Mujica y Zevallos. 2016. Reducir La Pequeña Corrupcion

ESCUELA DE GOBIERNO Y POLTICAS PBLICAS
PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATLICA DEL PER
MUJICA, Jaris y ZEVALLOS, Nicols. 2016. Reducir la pequea corrupcin en los servicios de
atencin a la ciudadana. Elementos conceptuales y marco lgico para el diseo de una
intervencin. En: Serie Cuadernos de investigacin, n. 1. Lima: Escuela de Gobierno y
Polticas Pblicas de la Pontificia Universidad Catlica del Per..
URL: http://escuela.pucp.edu.pe/gobierno/publicaciones/reducir-pequena-corrupcion
Depsito Legal: 2016-09850
Reducir la pequea corrupcin en los servicios de atencin a la ciudadana.

Elementos conceptuales y marco lgico para el diseo de una intervencin
Jaris Mujica1
Laboratorio de Criminologa y Estudios sobre la Violencia
Pontificia Universidad Catlica del Per
jmujica@pucp.edu.pe
Nicols Zevallos2
Laboratorio de Criminologa y Estudios sobre la Violencia
nzevallos@pucp.edu.pe
Resumen. La pequea corrupcin genera desconfianza en las instituciones del Estado

y afecta negativamente la economa domstica de los ciudadanos. Este documento
construye los elementos conceptuales para una intervencin que busca reducir la
pequea corrupcin en los servicios de atencin a la ciudadana a travs de un
enfoque de control preventivo de las interacciones entre ciudadanos y servidores
pblicos. Se plantea un ejercicio conceptual amplio para entender el fenmeno de la
corrupcin, lo que implica incluir en la intervencin el control de aquellas prcticas
que estn asociadas a la ineficiencia del servicio. Se busca establecer mecanismos
operativos para generar integridad en el trabajo del servidor pblico y canales de
control social de la burocracia. El documento plantea un esquema marco de
intervencin y un marco lgico y de actividades.
Palabras clave. Corrupcin. Pequea corrupcin. Anticorrupcin. Servicios pblicos.
Accountability societal.
Jaris Mujica. Es Candidato a Doctor, Mster en Ciencia Poltica y Licenciado en Antropologa por la
Pontificia Universidad Catlica del Per; doctorando y Master en Criminologa por la Universitat
Pompeu Fabra. Ha sido Jefe de la Unidad de informacin e inteligencia de la Procuradura
Anticorrupcin, Jefe de la Oficina de Asuntos Internos del Sistema Penitenciario, Comisionado de la
Unidad Anticorrupcin de la Defensora del Pueblo e investigador para varias oficinas del Sistema de
Naciones Unidas. Es Investigador Principal del Laboratorio de Criminologa y Profesor del
Departamento de Ciencias Sociales de la Pontificia Universidad Catlica del Per.
Nicols Zevallos. Es Candidato a Doctor en Ciencia Poltica, Mster en Ciencia Poltica y Bachiller
en Derecho en la Pontificia Universidad Catlica del Per. Ha sido investigador en la Oficina de las
Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, en la Presidencia del Consejo de Ministros, el
Observatorio Peruano de Drogas y el Jurado Nacional de Elecciones, en proyectos sobre poltica
criminal y seguridad. Es Investigador principal del Laboratorio de Criminologa y Profesor de la
Escuela de Gobierno de la Pontificia Universidad Catlica del Per.
Reducir la pequea corrupcin en los servicios de atencin a la ciudadana
Consideraciones preliminares
Este documento de trabajo desarrolla los elementos conceptuales para una
intervencin orientada a reducir la pequea corrupcin en la atencin al ciudadano
en los establecimientos del Estado. Esto ha llevado a construir un marco basado en
interacciones (entre ciudadanos y servidores pblicos), que se asumen como el
objetivo de control; a su vez, las formas control se han planteado (sobre todo) como
mecanismos para la prevencin de irregularidades administrativas e ilcitos penales
(entre las que se encuentran varias formas de corrupcin cotidiana), pero
asumiendo que estas prcticas ocurren en un marco amplio de interacciones
marcadas por la funcin del servicio pblico y por las demandas y objetivos de los
ciudadanos que acuden a este.
As, se pretende intervenir sobre un marco amplio de interacciones, y sobre la
calidad y eficiencia del servicio que el ciudadano recibe y percibe, lo que implica
disponer mecanismos para la integridad del servicio (dirigidas al servidor pblico) y
la satisfaccin del usuario (el ciudadano), canalizando aquellas interacciones que
puedan asociarse a prcticas ineficientes, irregulares o de corrupcin, a respuestas
organizadas y rpidas por parte de las instituciones. Se trata, por lo tanto, de
aproximarse al fenmeno no desde la burocracia administrativa, sino a partir de
aquello que el usuario requiere cotidianamente.
Este documento se organiza en seis secciones que estn delineadas por una
secuencia: i) la definicin e importancia de la pequea corrupcin en los servicios
del Estado, ii) la construccin de un concepto de corrupcin basado en la
percepcin de los ciudadanos usuarios del servicio pblico; iii) la imporancia de los
servidores pblicos y el modelo de integridad institucional, iv) los mecanismos de
control preventivo en las interacciones ciudadanos-servidores pblicos, v) el
planteamiento de un esquema y componentes bsicos de una intervencin, vi) el
diseo de un marco lgico bsico, cuya funcin es mostrar un ejemplo que puede
ser adaptado y re-adecuado a intervenciones piloto.
Se trata de un documento que plantea un ejercicio para construir componentes de
intervencin que puedan aplicarse en la prctica, y que puedan ser asumidos por
instituciones del Estado o la sociedad civil para disear proyectos. Por esa razn se
han asumido definiciones operativas (de corrupcin, de integridad y de servicio
pblico) que coinciden con las definiciones planetadas en consenso por las
instituciones del Estado peruano (CAN, 2012). Este documento es resultado de la
primera etapa de trabajo de diseo de investigacin semi experimental para control
de la pequea corrupcin, y parte de la Lnea de Investigacin Corrupcin y delitos
contra la administracin pblica del Laboratorio de Criminologa de la Pontificia
Universidad Catlica del Per.
1. La Pequea corrupcin en los servicios del Estado

