmicos (tenerlno tener)
Enfoque situacional (situacin resultante)
No incluye dimensin relaciona1
"Homogeneizacin" del universo pobre
-

a Ambito econmico: refiere a los mecanismos

que impiden a las personas participar en sistemas
productivos e intercambios econmicos: recursos
fsicos, recursos financieros, conocimientos y
capacidades humanas. En este contexto, el
mercado de trabajo y las caractersticas del
empleo tienen gran relevancia, pues es el empleo
la principal fuente de ingresos econmicos de las
personas (segn una encuesta de empleo del
PET, en Santiago, a junio de 1993 el ingreso
por trabajo permanente ms trabajos ocasionales
representaba el 86.6% de los ingresos de los
hogares del quintil 1, y el 90.3 % de los ingresos
de 10s hogares del quintil 5) (PET, 1995).
a Ambito jm'dico-poltico: vinculado a la
ciudadana, se refiere al acceso a derechos de
tres tipos: derechos civiles: garantas bsicas de
proteccin a la vida, igualdad y acceso a la
justicia; derechospolticos: acceso a la participacin en la toma de decisiones de la sociedad y
derechos sociales: garanta de acceso universal
a bienes y servicios sociales bsicos (generalmente salud, educacin y vivienda) pues stos
son el fundamento de la igualdad de oportunidades.
a Ambito sociocultural: refiere a la participacin de las personas en redes sociales primarias,
en las instituciones y organizaciones y a la
adscripcin a las principales pautas normativas
y orientaciones valricas de la sociedad.
De este modo, el enfoque de la exclusin
implica centrar la atencin en la interrelacin y
vnculos entre estas tres dimensiones y entender
la situacin de las personas en este contexto
complejo y dinmico. La exclusin, en este
sentido, no queda definida por un lmite fijo de

Exclusin

Perspectiva integral y multidimensional

Enfasis en procesos y actores especficos
Enfasis en relaciones entre actores
Enfasis en heterogeneidad y especificidad
de situaciones
participacin en cada uno de los mbitos de la
vida social, sino como una frontera imprecisa de
situaciones de vulnerabilidad, que se potencian
mutuamente.
La multidimensionalidad del
enfoque revela no slo la interrelacin entre las
diferentes dimensiones del fenmeno, sino
tambin la incongruencia que puede existir entre
ellos, la necesidad de incluir la dimensin
simblica y la preeminencia del mbito territorial en el anlisis.
Respecto de la integracin entre dimensiones,
el enfoque de la exclusin implicar, por
ejemplo, investigar de qu modo factores como
la prdida del empleo conducen no slo a la
carencia de ingresos (aun cuando ste sea su
efecto ms directo y visible) sino que implica
tambin la marginacin de ciertas instituciones
sociales propias del mundo del trabajo (bsicamente, organizaciones sindicales), deterioro o
imposibilidad de acceso a los sistemas de
seguridad o de salud garantizados slo a los
asalariados, a transformaciones de ciertas pautas
valricas del individuo desempleado, a la
prdida de los ncleos de referencia y socializacin bsicos, etc. Estos factores, que aluden a
los distintos mbitos de la vida social conforman
una confluencia y activacin mutua y progresiva
de fenmenos de exclusin que no puede ser
entendida como un agregado de situaciones
particulares. La exclusin no es una situacin
absoluta sino esencialmente gradual, y la
interrelacin entre dimensiones es lo que
determina el grado con que afectar a la
poblacin. Ello refiere a casos como los de
algunos pases en desarrollo, en que la poblacin
rural ms desposeda no puede acceder al

sistema de crdito pues no cumple los requisitos

legales para ello, o en pases desarrollados,
donde los 'homeless' no pueden tener acceso a
beneficios pblicos, debido a que no pueden
declarar un domicilio estable donde recibir la
ayuda estatal. Estos ejemplos demuestran la
importancia de la relacin entre los distintos
mbitos de la exclusin, as como la existencia
de mecanismos que la reproducen.
La multidimensionalidad del enfoque remite
tambin a la 'incongruencia' entre las diferentes
dimensiones de la vida social. Ciertos procesos
de inclusin en un mbito son exclusionarios en
otros, o inclusiones de mediano y corto plazo
pueden convertirse en factores de exclusin
permanente o transmitidos intergeneracionalmente. Por ejemplo, la integracin temprana al
mercado de trabajo genera imposibilidad de
adquirir mayor educacin y capacitacin que
permita acceder a un empleo mejor remunerado,
la participacin en el mercado de trabajo por una
jornada muy extensa (generalmente debido a
salarios muy bajos) dificulta la participacin del
trabajador en redes de interaccin social
primarias, la integracin a ciertas organizaciones
polticas (instituciones que actan como ncleos
de referencia y fuentes de relaciones primarias)
puede generar dificultades de integracin laboral
en empresas opuestas a dicha tendencia poltica,
etc. Situaciones de este tipo obligan a realizar un
anlisis que incluya la dimensin temporal,
centrado en la interrelacin de las diferentes
dimensiones a travs del tiempo y en contextos
sociales altamente variables.
Por otra parte, los procesos de integracin en
los diferentes mbitos no son necesariamente
congruentes y pueden desarrollarse en forma
parcial y contradictoria: as, en algunos pases
del sudeste asitico coexisten restricciones para
ejercer derechos polticos con oportunidades de
acceso al mercado de trabajo muy extendidas.
Por ello es necesario estudiar las particularidades
de cada sociedad concreta para detectar el patrn
de exclusin predominante.
Asimismo, la multidimensionalidad del
enfoque implica reconocer tambin que los
procesos que conducen a la exclusin alude tanto
a la dimensin material como a la dimensin

simblica, es decir, a los sistemas de representacin y autorepresentacin social de las personas,

que conducen al no reconocimiento, al rechazo
y a la estigmatizacin de algunos grupos que son
crecientemente definidos como diferentes.
A partir de la dimensin simblica es posible
integrar al anlisis de la exclusin factores como
el gnero, la edad, la pertenencia a una etnia
particular, y cualquier otro factor que implique
en
la negacin del otro en su calidad de 'igualYy7
el sentido de titular de los mismos derechos,
oportunidades y beneficios sociales que el resto.
Finalmente, la exclusin entendida como un
proceso multidimensional remite al mbito
territorial. En un mundo organizado territorialmente las distancias fsicas, situaciones de
aislamiento, dificultades de acceso a ciertas
localidades constituyen factores determinantes de
las posibilidades de inclusin de grupos humanos
y determinan la posibilidad de participar
plenamente en cada una de las dimensiones de la
vida social. La referencia a distancias trasciende la dimensin fsica e incluyen crecientemente- los mecanismos comunicacionales que permiten la interconexin, informacin
y toma de decisiones aonjuntas sin necesidad de
la mutua presencia de los actores sociales. Esto
es especialmente relevante en la situacin
latinoamericana, caracterizada por la insuficiencia y precariedad de vas de interaccin (fsicas
y comunicacionales) que dejan literalmente
'fuera' de los procesos sociales a un nmero
significativo (y claramente determinado) de la
poblacin.
b) En cuanto el enfoque de pobreza apunta a
una situacin resultante, el enfoque de la
exclusin se centra en mecanismos, procesos y
actores especficos.
La definicin de pobreza apunta principalmente a las caractersticas de la situacin que
viven algunas personas, pero no profundiza en
los procesos que generan y reproducen dicha
situacin.
El enfoque de la exclusin, en tanto, centra
su foco de atencin en los diferentes mecanismos
y procesos que conducen a las situaciones de

