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Direccin
Director Nacional
Subdireccin
Direccin Tcnica de
Desarrollo Territorial Sostenible
Subdirector Acadmico
www.dnp.gov.co
www.esap.edu.co
Subdireccin de Ordenamiento
y Desarrollo Territorial
Diseo y diagramacin
ISBN: 978-958-8340-07-4
Natalia Ninomiya
Impresin y acabados
__ Agradecimiento
Agradecemos la dedicacin y disposicin de la Oficina Asesora Jurdica y las Direcciones
Tcnicas del Departamento Nacional de Planeacin, as como de los Ministerios del Interior
y de Justicia, de la Proteccin Social, de Agricultura y Desarrollo Rural, de Cultura, y de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, de
la Procuradura General de la Nacin y la Unicef, los cuales realizaron importantes aportes para
la elaboracin de esta Gua.
__Contenido
__ Presentacin [ pg. 6 ]
Captulo 1
Captulo 2
Captulo 3
Captulo 4
Captulo 5
__ Bibliografa [ pg. 69 ]
__ Glosario [ pg. 71 ]
__ Anexos [ pg. 74 ]
1. Metodologas [ 74 ]
[5]
*Pre
senta
cin
Desde la dcada de los noventa el pas viene realizando grandes esfuerzos para modernizar el Estado,
uno de ellos, ha sido el fortalecimiento del proceso
de descentralizacin, a travs del cual la Nacin transfiere responsabilidades, poder de decisin y recursos
a las entidades territoriales para que con una mayor
autonoma y en procura del bienestar general, atiendan de manera oportuna y eficiente las demandas de
una poblacin cultural y regionalmente heterognea
y dispersa en todo el territorio nacional.
Bajo este nuevo modelo de Estado, generar opciones
de desarrollo y bienestar para la poblacin demanda,
de una parte, esfuerzos de gestin tendientes al fortalecimiento de la articulacin y armonizacin entre los
diferentes niveles de gobierno Nacin, departamentos y municipios, para aprovechar las oportunidades
del entorno en un mundo globalizado, en especial las
ofrecidas por los tratados comerciales vigentes y en
marcha (TLC); y de otra, la organizacin de las acciones de los diferentes agentes, actores e instituciones
en funcin de los objetivos que la sociedad estableci
en la Constitucin y los expuestos como prioridades
en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010: Estado
Comunitario: desarrollo para todos.
As las cosas, la planificacin, concebida como un
proceso continuo, integral, dinmico y participativo,
es la clave imprescindible para armonizar estrategias
y alcanzar los objetivos de desarrollo propuestos;
y ms aun, cuando en el marco de la Constitucin
Poltica, de sus leyes reglamentarias y de la misma
modernizacin del Estado, es claro que todo proceso de gestin pblica territorial debe iniciar con la
elaboracin de un plan de desarrollo, instrumento
que, como se ver a lo largo de la gua, es la carta
de navegacin orientadora del accionar de los diferentes actores del territorio durante un perodo de
gobierno.
En este sentido, el plan de desarrollo, adems de
reflejar el compromiso que el candidato adquiri
con la ciudadana en el programa de gobierno, de garantizar la continuidad de los programas y proyectos
estratgicos de la administracin predecesora, y de
considerar las iniciativas de la comunidad, debe articularse con las polticas, programas, propuestas e
instrumentos de los diferentes niveles de gobierno.
[6]
/ Director Nacional
Cap
tulo
[8]
1.
__Generalidades:
marco conceptual y legal de la planificacin
1.1. Marco conceptual
1.1.1 Qu es planificar?
Planificar es prever y decidir hoy las acciones que transformarn la situacin actual (lnea de base) en una situacin futura deseable y posible, utilizando eficiente
y racionalmente los recursos disponibles.
1.1.2 Qu es planificacin?
La planificacin es un proceso continuo que busca aprovechar las oportunidades, reducir o mitigar las amenazas, potenciar las fortalezas, transformar las
debilidades, dar soluciones a problemas y atender las necesidades, a travs de estrategias que de manera eficiente apunten al cumplimiento de metas y objetivos.
La planificacin es Concebir un futuro deseado as como
los medios necesarios para alcanzarlo.
Ackoff (1973)
1.1.3 Por qu es importante la planificacin?
La planificacin es importante porque transforma la intencin en accin y permite
vislumbrar los impactos y consecuencias de los acontecimientos e influir en ellos.
En este sentido, la planificacin tiene la responsabilidad de las repercusiones futuras de las decisiones asumidas en el momento.
1.1.14 Cul es el papel de la planificacin dentro de
la gestin pblica?
La gestin pblica se define como un proceso dinmico, integral, sistemtico y participativo, que articula la planificacin, ejecucin, seguimiento, evaluacin, control
y rendicin de cuentas de las estrategias de desarrollo econmico, social, cultural,
tecnolgico, ambiental, poltico e institucional de una Administracin, sobre la base
de las metas acordadas de manera democrtica. En tal sentido, la planificacin orien
ta la gestin y, por lo tanto, se constituye en la primera fase de ese proceso.
1.1.5 Por qu es importante incentivar la participacin en los
procesos de planificacin territorial?
La planificacin con amplia participacin de las comunidades ayuda a dar legitimidad al gobierno, a tomar ventaja de las oportunidades, evitar conflictos, prevenir
problemas, generar confianza de los ciudadanos hacia la Administracin, y a cons
truir entidades viables, gobernables y eficientes; tambin contribuye a formar
comunidades responsables y cohesionadas.
[9]
El desarrollo territorial es un proceso de construccin social y en esta circunstancia la planificacin se convierte en un medio para que los actores interaccionen
con la Administracin y definan conjuntamente el rumbo de la entidad territorial
considerando deseos, fines, valores y expectativas por construir.
En la perspectiva de la planificacin democrtica es fundamental que las nuevas
administraciones apoyen los distintos mecanismos de participacin ciudadana,
a travs del fortalecimiento de los canales de comunicacin e interaccin de los
diferentes actores del territorio, con el fin de que puedan expresar sus intereses y
concertar las estrategias de desarrollo. De esta forma, la Administracin podr gene
rar condiciones de gobernabilidad y sostenibilidad de las acciones que emprenda.
1.1.6 Cul es la finalidad de la planificacin de largo plazo?
El propsito de la planificacin de largo plazo (15 a 20 aos) es anticipar el futuro
que se quiere construir, a travs de la definicin de sueos realizables. Ello resulta
importante porque fija objetivos ms factibles y estables que sirven de foco a la
planificacin cuatrienal planes de desarrollo para un perodo de gobierno y a
la planificacin anual o de corto plazo planes indicativos, planes de accin, plan
operativo anual de inversiones.
1.1.7 Por qu es importante la planificacin de largo plazo?
La planificacin de largo plazo es importante porque vivimos en un mundo cada
vez ms globalizado e interdependiente, con un grado de incertidumbre cons
tante, con ciclos de desarrollo cientfico y tecnolgico ms cortos y veloces, los
cuales hacen que los gobiernos territoriales que no dispongan de un direccionamiento estratgico estn al vaivn de los acontecimientos cotidianos.
Aunque los cambios de las administraciones territoriales se producen cada cua
tro aos en Colombia, la solucin a los problemas estructurales del desarrollo
superan los tiempos asignados, por lo cual se necesita mantener el rumbo para
lograr los resultados del desarrollo esperados o la consolidacin de la visin de
futuro socialmente acordada.
1.1.8 Cules son las caractersticas esenciales que deben
guiar un proceso de planificacin?
Prospectiva. Contribuye al proceso de planeacin en la exploracin de alternativas de futuro o escenarios posibles y probables que las entidades territoriales
pueden llegar a construir. As mismo, orienta los objetivos y estrategias contempladas en el plan de desarrollo, para el logro del escenario, apuesta o visin de
futuro deseada por los actores sociales e instituciones pblicas y privadas como
agentes constructores del desarrollo.
Integralidad. El ejercicio de la planificacin implica interrelacionar las dimensiones ambiental, econmica, tecnolgica, social, cultural y poltico-institucional de
la entidad territorial en un contexto regional, nacional e internacional para que
la propuesta de desarrollo tenga una proyeccin mayor, y logre ofrecer mejores
oportunidades de bienestar a los ciudadanos.
Optimizacin de procesos y eficiencia en la asignacin de recursos. La planificacin debe propender por la utilizacin eficiente de los recursos; es decir, alcanzar
la mxima cantidad de productos con el uso racional de los insumos disponibles.
[ 10 ]
El enfoque territorial. La planificacin, bajo este enfoque, es un proceso integral que articula diferentes polticas pblicas socioculturales, econmicas,
ambientales, polticas e institucionales para alcanzar territorios sostenibles,
competitivos, equitativos y gobernables. En tal sentido, el patrn de desarrollo
se expresa en las formas como se utilizan los factores del territorio para producir,
crecer y crear oportunidades de bienestar poblacional. En otras palabras, este
enfoque refleja la manera como los agentes econmicos, sociales y gubernamentales logran moldear los elementos geogrficos y naturales, agregndoles
valor y transformndolos en bienes y servicios pblicos y privados.
Desde el punto de vista de la planificacin y la gestin de las polticas
pblicas, implica reconocer por lo menos cinco elementos: (1) el territorio es
producto de una construccin social; (2) la planificacin, las polticas y las acciones tienen una incidencia en el territorio y sus habitantes, como agentes
del desarrollo; (3) las polticas pblicas deben estar siempre contextualizadas
mundial, nacional, regional y localmente para crear ventajas competitivas y
reducir los riesgos e impactos de situaciones adversas; (4) destacar el papel de
la cooperacin entre agentes pblicos y privados, nacionales y locales, como
elemento fundamental para la gestin del desarrollo; y (5) la importancia del
papel del Estado, especialmente en lo relativo a la provisin de bienes pblicos, la direccin y la regulacin de la economa, junto con construccin de la
democracia y la institucionalidad.
1.1.10 Cules son las fases y los instrumentos del proceso de
planificacin?
[ 12 ]
Ejecucin
Administracin.
Formula la propuesta de
proyecto plan de desarrollo,
con base en la situacin
actual de la entidad
territorial, el programa de
gobierno, las competencias y
los recursos de inversin
disponibles.
Administracin.
Formula el Plan Indicativo,
los Planes de Accin, el Plan
Operativo Anual de
Inversiones (POAI) y el
Presupuesto de cada
vigencia.
Formula proyectos y realiza
los procesos administrativos
para su ejecucin y/o
contratacin.
Rendicin de cuentas
Administracin.
Realiza el seguimiento y
la autoevaluacin del plan
de desarrollo, a travs de
instrumentos como el Plan
Indicativo, de Accin, Plan
Operativo Anual de Inversiones y el Plan Indicativo.
Elabora informes de seguimiento a la gestin sobre la
base de las metas del Plan.
Administracin.
Rinde cuentas a la comunidad, a otros niveles de gobierno, corporaciones pblicas
y organismos de control.
Alcalde o gobernador.
Adopta la estrategia de
seguimiento y evaluacin
del plan, y es el responsable de los diferentes
cambios hechos a ste.
Alcalde o gobernador.
Es el responsable de rendir
cuentas a la comunidad, a las
diferentes autoridades,
sectores y organizaciones de
la entidad territorial, a los
rganos de control y a otros
niveles de gobierno.
Consejo de Gobierno.
Consejo de Gobierno.
Consolida y aprueba la
Aprueba los planes
propuesta del proyecto-plan. indicativo y de accin de
las secretaras y el POAI.
Consejo de Gobierno.
Aprueba la estrategia
para hacer seguimiento
y evaluacin, y brinda
recomendaciones para dar
cumplimiento al Plan.
Consejo de Gobierno.
Revisa y avala los informes
de rendicin de cuentas del
gobernante.
Secretara de Planeacin.
Ejerce el liderazgo, coordinacin y concertacin
con el resto de secretaras
o dependencias de la
Administracin territorial.
Secretara de Planeacin.
Apoya la elaboracin de
los Planes indicativos de
Accin y consolida el POAI.
Secretara de Planeacin.
Es la responsable del diseo
y puesta en marcha de la
estrategia de seguimiento
y evaluacin al Plan.
Secretara de Planeacin.
Es la responsable de la
coordinacin de los informes
de rendicin de cuentas y de
preparar los mecanismos
para rendir cuentas.
Secretara de Hacienda.
Es la responsable de la
planificacin financiera.
Secretara de Hacienda.
Promueve las decisiones
en materia fiscal, financiera y presupuestal de
la entidad territorial.
Secretara de Hacienda.
Prepara los informes
contables, presupuestales y
financieros de cada perodo.
Secretara de Hacienda.
Suministra y avala la
informacin financiera,
contable y presupuestal para
la rendicin de cuentas.
Oficina de Control
Interno. Hace seguimiento
a los Planes de Accin,
en coordinacin con la
Secretara de Planeacin.
[ 14 ]
Alcalde o gobernador.
Presenta los proyectos
de acuerdo u ordenanza
del presupuesto anual de
rentas y gastos, decide
sobre la contratacin y
gestin financiera.
Formulacin y aprobacin
Ejecucin
Rendicin de cuentas
Dems Secretaras.
Responsables de realizar
los diagnsticos y definir los
objetivos, programas y subprogramas, de acuerdo con
las diferentes directrices exis
tentes en materia sectorial.
Dems Secretaras.
Son ejecutoras, por lo
tanto, deben programar
y elaborar proyectos
para el cumplimiento
de las metas del Plan.
Dems Secretaras.
Responsables de entregar
los avances y resultados de
las acciones ejecutadas, as
como de realizar seguimiento fsico a las metas de
su dependencia. Tambin
realizan anlisis de productividad y resultados para
definir acciones correctivas.
Dems Secretaras.
Responsables del cumpli
miento de las diferentes
metas del plan, por lo tanto,
de los resultados y de la
informacin pertinente para
la rendicin de cuentas.
Concejo municipal o
Asamblea departamental.
Discute, aprueba el proyecto
de plan de desarrollo presentado por el gobernante.
Concejo municipal o
Asamblea departamental. Realiza el control
poltico al plan.
Concejo municipal o
Asamblea departamental.
Solicita y recibe los informes
de rendicin de cuentas de
la Administracin territorial.
Entes gubernamentales
Entes gubernamentales
Realiza funciones de
seguimiento, evaluacin y
control social de las acciones
Se prepara solicitando
pblicas en la entidad
informacin sobre diferentes
territorial.
temas de inters y pide
aclaraciones de los
resultados de la gestin del
mandatario.
Entes gubernamentales
El departamento es
responsable de la evalua
cin de los municipios, de
autoevaluarse y de remitir
Los departamentos prestan informacin al DNP para la
evaluacin de la gestin de
asistencia tcnica a los
municipios de su jurisdiccin. las entidades territoriales.
Entes gubernamentales
El departamento presta
asistencia tcnica a los
municipios en el diligenciamiento de los diferentes
instrumentos para rendir
cuentas.
El Departamento Nacional
de Planeacin presta
asistencia tcnica a los
departamentos en procesos
de rendicin de cuentas.
El Departamento Nacional
de Planeacin disea el sistema de evaluacin y evala
la gestin departamental.
La Contralora General de la
Repblica ejerce el control
fiscal.
