Cristian Camilo Montiel Sandoval

POLÍTICA PÚBLICA INTEGRAL ANTICORRUPCIÓN Y LA

DISMINUCIÓN DE LA CORRUPCIÓN EN EL PAÍS EN EL PERIODO 2013 – 2017
EN LOS MUNICIPIOS DE CUNDINAMARCA.

1. Definición del tema.

En Colombia la corrupción se ha definido de manera institucional con la ayuda del

Programa para las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD como “el uso del poder
para desviar la gestión de lo público hacia el beneficio privado” (Departamento Nacional de
Planeación, 2013). Este concepto es sobre el cual se basa el desarrollo de la política pública
integral anticorrupción y que resulta relevante para su análisis, siendo este la guía para el
presente trabajo de investigación.

2. Planteamiento del problema:

En el año 2013 se expidió el CONPES 167 bajo el nombre de Estrategia nacional de

la política pública integral anticorrupción, con el fin de “(…) fortalecer las herramientas y
mecanismos para la prevención, investigación y sanción de la corrupción en Colombia”
(Departamento Nacional de Planeación, 2013), al evidenciarse desde la entrada en vigor de
la Constitución Política de Colombia de 1991 debilidades en la prevención, investigación y
sanción de la corrupción.

De esta manera, el enfoque del CONPES en mención tuvo cinco objetivos:

• Mejorar el acceso y la calidad de la información pública para la prevención de la

corrupción.
• Hacer más eficientes las herramientas de gestión pública para la prevención de la
corrupción.
• Fortalecer el control social para la prevención de la corrupción.
• Mejorar la promoción de la integridad y la cultura de la legalidad.
• Desarrollar herramientas para luchar contra la impunidad de los actos de corrupción
(Departamento Nacional de Planeación, 2013).

Sin embargo, siete años después de la puesta en marcha de esta política pública, en el
índice de percepción de la corrupción de la organización no gubernamental Transparencia
Internacional, de ocupar el puesto 94 entre la totalidad de países en 2013 (Transparency
Internacional, 2013, pág. 3), pasó al puesto 96 en el año 2019 (Transparency Internacional,
2020, pág. 3), es decir, un estancamiento que tiende a un retroceso en la gestión para la
disminución de la corrupción.
 Cristian Camilo Montiel Sandoval

Lo anterior se ha vuelto más evidente en las administraciones locales en donde los

planes de desarrollo se encuentran respaldados por procesos de contratación que resultan
bajo la lupa de los entes gubernamentales por actos de corrupción1, generando desconfianza
en la ciudadanía sobre sus gobernantes (Newman Pont & Ángel Arango , 2017, pág. 17).

3. Pregunta:

¿Por qué tuvo pocos efectos la Política pública integral Anticorrupción en la

disminución de la corrupción en el país?

4. Hipótesis:

La Política pública integral anticorrupción en su planteamiento no contempla como

problemas raíz la relación existente entre la política (politics) y la administración pública
posibilitado por el régimen político, lo cual repercute en la ética y el empleo públicos,
trayendo como consecuencia estancamiento en la reducción de la corrupción en el país.

5. Objetivo general:

Diseñar una propuesta de intervención a la política pública integral anticorrupción a partir de

su evaluación, con el fin de potenciar los resultados obtenidos desde su implantación en los
municipios de Cundinamarca.

6. Objetivos específicos:

• Analizar la relación entre política y administración de acuerdo con su contribución a

la corrupción.
• Examinar la influencia cultural sobre la relación político-administrativa que se
ejerce en los gobiernos territoriales.
• Diseñar una herramienta que permita visibilizar los puntos a mejorar en la Política
Pública Integral Anticorrupción.

7. Estado del arte

Una vez revisados los últimos trabajos académicos relacionados con el problema de
investigación, se determinaron dos categorías de análisis, la primera orientada a la relación
entre administración pública y política (Politics) en Colombia de acuerdo con su
contribución a la corrupción, y la segunda es la influencia cultural sobre la relación
político-administrativa que se ejerce en los gobiernos territoriales.