exclusin, as como de los actores sociales

involucrados en ellos. Por actores sociales se
entienden en este contexto no solamente los
individuos, sino las asociaciones informales, las
instituciones formales, y las grandes organizaciones que regulan la vida social, as como el
marco normativo de dicha operacin. A travs
de sus relaciones, los diversos tipos de actores
generan dinmicas de inclusin y de exclusin,
de manera voluntaria o de modo inconsciente.
En este sentido, el enfoque de la exclusin
implica, por ejemplo, detectar cmo al determinar sus prioridades y grupos objetivo el Estado
incluye a quienes designa como beneficiarios y
excluye el mismo tiempo a otros actores
sociales. Incluso, el mismo proceso de focalizacin estatal (destinado a promover la insercin
de cierto grupo especfico) contenga pautas
segregatorias que excluyan aun ms a dicho
grupoAsimismo, el centrarse en las dinmicas entre
actores sociales permite entender cmo ciertos
grupos laborales, una vez que han accedido a
algn beneficio social, pueden presionar para
impedir que otros tambin accedan; cmo ciertas
instituciones educacionales marginan a las
personas que no comparten su credo religioso o
que tienen una estructura familiar "no deseada"
(hijos de parejas separadas o de madres solteras); cmo algunos sistemas polticos excluyen
a sus adversarios de la participacin en la vida
social, de las fuentes de trabajo, o cmo las
organizaciones empresariales contribuyen a la
exclusin permanente de algunas personas del
mercado de trabajo, debido a su reticencia a
contratar a quienes han estado desempleados por
perodos prolongados.
Desde la perspectiva de los actores sociales es
posible distinguir el fenmeno de la autoexclusin: aquellos mecanismos a travs de los cuales
las personas se marginan (generalmente de modo
involuntario) de algn mbito de la vida social,
potenciando muy probablemente su marginacin
de otros. As, por ejemplo, quien tras repetidos
y frustrados intentos por ingresar al mercado
laboral no obtiene un empleo, puede optar por
permanecer en el hogar. Con ello tambin se
margina de los contactos interpersonales propios

del mundo del trabajo, y de la participacin en

organizaciones laborales. Al mismo tiempo, si
una persona que se dedica prolongadamente a
buscar empleo puede alejarse de las relaciones
interpersonales primarias, lo que lo asla de los
sistemas informales de comunicacin e informacin y le hace ms difcil el encontrar un
empleo.
Una referencia a los actores implica tambin
analizar los fenmenos propios de las distintas
etapas del ciclo de vida de los individuos,
diferenciando en las posibles fuentes de exclusin que afectan a jvenes, adultos, adultos
mayores, etc. y como stas se potencian entre
s.

c) En cuanto el enfoque de pobreza no

incluye la dimensin relacional, el enfoque de
exclusin enfatiza las relaciones entre actores.
La nocin de pobreza alude a criterios
absolutos de satisfaccin de necesidades y
carencias bsicas, y relativos, de comparacin de
la situacin del conglomerado pobre con lo que
La
se considera norma1 en una sociedad.
desigualdad, en tanto, alude a la distribucin de
ingresos y otros recursos. Aun complementando
las dimensiones absoluta, relativa y distribucional, la tematizacin de las problemticas queda
reducida a factores estructurales o lo que se ha
denominado 'macrofenmenos' (Ultee, 1995)
que no refieren a las relaciones entre los
diferentes actores que las subyacen.
El enfoque de la exclusin pone su foco en la
dimensin relacional, es decir, las dinmicas de
interaccin e intercambio entre los distintos
actores y el modo en que ellas determinan
patrones de inclusin y exclusin.
En las sociedades existen diferentes tipos de
relacin entre sus miembros: las relaciones
funcionales, basadas principalmente en los
intercambios mercantiles; las relaciones de
coercin, caracterizadas por confrontaciones
entre agentes con grados de poder e intereses
diferentes y la imposicin de poder como
mecanismo de toma de decisiones; la concertacin, o bsqueda de acuerdos en base a estrategias cooperativas y a la participacin de todos

los involucrados en trminos de relativa igualdad

y en pos de un objetivo concebido como comn
o superior. Los tipos de relacin social imperantes definen el patrn de la exclusin y
dinmicas que lo caracterizarn.
As, por ejemplo, si los procesos sociales de
toma de decisiones se basan en la imposicin
coercitiva de poder de aquellos que tiene mayor
poder relativo, ello redundar en la marginacin
permanente de quienes tiene menor poder. En
tanto, en un sistema basado en la concertacin
habr ms equilibrio, los grupos menos poderosos no estarn completamente marginados de la
toma de decisiones y podrn integrarse a travs
de estrategias de negociacin y de acuerdo. Si
socialmente predomina un modelo de relaciones
puramente funcionales -basadas principalmente
en el mercado- ello ocasionar la exclusin de
quienes tienen desventajas relativas para la
insercin funcional (los discapacitados, los
ancianos, quienes tiene escasas cualificaciones
laborales, etc.).
Aun cuando estos tipos de relacin aparecen
escasamente en forma pura en la realidad social,
y ms bien son rasgos constitutivos de las
dinmicas relacionales y de toma de decisin, es
necesario detectar qu tipo predomina en cada
situacin particular y cules son sus causas
histricas y contingentes. De este modo se
podr definir (e intervenir en) el patrn de
exclusin predominante.

d) En cuanto el enfoque de pobreza agrega

situaciones diversas en una categora
determinada, el enfoque de la exclusin
enfatiza la heterogeneidad y especificidad de
las situaciones.

