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ESTADO, GOBIERNO, GESTIN PBLICA. Revista Chilena de Administracin Pblica

El Sndrome de Pantalen

Poltica y Administracin en la Reforma del Estado y la Gestin de Gobierno

Carlos M. Vilas RESUMEN

La reduccin del Estado a un conjunto de procesos e instrumentos de gestin es caracterstica de los programas de reforma institucional auspiciados por el Banco Mundial y otros organismos financieros multilaterales. Aceptando la relevancia y la especificidad de la problemtica de la gestin, y la conveniencia de la modernizacin de sus instrumentos, el artculo destaca la vinculacin existente entre esos programas y determinados objetivos polticos y de desarrollo derivados de las transformaciones recientes en las relaciones de poder entre actores. Se afirma que el tipo de reforma estatal as impulsado refuerza esas relaciones de poder y la distribucin desigual de ganancias y prdidas que ellas institucionalizan.
<ESTADO> <ADMINISTRACION PUBLICA> <REFORMAS ADMINISTRATIVAS> <PODER POLITICO> <EMPRESAS PUBLICAS> <EMPRESAS PRIVADAS> <NEOLIBERALISMO> <BUROCRACIA> <TECNOCRACIA> <DEMOCRACIA DIGITAL>

ABSTRACT

The reduction of the State to a number of tools and management processes is an important characteristic of institutional reform programs financed by the World Bank and other multilateral financial institutions. The article analyses the relationship between such programs and specific policy and development goals emerging from last changes in power relationship among actors. It suggests that the type of State reform strengthens such power relationship and the unequal distribution of gain an loss that they institutionalize.

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INTRODUCCIN
El entramado institucional del Estado y las modalidades de su desempeo guardan siempre una relacin de consistencia con la estructura socioeconmica y con la matriz de poder poltico. La reforma del Estado encarada en la ltima dcada y media por la mayor parte de los pases de Amrica Latina busca dar coherencia a esa relacin de acuerdo con las transformaciones que venan registrndose en los procesos de acumulacin de capital y la reconfiguracin de los escenarios nacionales, regionales e internacionales. La reforma apunta, asimismo, a brindar sustento institucional a una nueva matriz de poder poltico gestada al calor de esas transformaciones. Esa matriz de poder se asienta en una creciente polarizacin social dentro de cada pas como resultado de diferencias de productividad, ingresos y propiedad de activos, y en un proceso similar en escala internacional entre un pequeo nmero de sociedades desarrolladas que concentran porciones crecientes del producto, la inversin, el comercio y los mayores niveles de bienestar, y los pases de la periferia a los que se han agregado, en la ltima dcada, los del ex bloque sovitico. La mayor polarizacin nacional e internacional se complementa con procesos de integracin real y simblica de las elites de uno y otro conjunto de pases asociaciones empresariales, turismo y esparcimiento, homogenizacin tendencial de estilos y pautas de consumo y de vida... y en consecuencia en un deterioro de los procesos nacionales de integracin social y cultural. Es ste un fenmeno que se apoya en tendencias de largo plazo del desarrollo de la regin y que los nuevos escenarios refuerzan. 1 Inspirada en las recomendaciones de algunos organismos financieros multilaterales (Banco Mundial, FMI, BID) la

refor ma fue presentada a la opinin pbl i c a c o m o u n a t a r e a e m i n e n t e m e n t e tcnica impuesta por la contundencia de los hechos y orientada a mejorar la calidad de la gestin estatal. Fue encarada como par te de un movimiento de modernizacin de proyecciones globales, y vinculada a los procesos de redemocratizacin que var ios de esos pases estaban encarando despus de perodos de dictaduras y autoritarismos. En trminos ms inmediatos, la refor ma se dirigi a resolver los problemas derivados de los abultados dficit fiscales acumulados en la mayora de los pases desde inicios de la dcada de 1980 y a generar condiciones para un mejor acceso a los flujos inter nacionales de capital. Despus de un primer momento que puso nfasis en el tamao del Estado, la agenda de la refor ma se orient hacia la cuestin de la calidad de la gestin estatal. La experiencia mostr que una economa de mercado requiere de eficientes instituciones pblicas para optimizar su desempeo y prevenir sus desequilibrios. La utopa del Estado mnimo dio paso a la necesidad del Estado efectivo . Adquiri preeminencia en consecuencia la atencin a la calidad de la gestin pblica, al diseo y funcionamiento real de las instituciones gubernamentales y a la moder nizacin de la dotacin de recursos humanos, operativos, tecnolgicos, organizacionales de la administracin pblica. Sobre todo, recibi especial atencin el objetivo de reducir los costos financieros de la administracin estatal, en el marco de los fuertes condicionamientos derivados de los persistentes desequilibrios en las cuentas pblicas. En estas condiciones, la evaluacin de la calidad de la gestin result estrechamente asociada a su impacto en las finanzas del Estado.

La reforma del Estado encarada en la ltima dcada y media por la mayor parte de los pases de Amrica Latina busca dar coherencia a esa relacin de acuerdo con las transformaciones que venan registrndose en los procesos de acumulacin de capital y la reconfiguracin de los escenarios nacionales, regionales e internacionales

La cuestin fue sealada a fines de la dcada de 1960 por varios economistas vinculados a la CEPAL: cfr. Pinto (1965); Tavares (1969); Vuskovi (1970).

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La introduccin de refor mas en la administracin pblica se apoya as tanto en consideraciones generales de eficacia y transparencia como en los compromisos asumidos por la mayora de los gobier nos para renegociar el endeudamiento exter no y recomponer los flujos de inversin fornea. La r igidez de esos compromisos obliga a aplicar la tijera a prcticamente todo otro tipo de erogacin con excepcin de la originada en el endeudamiento pblico exter no; en escenar ios de contraccin y reorientacin del gasto pblico, la necesidad de abaratar los costos de la gestin pblica ha adquir ido una urgencia notoria. La preocupacin por elevar la calidad de la gestin for ma par te de la pr ioridad de poltica fiscal de conseguir un Estado ms barato. Este encuadre explica el nfasis asignado a enfoques instrumentales que reducen la problemtica de la poltica y el Estado a cuestiones operativas o procedimentales. El debate sobre los objetivos de la poltica y el desarrollo se desplaza hacia la discusin de las herramientas y los ar tefactos (por ejemplo, la i n fo r m a t i z a c i n d e p r o c e d i m i e n t o s, l a constr uccin de por tales de inter net o la masificacin del uso de microprocesadores). Una visin instr umentalista y de cor to plazo predomina en el anlisis del Estado y de sus polticas. Este modo de plantear las cosas, que usualmente se presenta como una visin tcnica, implica la mayora de las veces una aceptacin acrtica de las cuestiones sustantivas y, en especial, de los arreglos de poder poltico y econmico y de los objetivos de la conduccin estatal. Lo poltico resulta as metamorfoseado en tcnica administrativa y de hecho invisibilizado tras la racionalidad formal de los procedimientos y los adminculos. Sin desconocer la relevancia o la especificidad de la problemtica de la gestin, ni la utilidad de muchas aplicaciones de las nuevas tcnicas informticas a los procedimientos
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administrativos, las pginas que siguen prestan atencin a la fuer te imbricacin que siempre se registra entre los grandes objetivos polticos y sociales del Estado, las configuraciones de poder que ellos expresan y dinamizan, y los esquemas de gestin o administracin pblica, as como de los peligros que usualmente derivan de la confusin entre instrumentos o paradigmas de gestin, y objetivos y estrategias de construccin y conduccin poltica. La frontera entre decisiones tcnicas y decisiones polticas nunca es absoluta; pero la presentacin de las cuestiones polticas como si se tratara de asuntos tcnicos usualmente restringe la discusin sobre la poltica y sus objetivos a mbitos reducidos por su insercin en la estructura institucional de poder, o simplemente por el acceso desigual a infor macin, conocimiento y experticia producto de las disparidades antes sealadas mientras que la explicitacin de las dimensiones polticas abre el debate al conjunto de la ciudadana interesada o afectada por las decisiones que vayan a ser adoptadas.

I.