La Gran corrupcin est asociada a prcticas que suelen producirse en altas esferas
de los gobiernos y que implican abusos de poder poltico, violacin sistemtica de la
legalidad, inestabilidad econmica y desconfianza en la institucionalidad formal del
gobierno (UNODC, 2004). La Gran corrupcin se distingue de la Pequea
corrupcin pues esta involucra bajas sumas de dinero a cambio de favores, est
localmente situada en puntos especficos del gobierno, y se asocia a la parte inferior
de la burocracia (2004: 10).
La diferencia principal entre estas dos formas de la corrupcin no reside en la
magnitud del dinero que se mueve, sino en los actores implicados: la Gran
Corrupcin involucra actores del campo estratgico de los gobiernos (la toma de
decisin central); mientras la pequea corrupcin suele estar relacionada al
personal administrativo y funcionarios de mediano y bajo rango (Anwar, 2006). Esta
diferencia tiene una funcin relevante: fenmenos con caractersticas diferentes no
pueden ser abordados con el mismo enfoque.
[] la Gran corrupcin requiere enfoques de combate de equipos especializados, la segunda
[pequea corrupcin] requiere enfoques preventivos (Mujica, Quinteros, Castillo y Chvez,
2012). Esto se debe a que la gran corrupcin tiende a concentrarse en altas esferas de la
administracin, moviliza grandes recursos econmicos o decisiones de alto nivel en la jerarqua
estatal y, por lo tanto, tiende a implicar sumas desviadas muy altas (las que tienden a pasar por
el sistema financiero) []. La Pequea corrupcin en cambio se concentra en las esferas
locales de la administracin pblica, en el acceso a servicios, en la relacin con los ciudadanos.
Tiende a movilizar pequeos montos de recursos econmicos u otros bienes, se ubica en el

escenario procedimental de atencin al ciudadano (Mujica, 2011; 2009). Esta forma de la
corrupcin extendida y constante, difcilmente puede ser abordada con enfoques de combate,
pues implicara una inversin considerable en miles de acciones cotidianas, pero los enfoques
preventivos pueden evitar los elementos que la provocan o la permiten []. (CAN, 2012)
Una de las formas ms visibles de la Pequea corrupcin est asociada a la atencin

de los ciudadanos y a los servicios que el Estado brinda a estos. A diferencia de la
Gran corrupcin, esta forma de la Pequea corrupcin es parte de la vida cotidiana
de las instituciones y afecta directamente al ciudadano: agrieta la confianza en las
instituciones (Transparencia, 2011; 2009), impacta negativamente en las economas
domsticas de la ciudadana (Yamada, 2011, seala que entre el 3% y 5% de los
ingresos de una familia de escasos recursos econmicos se gasta en actos de
corrupcin) y en la calidad de los servicios que ofrece el Estado (Defensora del
Pueblo, 2010). Las caractersticas de la Pequea corrupcin permiten pensar en
priorizar ciertos enfoque anticorrupcin:
las miradas preventivas y las formas de accountability son las que parecen tener mejor y
mayor efecto sobre la pequea corrupcin. Eso se debe a que: i) La Pequea corrupcin est
asociada ms a carencias y desigualdades econmicas y sociales, desigualdades de acceso a los
servicios y a la precariedad de estos, que a redes complejas o sistemas organizados de
corrupcin. Ello hace que sean mecanismos que existen ms por la ineficiencia del sistema, de
los escasos o precarios mecanismos de control o por la ineficiencia de la burocracia y el
servicio pblico, que por la organizacin intencional de patrones organizados para el
enriquecimiento ilcito. Por lo tanto, las formas de accountability tienden a permitir una
intervencin con cierta eficacia. ii) Del mismo modo, el control de estas prcticas implica tanto
un cuidado efectivo con los procedimientos, el resguardo de los riesgos de corrupcin a travs
del accountability vertical, horizontal y societal, como la formacin en tica pblica,
transparencia y valores ciudadanos. Se trata de formas de relaciones sociales a travs de
prctica de control, y no tanto el combate de acciones individuales que no modifican por s
mismas un sistema. (CAN, 2012)
La tabla siguiente sintetiza estos elementos y muestra la tendencia de concentracin de

enfoques y medidas (aunque debe quedar claro que estas no son exhaustivas ni excluyentes):
Tabla 1. Los tipos de corrupcin y el impacto de las medidas

Enfoques e
impactos
Gran corrupcin
Pequea corrupcin
Persecusin
A travs de unidades de
A travs de rganos de control
penal
investigacin especializadas
interno, a travs de la deteccin de
(fiscales, procuradores,
casos tipo (y tipologas
contralores, inteligencia,
especficas) en la vida cotidiana de
inteligencia financiera, etctera) y
las instituciones.
herramientas aplicadas de
investigacin penal, pericia legal,
administrativa y financiera.
Prevencin
A travs de la adecuacin y
A travs del corte de los flujos de
precisin de los tipos penales al
procedimientos que permiten
fenmeno concreto, y la adopcin
actos de corrupcin y en la
de normativa recomendada por las
produccin de mecanismos de
convenciones y tratados
accountability vertical, horizontal
internacionales.
y societal.
Medicin y
A travs del registro de
A travs de encuestas de
registro
investigaciones, el sistema de
percepcin, ndice de quejas y
informacin de las unidades de
denuncias y los ndices de riesgo
combate, y los ndices de riesgo de
de corrupcin de las instituciones
corrupcin de las instituciones.
locales.
Eficiencia institucional, confianza
Mejora de las percepciones de los
en las instituciones,
ciudadanos, mejora la confianza
recuperaciones, cobro de
en las instituciones locales.
Impacto central
reparaciones civiles
Fuente: Mujica, Quinteros, Castillo y Chvez, 2012. Elaboracin: PCM-CAN
2. Un concepto de corrupcin (pensar la corrupcin desde la