caractersticas especficas de los actores, por el

marco institucional y por el contexto
socioeconmico, entre otros. As, por ejemplo,
la situacin de pobreza de las mujeres jefas de
hogar difiere radicalmente de la de los adultos
mayores inactivos o de los asalariados en
sectores productivos que ya no resultan
econmicamente viables.
Del mismo modo, los procesos que conducen
a la deprivacin son muy especficos e incluso
pueden ser divergentes entre s. Ejemplos como
los de situaciones divergentes en distintos pases
latinoamericanos, en algunos de los cuales la
informalizacin del empleo va asociada a
aumento de la pobreza y otros, el empleo
informal se convierte en un mecanismo de
integracin al sistema econmico a travs de
pautas no tradicionales, y en una estrategia
eficaz de superacin de la pobreza, demuestran
que no existen patrones unvocos que puedan
aplicarse al anlisis de la multiplicidad de
situaciones de deprivacin. Ello tiene especial
relevancia en el actual contexto chileno, en que
las situaciones de pobreza y marginalidad son
crecientemente heterogneas y especficas.
En este contexto el enfoque de la exclusin
-cuyo centro son precisamente los procesos y
mecanismos especfico que generan la
imposibilidad de acceso a bienes, derechos u
oportunidades de las personaspuede
representar un gran aporte a la comprensin de
la heterogeneidad de la pobreza y puede sealar
criterios para avanzar hacia la integralidad y
multisectorialidad de las intervenciones contra al
pobreza.
4 . Utilidad del enfoque de exclusin: j es

posible su exportacin?
Por motivos operacionales obvios, la
medicin de la pobreza tiende a homogeneizar
(en trminos meteorolgicos) las diversas
situaciones que viven los pobres, al agregarlos
en una categora nica.
Sin embargo, las situaciones carenciales de
los individuos tienen causas muy complejas y
diversas. Los procesos que conducen a la
deprivacin no son unvocos ni monocausales,
sino que estn determinados por las

Segn se ha planteado, el enfoque de la

exclusin permite entender la pobreza, as como
otras problemticas sociales desde una
perspectiva amplia e integral. Sin embargo, no
se puede olvidar que dicho enfoque surgi para
dar cuenta de problemticas propias de los pases
desarrollados (particularmente de Europa), y su
aplicacin contextos como el latinoamericano
puede presentar limitaciones.

Latinoamrica, a diferencia de Europa, nunca

se ha entendido a s misma en trminos de
integracin, sino por el contrario, se ha asumido
como una sociedad estructuralmentedesintegrada
en los distintos mbitos de la vida social.
En el aspecto econmico la situacin
latinoamericana se ha caracterizado por la
desigualdad de ingresos y de acceso a bienes y
servicios y por la desintegracin de la estructura
econmica, la baja productividad del trabajo y la
vulnerabilidad laboral.
En la dimensin poltica, latinoamrica se ha
caracterizado por la fragilidad del sistema
poltico, por ciclos de autoritarismo y por la
incapacidad de integrar a todas las personas en
cuanto ciudadanos.
En cuanto a la proteccin y seguridad
universal de las personas, las sociedades
latinoamericanas se han caracterizado por la
inexistencia de sistemas de beneficio universales,
como es el caso del Estado Bienestar. Aunque
desde comienzos del siglo XX ha existido una
preocupacin constante de los Estados por la
"cuestin social" y no se pueden negar los
importantes logros del aparato pblico, por
ejemplo, la extensin de la educacin en Chile
en la dcada de los 40, no se ha impuesto en
latinoamrica un sistema capaz de garantizar el
acceso a los derechos sociales de la ciudadana.
Respecto del mbito cultural, en
latinoamrica se habla de una "cultura de la
pobreza" (Lewis, 1959) compuesta por ciertas
pautas conductuales, expectativas y valores que
difieren radicalmente de la cultura de los no
pobres. Los pobres seran personas basadas en
la oralidad, con dbil estructura del yo,
identificacin social confusa, orientacin hacia el
presente y capacidad reducida de control de los
impulsos; y la "cultura de la pobreza" se
caracterizara por la escasa participacin efectiva
de los pobres en las instituciones y su no
identificacin con la tradicin cultural de la
sociedad.
De este modo, segn plantea el socilogo
francs Alain Touraine, en cuanto las sociedades
industriales se han pensado siempre como
sociedades integradas de produccin (basadas en
la simple oposicin trabajo-desempleo), las

sociedades latinoamericanas se han entendido a

s mismas a partir de su integracin marginal e
internamente desigual al mercado y al sistema
mundial.
Por ende "(en Latinoamrica) siempre se ha
opuesto un sector in a un sector out" (Touraine,
1992, pg. 167). En este contexto, la pobreza
no se entiende como un fenmeno nuevo,
marginal ni incidental sino que parece
estructuraimente relacionado al funcionamiento
del sistema econmico y social y es parte del
patrn de integracin dependiente y perifrico de
la regin al sistema global de divisin social del
trabajo.
D. La exclusin en un contexto global.
Aplicabilidad del enfoque a la realidad
chilena
1. Globalizaciny exclusin
Las distintas interpretaciones acerca de la
situacin de desintegracin econmica y social
de latinoarnrica -que dieron origen a potentes
elaboraciones como la Teora de la Dependencia
y Teora de la Marginalidad- tuvieron gran
vigencia en Amrica Latina durante las dcadas
de los 60 y 70 y dieron origen a estrategias
masivas de intervencin social. Sin embargo,
en el contexto actual dichas interpretaciones
parecen insuficientes para dar cuenta de los
fenmenos que caracterizan a la sociedad
latinoamericana y que slo se pueden interpretar
desde una perspectiva mundial global.
En efecto, lo que define a las sociedades
contemporneas es un proceso de creciente
globalizacin en las distintos mbitos de la vida
social y que se expresa en la expansin universal
de los mercados, de las comunicaciones, de la
ciencia y la tecnologa, de las estructuras
polticas y las pautas culturales, entre otros.
Estos procesos permiten hablar de una "sociedad
global" que integra a todas las regiones del
mundo.
El proceso de globalizacin se basa en la
expansin de mecanismos de interaccin
sistmica, desprovistos de todo contenido
valrico particular.
As, por ejemplo, la

expansin universal de la ciencia se basa en los

criterios de verdad cientfica de las teoras, que
trascienden las diferencias ideolgicas, culturales
o polticas entre las naciones. Lo mismo ocurre
con la expansin de la tecnologa, basada en la
utilidad funcional de los adelantos tecnolgicos,
que no depende de las pautas especficas de cada
sociedad.
El proceso de globalizacin implica la
expansin y legitimacin universal de dos
mecanismos bsicos, como reguladores de la
vida social: por una parte, el mercado, como
regulador de las relaciones econmicas y, por
otra, los mecanismos democrticos, como
reguladores de las relaciones de poder.g
La expansin universal de los mecanismos de
interrelacin social hacen que los fenmenos de
inclusin y de exclusin sean anlogos en todas
las naciones del mundo, pues operan en sistemas
que, operando a travs de una lgica particular,
se han expandido globalmente. De este modo,
por ejemplo, la lgica de mercado generar la
inclusin de aquellos que tienen capacidad de
pago y excluir del intercambio a aquellos que
no tienen capacidad de pago, en cualquier
sociedad del mundo.
De este modo, las problemticas sociales
ocurridas en los pases desarrollados, que han
sido descritas como expresin de un fenmeno
de exclusin social no representan un 'dato' para
las restantes sociedades del mundo, sino que son
consecuencia del funcionamiento de los
diferentes sistemas sociales que operan con una
lgica de alcance universal. Este alcance global
de los fenmenos sociales no implica, por cierto,
la negacin de las particularidades de cada pas.
Tampoco implica dejar de lado las significativas
diferencia entre los pases -en cuanto a riqueza
relativa, condiciones de vida de la poblacin,
ideologas dominantes, etc.- entre los diferentes
pases, sino la vigencia de una lgica de
interrelacin comn que trasciende dichas
diferencias y que obliga a analizar los procesos
sociales desde una perspectiva global.
Desde este mbito resulta posible y necesario
analizar la exclusin como un proceso universal,
que puede dar cuenta de las problemticas

sociales actualmente existentes en latinoamrica

y especficamente en Chile.
2. El contexto latinoamericano
Segn se observa, la incidencia de la pobreza
y de la indigencia disminuy en latinoamrica
durante la dcada del 70, pero han aumentado
desde mediados 80, debido a la crisis y a los
procesos de ajuste posteriores.
Cuadro 3

INCIDENCIA DE LA POBREZA Y LA
INDIGENCIA EN AMERICA LATINA
@orcentajes)

Fuente: CEPAL (1994).

