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DOCUMENTO DEL CLAD

Una Nueva Gestin Pblica para Amrica Latina

Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo CLAD

MESA DIRECTIVA DEL CLAD

Mariano Rajoy (Presidente) Ricardo Combellas (Primer Vice-Presidente) Norman Caldera Cardenal (Segundo Vice-Presidente) Raymundo Amaro Guzman (Tercer Vice-Presidente) Jos Alberto Bonifacio (Secretario General)

CONSEJO CIENTIFICO DEL CLAD

Luiz Carlos Bresser Pereira (Presidente) Leonardo Garnier Rmolo Oscar Oszlak Joan Prats i Catal Adam Przeworski Enrique Alvarez Conde Nuria Cunill Grau

Este documento fue preparado por el Consejo Cientfico del CLAD y aprobado en su sesin del da 14 de octubre de 1998 por el Consejo Directivo del CLAD, el que est compuesto por las mximas autoridades gubernamentales responsables de la modernizacin de la Administracin Pblica y de la reforma del Estado de los 25 pases miembros. Introduccin

La reforma del Estado se ha convertido en el tema central de la agenda poltica mundial. El origen de este proceso tuvo lugar cuando el modelo de Estado montado por los pases desarrollados en la postguerra, propulsor de una era de prosperidad sin precedentes en el capitalismo, entr en crisis hacia fines de la dcada de 1970. En un primer momento, la respuesta a la crisis fue la neoliberal-conservadora. Dada la imperiosa necesidad de reformar el Estado, restablecer su equilibrio fiscal y equilibrar la balanza de pagos de los pases en crisis, se aprovech la oportunidad para proponer simplemente la reduccin del tamao del Estado y el predominio total del mercado. La propuesta, sin embargo, tena poco sentido desde el punto de vista econmico y poltico. En efecto, despus de algn tiempo se constat que la solucin no estara en el desmantelamiento del aparato estatal, sino en su reconstruccin. Se trata de construir un Estado para enfrentar los nuevos desafos de la sociedad postindustrial, un Estado para el siglo XXI, que adems de garantizar el cumplimiento de los contratos econmicos, debe ser lo suficientemente fuerte como para asegurar los derechos sociales y la competitividad de cada pas en el escenario internacional. Se busca, de este modo, una tercera va entre el laissez-faire neoliberal y el antiguo modelo social-burocrtico de intervencin estatal. La construccin de un nuevo tipo de Estado es tambin el gran tema para la Amrica Latina. Pero ms all de la existencia de un contexto global de reformas, se presentan importantes peculiaridades latinoamericanas. En primer lugar, en lo que tiene que ver con la situacin inicial de la crisis del Estado, cuya gravedad era mucho mayor que la que exista en el mundo desarrollado. No slo estos pases entraron en una seria crisis fiscal, sino que se enfrentaron al agotamiento del modelo anterior de desarrollo econmico (modelo de sustitucin de importaciones). Por otra parte, el problema de la deuda externa se hizo crnico en casi todo el continente. La no resolucin de estos problemas estructurales determin que la dcada de 1980 estuviese marcada, para la mayora de las naciones latinoamericanas, por el estancamiento y por altas tasas de inflacin. Ante este escenario econmico, la primera generacin de reformas prioriz la dimensin financiera de la crisis del Estado. As, las reformas orientadas hacia el mercado, sobre todo la apertura comercial y el ajuste fiscal, fueron las principales medidas tomadas en los aos' 80. En la bsqueda de la estabilizacin de la economa ante el peligro hiperinflacionario estuvo, en la mayor parte de los casos, el xito ms importante de esta primera ronda de reformas. Un balance de estas primeras reformas muestra que el ajuste estructural, cuyo objetivo ltimo era disminuir el tamao del Estado, no resolvi una serie de problemas bsicos de los pases latinoamericanos. Por esto, se ha venido proponiendo una segunda generacin de reformas, con la finalidad de reconstruir el aparato estatal. El diagnstico actual afirma que el Estado contina siendo un instrumento fundamental para el desarrollo econmico, poltico y social de cualquier pas, an cuando hoy deba funcionar en una forma diferente a la contemplada en el patrn nacional-desarrollista adoptado en buena parte de Amrica Latina, y al modelo social-burocrtico que prevaleci en el mundo desarrollado de la post-guerra. En el proceso de reconstruccin del Estado latinoamericano, el mayor desafo est en compatibilizar las tendencias mundiales de cambio con las especificidades de la regin. En lo que se refiere a los cambios estructurales con impacto mundial, Amrica Latina tiene, ante todo, que prepararse para enfrentar la competencia econmica internacional que trajo consigo la globalizacin. En este caso, el Estado debe modificar sus antiguas polticas proteccionistas, sustituyndolas por medidas que induzcan a las empresas a ser ms competitivas en el nuevo ambiente econmico mundial. Para alcanzar esta meta, es preciso contar con un slido proyecto

para el sector del comercio exterior, con miras a aumentar la participacin de los pases en el flujo de comercio mundial; asimismo, los recursos pblicos y privados deben ser canalizados estratgicamente para programas en las reas de educacin y de ciencia y tecnologa. El cambio del papel del Estado en los sectores econmicos y sociales es otra tendencia estructural. La actuacin del Estado debe orientarse primordialmente hacia el rea social, asegurando la universalidad de los servicios de salud y educacin, y hacia la creacin de instrumentos que ayuden a promover el desarrollo econmico, garantizando las condiciones macroeconmicas favorables a la inversin privada y al aumento de la competitividad sistmica del pas, mediante polticas slidas en los sectores de ciencia y tecnologa y del comercio exterior. La gran modificacin del papel del Estado, sin embargo, tiene que ocurrir en lo que concierne a la forma de intervencin, en el plano econmico y en el plano poltico. En este sentido, en trminos econmicos, en lugar de una intervencin directa como productor, el aparato estatal debe concentrar sus actividades en la regulacin. Las privatizaciones y la creacin de agencias reguladoras forman parte de este proceso. Igualmente, el Estado debe desarrollar su capacidad estratgica para actuar junto al sector privado y a la universidad, a efectos de crear un entorno adecuado al aumento de la competitividad de las empresas1. Se destaca que el Estado tambin debe actuar para que los nuevos ciclos de desarrollo y la elevacin de la productividad sean virtuosos en lo que se refiere al uso de los recursos naturales, al incremento de la base tecnolgica y a la distribucin de la renta, escapando as del crculo vicioso del crecimiento empobrecedor que caracteriz a Amrica Latina en el pasado. En el rea social, el camino est en fortalecer el papel del Estado como formulador y financiador de las polticas pblicas. Para esto, se torna fundamental el desarrollo de la capacidad catalizadora de los gobiernos en cuanto a atraer a la comunidad, a las empresas o al Tercer Sector, para compartir la responsabilidad en la ejecucin de los servicios pblicos, principalmente los de salud y educacin bsica. Pero debe hacerse un primer llamado de atencin para el caso latinoamericano: es necesario mantener el poder de intervencin estatal directa, en caso de que no estuviesen dadas las condiciones sociales mnimas para compartir las actividades con la sociedad. Por consiguiente, es preciso diferenciar las situaciones en las cuales los servicios podrn ser suministrados por ms de un proveedor y/o por entidades pblicas no estatales, de aquellas situaciones en las que el aparato estatal ser el nico capaz de garantizar la uniformidad y la realizacin sin interrupciones de las polticas pblicas. Estos cambios estructurales, entre otros, slo pueden ser viabilizados en Amrica Latina en el caso de que los proyectos de reformulacin estatal tomen en consideracin tres grandes problemas especficos de la regin, a saber: la consolidacin de la democracia, la necesidad de retomar el crecimiento econmico, y la reduccin de la desigualdad social. Son estas tres especificidades que, en gran medida, plantean nuevos horizontes a la reforma del Estado en Amrica Latina, para constituir una perspectiva diferente de la anterior, meramente financiera y tecnocrtica. La redemocratizacin es un aspecto importante para la reforma del Estado en Amrica Latina, ante todo porque afecta la dinmica y el ritmo del proceso. Muchas de las reformas dependen de la creacin de nuevas instituciones, de cambios constitucionales o de modificaciones profundas en el sistema administrativo, afectando el statu quo de diversos grupos, algunos atrincherados desde hace dcadas en el aparato estatal. Este dilema especialmente se plantea cuando se pasa de la primera generacin de reformas, realizada por un pequeo grupo de tcnicos y burcratas aislados dentro del Estado, a la siguiente generacin, en la cual es fundamental la concrecin de coaliciones democrticas que sustenten el proceso de reforma del