[ 15 ]
[ 16 ]
Ejecucin. El Estatuto Orgnico de Presupuesto debi ser adaptado en las entidades territoriales en sus estatutos presupuestales, en los trminos definidos en
los artculos 8 y 49 del Decreto; es decir, que el Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI), debe sealar los proyectos de inversin clasificados por sectores,
rganos y programas, y debe guardar concordancia con el Plan de Inversiones.
El POAI, una vez aprobado, debe incluirse en el Proyecto de Presupuesto; sus
ajustes lo hacen conjuntamente las oficinas de Hacienda y Planeacin.
Evaluacin. El artculo 90 estipula lo que las secretaras de planeacin departamental o la entidad que haga sus veces, deben (1) elaborar un informe semestral
de evaluacin de la gestin y la eficiencia, con indicadores de resultado y de
impacto de la actividad local, y (2) informar a la comunidad a travs de medios
masivos de comunicacin.
El contenido de los informes lo determina cada departamento, conforme a los
lineamientos expedidos por el DNP, garantizando una evaluacin de la gestin
financiera, administrativa y social, en consideracin al cumplimiento de las disposiciones legales y a la obtencin de resultados.
Rendicin de cuentas. El artculo 91, literal E, establece que el Alcalde debe informar sobre el desarrollo de su gestin a la ciudadana.
Rendicin de cuentas. Regula el Sistema de Desarrollo Administrativo, al impulsar la rendicin de cuentas, a travs de la promocin de estrategias orientadas
a fortalecer los sistemas de informacin de la gestin pblica para la toma de
decisiones y el diseo de mecanismos, procedimientos y soportes administrativos
orientados a fortalecer la participacin ciudadana en la toma de decisiones, la
fiscalizacin y el ptimo funcionamiento de los servicios.
Rendicin de cuentas. Ratifica la Convencin de Naciones Unidas en la Lucha contra la Corrupcin, as promueve la integridad, la obligacin de rendir cuentas y la
debida gestin de los asuntos y bienes pblicos.
Artculo 33. Plan Nacional de Salud Pblica. El Gobierno nacional definir el Plan
Nacional de Salud Pblica para cada cuatrienio, el cual quedar expresado en
el Plan Nacional de Desarrollo. Su objetivo ser la atencin y prevencin de los
principales factores de riesgo para la salud, al igual que la promocin de condiciones y estilos de vida saludables. El pargrafo 2 dice que las EPS y las entidades
territoriales presentarn anualmente el Plan Operativo de Accin, cuyas metas
sern evaluadas por el Ministerio de la Proteccin Social, de acuerdo con la
reglamentacin expedida para el efecto.
Artculo 2. Evaluacin por Resultados. El Ministerio de la Proteccin Social, como
rgano rector del sistema, establecer dentro de los seis meses posteriores a la
entrada en vigencia de la presente ley los mecanismos que permitan la evaluacin
a travs de indicadores de gestin y resultados en salud y bienestar de todos los
actores que operan en el Sistema General de Seguridad Social en Salud. El Minis
terio, como resultado de esta evaluacin, podr definir estmulos o exigir, entre
otras, la firma de un convenio de cumplimiento, y si es del caso, solicitar a la Superintendencia Nacional de Salud suspender en forma cautelar la administracin
de los recursos pblicos, hasta por un ao de la respectiva entidad. Cuando las
entidades municipales no cumplan con los indicadores de que trata este artculo,
los departamentos asumirn su administracin durante el tiempo cautelar que se
defina. Cuando sean los Departamentos u otras entidades del sector de la salud,
los que incumplen con los indicadores, la administracin cautelar estar a cargo
del Ministerio de la Proteccin Social o quien ste designe. Si hay reincidencia,
previo informe del Ministerio de la Proteccin Social, la Superintendencia Nacional de Salud evaluar y podr imponer las sanciones establecidas en la Ley.
__IMPORTANTE!
Aunque en esta seccin se hizo un esfuerzo por resumir algunas normas relacio
nadas con la planificacin, existen otras sectoriales que soportan el proceso, las
cuales deben considerarse al momento de formular el plan de desarrollo (Ley
115 de 1994, Ley 101 de 1993, Ley 99 de 1993, Conpes 3294, etc.).
[ 18 ]
[ 19 ]
Cap
tulo
[ 20 ]
2.
__Plan de desarrollo:
fase de formulacin y aprobacin
2.1. Conceptos bsicos
2.1.1 Qu es el plan de desarrollo?
La Constitucin Poltica en el capitulo 2 del ttulo XII consagr los planes de desa
rrollo. De manera particular, en su artculo 339, dispuso la existencia de un Plan
Nacional de Desarrollo, conformado por una parte general y un plan de inversiones pblicas; seguidamente, en el inciso segundo, previene sobre la existencia de
planes de desarrollo de las entidades territoriales, con el objeto de asegurar el uso
eficiente de sus recursos y el desempeo adecuado de sus funciones.
A partir de la norma en referencia, el plan de desarrollo se puede definir como
el instrumento rector de la planeacin nacional y territorial, que sirve como fundamento normativo de las polticas econmicas, sociales, culturales y ambientales
necesarias para el desarrollo integral y sustentable del pas, que responden a los
compromisos adquiridos en los programas de gobierno.
De acuerdo con la Corte Constitucional, el plan de desarrollo es un medio para
ordenar la poltica estatal hacia el logro de los objetivos que incorpora la nocin
del Estado Social de Derecho, que no podra entenderse ni alcanzar la plenitud de
sus objetivos ni tampoco realizar lo que es de su esencia sino sobre la base de que
el orden jurdico y la actividad pblica estn ordenados a satisfacer los intereses
de quienes integran la sociedad civil.
De esta manera, el plan de desarrollo es el instrumento de planificacin que orienta
el accionar de los diferentes actores del territorio durante un perodo de gobierno; en
este se expresan los objetivos, metas, polticas, programas, subprogramas y proyectos de desarrollo, los cuales no slo son el resultado de un proceso de concertacin,
sino que responden a los compromisos adquiridos en el Programa de Gobierno y a
las competencias y recursos definidos tanto por la Constitucin como por la Ley.
Un plan de desarrollo es un ejercicio prospectivo en el cual se suea con un
territorio mejor, pero a la vez es un ejercicio prctico donde se disean instrumentos viables que efectivamente permitan convertir el territorio deseado en un
territorio posible. As pues, un plan de desarrollo territorial es la bsqueda de un
adecuado balance entre objetivos y limitaciones, con la mira siempre puesta en
tratar de incrementar el bienestar de la poblacin6 guardando armona y coherencia con los planteamientos del Plan Nacional de Desarrollo.
__IMPORTANTE!
La elaboracin del plan de desarrollo debe ser el resultado de un ejercicio tc
nico y participativo que consulte los actores involucrados en el desarrollo.
2.1.2 Para qu sirve el Plan de Desarrollo?
Dada la importancia de contar en el Estado con instrumentos concretos que reflejen de manera clara, coordinada y consistente las polticas econmicas, sociales
y ambientales que sern adoptadas por el Gobierno a nivel nacional y territorial
[ 21 ]
La Ley 152 de 1994 establece que el plan de desarrollo de las entidades territoriales debe tener una parte estratgica y un plan de inversiones de mediano y
corto plazo en los trminos y condiciones que de manera general reglamenten
las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales y municipales o las
autoridades administrativas que hicieren las veces, siguiendo los criterios de formulacin establecidos en el artculo 31 de la Ley.
De acuerdo con lo anterior, el plan de desarrollo debe presentar un diagnstico
que incorpore los enfoques poblacional, territorial, de gnero y de derechos; a
partir del cual se establezca una visin de futuro8 que se constituya en el punto de
partida para formular los objetivos estratgicos, especficos y programticos, con
sus respectivas metas de desarrollo, resultado y de producto, y para identificar los
proyectos estratgicos. Deben definirse para ello, estrategias, acciones e instrumentos que permitan su cumplimiento durante el perodo de ejecucin del plan.
[ 23 ]
(9) El Departamento
Nacional de Planeacin viene
implementado en convenio con
Medelln, Pasto y Tocancip
unos pilotos municipales de
Presupuesto por Resultados
en dichas localidades. Se
est elaborando un manual
metodolgico de este proceso,
se espera sea un insumo valioso
para los nuevos mandatarios
territoriales.
[ 24 ]
A ms tardar el
31 de marzo de
2008
A ms tardar el
30 de abril de
2008
Plazos
Entre enero
y febrero de
2008
5. Convocatoria, conformacin y
formalizacin del Consejo Territorial
de Planeacin
Consejo municipal o
Asamblea departamental
Consejo Territorial de
Planeacin
Oficinas de Planeacin
Secretara de Hacienda
Consejo de Gobierno
Secretaras sectoriales
entes descentralizados
ACTIVIDADES
Alcalde
Mes de mayo
de 2008
Mximo el 31
de mayo de
2008
3
4
Fecha lmite
de aprobacin:
31 de mayo
de 2008
Alistamiento institucional
Nombramiento del Coordinador
Identificacin de los recursos disponibles
Elaboracin del documento con orientaciones
Conformacin del equipo
Formalizacin del proceso
Induccin y sostenibilidad
Formular la parte estratgica del Plan
Elaboracin el diagnstico
Construccin de la visin
Definicin de la misin
Definicin de la estructura del plan
Formulacin de objetivos
Definicin de estrategias
Identificacin preliminar de programas, subprogramas y proyectos
Estimacin de costos
Definicin de programas, subprogramas y proyectos
Definicin de metas e indicadores
Definicin de cambios institucionales para garantizar el cumplimiento del Plan
Elaborar el plan de inversiones
Elaborar la propuesta de seguimiento
Presentar el Plan al Consejo de Gobierno y convocar, conformar y formalizar el
Consejo Territorial de Planeacin.
Presentacin del Plan al Consejo Territorial de Planeacin (CTP) con copia al Concejo municipal o Asamblea departamental.
Presentacin del Plan al Concejo municipal o Asamblea departamental.
Aprobar el plan de desarrollo
[ 25 ]
- La produccin. Gremios y/o asociaciones que representen los diferentes medios de produccin; ejemplos: cmaras de comercio, asociacin de industriales,
productores, agricultores, entre otros.
- Sociedad civil y la comunidad. Organizaciones no gubernamentales, clubes
sociales, juntas de accin comunal, asociaciones de usuarios, organizaciones
tnicas, de la mujer, de la infancia y adolescencia, de la juventud, entre otras.
__RECUERDE QUE:
La elaboracin del plan de desarrollo debe ser el resultado de un ejercicio tc
nico y participativo que consulte los actores involucrados en el desarrollo.
Insumos. En esta seccin del documento se recomienda relacionar los diferentes estudios, instrumentos y proyectos por utilizar como insumos para elaborar
el plan de desarrollo, ya que la formulacin de ste no debe partir de cero ni
disearse sin bases slidas; el punto de partida debe ser el conocimiento de
la situacin actual del territorio y de sus posibilidades de desarrollo. Para ello,
se sugiere revisar y analizar tres insumos bsicos: (1) la documentacin sobre
polticas y programas de los tres niveles de gobierno nacional, departamental y
local, considerando dentro de sta lo regional, (2) la informacin de la entidad
territorial planes de desarrollo anteriores, plan de ordenamiento territorial en
el caso de los municipios o directrices departamentales, planes elaborados por
grupos tnicos, entre otros y, (3) los documentos de concertacin de mesas de
trabajo con actores invitados y consultados.
__RECUERDE QUE:
metodologas identificadas
para abordar la planificacin
territorial se encuentran:
Planificacin Estratgica
Situacional (PES) Planificacin
Estratgica por Objetivos y
Planificacin de Proyectos
por Objetivos (ZOOP); la
metodologa de Investigacin
Accin Participacin (IAP),
el Mtodo de Planificacin
Popular (MAPP), la Planeacin
Prospectiva Territorial, a su
vez, existen varios mtodos
prospectivos como la
Prospectiva Tecnolgica,
Mtodo de Escenarios,
entre otros.
Actividades
Responsables
Insumos
Cronograma
Enero
Presupuesto
Elaboracin de
documento con
orientaciones y
directrices para la
formulacin del
Plan.
Coordinador
Alcalde/
Gobernador
y equipo de
formulacin del
Plan
Conformacin del
equipo de
formulacin del
Plan.
Coordinador
Enero
Formalizacin del
Proceso.
Alcalde o
gobernador
Alcalde/ Gobernador/Secreta
rio de Planea
cin/ Consejo de
Gobierno
Funcionarios de
la Administracin
Enero
Consulta
comunidad
Secretario de
Planeacin
Alcalde/
Gobernador,
Secretario de
Hacienda/
Secretara de
Planeacin
Metodologa
Acto
administrativo
Revisin de
insumos;
reuniones
Acto
administrativo
Acto
administrativo
Reunin
__RECUERDE QUE:
Involucrar a los funcionarios en la formulacin del plan de desarrollo permitir
que haya un mayor compromiso en el proceso de su ejecucin.
[ 28 ]
OPORTUNIDADES:
Cambios en el entorno econmico,
social, tecnolgico, poltico
Demandas por bienes y servicios
Posibilidad de competir en procesos
de integracin y globalizacin
DEBILIDADES:
Retrasos en desarrollo
Problemas de corrupcin
Escasa participacin social
AMENAZAS:
Situacin de orden pblico
Migracin poblacional
Inundaciones, terremotos, etc.
[ 31 ]
3. Priorizar los factores. Con base en el anlisis FODA, se recomienda que el equipo
coordinador, con la participacin de cada una de las dependencias y los actores
externos, priorice los factores que explican de manera significativa la situacin
del departamento o municipio, segn sea el caso. Para ello, se sugiere realizar
un anlisis estructural de acuerdo con el cuadro relacionado a continuacin,
con el fin de estudiar la influencia de cada factor sobre los dems.
Una vez identificados los principales factores, se sugiere expresarlos en trminos neutros, definirlos con indicadores y analizar tanto las causas de su estado
como las posibles consecuencias si la situacin contina como est. Se recomienda utilizar el Mtodo de rbol de Problemas.
De acuerdo enelsiguientecuadrosepresentanejemplosdefactorespor sector.
Factor
Indicador
Cobertura de
la educacin
primaria en
la entidad
territorial
Porcentaje
de nios
matriculados
en primaria
Valor
indicador
10%
Causas
Consecuencias
Infraestructura
insuficiente
Poblacin
dispersa
Delincuencia
Aumento de la
pobreza
Estancamiento
social
Importancia
Alta
Analizar los factores priorizados con base en la ubicacin geogrfica y la
poblacin. Priorizados los factores y analizadas tanto sus causas como sus
consecuencias, se recomienda identificar las reas geogrficas con caracte
rsticas y problemticas comunes, y las que requieren un tratamiento integral,
para establecer acciones y/o proyectos que tengan un impacto positivo y conduzcan a reducir los desequilibrios dentro del territorio.
Igualmente, se sugiere representar espacialmente, a travs de mapas la rela
cin entre los factores y la poblacin afectada positiva o negativamente
grupos tnicos, nios, adolescentes, adultos mayores, mujeres cabeza de
familia, discapacitados, desplazados, poblacin con escasos recursos econmicos y mayores niveles de pobreza, etc., con el fin de facilitar la posterior
focalizacin de las acciones, la atencin y la inversin del gasto social del plan
de desarrollo.