perspectiva del ciudadano)
Las prcticas de Pequea corrupcin implican un severo problema y afectan
directamente a la ciudadana (sobre todo aquellas asociadas a los servicios del
Estado). Para acercarse a este fenmeno en la prctica, es necesario establecer una
definicin que permita construir estrategias ms amplias que la persecusin penal.
En el extenso debate sobre la definicin de la corrupcin (Philip, 2006; Brown,
2006; Langseth, 2006; Bisogno, 2008) hay ciertos puntos comunes que permiten
una aproximacin bsica:
El uso indebido del poder [] que se materializa en la intencin de evitar o infringir una
norma que obliga a determinados actores a mantener o cumplir con ciertas acciones. Estas
normas por lo general tienen naturaleza positiva y son de carcter penal o administrativa; no
obstante, tambin existen otras normas o cdigos de naturaleza poltica, tica o cultural cuyas
violaciones -en algunos casos- si bien no llegan a configurar conductas tpicas y antijurdicas
[], por lo general influyen en la percepcin ciudadana sobre [] la corrupcin (CAN, 2013:
16).
El beneficio irregular. [] los actos de corrupcin buscan lograr un beneficio que de una
manera legal no se hubiera obtenido. Estos [] no estn restringidos solamente al mbito
econmico pudiendo presentarse beneficios relacionados con la influencia, el poder poltico,
entre otros []. (CAN, 2013: 16)
Consecuencias multidimensionales. Los actos de corrupcin tienen consecuencias de distinta
naturaleza [] a) consecuencias econmicas que se presentan cuando el acto de corrupcin
afecta o disminuye el presupuesto pblico []. b) consecuencias polticas, que implican la
prdida de legitimidad de la autoridad en razn a que el ejercicio del poder deja de atender
asuntos pblicos en favor de intereses privados []. c) afectacin negativa los derechos
humanos al impedir el acceso a los servicios pblicos en forma regular a los ciudadanos.
(CAN, 2013: 17)
Estos elementos han permitido una definicin consensuada por las instituciones del
Estado que son parte de la Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin del Per: la
corrupcin es el uso indebido del poder para la obtencin de un beneficio
irregular, de carcter econmico o no econmico, a travs de la violacin de un
deber de cumplimiento, en desmedro de la legitimidad de la autoridad y de los
derechos fundamentales de la persona (CAN, 2013: 25). En este enfoque las
polticas anticorrupcin se orientan a reducir los riesgos de corrupcin en la

administracin pblica que pudieran estar generando incentivos para la
corrupcin (2013: 26).
Este enfoque implica dos consideraciones tericas relevantes. i) Por un lado, que en
amplio sentido el fenmeno de la corrupcin no se restringe al campo estrictamente
penal de su definicin operativa (Haller y Shore, 2005; Huber, 2008; Mujica, 2011),
y ii) la anticorrupcin no se puede restringir a acciones exclusivamente
normativas. Al no restringirse a aquellos campos, es fundamental entender la
manera en que la corrupcin es percibida y experimentada por los ciudadanos, en
sus prcticas concretas y en la vida cotidiana (Olken, 2005). De este modo, una
iniciativa contra la corrupcin dirigida a la Pequea corrupcin en los servicios pblicos,
requiere no solamente acciones punitivas o de persecucin penal, sino adems (y
sustancialmente) mecanismos que logren controlar y prevenir la corrupcin desde
aquello que los ciudadanos concretos asocian al fenmeno.
Lo anterior implica resituar y entender la importancia de las percepciones sobre la
corrupcin (y las prcticas que se asocian a la corrupcin) como un campo relevante
de intervencin: no todo lo que la ciudadana percibe como corrupcin es
corrupcin en el sentido de la tipificacin penal aunque esto no implica que no
se deba intervenir sobre ese tipo de prcticas, pues no solo socaban la confianza en
las instituciones, sino que muchas veces entorpecen su funcionamiento eficiente-.
Se requiere identificar aquello que los ciudadanos perciben como corrupto en la
prctica concreta de las instituciones locales (sobre agentes, formas de atencin,
procedimientos y trmites concretos que vinculan a la institucin y al ciudadano) a
travs de un registro de terreno que permita elaborar listas de estos fenmenos en la
trama organizacional y en relacin a los servicios de la institucin.
Lo anterior da cuenta de la importancia de intervenir establecimientos especficos
en los que se brindan servicios a la ciudadana (sobre todo educacin, salud, justicia
o seguridad) que garantizan derechos bsicos. Un registro hecho por la Defensora
del Pueblo muestra la alta concentracin de quejas asociadas a corrupcin y
prcticas afines que involucran sectores y servicios como la educacin, la salud o la
administracin municipal. En ese estudio se encuentra que el 38% de las quejas
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registradas corresponden a los servicios de educacin escolar, el 27% a trmites en