PODER POLTICO, ESTADO Y GESTIN PBLICA

Considerado en perspectiva histrica,

el Estado moderno, o Estado nacin, es una forma particular de organizacin del poder poltico y de la vida social, estrechamente asociada al desarrollo de la economa capitalista. Se sintetizan en el Estado dos dimensiones bsicas. La primera se refiere a l como expresin institucional de relaciones de poder y de principios de legitimacin; es decir la dimensin tpicamente poltica del Estado. La segunda dimensin es eminentemente operativa : lo que usualmente se denomina administracin pblica o gestin pblica. En trminos polticos puede definirse al Estado, de manera muy sucinta y por encima de sus muchas variaciones, como la unidad suprema de decisin resMARZO 2002

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pecto de la poblacin de un territorio. La extensin y modalidades de esa supremaca (la soberana del Estado), su legitimidad efectiva (la hegemona ) y su capacidad para garantizar un margen de autonoma respecto de otros Estados (la independencia ) son el resultado de mltiples factores histr icos, estructurales, polticos y culturales, y del sistema internacional de poder. La soberana implica diferenciacin del Estado y sus aparatos respecto de la sociedad, y la efectiva capacidad de imponer a sta por generacin de consenso activo o pasivo, por coaccin real o potencial, o por algn tipo de combinacin de unos y otras determinadas decisiones. La diferenciacin es condicin de existencia de la capacidad de imposicin de las decisiones pblicas al conjunto de la sociedad. Pero esa diferenciacin es variable y desigual respecto del amplio arco de actores sociales, y a su tur no esa var iabilidad expresa la desigual posicin de los actores en la estructura y relaciones de poder. Por su lado, el modo y la medida en que esas decisiones se hacen cargo, estimulan o desatienden las demandas, aspiraciones u objetivos de los actores de la sociedad, contribuye a for talecer o debilitar la legitimidad del poder del Estado y a ampliar o reducir su representatividad. Con el paso del tiempo lo nacional del Estado nacin perdi referentes tnico-lingsticos en la mayora de los estados modernos, que son, en sentido socioantropolgico, estados plurinacionales. La nacin del Estado implica, simplemente, el mbito espacial de eficacia de la pretensin soberana del poder poltico. En la ltima dcada, el reflorecimiento de los movimientos de afirmacin identitaria en varias par tes del mundo ha vuelto a destacar, en la agenda de la poltica internacional, un conjunto de conflictos y de procesos conducentes al establecimiento, o a la recreacin, de estados nacionales en sentido estricto, vale decir, cuya demarca-

cin territorial se amolde mejor a las identificaciones religiosas, tnicas o lingsticas de determinados grupos de poblacin. Estos procesos de redefinicin territorial hacia abajo son contemporneos de equivalentes procesos hacia arriba, con la tendencial evolucin de las experiencias de integracin econmica regional hacia modalidades de integracin poltica. Por razones de espacio estos temas quedan fuera de los alcances de este trabajo. En esta perspectiva, el Estado es ante todo institucionalizacin de las relaciones de poder entre actores y de su articulacin con el sistema internacional de relaciones polticas, comerciales y financieras. Las instituciones polticas y sus formulaciones constitucionales y legales son la expresin de un bloque de poder en el que se conjugan jerarquas de clase, tnico-culturales, de gnero, territoriales, entre otras. En consecuencia, las transformaciones o la reforma del Estado expresan siempre la existencia de cambios en la relacin entre el Estado y la sociedad y, en especial, en el bloque dominante de poder. A su turno, esas modificaciones refuerzan las mutaciones experimentadas en el terreno de la sociedad y de la economa. Del mismo modo, las estructuras de poder internacional gravitan fuer temente en las capacidades de accin y en las modalidades de organizacin de los estados, y en la compleja red de relaciones entre stos y los actores que actan en su territorialidad. La literatura de la ltima dcada sobre el papel y la eficacia del Estado frente a la creciente integracin de la economa mundial, enfoca el modo en que se plantea en nuestros das la tensin, permanente a lo largo de toda la historia del capitalismo, entre el principio territorial del poder estatal, y la dinmica transterritorial del capital. La segunda dimensin del Estado es operativa, y refiere a las capacidades de gestin. Es sta una dimensin derivada de la anterior, en la que el Estado define

Las instituciones polticas y sus formulaciones constitucionales y legales son la expresin de un bloque de poder en el que se conjugan jerarquas de clase, tnico-culturales, de gnero, territoriales, entre otras

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y ejecuta cursos de accin, y extrae y asigna recursos en funcin de objetivos referibles al ncleo de su politicidad. A travs de ella la dimensin poltica o sustantiva del Estado se explicita y desenvuelve en el funcionamiento cotidiano de las agencias pblicas (gobierno central, tribunales, etc.) y en sus mltiples relaciones con la sociedad y el mercado. El Estado en cuanto estructura de poder funciona (es decir define objetivos y metas, y orienta hacia ellos la movilizacin de sus recursos) a travs de ese conjunto de agencias y procedimientos usualmente conocidos como administracin o gestin pblica, y ms recientemente gerenciamiento pblico. Ello no significa que en el nivel operativo el Estado se presente siempre como una unidad homognea; instituciones o agencias particulares pueden expresar y movilizar diferentes arreglos sectoriales de poder. El modo en que un Estado lleva a cabo la administracin de sus recursos y la gestin de sus polticas es analticamente diferenciable de esos arreglos de poder, pero guarda a su respecto una relacin de adecuacin bsica. Antes o despus, cambios en las relaciones sociales de poder se traducen en nuevos diseos institucionales y en modificaciones en la gestin pblica. Las capacidades de gestin estatal tienen como referencia y horizonte los objetivos de la accin poltica, y stos siempre expresan, de alguna manera, los intereses, metas, aspiraciones, afinidades o antagonismos del conjunto social y de la jerarquizacin recproca de sus principales actores.
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tancias de conduccin propiamente poltica abren el espacio para la existencia de tensiones, resistencias, dilaciones y negociaciones que es posible advertir entre ambas dimensiones de la dinmica del Estado. Esos mrgenes de autonoma explican que las ms de las veces el paradigma de la decisin tericamente ptima sea sustituida pragmticamente por lo satisfactorio e, incluso, por lo menos insatisfactorio . Existe, sin embargo, una coherencia sistmica que mantiene el potencial de conflicto entre agencias y entre los arreglos de poder que ellas institucionalizan dentro de mrgenes aceptables de gobernabilidad. La relacin bsica de correspondencia entre el Estado en tanto sistema institucional de decisin y gestin, y la matriz de poder dominante en la sociedad, plantea dos corolarios impor tantes. El pr imero se refiere a los modos de interaccin entre agencias guber namentales y unidades de decisin econmica (empresas y asociaciones de empresas); el segundo apunta a la cuestin del tamao del Estado. Contrariamente a lo que sugieren algunas discusiones recientes en materia de reforma institucional, no existe un conjunto de actividades, o de mbitos deter minados de la interaccin social, que, por definicin o en abstracto, per tenezcan al mbito de la gestin pblica o de las decisiones empresariales privadas. Los mbitos de accin legtima del Estado, as como los alcances de las transacciones y la asignacin de recursos por el mercado, se definen de acuerdo con diseos macropolticos y

A su vez, la autonoma relativa es decir, acotada por parmetros polticoinstitucionales de los aparatos y procesos administrativos respecto de las ins-

macroeconmicos motorizados por par ticulares arreglos de poder entre actores, de acuerdo a una variedad de objetivos e intereses.