1
En hechos recientes se pueden resaltar noticias como la investigación de doce Alcaldías municipales en el
departamento de Córdoba en: https://www.lafm.com.co/colombia/descubren-irregularidades-en-contratacion-
en-12-alcaldias-de-cordoba
 Cristian Camilo Montiel Sandoval

Relación entre administración pública y política

Para el análisis de la relación en Colombia de la administración pública y política, es

necesario tener en cuenta el enfoque que tuvo Max Weber respecto al tema, quien como
menciona René Vásquez (2006), identifica a la racionalidad instrumental2 como el eje para
la expansión de la burocracia, por lo cual se precisa de un parlamento y un líder político
que le haga contrapeso en el funcionamiento de un Estado moderno; es decir, que debe
existir la articulación burocracia-política en un Estado moderno capitalista como el
colombiano (Vásquez García, 2006).

Dentro de este mismo marco, se puede nombrar a José Malagón (2015), quien analiza
las distintas visiones teóricas sobre la gestión pública en las entidades territoriales
colombianas, identificando tanto la utilidad como las limitaciones de los conceptos y las
técnicas provenientes de esta orientación, que han tenido un carácter rector en las reformas
estatales de los últimos años (Malagón Caicedo, J.R., 2015), concluyendo que la política y
la administración tienen sus respectivos campos, pero apoyados en diversos sistemas y
organismos de control, ambos logran una administración pública que efectiva.

De estas ideas se puede tomar el ejemplo que pone Luís Fernández (2011), para quien
la concepción de separación entre administración y política es irreal, mostrando -a partir del
estudio de la democracia brasileña contemporánea- cómo desde la nueva gestión pública -
NGP- pueden existir enlaces con la sociedad civil para armonizar la relación entre estos
conceptos en las organizaciones públicas.

El autor, en otras palabras, propone que las relaciones entre Política y Burocracia en
Brasil han sido dinámicas, es decir, han obedecido tanto a administrativización de la
política y a la politización de la administración; no obstante, la NGP surge como elemento
disociador y de resolución de controversias frente a esta discusión, cuyo principal guía es el
bienestar de la sociedad civil (Fernández, 2011), esto al proponer diversos controles y
herramientas de gestión del sector privado que ayudarían a limitar cada campo de acción de
estas dos ciencias.

Con esta visión, donde la NGP genera una interacción político-administrativa

interdependiente, también podemos encontrar a Damián Macco (2019), quien menciona que
esta conexión se logra gracias a la Alta Dirección Pública (Circulo de dirección político-
administrativo), que funciona como formulador de políticas y programas, materializando en

2
Verónica Edwars (1991) define racionalidad instrumental como un “(…) discurso de atribución de sentidos
que se sostiene en la ideología de la ciencia como saber objetivo, como verdad” (Edwars, 1991), por lo que, en
relación con el argumento de Max Weber, se muestra a la burocracia como un instrumento técnico, dueño de
la razón y del positivismo.
 Cristian Camilo Montiel Sandoval

términos técnicos la labor que se lleva a cabo en la política (O círculo de dirección

política), para que sea operativizada a través de la burocracia.

También hay autores que dilucidan esta relación entre política y administración de
acuerdo al entorno en el cual se desarrolla; así, entre estas, podemos nombrar a la propuesta
por Philippe d’Iribarne, quien en su texto “Administración y culturas políticas” (2001),
menciona que en la investigación sobre el efecto de la cultura política en el funcionamiento
de las organizaciones es necesario establecer cómo cada cultura asume o da sentido a
términos aparentemente universales (libertad, ética, autoridad) y cómo estos últimos tienen
efecto en las relaciones sociales de la organización, pues, si se asumen estas diferencias,
podrían identificarse aspectos para mejorar en función de la adopción de posturas
tradicionales específicas o internacionales para el comportamiento organizacional
(d'Iribarne, 2001). En otras palabras, cada organización tiene su propia cultura, la cual
determina la interacción entre administración y política, a la vez que no sería
necesariamente la mejor, sino la mejor posible en dicho contexto.

Por igual senda, Luís Manuel Callejas (2010) afirma que la pugna entre la
administración y la política, donde una logra sobreponerse sobre la otra, no es mala per sé,
sino que debe analizarse en su contexto; es decir, de la razón de ser de la organización, su
configuración jurídica, como su relación con el entorno (Calleja, 2010) para poder
establecer la necesaria o ideal relación entre estos dos ejes.

Como se ve, estos autores confluyen en la idea que el ejercicio de la administración

pública y la política son complementarios y uno sirve como control del otro para el
beneficio de la sociedad a la cual sirven, dejando así mismo la predominancia de uno de los
dos dependiendo de la cultura política, siendo así que la corrupción se pondría en
manifiesto cuando se dejan de alcanzar objetivos sociales pactados como compromisos de
gobierno, apareciendo como corrupción administrativa (cuando la administración domina
sobre la política), la corrupción política (cuando la política domina sobre la
administración), o la corrupción político administrativa.

