LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO.

De igual modo el Derecho Financiero se ha tenido que adaptar a las circunstancias cambiantes de la economa moderna, as hemos sido testigos mudos, aceptantes tcitos, como lo podemos derivar de Juan Jacobo Rosseau, del nacimiento de una Constitucin Social, la de 1917 que en su creacin a que el estado asumiera una actividad financiera participante de los quehaceres pblicos como de la vida econmica del Estado y de la Poblacin. La Constitucin de 1917, obligaba al Estado a desarrollar un papel de rector econmico y de regulador y distribuidor de la riqueza nacional. La construccin de un Estado nacional fuerte fue el propsito de muchas generaciones de polticos mexicanos, en el largo periodo posrevolucionario. Este objetivo responda a las amplias responsabilidades de transformacin del pas que la Constitucin atribuye al Estado y que contribuyeron a proyectar la imagen de un Estado omnipresente y, en algunas coyunturas, omnipotente. Esas funciones fueron alteradas por las crisis econmicas de las dcadas de 1980 y 1990, as como por las necesarias reformas sucesivas que fueron adoptadas para responder a esas dificultades. Uno de los aspectos sobresalientes de la transformacin de los ltimos 30 aos reside precisamente en el desplazamiento del Estado de las funciones centrales que por dcadas ejerci para la promocin del desarrollo econmico y la organizacin de la sociedad. Ahora, los partidos polticos y el mercado o poderosos grupos empresariales han asumido, respectivamente, estos papeles. Desde mediados de los 80 a raz de la crisis internacional de la deuda para abandonar la pauta tradicional de desarrollo basada en la sustitucin de importaciones y la intervencin del Estado en la economa. El objetivo de este proceso fue convertir las exportaciones y la inversin privada en los motores de la expansin de la economa. Esas reformas, ampliadas por los gobiernos subsiguientes, convirtieron a Mxico en una de las economas de tamao medio ms abiertas al comercio y la inversin extranjera, con una reducida intervencin del sector pblico en la esfera econmica. Las reformas tuvieron tres ejes. El primero, el ms urgente, fue combatir la elevada inflacin y corregir el dficit fiscal, ambos fuertemente desestabilizados por la crisis de la deuda y el colapso del mercado petrolero en 1981 y 1986. La estabilizacin se consigui finalmente mediante el recorte del gasto pblico y la aplicacin de un programa heterodoxo, el Pacto de Solidaridad Econmica, un acuerdo entre los sectores empresarial, laboral y gubernamental que comprendi el control concertado de la evolucin del tipo de cambio, el salario mnimo nominal y los precios de algunos bienes bsicos.

Adems de enfrentar la inflacin y el dficit fiscal, las reformas se propusieron transformar la estructura de la economa mexicana. Por un lado, se procedi a abrir los mercados nacionales de mercancas, financieros e inversin a la competencia externa, para lo cual se elimin el sistema de proteccin basado en una gama de permisos, controles y mltiples aranceles. Por otro lado, se redujo drsticamente la intervencin del sector pblico en la esfera econmica. Y en este sentido toda la actividad financiera que se desempeo an hasta finales de la dcada de l971-1980, se enfoc a la dedicacin de los ingresos del estado como medios para incentivar el desarrollo econmico e industrial del pas, sin embargo, igualmente y debido a los vencimientos de deuda al final del perodo de desarrollo estabilizador, el sistema entr e una crisis primero de pagos y despus de crecimiento, de la cual an hoy no hemos salido. La insuficiencia del nuevo modelo apoyado en las exportaciones como motor para garantizar un elevado crecimiento (export-led growth) se ilustra en el grfico 1, que relaciona el desempeo comercial con el ritmo de expansin del pib real en los ltimos 40 aos. Entre 1970 y 1981, el pib real creci a un promedio de 7% al ao y registr un dficit comercial equivalente a 2% del pib. La fase siguiente, entre 1982 y 1987, mar- cada por el ajuste a raz de la crisis internacional de la deuda, produjo un estancamiento econmico y un supervit comercial notable (8% del pib). En los aos siguientes, correspondientes a la primera fase de reformas pre-tlcan, la economa creci a una tasa media anual de 3,5%, la mitad de su ritmo de expansin de los 70, con un dficit comercial similar al de entonces. La tasa de expansin econmica y el desempeo comercial muestran una pauta similar en los primeros seis aos del tlcan, afectados por la crisis de 1995, que contrajo el pib en ms de 6%. En lo que va del presente siglo, a casi 20 aos del inicio del proceso de reformas, la economa mexicana genera un dficit comercial similar al de los 70, pero crece en promedio a una tercera parte de la velocidad