Analizar estrategias para los diferentes actores. Esta actividad consiste en
conocer los actores que inciden positiva o negativamente en cada uno de los
factores priorizados, identificar sus roles y establecer su peso para facilitar
o impedir la realizacin de posibles actividades que mejoren la situacin actual identificada. De este ejercicio se deducen recomendaciones estratgicas,
como se plantea en la siguiente tabla.
Actores
Conjunto
de personas
con intereses
homogneos
relacionados
con el factor
Resultados
acciones
Fuente: www.worldbank.org
[ 32 ]
Inters
Jerarquizacin
de su poder
Capacidad del actor
de obstaculizar o
facilitar las acciones
ALTO, MEDIO, BAJO
(justificar el puntaje
asignado)
municipal, en su componente
de capacidad administrativa:
estabilidad personal directivo,
profesionalizacin de la planta,
nivel de sistematizacin, automatizacin de procesos,
contratacin por medio de
licitacin pblica, capacidad
de interventora, Sistema de
Control Interno.
Es importante analizar la situacin de las instituciones descentralizadas, institutos, departamentos administrativos, empresas industriales y comerciales del
Estado, sociedades de economa mixta, empresas sociales del Estado en el caso
de salud, entre otras, definiendo en cada caso las necesidades de intervencin
o ajuste.
Adicionalmente, en el caso departamental, se recomienda analizar la capacidad
y requerimientos de las dependencias prestadoras de asistencia tcnica a los municipios de la jurisdiccin, para que en el plan de desarrollo se incluyan metas y
recursos con los cuales se financie esta labor de intermediacin.
[ 33 ]
4. Identificar la situacin financiera de la entidad territorial. Para tener un panorama general de las finanzas de la entidad territorial, es recomendable consultar, y
si se requiere actualizar, el documento de Marco Fiscal de Mediano Plazo (para
mayor informacin ver anexo).
5. Identificar los recursos disponibles para inversin - Plan Financiero. Una vez
revisado y/o actualizado el documento de Marco Fiscal de Mediano Plazo se
tiene un panorama general de las finanzas territoriales con lo cual se puede
hacer un estimado, a partir de las proyecciones de su plan financiero, de los
recursos disponibles en la entidad para funcionamiento e inversin, de sus principales fuentes; es decir, se pueden determinar las restricciones presupuestales
a las cuales se enfrentar la Administracin para financiar las metas definidas
en el plan de desarrollo.
Es importante sealar que para la estimacin de los recursos de inversin se
debe descontar el gasto corriente o de funcionamiento de la entidad ms el
servicio de la deuda. As mismo, las entidades inmersas en programas de saneamiento fiscal, financiero y de reestructuracin de pasivos, deben garantizar su
estricto cumplimiento, porque uno de sus objetivos es asegurar la existencia y
sostenibilidad de la entidad territorial.
A manera de ilustracin, el clculo agregado de los recursos disponibles para
la vigencia del plan de desarrollo puede estimarse de la siguiente forma:
Proyecciones de ingresos
Cuenta
Ingresos totales
Ao 1 Ao 2 Ao 3 Ao 4 Ao 5 Ao 6 Ao 7 Ao 8 Ao 9 Ao 10
13.664 14.322 14.820 15.251 15.665 16.106 16.571 17.060 17.571 18.105
1. Ingresos corrientes
6.910
7.332 7.620
5.417
5.916 6.263
6.519 6.736
6.961
1.1.1. Predial
1.791
2.149 2.364
2.482
2.557
2.633
1.079
1.133
1.189
1.249
1.377
1.446
3.138
3.232
3.329 3.429
3.532
932
978
2.694 2.788
1.027
941
974
1.003
1.033
1.064
1.096
1.129
1.163
1.198
1.243
553
442
354
283
226
181
145
116
93
74
553
442
354
283
226
1.3.2. Otras
2. Ingresos de capital
2.1. Regalas
2.2. Transferencias de forzosa inversin
(SGP, etc.)
181
-
145
-
116
-
93
-
74
-
2.3. Cofinanciacin
2.4. Otros
69
-271
-171
-171
-43
69
-271
-171
-171
-43
300
231
271
171
171
43
13.733 14.051 14.649 15.080 15.622 16.106 16.571 17.060 17.571 18.105
[ 35 ]
__RECUERDE QUE:
La identificacin de la situacin financiera y presupuestal permitir que los pro
gramas formulados en el plan de desarrollo sean viables. As mismo, permitir a
la Administracin identificar la necesidad de cofinanciacin, convenios y alianzas
con otras entidades territoriales, el sector privado y/o la comunidad.
Actividad 4: Sntesis del diagnstico
A partir del anlisis de la informacin trabajada hasta el momento, se elabora la
descripcin de la situacin actual de la entidad territorial y de la Administracin,
en la cual se explican las posibles repercusiones si no se acta oportunamente sobre las causas originarias de los problemas encontrados o en el aprovechamiento
de las oportunidades que brinda el entorno.
En la elaboracin del diagnstico se recomienda agrupar los factores de manera
homognea en dimensiones, lneas o ejes econmico, sociocultural, tecnolgico,
ambiental y poltico institucional, entre otros. Este ejercicio facilita el trabajo articu
lado por dependencias para definir estrategias, programas, subprogramas, metas,
indicadores y recursos, a manera de ejemplo se presentan los siguientes grficos:
moviliza a los diferentes actores hacia una imagen del futuro deseable y viable,
basada en principios, ideales y valores compartidos por todas las fuerzas vivas de
la entidad territorial.
En este orden de ideas, es fundamental que el plan de desarrollo retome e incluya la visin existente en la entidad territorial, con el fin de que el gobernante
tenga un marco de referencia para examinar la pertinencia de las decisiones
a adoptar y cuente con un instrumento orientador de los componentes del
Plan objetivos, estrategias, programas y acciones, y para que los actores del
territorio conozcan cul va a ser la contribucin de la Administracin para su
cumplimiento. Para ello, se sugiere revisar los ejercicios prospectivos realizados
incluye el Plan de Ordenamiento Territorial en el caso municipal y desarrollar
talleres con la comunidad para validarlos y actualizarlos17.
Si en la entidad territorial no hay una visin concertada, se recomienda incluir en
el plan de desarrollo un ejercicio inicial en el cual se retomen percepciones de la
comunidad y del propio gobernante18 sobre la visin que se espera alcanzar para
el municipio o departamento, que debe servir como punto de partida para iniciar
el proceso de construccin de una visin concertada. Para hacerlo se sugiere utilizar la caja de herramientas de la prospectiva estratgica19.
__EJEMPLO
Visin de Antioquia En el ao 2020 Antioquia ser la mejor esquina de Amrica,
justa, pacfica, educada, pujante y en armona con la naturaleza.
(19) La caja de herramientas de
la prospectiva estratgica. Mi-
La misin de cualquier institucin, entidad u organizacin es el propsito fundamental de su existencia; es la definicin del beneficio que pretende dar y la
delimitacin de sus responsabilidades. La misin constituye la razn de ser de una
institucin y lo que debe distinguirla de otras similares.
La definicin concreta de la misin es fundamental para orientar la toma de deci
siones en la entidad, ella brinda claridad sobre su alcance y las reas de servicio
que debe prestar.
Es vital que todos los funcionarios de la entidad territorial tengan claridad y consenso sobre cul es la misin, para que los programas y proyectos definidos en el
Plan, se desarrollen en trminos de lo que anhela ser la Administracin y a quin
debe servir.
La misin responde a las preguntas: quines somos?, cul es nuestra responsabilidad?, cules son los productos y servicios que debemos prestar?, quines
son nuestros clientes o usuarios?, cul es nuestro mbito de accin y nuestro
marco tico y moral?
Todas las entidades territoriales tienen una misin especfica que cumplir en
pro del bienestar de sus habitantes, pero no en todas se han preocupado por
establecer claramente cul es; conocerla, entenderla y asumirla es un requisito
fundamental en el proceso de formulacin del plan de desarrollo.
En la definicin de su misin, la administracin territorial debe iniciar estable
ciendo los principios rectores definidos en el Programa de Gobierno y considerando
las competencias y funciones20 que se le han otorgado en el ordenamiento legal
vigente. Tambin debe conocer el alcance de su responsabilidad, tanto para
cumplirla como para no excederse21. As mismo, debe conocer los recursos con
[ 37 ]
__EJEMPLO
El Municipio de Caldas, Antioquia, es una entidad territorial comprometida con
la satisfaccin de las necesidades bsicas de su poblacin, que aprovechando
su ubicacin geogrfica, las fuentes de financiacin y el desarrollo tecnolgico,
busca a travs de la permanente interaccin de la comunidad y la Administracin
Municipal, efectividad y honestidad en su gestin, para posicionarlo como mu
nicipio modelo en la calidad de vida de sus habitantes dentro de Colombia.
Al Departamento del Cesar, como entidad territorial le corresponde adelantar
la GESTIN, PROMOCIN Y ARTICULACIN del proceso de desarrollo integral de
su territorio, en busca de la consolidacin progresiva del bienestar general y el
mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes, en armona con el medio
ambiente natural. En cumplimiento de sus obligaciones constitucionales y lega
les, el departamento debe ejercer la MISIN Institucional
[ 38 ]
__INFORMACIN DE INTERS
En el anexo 3 se presenta una relacin de estas competencias en los distintos
sectores, pero se sugiere hacer una revisin ms detallada para tener un mayor
conocimiento de todas las responsabilidades de la Administracin.
Actividad 2: Identificacin de los lineamientos de poltica y directrices
definidos por otros niveles de gobierno
[ 39 ]
__RECUERDE QUE
Con base en el diagnstico, la visin, la misin, las competencias, los lineamien
tos de poltica de niveles superiores de gobierno y los compromisos adquiridos
en el programa de gobierno se definen los objetivos, programas, subprogramas
y proyectos del plan de desarrollo territorial.
__EJEMPLO
Estimular el potencial humano social y productivo para mejorar la calidad de
vida de los habitantes, disminuir la pobreza, ampliar las oportunidades y ofre
cer las condiciones para el ejercicio de la plena ciudadana, as se generarn
mayores oportunidades en el escenario nacional e internacional de progreso
hacia el futuro.
Actividad 4.2: Formulacin de objetivos estratgicos
Son los propsitos orientados a solucionar los grandes problemas del desarro
llo de la entidad territorial y responden a la pregunta: qu hacer para lograr el
objetivo general? Estos objetivos estn asociados a las grandes dimensiones estratgicas del Plan. Algunos ejemplos de dimensiones estratgicas son:
Empleo y equidad
Gestin ambiental y del riesgo
Crecimiento y competitividad del sector agropecuario
Al tomar la dimensin estratgica Gestin ambiental y del riesgo y de acuerdo con
la problemtica identificada en el diagnstico, podra definirse el siguiente objetivo estratgico:
Garantizar la sostenibilidad ambiental del territorio en la oferta de bienes y ser
vicios, la biodiversidad, el recurso hdrico y los suelos.
[ 40 ]
__EJEMPLO
Reducir el dficit habitacional cuantitativo.
Reducir el dficit cualitativo de vivienda
de los cuales dispone la entidad territorial. Una estrategia es adecuada si con ella
se consigue alcanzar los objetivos previstos (eficacia) y si ha generado economa
de esfuerzos y recursos (eficiencia). Lograr tanto la eficacia como la eficiencia es
la tarea de la administracin pblica para lo cual deber aplicar toda su capacidad
unida a su destreza para disear programas y proyectos, y realizar todas las acciones necesarias en coordinacin, asocio, cooperacin, entre otras formas, con
instituciones y actores de orden local, departamental, nacional e incluso internacional, para llevar a efecto con el mayor acierto los objetivos prioritarios definidos
en los planes de desarrollo y/o visiones colectivas deseadas.
En otras palabras, la estrategia contribuye a que la administracin municipal o
departamental cumpla con la funcin necesaria, insustituible y digna de crear o
usar los medios indispensables, de acuerdo con las posibilidades y limitaciones,
para producir los resultados esperados por la comunidad, la Constitucin Poltica
Nacional y las respectivas normas.
Disear una estrategia consiste en definir los medios, acciones y recursos para
el logro de los objetivos, considerando para ello las condiciones sociales, institucionales, administrativas, polticas y econmicas. Se materializa a travs de
programas, subprogramas y proyectos.
Paso 2.7 Identificacin preliminar de programas, subprogramas y proyectos
Actividad 1: Formulacin de Programas
Un programa es una unidad lgica de acciones dirigidas al logro de los propsitos
establecidos en los objetivos especficos o sectoriales. Es decir, segn el alcance
de los objetivos sectoriales, se generan uno o ms programas.
Al seguir con el ejemplo de la dimensin estratgica gestin ambiental y de riesgo se puede plantear los siguientes programas:
__EJEMPLO
Programa de reubicacin de viviendas en alto riesgo
Programa de manejo integral de cuencas hidrogrficas
Programa de manejo y disposicin de los deshechos hospitalarios
Actividad 2: Formulacin de Subprogramas
Un subprograma es una unidad lgica de acciones dirigidas al logro de los programas. Es decir, de acuerdo con el alcance de los programas, se generan uno o
ms subprogramas, que se despliegan en proyectos.
En el ejemplo del programa de reubicacin de viviendas en condiciones de riesgo no mitigable, se pueden definir los siguientes subprogramas:
__EJEMPLO
Subprograma de apoyo al desarrollo de proyectos productivos para las fa
milias que van a ser reubicadas
Subprograma de equipamiento
[ 42 ]
Un proyecto es un conjunto de actividades por realizar en un tiempo determinado, con una combinacin de recursos humanos, fsicos, financieros y con costos
definidos orientados a producir un cambio en la entidad territorial, a travs de la
concrecin de las metas de producto establecidas. Los proyectos se manifiestan
en una obra fsica o una accin especfica.
Aunque por lo general, el plan de desarrollo slo incluye los macroproyectos
o proyectos estratgicos23, es necesario que la Administracin se esfuerce por
identificar en el Banco de Proyectos todos los que se ajusten a los programas y
subprogramas definidos en dicho plan, con el fin de precisar cules de ellos se
encuentran actualizados, cules no y cules requieren ser formulados.
En otras palabras el ejercicio consiste en identificar cules de los proyectos estn listos y, por lo tanto, pueden ser ejecutados; cules no son factibles y deben
ser descartados; y cules requieren de un proceso de formulacin ms precisa.
Esta actividad consiste en identificar tanto la poblacin beneficiaria como las zonas sujetas a intervencin por parte de cada uno de los programas, subprogramas
y proyectos del plan de desarrollo. Para ello, es necesario revisar la actividad 2 del
paso 2.1 descripcin y explicacin de la situacin actual de la entidad territorial y
su entorno.
Es importante que la administracin tenga en cuenta la informacin del Sisbn
para identificar la poblacin ms pobre de su municipio.
responsable y 2) el mecanismo
propuesto para la ejecucin del
proyecto.