Influencia cultural sobre la relación político-administrativa.

La cultura de una región influye sobre el comportamiento de la administración

pública, lo cual puede legitimar acciones que en otros contextos pueden verse como
corrupción; en tal sentido el autor Guy Peters en su libro “La burocracia de la política”,
identifica tres tipos de cultura que inciden en la administración pública: la social, la
administrativa y la política (Peters, 1999, pág. 134).

Es así que Peters relaciona a la cultura política con las percepciones sociales que se
tengan sobre la igualdad (jerarquías), libertad (Coerción), lealtad (compromiso), y la
 Cristian Camilo Montiel Sandoval

confianza hacia lo gubernamental así como lo administrativo (Peters, 1999, pág. 170), pero
todo ello también resulta afectado por el nivel educativo que se posea, lo cual determinará
el nivel de participación y legitimidad que se otorgue a una administración por parte de los
ciudadanos.

En corriente similar Gabriel Almond y Sidney Verba, citados por Eufracio Jaramillo
(2017), que identifican tres tipos de cultura política las cuales pueden presentarse solas o en
diferentes grados de combinación:

(…) la parroquial, la subordinada y la participante (o racional y activa). Sin

detenernos demasiado en estas categorías, la cultura política parroquial es aquella que
se crea en sociedades donde no hay una especialización de los roles políticos, por lo
que la organización se hace con base en tradiciones; por su parte, la cultura política
subordinada surge cuando las personas están conscientes de la especialización de la
autoridad gubernamental pero guardan una relación pasiva hacia ella y, finalmente, la
cultura política participante es aquella en la que los miembros de una sociedad se
encuentran explícitamente orientados hacia el sistema político como un todo y toman
un rol activo con respecto al desenvolvimiento del mismo (Eufracio Jaramillo, 2017).

Como se puede ver en estas clasificaciones de cultura política, toda persona es

política y tiene una posición frente a un gobierno, sin embargo, es una cultura de tipo
participativa políticamente la que se establece como la que podría ofrecer un mayor
beneficio social, al ejercer controles y exigir a los gobernantes el cumplimiento de objetivos
planteados. Al realizar estas actividades, es cuando se pueden visualizar los hechos que en
la administración pública desvían propósitos o, en otras palabras, la corrupción.

8. Marco teórico

Teniendo en cuenta las discusiones desarrolladas en el estado del arte, a continuación,

se resaltan los principales aportes teóricos que resultan relevantes para el desarrollo de la
investigación, teniendo en cuenta la delimitación espacial y temporal.

En cuanto a la relación entre administración y política se tendrá en cuenta la visión

presentada por Luis Manuel Calleja y Philippe d’Iribarne en tanto confieren un mayor valor
al aspecto cultural en donde se desarrolla la política como punto de análisis, esto teniendo
en cuenta la diversidad cultural colombiana, lo que brinda un mayor soporte conceptual
para la determinación de cómo ha sido asimilada la política pública anticorrupción en las
regiones, bajo la premisa que la corrupción entonces sería un asunto más orientado al
cumplimiento de objetivos más que a los procesos administrativos (Newman Pont & Ángel
Arango , 2017).
 Cristian Camilo Montiel Sandoval

Lo anterior resulta directamente relacionado con la cultura política en sus

subclasificaciones realizadas por Gabriel Almond y Sidney Verba, la parroquial, la
subordinada y la participante (Eufracio Jaramillo, 2017), dado que se le pueden agregar como
variables las percepciones sobre igualdad (jerarquías), libertad (Coerción), lealtad
(compromiso), y la confianza hacia lo gubernamental, así como lo administrativo que
describe Guy Peters (1999), como puntos que inciden en la efectividad de la gobernabilidad
y los modelos de gobernanza que se han venido desarrollando en los distintos polos de
desarrollo del país.

Por último, se tendrá como concepto nodal el de política pública, que en Colombia ha
sido mayormente tratado por instituciones gubernamentales según su definición dada por
André-Noël Roth:

(…) un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados

necesarios o deseables y por medios y acciones que son tratados, por lo menos
parcialmente, por una institución y organización gubernamental con la finalidad de
orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una
situación percibida como insatisfactoria o problemática (Roth Deubel, 2016).