Estado. La nueva etapa de reformas debe ser aprobada por sistemas polticos surgidos hacia el fin del ciclo autoritario, pero que, en su mayora, no consolidaron inmediatamente la democracia. El hecho es que la poltica latinoamericana todava est marcada por una mezcla de partidos dbiles, clientelismo, corporativismo y liderazgos personalistas. Ello no obstante, las lecciones con respecto al significado nefasto de los regmenes dictatoriales en las naciones latinoamericanas fortalecen la idea de que no basta con la aprobacin de las reformas del Estado; es preciso realizarlas en un contexto democrtico, perfeccionando o creando nuevas instituciones polticas. Es muy cierto que est teniendo lugar un enorme crecimiento de las demandas democrticas de la poblacin, lo que puede ser visto claramente en el proceso de descentralizacin poltica que alcanz a diversos pases latinoamericanos. El Informe del Banco Mundial de 1997 revela que en la actualidad, aproximadamente trece mil gobiernos locales en la regin eligen sus dirigentes, contra menos de tres mil hacia fines de los aos 19702. Pese a esto, es preciso fortalecer las formas democrticas de relacionamiento entre el Estado y la sociedad, aumentando el grado de accountability (responsabilizacin) de parte del sistema. Por esta va, se procura capacitar a los ciudadanos para controlar las actividades pblicas, pudiendo hacerlas, simultneamente, ms eficientes y de mejor calidad. Adems de la democratizacin, la reforma del Estado en Amrica Latina se ve afectada por las cuestiones relativas al desarrollo econmico y a la desigualdad social. Es preciso que el aparato estatal proporcione tanto las condiciones para un desarrollo econmico sustentable como que garantice los recursos financieros y administrativos necesarios para reducir la pobreza y las graves desigualdades sociales existentes en la regin. En relacin con este ltimo punto, basta recordar que uno de cada tres latinoamericanos vive en situacin de pobreza, y que en quince de los diecisiete pases de Amrica Latina existe un nivel de desigualdad mayor que el que se podra esperar de acuerdo con el grado de desarrollo alcanzado por esas naciones3. Al no resolver estos problemas especficos de Amrica Latina, el actual proyecto de reforma del Estado tiende, en el corto plazo, a perder legitimidad social. Las reformas realizadas hasta el momento han resuelto slo la cuestin de la estabilizacin econmica, en tanto que el desarrollo no se retom con firmeza, la concentracin de la renta no se revirti y todava no se ha consolidado la democracia. En este marco, el Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD), cuya misin es la de colaborar con la difusin y el debate de las ideas y las prcticas sobre la reforma del Estado, en particular de la Administracin Pblica, tiene un papel estratgico que cumplir: promover la reforma gerencial del Estado latinoamericano. Y esto porque la Reforma Gerencial de la Administracin, que viene teniendo lugar en un nmero cada vez mayor de pases, es la que ofrece las mejores respuestas a los desafos econmicos, sociales y polticos que se presentan en Amrica Latina. 1.- Reconstruyendo el Estado y recuperando su capacidad de gestin La reconstruccin de la capacidad estatal es una condicin esencial para que los pases latinoamericanos enfrenten en forma ms exitosa los problemas de la redemocratizacin, del desarrollo econmico y de la distribucin de la riqueza. En este contexto, la implementacin de la Reforma Gerencial es un aspecto fundamental para mejorar la capacidad de gestin del Estado, as como para aumentar la gobernabilidad democrtica del sistema poltico. La Reforma Gerencial est teniendo lugar en la administracin pblica de varios pases, como lo muestran distintos estudios comparativos4. Sin embargo, a pesar de las caractersticas

comunes de las experiencias de reforma, no hay un sentido unvoco, un nico paradigma organizacional que gue a todas las naciones5. En consecuencia, en este documento se intentar definir la Reforma Gerencial que ms se adapta a la realidad y a las necesidades de los pases latinoamericanos. El modelo gerencial tiene su inspiracin en las transformaciones organizacionales ocurridas en el sector privado, las cuales modificaron la forma burocrtico-piramidal de administracin, flexibilizando la gestin, disminuyendo los niveles jerrquicos y, por consiguiente, aumentando la autonoma de decisin de los gerentes - de ah el nombre de gerencial. Con estos cambios, se pas de una estructura basada en normas centralizadas a otra sustentada en la responsabilidad de los administradores, avalados por los resultados efectivamente producidos. Este nuevo modelo procura responder con mayor rapidez a los grandes cambios ambientales que acontecen en la economa y en la sociedad contemporneas. Aun cuando se haya inspirado en la iniciativa privada, el modelo gerencial debe indefectiblemente adecuarse al contexto poltico democrtico en el cual se encuentra inserto el sector pblico. La especificidad de la organizacin gubernamental se deriva, en primer trmino, de la motivacin que la gua: en tanto que las empresas buscan obtener lucros, los gestores pblicos deben actuar de conformidad con el inters pblico. Ciertamente, los polticos tambin se orientan por el deseo de ser reelectos y los burcratas pueden ser capturados por los intereses econmicos. Pero es la necesidad de tener que pasar por el escrutinio democrtico lo que hace a la accin de polticos y burcratas pasible de control pblico. Este control puede estar presente en los arreglos de la democracia representativa, en los mecanismos de la democracia directa o, como ha sucedido ms recientemente, en la participacin de los ciudadanos en la evaluacin de las polticas pblicas, formas tpicas del modelo gerencial. Este tipo de control democrtico no tiene similares en las organizaciones privadas. En el proceso decisorio se encuentra otra diferencia entre el sector pblico y el sector privado. En el sector privado, el nmero de participantes es restringido, y la capacidad para tomar decisiones ms rpidas es mayor. El gobierno, por su parte, toma sus decisiones de acuerdo con procedimientos democrticos, que involucran un nmero mayor de actores y una mayor demora en el proceso decisorio, sobre todo porque tal sistema presupone el control mutuo entre los poderes y la fiscalizacin de la oposicin. Finalmente, la legitimidad de una empresa resulta de su supervivencia en la competencia en el mercado, en tanto que los gobiernos se legitiman por la va democrtica. En suma, como bien ha sido afirmado, el gobierno no puede ser una empresa, pero s puede tornarse ms empresarial6, vale decir que puede ser ms gil y flexible ante los gigantescos cambios ambientales que afectan a todas las organizaciones. En los pases en los que viene siendo llevada a cabo, la Reforma Gerencial presupone, completa y modifica la primera gran reforma del Estado moderno, la reforma burocrtica weberiana, que instaur un servicio pblico profesional y meritocrtico, condicin esencial para que la administracin pblica gerencial sustituya a la administracin pblica burocrtica. Y en este punto se encuentra la especificidad y el desafo de Amrica Latina: ningn pas de la regin complet la construccin del modelo burocrtico weberiano en los moldes de las naciones desarrolladas, a pesar de haber tenido lugar la implantacin de importantes ncleos de excelencia y de reglas de mrito en el servicio pblico en varios casos latinoamericanos. Estos espacios de administracin pblica burocrtica convivieron con la persistencia del patrimonialismo en varios sectores y con la designacin de los cargos superiores del escalafn a travs de prcticas clientelistas, aspecto que con gran frecuencia inviabiliz la profesionalizacin de la alta