Slo en seis pases de la regin -Argentina,

Bolivia, Chile, Mxico, Uruguay y Venezuelala pobreza ha experimentado una disminucin
significativa (vase grficos 2 y 3) relacionada
con procesos de crecimiento econmico.
3. El caso chileno: dinmicas de
crecimiento y pobreza como posibles
fuentes de exclusin
Segn se observa en los grficos 2 y 3, Chile
presenta una disminucin de la pobreza y la
indigencia entre los aos 1990 y 1992.
Diferentes indicadores econmicos sealan una
tendencia de crecimiento sostenida desde fines
de los 80: el ingreso per cpita ha crecido un
28% entre 1987 y 1992 (CEPAL, 1994) y el
Indice Mensual de Actividad Econmica
(IMACEC) ha crecido un 44% entre 1990 y lo
que va de 1995 (Banco Central de Chile, 1995).
La inflacin ha descendido desde 27.3 % en 1990
a aproximadamente un 8 % proyectado para 1995

Grfico 2

A M E R I C A L A T I N A : E V O L U C I O N D E LA P O B R E Z A E N P A I S E S S E L E C C I O N A D O S

A r g e n t i n a al

Bolivia b l

Chile

Mexico

Uruguay c l

Venezuela

Paises

Bl9SO

11890

11992

Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de los hogares de los pases.
Notas: a/ Gran Buenos Aires. b/ Capitales departamentales. c/ Zonas urbanas.
Grfico 3
A M E R I C A L A T I N A : E V O L U C I O N D E LA I N D I G E N C I A E N P A I S E S S E L E C C I O N A D O S

25

Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de los hogares de los pases.
Notas: a/ Gran Buenos Aires. b/ Capitales departamentales. c/ Zonas urbanas.

Cuadro 4
CHILE: INCIDENCIA DE LA POBREZA, 1987-1992
@orcentajes)

Fuente: Encuestas CASEN aos 1987, 1990, 1992 y 1994 (MIDEPLAN).

Nota: Las magnitudes de pobreza e indigencia no corresponden a las presentadas en los grficos 1 y 2, debido a

que los mecanismos de medicin difieren. Sin embargo, la tendencia es la misma en ambos.
(Banco Central de Chile, 1995), la tasa de
desocupacin, desde 10.810en 1987 a 5.6 en lo
que va del ao 1995 y los salarios mnimos
reales en 70% entre 1987 y 1995 (PET,
1995).
El factor de crecimiento econmico ha
incidido fuertemente en la superacin de la
pobreza1' (vase el cuadro 4).
Aun cuando los datos indican una tendencia
sostenida de reduccin de la pobreza, el ritmo de
reduccin parece haber alcanzado su punto
mximo entre los aos 1990-1992 y parece estar
decreciendo. Este proceso es ms claro an en
la disminucin de la indigencia. Segn algunos
estudios incipientes, esta tendencia se mantendra
en el futuro debido a que en cuanto se reduce la
pobreza, la incidencia del crecimiento econmico
en su posterior reduccin es menor.
Asimismo, se observa un aumento de la
desigualdad en la distribucin del ingreso y un
detrimento de los ingresos de los sectores ms
pobres tanto en trminos absolutos como
relativos (vanse los cuadros 5 y 6).
Junto a la disminucin de los ingresos de los
sectores ms pobres en trminos absolutos y
relativos, las cifras indican que su marginacin
del mercado de trabajo es mucho mayor que la
de los sectores ms ricos y equivale a casi
cuatro veces la del promedio del pas (vase
cuadro 7).

Estos fenmenos han dado origen a la

tematizacin de un posible 'efecto dual del
crecimiento' que, por una parte, propicia el
mejoramiento de las condiciones de vida y de la
superacin de la pobreza de amplios sectores de
la poblacin y, por otra, resulta en la
incapacidad creciente de aquellos que tienen
menos capacidades para integrarse a la estructura
econmico-productiva, representada bsicamente
en la marginacin del mercado laboral. El
efecto dual del crecimiento se relaciona con un
posible paso desde una 'etapa fcil' a una 'etapa
difcil' de la superacin de la pobreza' (Bengoa,
19%).
La 'etapa fcil9 correspondera al
perodo 1987-1992, donde la significativa
reduccin de la pobreza se habra debido
bsicamente al crecimiento econmico, a la
reactivacin en sectores intensivos de mano de
obra como construccin de vivienda, agricultura
y obras pblicas, estabilidad econmica y
financiera, al aumento del salario mnimo real,
a una focalizacin ms eficiente del gasto social
en los sectores pobres y a factores como el
ingreso de un segundo trabajador al mercado en
sectores populares.
Durante este perodo12 el sector que sali de
la pobreza fue mayoritariamente el que estaba en
"la frontera" de la lnea de pobreza y de la
integracin a los beneficios sociales. Muy
probablemente ste corresponde a un sector

Cuadro 5
CHILE: INGRESO PROMEDIO POR HOGAR, 1992-1994. VARIABLES SELECCIONADAS
POR DECILES DE INGRESO PER CAPITA DEL HOGARaI
Ingreso promedio por hogar
1994
1992

Decil

53 642
95 025
121 125
152 272
184 399
214 053
258 527
337 041
493 519
1 316 179

56 745
93 231
120 429
145 331
176 726
202 781
250 5 10
312 133
450 096
1 238 052

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10

Variacin %
1992-1994
-5.5
1.9
0.7
4.8
4.3
5.6
3.2
8.0
9.2
6.3

Fuente: Encuesta CASEN, 1994 (MIDEPLAN).

a/ Corresponde a ingresos monetarios ajustados ms los arriendos imputados. Expresado en pesos de

noviembre 1994.
Cuadro 6
CHILE: DISTRIBUCION DEL INGRESO POR DECILES
Y VARIACION DE LA DISTRIBUCION, 1992-94

Fuente: MIDEPLAN (1994).

marginalizado recientemente en el perodo

recesivo y de ajuste y no a sectores
tradicionalmente marginalizados.
Desde el ao 1993 la superacin de la
pobreza ha resultado cada vez ms dificultosa,

debido a la menor incidencia del crecimiento y

porque en la medida que el crecimiento permite
que las personas superen la situacin de pobreza,
una proporcin creciente del conglomerado que
contina siendo pobre corresponde a un sector

Cuadro 7
CHILE: TASA DE DESEMPLEO SEGN
DECIL DE INGRESO, 1994
Decil

Tasa desempleo

1
2

15.2
6.4

Promedio pas
Fuente: Elaboracin

propia
MIDEPLAN (1994).