En algunos sistemas polticos anglosajones , la jurisprudencia desempea con eficacia esta funcin de flexibilizacin institucional, al acordar nuevos significados y contenidos a instituciones preexistentes de acuerdo a los nuevos escenarios socioeconmicos y polticos, sin modificacin de las formas legales.
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Del mismo modo, la idea de un tamao ptimo del Estado tiene siempre como referencia explcita o implcita los objetivos hacia los cuales la accin pblica se orienta, los intereses que promueve as como aqullos a los que inhibe o discrimina; carece de sentido, por lo tanto, cuando se la plantea en abstracto, al margen de los actores sociales que gravitan de modo predominante en el comportamiento poltico del Estado. Son los objetivos que se definen para la gestin estatal, y los mbitos en los que esa gestin es admitida como legtima, los que dimensionan la magnitud de los recursos asignados, las modalidades de intervencin y regulacin, y temas similares. Estos asuntos derivan de una multiplicidad de factores niveles de desarrollo social, estilos de crecimiento, registros histricos... entre los que destacan las correlaciones particulares de poder entre actores y por lo tanto los objetivos perseguidos a travs de la movilizacin de agencias pblicas o privadas. Ms an: la diferenciacin entre un mbito pblico y un espacio privado es ella misma una variable. En la historia del capitalismo las fronteras entre empresa y Estado nunca han sido rgidas. Empresas de negocios desempearon funciones convencionalmente estatales (por ejemplo imposicin de tributos, emisin de moneda, coaccin fsica sobre determinadas poblaciones, sancin de normas legales) del mismo modo que los estados desempearon algunas funciones empresariales (por ejemplo, bsqueda de rentabilidad a travs de la produccin y distribucin comercial de bienes y servicios). El concepto de bienes pblicos tiene contenidos e implicaciones variables en funcin de los objetivos del desarrollo impulsado a partir de determinadas constelaciones de poder entre actores. Lo anterior no implica desconocer la dimensin instrumental o tcnica siempre presente en la determinacin de la eficacia y la eficiencia de la gestin y las polticas pblicas, y su especificidad relativa. Aun-

que es posible formular definiciones abstractas de una y otra, determinar en cada caso sometido a examen los criterios con los que se evaluarn la eficacia y la eficiencia de una estrategia o de una gestin particular es tan importante como acordar una definicin general o formal. El contenido de los conceptos de eficacia y eficiencia est siempre asociado a determinados estilos de desarrollo, trayectorias precedentes, o valoraciones colectivas, e incluso a necesidades y posibilidades histricamente particularizadas. Ms exactamente: es posible definir en abstracto en qu consisten, tcnicamente, la eficacia y la eficiencia de la gestin y las polticas pblicas, pero la valoracin de ellas en cada caso particular, y en conjunto, siempre se lleva a cabo con referencia a un marco poltico y a un plexo axiolgico institucional determinados. La eficacia de la gestin pblica requiere, en cada escenario institucional y sociopoltico, la consistencia del diseo de las polticas con los objetivos que se persiguen, as como coherencia en la gradacin o jerarqua que se reconoce entre ellos. El diseo de las polticas pblicas es fundamentalmente un tema de tcnicas e instrumentos; lo segundo es ante todo materia de la poltica en cuanto sta se refiere al deber ser del desempeo pblico. Es tambin materia de la poltica la eleccin entre d i fe r e n t e s opciones

instrumentales, en la medida en que stas involucran cuestiones de costos, recursos humanos, tiempos, y similares. Algo parecido ocurre respecto de la valoracin de la eficiencia de las polticas pblicas. Eficiencia es en el fondo una cuestin de costo/beneficio, de definicin de criterios respecto de cunto se est dispuesto a pagar para alcanzar determinados resultados, de qu naturaleza son los costos a considerar (econmicos, polticos, de prestigio, etc.) y de quin o quines debern hacerse cargo de ellos. sta es tambin una decisin eminentemente poltica en cuanto siempre tiene como referente las

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relaciones de poder entre determinados actores y de stos con relacin al Estado; una de las manifestaciones ms claras del poder poltico consiste en la capacidad de hacer pagar a otros los costos de las acciones encaminadas a alcanzar los objetivos de quien lo ejerce. La naturaleza poltica de ambas cuestiones no se diluye por el hecho de que las respectivas decisiones se deleguen hacia funcionarios que ocupan posiciones formalmente tcnicas, o hacia actores del mbito privado. Se desprende de lo anterior que la relacin entre la gestin pblica, la estructura

Al contrario, un esquema de gestin de tipo gerencial usualmente responde a la necesidad de adaptacin rpida a escenarios cambiantes de pblicos segmentados, preeminencia de los tiempos cortos, objetivos circunscriptos, toma de decisiones con interpretacin y aplicacin flexibles de los marcos normativos, o incluso en ausencia de marcos normativos. El dinamismo de la realidad cambiante y el nmero de factores de incertidumbre desaconsejan la definicin de esquemas normativos rgidos. El principio de legalidad recibe un tratamiento laxo, o bien la violacin de las nor mas se justifica por imperativos de emergencia, necesidad y urgencia, o la invocacin de alguna otra circunstancia excepcional. La pluralidad de pblicos diferenciados demanda una labor permanente de focalizacin y ajuste de las polticas que, a su turno, ahondan la segmentacin del tejido social. El concepto de ciudadano, portador de derechos generales y permanentes, es sustituido por la metfora del cliente , con demandas especficas y segmentadas en funcin de contraprestaciones particulares de agencias especializadas. La produccin de resultados tiende a ser valorada ms que la observancia de los procedimientos. Se pretende asimismo que estos resultados sean mensurables y evaluables cuantitativamente en el corto o a lo sumo mediano plazo; los grandes objetivos cualitativos del desarrollo (y no slo el crecimiento) o el bienestar (y no slo los niveles de acceso a determinados satisfactores) tienden a ser ajenos a este esquema. Cada modalidad de gestin pblica se articula as a una matriz determinada de relaciones entre el Estado y la sociedad, y contribuye a reproducirla. La gestin de las relaciones laborales entre empresas y trabajadores ofrece una buena ilustracin de la vinculacin entre esquemas de administracin pblica y relaciones y jerarquas sociales. El desarrollo del derecho del trabajo, como rama especfica del derecho pblico, fue resultado de una configuracin de relaMARZO 2002

El paradigma de gestin burocrtica es tpico de escenarios sociopolticos de relativa estabilidad y autonoma operativa del Estado respecto de una sociedad de masas con conjuntos sociales relativamente homogneos

socioeconmica y las orientaciones polticas del Estado siempre es estrecha. Los estilos de gestin de los recursos pblicos, y la conceptualizacin misma de cier tos recursos como pblicos, guardan una vinculacin ntima con los objetivos a los que apunta dicha gestin y, por lo tanto, con la configuracin de la estructura de poder de la que esos objetivos derivan. As, por ejemplo, el paradigma de gestin burocrtica es tpico de escenarios sociopolticos de relativa estabilidad y autonoma operativa del Estado respecto de una sociedad de masas con conjuntos sociales relativamente homogneos. El supuesto de este esquema de gestin es la previsibilidad de la dinmica societal de acuerdo a los grandes diseos estratgicos del desarrollo econmico y el desempeo estatal; se espera de la normativa que contemple todas las situaciones que efectivamente pueden registrarse en la vida real. Al revs del aforismo del derecho romano ubi societas ibi ius (donde hay sociedad, hay derecho) el paradigma burocrtico imagina que donde existe la norma jurdica existe la relacin social. Tpico ingrediente de este paradigma es el principio lo que no est explcitamente permitido, est prohibido, que ata el desempeo de los funcionarios a la observancia estricta de la norma. Al estilo de la pirmide jurdica de Hans Kelsen, el funcionario se limita aplicar las normas y procedimientos previamente establecidos por la autoridad de nivel superior.

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ciones de poder entre sindicatos y empresas en el marco de una sociedad de masas, esquema fordista de produccin y creciente regulacin estatal. La creacin de este cuerpo legal ensanch las modalidades de mediacin pblica, dio pie al desarrollo de nuevas agencias gubernamentales y ramas de administracin de justicia, limit las facultades decisorias de las empresas, acot la capacidad de accin de las organizaciones laborales, y contribuy al fortalecimiento de una ideologa de derechos colectivos que coexisti con desiguales niveles de conflictividad con la ideologa liberal tradicional de derechos individuales. Al contrario, la progresiva sustitucin del derecho laboral por el derecho civil o comercial en el marco de la llamada flexibilizacin laboral, testimonia en nuestros das el retroceso de la capacidad de afiliacin y de negociacin de los sindicatos de trabajadores, junto con el predominio de esquemas de acumulacin flexible, desregulacin amplia de la economa, recuperacin de capacidad decisoria por las empresas, y resurgimiento de una ideologa de racionalidad individualista. El cambio de marco jurdico implica asimismo una transferencia de la gestin de las relaciones laborales del mbito pblico al privado: empresas de mediacin, administradoras de riesgos laborales, entre otras.

do a su dimensin administrativa e incluso gerencial: vale decir, a un conjunto de aparatos, agencias y organismos. Este procedimiento tiene como efecto naturalizar las relaciones de poder : es decir, asumirlas como un fenmeno invariante o de modificacin imperceptible y en el muy largo plazo, sin historicidad o con una historicidad que es irrelevante para la comprensin de su configuracin presente. Al mismo tiempo, este enfoque despoja a las instituciones de lo que stas representan como expresin de relaciones de poder. Una institucin es una conducta social pautada, sancionada por alguna forma de autoridad. En toda sociedad existen muchsimas conductas y prcticas sociales, pero no todas estn pautadas y legalmente sancionadas, y muchas son prohibidas. El desigual acceso a recursos (por ejemplo, propiedad de activos, educacin e informacin, u otros), la cultura dominante, los condicionamientos histricos y ecolgicos, determinan qu prcticas sociales recibirn status institucional, cules no, y cules son proscritas. Una institucin es el resultado de procesos de construccin social y por lo tanto de una cierta constelacin de relaciones de poder entre actores. El formato legal de una relacin de poder no quita a sta su naturaleza de tal es decir de relacin de dominacin y subordi-

II.