De la anterior definición puede identificarse que debe haber una intención de tratar un
problema o insatisfacción para la existencia de una política pública, o en otras palabras, son
aquellas respuestas ante demandas, dejando claro que no toda demanda una respuesta
explícita.

Otro enfoque, que resulta complementario, es el del profesor de la Universidad

Nacional de Colombia Alejandro Lozano, quien en su libro “Aspectos sobre políticas
públicas” define la política pública como:

(…) espacio de confluencia de fuerzas en el que los actores confrontan

proyectos ideológico-politicos; movilizan y defienden intereses; discuten, difunden u
ocultan temas que afectan diferentes formas de comunidad; buscan negociar, llegar a
consensos, neutralizar o fortalecer posturas, y promover ciertos tipos de decisiones
(Lozano Ayala, 2008).

Como se evidencia, esta definición no basa la existencia de una política pública en

necesidades o demandas, sino en intereses, haciéndole un campo más amplio de análisis,
que puede dar una mayor flexibilidad al entendimiento de las trayectorias de política, por lo
que será esta última definición la que se utilizará dentro del desarrollo de la presente
investigación.
 Cristian Camilo Montiel Sandoval

Por último, se tendrán en cuenta los actores que pueden tener incidencia, los que
tienen interés y los que resultan afectados de manera directa e indirecta en el desarrollo de
la política pública en función de brindar una propuesta de intervención efectiva.

9. Metodología de investigación

Para la metodología de investigación que se tomará se tuvo en cuenta que hiciera visible de
manera clara la definición, estabilización, diseño e implementación de directrices de política pública
y su aproximación a las demandas sociales e intereses, más allá del documento normativo
establecido de manera formal.

Ante ello se realizará un estudio de caso que se desarrollará en los municipios de

Cundinamarca, con enfoque tanto cuantitativo como cualitativo (Sandoval Casilimas, 2002), ya que
de esta manera es posible identificar características implícitas y explícitas de los actores interesados
(gobierno, administración, ciudadanía, entre otros), como los valores normativos o la interacción
entre ellos.

Así mismo, como técnica de investigación se realizarán los respectivos análisis documentales
de fuentes primarias (normatividad, documentos institucionales, datos estadísticos y entrevistas
semiestructuradas) y secundarias (libros, artículos de revista, periódicos, entre otros).

10. Referencias

Calleja , L. M. (2010). Politización y Tecnocracia. Revista de Antiguos Alumnos del IEEM,

76-80.

D’Iribarne, P. (2001). Administración y culturas políticas. Gestión y Política Pública, 5-29.

Departamento Nacional de Planeación. (2013). Conpes 167. Bogotá: Departamento Nacional

de la Presidencia de la República.

Eufracio Jaramillo, J. F. (2017). La cultura y la política en la cultura política. Nueva antropol,

101-119.

Fernándes, L. F. (2011). Burocracia e política no Brasil: Desafios para a ordem democrática

no século XXI. Gestión y política pública, 523-532.

Lozano Ayala, A. (2008). Aspectos sobre políticas públicas. Bogotá: Universidad Nacional
de Colombia.

Macco, G. D. (2019). Estudio comparado de los sistemas de Alta Dirección Pública.

Disfuncionalidades del caso argentino. Buenos Aires: Universidad Nacional de Rosario.

Malagón Caicedo, J. R. (2015). ¿Es posible una gestión pública territorial de excelencia en
Colombia? . Cajicá: Universidad Militar Nueva Granada.
 Cristian Camilo Montiel Sandoval

Negri, J. J. (2011). Burocracia y Política en Argentina. Buenos Aires: Universidad CEMA.

Newman Pont, V., & Ángel Arango , M. P. (2017). Sobre la corrupción en Colombia: marco
conceptual, diagnóstico y propuestas de política. Bogotá: Fedesarrollo.

Peters, G. (1999). La política de la burocracia. México D.F.: Fondo de cultura económica.

Roth Deubel, A.-N. (2016). Políticas públicas. Bogotá: Ediciones Aurora.

Sandoval Casilimas, C. (2002). Investigación cualitativa. Bogotá: ARFO editores.

Transparency Internacional. (2013). Corruption perception index 2013. Transparency

Internacional.

Transparency Internacional. (2020). Índice de percepción de la corrupción 2019.

Transparency Internacional.

Vásquez García, R. (2006). Weber y su concepción de la Democracia Posible. Andamios,

213-236.