3.8

con

base

en

denominado de "pobreza dura9', cuyo nivel de

bienestar es altamente insensible a las
variaciones econmicas y a la accin del
Estado.
Aun cuando no existe gran cantidad de
informacin acerca de la magnitud del fenmeno
de 'pobreza dura', se lo identifica por las
siguientes caractersticas (Magalln, Oviedo,
Rodrguez, 1994): sesgo principalmente urbano;
reiterados y frustrados intentos de insercin
econmica y global; creacin de una subcultura
de pobreza urbana, debido a la reproduccin
intergeneracional del ciclo de la pobreza; uso de
estrategias de proteccin y sobrevivencia que
acrecientan su marginalidad y comportamiento
en el lmite del delito.I3
La existencia de ncleos de pobreza e
indigencia en el marco del crecimiento
econmico puede asociarse al aumento en la
complejidad y heterogeneidad de la pobreza.
Las dinmicas socioeconmicas, los procesos de
reconversin productiva y de globalizacin
marginan a grupos muy diversos entre s, pero
que en muchos casos comparten una identidad
comn, como es el caso de los trabajadores del
carbn de la VI11 Regin, los pequeos

productores de la zona central, o los pobladores

de ciertas zonas perifricas de las grandes urbes.
En este sentido, ya no se puede hablar de
estratos o amplios sectores de pobres, sino ms
bien de sectores dispersos, desagregados y cuya
situacin de pobreza se relaciona con factores
muy diversos.
En este contexto cabe la pregunta acerca de
la vigencia del enfoque de la exclusin social en
la realidad chilena. Podran las caractersticas
de la pobreza analogarse a situaciones de
exclusin? En qu medida esta sociedad
particular desarrolla pautas que ocasionan, junto
a la deprivacin material de algunos sectores en
el contexto de crecimiento econmico, su
exclusin de los diferentes mbitos de la vida
social?
Para responder estas preguntas, es necesario
definir sobre qu criterios se determinar la
existencia o inexistencia de patrones de
exclusin en las sociedades, si existe algn
lmite o umbral mnimo que sea requisito de la
inclusin social y en qu consiste dicho umbral.
E. Existe en la sociedad chilena un patr6n
de exclusin?
1 . Hacia la aplicacin del concepto

Segn se ha planteado, la exclusin social no

refiere solamente a la carencia de bienes o
servicios determinados, sino que remite
bsicamente a la desintegracin social, a la
ruptura de los vnculos bsicos entre individuo y
sociedad.
Por lo tanto, la situacin de extrema
deprivacin material y los efectos psicosociales
que sta genera -por muy graves que sean- de
los grupos que no logran incorporarse al
crecimiento econmico, no implica
necesariamente que estos sectores estn
excluidos de la sociedad chilena, slo hablamos
de exclusin si la sociedad tiene un patrn de
integracin que no reconoce a determinados
sectores como despositarios de derechos,
beneficios y oportunidades universales.

Cuadro 8
SISTEMAS SOCIALES EXISTENTES EN LA SOCIEDAD CONTEMPORANEA
Sistema social
Econmico
Poltico
Jurdico
Cientfico
Educacional
Familiar
Relieioso
Artstico
Salud

Cdigo operacional
Pagar (tener)
Poder
Legalidad
Verdad
Aprobacin
Amadola
Trascendente
Belleza

1 Bienestar

Medio de comunicacin
Dinero
Elecciones (legitimidad)
Justicia (normas legales)
Teonas
Evaluacin
Amor
Lo sagrado
1 Arte
1 Enfermedad

Fuente: Rodnguez y Amold (1990).

Como se ha planteado, el fenmeno de la

exclusin social trasciende al mbito econmico
y abarca la imposibilidad de acceso a distintas
'dimensiones de la vida social'. Aun aceptando
la validez de este postulado, es necesario
explorar a qu se est refiriendo al postular la
existencia de distintas dimensiones y cules de
ellas implican un requisito mnimo de
integracin social. Slo de este modo se podrn
distinguir patrones de integracin/exclusin en
cada sociedad especfica.
2 . Multidimensionalidad de la exclusin.
Un enfoque sistmico
Desde un enfoque sistmico las diferentes
dimensiones sociales que se han definido se
pueden entender como los sistemas funcionales
que conforman la sociedad.
Las nociones bsicas para entender en qu
consisten los sistemas sociales son diferencia y
complejidad. La realidad social actual presenta
un elevado nivel de complejidad, es decir, existe
en ella tal cantidad de elementos y relaciones
posibles entre stos, que 'ya no es posible que
cada uno de ellos se relacione en cualquier
momento con todos los dems, debido a
limitaciones inmanentes de la capacidad de
interconectarlos' (Luhmann, 1992, pg. 69).

Para reducir la complejidad se requiere de

procesos de seleccin de ciertas posibilidades, lo
que da origen a los sistemas sociales especficos.
Cada sistema se constituye a partir de
operaciones selectivas y, con ello, transforma la
complejidad indiferenciada (socialmente
inrnanejable) en complejidad organizada, posible
de manejar.
El proceso de seleccin como reduccin de la
complejidad social se ha dado como un proceso
diferenciacin funcional: los sistemas se
diferencian y operan a partir del desempeo de
una funcin especfica que permite resolver
problemas sociales determinados.
Cada sistema social realiza su funcin
particular a partir de un cdigo operacional
propio que le permite resolver un problema
social especfico, y se relaciona con los restantes
sistemas a travs de un medio de comunicacin
que le es particular, a travs del cual realiza sus
operaciones funcionales bsicas.
En la actualidad es posible distinguir diversos
sistemas sociales, segn el cuadro 8.
Los sistemas mencionados son algunos
ejemplos, que no agotan las posibilidades de
diferenciacin sistmica de la sociedad. Existen
tambin muchos otros sistemas autnomos
dirigidos a funciones especficas, como el
sistema de comunicacin de masas, el deportivo,
el militar, etc. y la propia evolucin social va