NATURALIZACIN DEL BLOQUE DE PODER Y DESPOLITIZACIN DEL ESTADO

El reduccionismo instrumental del Es-

nacin, de mando y obedienciani elimina la desigualdad de acceso a recursos sobre la cual la relacin se construye. Un nfasis unilateral en las reglas y procedimientos, y en general en la dimensin formal de las instituciones, arriesga a dejar de lado la matriz de relaciones de poder de la que ellas son un resultado. Finalmente, este reduccionismo privilegia el debate sobre los instrumentos en detrimento de la discusin sobre los objetivos y el sentido de la accin poltica y del desarrollo. 3

tado presenta tres facetas ntimamente vinculadas. De una parte, reduccin de la esencia poltica del Estado a su dimensin administrativa o de gestin. En virtud de ella, el Estado, en tanto institucionalizacin de relaciones de poder, es disminui-

Es interesante sealar aunque el tema excede en mucho el objeto de este trabajo el reciente surgimiento, en algunos organismos financieros multilaterales, de una equivalente tendencia a naturalizar el proceso de desarrollo, en la medida en que se asigna valor fuertemente explicativo a variables de tipo geogrfico, climtico o de ubicacin con relacin a la lnea ecuatorial: cfr. por ejemplo BID (1998, 2000).

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Aunque en aos recientes el reduccionismo instrumentalista ha tendido a presentarse en clave neoliberal entendiendo por tal el conjunto de enfoques de poltica y de proposiciones inspiradas en la teora econmica neoclsica se trata de un ar tilugio con una trayectoria relativamente larga de apariciones y reapariciones; tiene poco que ver con ideologas deter minadas y mucho ms con la posicin de poder de deter minados actores en momentos par ticulares de la dinmica poltico-institucional, y en su capacidad de conducirla. Para que las armonas econmicas subsistan la ciencia poltica no debe preocuparse por la organizacin del Estado, sino simplemente de su funcin , expres Frderic Bastiat, el filsofo liberal de la economa, en momentos en que la turbulencia poltica de la Revolucin Francesa y de las guerras napolenicas pareca haber quedado definitivamente atrs (Bastiat 1964:308). Su recomendacin acopla bien con la utopa marxista de sustituir el gobier no de los hombres por la administracin de las cosas y la burocratizacin de la conduccin poltica en los regmenes de tipo sovitico. La misma perspectiva se encuentra en Alemania en la segunda mitad del siglo pasado, con el vaciamiento de la teora del Estado de toda referencia a la problemtica del poder, su sustitucin por enfoques jurdicos formales y la marginacin de las consideraciones histricas y polticas en el anlisis del Estado. 4 Un vaciamiento similar, y el consiguiente reduccionismo, se advierten bien que con intencionalidad y efectos muy diferentes en los intentos de proscripcin de la actividad

poltica no gubernamental por las dictaduras militares de las dcadas pasadas en Brasil, Chile o Argentina, en las afirmaciones postmodernas del fin de la poltica, y en ofertas acadmicas de inspiracin neoliberal en las que se efecta similar reduccin de la poltica al gerenciamiento de instrumentos y herramientas. 5 Independientemente de sus tonalidades ideolgicas y de sus finalidades particulares, las mltiples variantes de este reduccionismo compar ten dos caractersticas bsicas. Ante todo, son conceptualizaciones de la poltica y del Estado que se formulan en escenarios de consolidacin o estabilizacin de un arreglo institucional de poder, o que toman como hiptesis de par tida esa estabilizacin. La inestabilidad y la incer tidumbre derivadas de crisis polticas o financieras, guerras, r evo l u c i o n e s, i n s u r g e n c i a s s o c i a l e s u otros acontecimientos de similar impacto donde de manera explcita estn en juego el poder y los grandes objetivos de la accin estatal, per tenecen en la realidad de los hechos o en los supuestos de la teora, al pasado. La Francia de la tercera dcada del siglo diecinueve, la Alemania de Bismarck, el socialismo sovitico de la segunda postguerra, presentaban escenarios de estabilidad poltica donde la matriz de relaciones de poder entre actores, as como las orientaciones fundamentales de la dinmica estatal, haban alcanzado una definicin institucional. Al margen de los contenidos sustantivos de esas orientaciones y de la identidad particular de los actores ubicados en posiciones de poder o de subalternidad, hay en todos estos escenarios una clara definicin

Me refiero a las obras de Carl F. von Gerber y de Paul Laband. Segn este ltimo, el hecho consumado de la solidez y consistencia alcanzadas por el Imperio alemn demostraba su virtud intrnseca y desterraba toda valoracin poltica del estudio de sus instituciones. Resulta claro que este formalismo juridicista esconda...una legitimacin criptopoltica de la nueva organizacin estatal alemana conducida por Bismarck. Vid Sampay (1961:104). Por ejemplo, un folleto publicitario de la Universidad CEMA (Buenos Aires) define de esta manera su Licenciatura en Ciencia Poltica: Capacita a los estudiantes para identificar las demandas de los ciudadanos, proponer servicios y responder a estas demandas, calcular su costo y supervisar el cumplimiento de objetivos. CEMA (junio 1998).
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poltica, institucionalmente consolidada, de ganadores y perdedores. El tema del poder se considera resuelto por lo menos, desde la perspectiva de los que ganaron; por consiguiente la atencin debe centrarse en el funcionamiento de las instituciones y en los procedimientos y las herramientas a travs de los que operan, y ya no en el modo en que esas instituciones son diseadas, o en los objetivos que persiguen o excluyen. De aqu emerge la segunda caracterstica de estos enfoques: su conservadurismo. Su punto de partida es el arreglo particular de poder alcanzado, y ese es tambin el horizonte de sus reflexiones. La hiptesis de que otros arreglos de poder son posibles resulta ajena, y en el extremo antagnica, a este modo de ver las cosas. El conservadurismo del enfoque no radica en los ingredientes sustantivos de sus propuestas, sino en su rechazo explcito o implcito de hiptesis de arreglos polticoinstitucionales alternativos y, en consecuencia, de modalidades diferentes de organizacin y ejecucin de la gestin pblica. En este enfoque, los actores significativos de la poltica son siempre actores estatales: burocracias civiles y militares, y en general personal dotado de determinadas destrezas tcnicas: burcratas, gerentes, planificadores... La poltica es un asunto de elites donde el concepto de elite refiere a los actores que ocupan posiciones de poder, de lderes o de vanguardias. La poltica desde abajo la poltica agonal vale decir, la que corre por cuenta de los actores no estatales, se legitima y es promovida en la medida en que complementa a la que se ejerce desde el Estado en funcin de los objetivos perseguidos o tolerados por
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ste, o se articula a ella. En esta perspectiva, la posibilidad del disenso se reduce al terreno de los instrumentos y las tcticas. La poltica deviene tcnica de gestin de un orden cuyo contenido y objetivos quedan resguardados de las incomodidades del debate. 6 En virtud de este reduccionismo el Estado queda vaciado de poltica en cuanto sta es ante todo construccin, ejercicio y discusin del poder como prctica de conduccin social. La atencin se dirige fundamentalmente al funcionamiento de las instituciones; la problemtica propiamente poltica de la construccin estatal y del desarrollo social es diluida y remplazada por la cuestin de la administracin de una determinada configuracin de poder que, para todos los efectos, se imagina constante. La discusin de los grandes objetivos de la accin poltica el desarrollo, el bienestar, la integracin social, u otros se desplaza hacia el comentario y las recomendaciones sobre el modo de desempeo de los instrumentos y la administracin de los procedimientos. 7