Identificacin de rea de
accin y poblacin beneficiada:
el proyecto debe establecer
claramente el rea en la cual se
ejecutar y, por consiguiente,
determinar quines sern los
Definidos los proyectos en el Banco de Proyectos, se procede a identificar y actualizar los costos de cada uno de ellos. Si el Banco no tiene todos los proyectos
requeridos y, por lo tanto, es necesario formularlos24; adems, se debe hacer un
estimativo de los costos de acuerdo con los precios del mercado.
Con base en las anteriores proyecciones, se pueden establecer los recursos tcnicos,
administrativos y de inversin indispensables para ejecutar el plan de desarrollo.
beneficiados.
Cronograma de actividades:
Para adelantar este paso es necesario comparar los resultados de la actividad 3.2
Anlisis de la situacin financiera y presupuestal, con el costo del plan, lo cual
permitir que:
los recursos se destinen de acuerdo con las orientaciones legales;
se definan prioridades de inversin;
se tomen decisiones en materia financiera para aumentar los ingresos; y
la financiacin del plan se complemente con otras fuentes.
__RECUERDE QUE
Es importante tener un sistema tributario departamental y municipal slido y
sostenible, que permita a las entidades la financiacin de la inversin social.
[ 43 ]
[ 44 ]
__EJEMPLO
Meta de resultado 1: Reducir el dficit cuantitativo de vivienda en el 50%.
Indicador de resultado de la situacin inicial: dficit habitacional del 20%.
Indicador de resultado de la situacin final: dficit habitacional del 10%.
Como el municipio tiene un total de 5.000 hogares y un dficit habitacional del
20% en su situacin actual, significa que existe un total de 1.000 hogares que no
tienen vivienda. Luego, una meta de resultado de reduccin del dficit cuanti
tativo en el 50%, implica crear condiciones para suministrar vivienda de inters
social a 500 hogares; es decir, pasar de una cobertura del 80% al 90% de hogares
con vivienda.
Meta de resultado 2: Reducir el dficit cualitativo de vivienda en el 10%.
Indicador de resultado de la situacin inicial: dficit cualitativo del 30%.
Indicador de resultado de la situacin final: dficit cualitativo del 20%.
Como el municipio tiene un total de 4.000 viviendas, de las cuales el 30% no
tienen condiciones de habitabilidad en su situacin actual, significa que existe
un total de de 1.200 viviendas que requieren ser mejoradas. Luego, una meta de
resultado de reduccin del dficit cualitativo en el 10%, implica el mejoramiento
de 120 viviendas y pasar de un 30% a un 20% del dficit cualitativo.
Actividad 2: Definicin de metas e indicadores de producto26
__EJEMPLO
Meta de producto 1: Gestionar la entrega de subsidios para la construccin de
500 viviendas de inters social ubicadas en la zona urbana para familias de es
tratos 1 y 2 del municipio en el perodo 2008-2011.
Indicador: Nmero de subsidios de vivienda de inters social entregados a fa
milias de estratos 1 y 2 del municipio.
Meta de producto 2: Mejorar 120 viviendas del sector rural durante el perodo
de gobierno.
Indicador: Nmero de viviendas mejoradas en el sector rural.
Meta de producto 3: Coordinar la legalizacin de 50 ttulos de propiedad de
predios.
Indicador: Nmero de ttulos de propiedad de predios legalizados.
Meta de producto 4: Capacitar a 10 organizaciones comunitarias ubicadas en el
barrio San Juan.
Indicador: Nmero de organizaciones del barrio San Juan capacitadas.
Meta de producto 5: Construir 500 m2 de muros de contencin en asenta
mientos poblacionales ubicados en zonas de alto riesgo en el barrio Len de la
cabecera municipal.
Indicador: Nmero de m2 de muros de contencin construidos en asentamien
tos poblacionales ubicados en zonas de alto riesgo en el barrio Len.
A manera de sntesis se presenta el siguiente esquema:
El cumplimiento de una meta de producto, puede ser logrado con uno, dos o
ms proyectos. A su vez, un proyecto puede contribuir a una, dos o ms metas
de producto. Como la ejecucin de un proyecto demanda asignacin de recursos y desarrolla acciones especficas, significa tambin la oportunidad para que la
administracin territorial asegure el cumplimiento de los principios de eficiencia,
austeridad y equidad en el uso de los recursos. El siguiente cuadro ilustra la secuencia de los diferentes componentes programticos del Plan.
[ 46 ]
[ 47 ]
Objetivo
especfico
Garantizar la
sustentabilidad
ambiental
del territorio
en la oferta
de bienes y
servicios, la
biodiversidad,
el recurso
hdrico y los
suelos.
Dimensin
Objetivo
general
Mejorar la
calidad de
vida de los
habitantes
del
municipio
Programas
Programa
de
manejo
integral
de cuencas
hidrogrficas
Porcentaje
de familias
afectadas
por eventos
naturales u
otros.
Atender
las familias
afectadas
por eventos
naturales u
otros.
Porcentaje
de hectreas
de cuencas,
ecosistemas
estratgicos
(pramos,
ecosistemas
acuticos )
atendidas de
acuerdo con
los planes de
manejo.
Incrementar
el uso de los
planes de
manejo en
las cuencas y
ecosistemas
estratgicos
(pramos,
ecosistemas
acuticos).
Porcentaje de
viviendas en
condiciones
de riesgo no
mitigable.
Porcentaje
de hectreas
reforestadas
con bosque
productor
protector
Incrementar
el porcentaje
de hectreas
reforestadas.
Reducir el
nmero de
viviendas en
condiciones
de riesgo no
mitigable.
Indicador de
resultado
Objetivo del
sector
Atender
el 100% de
las familias
afectadas
por eventos
naturales u
otros.
Reducir en
un 30% el
nmero de
viviendas en
condiciones
de riesgo no
mitigable.
Incrementar
en un 10%
el nmero
de has. de
cuencas,
ecosistemas
estratgicos
(pramos,
ecosistemas
acuticos)
atendidas de
acuerdo con
los planes de
manejo.
Incrementar
en un 50% las
hectreas
reforestadas
con bosque
protector.
Meta de
resultado
Vereda
El Pinal
Vereda
El Pinal
Subprograma de
equipamiento
Barrio
Caaveral
100 hogares
(1.000
personas,
de las cuales
el 50% son
nios y el
10% son
adultos
mayores).
50 familias
Toda la
poblacin
Toda la
poblacin
Cobertura
Poblacin
geogrfica beneficiaria
del
del
subprograma Programa
SubproBarrio
grama de
Betulia
sensibilizacin y
capacitacin a
familias
que sern
reubicadas
Subprogramas
Sector
Medio ambiente
Construir
Nmero
viviendas
de VIS
de inters
construidas.
social para
la poblacin
afectada.
100
$$$$
viviendas
construidas.
Generar
Nmero
Capacitar $$$$
conciencia
de familias a 50
en la
capacitadas. familias.
poblacin
ubicada en
zonas de
alto riesgo
sobre la
importancia
de su
reubicacin.
$$$$
$$$$
Recursos
Objetivo del Indicador
Meta de
por vigencia
programa de producto producto
y fuentes
__RECUERDE QUE
Si el costo de los proyectos es superior a los recursos disponibles y la institu
cionalidad no responde a todos los requerimientos que se necesitan para dar
cumplimiento al Plan de Desarrollo, el Consejo de Gobierno deber hacer un
ejercicio para priorizar los proyectos a ejecutar de acuerdo con los compromi
sos adquiridos en el Programa de Gobierno y los recursos humanos, financieros,
tecnolgicos disponibles.
Paso 3: Elaborar del Plan Plurianual de Inversiones (PPI)
El PPI27 es un instrumento que permite articular la parte estratgica del plan de desarrollo con los recursos de inversin que se ejecutarn en el perodo de gobierno,
en l se especifican cada una de las vigencias, se identifican las posibles fuentes
de financiacin y los responsables de su ejecucin, de acuerdo con el diagnstico
financiero e institucional realizado y con el costo de los programas y proyectos
establecidos en el paso 2.9.
Con base en el ejercicio anterior, se asignan por programas, subprogramas
y/o proyectos estratgicos los recursos de inversin, y se establecen las metas
fsicas mediante la discriminacin por tipo de poblacin beneficiada infancia,
desplazados, grupos tnicos, etc. y localizacin geogrficas subregiones, municipios, corregimientos, comunas, localidades.
En los esquemas siguientes se presentan los diferentes aspectos de la distribucin de los recursos en el Plan Plurianual de Inversiones.
presupuestos plurianuales y
los mecanismos de ejecucin.
[ 48 ]
1.1.1.1.1
1.1.1.1.1.1
PI
1.2.1.1
1.2.1.1.1
1.2.1.1.1.1
PN
II
[ 49 ]
[ 50 ]
__RECUERDE QUE
recomienda que el Consejo disee una estrategia de socializacin con los actores
que representan.
Paso 4: Presentacin al Concejo/Asamblea y aprobacin
El gobernante debe presentar formalmente el proyecto-plan a consideracin de
la corporacin de eleccin popular a ms tardar el 30 de abril de 2008 para que
inicie el trmite de su aprobacin. Si se requiere, podr convocar a sesiones extraordinarias.
De acuerdo con lo establecido por la Ley 152 de 1994, el plan debe ser aprobado
por el concejo a asamblea a ms tardar el 31 de mayo del 2008; es decir, en los prime
ros cuatro meses del primer ao de gobierno, despus de haber sido analizado por
la comisin del plan. Toda modificacin que pretenda introducir el cuerpo colegiado
debe contar con la aprobacin previa y por escrito del gobernante.
Es importante recordar que si el gobernante present el proyecto-plan con
cumplimiento estricto del cronograma establecido por la ley, y el Concejo no le
da trmite o no lo aprueba, la Administracin estar facultada para expedirlo a
travs de un Decreto, con el cual entra en plena vigencia.
El Equipo Coordinador del proyecto-plan debe asegurarse de entregar a la asamblea o el concejo contenga/considere como mnimo lo siguiente:
Contenidos
S/No
[ 53 ]
Cap
tulo
[ 54 ]
3.
__Plan de desarrollo:
fase de ejecucin
3.1. Conceptos bsicos
3.1.1 En qu consiste la ejecucin?
La ejecucin es la puesta en marcha del plan de desarrollo, con la cual se busca dar
cumplimiento a los objetivos en l establecidos y, por ende, a los compromisos
del programa de gobierno.
3.1.2 Cules son los procesos necesarios para llevar a cabo
la fase de ejecucin?
La ejecucin se lleva a cabo mediante 5 grandes procesos:
1.
2.
3.
4.
5.
La ejecucin del plan de desarrollo debe empezar por una organizacin dentro
de la Administracin, en cabeza del alcalde o gobernador y su equipo de gobier
no, porque es claro que por cada objetivo estratgico y sectorial debe haber un
responsable. Cuando la planta sea global, la autoridad podr hacer los ajustes
pertinentes siempre y cuando no se modifique su estructura, en caso contrario,
tendr que hacer los trmites requeridos para un proceso de reestructuracin.
Para asegurar la ejecucin del plan, adems de contar con estructuras institucionales adecuadas, se necesita disponer de recurso humano cualificado, emplear
tecnologas, procedimientos y herramientas banco de proyectos, plan indicativo,
plan de accin, plan operativo anual de inversiones, tableros de mando, etc. que
permitan responder con eficiencia al cumplimiento de las metas previstas.
Adicionalmente, la Administracin debe buscar aliados y cooperantes externos
que contribuyan a cumplir con los objetivos propuestos para potenciar su capacidad. Este tipo de alianzas se hacen a travs de convenios interadministrativos,
esquemas de asociacin, entre otros. Tales mecanismos contribuyen a que la
gestin administrativa e institucional sea ms efectiva en la prestacin de bienes
y servicios32.
o el cumplimiento de funciones
administrativas, procurando
Los principales instrumentos para la ejecucin del plan de desarrollo son el plan
indicativo, el plan de accin, el plan operativo anual de inversiones y el banco de
proyectos. A continuacin se presenta una breve explicacin de cada uno de ellos.
Es un instrumento que permite resumir y organizar por anualidades los compromisos asumidos por los gobernantes en los respectivos planes de desarrollo. En ste
se precisan los resultados y productos que se espera alcanzar en cada vigencia y al
terminar el perodo de gobierno, con la ejecucin del plan de desarrollo.
Para elaborar el plan indicativo se debe diligenciar una matriz que refleje la estructura bsica de la parte programtica del plan de desarrollo, con sus respectivas
metas, indicadores, recursos por anualidad y responsables. Para la formulacin
del Plan Indicativo se deben tener en cuenta las siguientes actividades:
[ 57 ]
Convocar los comits operativos sectoriales con el objeto de establecer las orien
taciones para la formulacin del Plan Indicativo Cuatrienal.
Revisar de la estructura del plan de desarrollo, con el fin de que esta sea clara
lgica y coherente. Esto facilitar su seguimiento y evaluacin posterior.
Diligenciar la Matriz del Plan Indicativo previamente establecida por la secretara
de Planeacin y que refleje la estructura bsica de la parte estratgica del plan.
Definir ponderadores, de manera que se establezca la importancia de cada nivel
de la estructura del plan.
Articular el Plan Indicativo al Sistema de Evaluacin de la Gestin Territorial.
3.2.1.2 Plan de Accin
Es un instrumento de programacin anual de las metas del plan de desarrollo que
permite dentro de cada dependencia de la Administracin, orientar su quehacer
para cumplir con los compromisos establecidos. A la vez, es el instrumento sobre
el cual se realiza la actividad de seguimiento y la de autoevaluacin, de la cual se
debe generar informacin clara y consistente sobre el avance en el cumplimiento
de las metas establecidas, que servir de soporte al proceso de rendicin de cuentas de los gobernantes.
El plan de accin permite la articulacin de los objetivos, metas, estrategias y programas del plan de desarrollo, con la misin y funciones de las dependencias y de
stas con las polticas, programas y proyectos de inversin programados en cada
vigencia, de manera que cada dependencia de la administracin pueda orientar
estratgicamente sus procesos, instrumentos y recursos disponibles humanos,
financieros, fsicos, tecnolgicos e institucionales hacia el logro de los objetivos y
metas establecidas anualmente y respecto del periodo de gobierno.
Para la formulacin del plan de accin anual se debern revisar los siguientes
insumos:
El plan indicativo
El plan de accin ejecutado en la vigencia anterior37
La disponibilidad de recursos de inversin de la vigencia
El listado de proyectos viables en el banco de programas y proyectos y que res
ponden a los objetivos del plan de desarrollo.
3.2.1.3 Plan Operativo Anual de Inversiones
El Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) es el instrumento de gestin que
permite integrar el presupuesto anual con las prioridades definidas en el plan de
desarrollo, el plan indicativo y los planes de accin; es decir, asegura la articulacin
y correspondencia tanto en la parte de programacin como en la de ejecucin.
Para elaborar el POAI se deben tener en cuenta los siguientes instrumentos:
(37) Permite establecer el grado
de cumplimiento de las metas
de producto programadas y,
por lo tanto, ajustar las metas
por programar en el plan de accin de la nueva vigencia.
[ 58 ]
El plan de desarrollo
El plan indicativo
El marco fiscal de mediano plazo
El plan de accin de la respectiva vigencia
Los proyectos formulados y viabilizados
La disponibilidad de recursos de inversin
[ 59 ]
Cap
tulo
[ 60 ]
4.