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burocracia. Por esta razn, concretar la Reforma Gerencial del Estado en Amrica Latina es un desafo significativamente ms grande que concretarla en Europa o en los Estados Unidos. Ante este desafo, existe una corriente de opinin que piensa que slo es posible implantar la Reforma Gerencial del Estado luego de haber recorrido todas las fases del modelo burocrtico weberiano. Es, realmente, una visin secuencial de la administracin pblica. El CLAD formula dos objeciones a este punto de vista. En primer lugar, no ha habido un camino nico ni una frmula institucional homognea, que los pases desarrollados hubiesen adoptado para llegar a la administracin burocrtica. Un estudio clsico muestra, por ejemplo, cmo los Estados Unidos, Japn, Gran Bretaa y Francia construyeron sus modelos burocrticos weberianos en formas bastante diferenciadas7. As, no existe una receta para alcanzar la profesionalizacin del servicio pblico, que al no ser cumplida en todas sus etapas pudiera implicar el fracaso del modelo. Esta visin secuencial o evolucionista de la administracin pblica comete otra equivocacin, al no percibir los problemas generados por el paradigma organizacional presente en el modelo burocrtico weberiano, as como tampoco sus insuficiencias ante la realidad actual. En primer lugar, la administracin pblica burocrtica no dio cuenta del problema de la eficiencia. Como resultado de la disminucin de los recursos a disposicin de los gobiernos, se torn fundamental aumentar la eficiencia administrativa. Esta cuestin es todava ms importante en Amrica Latina, donde el Estado es ms pobre, la sociedad es ms desigual y donde, por lo tanto, es imprescindible la optimizacin de los recursos utilizados en las polticas sociales. La administracin pblica burocrtica, adems, se transform en un modelo organizacional auto-referido. Si el modelo burocrtico weberiano fue un instrumento fundamental para impulsar y garantizar el funcionamiento de las dos primeras ondas democrticas modernas, en 1870 y luego de la Segunda Guerra Mundial, a partir de fines de la dcada de 1970 este modelo ya no poda responder a las nuevas demandas de democratizacin del servicio pblico, especialmente las que surgieron en el nivel local. La administracin pblica se orientaba entonces por reglas y normas pretendidamente universales, y no de acuerdo con las expectativas de los ciudadanos. Por su parte, esta estructura burocrtica auto-referida se torn ms rgida, perdiendo la capacidad de acompaar las profundas modificaciones ambientales que estaban aconteciendo desde el inicio de la Tercera Revolucin Industrial. En resumen, eficiencia, democratizacin del servicio pblico y flexibilizacin organizacional, son ingredientes bsicos para la modernizacin del sector pblico que el paradigma organizacional de la administracin pblica burocrtica no contempla. Ello no obstante, es vlido destacar que la crtica en este caso se centra en el modelo organizacional burocrtico y no en la idea de profesionalizacin del cuerpo de funcionarios, aspecto fundamental del modelo burocrtico weberiano. La Reforma Gerencial tiene como fundamento la profesionalizacin de la burocracia que ejerce funciones en el ncleo de actividades centrales del Estado, por lo que presupone el aspecto meritocrtico propio del modelo weberiano. La propuesta del CLAD es que, ante todo, se constituya un ncleo estratgico en el seno del aparato estatal, capaz de formular polticas pblicas y de ejercer actividades de regulacin y de control del suministro de servicios pblicos. En este sector del Estado es fundamental la existencia de funcionarios pblicos calificados y permanentemente entrenados, protegidos de las interferencias polticas, bien remunerados y motivados. Esto es una condicin sine qua non para la implantacin del modelo gerencial. La Reforma Gerencial del Estado en Amrica Latina, por lo tanto, necesita inicialmente completar la tarea del modelo weberiano de fortalecer un ncleo estratgico ocupado por una burocracia profesional. Pero tambin necesita modificar el paradigma organizacional propio del

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modelo weberiano, dado que ste ya no puede dar respuesta a los dilemas de la administracin pblica contempornea. En este sentido, los cambios deben ser orientados: a) por la flexibilizacin organizacional, capaz de hacer ms giles a los gobiernos; b) por el montaje de una red de relaciones ms democrticas entre la prestacin de los servicios pblicos y los ciudadanos-consumidores; c) por la implantacin de un modelo contractual y competitivo de accin estatal, a partir del cual se pueda aumentar la eficiencia y la efectividad de las polticas. De este modo, la Reforma Gerencial acoge un aspecto esencial del modelo burocrtico weberiano - la profesionalizacin - y modifica los dems, con el propsito de reconstruir el aparato estatal para enfrentar los desafos del siglo XXI, tanto los de impacto mundial como los especficamente atinentes a los pases latinoamericanos. La Reforma Gerencial es una modificacin estructural del aparato del Estado. No puede ser confundida con la mera implementacin de nuevas formas de gestin, como las de la calidad total. Se trata de cambiar los incentivos institucionales del sistema, de modo de transformar las reglas burocrticas ms generales, lo que permitira a los administradores pblicos adoptar estrategias y tcnicas de gestin ms adecuadas. La implantacin de una reforma institucional no implica, sin embargo, la creacin de un extenso y detallado muestrario de reglas jurdicas. Esta ha sido la tradicin latinoamericana - en verdad, iberoamericana - cuyos resultados han sido perversos, al crearse un Derecho Administrativo extremadamente rgido que obstaculiza la flexibilizacin de la Administracin Pblica, importante requisito de la Reforma Gerencial del Estado. Igualmente, el formalismo administrativo vigente en Amrica Latina ha instaurado una polucin legal que puede significar verdaderamente la primaca de la informalidad, es decir que el comportamiento burocrtico real no se corresponda con el universo jurdico establecido, favorecindose as el establecimiento de mafias administrativas o de una ineficiencia generalizada8. El xito de los cambios institucionales orientados hacia el modelo gerencial depende, en primer trmino, de la formulacin de reglas generales y claras, que modifiquen los incentivos para la actuacin de los actores, lo que, en suma, se constituira en un nuevo contrato entre los polticos, los funcionarios pblicos y la sociedad. Es preciso, adems, una aplicacin continua de las reformas, monitorendolas y estableciendo, respecto a la burocracia, una nueva cultura administrativa. De esta manera, la transformacin de las reglas y de la cultura administrativa forman parte de un mismo proceso. El CLAD asume que la reconstruccin de la administracin pblica a travs de la Reforma Gerencial, llevar al mejoramiento de la gestin del Estado, entendida como la capacidad del Estado para concretar en la realidad, de manera eficiente y efectiva, las decisiones tomadas a nivel poltico. Lo que parece obvio, en verdad no lo es: varios gobiernos de Amrica Latina formularon proyectos correctos, pero no tuvieron - y continan sin tener - la capacidad para implementarlos. Para alcanzar una slida capacidad de gestin de gobierno es preciso contar con un Estado saneado en los planos fiscal y financiero, y competente en el mbito administrativo. Esta competencia administrativa resultar de la buena implementacin del modelo gerencial, sustentado por un ncleo estratgico formado por una lite burocrtica tcnicamente capaz y motivada9. Slo adquiriendo mayor capacidad de gobierno es que los aparatos estatales podrn ayudar a ecuacionar las tres principales preocupaciones latinoamericanas, que no est dems reiterar: la consolidacin de la democracia, el desarrollo econmico, y el mejoramiento en la distribucin de la riqueza.