III. EL REDUCCIONISMO NEOLIBERAL Y EL NUEVO BLOQUE DE PODER

La reaparicin de este enfoque en la dcada de 1980 est ligada a varios factores: un cambio profundo en el patrn de acumulacin capitalista; crisis del Estado de bienestar socialdemcrata en Europa occidental y la de sus variantes desarrollistas latinoamericanas; derrumbe de la versin sovitica del socialismo y las transformaciones introducidas en los diseos socialistas en China y Cuba; embate del neoliberalismo a par tir de las ex-

Bresser Pereira (1999) es un buen ejemplo de este reduccionismo. Al responder a la pregunta de por qu la reforma gerencial del Estado tuvo su inicio en los aos ochenta en Gran Bretaa y en pases a ella vinculados, como Nueva Zelandia y Australia, la respuesta que halla es que en estos tres pases la revolucin burocrtica fue ms dbil que en Francia, Alemania y Japn, y siempre hubo un servicio civil eficiente (pp. 77-79). No hay siquiera una mencin a la revolucin neoconservadora/neoliberal de Margaret Thatcher y sus sucesivas aplicaciones en los otros pases mencionados. Ejemplo de esta reclusin de la poltica a las instituciones que son el asiento formal del poder, es la frecuente deslegitimacin gubernamental de la protesta social con el argumento de que sta persigue fines polticos o est manipulada polticamente.

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periencias de los gobiernos de Margaret Thatcher y Ronald Reagan en Gran Bretaa y Estados Unidos respectivamente; consiguiente reorientacin de las recomendaciones de los organismos financieros multilaterales muy sensibles a los dictados de la poltica econmica internacional de Washington. Desde mediados de esa dcada los gobiernos latinoamericanos comenzaron a ejecutar un severo ajuste macroeconmico or ientado a la recuperacin de la estabilidad econmica, el pago del endeudamiento pblico externo acumulado y la reinsercin en los movimientos inter nacionales de capital, y a garantizar la primaca del mercado como asignador de recursos y fijador de precios. El conjunto de medidas adoptadas por recomendacin o imposicin del Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y el Depar tamento del Tesoro del gobier no estadounidense y poco despus, tambin por el Banco Interamericano de Desarrollo fue bautizado como Consenso de Washington en referencia a que todas estas agencias tenan su sede en esa ciudad. En un resumen elaborado por quien parece haber inventado la denominacin, el Consenso consista de diez ingredientes de poltica econmica: 1) disciplina fiscal; 2) priorizacin del gasto pblico en reas de alto retor no econmico; 3) reforma tributaria; 4) tasas positivas de inters fijadas por el mercado; 5) tipos de cambio competitivos y liberalizacin financiera; 6) polticas comerciales liberales; 7) aper tura a la inversin extranjera; 8) privatizaciones; 9) desregulacin amplia; 10) proteccin a la propiedad pr ivada (Williamson 1990). En opinin de sus voceros, el conjunto de estas premisas debera alcanzar el mismo nivel de acepta-

cin que los derechos humanos o la lucha contra el racismo, en vez de estar sometidas a la controversia entre par tidos. Los actores polticos responsables deberan dar prioridad a la promocin del Consenso de Washington y sacarlo del terreno contencioso del debate poltico. Williamson recomend la adopcin del paquete a todo el espectro poltico, y en par ticular a los partidos de izquierda. Esto dejara abierta a la discusin poltica apenas la cuestin del equilibrio entre eficiencia, definida en trminos del Consenso como soberana del mercado, y equidad (Williamson 1993). Anticipndose en casi una dcada a lo que posteriormente sera conocido como la variante neoliberal de la tercera va, Williamson postul que los par tidos polticos de izquierda, entendidos stos como los que dan pr ioridad a la igualdad sobre la eficiencia, fortaleceran su causa adoptando el programa del Consenso de Washington. 8 A esta afirmacin de la inevitabilidad del diseo macroeconmico y macrosocial neoliberal se agreg la ineficacia de la poltica tradicional, incluyendo la de las democracias reconstituidas en sustitucin de diversas manifestaciones institucionales del autoritarismo, para encontrar un tratamiento diferente de la crisis y respuestas efectivas a las demandas de grandes segmentos de la poblacin golpeados por el deterioro de sus condiciones de vida. La credibilidad de los alegatos de los voceros del Consenso de Washington respecto del carcter prebendalista, predatorio, corrupto y demaggico del Estado desarrollista, y la descalificacin por ineficientes de los debates parlamentarios y de la competencia entre partidos, encontr un aliado estratgico en la frustracin provocada en sec-

La idea de una tercera va es recurrente en el ltimo medio siglo o ms; la presente versin en clave neoliberal soft (por ejemplo Giddens 1999) fue precedida en la segunda postguerra por una variante populista (Vilas 1994) y, en la dcada de 1970, por una interpretacin eurocomunista (por ejemplo Ingrao 1980).
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tores amplios de la opinin pblica por la ineficacia de las instituciones democrticas para encarar satisfactoriamente las demandas de bienestar. Pero al mismo tiempo era polticamente necesario respetar la vigencia siquiera formal de la democracia representativa, cuya defensa y promocin constitua uno de los temas recurrentes de la poltica exterior de Washington por oposicin al rgimen poltico imperante en Cuba. La tensin evidente entre estos dos ingredientes de la poltica estadounidense el discurso de la democracia representativa y la promocin de la economa de mercado se resolvi con la frmula de las democracias de mercado . 9 La promocin de una determinada estrategia econmica devino condicin de reconocimiento y parmetro de evaluacin de la calidad y la efectividad del rgimen poltico y los arreglos institucionales. Una vez ms, la poltica result subordinada a modos particulares de organizacin de la economa. As como durante dcadas una economa ampliamente colectivizada y planificada centralmente fue considerada como el criterio principal para calificar como socialista a un determinado rgimen poltico, Washington aplicaba el mismo criterio para juzgar a las democracias: su compromiso con el desarrollo de una economa de mercado. En trminos operativos, la tensin se resolvi quitando de la esfera del debate parlamentario, y en general de los mbitos institucionales receptivos de las demandas y reclamos de los sectores mayoritarios de la ciudadana, los temas y las decisiones de importancia estratgica para el diseo del nuevo esquema de acumulacin de capital.

No fue un recurso innovador, salvo en el procedimiento. La idea de que las cuestiones ms relevantes para la acumulacin del capital deben estar resguardadas del debate pblico y de las decisiones polticas de los mbitos donde impera el principio democrtico de la voluntad de las mayoras, tiene una larga trayectoria en Amrica Latina. Los golpes militares y los fraudes electorales, todava no totalmente erradicados de la cultura poltica de las elites del poder, buscan alcanzar ese mismo resultado, slo que de manera mucho menos sofisticada. Ahora bien: si la poltica entendida como posibilidad de optar por distintos modelos de organizacin social no existe ms o est diluida en una pluralidad indeterminada de mbitos; si no tiene sentido discutir sobre el poder porque ya es clara la definicin de quines ganan y quines pierden en el modelo de acumulacin y de organizacin social realmente existente, slo queda espacio para las cuestiones tcnicas y administrativas. La conclusin refuerza, obviamente, la entrega de la toma de decisiones a funcionarios tcnicos, profesionalmente capacitados para hacerse cargo de esas cuestiones. El discurso de las ver tientes ms conser vadoras del postmodernismo dot a los argumentos tecnocrticos y antipoliticistas de cier to brillo esttico la crtica a las grandes narrativas; el rechazo de la proposicin filosfica de que la historia tiene un sentido cualquiera ste sea y, al contrario, la afir macin del fin de la historia; el repudio del Estado como fantasa autoritaria; la afirmacin de la ubicuidad de la problemtica del poder y consiguientemente el descentramiento de

Contrariamente a la opinin convencional que ve en el Consenso de Washington un conjunto de recomendaciones econmicas, la mayora de sus prescripciones fue de naturaleza poltica y, de hecho, tuvo como efecto una verdadera reforma poltica del Estado

El primero en emplear la frmula democracia de mercado fue el presidente William Clinton en su discurso ante la Asamblea General de la ONU el 27 de septiembre de 1993: Nuestro propsito conductor debe ser expandir y fortalecer la comunidad mundial de democracias de mercado, plante en esa ocasin. Das despus Anthony Lake, entonces asesor de seguridad nacional, convirti el planteamiento presidencial en una nueva doctrina de poltica exterior: La sucesora de la doctrina de contencin debe ser una doctrina de ampliacin (a doctrine of enlargement): la ampliacin de la comunidad libre mundial de democracias de mercado: cfr. Lake (1993).