__Plan de desarrollo:
fase de seguimiento, evaluacin y rendicin de cuentas
4.1 En qu consiste el Seguimiento y la Evaluacin?
Los procesos de seguimiento y evaluacin adems de facilitar y mejorar tanto la
gestin pblica como la coordinacin interinstitucional dentro y fuera de la entidad, contribuyen a fortalecer la gobernabilidad pblica y la democracia al permitir
que el gobernante explique los aciertos y desaciertos de su administracin.
Adicionalmente, el seguimiento y la evaluacin del plan de desarrollo le permiten
al gobernante autoevaluarse y adoptar medidas para cumplir con sus compromisos oportunamente e informar a los rganos de control y a la ciudadana sobre su
cumplimiento.
Para poder llevar a cabo el seguimiento y evaluacin se requiere, como condicin
bsica, que el plan de desarrollo est bien formulado en trminos de coherencia,
pertinencia, consistencia y claridad de sus objetivos, estrategias, programas, metas e indicadores, de tal manera, que se puedan constatar los avances alcanzados
respecto a la situacin inicial y la situacin futura de la entidad territorial.
El plan indicativo, el plan de accin, el plan operativo anual de inversiones, el
banco de proyectos y el presupuesto son instrumentos importantes para producir
indicadores y generar informacin de monitoreo y seguimiento de la gestin.
De hecho, con la informacin reportada por las entidades territoriales a travs
del SICEP a la Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible del Departamento Nacional de Planeacin se reconoce la eficiencia fiscal y administrativa lograda por
la entidad territorial. As mismo, se elaboran el ranking anual de desempeo fiscal
de los departamentos y municipios labor que se ha venido realizando desde el
ao 2000 y el ranking de desempeo integral territorial38.
Existen diferentes definiciones de la rendicin de cuentas, una de ellas es la capacidad de asegurar que los funcionarios pblicos respondan por sus acciones,
lo que se interpreta como la obligacin legal y tica que tiene un gobernante de
[ 61 ]
[ 62 ]
[ 63 ]
Cap
tulo
[ 64 ]
5.
__Preguntas frecuentes
5.1 Es posible introducir modificaciones a los proyectos de
ordenanza o acuerdo aprobatorios de los planes
de desarrollo territorial?
El artculo 23 de la Ley 152 de 1994 -aplicable a los planes de desarrollo territoriales por expresa disposicin del artculo 36 de la misma Ley- prev que en
cualquier momento del trmite legislativo el Gobierno podr introducir modificaciones a cualquiera de las partes del Plan Nacional de Desarrollo. De otra
parte, el artculo 22 permite al Congreso introducir modificaciones al Plan de
Inversiones Pblicas, en cualquier momento del trmite legislativo, siempre que
se mantenga el equilibrio financiero, aunque cuando se trata de modificaciones
o inclusin de nuevos programas o proyectos de inversin, requiere aprobacin
del Gobierno Nacional.
En esa medida, el jefe de la administracin local (gobernador o alcalde) tiene la
iniciativa privativa para proponer modificaciones a su proyecto de plan de desarro
llo y, por su parte, las asambleas y los concejos pueden modificar los proyectos
de ordenanza o acuerdo aprobatorios de los planes de desarrollo, siguiendo las
reglas y condiciones indicadas en la ley.
Sobre este particular aspecto, la Corte Constitucional ha prevenido que las modi
ficaciones que se introduzcan al proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo
durante su discusin deben respetar el principio de identidad, y garantizar que el
proyecto mantenga materia o ncleo temtico a lo largo de los debates que
deben cursar conforme a la ley y que los nuevos artculos tengan un vnculo razonable con el tema general del proyecto en curso.39
Es decir, se hace necesario plasmar las respectivas modificaciones en un proyecto de acuerdo o de ordenanza, segn sea el caso, para que ste sea discutido y
aprobado por el respectivo concejo o asamblea.
Con respecto al papel de los CTP frente al proceso de modificacin de un plan de
desarrollo, es importante tener en cuenta el contenido de la sentencia C-524 de
2003 que trata algunos aspectos relacionados con las funciones de los Consejos
Territoriales de Planeacin y que destaca que la funcin consultiva del Consejo
Nacional de Planeacin y de los Consejos Territoriales de Planeacin no se agota
en la fase de discusin del Plan de Desarrollo, sino que se extiende a las etapas
subsiguientes en relacin con la modificacin de dichos planes. Por lo mismo,
tales consejos deben cumplir nuevamente su labor durante el proceso de modificacin del acuerdo u ordenanza que corresponde al plan de desarrollo.
Para tomar la decisin si resulta pertinente emprender el proceso de modificar
el plan de desarrollo es necesario analizar si se cuenta con el tiempo suficiente
por un lado para tramitar el respectivo acuerdo u ordenanza ante el concejo o la
asamblea, segn el caso, y si el tiempo resulta suficiente para ejecutar los diferentes proyectos. Frente a este caso es importante tener en cuenta que el proceso
de modificacin se debe surtir en el menor tiempo posible.
Si bien el ejercicio de planeacin debe ser entendido como un proceso dinmico el cual es susceptible de ser ajustado ante ciertas circunstancias, tambin es
importante tener en cuenta que introducir cambios de manera constante e injustificada pone en evidencia la improvisacin en las actuaciones de la administracin
y demuestra debilidad del ejercicio de planeacin.
[ 68 ]
__Bibliografa
Bonnet, Jaime.(2004). Desempeo Fiscal de los Departamentos y Municipios. Bogot: DNP, Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible.
Convenio USAID-CASALS-DNP, Proyecto un modelo de presupuesto por resultados
aplicable a los municipios de Colombia.
Corporacin Andina de Fomento, Direccin de Desarrollo Territorial Departamento Nacional de Planeacin (2004). 2004-2007. Planificacin: Base de la gestin
municipal. Lineamientos generales para la formulacin del plan de desarrollo Mu
nicipal.
Corporacin Andina de Fomento, Direccin de Desarrollo Territorial Departamento
Nacional de Planeacin (2004). Bases para la Gestin del Sistema Presupuestal Local.
Departamento Nacional de Planeacin, Corporacin Andina de Fomento (2005).
Gestin Pblica Local. Bogot: DNP, Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible.
Departamento Nacional de Planeacin, (2004). Instrumentos para la ejecucin,
seguimiento y evaluacin del plan de desarrollo municipal. DNP, Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible.
Departamento Nacional de Planeacin (2004). Propuesta de elementos metodo
lgicos para abordar la formulacin de la visin de futuro para Colombia: un nuevo
modelo de desarrollo. Documentos para el Desarrollo Territorial Nm. 69. Bogot:
DNP, Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible.
Departamento Nacional de Planeacin (2006). Propuesta de Indicadores para me
dir la capacidad Administrativa Local y para la Participacin Ciudadana en la Gestin
Pblica. Una Gestin Publica Integral. Bogot: DNP.
Departamento Nacional de Planeacin (2006). Ponencias de Seminario Internacio
nal sobre Transparencia. Bogot: DNP.
Departamento Nacional de Planeacin (2004). Instrumentos para la ejecucin,
seguimiento y evaluacin del plan de desarrollo municipal. Bogot: DNP; Direccin
de Desarrollo Territorial Sostenible.
Departamento Nacional de Planeacin (2004). Cartilla para la aplicacin de la meto
dologa de medicin y anlisis del desempeo municipal. Bogot: DNP; Direccin de
Desarrollo Territorial Sostenible.
Departamento Nacional de Planeacin (2006, abril) Orientaciones a las admin
istraciones departamentales para la realizacin de la evaluacin del desempeo
municipal en la vigencia de 2005. Bogot: DNP; Direccin de Desarrollo Territorial
Sostenible.
[ 69 ]
[ 70 ]
__Glosario
Asociatividad: Mecanismo eficaz y eficiente, en trminos de prestacin de servicios, en aquellos casos en los que los municipios no cuentan con los recursos
presupuestales o con la capacidad suficiente para hacerlo por s mismos. Para suplir estas deficiencias, la Ley 136 de 1994, establece que dos o ms municipios
de uno o ms departamentos podrn asociarse para organizar conjuntamente, la
prestacin de servicios pblicos, la ejecucin de obras o el cumplimiento de funciones administrativas, procurando eficiencia y eficacia en los mismos, as como
en el desarrollo integral de sus territorios y colaborar mutuamente en la ejecucin
de obras pblicas.
Estrategia: Definicin de medios, acciones y recursos para el logro de los objetivos. Para su formulacin, se consideran las condiciones sociales, institucionales,
administrativas, polticas y econmicas, entre otras. Se materializa a travs de
programas, subprogramas y proyectos.
Gestin: Concepto que rene los insumos o recursos, los bienes y servicios productivos y los procesos que encadenan el proceso de produccin.
Gestin pblica: Proceso dinmico, integral, sistemtico y participativo, que articula la planificacin, ejecucin, seguimiento, evaluacin, control y rendicin de
cuentas de las estrategias de desarrollo econmico, social, cultural, tecnolgico,
ambiental, poltico e institucional de una Administracin, sobre la base de las metas acordadas de manera democrtica.
Gestin financiera: Anlisis de los diferentes instrumentos de planeacin financiera, de modo que se garantice (1) la suficiencia de los recursos para financiar el
funcionamiento, (2) que los gastos de funcionamiento no superen los ingresos
corrientes de libre destinacin, y (3) la realizacin de un buen recaudo de los recursos propios, altos niveles de inversin y un manejo adecuado del crdito.
Grupos temticos: Conjunto de responsables de las dependencias que integran
la formulacin del plan de desarrollo, los cuales trabajan articuladamente para
solucionar, o bien aprovechar de manera integral los problemas y/o potenciales
del municipio.
ICV: ndice de Calidad de Vida
IDH: (ndice de Desarrollo Humano) medicin elaborada por el Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Se basa en un ndice estadstico
compuesto por tres parmetros: (1) una vida larga y saludable medido segn la
esperanza de vida al nacer; (2) la educacin, medida por la tasa de alfabetizacin
de adultos y la tasa bruta de combinada de matriculacin en educacin primaria,
secundaria y terciaria; (3) un nivel de vida digno, medido por el PIB per cpita.
[ 71 ]
Plan Financiero: Uno de los elementos fundamentales del Marco Fiscal, y es concebido como un instrumento de planificacin y gestin financiera del sector pblico;
en l se determinan los recursos para inversin, los cuales permiten priorizar la
inversin pblica, acorde con el plan de desarrollo, enfatizando en el gasto social.
Planificacin: Proceso continuo que busca aprovechar las oportunidades, reducir
o mitigar las amenazas, potenciar las fortalezas, transformar las debilidades, dar
soluciones a problemas y atender las necesidades, a travs de estrategias que
apunten, de manera eficiente, al cumplimiento de metas y objetivos.
Plan Indicativo: Instrumento que permite resumir y organizar por anualidades los
compromisos asumidos por los gobernantes en los respectivos planes de desarrollo.
En ste se precisan los resultados y productos que con la ejecucin del Plan se espera
alcanzar en cada vigencia y al terminar el perodo de gobierno.
POAI: (Plan Operativo Anual de Inversiones): instrumento de gestin que permite integrar el presupuesto anual con las prioridades definidas en el plan de
desarrollo, el plan indicativo y los planes de accin; es decir, asegura la articulacin
y correspondencia tanto en la parte de programacin como en la de ejecucin.
PPI: (Plan Plurianual de Inversiones) instrumento que permite articular la parte
estratgica del plan de desarrollo con los recursos de inversin que se ejecutarn
en el perodo de gobierno, en el cual se especifican cada una de las vigencias, y se
identifican las posibles fuentes de financiacin y los responsables de su ejecucin.
Programa: Unidad lgica de acciones, dirigidas al logro de los propsitos estable
cidos en los objetivos especficos o sectoriales.
Proyecto: Conjunto de actividades por realizar en un tiempo determinado, con
una combinacin de recursos humanos, fsicos, financieros y con costos definidos
orientados a producir un cambio en la entidad territorial.
Rendicin de Cuentas: Capacidad de asegurar que los funcionarios pblicos res
pondan por sus acciones, lo que se interpreta como la obligacin legal y tica que
tiene un gobernante de informar y explicar al gobernado sobre la forma como ha utilizado en beneficio de las colectividades los recursos que se le han encomendado.
Sociedad Civil: Comprende a las distintas organizaciones y asociaciones creadas
con el propsito de promover la participacin de los ciudadanos en asuntos de
inters pblico.
Subprogramas: Un subprograma es una unidad lgica de acciones, dirigidas al
logro de los programas. Es decir, dependiendo del alcance de los programas, se
generan uno o ms subprogramas, que se despliegan en proyectos.
SSEPI: (Sistema de Seguimiento y Evaluacin de Proyectos de Inversin Pblica)
facilita a los funcionarios de los bancos de programas y proyectos tanto de las
secretaras de Planeacin en los departamentos, municipios y distritos como
de las secretaras sectoriales, las labores relacionadas con la programacin y la
gestin de la inversin en las entidades territoriales. Dichos usuarios se benefician
no slo del apoyo que el sistema presta en la agilizacin de sus labores, sino de lo
que ste produce como insumo para la toma de decisiones.
[ 73 ]
__Anexos
1.
Metodologas
1.1
rbol de problemas43
6. Definir proyectos
Los proyectos y acciones que se financien con el presupuesto de la Administracin deben propender por solucionar las causas que originan los problemas
identificados.
1.2 Matriz Importancia y Gobernalidad (IGO)44
Esta matriz permite priorizar de manera sencilla las variables o acciones claves
dentro de la lista de acciones propuestas en la lluvia de ideas relacionadas a un
evento.
Para seleccionarlas, se debe analizar cada accin de acuerdo con dos criterios:
a. Importancia
b. Gobernabilidad
Con el primero se verifica la pertinencia de las acciones y con el segundo se cons
tata el control o dominio que la organizacin tiene sobre cada una.
Los detalles para realizar una matriz IGO se detallan a continuacin:
1. Ubicarse en un evento de una organizacin, territorio o sector productivo en la
cual se pueda atacar dos tipos de problemas:
(44) Mojica Francisco Jos,
(2005). La construccin del
futuro. Concepto y modelo
de prospectiva estratgica,
territorial y tecnolgica.
2. Clasificar la importancia de las acciones dentro de la lista de acciones propuestas en la lluvia de ideas y asignarles un nmero arbitrario de puntos que deben
distribuir entre las diferentes acciones, teniendo en cuenta que se debe precisar un mayor nmero de puntos a las que consideren ms pertinentes con la
respectiva meta u objetivo; este ejercicio puede ser desarrollado entre uno o
varios grupos de expertos.
Clasificacin de la importancia de las acciones
Acciones obtenidas
en la lluvia de ideas
Ejemplo de
distribucin de puntos
Accin 1
Accin 2
Accin 3
Accin 4
Accin 5
Accin 6
Accin 7
Accin 8
30
Abreviatura
Puntos
Fuerte
Moderado
Dbil
Nulo
[ 76 ]
Resultados
Valores
Accin 1
Accin 2
Accin 3
Accin 4
Accin 5
Accin 6
Accin 7
Accin 8
Responsables
Revisin y anlisis
Informacin de
contexto.