las municipalidades, mientras que el 24% provienen de servicios de salud y de
atencin de la Polica Nacional (13% y 11%, respectivamente) (Defensora del
Pueblo, 2010). Esto implica considerar intervenciones a travs de la mejora de los
mecanismos de atencin, calidad y eficiencia del servicio desde la perspectiva del
ciudadano (y no solamente desde la disposicin administrativa de la burocracia).
A su vez, es importante entender que la reduccin de la Pequea corrupcin implica
neceriamente a los ciudadanos, pues se requiere que estos identifiquen las prcticas
que involucran a este fenmeno, as como aquellas que (sin estar dentro del
espectro de la corrupcin desde una definicin formal) se asocian a la corrupcin, a
la ineficacia o ineficiencia de los servicios pblicos (Blundo y Olivier de Sardan,
2006). Tambin se requiere que los ciudadanos conozcan cules son los
procedimientos para ser atendidos o cules son los pasos que sus demandasnecesidades-objetivos requieren, dentro de la formalidad de las instituciones (y ello
implica que se les informe de manera clara y rpida sobre los procedimientos
necesarios de la atencin: cmo se obtiene una cita mdica, de qu manera se
interpone una denuncia en una comisara, qu se requiere para matricular a un hijo
en la escuela, etc.). El ciudadano es una fuente importante de informacin sobre
cules son los procedimientos en los que se configuran prcticas concretas de
Pequea corrupcin o prcticas asociadas; pero tambin sobre la calidad de la
informacin que brinda la burocracia o sobre el funcionamiento de los
procedimientos institucionales.
En resumen, desde este enfoque se entiende que: i) la corrupcin implica diversos niveles;
ii) un nivel es la pequea corrupcin, y una de sus formas es la que aparece en la vida
cotidiana de las instituciones; iii) estas prcticas no aparecen separados de otras
transgresiones o de problemas asociados a la precariedad o la ineficiencia de la institucin.
Asimismo, iv) las formas de pequea corrupcin aparecen en diversas partes de la
estructura institucional, pero nos interesan aquellas que se relacionan con la prctica diaria
de atencin y servicios a la ciudadana, para lo que v) se propone una intervencin cuyo
nfasis no sea la persecusin penal y la denuncia, sino el desarrollo y fortalecimiento de
mecanismos ordenados y transparentes de interaccin entre la ciudadana y la institucin a
travs de los servicios. vi) Sin embargo, no debe perderse de vista que estas prcticas estn
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relacionadas con otras esferas de las funciones institucionales (administracin, licitaciones,

recursos humanos, etc.) solo que cada esfera requiere intervenciones diferentes.
Diagrama 1. La pequea corrupcin en los servicios a la ciudadana
Elaboracin propia
3. Los servicios a la ciudadana: la idea de la integridad

institucional
La seccin previa lleva a considerar que la identificacin de prcticas de corrupcin
(y otras prcticas asociadas) puede partir de la percepcin y experiencia de los
usuarios del servicio que una institucin brinda (los ciudadanos) y ello implica
registrar estos elementos a travs del trabajo de campo. Para acercarse a las
prcticas cotidianas de las instituciones desde el lado de los servicios, es necesario
establecer un enlace entre aquellas prcticas de corrupcion identificadas por los
usuarios y aquellas identificadas por los servidores (adems de las falencias y
problemas asociados). Esto requiere concentrarse en las prcticas de aquellos sujetos
que componen la institucin y de los ciudadanos que se relacionan con la
institucin.
Algunos conceptos que ayudan a configurar modelos de relaciones ordenadas y
transparentes entre los ciudadanos y la institucin son: el orden, el respeto a los
12
procedimientos, la claridad y calidad de la atencin y de los servicios, etc., los que

pueden ser comprendidos en el concepto de integridad institucional (Becker,
1998; Chen, Sawyers y Williams, 1997; Benjamin, 1990). En esa lnea, la idea de
integridad institucional para la atencin a los ciudadanos, implica un sistema que
busca: [] desarrollar un clima de confianza tanto interna como externa, en el que
se garantice el cumplimiento concreto de la misin institucional, su fortalecimiento,
renovacin y efectividad, y busca orientar a todo el capital humano de la Institucin
por el camino de la transparencia y la conciencia funcional e institucional (DPK,
2012).
Este enfoque muestra elementos relevantes en contraste con enfoques concentrados
en valores personales o de tica pblica. No se concentra en el individuo, sino en
las prcticas de los individuos en relacin a la institucin (Chen, Sawyers y Williams,
1997; Quah, 2006; DPK, 2012): construir espacios ordenados y transparentes para
que el comportamiento individual segn las reglas institucionales sea facilitado (o al
menos no tenga barreras severas). Se trata de concentrarse en las prcticas y las
interacciones, lo que implica entender la estructura de una institucin no como un
diseo abstracto, sino como un conjunto de prcticas concretas que la delimitan
(trmites, servicios, formas de atencin, etc.) desde la experiencia del ciudadano y
del servidor pblico. El enfoque est concentrado en el control de prcticas y acciones,
procedimientos y mecanismos de funcionamiento institucional que implica, al menos, los
siguientes componentes:
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Tabla 2. Los componentes generales del modelo de integridad institucional

1. La definicin clara de la cultura institucional que debe exhibir el capital humano, orientado
directamente al usuario y fundamentado en los principios ticos institucionales.
2. La definicin y establecimiento de un sistema de consecuencias, en el que se resaltan los
mritos o la censura del comportamiento de los integrantes de la institucin expresado a travs
del sistema de () reconocimientos, o en su caso, la aplicacin del sistema disciplinario.
3. En consecuencia de lo anterior, es importante crear mecanismos que garanticen que las
denuncias, quejas y reclamos estn debidamente registrados, investigados, procesados, resueltos
y divulgados.
4. La transparencia en la gestin de los procedimientos sustantivos de cada institucin, as como
la eficiencia, eficacia y efectividad de los procedimientos administrativos, financieros y de
auditora.
Fuente: Elaboracin propia en base a DPK-Tetra Tech, 2012
En trminos de la intervencin para controlar la Pequea corrupcin asociada a las

prcticas cotidianas de interaccin entre la institucin y la ciudadania, es posible
enfocar el modelo en un establecimiento que se encarga de esos servicios, e instalar
en ese recinto un modelo de cultura institucional, un sistema de consecuencias y
mritos, mecanismos fciles y amigables para establecer quejas, y formas de
transparencia en el servicio: entendiendo esto respecto a la prctica del servicio a
la ciudadana y desde los usuarios .
Este enfoque implica el control de las prcticas de Pequea corrupcin desde una
perspectiva especfica: aun cuando no se ignora la importancia de la persecusin y
sancin de actos de corrupcin, esta mirada se centra en la posibilidad de dar
respuesta rpida a los problemas emergentes. Tampoco significa un sistema
concentrado en las quejas y denuncias, sino un mecanismo que permita que, a partir
de la informacin provista por el ciudadano, se puedan implementar medidas
correctivas en el propio establecimiento. El objetivo es reducir los riesgos de
corrupcin que (se supone tericamente) es inversamente proporcional a la calidad,
claridad, eficiencia y eficacia de los servicios.
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Diagrama 2. Componentes del modelo de integridad institucional aplicados