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la poltica y contribuy a maquillar las notorias coincidencias de aqullas y stos con los intereses y objetivos del gran capital. 10 Contrariamente a la opinin convencional que ve en el Consenso de Washington un conjunto de recomendaciones econmicas, la mayora de sus prescripciones fue de naturaleza poltica y, de hecho, tuvo como efecto una verdadera reforma poltica del Estado, en cuanto redefinicin de la gravitacin institucional de los objetivos, metas, intereses y aspiraciones de unos grupos o actores en detrimento de otros. Es decir, se modific el peso institucional de los actores sociales y, por lo tanto, sus posiciones de poder. El resultado del Consenso fue un cambio drstico en las bases sociales del Estado y la institucionalizacin de un bloque de poder sustancialmente diferente del que haba existido en el marco del Estado desarrollista. Las privatizaciones y desregulaciones, la liberalizacin amplia de la actividad econmica, la reforma tributaria, la captacin de inversin extranjera, fueron otros tantos instrumentos que permitieron una ar ticulacin externa ms dinmica y eficiente en los trminos de las transformaciones experimentadas en los mercados internacionales de capital. Desempearon tambin un papel estratgico en la promocin de deter minados actores econmicos a posiciones de poder institucional, legitimando la fir me ar ticulacin poltica de sus intereses y la consiguiente movilizacin en su beneficio de los recursos coactivos del Estado legislacin, tribunales, fuerzas de seguridad... y las agencias de formacin de opinin. Asimismo, modificaron las modalidades de relacin del Estado con los grupos de menores ingresos as como con aquellos que

haban sido los interlocutores preferenciales del Estado desarrollista (sectores productivos orientados hacia el mercado inter no, pequeas y medianas empresas, algunos grupos de asalariados...) cambiando drsticamente el sentido y los alcances de la inter vencin estatal. Se sesga en consecuencia la disponibilidad del Estado para atender las demandas o aspiraciones de unos y otros; unos y otros son representados de manera diferenciada y desigual por el entramado institucional del Estado. La crisis contempornea de representacin de la que se encuentran frecuentes referencias en la literatura y en los medios de comunicacin se refiere as no slo a la incapacidad, o incomodidad, de algunas organizaciones polticas e instituciones para dar cabida y procesar las demandas y aspiraciones de determinados actores sociales, y traducirlas en polticas, sino tambin a estas modificaciones drsticas en la legitimacin emprica de ciertos actores, propuestas y reclamos. 11 Por ejemplo: en materia de prestacin de servicios pblicos privatizados, el concepto de seguridad jurdica tiende a ser interpretado predominantemente en beneficio de las empresas prestadoras para rechazar las peticiones de los usuarios en materia de calidad y precio de los servicios; al mismo tiempo, existe una notoria permisividad institucional en cuestiones como aumentos tarifarios, reformulacin de los trminos originales de la privatizacin, etc. (cfr. Azpiazu 1999). Similarmente, el modo de articulacin externa de la economa priorizando al sector financiero, y la fuerte dependencia del endeudamiento externo, dotan a los actores que se desenvuelven en estos mbitos de mayor capacidad de persuasin frente a los organismos e instancias de decisin gubernamental.

10 Cfr. Lechner (1996s, 1996b). No por azar el postmodernismo cobra vuelo inicial a partir de la arquitectura: la rama del arte ms claramente ligada al mundo de las altas finanzas. 11 Cfr. por ejemplo Manin (1992). Por legitimacin emprica se entiende la efectiva incorporacin, como objetivos pblicos y decisiones institucionales, de demandas producidas por actores sociales.
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Esta primera ola de reforma del Estado, tpica de la segunda mitad de la dcada de 1980 aunque en algunos pases como Argentina, Mxico y Brasil cobr auge recin en los primeros aos del decenio siguiente fue sucedida por una segunda: la reforma institucional del Estado, orientada al rediseo de los instrumentos de poltica necesarios para garantizar la primaca del mercado, y de los actores dominantes en l, producida por la reforma poltica. Este segundo momento par ti de la evidencia de que para funcionar con mediano xito una economa de mercado requiere de una red slida y muy eficiente de instituciones pblicas que prevengan y contrarresten la tendencia normal de los mercados al inmediatismo, a los desequilibrios y a la recurrencia de crisis. Es ste un planteamiento que ya haba sustentado Kar l Polanyi medio siglo atrs y retomado, en clave neoliberal, por los trabajos de Douglass Nor th y, en general, de la llamada escuela neoinstitucionalista de la ciencia poltica estadounidense (Polanyi 1957; Nor th 1986, 1993). Por diferentes caminos se admita la falacia de la hiptesis neoclsica de la autorregulacin de los mercados; a ello se agreg la experiencia recogida en ms de un centenar de pases que, tras ejecutar durante una dcada y media las polticas recomendadas por el Consenso, cosechaban resultados magros incluso desde la perspectiva de las metas fijadas por los propios organismos promotores lenta y problemtica recuperacin del crecimiento, persistente vuln e ra b i l i d a d ex t e r n a , m a n t e n i m i e n t o o ahondamiento de las desigualdades y la fragmentacin social adems de la persistencia de muchas de las prcticas pblicas y privadas que el Consenso se haba propuesto erradicar : rentismo, prebendalismo, mltiples modalidades de corrupcin pblica y riesgo moral empre-

sarial, entre otras. La denominacin dada al nuevo enfoque nueva economa institucional permiti legalizar el involucramiento de una dimensin poltica en la promocin de la primaca del mercado, pero reducindola a cuestiones meramente instrumentales, diferencindola incluso semnticamente de la economa poltica de los economistas clsicos y, sobre todo, de la crtica de la economa poltica de los enfoques marxistas incluyendo la nueva economa poltica de la dcada de 1920 en la URSS. Lo institucional de esta nueva economa se presenta explcitamente instrumentalizado y subordinado a la preservacin de una economa de mercado construida a par tir de unas relaciones de poder ya dadas y aceptadas, y que el marco institucional debe consolidar. La agenda de esta segunda reforma tambin fue diseada por el Banco Mundial y formalizada en la serie de informes anuales publicados durante la dcada de 1990. Desde fines de los aos ochentas algunos estudios del Banco destacaban que las reformas orientadas hacia el mercado demandaban la creacin o fortalecimiento de un marco institucional adecuado; el abandono del intervencionismo estatal deba tener como correlato la creacin de mecanismos y herramientas institucionales que optimizaran el desempeo de los mercados y contrabalancearan sus sesgos nocivos. 12 De acuerdo a este reenfoque, el Estado est llamado a cumplir un papel de apoyo y complementacin del mercado, asumiendo nicamente las actividades y funciones que el mercado desempea mal, o no est interesado en encarar: 1) definir y aplicar un marco legal para la acumulacin de capital, 2) generar y garantizar un ambiente poltico propicio para la iniciativa empresarial (en particular asegurando la estabilidad macroeconmica, evitando la distorsin de los precios y desregulando la economa), 3) responsabilizarse del di-