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La Reforma Gerencial del Estado, adems, acta directamente sobre una de estas grandes preocupaciones latinoamericanas, como es la consolidacin de la democracia. El modelo gerencial tiene un papel importante que desempear en el perfeccionamiento de la gobernabilidad democrtica, en la medida en que supone y procura profundizar los mecanismos democrticos de responsabilizacin y transparencia de la administracin pblica. Para el CLAD, por consiguiente, no se trata slo de crear un Estado ms efectivo y eficiente; es fundamental instituir un Estado verdaderamente democrtico en Amrica Latina10. 2.- Caractersticas y objetivos de la Reforma Gerencial La Reforma Gerencial asegura los mecanismos necesarios para el aumento de la eficacia, la eficiencia y la efectividad de la administracin pblica, adems de crear nuevas condiciones que posibilitan una relacin ms democrtica entre el Estado y la sociedad. Las principales caractersticas de este modelo administrativo son las siguientes: a) La profesionalizacin de la alta burocracia es el punto de partida de la Reforma Gerencial. Para ello, debe constituirse un ncleo estatal estratgico, fundamental para la formulacin, supervisin y regulacin de las polticas, formado por una lite burocrtica tcnicamente preparada y motivada. Esta lite burocrtica tendr tambin que desarrollar capacidades de negociacin y de responsabilizacin ante el sistema poltico, lo que hace que se diferencie claramente de la tecnocracia estructurada en los regmenes autoritarios latinoamericanos, que crea en la superioridad de su saber y de su prctica en relacin con el comportamiento de la clase poltica - calificado como oportunista e irracional desde el punto de vista tcnico. Ciertamente, es preciso reducir el clientelismo y la politizacin de la alta burocracia presentes en Amrica Latina, pero no se puede hacer esto aislando a los funcionarios pblicos de la necesaria supervisin democrtica de los polticos y de la sociedad. La experiencia internacional en materia de reformas trae a colacin dos lecciones en lo que concierne al papel poltico de la alta burocracia. La primera es que no se puede establecer una separacin radical entre la tcnica por un lado y la poltica por otro. Por el contrario, la complejizacin de las actividades estatales obliga a los polticos a pautar de alguna manera sus estrategias en funcin de componentes tcnicos; la burocracia, a su vez, necesita ajustar su actuacin en funcin de criterios polticos, los cuales determinan las prioridades escogidas en un rgimen democrtico. En este sentido, un estudio comparativo de siete pases (Estados Unidos, Gran Bretaa, Francia, Alemania, Italia, Holanda y Suecia) mostr que los altos funcionarios pblicos se estn convirtiendo en policymakers, vale decir, necesitan aunar su conocimiento especializado con la responsabilidad poltica11. Para que un patrn burocrtico de policymaker se consolide en Amrica Latina, es esencial que exista una mayor estabilidad de la alta burocracia, disminuyendo el clientelismo, pero sin desembocar en un aislamiento de la sociedad, cuyos resultados perversos pueden ser el recrudecimiento del corporativismo defensor del statu quo, la falta de responsabilizacin ante los ciudadanos, e inclusive el incentivo para comportamientos autoritarios. La segunda leccin es que el apoyo y la movilizacin de la alta burocracia constituyen piezas claves en el proceso de Reforma Gerencial del Estado. El CLAD cree firmemente en el papel fundamental de esta burocracia, no slo en el inicio de los cambios, sino y sobre todo, en una actuacin continua para transformar las actuales estructuras de la administracin pblica latinoamericana. Por esta razn, propone la organizacin de la alta burocracia en carreras o cuerpos de Estado, dotndola de mayor autonoma, aunque consciente de la necesidad de asumir su responsabilidad poltica.

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Es muy cierto que el grado de profesionalizacin de la administracin pblica no ser el mismo para todo el funcionariado. De acuerdo con la tendencia mundial en materia de reformas gerenciales, Amrica Latina no puede adoptar un patrn nico de rgimen jurdico o de contratacin, tratando a los burcratas por igual en trminos de derechos y deberes, inclusive porque parte de las actividades pblicas podr ser realizada por profesionales que no necesariamente sern funcionarios pblicos. Determinadas tareas auxiliares o de apoyo al ncleo duro del Estado sern por lo general tercerizadas, desde las ms sencillas, como la limpieza, hasta las ms complejas, como los servicios de informtica. Pese a esto, cabe tener una poltica activa para dignificar a todos aquellos que ejercen la funcin pblica, valorizndolos y exigiendo a cambio la observancia de estrictos patrones ticos. b) La administracin pblica debe ser transparente y sus administradores deben ser responsabilizados democrticamente ante la sociedad. Esto tiene que ser as porque la profesionalizacin de la burocracia no la hace totalmente inmune a la corrupcin, fenmeno mundial que ha aumentado en demasa en Amrica Latina. En este punto, varios estudios comparativos, as como el Informe del Banco Mundial de 1997 son unnimes: es preciso actuar directamente en la relacin entre poltica y administracin, disminuyendo la politizacin de la maquinaria gubernamental, haciendo ms transparentes las decisiones pblicas e invirtiendo en el fortalecimiento de los patrones salariales y ticos del funcionariado. Al hacer que los administradores pblicos sean ms autnomos y asuman mayores responsabilidades ante la sociedad, la Administracin Pblica Gerencial se constituye en un instrumento fundamental para la defensa del patrimonio pblico y de los principios republicanos. c) Descentralizar la ejecucin de los servicios pblicos es una tarea esencial en el camino de la modernizacin gerencial del Estado latinoamericano. En primer lugar, las funciones que pueden ser realizadas por los gobiernos subnacionales y que antes estaban centralizadas, deben ser descentralizadas. Esta medida procura no slo obtener ganancias en eficiencia y efectividad, sino tambin aumentar la fiscalizacin y el control social de los ciudadanos sobre las polticas pblicas. El CLAD opta normativamente por la descentralizacin, pero formula algunas salvedades en cuanto a la adopcin de una perspectiva en la que el proceso descentralizador pueda ser considerado siempre y en toda circunstancia, como el nico modo de resolver los problemas de la administracin pblica. Esto, en primer lugar, porque la relacin entre la centralizacin y la descentralizacin no es dicotmica, sino complementaria. El Gobierno Central continuar desempeando un papel estratgico en cuanto a garantizar la equidad, sobre todo en pases con grandes desequilibrios socioeconmicos regionales, financiando en parte el suministro de los servicios pblicos. La descentralizacin realizada sin contrapartidas a los lugares ms pobres tiende a reproducir la desigualdad social existente, manteniendo as el patrn histrico de desarrollo perverso prevaleciente en el continente latinoamericano. Por otra parte, en naciones sin tradicin administrativa local, el proceso de descentralizacin deber ser acompaado, inicialmente, de un apoyo tcnico proveniente del Gobierno Central. Si en la mayora de los pases de la regin la construccin de una burocracia nacional ya se ha completado en una u otra forma, en el mbito subnacional todava queda mucho por hacer. Sin embargo, esta medida debe servir como estmulo para que, en los hechos, los gobiernos locales asuman las polticas y lo hagan siguiendo los principios gerenciales, procurando evitar el retorno al centralismo burocrtico caracterstico de la historia administrativa de la regin. Asimismo, la Reforma Gerencial del Estado en el mbito subnacional ser ms exitosa en la medida en que se adelanten las reformas poltico-institucionales, toda vez que la burocracia