que lo haca entonces. Es decir, con un uso proporcionalmente similar de divisas, la economa de Mxico hoy en da crece a un ritmo muy por debajo de sus pautas histricas. Hay que subrayar, adems, que en la primera dcada del presente siglo el crecimiento de la economa mexicana ha sido lento pese a que el contexto externo salvo en 2008 fue muy favorable, producto de la fuerte expansin de la economa mundial, el franco acceso al mercado de capitales y la mejora de los trminos de intercambio. Finalmente, debe destacarse que, si se excluyeran las exportaciones petroleras, el dficit comercial sera cuatro veces mayor al total registrado. En consecuencia de esas propias crisis econmicas e incluso que a nivel mundial se han resentido, el modelo econmico del pas ha cambiado, mutndose de un rgimen de economa mixta a u otro de carcter neoliberal individualista, que ha modificado por entero las funciones que el Estado Mexicano debe desempear en materia econmica, hasta prcticamente reducir sus actividades casi a las del estado polica del siglo XIX, an cuando quedan an en el pas algunas pocas empresas paraestatales, que no obstante, siguen siendo las mas importantes. Esto, indudablemente ha tenido consecuencia sobre el rgimen financiero del estado mexicano, pues con la reduccin de gastos en materia de las actividades de fomento industrial, as como con la eliminacin de la mayor parte de las industrias de participacin estatal, indudablemente se han transformado las finanzas del estado, aunque no las preocupaciones financieras mas importantes de las ltimas dos dcadas del siglo XX, consistentes en los vencimientos de deuda, que ahora amenazan con convertirse en una nueva carga en contra del erario federal en virtud de los vencimientos para el ao 2020, relativos a los prstamos contrados con el Banco Mundial para enfrentar la crisis de 1994. Al Estado democratizado lo aqueja una debilidad que se expresa en fragmentacin (grandes desacuerdos internos, de la confrontacin con sus propias desigualdades, de inestabilidad y de incertidumbre), y sta se impone a los procesos de decisin, pero tambin a las relaciones con la sociedad. La dramtica crisis financiera que estall en el verano de 1982, la cual se traslad inmediatamente a la poltica y cuyo efecto sobre la capacidad de accin estatal fue magnificado por la desgaste de la ideologa dominante del autoritarismo, por la aceleracin del proceso de descentralizacin y por la aparicin de numerosos actores internos y externos que demandaban y en muchos casos obtuvieron participacin en el proceso de toma de decisiones de gobierno. El modelo econmico que se implant a partir de los aos noventa deba contrarrestar el deterioro del Estado. El eje de la propuesta reformista del presidente Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) era la reduccin del intervencionismo estatal, con el argumento de que as se fortalecera el Estado.

Sus principales estrategias fueron: la redefinicin del intervencionismo, la liberalizacin de los mercados, la privatizacin de empresas pblicas, la instalacin de la gobernanza como una estrategia de gobierno y la internacionalizacin de la economa. Estas medidas se convirtieron en polticas de largo plazo que los sucesores de Salinas de Gortari profundizaron, pero no contribuyeron a reconstruir la autoridad estatal; ms bien pusieron fin a la pretensin de dirigir a la sociedad que haba sido caracterstica del Estado autoritario. Las reformas del gobierno de Salinas fueron una respuesta al problema de la debilidad del Estado que desde los aos ochenta se impuso como un tema recurrente en el debate pblico y en las agendas de sucesivos gobiernos y de los partidos polticos. Entre 1982 y 2009 las reas administrativa, econmica, poltica, social y judicial de organizacin del Estado sufrieron importantes modificaciones en ese periodo se introdujeron alrededor de 267 reformas constitucionales, aunque hubo diferencias de nfasis en cada gobierno (Valencia Escamilla, 2008). El objetivo enunciado de estos cambios era, segn Salinas, primero, y el presidente Ernesto Zedillo, despus, modernizar y fortalecer el Estado, en tanto que Vicente Fox se propuso afianzar sus fundamentos democrticos. No obstante, los conflictos polticos de principios del siglo XXI sugieren que estos esfuerzos fueron fallidos, si se miden sus resultados en trminos de la capacidad del Estado para movilizar apoyo social a sus decisiones, para generar consensos o para promover la adhesin al sistema poltico. Las encuestas de Latinobarmetro muestran, por ejemplo, que la sociedad mexicana de principios del siglo XXI se caracteriza por un creciente desapego de las instituciones polticas que la gobiernan y por la prdida de la capacidad del Estado para organizar los recursos polticos de la sociedad. 2 Esta limitacin ha hecho del pluralismo, fragmentacin. La severa crisis financiera del verano de 1982 una de cuyas expresiones ms dramticas fue la expropiacin de la banca que decret el presidente Jos Lpez Portillo fue el catalizador de la transformacin del Estado, porque cimbr las bases de su poder infraestructural, en primer lugar, la ideologa que reconoca en el Estado el agente privilegiado de cohesin social y el principal organizador de los recursos polticos de la sociedad; en segundo lugar da su poder desptico, pues la expropiacin fue profundamente disruptiva de las redes que vinculaban al Estado con las lites econmicas. Las consecuencias de esta decisin fueron el punto de partida de las sucesivas reformas del Estado. La movilizacin de rechazo que empez a articularse a partir de septiembre de 1982 no se limit a criticar el intervencionismo, sino que, en nombre de la democracia, cuestion dos de los instrumentos fundamentales del poder estatal: su papel como referente central de las identidades polticas y la centralizacin de la autoridad en el Presidente de la Repblica y en el gobierno federal. El anuncio de la expropiacin de la banca que hizo el presidente Jos Lpez Portillo el 1 de septiembre de 1982 aceler la cada del Estado jaco- bino,19 porque provoc una amplia reaccin opositora que fue mucho ms all del