12 Cfr. por ejemplo Banco Mundial (1991, 1997, 2000); World Bank 1992, 1993a).

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seo de una adecuada infraestructura, 4) dar proteccin a los segmentos ms vulnerables de la poblacin, y 5) proteger el medio ambiente. Debe promoverse la creacin o desarrollo de una red institucional que garantice la efectividad del Estado en estas tareas; por consiguiente es necesario un profundo rediseo de procesos, instrumentos y herramientas de poltica, capacidades y responsabilidades pblicas. Se requieren, en resumen, ms instrumentos y nuevas capacidades para que el Consenso rinda frutos.
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sin incompleta del desempeo de estos organismos y de sus relaciones con los estados miembro. No es un secreto para nadie que las recomendaciones de poltica pblica formuladas por el FMI, el Banco Mundial, el BID y organismos similares, inciden decisivamente en la matriz de poder de la sociedad, promoviendo a alg u n o s a c t o r e s , d i s c r i m i n a n d o c o n t ra otros, y en definitiva inter viniendo en la dinmica poltica y social en nombre de una racionalidad tcnica o de los macroeconomic fundamentals inter pretados de manera estrecha. 14 En varias situaciones de gran conflictividad poltica y social, las condiciones impuestas por estos organismos para el desembolso de fondos reforzaron la posicin del gobier no de Estados Unidos en su confrontacin con algunos gobiernos de pases en desarrollo; el caso ms notorio se registr a fines de la dcada de 1970 en Jamaica, donde el FMI y el Banco Mundial complementaron desde sus campos especficos de accin la presin poltica del gobierno de Estados Unidos sobre el rgimen socialdemcrata del primer ministro Michael Manley. Similares presiones cruzadas se ejercieron posterior mente sobre Costa Rica, forzando a este pas a introducir cambios polticos profundos acordes con las recomendaciones del Consenso de Washington y, ms recientemente, sobre el gobierno de Sud Africa con el fin de moderar algunas iniciativas de reforma econmica y social consideradas excesivamente radicales. Al contrar io, el financiamiento amplio en

Las reformas institucionales se recomiendan tomando como base o punto de partida las reformas polticas del Consenso de Washington y la estructura de poder correspondiente. Puede argumentarse que, por su propia naturaleza, un organismo multilateral carece de mandato para involucrarse en aspectos sustantivos como los sealados. De acuerdo con esta interpretacin, los organismos actuaran en definitiva como cajas de resonancia de cada gobier no, aceptando y eventualmente fortaleciendo con sus recomendaciones la correlacin de poder prevaleciente en cada pas solicitante de asesora o fondos: una misin eminentemente conservadora. La enorme capacidad de persuasin de las recomendaciones de los organismos no derivara de los recursos que movilizan o de la presin que pueden ejercer sobre los gobiernos, sino de su habilidad para acoplarse a decisiones ya adoptadas por las autor idades polticas algo as como navegar a favor del viento. El argumento trasluce una vi-

13 Las recomendaciones de reforma institucional suelen ser presentadas como resultado de la conveniencia de ir ms all del Consenso de Washington, o de avanzar hacia un Consenso postWashington. He discutido este asunto en un trabajo anterior; Vilas (2000a). 14 Los informes de pas (country reports) del Banco Mundial suelen ser explcitos en su enfoque amistoso hacia determinados actores y arreglos de poder. Se trata de documentos redactados para funcionarios polticos y tcnicos que, a diferencia de los informes generales, como el Informe sobre el desarrollo mundial difundido anualmente, raramente estn al alcance del pblico en general. Por ejemplo: a pesar de que la fuerte concentracin de la tenencia y propiedad de la tierra sigue siendo uno de los aspectos centrales de los conflictos sociales y polticos en El Salvador, y una de las fuentes mejor conocidas de generacin de pobreza, ni siquiera un prrafo ha sido dedicado a esta cuestin en el informe del Banco Mundial sobre el combate a la pobreza en ese pas: cfr. World Bank (1993b).
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condiciones concesionarias contribuy a mantener en el poder a regmenes autoritarios dilapidadores de recursos a los que la poltica exterior de Estados Unidos consideraba aliados en el marco de la guerra fra Indonesia es, posiblemente, el caso ms notorio.
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tacin y simbiosis con el plexo de tradiciones, representaciones culturales y caractersticas propias de cada sociedad. En el fondo, la pretensin de imponer determinados diseos institucionales da testimonio de la per vivencia de las ms convencionales manifestaciones del colonialismo y el imperialismo en el entramado de las relaciones internacionales. 17

Las recomendaciones de reforma del Estado del Banco Mundial y de agencias del gobierno de Estados Unidos forman par te del objetivo de imponer a los gobiernos de las economas emergentes , o sugerir con la contundencia de los argumentos de quien administra el crdito que ellos demandan, una arquitectura institucional relativamente homognea: se trata de determinar lo que el Estado debera hacer, cmo debera hacerlo, y de qu modo puede hacerlo de la mejor manera (Banco Mundial 1997:1-3). El cometido acopla con el objetivo del mismo Banco, el FMI y la Secretara del Tesoro de Estados Unidos, de disear una nica arquitectura financiera para la economa internacional. Si esto ltimo ha suscitado cuestionamientos o al menos dudas respecto de su conveniencia o factibilidad, muchas ms dudas caben respecto de lo primero.
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IV.

DE LA MANO INVISIBLE A LA MAGIA DEL MOUSE

Se instala as en la agenda de la re-

forma estatal el reduccionismo de la problemtica del Estado y la construccin institucional a una cuestin de instrumentos. Esto tiene por lo menos tres consecuencias impor tantes, que sealar de manera sucinta. En primer lugar, facilita circunscribir la democracia en tanto rgimen poltico a un sistema de reglas y procedimientos, olvidando o escamoteando que ella es, tambin, un sistema de produccin de decisiones sobre cuestiones sociales y econmicas. A su tur no el instrumentalismo es reforzado por el predominio de los tiempos cor tos de la contabilidad financiera y la rendicin de cuentas de los funcionar ios, sobre el tiempo largo de la construccin institucional (Tilly 1995; Vilas 2000a). El reduccionismo procedimentalista de la democracia es conocido y no requiere mayor comentario; aqu se quiere destacar la vinculacin de este enfoque a pticas conservadoras de la dinmica sociopoltica, en cuanto presta atencin al modo en que las decisiones relevantes son adoptadas, mucho ms que a su eficacia para reproducir, consolidar o

La construccin institucional es

usualmente un proceso de desenvolvimiento prolongado en el que est en juego un arco muy amplio de cuestiones materiales e inmateriales, en el que los factores par ticulares de cada pas, y de sus diversas clases y grupos sociales, tienen una gravitacin determinante. La expor tacin e impor tacin de instituciones formales es solamente uno de los muchos ingredientes que intervienen en ese proceso; el funcionamiento efectivo de ellas es el resultado de su interaccin, adap-

15 Cfr. por ejemplo Payer (1982); Huber & Stephens (1986); George & Sabelli (1994); Bond (2000); Vilas (2000b). 16 Cfr. por ejemplo Rodrik (2000); Stiglitz (2000). 17 Wade & Veneroso (1998) y Panitch (2000) enfocan el papel desempeado conjuntamente por agencias del gobierno de Estados Unidos y el FMI en el diseo de las condiciones que condujeron a la crisis desatada en varios pases de Asia en 1997, as como en el tratamiento acordado a la crisis por los gobiernos de esos pases. Desde una perspectiva ms general, vid Badie (1992); Cox & Skidmore-Hess (1999); Gray (1999).

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modificar un patrn social de asignacin de recursos y una estructura determinada de poder. El formalismo procedimental es un producto acadmico que contrasta con el modo ms equilibrado en que la opinin pblica enfoca y evala el desempeo de los regmenes democrticos, tomando en consideracin ambas dimensiones: la formal y la sustantiva.
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nmica exterior del gobierno de Estados Unidos. El reduccionismo sir ve asimismo de camouflage a una caracterstica tradicional de los sistemas polticos en sociedades perifricas: el desplazamiento de los mbitos institucionales donde efectivamente se toman las decisiones sustantivas. En consecuencia, los espacios institucionales for males de decisin quedan limitados de hecho a la administracin de las decisiones que se adoptan en otros lugares y por otros actores. El ejemplo ms visible es, posiblemente, la marginacin de los parlamentos del proceso de lo que ms arr iba se denomin refor ma poltica del Estado: privatizaciones, desregulaciones, renegociacin de las relaciones econmicas y financieras exter nas, etctera. En este sentido, la crisis de representacin tema recurrente en la literatura sobre estos asuntos puede ser inter pretada como producto de la transfor macin de la capacidad y la disponibilidad de las instituciones de la democracia representativa para acoger, expresar y procesar desigualmente las iniciativas, reclamos o propuestas de la sociedad civil y del mercado. En segundo lugar, este reduccionismo favorece la adopcin de modelos y estrategias de gerenciamiento empresar io para la administracin pblica. Tal adopcin slo tiene sentido si se obvian las diferencias sustantivas que existen entre las empresas y el Estado (nacional, provincial o municipal). Las empresas son organizaciones econmicas orientadas hacia la maximizacin de las ganancias a travs de la conquista de mercados. 19 La actividad caracterstica de una empresa es la compra y la venta, generando