Identificacin de
competencias.
Insumos
Cronograma
Consulta
Metodologa
Nivel superior de
Gobierno, secretara de Planeacin, secretaras
sectoriales.
Consultas pginas
Web, reuniones,
entrevistas,
revisin informes
elaborados por
la Administracin
anterior.
Nivel superior de
Gobierno y sectores.
Consultas pginas
Web,
reuniones, entre
vistas.
Enero
[ 77 ]
Actividades
Responsables
Anlisis de la situa Equipo de formucin institucional. lacin del Plan.
Identificacin de
compromisos
adquiridos en
el Programa de
Gobierno.
Descripcin y
explicacin de la
situacin actual.
Insumos
Cronograma
Organigrama,
Enero
planta de personal,
contratistas, ma
nual de procesos
y procedimientos,
mapas de riesgo,
informes de control interno.
Programa de
Enero
Gobierno.
Elaboracin de
hiptesis sobre el
comportamiento
de los factores y
actores clave que
determinan el curso de accin de la
entidad territorial
y de las posibles
rupturas que se
pueden generar.
Elaboracin y eleccin de escenarios.
Definicin de los
valores y la razn
de ser de la entidad territorial.
Equipo de
formulacin del
Plan, Consejo de
Gobierno.
Equipo de
formulacin del
Plan, Consejo de
Gobierno.
Construccin de la visin
Visin, POT,
Febrero
visiones anterio
res, sntesis de
diagnstico.
Hiptesis
Febrero
Construccin de la misin
Recursos humanos Programa de
Febrero
y equipo del Plan. Gobierno, misiones
anteriores, competencias, visin.
Consulta
Dependencias
Metodologa
Gobernante
Alcalde o goberVisualizacin
nador, Consejo de
Gobierno.
Formulacin de
objetivo general.
[ 78 ]
Formulacin de objetivos
Diagnstico, visin, Febrero
misin.
Actividades
Formulacin de
objetivos
estratgicos.
Responsables
Equipo de
formulacin del
Plan.
Insumos
Cronograma
Objetivo general y Febrero
trabajo con
dependencias.
Formulacin de
objetivos
especficos o
sectoriales.
Equipo de
formulacin del
Plan.
Objetivos
estratgicos y
trabajo con
dependencias.
Formulacin de
objetivos
programticos.
Equipo de
formulacin del
Plan.
Objetivos
sectoriales y
trabajo con
dependencias.
Definicin de
Programas.
Definicin de
Subprogramas.
Equipo de
formulacin del
Plan, Sectores.
Programas,
objetivos
programticos.
Definicin de
Proyectos.
Sectores
Subprogramas,
Banco de
Proyectos.
Definicin de
costos.
Sectores
Definicin de
metas e indicadores de resultado.
Equipo de
formulacin del
Plan.
Definicin de
metas e indicadores de producto.
Equipo de
formulacin del
Plan.
Definicin de
estrategias.
Sectores
Febrero
Consulta
Alcalde o
gobernador,
Consejo de
Gobierno.
Sectores
rbol de objetivos
Febrero
Sectores
rbol de objetivos
Febrero
Metodologa
rbol de objetivos
Matriz de marco
lgico
Matriz de marco
lgico
Matriz de marco
lgico, meto
dologa general
ajustada de
formulacin de
proyectos.
Definicin de costos
Proyectos
Febrero
registrados en el
Banco de
Proyectos, precios
del mercado.
Definicin de metas e indicadores
Objetivos
Febrero
especficos,
programas,
metas de
producto.
Objetivos
Febrero
programticos,
subprogramas,
costos de
proyectos,
recursos disponibles (financieros, humano,
tecnolgico, etc.).
Metas, recursos,
Febrero
costos, competencias.
Sectores
Sectores
Costeo de metas
Secretara de
Hacienda,
Secretara de
Planeacin, equipo
de formulacin del
Plan.
[ 79 ]
Insumos
Cronograma
Proyeccin de los recursos
Enero
financieros disponibles para su
ejecucin y armonizacin con
los planes de gasto pblico;
asignaciones de recursos a
Secretaras sectoriales programas y subprogramas
(objetivos metas y proyectos
prioritarios de inversin).
Consulta
Equipo de formulacin
del plan, alcalde o
gobernador, Consejo
de Gobierno.
Responsables
Secretara de
Planeacin.
Insumos
Cronograma
Metodologa de medicin y
Febrero
anlisis del desempeo
territorial (DNP), ejercicios de
auto evaluacin y rendicin de
cuentas.
Consulta
Secretara de
Planeacin, equipo de
formulacin del plan y
Alcalde/Gobernador,
Consejo de Gobierno.
3. Competencias sectoriales
Sector
Educacin
Departamentos
Dirigir, planificar; y prestar el servicio educativo en
los niveles de preescolar, bsica, media en sus
distintas modalidades, en los municipios no
certificados, en condiciones de equidad, eficiencia
y calidad.
Mantener la cobertura actual y propender a su
ampliacin.
Ejercer la inspeccin, vigilancia y supervisin de la
educacin en su jurisdiccin, en ejercicio de la
delegacin que para tal fin realice el Presidente de
la Repblica.
Organizar la prestacin y administracin del
servicio educativo en su jurisdiccin (Ley 715 de
2001).
Salud
[ 80 ]
Distritos y municipios
Distritos y municipios certificados
Dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en
los niveles de preescolar, bsica, media en sus
distintas modalidades, en condiciones de equidad,
eficiencia y calidad.
Mantener la actual cobertura y propender a su
ampliacin.
Ejercer la inspeccin, vigilancia y supervisin de la
educacin en su jurisdiccin
Municipios no certificados
Administrar y distribuir los recursos del Sistema
General de Participaciones que se le asignen para
el mantenimiento y mejoramiento de la calidad.
(Ley 715 de 2001)1.
Sector
Bienestar
Departamentos
Distritos y municipios
El gobernador debe realizar el diagnstico de la
El alcalde dentro de los primeros cuatro (4) meses
situacin de la niez y la adolescencia en el
de su mandato, realizar el diagnstico de la
departamento, con el fin de establecer las
situacin de la niez y la adolescencia en su
problemticas prioritarias que debern atender en municipio, con el fin de establecer los problemas
su plan de desarrollo, as como determinar las
prioritarios que debern atender en su plan de
estrategias a corto, mediano y largo plazo que se
desarrollo, as como determinar las estrategias a
implementarn para ello
corto, mediano y largo plazo que se implementa Incluir en el plan de desarrollo, segn lo establece rn para ello.
la Ley 1098 de 2006, la temtica de infancia y
Incluir en el plan de desarrollo, segn lo establece
adolescencia.
la Ley 1098 de 2006, la temtica de infancia y
El gobernador es el responsable del diseo, la
adolescencia, y formular los planes, programas y
ejecucin y la evaluacin de las polticas pblicas
proyectos necesarios para su implementacin.
de infancia y adolescencia de su departamento2. Disear acciones de poltica social dirigidas a
proteger a grupos de poblacin vulnerable, como
por ejemplo, la poblacin en condicin de
desplazamiento.
Garantizar el servicio de alimentacin al escolar
para los estudiantes de su jurisdiccin, segn lo
establece la Ley 715 de 2001.
Crear las Comisaras de Familia
Conformar y/o fortalecer los consejos municipales
de poltica social.
Cultura
Recreacin,
deporte y
aprovechamiento del
tiempo libre
Prestar asistencia tcnica, financiera y administra- Fomentar la prctica del deporte, la recreacin y
tiva a los municipios.
el aprovechamiento del tiempo libre.
Coordinar acciones entre los municipios orienta- Construir, administrar, mantener y adecuar los
das a desarrollar programas y actividades que
respectivos escenarios deportivos.
permitan fomentar la prctica del deporte, la
recreacin y el aprovechamiento del tiempo libre
en el territorio departamental.
Servicio de
agua potable
y saneamiento bsico
[ 81 ]
Sector
Otros
servicios
pblicos
domiciliarios
Departamentos
Distritos y municipios
Ejercer funciones administrativas, de coordi Asegurar que se presten a sus habitantes, de
nacin, de complementariedad de la accin
manera eficiente, los servicios domiciliarios de
municipal, de intermediacin entre la nacin y los
acueducto, alcantarillado y aseo, energa elctrica
municipios.
y telefona pblica bsica conmutada, por
Prestar asistencia administrativa, tcnica y
empresas de servicios pblicos de carcter oficial,
financiera a los municipios para que stos
privado o mixto, o directamente por la adminisaseguren la prestacin de los servicios domicilia
tracin central del respectivo municipio en los
rios en sus territorios.
casos previstos por la ley.
Asegurar la prestacin del servicio de energa
elctrica.
Brindar asistencia tcnica y coordinacin de los
municipios.
Apoyar el fortalecimiento de las empresas para
asegurar su suficiencia financiera.
Ordenamiento
territorial
Medio
ambiente
Prevencin y
atencin de
desastres
[ 82 ]
Tomar medidas necesarias para control, preservacin y defensa del medio ambiente.
Ejecutar programas y polticas para mantener el
ambiente sano.
Coordinar y dirigir las actividades de control y
vigilancia ambientales.
Ejecutar proyectos de descontaminacin de
corrientes o depsitos de agua.
Aplicar la estrategia de entornos saludables y
manejo del agua en coordinacin con otros
sectores.
Programas de disposicin, eliminacin y reciclaje
de residuos lquidos y slidos y de control de
contaminacin del aire.
Proyectos de irrigacin, drenaje, recuperacin de
tierras y defensa contra las inundaciones.
Manejo y aprovechamiento de cuencas y
microcuencas.
Proyectos de uso y aprovechamiento de los
recursos naturales.
Proyectos productivos sostenibles enmarcados en
la produccin ms limpia y los mercados verdes.
Sector
Infraestructura de
transporte
Trnsito
Vivienda
Departamentos
Distritos y municipios
Contribuir a coordinar y articular el desarrollo de Ejercer la direccin, coordinacin y control de
las polticas nacionales entre las diferentes
todas las actividades administrativas y operativas
entidades del orden nacional en su territorio y
que sean indispensables para atender una
promover ante el Gobierno nacional la gestin de
situacin de desastre declarada como local.
proyectos de iniciativa o inters municipal de
impacto regional o subregional.
Adelantar la construccin y la conservacin de
Construir y conservar la infraestructura municipal
todos los componentes de la infraestructura de
de transporte, las vas urbanas, suburbanas,
transporte que les corresponda.
veredales y las que sean propiedad del municipio,
Planear e identificar prioridades de infraestructura las instalaciones portuarias, fluviales y martimas,
de transporte en su jurisdiccin y desarrollar
los aeropuertos y los terminales de transporte
alternativas viables.
terrestre, en la medida en que sean de su
propiedad o cuando stos le sean transferidos
directa o indirectamente.
Planear e identificar prioridades de infraestructura
de transporte en su jurisdiccin y desarrollar
alternativas viables.
Los departamentos de ms de cincuenta mil
Los municipios de ms de cincuenta mil habitantes,
habitantes, con poblacin urbana con ms del 80%,
con poblacin urbana con ms del 80%, conforme al
conforme al censo aprobado, podrn organizar su
censo aprobado, podrn organizar su polica de
polica de trnsito, siempre que lo requieran para el trnsito, siempre que lo requieran para el normal
trnsito normal de sus vehculos (Ley 105 de 1993).
trnsito de sus vehculos (Ley 105 de 1993).
Brindar asistencia tcnica, administrativa y
financiera a los municipios.
Podrn concurrir a la financiacin de programas
de vivienda de inters social.
Equipamiento
municipal
Desarrollo
rural
Empleo y
desarrollo
econmico
Turismo
[ 83 ]
Sector
Justicia,
seguridad y
convivencia
ciudadana
Departamentos
Generar condiciones de seguridad ciudadana.
Elaborar plan de convivencia y seguridad.
Elaborar el plan de accin en DD. HH. y DIH.
Atender de manera oportuna e integral a la
poblacin desplazada.
Atender de manera oportuna integral a la
poblacin vctima de la violencia.
Atender de manera integral a las vctimas de
minas antipersona y/o otros artefactos explosivos.
Apoyar el proceso de desmovilizacin de los
grupos al margen de la ley y su reintegracin
social y econmica.
Elaborar un plan para la atencin de las comunidades de mayor riesgo y vulnerabilidad.
En cumplimiento de la sentencia T-025 Desplazados, en el plan de gobierno se deber incorporar
el tema de apoyo a la poblacin desplazada con
enfoque diferencial, con una poltica e instrumentos claros, que permitan identificar fallas y
debilidades estructurales. En cumplimiento de la
Ley 387 de 1997, se debe contemplar la elaboracin de planes integrales nicos de atencin a la
poblacin desplazada.
Mantener el orden en el departamento.
Regular lo relativo a la polica local.
Participacin
comunitaria
Fortalecimiento institucional
[ 84 ]
Distritos y municipios
Podrn apoyar las crceles para las personas
detenidas preventivamente y condenadas por
contravenciones.
Apoyar con recursos la labor que realiza la fuerza
pblica en su jurisdiccin.
Preservar y mantener el orden pblico en su
jurisdiccin, atendiendo las polticas que
establezca el Presidente de la Repblica.
Financiar las inspecciones de polica.
Generar condiciones de seguridad ciudadana.
Elaborar plan de convivencia y seguridad 3.
Elaborar el plan de accin en DD. HH. y DIH.
Atender de manera oportuna e integral a la
poblacin desplazada.
Atender de manera oportuna integral a la
poblacin vctima de la violencia.
Atender de manera integral a las vctimas de
minas antipersona y/o otros artefactos explosivos.
Apoyar el proceso de desmovilizacin de los
grupos al margen de la ley y su reintegracin
social y econmica.
Elaborar un plan para la atencin de las comunidades de mayor riesgo y vulnerabilidad.
En cumplimiento de la sentencia T-025 Desplazados, en el plan de gobierno se deber incorporar
el tema de apoyo a la poblacin desplazada con
enfoque diferencial, con una poltica e instrumentos claros, que permitan identificar fallas y
debilidades estructurales. En cumplimiento de la
Ley 387 de 1997, se debe contemplar la elaboracin de Planes Integrales nicos de Atencin a
la poblacin Desplazada.
Coordinar y cofinanciar la implementacin del
Sistema de Responsabilidad Penal de Adolescentes.
Promover mecanismos de participacin comunitaria y control social, para lo cual podr convocar,
reunir y capacitar a la comunidad.
Realizar procesos integrales de evaluacin
institucional y capacitacin, que le permitan a la
administracin local mejorar su gestin y adecuar
su estructura administrativa, para el desarrollo
eficiente de sus competencias, dentro de sus
lmites financieros.
Adelantar las actividades relacionadas con la
reorganizacin de la administracin local con el fin
de optimizar su capacidad para la atencin de sus
competencias constitucionales y legales.
(1) Para revisar los decretos reglamentarios y sentencias pueden visitar la pgina web:
www.dnp.gov.co/desarrollo territorial/gestin pblica territorial.
(2) Decreto 1137 de 1999 y Directiva 07 de 2004 Procuradura General de la Nacin.