a los servicios a la ciudadana
Elaboracin propia
4. Mecanismos de control de las prcticas de Pequea

corrupcin
Las secciones precedentes muestran que i) la Pequea corrupcin implica una
fenomenologa especfica, que requiere una forma de respuesta particular centrada
en la prevencin; ii) que es importante entender este fenmeno desde la perspectiva
del ciudadano; y iii) que una posibilidad para responder a la Pequea corrupcin
requiere intervenir el funcionamiento de los servicios pblicos a los que recurren
los ciudadanos, a partir de las prcticas que despliegan los servidores para
atenderlos. Adems, iv) es necesario tener mecanismos efectivos de control de las
prcticas desplegadas en la atencin al ciudadano. Esta idea de control no debe ser
entendida como un mecanismo que busque solamente sancionar, y tampoco debe
ser asociado nicamente a la persecusin penal (Klitgaard, 1988). Se propone la idea
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de control como un mecanismo de control-preventivo de las prcticas irregulares y

de corrupcin, cuyo objetivo central sea el establecer un mecanismo constante de
correccin de conductas.
En este planteamiento los mecanismos de accountability (que entendemos como
control) funcionan, sustancialmente, como canales preventivos a travs de
mecanismos aplicados de control horizontal y societal (ODonnell, 1998). Si bien son
necesarios los mecanismos de viiglancia institucionales, diseados previamente en
la estructura (la presencia de rganos como la Contralora a travs de sus oficinas de
control y mecanismos de auditora o las procuraduras institucionales), y los
mecanismos de control horizontal (que funcionan en la burocracia local a travs de
la interpenetracin y coordinacin de funciones de cada una de las oficinas), la
esfera de interaccin entre los ciudadanos y los servidores (a travs de los
mecanismos de atencin en los servicios) no siempre tienen aparatos de control
(societal) diseados por la institucin.
Se asume como premisa que un mayor control societal funciona como un
mecanismo de prevencin y reduccin de posiblidades para cometer actos de
corrupcin, y como un mecanismo que permite evaluar y corregir problemas de
opeartividad (eficacia y eficiencia) en el servicio pblico (Kaufman, 2002; Wellan,
2004; Persson et al., 2013). De modo que a mayor control societal y mayor
efectividad de respuesta a los problemas operativos, habr menos espacios para la
corrupcin. A su vez, ello implica pensar que el control societal funciona como una
barrera a la produccin de ilcitos (al mismo tiempo que el control horizontal); por
lo tanto, el refuerzo de estos mecanismos debera reducir la necesidad del uso de
instrumentos punitivos y de la persecusin penal.
La persecusin penal y los aparatos de investigacin son un mecanismo necesario
en la anti-corrupccin, sin embargo, hay que considerar que: i) la capacidad de
deteccin, investigacin y sancin se reduce mientras ms posibilidades de cometer
actos de corrupcin existen; ii) una alta capacidad de investigacin y sancin no
implica directamente reducir la corrupcin; iii) una alta capacidad de deteccin en
un escenario de alta presencia de actos de corrupcin obliga a fortalecer los equipos
especializados en la persecusin y sancin penal y no necesariamente a reducir el
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fenmeno en la prctica cotidiana; iv) el fortalecimiento de la deteccin y la sancin

penal implica el despliegue de unidades de investigacin de alta especializacin, lo
que requiere presupuestos muy altos, difciles de sostener y expandir a todas las
instituciones del Estado que prestan servicios en la vida cotidiana el ciudadano
(Mujica et al., 2012). Estos asuntos permiten considerar modelos en donde la
persecusin penal y la sancin sean la ltima ratio de la estrategia; por lo tanto, se
trata de disear mecanismos, sobre todo de prevencin y correccin de prcticas.
Por otro lado, intervenir en espacios locales enfatizando modificaciones normativas
e institucionales, puede implicar no solo tiempo y esfuerzo, sino barreras
administrativas que no siempre son necesarias de atravesar (UNODC, 2004).
Concentrar esfuerzos en crear nuevas unidades u oficinas puede generar un arduo
esfuerzo administrativo, pero que no implica un impacto directo a la reduccin de
prcticas de corrupcin o de los riesgos de corrupcin. De este modo, se plantea
pensar en mecanismos que se concentren tanto en un enfoque preventivo, dirigido a
la interaccin ciudadano-funcionario en el servicio pblico, con un objetivo
correctivo (entendido como una respuesta rpida y eficiente para solucionar los
problemas de atencin manifestados por el ciudadano, o para explicar y acompaar
a este en las alternativas que puede seguir) en donde la sancin penal sea solo un
recurso final, y en donde el centro de atencin no sean modificaciones del diseo
institucional, sino de prcticas.
Los mecanismos de control preventivo y correctivo en la esfera del ciudadano
tambin pueden implicar varios canales y objetivos. Se plantea al menos tres canales
complementarios: i) un canal de evaluacin, que los ciudadanos pueden utilizar
como un mecanismo para expresar satisfaccin o insatisfaccin con el servicio
brindado. Esto resulta importante porque la satisfaccin con el servicio est
asociada a la calidad de la atencin y del desempeo del funcionario; una baja
calidad y desempeo pueden asociarse a desorden institucional, a prcticas no
regulares y a corrupcin. Asimismo, porque la evalaucin de satisfaccin permite un
baremo para estudiar y establecer medidas correctivas intrainstitucionales, como
para ofrecer respuestas a los ciudadanos sin que ello implique un mecanismo
vinculante a una investigacin administrativa o penal; y se trata tambin de un
baremo para monitorear el desempeo institucional (medible en indicadores
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objetivos: puntajes en la evaluacin ciudadana, evaluaciones negativas con