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local latinoamericana ha sido el locus privilegiado del patrimonialismo. De esta manera, el potencial de democratizacin de las relaciones entre el Poder Pblico y los ciudadanos, contenido en el modelo gerencial, slo podr ser plenamente realizado en el caso de que sean modificadas las relaciones entre la clase poltica, la burocracia y la sociedad civil en el plano local. Cabe todava destacar que el proceso de descentralizacin en Amrica Latina ha estado caracterizado por la intensificacin de la competencia por recursos entre los niveles de gobierno, lo que muchas veces ha redundado en relaciones intergubernamentales predatorias. Los principales resultados de este proceso han sido el crecimiento del endeudamiento de los gobiernos subnacionales de algunos pases de la regin, y la agudizacin de la guerra fiscal por inversiones, ambos fenmenos con consecuencias deletreas para los gobiernos nacionales. Como bien ha sido argumentado, ms importante que definir estrictamente lo que cada nivel de gobierno debe hacer, es la necesidad de establecer mecanismos de cooperacin entre ellos12. Por estas razones, el CLAD defiende decididamente la descentralizacin, con tal de que este proceso se acompae del mantenimiento de tareas esenciales por parte de los Gobiernos Centrales, de la vinculacin de las reformas gerenciales con la reforma poltico-institucional en la esfera local, y de la creacin de incentivos de cooperacin entre los niveles de gobierno. d) En las actividades exclusivas del Estado que permanezcan a cargo del Gobierno Central, la administracin debe basarse en la desconcentracin organizacional. Los organismos centrales deben delegar la ejecucin de las funciones hacia las agencias descentralizadas. El principio que orienta este cambio es el de que debe existir una separacin funcional entre las estructuras responsables de la formulacin de polticas y las unidades descentralizadas y autnomas, ejecutoras de los servicios, y de esta manera, orientar la administracin pblica a travs del control de los resultados obtenidos por las agencias autnomas. e) La Administracin Pblica Gerencial se orienta, bsicamente, por el control de los resultados, contrariamente al control paso a paso de las normas y procedimientos, como se haca en el modelo burocrtico weberiano13. En el caso latinoamericano, sin embargo, las normas y procedimientos estatales tendrn que recibir todava una atencin especial, en razn de la fragilidad histrica del Estado de Derecho. Ms que en Europa y en los Estados Unidos, la autoridad estatal en nuestro continente debe garantizar la seguridad jurdica, la imparcialidad administrativa y la responsabilizacin judicial de autoridades y funcionarios, condiciones esenciales para establecer mercados eficientes y democratizar el espacio pblico 14. Esto no quiere decir que exista una antinomia entre gerencialismo y predominio de las normas y procedimientos en nichos exclusivos de la autoridad estatal. Por el contrario, es preciso combinar estas lgicas, para lo cual se debe definir bien el espacio de cada una de ellas. En el caso de la lgica gerencial, ella es fundamental en la organizacin interna de las agencias pblicas - marcadas por el burocratismo - en la relacin entre ellas, y sobre todo, en la prestacin de los servicios pblicos. En estos espacios, la Reforma Gerencial modifica las premisas que guiaron a la administracin burocrtica a lo largo de este siglo y que ya no pueden dar ms cuenta de los problemas actuales. Con el control a posteriori de los resultados, en primer lugar, la premisa orientadora es la confianza limitada y no la desconfianza total en relacin a los funcionarios pblicos. El antiguo modelo weberiano intentaba vigilar al milmetro las decisiones tomadas por la burocracia, con el propsito de evitar la corrupcin y la ineficiencia administrativa. Pero los resultados no siempre eran los deseados, como lo demostr Michel Crozier al estudiar, a comienzos de la dcada de 1960, la burocracia francesa15. En este trabajo se concluye que cuanto ms reglamentaciones se creaban, ms el poder informal se haca cargo del sector pblico,

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perdindose de hecho el control sobre el proceso decisorio, y tornando ms irracional el funcionamiento del sistema. La administracin basada en el control a posteriori de los resultados, tambin obliga a la organizacin a definir claramente sus objetivos, analizados en sus aspectos sustanciales y no como procesos administrativos. De este modo, la evaluacin de la burocracia se hace predominantemente a travs del cumplimiento o no de metas, y no a partir del respeto a reglas que en muchas ocasiones son auto-referidas. La evaluacin del desempeo burocrtico no sirve slo para establecer si las metas fueron o no alcanzadas. La administracin pblica gerencial hace uso del control a posteriori de los resultados como un instrumento tcnico capaz de hacer que las organizaciones aprendan de sus errores, y a partir de esto, elaboren sus estrategias futuras. Es lo que se ha denominado principio de aprendizaje organizacional, fundamental para que la administracin por objetivos no sea meramente una forma de sancionar o de encontrar responsables por el eventual mal desempeo de los organismos pblicos, sino que logre desarrollar la capacidad de aprender de su desempeo y mejorar continuamente la prestacin de los servicios pblicos 16. Pero la definicin de los objetivos no basta para evaluar los resultados obtenidos por la burocracia y para ubicarla en un proceso continuo de aprendizaje organizacional. Se requiere la presencia de otros tres mecanismos, esenciales en este proceso. El primero de estos mecanismos es el establecimiento de un modelo contractual entre el organismo central y las agencias descentralizadas. Es el denominado contrato de gestin, que tiene como base metas cuantitativas definidas a priori y posteriormente evaluadas. El contrato de gestin tambin debe definir qu hacer despus de la evaluacin, en trminos de sanciones, premios u otras formas de corregir los errores. En suma, el contrato de gestin constituye un instrumento que permite tanto una estimacin ms rigurosa de la eficiencia, de la eficacia y de la efectividad, como el aumento de la transparencia de la administracin pblica, toda vez que la sociedad puede saber de antemano cules son, de hecho, los objetivos de cada organismo pblico, sus resultados y lo que podra hacerse para corregir eventualmente un mal desempeo. La buena definicin de los objetivos organizacionales depende tambin de la modificacin de la rgida jerarqua que caracterizaba al modelo burocrtico weberiano. Esto debe ser as porque es preciso hacer a los funcionarios pblicos responsables de las metas, conscientes de la misin de su organizacin, y la mejor forma de lograrlo es delegando poder (empowerment) y autonoma a los gerentes. Este mecanismo altera la forma de la gestin y la cultura organizacional de los integrantes de la burocracia, que inclusive podrn sentirse ms motivados por un sistema marcado por el aumento del poder individual de decisin y de la responsabilidad ante los objetivos de su organismo pblico. Se supone que la motivacin de los funcionarios tienda a aumentar todava ms si se compara su nueva insercin en la Administracin Pblica Gerencial con el papel que desempeaban en el modelo burocrtico weberiano, en el cual slo eran piezas de un engranaje encajado en reglas no siempre claras para quienes ejecutaban las tareas. Por ltimo, la administracin pblica basada en los resultados tendr que realizar fuertes inversiones en la construccin de instituciones y en el entrenamiento de personal calificado, de modo de posibilitar la evaluacin del desempeo, tanto organizacional como individual. Este es un punto central de la Reforma Gerencial del Estado. En este sentido, el CLAD plantea que los Estados latinoamericanos precisarn montar slidos sistemas de evaluacin del desempeo en los prximos aos, en el caso de que quieran en realidad transformar las actuales estructuras de la administracin pblica.

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f) La mayor autonoma gerencial de las agencias y de sus gestores debe ser complementada con nuevas formas de control. En lo primordial, el control deja de ser el control burocrtico que buscaba estimar si todos los procedimientos se haban cumplido en forma correcta, para preocuparse ms por las ganancias de eficiencia y efectividad de las polticas. Con la Reforma Gerencial del Estado, el control que antes era llevado a cabo slo por los administradores y las estructuras internas de control externo e interno, ahora pasa a ser, adicionalmente, la combinacin de cuatro tipos de control: Control de resultados, realizado a partir de indicadores de desempeo estipulados de forma precisa en los contratos de gestin. Control contable de costos, que abarcar no slo el control de los gastos realizados, sino tambin el descubrimiento de formas ms econmicas y eficientes de hacer cumplir las polticas pblicas. La adquisicin de esta ltima habilidad fue designada en la reforma administrativa inglesa, como la incorporacin de una conciencia de costos en el servicio pblico. A partir de esto, los funcionarios pblicos comenzaron a valorar el buen uso del dinero pblico, y as a respetar ms a la poblacin pensada como contribuyente17. Control por competencia administrada, o por cuasi-mercados, en los cuales las diversas agencias buscan ofrecer el mejor servicio a los usuarios. Esta competencia puede traer ganancias de eficiencia y efectividad al sistema, ya que la pugna obliga a una utilizacin ms racional de los recursos y porque la tendencia es a aumentar la gama de servicios a disposicin de los ciudadanos. Y por ltimo, el control social, por medio del cual los ciudadanos evaluarn los servicios pblicos o participarn en la gestin de los mismos. El control social es un instrumento fundamental para manejar la compleja relacin entre los ciudadanos y sus agentes, los polticos, y los burcratas. Obviamente, el control de la burocracia realizado por los polticos es esencial en la democracia representativa, pero seguramente no es el nico que garantiza la informacin que necesita la poblacin para evaluar el carcter pblico de las acciones del Estado. Se ha mostrado que el control de la poblacin sobre la burocracia - supervisin de tipo alarma de incendio - es lo que asegura la mayor optimizacin de la relacin entre el principal (ciudadanos) y sus agentes gubernamentales, toda vez que el costo de la informacin en este caso es menor que el que corresponde a la relacin establecida entre polticos y burcratas, y que las ganancias inmediatas para la sociedad son mayores18. Pero el control social slo trae consigo estos beneficios en caso de estar basado en slidos mecanismos institucionales19. Por lo tanto, la Reforma Gerencial del Estado debe crear instituciones que incentiven a la poblacin para controlar el Poder Pblico. Experiencias en este sentido han tenido lugar en varias partes del mundo, con los padres asumiendo la co-gestin de las escuelas, los ciudadanos calificando a los servicios mdicos, la creacin de ombudsman para recibir reclamos de la poblacin en cuanto a la calidad de las polticas pblicas, y la escogencia de miembros de la comunidad para participar en consejos directivos o fiscalizadores de las ms diversas organizaciones pblicas. Adems de estos controles vinculados con el modelo de la Reforma Gerencial del Estado, es preciso reforzar el control judicial sobre actos ilcitos y para garantizar la uniformidad en el trato a los ciudadanos. Esta cuestin reviste una importancia extrema en Amrica Latina, dada la histrica fragilidad de los rganos judiciales en la regin, al contrario de la experiencia estadounidense e inclusive la europea. Dos razones justifican actualmente el refuerzo del control judicial como un aspecto importante del proceso de reforma del Estado. La primera es que la confianza de los agentes econmicos en el Poder Judicial, sobre todo en su relacin de