rechazo a la persona del Presidente como haba ocurrido en crisis pasadas, por ejemplo, en 1976, cuando las grandes organizaciones empresariales concentraron sus ataques en el presidente Luis Echeverra, algunas de cuyas decisiones haban afectado sus intereses y se ampli para cuestionar la autoridad del Estado y la legitimidad de sus atribuciones econmicas y de sus funciones polticas. Despus de 1982, las lites gubernamentales emprendieron la reconstruccin del poder estatal, pero este objetivo implicaba un trabajo de desmantelamiento previo a la restructuracin de los vnculos entre el Estado y las lites econmicas, polticas y sociales, como de sus lazos con la sociedad. Despus vendra la creacin de nuevas instituciones y el desarrollo de los consecuentes procesos. En el ao de 1990 se creo el Fobaproa con el antecedente de sucesivas crisis econmicas, las cuales llevaban a la falta de liquidez del sistema bancario, ste se crea como un fondo de contingencia para enfrentar problemas financieros extraordinarios tras el anuncio de la desincorporacin de las instituciones de crdito. La funcin del Fobaproa ser el asumir las carteras vencidas y capitalizar a las instituciones financieras. La reprivatizacin de la Banca fue en 1991 en donde se vendieron 18 bancas, as mismo se publica la Ley de Instituciones de Crdito que sustituye a la Ley Reglamentaria del Servicio Pblico de Banca y Crdito; de esta manera queda concluido el proceso de reprivatizacin de la banca comercial mexicana. En 1994 se dio origen la crisis econmica, el tipo de cambio se sobrevalo y repercuti en dficit comercial, endeudamiento externo, reduccin de reservas internacionales y especulacin en el mercado de valores. Esto tuvo como consecuencia la devaluacin del peso y un alza en las tasas de intereses, las empresas dejaron de cumplir con sus obligaciones ante los bancos y se registraron retiros de capital ante la desconfianza hacia las instituciones de crdito. Los bancos no tenan solvencia econmica. La crisis provoc el sobreendeudamiento de empresas y familias con los bancos, por lo que el Gobierno Federal aplico el Fobaproa para absorber las deudas ante los bancos, capitalizar el sistema y garantizar el dinero de los ahorradores. En 1998 el Fobaproa fue sustituido por el Instituto para la Proteccin al Ahorro Bancario (IPAB), dicho instituto surgi con la promulgacin de la Ley de Proteccin al Ahorro Bancario. La crisis financiera de diciembre de 1994 que devast la economa nacional y sus perspectivas a mediano plazo. Las condiciones adversas coincidieron con la formacin de un nuevo orden internacional, impulsada por el colapso de la Unin Sovitica y por el ascenso de Estados Unidos a la posicin de nica superpotencia. En estas circunstancias, la apertura de Mxico al exterior se resolvi en la integracin al pode- roso e irresistible vecino del norte. Esta evolucin es el mayor obstculo para el fortalecimiento del Estado mexicano: ha

disminuido considerablemente su capacidad de decisin soberana, as como su margen de autonoma en relacin con actores internos. Tambin tuvo un efecto disruptivo sobre sus vnculos con la sociedad y, por lo mismo, sobre la posibilidad de lograr consensos. El Banco de Mxico inicia con el otorgamiento de su autonoma, la cual empez a regir a partir de abril de 1994. En trminos prcticos, la autonoma implica que ninguna autoridad puede ordenarle conceder financiamiento, es decir otorgar crdito por cualquier medio o adquirir valores, con lo cual se garantiza el control interrumpido del instituto central sobre el monto del dinero (billetes y monedas) en circulacin. La finalidad de la autonoma es que la operacin del banco central sea conducente a la conservacin del poder adquisitivo de la moneda nacional. Esto quiere decir que los precios de todas las cosas se mantengan estables a lo largo del tiempo. La autonoma del Banco de Mxico est sustentada en tres pilares. El primero de ellos es de naturaleza legal. Se integra en su parte medular con el mandato constitucional que establece que la misin prioritaria de la institucin es la procuracin del mantenimiento del poder adquisitivo de la moneda nacional. El segundo pilar reside en la forma en que est integrada la Junta de Gobierno y las normas a que est sujeto su funcionamiento. Ese rgano se encuentra conformado por un gobernador y subgobernadores, los cuales son designados por el Ejecutivo. Los periodos de servicios de los funcionarios son: el de Gobernador 6 aos y empieza en la mitad de un sexenio, los periodos de los subgobernadores duran ocho aos y su reemplazo esta alternado cada dos. El tercer pilar de la autonoma es la independencia administrativa que la ley concede al banco central.