generando problemas que dan origen a nuevos

sistemas. Asimismo, al interior de cada sistema
se reproduce el mecanismo de diferenciacin, y
se generan subsistemas funcionales autnomos
como, por ejemplo, en la economa, donde se
pueden distinguir, entre otros, el subsistema
financiero, el subsistema productivo, el
subsistema comercial, etc.
A medida que aumenta la especializacin
funcional se incrementa la interdependencia de
los sistemas. Aunque cada uno es autnomo y
realiza su funcin en base al cdigo operacional
y medio de comunicacin que le es propio,
existen creciente vnculos funcionales entre los
sistemas. Los vnculos ms evidentes entre
sistemas son las relaciones de prestacin de
servicios (Rodrguez y Arnold, 1990, pg. 172).
As, por ejemplo, el sistema econmico
generar los recursos necesarios para hacer
posible el funcionamiento del sistema
educacional, que a su vez, capacitar a los
individuos para que puedan integrarse al sistema
econmico.
En las sociedades funcionalmente
diferenciadas la inclusin social "se basa en las
posibilidades que tienen todos los individuos
para acceder a todos los sistemas funcionales"
(Rodrguez y Arnold, 1990, pg. 151) y el modo
de acceso es el manejo del medio de
comunicacin propio de cada uno de dichos
sistemas.
De este modo, si un individuo no puede
manejar (o en el sentido de Sen, 'no tienen
titularidad') sobre una cantidad de dinero
suficiente para desarrollar las operaciones de
intercambio que le permitan participar
permanentemente del sistema econmico, eso
caracterizar su exclusin de dicho sistema. Lo
mismo ocurre con los dems sistemas
funcionales: si el individuo es incapaz de
orientar sus expectativas y relaciones a partir
del medio de intercambio con que cada
sistema opera, quedar excluido de dicho
sistema.
Para que un individuo pueda acceder a todos
los sistemas sociales y, por tanto, pueda hacer
posible su integracin, es necesario que el
acceso a algunos de esos sistemas no sea 'objeto

de posibilidad', es decir, que est garantizado de

modo previo y anterior.
Si la sociedad restringe el acceso a dichos
sistemas -que denominaremos sistemas
universales- las personas son altamente
vulnerables a la exclusin de los otros sistemas
funcionales.
Los sistemas universales (o cuyo acceso es
una garanta bsica, previa, para el acceso a
otros sistemas sociales y, por lo tanto, la
integracin social de los individuos) en la
sociedad contempornea son: el sistema poltico;
el jurdico; el educacional; el de salud y el
econmico.
La razn de la universalidad de dichos
sistemas refiere, por una parte, a las particulares
caractersticas de la sociedad en anlisis y, por
otra, a caractersticas inherentes a los sistemas.
Para entender por qu son universales los
sistemas poltico y jurdico es necesario situarse
en los fundamentos constitutivos de la sociedad
contempornea. La sociedad contempornea se
entiende a s misma a partir de la igualdad
universal de derechos de todos los hombres,
pues dicha igualdad es precisamente los que los
transforma en 'seres sociales'.
Dicha igualdad universal abstracta se concreta
en el acceso universal a los sistemas jurdico y
poltico y a los beneficios que de ello derivan.
En este sentido, en cuanto jurdicamente se ha
definido como un derecho universal el acceso a
la salud y a la educacin, ambos sistemas sern
tambin universales.l4
Es tambin universal el sistema econmico,
en un sentido diferente al de los sistemas poltico
y jurdico: en cuanto la universalidad de estos
sistemas es un logro social fruto de importantes
luchas contra los privilegios de la aristocracia, y
en pos de la igualdad, el sistema econmico es
universal debido a sus caractersticas inherentes:
en cuanto est orientado a resolver el problema
de la escasez, de obtener y distribuir recursos a
travs del intercambio con la naturaleza, el
sistema econmico provee de la energa
necesaria para el funcionamiento de todos los
dems sistemas.
A diferencia de estos sistemas universales, en
los restantes sistemas sociales no es necesario

que todos los individuos participen para estar

socialmente incluidos: as, por ejemplo, aun
cuando el sistema artstico cumple una funcin
social indispensable (la representacin de la
realidad), no es necesario que todas las personas
sean artistas para garantizar su inclusin, lo
mismo ocurre con la ciencia, sistema
socialmente imprescindible, pero no universal,
en el sentido que no es necesario que todas las
personas participen de la comunidad cientfica
para estar socialmente incluidos.
La exclusin es un fenmeno integral y
multidimensional puesto que abarca la
incapacidad de participar en los diferentes
sistemas universales y, con ello, la imposibilidad
de acceder a otros sistemas sociales a partir de
la marginacin de dichos sistemas universales.
Dentro de ellos, tiene especial relevancia el
sistema educacional, pues concentra parte
importante de las oportunidades individuales de
acceso a otros sistemas. Aun cuando no forma
parte de los sistemas universales, el sistema
familiar tiene tambin gran relevancia, como
mbito ntimo en el cual se desarrollan las
microdinmicas de integracin y donde los
individuos adquieren, en gran medida, los
mecanismos necesarios para la integracin (o,
por el contrario, se reproducen patrones de
desintegracin) en los dems sistemas
funcionales.
3. Mecanismos que subyacen las
posibilidades de inclusin en los
sistemas sociales

En una sociedad compleja existen tres 'tipos

sistmicos de construccin' (Rodrguez y
Arnold, 1990, pg. 154): el primero de ellos es
el que ya se ha descrito: los sistemas funcionales
que componen la sociedad; un segundo nivel son
las organizaciones o instituciones sociales, y el
tercero corresponde a las interacciones entre
individuos.
Los mecanismos sociales de
exclusin/inclusin -que determinan la
posibilidad de los individuos de participar en los
diferentes sistemas sociales parciales- se centran
en el nivel de las instituciones sociales.

A diferencia de los sistemas funcionales, los

sistemas institucionales estn referidas al
cumplimiento y satisfaccin de metas muy
especficas y determinadas.
Debido al aumento de la complejidad social,
las organizaciones cobran creciente importancia
en la sociedad contempornea, pues posibilitan
a los sistemas sociales parciales el cumplimiento
de sus funciones.
Las organizaciones se
constituyen sobre reglas explcitas de pertenencia
de sus miembros y los obligan a la aceptacin y
acatamiento de una normativa especfica a
cambio de ciertos beneficios o recompensas,
como dinero, prestigio, seguridad, etc. En este
sentido, las instituciones no son solamente
instrumentos racionales que adecuan
medioslfines para el cumplimiento de
determinadas Iabores, sino principalmente redes
de decisiones, de comunicacin y de normas que
permiten la complementariedad de la accin de
quienes participan en ellas, as como la
complementariedadentre diferentes instituciones.
Gran parte de las operaciones de cada sistema
y de las relaciones entre stos se desarrollan en
organizaciones especficas. As, por ejemplo, el
funcionamiento del sistema econmico, se
desarrolla al interior de organizaciones
empresariales, laborales etc ., que permiten
organizar la transaccin de los productos, fijar
las remuneraciones por el trabajo, entre otras
mltiples funciones.
Las dinmicas organizacionales generalmente
no se circunscriben a un sistema especfico, sino
que se relacionan con varias funciones sistmicas
simultneamente, actualizando los vnculos entre
los sistemas y posibilitando l a
inclusin/exclusin integra1 de los individuos.
De este modo, el acceso a las instituciones de
salud depende de la participacin de los
individuos en el mbito jurdico (como
ciudadano titular de derechos), el econmico
(capaz de pagar por la prestacin), educacional
(capaz de entender las prescripciones y seguir las
indicaciones del personal mdico), etc.
El nivel organizacional es, por tanto, el
eslabn fundamental en la relacin entre
individuos y sistemas sociales. En ese sentido,
las organizaciones constituyen el vnculo a travs