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fiscalizacin del Poder Pblico, es fundamental para establecer el buen funcionamiento del mercado. Y ms importante an, es fundamental mejorar el control judicial en el continente latinoamericano, puesto que los derechos civiles y la efectividad de la ley no son respetados integralmente por el Poder Pblico20. A ttulo de ejemplo, cabe recordar que los usuarios de los servicios pblicos en el continente, por lo general no estn protegidos en sus derechos como consumidores. De hecho, el modelo gerencial puede modificar sustancialmente esta situacin, pero seguira en pie la siguiente interrogante: qu podra pasar si tales derechos no fuesen respetados?. Los controles gerenciales, en suma, precisan tener como ltima salvaguarda al poder judicial. g) En el modelo gerencial de administracin pblica es preciso distinguir dos formas de unidades administrativas autnomas. La primera es aquella que comprende a las agencias que realizan actividades exclusivas de Estado, y en consecuencia son, por definicin, monoplicas. En este caso, la descentralizacin tiene como finalidad aumentar la flexibilidad administrativa del aparato estatal. Con respecto al segundo tipo de agencia descentralizada, que acta en los servicios sociales y cientficos, el CLAD sostiene que el Estado debe continuar actuando en la formulacin general, en la regulacin y en el financiamiento de las polticas sociales y de desarrollo cientficotecnolgico, pero que es posible transferir el suministro de estos servicios a un sector pblico noestatal en varias situaciones. De antemano, es preciso establecer que no se trata de la privatizacin de los servicios pblicos en el rea social. El Estado continuar siendo el principal financiador, y ms que esto, tendr un papel regulador en el sentido de definir las directrices generales y de poder retomar la aplicacin de determinadas polticas, en caso de que sus ejecutores no estn realizando un trabajo acorde con lo esperado por los ciudadanos. La confusin conceptual proviene de una visin dicotmica, que contrapone lo estatal a lo privado y que, por tanto, asume que si el Estado no est realizando directamente la prestacin de los servicios, ellos fueron privatizados. Para superar esta visin dicotmica, el CLAD reconoce la existencia de un tercer marco institucional, el espacio pblico no-estatal. En esta perspectiva, el concepto de pblico sobrepasa el concepto de estatal, y abarca la capacidad de la sociedad para actuar en asociacin con el Estado en el suministro de servicios pblicos, ya sea en el control, ya sea en la produccin21. La Reforma Gerencial del Estado propone la transferencia de la provisin de servicios pblicos sociales al espacio pblico no-estatal, considerando las siguientes cuatro razones. La primera se refiere a la necesidad de flexibilizar la administracin pblica latinoamericana, fuertemente marcada por un Derecho Administrativo en extremo rgido. Con esta flexibilizacin, es posible obtener ganancias considerables de eficiencia y de efectividad, sin afectar verdaderamente los principios bsicos del Estado de Derecho, concernientes al trato igual a todos los ciudadanos. Adems de esto, los grupos sociales que asumen este espacio pblico no-estatal, en su mayora poseen una motivacin que va ms all de la pecuniaria. Esto ocurre sobre todo porque el compromiso ideolgico con la causa en cuestin - servicios en el rea educacional o de asistencia a la vejez, por ejemplo- estrecha los vnculos entre los miembros de esas organizaciones, siendo este compromiso ms relevante que los preceptos organizacionales burocrticos, o aquellos orientados al lucro. En polticas como las del rea social, es de importancia capital la dedicacin humana, que est ms presente en organizaciones cuya base es la solidaridad22. A pesar de esta importante ventaja del espacio pblico no estatal, la regulacin estatal sobre estas polticas seguir siendo fundamental, toda vez que podr tener lugar una intervencin

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gubernamental en caso de que haya problemas en la prestacin de estos servicios. Es bueno recordar que en los Estados Unidos, pas con tradicin en lo que concierne a la asuncin de la gestin de determinados servicios por parte de la comunidad, existe una agencia pblica que inspecciona las ONG, dndoles o no licencia para actuar. El concepto de pblico, por lo tanto, es dinmico, dependiendo del desempeo de los ejecutores de las polticas y de la evaluacin realizada por los gobiernos y por la sociedad. Una tercera ventaja que acarrea el concepto de pblico no-estatal es la de mostrar que el Estado necesita aumentar su capacidad de cooperacin con la comunidad, el Tercer Sector, y el mercado. Sin esto, los gobiernos tendrn dificultades para mejorar la prestacin de los servicios pblicos. As, de la asociacin con el mercado surgen nuevos recursos, algo extremadamente importante, en el actual momento de escasez; de la asociacin con la comunidad, la participacin activa de los principales interesados en las polticas; de la asociacin con el tercer sector, un conocimiento especializado y la actuacin de grupos altamente motivados para resolver los problemas. En realidad, la solucin para los complejos problemas contemporneos est en el equilibrio entre estos varios marcos institucionales, el estatal, el mercado y el pblico no-estatal. Por estas razones, proponemos aqu la adopcin del concepto de Estado red23, capaz de aglutinar las varias lgicas y sujetos sociales para hacer frente a los graves problemas que afectan a los pases latinoamericanos, particularmente en el rea social. Finalmente, el sector pblico no-estatal tiene la gran ventaja de hacer ms democrtica la prestacin y la gestin de los servicios pblicos. Este es un aspecto capital del modelo gerencial, tal como ser expuesto ms adelante. h) Otra caracterstica importante de la Reforma Gerencial del Estado es la orientacin del suministro de servicios hacia el ciudadano-usuario. Se trata de una revolucin en la administracin pblica, ya que el antiguo modelo burocrtico weberiano era auto-referenciado, vale decir, dirigido ms hacia la afirmacin del poder del Estado y de la burocracia estatal que a responder a las demandas de los ciudadanos. El CLAD asume el compromiso de promover la incorporacin a la prctica de las administraciones pblicas latinoamericanas, de este aspecto de democratizacin del Poder Pblico contenido en el modelo gerencial. Con este cambio, los ciudadanos deben participar tanto en la evaluacin como en la gestin de las polticas pblicas, especialmente en el rea social. En el caso de la evaluacin, varias reformas administrativas en todo el mundo estn introduciendo instrumentos para estimar los resultados de los servicios pblicos a travs de la consulta popular. En lo que se refiere a la gestin, las comunidades estn asumiendo la responsabilidad por programas en las reas de educacin, salud y vivienda, como puede comprobarse en diversas experiencias exitosas en Amrica Latina. Este es un proceso que est reinventando la nocin de gobierno, porque modifica la relacin entre el Estado y la sociedad24. Los ciudadanos son llamados a asumir un papel activo en la organizacin de la accin colectiva, y ms especficamente en aquellos problemas que interfieren con su vida cotidiana y la de sus familias - como la seguridad en el barrio, la gestin de la escuela de los hijos, etc. De este modo, la poblacin puede salir de aquella posicin reactiva que la caracterizaba durante la hegemona del modelo burocrtico weberiano. Antes, la participacin se daba en la poca de las elecciones, y prcticamente se agotaba en eso. Si la prestacin de servicios empeoraba, la culpa era del gobierno - frase tpica en varios pases latinoamericanos. La consolidacin de la democracia en nuestra regin nos ofrece una doble posibilidad: construir una democracia representativa eficaz, apartndonos definitivamente de la