En 1999 bancos de Mxico fueron comprados por grupos extranjeros y se fundo la CONDUSEF (Comisin Nacional para la Proteccin y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros). A partir del 2000 al 2006 la banca Mexicana entra en una etapa de apertura y consolidacin, se crea la Ley de Ahorro y Crdito Popular y La Ley de Sociedades de Inversin. Mxico tuvo el ingreso nacional bruto per capita ms alto de Latinoamrica; la economa mexicana, en trmino del PIB, fue la decimocuarta ms grande del mundo en valores nominales y la duodcima en paridad del poder adquisitivo. Actualmente el panorama econmico de Mxico cambio debido a la crisis hipotecaria en Estados Unidos, especulaciones de empresas con divisas ocasionando una depreciacin en el peso mexicano y la baja del precio del petrleo. El Sistema Financiero Mexicano puede definirse como el conjunto de organismos e instituciones que captan, administran y canalizan a la inversin, el ahorro dentro del marco legal que corresponde en territorio nacional.

Los seis sectores del sistema financiero mexicano, son: El sector bancario Las instituciones no bancarias El mercado de valores El mercado de derivados Las instituciones de seguros y fianzas Las instituciones del Sistema de Ahorro para el Retiro Las entidades que regulan el sistema financiero en Mxico son: La Secretaria de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) El Banco de Mxico La Comisin Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) La Comisin Nacional de Seguros y Fianzas (CNSF) La Comisin Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (CONSAR) La Comisin Nacional para Proteccin y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros (CONDUSEF) Institucin para la Proteccin al Ahorro Bancario (IPAB) El gobierno ha venido construyendo progresivamente una estrategia de respuesta mediante el anuncio y el lanzamiento sucesivo de una serie diversa de programas e iniciativas no necesariamente articulados. La primera fue el Fondo Nacional de Infraestructura, anun ciado en febrero de 2008, para reanimar el mercado interno mediante la ampliacin de la infraestructura en un lapso de cinco aos. Entre las medidas anunciadas recientemente, destaca el Programa para Impulsar el Crecimiento y el Empleo (pice), lanzado en octubre de 2008, que comprende acciones en diferentes mbitos: ampliacin, reorientacin y flexibilizacin del gasto pblico, sobre todo hacia la infra- estructura; construccin de una refinera; apoyo adicional a las pequeas y medianas empresas; y simplificacin de trmites para el comercio exterior y el establecimiento de empresas en el pas. En enero de 2009 se dio a conocer el Acuerdo Nacional en Favor de la Economa Familiar y el Empleo, que incluye una serie de acciones concertadas entre el Ejecutivo Federal, los gobernadores estatales, el

Poder Legislativo y diversas organizaciones de los sectores social, empresarial y de trabajadores. Entre estas acciones se destacan el incremento de recursos para el programa de empleo temporal, el congelamiento de los precios de las gasolinas y la baja del precio de la electricidad y del gas lp, adems de un aumento del financiamiento directo a ser otorgado por la banca de desarrollo (Nafinsa y Bancomext). Recin el 10 de febrero, el presidente Caldern envi dos inicia- tivas al Congreso para modificar la Ley del Instituto Mexicano del Seguro Social (imss) y del Instituto de Fomento a la Vivienda (Infonavit), con el fin de proteger el ingreso de quienes pierden su empleo formal, dando acceso a su cuenta en Infonavit. Unas semanas despus, el Congreso present una serie de propuestas para enfrentar la crisis a ser discutidas en el actual periodo legislativo. Entre ellas, destaca la propuesta de ampliar el mandato del Banco de Mxico a fin de que se ocupe tanto de abatir la inflacin como de mantener la economa mexicana cercana a su senda de crecimiento potencial de largo plazo. Pero buena parte de estas iniciativas, a menos que estn respaldadas por recursos fiscales adicionales y una fuerte voluntad poltica, corren el riesgo de terminar siendo tan solo buenas intenciones.