INTEGRACION SOCIAL
SISTEMA SOCIALES
FUNCIONALES
UNIVERSALES

SISTEMAS
INSTITUCIONALES

del cual las personas actualizan su posibilidad de

participar en los sistemas parciales de la
sociedad y, con ello, de integrarse socialmente.
Las personas no pueden participar del poder sino
a travs de las instituciones polticas, y no
pueden acceder al sistema econmico sino a
travs de determinadas instituciones donde
vendan sus recursos, no puede acceder a la
justicia sino a travs de tribunales y de un
sistema institucional claramente definido, no
puede acceder al sistema de salud o educacin
sino a travs de la red de organizaciones a travs
de la cual este sistema se ha institucionalizado,
etc. Asimismo, la integracin en estas 'macro
organizaciones' est determinada en gran medida
por la integracin en organizaciones a nivel
micro y intermedio, de diversos grados de
complejidad y asociadas a funciones particulares.
De este modo, los mecanismos especficos
que determinan la inclusin/exclusin social de
los individuos en cada sociedad concreta
dependen de las dinmicas institucionales
vigentes, de la posibilidad y requisitos de acceso
a las instituciones sociales, de las reglas
explcitas e implcitas que subyacen su
funcionamiento, de los mecanismos de
interrelacin entre instituciones, de la cantidad y
diversidad de instituciones existentes, entre
otros.
4 . Hacia el fundamento de la exclusin:
la dimensin simblica

Existe, sin embargo, una dimensin

fundamental de la exclusin social que no se
agota en la interaccin funcional ni en la
dinmica institucional de la sociedad.
Esta dimensin alude a los procesos
colectivos de creacin de sentido, a travs de los
cuales se constituye la sociedad como una unidad
simblica compartida entre todos los individuos,

INDIVIDUOS
Y GRUPOS

a la cual todos pertenecen por igual, y que es

fuente de la identidad social de cada uno.
Los procesos colectivos de construccin de
identidad generan los criterios para definir
quines estn dentro y quines fuera. Son estos
procesos los que definen finalmente los lmites
de la sociedad, como lmites no puramente
materiales, sino principalmente de sentido.
Desde esta perspectiva, lo que 'completa' el
proceso gradual de exclusin social desarrollado
en los sistemas funcionales e institucionales es la
representacin social de determinados individuos
o grupos como 'diferentes'.
Cuando los
atributos de algunas personas no corresponden a
las pautas de sentido socialmente compartidas,
esas personas son estigmatizadas, es decir,
representados socialmente como diferentes,
distintas, como alguien que no pertenece del
todo a una comunidad en que las personas se
reconocen mutuamente como iguales.
Los atributos que definen socialmente a
algunas personas como 'no miembros' no tienen
valor en s mismos. Son smbolos sociales que
se construyen en el proceso de interaccin, y
que varan segn el contexto social.
Generalmente aluden a la situacin de
marginacin de los sistemas funcionales
(bsicamente el econmico, a travs del
desempleo) y a factores que amenazan a la
sociedad como la violencia, el trfico de drogas,
la delictuosidad, etc.
En este contexto, es posible distinguir grados
en los procesos simblicos de exclusin: el
primero y ms bsico es la representacin de
algunas personas como diferentes desde la
perspectiva de una institucin determinada. La
marginacin por gnero, o religin, o edad, de
algunas instituciones o de ciertas oportunidades
institucionales dan cuenta de ello. El segundo
grado alude a la representacin de ciertos
sectores como 'otros' en un sistema social

funcional determinado. Ejemplos extremos

como el voto censitario o restringido segn
gnero grafican esta situacin, que tambin se
expresa en procesos ms sutiles como las
limitaciones de acceso de los pobres (sobre todo
de los pobladores) a la justicia, la dificultad de
los habitantes de ciertas poblaciones para
acceder al mercado de trabajo, por la
estigmatizacin que su lugar de residencia
implica, etc.
El tercer nivel, que 'completa' la exclusin
social integral de ciertos individuos, grupos o
conglomerados, es la representacin social
global de stos como 'otros'.
Ello ocurre
particularmente en la figura social del pobre
urbano, que 'se asocia crecientemente con la del
antisocial, aquel que no participa de los
consensos valricos mnimos y est siempre
propenso a atentar contra s mismo y los dems
personaje temible del nuevo imaginario urbano,
este pobre moderno difcilmente podr postular
a la solidaridad ciudadana (Weinstein, 1995).
Es esta representacin social de algunos
individuos o grupos como diferentes, como
depositarios de algn atributo estigmatizante y
diferenciador lo que completa y lo que define el
fenmeno de la exclusin social: si ese individuo
o grupo es diferente, entonces resulta natural
que deje de ser titular de los derechos,
oportunidades y beneficios sociales que a todo
miembro de la sociedad que corresponde.
Resulta natural que ya no constituya una
responsabilidad del Estado ni de los miembros
de la sociedad el integrarlo, porque la
integracin no le corresponde como un derecho.

F. A modo de conclusin
Este trabajo entrega un marco genera1 a
travs del cual es posible analizar las
caractersticas y transformaciones de la sociedad
chilena que permiten hablar de la existencia de
un fenmeno de exclusin social. Su objetivo
principal es aportar una nueva perspectiva que
permita complementar los estudios sobre pobreza
realizados desde los 80. Sin duda este conjunto
de estudios representa un material muy valioso,
que ha demostrado su utilidad en la