respuestas rpidas, etc.).
Un canal de control complementario puede funcionar a travs de ii) un mecanismo de
quejas. Estas pueden operar en dos vas: por un lado, un canal correctivo, que implique
la respuesta rpida de la queja del servicio-servidor en bsqueda de la satisfaccin del
ciudadano; por otro lado, un canal administrativo que puede derivar la queja (si fuera
necesario) a un canal de denuncia (para la investigacin administrativa interna o para la
investigacin penal). Esto permite un canal iii) de denuncias, como ltimo nivel de
accin. Esto se debe a dos razones: a que las experiencias precedentes de buzones de
denuncias reciben sustancialmente quejas y expresiones de insatisfaccin y no
denuncias de corrupcin, y a que a diferencia de la insatisfaccin y las quejas- las
denuncias requieren activar los mecanismos internos de investigacin. Saturar estos
mecanismos es contraproducente, pues la consecuencia es que debern dedicar ms
tiempo a depurar lo que requiere ser investigado y lo que no, y no hay una respuesta
clara al ciudadano o respuestas rpidas a sus quejas o insatisfaccin. Se asume que un
mecanimo de evaluacin de la satisfaccin y uno de quejas con respuestas rpidas
debera reducir las denuncias y, por lo tanto, ingresar solo aquellas que requieren una
investigacin administrativa o penal.
5. Objetivos de una intervencin para reducir la pequea

corrupcin en la atencin al ciudadano en establecimientos
estatales
Enfocarse en reducir la Pequea corrupcin (y las prcticas asociadas) implica
entender que no todas las formas de corrupcin tienen la misma fenomenologa
(CAN, 2012) y no se pueden abordar, prevenir y reducir desde una misma
perspectiva e intervencin. Esto obliga a identificar el sentido particular de cada
intervencin y su funcin en un marco ms extenso de la poltica anticorrupcin.
As, la corrupcin no es una unidad homognea, sino un conjunto de fenmenos
diferentes que afectan a varias esferas de accin y dinmicas institucionales y
sociales. Una estrategia de prevencin y combate de la corrupcin implica
establecer criterios de intervencin sobre cada una de las esferas que afectan los
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ciudadanos y funcionarios: una estrategia-intervencin no puede resolver los

problemas de todas las esferas.
Sin embargo, tambin es importante entender que una intervencin concentrada en
una de esas esferas, que luego no se extiende a otras (o que no tiene intervenciones
simultneas en otras), puede generar un compartimento institucional aislado o un
resultado de poca sostenibilidad. La intervencin que buscamos se dirige a una
esfera en particular: la interaccin entre el ciudadano y los servidores pblicos a travs de
dinmicas institucionales lo que requiere:
i) Trabajar en cercos perimtricos. Una intervencin en todas las esferas institucionales y
respecto a todos los tipos y formas de corrupcin requiere un amplio despliegue de acciones y
presupuesto, y requiere tambin varias perspectivas y objetivos diferentes (es distinto intervenir
la corrupcin en licitaciones pblicas que aquella corrupcin ligada a sobornos a funcionarios
en las ventanillas de atencin al usuario). Por ello se busca trabajar en cercos perimtricos en
unidades institucionales, lo que implica delimitar el escenario de intervencin: actores,
espacios y prcticas. Se busca intervenir en el primer cerco perimtrico: la interaccin de la
ciudadana con la institucin.
ii) La intervencin se organiza en torno a dos premisas concatenadas: a) es posible reducir las
prcticas de Pequea corrupcin controlando los riesgos de interacciones transgresoras y la
atencin ineficiente en la esfera de la atencin ciudadana; b) la reduccin de la corrupcin
generar ms confianza en las instituciones. Ello implica organizar la intervencin en acciones
ligadas a tipos de actores (ciudadanos y servidores pblicos) y la interaccin entre estos. Si se
canalizan las interacciones en un marco procedimientos previsibles y recanalizan las prcticas
potencialmente transgresoras (correccin de prcticas) las posibilidades de realizar actos de
corrupcin sern menores.
iii) El servidor pblico. Se busca intervenir las acciones del servidor pblico desde el control
de los mecanismos burocrticos a travs de una adecuacin los componentes del modelo de
integridad institucional: a) la definicin de un sentido de la atencin, b) un sistema de
consecuencias y mritos, b) la construccin de un mecanismo de evaluacin de la calidad del
servicio (evaluacin de satisfaccin, quejas y denuncias) que permita al funcionario conocer la
experiencia del ciudadano en la atencin.
iv) El ciudadano. Se busca intervenir en las interacciones entre el ciudadano y el servicio
pblico a travs de la produccin de canales de informacin y vigilancia societal, lo que
implica: a) ciudadanos informados sobre los procedimientos y el funcionamiento de la
19
burocracia respecto de los servicios que se brindan, b) mecanismos de evaluacin de la calidad

de los procedimientos y c) un mecanismo de vigilancia del funcionamiento de la burocracia.
Diagrama 3. Secuencia de los elementos centrales de la intervencin
Elaboracin propia
Se busca disponer de aquellos elementos en un escenario material concreto:

establecimientos fsicos en donde se busca promover la integridad en la interaccin
ciudadano-servidor a travs de mecanismos de control societal, lo que permite
desarrollar objetivos y ejes de intervencin.
20
Tabla 3. Finalidad, objetivos, ejes de intervencin y acciones

Finalidad: Reducir los prcticas de Pequea corrupcin en los servicios pblicos, para generar
mayor confianza en las instituciones.
Objetivo: Implementar mecanismos de control para promover la integridad en la interaccin
ciudadano-servidor en establecimientos donde se brindan servicios pblicos.
Ejes
Objetivos especficos y estrategias