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herencia autoritaria, e instituir nuevas formas de participacin, principalmente en lo que se refiere al control pblico a nivel local del suministro de los servicios pblicos. i) Por ltimo, es fundamental modificar el papel de la burocracia en relacin con la democratizacin del Poder Pblico. De acuerdo con los principios de la Reforma Gerencial, es preciso aumentar el grado de responsabilizacin del servidor pblico en tres aspectos: i) ante la sociedad, tornando la administracin pblica ms transparente, orientada hacia la rendicin de cuentas. En este sentido, es preciso entrenar a los funcionarios pblicos para que comiencen a tratar a los ciudadanos como consumidores cuyos derechos deben ser respetados. Adems de esto, la burocracia tendr que percibir al usuario del servicio como un posible aliado en la bsqueda por resolver los problemas; ii) ante los polticos electos en trminos de la democracia representativa, sean del gobierno o sean de la oposicin; y iii) ante los representantes formales e informales de la sociedad, que estn actuando en el mbito de la esfera pblica no-estatal. En resumen, la Reforma Gerencial busca aumentar la eficiencia, la efectividad y la democratizacin del Poder Pblico, y a partir de esto, fortalecer la capacidad del Estado para promover el desarrollo econmico y social. El CLAD estima que la revigorizacin del Estado latinoamericano har que ste se centre y gane efectividad en la promocin de la educacin, la salud, la vivienda, los programas de renta bsica, el desarrollo cientfico-tecnolgico y el comercio exterior. Asimismo, la implantacin exitosa del modelo gerencial capacitar al Estado para ofrecer fundamentos macroeconmicos estables, creando condiciones para la elevacin de la inversin privada nacional y multinacional, as como para aumentar la competitividad internacional de los pases de Amrica Latina. 3.- Una reforma democrtica y progresista La Reforma Gerencial del Estado necesita delinear una estrategia diferente de la asumida por las reformas hasta el momento actual. En primer lugar, haciendo uso del aprendizaje adquirido a partir de los errores cometidos. En segundo trmino, y ms importante, los objetivos de la Reforma Gerencial son diferentes de los establecidos para las primeras reformas implantadas en Amrica Latina. La primera ronda de reformas, de cuo ms neoliberal, puso a la defensiva a la burocracia pblica y a la izquierda tradicional, ya que estos grupos insistan en cerrar los ojos ante la grave crisis que asolaba al Estado latinoamericano. Pero hoy sabemos que los medios utilizados por estas reformas no condujeron a la resolucin de los problemas. En lo que se refiere a la administracin pblica, las medidas tomadas enfatizaron la dimisin de funcionarios (downsizing), la eficiencia a cualquier costo y la identificacin pura y simple de la administracin pblica con la administracin de empresas. La Reforma Gerencial del Estado se posiciona en contra de esta receta. Ella considera la dimisin slo como un recurso ms - y ciertamente no el ms relevante - para alcanzar el equilibrio fiscal y la eficiencia. Ms que eso, en el CLAD compartimos el criterio de que la reduccin de personal no puede ser abordada como un fin en s mismo, o como una mera reaccin ante los problemas fiscales. Si no hay una planificacin cuidadosa de los programas de recorte, el riesgo de corto plazo es el xodo del personal ms calificado. Los riesgos de largo plazo incluyen la desmoralizacin de los funcionarios pblicos, la calidad inferior del servicio y la prdida de credibilidad si los recortes fuesen percibidos como arbitrarios y faltos de transparencia25. La Reforma Gerencial del Estado tampoco busca la eficiencia a cualquier costo. En primer lugar, porque la eficiencia no puede ser separada de la efectividad, dado que la optimizacin de

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los recursos pblicos sin ofrecer buenos servicios o sin resolver los problemas sociales es incompatible con los valores que estamos defendiendo. Por otra parte, el modelo gerencial debe subordinar la eficiencia o cualquier otro criterio racional administrativo al criterio democrtico, expresado en la voluntad popular. Son los criterios definidos en los espacios pblicos los que deben prevalecer sobre cualquier racionalidad tcnica, y por esto la Reforma Gerencial del Estado se aparta de toda visin tecnocrtica de la gestin. En consecuencia, la Reforma Gerencial no opta por los principios del mercado como el ordenador por excelencia de los nuevos rumbos del sector pblico. La propuesta del CLAD es que el camino para modernizar la administracin pblica pasa por la redefinicin de las relaciones entre la sociedad y el Estado, con la construccin de una esfera pblica que de hecho involucre a la sociedad y a los ciudadanos en la gestin de las polticas pblicas26. Finalmente, la Reforma Gerencial del Estado, como la definimos anteriormente, establece una muy clara distincin entre la administracin pblica y la administracin de empresas. Por lo tanto, no se trata de una propuesta contra los servidores pblicos. Se procura compatibilizar la profesionalizacin de los sectores fundamentales de la burocracia con el aumento de la responsabilizacin de los funcionarios pblicos ante la sociedad y el sistema poltico. Esto no estaba siendo contemplado por el anterior modelo burocrtico weberiano. Por otra parte, el CLAD no defiende la politizacin de la burocracia, al estilo del clientelismo caracterstico de la Amrica Latina, aunque tampoco propone su contrario, vale decir el aislamiento total de la burocracia. Ninguna de estas frmulas logra dar cuenta de la necesidad que tiene el Estado en la actualidad de tornarse ms transparente, ni hacen que el aparato estatal sea capaz de realizar la funcin de Estado Red, catalizador de distintos intereses sociales y de los provenientes del mercado. El CLAD propone una nueva burocracia, y no el fin de la burocracia. Con nuevos estmulos en el ambiente de trabajo, dado el modelo gerencial de gestin, los funcionarios se volvern ms autnomos y responsables (empowerment) y no sern piezas de un engranaje sin vida. Ciertamente, tendrn que ser ms entrenados y bien remunerados, para asumir la obligacin de responder precisamente a las metas de los contratos de gestin y a las demandas del ciudadanousuario. Para una parte del funcionariado, los contratos de trabajo sern flexibilizados, pero la dignificacin de la funcin pblica seguir siendo un objetivo del Estado. La Reforma Gerencial del Estado tampoco es conservadora, como proclaman algunos grupos, muchos de ellos temerosos de perder su statu quo. Por el contrario, se trata de una propuesta esencialmente progresista, pues: Afirma la responsabilidad del Estado en relacin con los derechos sociales y su papel financiador en el rea de los servicios sociales de educacin, salud y cultura. Presupone que la funcin del Estado en el plano del empleo no es dar empleo, sino crear las condiciones favorables para el pleno empleo. Para esto, es preciso garantizar la existencia de condiciones macroeconmicas saludables, y sobre todo, invertir masivamente en educacin, la gran puerta para la empleabilidad en el siglo XXI. Busca ampliar el espacio pblico, con la creacin del concepto de lo pblico no-estatal, y procura aumentar las formas de participacin popular en la evaluacin y en el control de los servicios pblicos. Supone que la accin colectiva o la cooperacin entre las personas dotadas de espritu pblico es posible y efectiva. Obviamente, es preciso que haya siempre algn sistema de controles y equilibrios (checks and balances) en el seno de la burocracia y en el sistema poltico, aunque cabe insistir en que sin un presupuesto de confianza, orientador de la accin humana, no