implementacin de estrategias de superacin de

las carencias materiales de importantes sectores
de la poblacin. Sin embargo, la nueva
coyuntura de la sociedad chilena a fines de los
90 -en que se une un crecimiento econmico
elevado y sostenido, con la mantencin de una
cantidad importante de pobreza, condicin que
incluye situaciones cada vez ms diversas y
heterogneas entre s- obligan a asumir nuevas
perspectivas y enfoques que complementen los
ya existentes.
En este contexto el enfoque de la exclusin
pretende integrar a la dimensin econmicomaterial la centralidad de las dimensiones
institucional y cultural en el anlisis de las
situaciones de deprivacin y carencia. Como se
desprende del texto, ello obliga a trascender las
situaciones de los denominados "pobres" y
analizar por una parte la dimensin institucional
de la vida social y, por otra, la dimensin
simblico cultural.
La dimensin institucional, escasamente
estudiada en Chile, es un factor que influye en
el funcionamiento de los mercados, de las
posibilidades de insercin laboral de los
individuos, las modalidades de relacin
interpersonal, etc., es decir, tiene gran
ingerencia en los diferentes modos de
integracin social de los distintos sectores de la
poblacin.
En un contexto social dinmico y complejo,
el anlisis de los modos de relacin institucional,
de las reglas explcitas e implcitas que rigen el
funcionamientode las instituciones, del grado de
rigidez, los requisitos de pertenencia, etc., de las
instituciones, no apunta solamente a las
tradicionales instituciones definidas como
organizaciones con metas y tareas claramente
definidas, como lo son el Estado, las empresas
productivas, entre otros. Esta nocin apunta
ms bien a los sistemas de normas sociales
orientadas a la consecucin de ciertos objetivos.
De este modo, las instituciones incluyen los
sistemas poltico, jurdico, los sistemas pblicos
y de prestaciones de servicios, as como los
sistemas de relaciones ntimas y afectivas, como
lo son la familia, los sistemas basados en el
parentesco, la amistad, las organizaciones

locales, etc. Es precisamente a este nivel donde

se juega parte importante de la posibilidad de
inclusin-exclusin de las personas. Por ello es
necesario integrar el anlisis de estas
"microdinmicas institucionales" al de las
"macrodinmicas sociales", de modo de
entender sus vnculos y conexiones.
Por otra parte, es necesario profundizar el
anlisis a nivel simblico cultural, el cual
tambin ha estado tradicionalmente aislado de
los anlisis sociales o econmicos. Si la tesis
aqu esbozada es verosmil -es decir, si la
integracin social tiene un ncleo central a nivel
de un espacio de igualdad simblicamente
compartido- es relevante entender si podemos
hablar de una dualidad o heterogeneidad cultural
en la sociedad chilena. Si tradicionalmente en
latinoamrica se han utilizado estos trminos
para comprender la diversidad social basada en
diferencias r a c i a l e s , espaciales y
socioeconmicas, hoy en Chile nos enfrentamos
a un escenario diferente, en que la mayora de la
poblacin vive en las grandes ciudades, participa
de espacios comunes y al menos formalmente
tiene acceso a beneficios universales. Es en este
contexto donde resurge la tesis de la
heterogeneidad cultural, en que la diversidad
ms que surgir de pertenencias tnicas o
lenguajes diferentes est determinada por
situaciones de extrema carencia econmicolaboral, rnarginalidad poltico institucional y
asociacin a conductas transgresoras como son
el trfico y consumo de drogas, la violencia, etc.
Es en este nuevo escenario contemporneo,
caracterizadopor la desigualdad socioeconmica,
junto a un proceso general de prosperidad y a
sistemas de comunicacin que conectan a todos
los ciudadanos de una sociedad, donde pueden
surgir expresiones culturales divergentes o
marginales, que completen el ciclo de exclusin
social de ciertos sectores de la poblacin.
Sera til realizar estudios empricos
interdisciplinarios, que permitan detectar la
existencia de culturas de exclusin, si stas
existen. Sin embargo, la formacin de dichas
culturas es la ltima etapa en un proceso de falta
de participacin y marginalidad creciente de los
sistemas laborales, econmico formales, poltico,

de relaciones personales, etc. Por tanto, la

mayor parte de los esfuerzo analticos y de
intervencin deberan concentrarse en etapas
anteriores de dicho proceso.
Notas
Este enfoque es el ms antiguo en trminos de
medicin sistemtica de la pobreza. Fue aplicado a fines
del siglo XiX para medir la pobreza en Londres y tambin
en 1901 por Rowntree en su clsico estudio de la pobreza
en York.
Junto a la tasa de incidencia (la medicin ms
generalizada de pobreza) existen dos medidas
complementarias: la 'brecha de pobreza': distancia
promedio de todos los pobres respecto de la lnea de
pobreza, y diversas metodologas para determinar la
distribucinde ingresos al interior del conglomeradopobre.
As, por ejemplo, una transferencia de alguien de
altos ingresos a alguien de ingresos medios disminuye la
desigualdad y dejan la pobreza intacta, un deterioro
generalizado de los ingresos del pas puede aumentar la
pobreza sin modificar significativamente la desigualdad.
Aun cuando en Estados Unidos no se impuso el
modelo de Estado Bienestar europeo se vive desde los 80
un proceso similar de fuerte reduccin de los gastos
sociales.
S
Acerca de las actitudes de la "underclass", el
estudio de Heath (ao) basado en el British National
Election Survey (1987) y en el British Social Attitudes
Survey (1989) descubri que la "underclass" no tena una
subcultura particular, que sus actitudes hacia la familia y el
trabajo eran similares a las del resto de la poblacin y no
se marginaban significativamente de las votaciones, sin
embargo, mucho menor sentido de eficacia y gran
escepticismo respecto del gobierno.
La nocin de exclusin como desintegracin social
tiene sus antecedentes en el pensamiento republicano
francs y diverge del pensamiento liberal-individualista
anglosajn. Sin embargo, es la interpretacin de exclusin
como ruptura de la integracin social lo que ha dado fuerza
al concepto y es desde esta perspectiva que se ha expandido
por Europa para dar cuenta de fenmenos comunes.
Este enfoque no refiere por cierto a la negacin de
las naturales diferencias entre seres humanos.
Por ejemplo, la 'promocin popular' que fue la
nocin inspiradora de gran cantidad de intervencin social
de la poca.
Aun cuando existen, por cierto, relaciones
econmicas no mercantiles y relaciones de poder no
democrticas, stas no son la norma y son consideradas
socialmente como ilegtimas y depositarias de drsticas
sanciones (obsrvese la reaccin de la "comunidad
internacional" frente a los gobiernos no democrticos, o
frente a patrones no democrticos de acceso al poder, como

'

la invasin iraqu en Kuwait, o la censura a regmenes

como los ex- comunistas.
lo
Incluye programas especiales de empleo (PEM y
POJH), vigentes entre 1975 y 1988.
l 1 Segn un estudio del economista Oscar Larraaga
la disminucin de la pobreza es atribuible al crecimiento en
un 80% o ms y a la distribucin de ingresos en un 20% o
menos (Larraaga, 1994).
l2
Anlogo en cierto modo a la "etapa fcil de la
sustitucin de importaciones" descrita por la CEPAL.
l3
Segn se puede observar, esta caracterizacin de la
pobreza dura toma elementos propios de la Teora de la

Marginalidad desarrollada en latinoamrica durante los

aos 60, aunque en un contexto histrico diferente.
l4
Segn este planteamiento, si en una sociedad se
define como un derecho universal -e inalienable de los
hombres, en cuanto seres sociales- el acceso a la vivienda
o al trabajo, dichos sistemas sern definidos tambin como
universales. Como plantea Ypez del Castillo es necesario
recurrir a Ia va de la jurisprudencia para ampliar y
justificar, inclusive definir los derechos sociales' (Ypez
del Castillo, 1994,pg. 703).

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