OE01: Implementar mecanismos
OE02: Producir canales de
para el control de las acciones de los
informacin y vigilancia en las
servidores pblicos
prcticas de interaccin con los

ciudadanos
1. Acceso a la
1.1.: Publicacin y uso de un manual
2.1.: Diseo e implementacin de
informacin
de conducta para la prestacin de
mecanismos claros, amigables y
servicios en el Establecimiento,
visibles de difusin de los
visible en los ambientes del
procedimientos y costos de los
Establecimiento.
servicios brindados en el
establecimiento.
2. Mecanismos
1.2.: Diseo e implementacin de un
de control
sistema de reconocimiento de
mecanismo de evaluacin de calidad,
mritos y determinacin de
recepcin de quejas y denuncias
sanciones para los prestadores de
sobre las irregularidades en el
servicios del Establecimiento y de
servicio prestado en el
respuesta a las quejas y denuncias
Establecimiento, realizado por los
por la atencin en servicios.
ciudadanos usuarios de los servicios.
3. Mecanismos
2.3.: Implementacin y seguimiento
de vigilancia y
mecanismo de evaluacin e
de un comit de vigilancia integrado
monitorieo
implementacin de mejoras en la
por actores de la sociedad civil,
prestacin de los servicios, a partir
Defensora del Pueblo, responsables
de las sugerencias, quejas y
de la prestacin de los servicios y los
denuncias de los ciudadanos sobre
implementadores del proyecto, para
los procedimientos de los servicios
la recepcin de sugerencias, quejas y
pblicos provistos en el
denuncias sobre los procedimientos
establecimiento, integrado por los
de los servicios pblicos provistos en
servidores pblicos involucrados y
el establecimiento.
los implementadores del proyecto.
21
6. La adecuacin del modelo a los establecimientos:

las particularidades contextuales de los requerimientos de
los ciudadanos
La propuesta implica entender que cada servicio pblico y cada establecimiento
tiene una manera de funcionamiento particular, condicionada por factores como el
tipo del servicio prestado, el contexto social o econmico en el que se sita el
establecimiento, el volumen de ciudadanos atendidos, los espacios de riesgo que
existen, as como los problemas operativos especficos en el periodo de la
intervencin. As, el modelo propone una finalidad, objetivos especficos (centrados
en el ciudadano y los servidores), ejes (que dan forma concreta a las intervenciones)
y actividades (que condensan los objetivos especificos y los ejes), que son, sin
embargo, flexibles y adaptables al contexto concreto de implementacin.
Esta adaptacin requiere un proceso previo de diagnstico -a travs de diversas
herramientas- que debe realizarse en coordinacin con el establecimiento, procurando el
involucramiento de la comunidad y de las instituciones a las que corresponde el servicio
en cuestin. La adecuacin de la intervencin implica, al menos: i) la identificacin de la
entidad y el establecimiento a intervenir y la disposicin de las autoridades y servidores a
participar del proyecto; ii) un diagnstico participativo de necesidades de acuerdo a la
propuesta base de la intervencin; iii) la adaptacin de acciones y actividades de acuerdo
al diagnstico; iv) la implementacin progresiva de acciones, v) una evaluacin de
impactos inmediatos y certificacin del servicio y la vi) promocin pblica de los logros.
Este documento integra una nota conceptual de proyecto en la que se desarrollan los
elementos centrales de la propuesta y as como los aspectos estrategicos para su
implementacin.
22
Reducir la pequea corrupcin en los servicios de atencin a la

ciudadana
Nota conceptual de proyecto
a) Datos generales
Nombre del
Reducir la pequea corrupcin en los servicios de atencin a la ciudadana:
proyecto
una intervencin piloto en un establecimiento donde se brinda atencin a

los ciudadanos
Lugar de
Un establecimiento del Estado en el que se tenga un rea de atencin al
implementacin
ciudadano
Duracin de
12 meses
proyecto
b) Objetivos y actividades del proyecto

Objetivos
Finalidad
Reducir los prcticas de Pequea corrupcin en los servicios

pblicos, para generar mayor confianza en las instituciones.
Objetivo
Implementar mecanismos de control para promover la integridad

en la interaccin ciudadano-servidor en los establecimientos
donde se brindan servicios pblicos.
Objetivo especfico 1
Implementar mecanismos para el control de las acciones de los

servidores pblicos.
Objetivo especfico 2
Producir canales de informacin y vigilancia en las prcticas de

interaccin con los ciudadanos.
23
c) Marco lgico
Actividades
Actividades del OE1
A1.1.: Publicacin y uso de un manual de conducta para la

prestacin de servicios en el Establecimiento, visible en los
ambientes del Establecimiento.
A1.2.: Diseo e implementacin de un sistema de reconocimiento
de mritos y determinacin de sanciones para los prestadores de
servicios del Establecimiento y de respuesta a las quejas y
denuncias por la atencin en servicios.
A1.3.: Diseo e implementacin de un mecanismo de evaluacin e
implementacin de mejoras en la prestacin de los servicios, a
partir de las sugerencias, quejas y denuncias de los ciudadanos
sobre los procedimientos de los servicios pblicos provistos en el
establecimiento, integrado por los servidores pblicos
involucrados y los implementadores del proyecto.
Actividades del OE2
A2.1.: Diseo e implementacin de mecanismos claros, amigables