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es posible edificar una convivencia social, ni organizaciones eficientes y efectivas. El CLAD adopta, por lo tanto, una posicin contraria a aquella que se basa en la desconfianza ilimitada en los seres humanos. Paradjicamente, esta es la posicin tomada como premisa tanto en el modelo burocrtico weberiano como en la economa poltica de sesgo neoliberal. Afirma, finalmente, que la oferta de servicios pblicos a travs de entidades pblicas noestatales, adems de ser ms segura, puede ser mucho ms eficiente que la oferta privada o inclusive estatal. La propuesta adoptada por el CLAD de Reforma Gerencial es esencialmente democrtica. Esto es as porque la Reforma Gerencial del Estado presupone transparencia en la administracin pblica, ampla el espacio del control social y transforma lo pblico - y no el mercado autosuficiente - en el concepto orientador de la reforma, renovando el papel de la democracia representativa y de la afirmacin de los derechos humanos, inclusive de los derechos republicanos en la proteccin del patrimonio pblico. Para tener xito, los proponentes de la Reforma Gerencial tendrn, ante todo, que convencer a los distintos sectores en lo que tiene que ver con el diagnstico; seguidamente, los reformadores tendrn que establecer nuevas alianzas, basadas en los principios democrticorepublicanos, con la alta burocracia pblica, el empresariado, los trabajadores y los intelectuales. Este proceso probablemente se extienda en el tiempo, pero lo importante es tener conciencia de que se trata de la reforma que preparar al Estado para el siglo XXI. Es en este sentido que el CLAD apoya integralmente el proyecto de Reforma Gerencial del Estado latinoamericano. Amrica Latina pas por una gran crisis en la dcada de 1980, y est buscando la superacin de la misma a lo largo de los aos' 90. Ya existe una conciencia de los errores cometidos por las reformas anteriores, y por esto es preciso asumir la Reforma Gerencial, para la cual Amrica Latina ya est preparada, como el instrumento fundamental para hacer al Estado capaz de actuar positivamente en pro del desarrollo econmico sustentado, de la mejor distribucin de la renta y de la consolidacin de la democracia.
NOTAS 1 Segn Michael Porter (1990), The Competitive Advantages of Nations, The Free Press, New York. 2 World Development Report (1997), The State in a Changing World, World Bank, Washington, USA, pgina 112. 3 Juan Luis Londoo (1996), Pobreza, Desigualdad y Formacin del Capital Humano en Amrica Latina (19502025), Estudios del Banco Mundial sobre Amrica Latina y el Caribe,World Bank, Washington, USA, pgina 3. 4 Entre stos, ver el trabajo de Norman Flynn e Franz Strehl (1996), Public Sector Management in Europe, Prentice Hall, London. En esta obra, los autores comparan las reformas administrativas en siete pases europeos (Suecia, Gran Bretaa, Holanda, Francia, Alemania, Austria y Suiza). A pesar de las diferencias poltico-ideolgicas y en la concepcin de algunas reformas, hay una lnea comn basada en el modelo gerencial. Tambin mediante un estudio comparativo, Donald Kettl muestra cmo est ocurriendo una revolucin global en la Administracin Pblica, con varias medidas gerenciales que se repiten en diversas experiencias de reforma. Ver Kettl, Donald (1998), A revoluo global: reforma da administrao do setor pblico, en Reforma do Estado e Administrao Pblica Gerencial, Luiz Carlos Bresser Pereira & Peter Spink (organizadores), Fundao Getlio Vargas, Rio de Janeiro. 5 Un importante trabajo que muestra que no existe actualmente un paradigma nico de reforma, como si fuese una receta de cocina, es el de Christopher Hood (1996), Beyond Progressivism: A New Global Paradigm in Public Management?, International Journal of Public Administration, 19/2. 6 Segn Gerald Caiden (1991), Administrative Reform Comes of Age, Walter de Gruyter, Berlin/New York, pgina 88. 7 Bernard Silberman (1993), Cages of Reason: The Rise of the Rational State in France, Japan, the United States and Great Britain, The University of Chicago Press, Chicago.

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Segn mostraron Geoffrey Shepard e Sofia Valencia (1996), Modernizando a administrao pblica na Amrica Latina: problemas comuns sem solues fceis, Revista do Servio Pblico, 47/3, pgina 115. 9 Segn Luiz Carlos Bresser Pereira (1996), A Reforma do Estado nos anos 90: lgica e mecanismos de controle, Cadernos MARE, 1, pgina 44. 10 Sobre los dilemas de la gobernabilidad democrtica en Amrica Latina, ver Joan Prats i Catal (1998), Governabilidade democrtica na Amrica Latina no final do sculo XX, en Reforma do Estado e Administrao Pblica Gerencial, Luiz Carlos Bresser Pereira & Peter Spink (organizadores), Fundao Getlio Vargas, Rio de Janeiro. 11 Joel Aberbach, Robert Putnam & Bert Rockman (1981), Bureaucrats and Politicians and Western Democracies, Harvard University Press, Massachusetts. 12 Segn Rmy Prudhomme (1995), The Dangers of Decentralization, World Bank Research Observer, 10 (2), pgina 218. 13 Este punto es desarrollado a partir de dos textos bsicos: Michael Barzelay (1992), Breaking Through Bureaucracy, University of California Press, Los Angeles, y Luiz Carlos Bresser Pereira (1998), Da administrao pblica burocrtica gerencial, en Reforma do Estado e Administrao Pblica Gerencial, Luiz Carlos Bresser Pereira & Peter Spink (orgs.), Fundao Getlio Vargas, Rio de Janeiro. 14 Sobre este punto, ver el trabajo de Joan Prats (1995), Derecho y management en las administraciones pblicas, Reforma y Democracia, Revista del CLAD, n. 3. 15 Michel Crozier (1967), Le Phnomne Bureaucratique, ditions du Seuil, Paris. 16 Segn Stewart Ranson & John Stewart (1994), Management for the Public Domain: Enabling the Learning Society, St. Martins Press, New York. 17 Segn Les Metcalfe & Sue Richards (1989), La Modernizacin de la Gestin Pblica, INAP, Madrid, pgina 50. 18 Vase el trabajo de Matthew McCubbins & Thomas Schwartz (1984), Congressional Oversight Overlooked: Police Patrols versus Fire Alarms, American Journal of Political Science, n.28. 19 Vase Adam Przeworski (1998), Sobre o desenho do Estado: uma perspectiva agent x principal, en Reforma do Estado e Administrao Pblica Gerencial, Luiz Carlos Bresser Pereira & Peter Spink (orgs.), Fundao Getlio Vargas, Rio de Janeiro. 20 Vase el texto de Guillermo ODonnell (1998), Poliarquias e (in) efetividade da lei na Amrica Latina, Novos Estudos Cebrap, n.51, So Paulo, Julho. 21 Sobre el concepto de pblico no-estatal, ver el trabajo de Nuria Cunill Grau (1995), La Rearticulacin de las Relaciones Estado-Sociedad: en Bsqueda de Nuevos Sentidos, Reforma y Democracia, Revista del CLAD, n. 4. Sobre las ventajas del suministro de servicios por parte del espacio pblico no-estatal, ver el texto de Luiz Carlos Bresser Pereira & Nuria Cunill Grau (1998), Entre el Estado y el Mercado: lo Pblico no-Estatal, en Lo Pblico no Estatal en la Reforma del Estado, Luiz Carlos Bresser Pereira y Nuria Cunill Grau (editores), CLAD, Paids, Buenos Aires. 22 Segn Henry Mintzberg (1996), Managing Government, Governing Management, Harvard Business Review. 23 Segn Manuel Castells (1998), Hacia el Estado Red? Globalizacin econmica e instituciones polticas en la era de la informacin, Seminrio Internacional Sociedade e Reforma do Estado, So Paulo, Maro. 24 La nocin de reinvencin del gobierno fue creada por David Osborne & Ted Gaebler (1992), Reinventing Government: How The Entrepreneurial Spirit is Transforming The Public Sector, Penguin, New York, USA. 25 Vase en este mismo sentido a Salvatore Schiavo-Campo (1996), A Reforma do Servio Pblico, Finanas & Desenvolvimento, Banco Mundial, Setembro. 26 Esta nueva forma de gestin pblica para Amrica Latina es defendida, entre otros, por Nuria Cunill Grau (1997), Repensando lo Pblico a travs de la Sociedad, Editorial Nueva Sociedad y Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo, Caracas; y por Luiz Carlos Bresser Pereira (1998), Reforma do Estado para a Cidadania: a Reforma Gerencial Brasileira na Perspectiva Internacional, Editora 34, So Paulo.

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