(3) Un plan integral de convivencia y seguridad ciudadana, es un documento elaborado de manera
conjunta por las autoridades territoriales y las agencias de seguridad, justicia, defensa e inteligencia que
laboran en una jurisdiccin especifica (departamento y/o municipio), que garantiza atender, a partir
de una serie de estrategias, programas y acciones especificas de manera integral, los problemas y los
hechos que generan violencia, coadyuvando a afianzar relaciones sociales de respeto a la vida y de
proteccin a los derechos humanos y colectivos de la sociedad. Los planes integrales de convivencia y
seguridad ciudadana, deben contemplar el diseo y ejecucin de acciones preventivas, disuasivas y coer
citivas entre autoridades territoriales, de polica y la ciudadana en general (Programa Departamentos
y Municipios Seguros. Gua para elaborar Planes Integrales de Convivencia y Seguridad Ciudadana.
Serie: Documentos Departamentos y Municipios Seguros. Documento 4, diciembre de 2006. Bogot).
En el marco de este programa, la Polica y el Ministerio del Interior y de Justicia, tienen programado trabajar con los candidatos a gobernaciones y alcaldas para que desarrollen estos programas y entiendan
la importancia de desarrollar un trabajo preventivo en la materia.
Desde agosto de 2004, por encargo del seor Presidente de la Repblica, el DNP
coordina el proyecto denominado Visin Colombia II Centenario: 201945, el cual se
concibi como un proceso de concertacin de metas y polticas dentro del Gobierno, para formular una propuesta sobre el pas que queremos para el ao 2019,
que sirva de punto de partida para construir una propuesta de Estado. Esa propuesta debe ser un insumo clave para las entidades territoriales, no slo en la
construccin de su propia visin sino tambin como marco de referencia para
formular los planes de desarrollo, constituyndose en una contribucin desde lo
territorial a la construccin de la Visin de Pas.
Este documento propone una perspectiva integral del pas a mediano y largo
plazo en materia econmica, poltica y social, a travs de cuatro grandes objetivos
y un conjunto de estrategias con metas y acciones especficas. Cada estrategia
incluye, a su vez, una estimacin del plan de inversiones requerido, con el fin de
darle mayor solidez a la Visin. (Ver esquema).
Esquema Visin Colombia II Centenario: 2019
Programas y
Recursos por
Meta Metas subprogramas Poblacin
fuentes y
2011
2019 para alcanzar las objetivo
vigencia
metas
Reducir la mortalidad infantil al 30%
Meta
2010
Mortalidad
infantil = 70%
(principal causa
Mortalidad infantil
de muertes afec(muertes de nios
ciones originadas
menores de un
en el perodo
ao por mil naciperinatal (40%),
dos vivos)
infecciones
intestinales y
parasitarias (30%)
Meta
2009
Situacin actual
Actividades
Meta
2008
Programa 1
Subprograma 1
Subprograma 2
Subprograma 3
Programa 2
Subprograma 1
Programa n
__RECUERDE QUE
La Agenda Interna se ha construido mediante una metodologa participativa y
recoge las prioridades definidas por las propias regiones.
4.3 Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)
El Conpes Social 91 de 2005 estableci un compromiso de pas frente al reto de
reducir la pobreza, el hambre, mejorar el estado de salud, nutricin y educacin
de las personas, dicho reto fue recogido dentro del marco de la poltica social
del gobierno en el Plan Nacional de Desarrollo 2006 - 2010 Estado Comunitario:
[ 88 ]
desarrollo para todos. Los ODM buscan alcanzar mayores niveles de desarrollo al
combatir los principales males que afectan nuestra sociedad: la pobreza, el hambre, la mortalidad materna, la mortalidad infantil y en la infancia; la desnutricin
crnica y global, el embarazo en adolescentes, las bajas coberturas de vacunacin
de los menores de 5 aos, el VIH/SIDA, el dengue, la malaria; la mortalidad por
cncer de cuello uterino, la desercin y la repeticin escolar, el analfabetismo;
la inequidad de gnero y la falta de autonoma de la mujer, el hacinamiento, el
saneamiento bsico, las condiciones del medio ambiente, entre otros.
El cumplimiento de los ODM requiere de la voluntad poltica de los mandatarios del
orden central y territorial para incluir dentro de sus planes de gobierno y planes de desa
rrollo: objetivos, metas, indicadores, estrategias y recursos; que apoyen el cumplimiento
de la poltica nacional frente al propsito de alcanzarlos. Incluir a los ODM en la agenda
local de desarrollo permite la articulacin de esfuerzos entre los diferentes niveles de
gobierno frente al propsito de mejorar las condiciones de vida y superar tanto los
niveles de pobreza como la vulnerabilidad de la poblacin a su cargo.
El reto que se ha puesto el pas a 2015 es el de avanzar, para garantizar la disminucin de las brechas sociales y regionales, en los indicadores relacionados con el
cumplimiento de los ODM de que trata el Conpes Social 91:
ODM 1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre.
- Reducir la pobreza y la pobreza extrema.
- Combatir la desnutricin.
ODM 2. Lograr la educacin primaria universal.
- Llegar a la cobertura universal en educacin bsica.
- Avanzar en la cobertura en educacin media.
- Lograr la reduccin del analfabetismo, el aumento de los aos promedio de
educacin y la reduccin de la repeticin.
ODM 3. Promover la equidad de gnero y la autonoma de la mujer.
- Avanzar en la disminucin de la violencia intrafamiliar, especialmente contra
la pareja.
- Efectuar el seguimiento a la equidad de gnero en materia salarial y calidad
del empleo.
ODM 4. Reducir la mortalidad en menores de cinco aos.
- Lograr reducir de la mortalidad infantil y de la niez.
- Avanzar en coberturas de vacunacin.
ODM 5. Mejorar la salud sexual y reproductiva.
- Reducir la mortalidad materna.
- Aumentar la atencin institucional del parto y promover los controles
prenatales.
- Aumentar la prevalencia de uso de mtodos modernos de anticoncepcin.
- Llevar a cabo el control al embarazo adolescente.
ODM 6. Combatir el VIH/SIDA, la malaria y el dengue.
- Reducir y controlar la prevalencia de infeccin de VIH/SIDA.
- Reducir la incidencia de transmisin madre-hijo.
- Aumentar la cobertura de terapia antirretroviral.
- Reducir la mortalidad por malaria y dengue.
ODM 7. Garantizar la sostenibilidad ambiental.
- Avanzar en reforestacin, consolidacin de zonas protegidas y eliminacin de
sustancias agotadoras de la capa de ozono.
- Ampliar la cobertura en acueducto y alcantarillado (saneamiento bsico).
- Reducir los asentamientos precarios.
ODM 8. Fomentar una sociedad mundial para el desarrollo.
[ 89 ]
Frente al logro de los anteriores objetivos a nivel local, se deben desarrollar acciones encaminadas a:
Procurar la articulacin con la poltica nacional y territorial, buscando crear siner
gias entre los diferentes actores, mediante la inclusin de metas, estrategias
y recursos relacionados con los ODM en los instrumentos de planificacin del
desarrollo territorial.
- Lograr la participacin efectiva de la entidad territorial en la ejecucin y
condiciones de entrada de los programas sociales nacionales.
- Definir indicadores de seguimiento al cumplimiento de los ODM a escala local.
- Hacer seguimiento presupuestal a los recursos destinados en el nivel local
para el logro de la estrategia de ODM.
- Incentivar la participacin de los agentes privados del nivel local, bajo esquemas de responsabilidad social, en el cumplimiento de los ODM.
- Generar mecanismos de rendicin de cuentas frente a su comunidad y
hacerlos partcipes del cumplimiento de los ODM.
4.4 Plan Nacional de Desarrollo 2006 - 2010, Estado Comunitario:
desarrollo para todos
El Plan Nacional de Desarrollo debe ser aprobado en el primer semestre de 2007,
razn por la cual los candidatos a gobernadores y alcaldes, tienen la responsabilidad de consultarlo y tomarlo de referencia en las reas de su competencia.
El Plan contiene cuatro objetivos principales que son:
El mejoramiento del Estado; es decir, incrementar la transparencia y eficiencia
del Estado, y garantizar un Estado eficiente al servicio de los ciudadanos.
Brindar seguridad y crear una sociedad de ciudadanos libres y responsables, a
travs de una poltica de defensa y seguridad democrtica.
Generar empleo y crecimiento econmico sostenible, procurando garantizar el
bienestar de la poblacin.
Buscar equidad social, lo que se concreta en alcanzar una sociedad ms igualitaria y solidaria.
Para articular los planes territoriales con el Plan Nacional de Desarrollo se recomienda que la Administracin revise los diferentes programas adelantados por
las entidades del orden nacional en los territorios, y establezca cules de ellos res
ponden a objetivos comunes de desarrollo. Para este ejercicio, se sugiere revisar
adicionalmente el documento Manual de Oferta Institucional47.
__RECUERDE QUE
La articulacin del plan de desarrollo Territorial con el Plan Nacional de Desa
rrollo no solo contribuye a alcanzar los objetivos propuestos a nivel nacional,
sino que permite a la entidad territorial identificar posibles fuentes de finan
ciacin y/o cofinanciacin.
[ 90 ]
__RECUERDE QUE
La inclusin en los planes de desarrollo es obligatoria en virtud de lo dispuesto
en el artculo 204 de la Ley 1098 de 2006.
Los lineamientos mnimos que las entidades territoriales deben tener en cuenta
en el momento de preparar sus planes de desarrollo, programas y proyectos, los
cuales, deben ser elaborados a partir de los enfoques de desarrollo: poblacional
y ciclo vital, garanta y restitucin de derechos, territorial y de gnero, as como
para garantizar y/o restituir los derechos que han sido vulnerados a nios, nias y
adolescentes, son, entre otros, los enumerados a continuacin.
1. Incluir un diagnstico que muestre la situacin actual de las condiciones de los
nios, nias y adolescentes, en el cual se evidencian, no slo los problemas sino
las causas de dicha situacin. El diagnstico debe realizarse sobre los diferentes
enfoques, en l se deben identificar los determinantes de cada situacin, los
factores protectores y de riesgo en los entornos familiares, comunitario, social,
cultural y ambiental.
2. Definir estrategias y programas relacionados con la situacin real de la niez y la
adolescencia. Las estrategias deben garantizar el ejercicio de los derechos al igual
que enfocarse prioritariamente en los nios, nias y adolescentes ms vulnerables
y en mayor riesgo (por ejemplo aquellos en condiciones de desplazamiento).
3. Establecer tanto indicadores como sistemas de informacin que permitan fundamentar la toma de decisiones y realizar el seguimiento y evaluacin. Por lo
tanto, se deben establecer lneas bases por ciclo vital y zona geogrfica que
permitan evidenciar los avances en esta materia.
4. Elaborar el diagnstico, las estrategias, programas y proyectos, bajo el enfoque
de ciclo vital. En cada fase de la vida existen particularidades, potenciales y
riesgos especficos, que requieren de acciones diferentes en cada uno de esos
momentos de la vida; no se puede tratar igual a un menor de 5 aos que a uno
de 8 aos y a uno de 14. En ese sentido, cuando se habla de los nios de 0 a 6
aos incluido el proceso de gestacin, parto y posparto de la madre, se hace
referencia la primera infancia; la infancia incluye a los nios y nias entre los 7 y
los 12 aos y, la adolescencia de los 13 a los 17 aos.
[ 91 ]
5. Tener en cuenta a la familia como sujeto activo y de intervencin en sus estrategias, programas y proyectos. La familia tiene un papel determinante durante el
perodo de vida de la primera infancia, la infancia y la adolescencia; las acciones
integrales a este grupo de poblacin deben irradiarse a los diferentes integrantes del grupo familiar. Por ejemplo, en casos de maltrato a un menor, la accin
institucional de atencin del maltrato y de prevencin de otros episodios, debe
incluir a todos los miembros de la familia para romper con el ciclo de la agresin.
Las entidades territoriales deben promover la responsabilidad y los deberes de
la familia entorno a la infancia y la adolescencia.
6. Propender por la programacin y articulacin intersectorial. Las acciones de
poltica que requieren los nios, nias y adolescentes, implican la presencia de
sectores como proteccin social, salud, educacin, justicia, medio ambiente,
vivienda y otros. Por ello es indispensable que la definicin, priorizacin, asignacin de presupuesto para el plan de desarrollo, se realice coordinando entre
las entidades o sectores que representan cada sector, para definir responsables,
metas, objetivos e indicadores.
7. Promover la afiliacin inmediata del recin nacido al Sistema General de Seguridad Social de Salud.
8. Garantizar el derecho a la identidad. Todo recin nacido tiene derecho al nombre, a la familia y a la ciudadana, para garantizar el acceso a los servicios sociales
bsicos. Son, entonces, imprescindibles las acciones articuladas del municipio
con el Ministerio de la Proteccin Social y la Registradura Nacional del Estado
Civil, para garantizar la inscripcin y el trmite del registro civil de nacimiento de
manera oportuna y eficaz.
9. Tener en cuenta la poblacin en condicin de desplazamiento. Tal como lo
estableci la Corte Constitucional, el Estado debe brindar especial atencin y
proteccin a esta poblacin en sus distintos momentos del ciclo vital y en las
diferentes etapas del desplazamiento.
Las administraciones territoriales tienen la funcin de garantizar los derechos
a la educacin, la salud, la cultura y la participacin, entre otras, a travs del acceso a la oferta y la calidad en la prestacin de los servicios. Tales acciones deben
plantearse con base en la garanta del ejercicio y la restitucin de los derechos,
la etapa del ciclo vital y el gnero. Enseguida se detallan parte de las ms importantes.
De la gestacin a
los 6 aos
De 7 a 11 aos
Bases para la
ciudadana con
educacin de calidad
para todos
De 12 a 17 aos
Adolescencia
puerta al futuro
con garanta de los
derechos
[ 92 ]
Proteccin
Integral
Comenzar bien
en la vida
sociales. Pretende: (1) garantizar el acceso de las familias a los programas, (2)
adaptar institucionalmente los programas a las necesidades de las familias, y
(3) que las entidades presten servicios sociales de manera integral. El principio
rector consiste en que el acceso a los programas posibilita romper carencias
estructurales en las familias que las habiliten para su insercin autnoma en los
mecanismos de proteccin social y promover su propio desarrollo en un marco
de corresponsabilidad.
Fortalecimiento institucional. Su objetivo fundamental es fortalecer la capacidad en los municipios que as lo requieran, para identificar las necesidades de
la poblacin ms pobre, gestionar de manera eficiente el acceso a los servicios
y programas y hacer seguimiento a la evolucin de esta poblacin en la supera
cin de la pobreza.
De acuerdo con lo anterior, los municipios son el eje fundamental para la implementacin de JUNTOS, ya que en estos se realiza el acceso a los servicios de
proteccin social por parte de los ciudadanos, en particular de quienes presentan
mayores niveles de vulnerabilidad.
Para articular el plan de desarrollo Territorial con JUNTOS, se requiere que en la
elaboracin del diagnstico se identifiquen las familias beneficiarias y se incluyan
programas y recursos para cofinanciar esa Estrategia.