y visibles de difusin de los procedimientos y costos de los
servicios brindados en el establecimiento.
A2.2.: Diseo e implementacin de un mecanismo de evaluacin
de calidad, recepcin de quejas y denuncias sobre las
irregularidades en el servicio prestado en el Establecimiento,
realizado por los ciudadanos usuarios de los servicios.
A2.3.: Implementacin y seguimiento de un comit de vigilancia
integrado por actores de la sociedad civil, defensora del pueblo,
responsables de la prestacin de los servicios y los
implementadores del proyecto, para la recepcin de sugerencias,
quejas y denuncias sobre los procedimientos de los servicios
pblicos provistos en el establecimiento.
Indicadores
Verificables
Objetivamente
Jerarqua de objetivos
24
Medios de
Verificacin
Finalidad: Reducir los prcticas de Pequea corrupcin en los servicios pblicos, para generar mayor
confianza en las instituciones.
Objetivo: Implementar mecanismos de control societal para promover la integridad en la interaccin
ciudadano-servidor en establecimientos donde se brindan servicios pblicos.
Objetivos
OE01: Implementar mecanismos
Disminucin de la
Informe de
especficos
para el control de las acciones de
incidencia de
evaluacin de
los servidores pblicos
actos irregulares
mecanismos de
en las acciones de
control de las
los servidores
acciones de los
pblicos.
servidores
pblicos.
OE02: Producir canales de
Mejora en la
Encuesta de
informacin y vigilancia en las
percepcin de
percepcin de
prcticas de interaccin con los
confianza de los
confianza de los
ciudadanos
ciudadanos
ciudadanos
usuarios de los
usuarios de los
servicios del
servicios del
establecimiento.
establecimiento.
Estrategias
Estrategias OE01:
E1.1.: Publicacin y uso de un
Porcentaje de
Informe de
Implementar
manual de conducta para la
servidores
aplicacin del
mecanismos para
prestacin de servicios en el
pblicos que
manual de
el control de las
Establecimiento, visible en los
conoce y aplica el
conducta.
acciones de los
ambientes del Establecimiento.
manual de
servidores
conducta.
pblicos
E1.2.: Diseo e implementacin
Porcentaje de
Reporte del
de un sistema de reconocimiento
casos de
sistema de
25
de mritos y determinacin de
reconocimiento y
reconocimiento
sanciones para los prestadores de
sanciones
de mritos,
servicios del Establecimiento y de
aplicadas.
determinacin de
respuesta a las quejas y denuncias
sanciones y
por la atencin en servicios.
respuesta a las
quejas.
Porcentaje de
Informe de
de un mecanismo de evaluacin e
sugerencia de
evaluacin e
implementacin de mejoras en la
mejora atendidas
implementacin
prestacin de los servicios, a
y resueltas
de mejoras en la
partir de las sugerencias, quejas y
efectivamente.
prestacin de los
denuncias de los ciudadanos
servicios.
sobre los procedimientos de los

servicios pblicos provistos en el
establecimiento, integrado por los
servidores pblicos involucrados
y los implementadores del
proyecto.
Estrategias OE02:
Porcentaje de
Encuesta sobre el
Producir canales
de mecanismos claros, amigables
usuarios que
conocimiento de
de informacin y
y visibles de difusin de los
conocen los
los usuarios sobre
vigilancia en las
procedimientos y costos de los
procedimientos y
los
prcticas de
servicios brindados en el
costos de los
procedimientos y
interaccin con
establecimiento.
servicios
costos de los
brindados.
servicios
los ciudadanos
brindados
Porcentaje de
Reporte de
de un mecanismo de evaluacin
quejas y
evaluacin de la
de calidad, recepcin de quejas y
denuncias
calidad, recepcin
denuncias sobre las
atendidas y
que quejas y
irregularidades en el servicio
respondidas
denuncias.
prestado en el Establecimiento,
efectivamente.
realizado por los ciudadanos

usuarios de los servicios.
E2.3.: Implementacin y
Porcentaje de
Actas de sesin
26
seguimiento de un comit de
sugerencias,
del comit de
vigilancia integrado por actores
quejas y
vigilancia.
de la sociedad civil, defensora del
denuncias
pueblo, responsables de la
atendidas y
prestacin de los servicios y los
efectivamente
implementadores del proyecto,
resueltas.
para la recepcin de sugerencias,

quejas y denuncias sobre los
procedimientos de los servicios
pblicos provistos en el
establecimiento.
27
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Per. Lima: Universidad del Pacfico, CIES.
Gracias al apoyo de
Jaris Mujica y Nicols Zevallos, 2016

Escuela de Gobierno y Polticas Pblicas
Av. Universitaria 1801, Lima 32, Per
Telfono (51 1) 6262000 (2689)
escueladegobierno@pucp.edu.pe
www.pucp.edu.pe/escueladegobierno
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Reducir la pequea corrupcin en los servicios de atencin a la ciudadana.

Resumen. La pequea corrupcin genera desconfianza en las instituciones del Estado

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Reducir la pequea corrupcin en los servicios de atencin a la ciudadana

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Reducir la pequea corrupcin en los servicios de atencin a la ciudadana

1. La Pequea corrupcin en los servicios del Estado

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Reducir la pequea corrupcin en los servicios de atencin a la ciudadana

Tiende a movilizar pequeos montos de recursos econmicos u otros bienes, se ubica en el

Una de las formas ms visibles de la Pequea corrupcin est asociada a la atencin

La tabla siguiente sintetiza estos elementos y muestra la tendencia de concentracin de

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Reducir la pequea corrupcin en los servicios de atencin a la ciudadana

Tabla 1. Los tipos de corrupcin y el impacto de las medidas

A travs de rganos de control

interno, a travs de la deteccin de

casos tipo (y tipologas

especficas) en la vida cotidiana de

inteligencia financiera, etctera) y

A travs del corte de los flujos de

precisin de los tipos penales al

procedimientos que permiten

fenmeno concreto, y la adopcin

de normativa recomendada por las

accountability vertical, horizontal

A travs del registro de

percepcin, ndice de quejas y

informacin de las unidades de

denuncias y los ndices de riesgo

combate, y los ndices de riesgo de

de corrupcin de las instituciones

corrupcin de las instituciones.

Eficiencia institucional, confianza

Mejora de las percepciones de los

ciudadanos, mejora la confianza

en las instituciones locales.

Fuente: Mujica, Quinteros, Castillo y Chvez, 2012. Elaboracin: PCM-CAN

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2. Un concepto de corrupcin (pensar la corrupcin desde la

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polticas anticorrupcin se orientan a reducir los riesgos de corrupcin en la

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registradas corresponden a los servicios de educacin escolar, el 27% a trmites en

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relacionadas con otras esferas de las funciones institucionales (administracin, licitaciones,

3. Los servicios a la ciudadana: la idea de la integridad

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