Adicionalmente, los municipios deben establecer convenios con la Gerencia
Operativa de la Red a cargo de Accin Social, en los cuales se comprometan
a gestionar y garantizar, conjuntamente con las entidades del orden departamental y nacional, el acceso preferente de las familias beneficiarias de JUNTOS
a la oferta de servicios de proteccin social, as como a destinar los recursos de
cofinanciacin necesarios y suficientes tanto para su operacin como para su
sostenibilidad.
__RECUERDE QUE
JUNTOS es una poltica de Estado que pretende trascender los alcances de las
administraciones, lo mismo que establecerse como el inicio de la consolidacin
de un Sistema de Proteccin Social integral capaz de responder adecuada y
efectivamente a las necesidades de la poblacin colombiana y, en particular, de
aquella en pobreza extrema.
4.7 Planes de desarrollo territorial
Una de las condiciones para consolidar el proceso de descentralizacin es la articu
lacin de los esfuerzos de los diferentes niveles de gobierno en el cumplimiento
de los fines del Estado, lo cual supone la armonizacin, no slo entre los planes de
desarrollo territoriales con el nacional, sino entre los mismos planes territoriales.
Incluso en el caso de los municipios, si stos hacen parte de un rea metropolitana,
subregin geogrfica, provincia o asociacin, deben considerar las polticas de estas
instancias, con el fin de asegurar la mxima integracin de propsitos y esfuerzos.
De acuerdo con lo anterior, y de manera independiente a la voluntad del gobernador por tener un plan de desarrollo concertado, cada municipio debe conocer, por
lo menos los grandes programas, si es posible cul va a ser la poltica departamental
y los criterios de asignacin de recursos por programas y proyectos, principalmente
en las reas donde departamentos y municipios comparten responsabilidades.
[ 95 ]
se concretan en el plan de
desarrollo municipal de corto
plazo y que se deben reflejar
en el plan de gobierno expuesto
por el alcalde a los ciudadanos
durante su campaa.
Fuente: documento
consolidando el POT, de
Ministerio de Desarrollo, 2000.
(50) Segn datos de Evaluacin
de Riesgos Naturales
(ERN) Colombia (2004), en
los ltimos 30 aos por
diferentes tipos de eventos
causados por fenmenos
naturales y antrpicos, se
han producido 9.951 muertes,
89.337 viviendas destruidas,
[ 96 ]
Renovacin urbana para garantizar mejor calidad de vida urbana en las ciudades,
a travs de la dinamizacin de centros urbanos deteriorados, la recuperacin de
sectores donde se genere el desplazamiento de uso de alto impacto, de centros
histricos de valor patrimonial, sectores centrales que cuenten con potencial de
aprovechamiento del suelo y la localizacin de usos compatibles con vivienda.
Generacin, mejoramiento y sostenibilidad de espacio pblico, conformado
por la red peatonal, los parques y plazas, las reas protegidas y los frentes de
agua. Se busca incrementar los bajos ndices de espacio pblico por habitante
generados por el deterioro, la invasin y la ocupacin ilegal de reas de uso
pblico y la falta de criterios para el diseo, construccin y seguimiento de los
procesos de recuperacin y sostenibilidad de las reas intervenidas.
Incorporacin de la prevencin y reduccin de riesgos, con el fin de identificar
y delimitar las zonas de generacin de nuevos riesgos que, como han ido en aumento, incrementan, los impactos sobre la poblacin y sus bienes50; igualmente,
es necesario determinar los tratamientos urbansticos por implementar para reducir el potencial de prdidas de todo tipo.
Incorporacin de la actividad minera, para prevenir la generacin de asentamientos no planificados provocados por flujos migratorios y desplazamientos
y bienestar espiritual () y
de controlar, en la medida
de lo posible, su propio
desarrollo econmico social
y cultural. Adems, dichos
pueblos debern participar
en la formulacin, aplicacin
y evaluacin de los planes
y programas de desarrollo
nacional y regional susceptibles
de afectarles directamente
Para los afrocolombianos,
la Ley 70 de 1993, contempla
Los Planes de Vida de los indgenas, de Etnodesarrollo de las comunidades negras y otros planes de grupos tnicos, son instrumentos51 fundamentales para
el ejercicio de planificacin y para plantear las propuestas de desarrollo acorde
con sus cosmovisiones y caractersticas particulares, se busca, a la vez, preservar su identidad tnica y cultural. Estos planes apuntan a garantizar el devenir, la
permanencia y la sostenibilidad en el tiempo de estas comunidades as como su
fortalecimiento tnico y el mejoramiento de sus condiciones de vida.
De acuerdo con lo anterior, en los procesos de planeacin deben generarse
espacios con las autoridades y representantes de grupos tnicos para llegar a
acuerdos sobre los aspectos relacionados con el reconocimiento y proteccin de
[ 97 ]
la diversidad tnica y cultural de la Nacin, as como con las decisiones que afecten a sus territorios.
Adicionalmente, se recomienda incluir en los planes de desarrollo programas
y proyectos que tengan como propsito la lucha contra la pobreza y al mejoramiento de la calidad de vida de los grupos tnicos, segn el momento del ciclo
vital en que se encuentre la poblacin, con especial nfasis en la infancia, y la
adolescencia en las reas de educacin, salud, seguridad social, generacin de
empleo, planes de vivienda y la asistencia tcnica municipal en proyectos productivos de estas comunidades, as como los relacionados con el enriquecimiento de
su diversidad tnica y cultural en los contextos municipal y departamental, entre
otros; se deben generar procesos permanentes de concertacin en las dinmicas
de planeacin, seguimiento y evaluacin con las autoridades de los territorios
tnicos, de las cuales se derive la identificacin de planes y proyectos en el corto
y mediano plazo lo mismo que los ajustes correspondientes a las acciones en
ejecucin.
De acuerdo con lo anterior, el plan de desarrollo debe incluir estrategias y recursos para la Gestin del Riesgo, considerada como el proceso a travs del cual una
localidad interviene en los niveles de riesgo que enfrenta. En particular, la Gestin
del Riesgo constituye un proceso social complejo, a travs del cual la sociedad
crea conocimiento, toma conciencia, analiza e interviene en los niveles de riesgo
que enfrenta, pretendiendo manejar ste en niveles aceptables y de acuerdo con
las condiciones sociales que la caracterizan (Lavell, 2001).
__RECUERDE QUE
La Gestin del Riesgo se constituye en un instrumento de desarrollo, en tanto
contribuye a mejorar las condiciones de seguridad actuales de la poblacin
frente a la ocurrencia futura de posibles desastres y tambin a generar condicio
nes sostenibilidad en los procesos que buscan mejorar las condiciones de vida
de las personas.
4.12 Planes departamentales de agua y saneamiento
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial a travs del Viceministerio de Agua y Saneamiento viene apoyando la estructuracin e implementacin
de planes departamentales de agua como estrategia para aumentar las coberturas
y mejorar la gestin y calidad de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo,
mediante adopcin de esquemas regionales de prestacin de los servicios, optimizacin en el uso de las fuentes de financiacin, generacin de sinergia de recursos y
equidad en su aplicacin, transparencia y eficiencia en el uso de los recursos pblicos y recuperacin de la confianza en las instituciones, para lo cual se ha fortalecido
el rol de los Departamentos para que acten como articuladores entre la Nacin y
los municipios, respetando sus competencias y aunando esfuerzos para dar soluciones efectivas a la problemtica del sector en su respectiva jurisdiccin territorial.
El Plan departamental de agua y saneamiento consiste en un conjunto de estrategias en materia fiscal, presupuestal, normativa, poltica e institucional adelantadas
por las partes involucradas en el sector, con el fin de organizar la prestacin de
los servicios de agua potable y saneamiento bsico, as como planear y ejecutar las
inversiones estratgicas a corto y mediano plazo, para lograr una mejora sostenida
de los indicadores de prestacin de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo
en los municipios del Departamento que presenten mayor rezago y deficientes
sistemas de gestin.
En esta perspectiva el Documento Conpes 3463 de 2007 recomend solicitar a los
departamentos y municipios que se vinculen a la formulacin y desarrollo de sus
respectivos planes departamentales de agua y saneamiento, adoptar los procedi
mientos y recomendaciones definidos en dicho Documento, los cuales incluyen la
firma de los convenios de asistencia tcnica, apoyo financiero e institucional, y los
compromisos departamentales para el aporte de recursos y transformacin institucional y empresarial, as mismo, recomienda solicitar al Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial, los departamentos, municipios y las Corporaciones
Autnomas Regionales (CAR), hacer efectiva la articulacin de los recursos destinados al sector de agua potable y saneamiento, a travs del mecanismo financiero e
institucional que se defina en cada plan departamental.
De otra parte, en el artculo 91 de la Ley 1151 de 2007 mediante la cual se adopta el
Plan Nacional de Desarrollo 2007 2010 se establece que los recursos que aporte
[ 100 ]
Caractersticas
Departamentos
Tributarios
Directos; cuando correspon
den a gravmenes estable
cidos por ley que consultan
la capacidad de pago y
recaen sobre la renta, el
ingreso y la riqueza de las
personas naturales y/o
jurdicas y, por lo tanto, no
son trasladables a otros
actores econmicos.
Indirectos: son gravmenes
establecidos por ley no
relacionados con la riqueza
de las personas naturales
y/o jurdicas, sino con el tipo
de actividades realizadas;
por lo tanto, pueden ser
trasladados a otros actores
econmicos.
Son de propiedad de la
entidad territorial.
Tienen carcter obligatorio.
Son generales, segn su
base gravable.
No generan contrapresta
cin directa.
Son exigidos coactivamente, si es del caso.
Registro y Ano
tacin
Licores
Cerveza
Cigarrillos y tabaco
Degello de ganado
mayor
Sobretasa consumo
Gasolina motor
Estampillas
Municipios
Circulacin y trnsito
Predial unificado
Telefona
Sobretasa ambiental
Industria y comercio
Avisos y tableros
Publicidad exterior visual
Delineacin y urbanismo
Espectculos pblicos
Ocupacin de vas
Ventas por sistema de clubes
Rifas municipales
Apuestas hpicas
Degello de ganado menor
Sobretasa bomberil
Sobretasa consumo gasolina
motor
Estampillas
Alumbrado pblico
Registro de marcas y herretes
Pesas y medidas
Contribucin contratos obra
pblica
[ 101 ]
No tributarios
Fuente: DNP- Direccin de Desarrollo Territorial (2006) Orientaciones para la programacin y ejecucin de
los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP), Bogot D.C. 2006. Acto Legislativo 04 de 2007.
- Asignacin especial para alimentacin escolar. Para financiar programas de alimentacin escolar.
- Asignacin especial para municipios ribereos ro Magdalena. Para financiar el
desarrollo de las competencias municipales previstas en la Ley 715 de 2001.
- Asignacin especial para los resguardos indgenas. Para financiar proyectos de
inversin social en jurisdiccin de los resguardos.
[ 102 ]
Cuenta
Ingresos totales
Diagnstico: identifica la
problemtica financiera,
causas, oportunidades,
amenazas, fortalezas, debilidades, etc.
Ao 1
Ao 1
1. Ingresos corrientes
6.910
5.417
1.1.1 Predial
1.791
932
2.694
941
1.3 Transferencias
553
533
Financiamiento: corres
ponde los fondos obtenidos
o utilizados por la entidad
para cubrir en un perodo
determinado su dficit. Si
se presenta supervit, se
refleja el uso de recursos. Se
debe observar la evolucin
(tendencia) de las fuentes
de financiacin y su composicin
3. Gastos corrientes
3.825
3.1 Funcionamiento
3.704
1.879
1.3.2 Otras
Gastos totales
13.733
931
895
Ao 3...10
13.664
121
3.086
2. Ingresos de capital
6.754
2.1 Regalas
2.2 Transferencias nacionales (SGP, etc.)
2.3 Cofinanciacin
2.4 Otros
4. Gastos de capital (inversin)
6.754
9.908
3.468
4.1.1.2 Otros
6.440
-68
69
69
300
231
656
[ 105 ]
Ingresos corrientes
+ Recursos de capital
- Desembolsos de crdito,
privatizaciones y/o capitalizaciones
+ Gastos de inversin
+ Gastos de operacin
comercial
Ingresos corrientes
Meta de
supervit
primario
Total gastos
Indicadores:
- 2 Supervit Primario / Intereses >= 100% *
- 2. Intereses / Ahorro operacional <= 40%
- 3. Saldo de deuda / Ingresos corrientes <= 80%
- * Este balance se elabora bajo el esquema presupuestal.
Metas de deuda pblica y anlisis de su sostenibilidad, se busca determinar el
clculo de la sostenibilidad de la deuda en el horizonte de los 10 aos del Marco
Fiscal de Mediano Plazo, para ello, en cada vigencia se debe observar la sostenibilidad del endeudamiento, considerando su compatibilidad con las metas
de Supervit Primario. Es decir, el servicio de la deuda planteado cada ao no
podr exceder el supervit primario.
Acciones y medidas especficas para el cumplimiento de las metas, con los
cronogramas de ejecucin
Objetivos
Metas
P1
Identificaralresponsable
de su ejecucin.
Metas
P2
Estar articuladas al
plan de accin de cada
dependencia.
Pn
[ 106 ]
Actividades
Indicadores
de seguimiento
Responsable
Aspectos
Actividades
Indicadores
de seguimiento
Responsable
Pn
2
...
...
X3
...
...
3
...
...
...
...
...
4
...
...
...
...
...
5
...
...
...
...
...
6
...
...
...
...
...
7
...
...
...
...
...
8
...
...
...
...
...
9
...
...
...
...
...
10
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
X2
...
A1
A2
...
...
X3
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
Estimacin del costo fiscal de las exenciones tributarias existentes en la vigencia anterior, con ello se busca dar cuenta el impacto de las decisiones adoptadas
el ao anterior (y anteriores) que impliquen exenciones tributarias, bien sea
exenciones o incentivos tributarios, dando cuenta de los siguientes aspectos:
- Monto de la exencin o incentivo
- Plazo
- Beneficiarios
- Cumplimiento del objetivo por el cual se da la exencin o incentivo
- Revisin de su continuidad
Relacin de los pasivos exigibles y de los contingentes55: esta relacin da cuenta
de las obligaciones ciertas y futuras de la entidad.
Costo fiscal de los proyectos de ordenanza o acuerdo sancionados en la vigencia
fiscal anterior. Busca determinar el impacto de las normas locales y de presentar
a la corporacin de eleccin popular, los efectos de los acuerdos u ordenanza
aprobadas en la vigencia anterior, que generaron costos, cuantificando el efecto
de los mismos, incluyendo el gasto presupuestal que dichas decisiones generaron
en la vigencia fiscal. De esta manera se garantiza la corresponsabilidad Gobierno
Territorial - Concejo, en la bsqueda de la sostenibilidad fiscal y financiera del
municipio en el largo plazo. En particular se debe informar acerca de:
Indicadores de seguimiento a la gestin presupuestal y de resultado de los objetivos, planes y programas desagregados para mayor control del presupuesto.
La situacin fiscal de la entidad territorial se puede medir con un conjunto de
indicadores entre los cuales se destacan los de Desempeo Fiscal y los del Minis
terio de Hacienda y Crdito Pblico, a travs del cual se realiza el seguimiento
a la viabilidad fiscal de los departamentos y de los municipios que se encuentren
en programas de reestructuracin de pasivos.