Desde

el punto de vista de la poltica, la preocupacin preferencial, excluyente incluso, por las herramientas y los procedimientos implica resguardar del anlisis y del debate el contenido y los alcances de las decisiones que se adoptan y ejecutan a travs de esos mecanismos. Se deja de lado, por lo tanto, la dimensin sustantiva de esas decisiones, la asignacin de costos y beneficios que ellas involucran y, en general, el modo en que afectan a diferentes actores sociales potenciando o reduciendo sus mrgenes de liber tad, su capacidad de movilizacin de recursos, su desempeo en los mercados, sus niveles de bienestar, y en consecuencia su ubicacin en la matriz de relaciones de poder y la eficacia y alcances de su par ticipacin en la toma de decisiones en resumen, quines ganan y quines pierden. Dada la configuracin de las estructuras de dominacin predominantes en la mayora de los pases de Amrica Latina y el Car ibe y el modo de insercin de la regin en los escenar ios inter nacionales, el reduccionismo procesalista per mite adaptar las modalidades de gestin a una matriz de relaciones de poder nacional y transnacional que expresa la ar ticulacin de los grupos ms concentrados del capital local con los actores ms dinmicos de la globalizacin financiera y los objetivos de la poltica eco-

18 V. entre otros Lagos (1997); Franco (1993); Alarcn Glasimovich (1992); Halpern y Bousquet (1992). 19 Las empresas funcionan para ganar plata, y se apropian de toda la riqueza que pueden: Claudio Sebastiani, a la sazn presidente de la Unin Industrial Argentina y diputado nacional por el Partido Justicialista (peronista) , en Clarn (Buenos Aires) 7 de mayo 1998, pg. 25.
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sistemas de produccin y distr ibucin. Cada empresa implica una estructura de poder usualmente muy autoritario y sistemas de gestin; una y otros estn orientados hacia aquel objetivo central. El Estado, cualquiera sea el alcance espacial de su desempeo, tiene como objetivo estratgico generar un sistema legal y de lealtades de vigencia efectiva, mediante la movilizacin de otro tipo de recursos: sentimientos morales y amenaza o activacin de la coaccin fsica hacia adentro y hacia fuera de sus fronteras terr itor iales. Por supuesto, un Estado puede incluir entre sus metas funcionales la reduccin de sus costos operativos, pero esto no opaca las diferencias sustantivas derivadas de los objetivos estratgicos y del tipo de recursos movilizados para alcanzar los. Se seal ms arriba que la frontera entre empresas y estados, en cuanto tipos de organizacin y estructuras de poder, pueden ser porosas. Por lo tanto no se cuestiona aqu que, en determinadas circunstancias, algunos aspectos del funcionamiento de un tipo de organizacin sean adoptados por organizaciones del otro tipo; simplemente se llama la atencin sobre la funcionalidad de cier tos enfoques reduccionistas para opacar esas diferencias y permitir la imposicin de criterios de conduccin y administracin propios de las empresas de negocios a los estados. Llevada a sus extremos y apoyada en las herramientas tecnolgicas adecuadas, esta perspectiva mercantil enfoca al Estado como una especie de gran empresa cuyos accionistas son los ciudadanos: ...la revolucin digital recompondr los dos vnculos distintos pero relacionados que unen a los pueblos y los gobiernos: uno, el que existe entre el go-

bierno y el ciudadano como cliente o consumidor de servicios pblicos y, el otro, el que une al gobierno y al ciudadano, este ltimo como propietario o accionista en la comunidad (Tapscott y Agnew 1999). Un corolario de esta metfora, devenida paradigma, es que, por encima de todo, el Estado debe ser rentable en los trminos de una empresa de negocios ; reducir el gasto pblico y cerrar el dficit fiscal se convier ten en objetivos en s mismos. En las condiciones de severo y persistente endeudamiento de la mayora de los estados latinoamericanos, con la rigidez del gasto pblico que implica el cumplimiento de los compromisos financieros condicin a su turno de ulterior endeudamiento el nico gasto que no se reduce es el servicio de la deuda externa. La contraccin del gasto y del dficit se hace a expensas de las otras erogaciones: salud, educacin, deportes, ciencia y tcnica, salarios, etc. El paradigma empresarial descarga de manera desigual el financiamiento (o el desfinanciamiento) de la firma-Estado: sus productos slo son accesibles a quienes pueden comprarlos. En escenarios de profundas y crecientes desigualdades como los predominantes en gran parte del mundo empobrecido, el traspaso de estos rubros al mercado ahonda adicionalmente las desigualdades y fortalece los procesos de exclusin. El concepto de ciudadana portadora de derechos se metamorfosea en el de un sistema de crditos puntuales en beneficio del ciudadano-cliente; la universalidad de aqullos cede terreno a la particularidad y puntualidad de stos, y los dividendos que la firma-Estado reparte entre sus accionistas se limitan al concepto de bienes colectivos en la acepcin restrictiva que les acuerda la economa neoclsica. 20

20 Es interesante advertir que al mismo tiempo que se predica el modelo empresarial para la gestin pblica, las corrientes ms recientes en materia de gestin empresarial sealan la conveniencia de introducir en los modelos de gerenciamiento ingredientes tpicos de la funcin poltica de gobierno: por ejemplo, legitimidad, representacin, credibilidad (Etkin 2000).

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Por consiguiente la identificacin de la modernizacin con la incorporacin de determinados procedimientos y artefactos (modems, comunicacin satelital, redes electrnicas, computadoras de nueva generacin, etctera) puede llevar, en escenarios de profundas desigualdades sociales, a incrementar la rigidez y la fragmentacin del tejido social, y a erosionar los espacios de accin poltica colectiva. En la medida en que el acceso de los individuos y hogares a los avances de la nueva tecnologa est mediado por las relaciones de mercado, es claro que los patrones de fuerte concentracin de los ingresos y el deterioro de los mercados laborales discriminan contra los grupos menos solventes. Es ilustrativo en este sentido que el discurso de la ampliacin del acceso a las nuevas tecn o l o g a s, e n p a r t i c u l a r l a c o n ex i n a inter net, slo excepcionalmente tenga como complemento acciones de poltica encaminadas a facilitar la utilizacin de los nuevos artefactos de manera comunitaria en escuelas pblicas, centros vecinales o comunitarios, y similares. 21 En ocasiones un buen microprocesador y una confiable conexin telefnica son presentados tambin como la condicin de acceso a formas superiores de participacin ciudadana: la democracia digital . De acuerdo a esta perspectiva la era digital convierte a la democracia representativa de la era industrial en democracia participativa; los ciudadanos dejan de ser consumidores pasivos para devenir socios activos; la poltica de masas da paso a la poltica personalizada, y el Estado nacional monocultural se transforma en Estado virtual, mundial, local, multicultural (Taps-

cott y Agnew 1999). El mouse resultara as un instrumento tanto o ms eficaz que el voto, en todo caso menos espordico, para hacer posible un involucramiento, desde la comodidad del hogar, en los asuntos pblicos. Si la plaza, el mercado o la calle fueron el espacio pblico por antonomasia de la democracia participativa y representativa del populismo y el desarrollismo y de una ciudadana que se viva como pueblo en tanto sujeto colectivo; si las jornadas electorales lo son de una democracia representativa de ciudadanos individualizados y de pblicos diferenciados, la democracia digital es el instrumento de regmenes polticos que se benefician del aislamiento recproco de los individuos desde fuera de los espacios donde entablan sus relaciones laborales, profesionales, polticas o comunitarias: la privacidad aislada como mbito atomizado del involucramiento segmentado en la red de intercambios puntuales entre el cliente y el proveedor estatal. Una discusin de las posibilidades reales o ficticias abiertas por las nuevas tecnologas informticas al involucramiento ciudadano en la poltica cae fuera de los alcances de este trabajo. Entre tanto, planteamientos exultantes como el citado contrastan con el acceso restringido derivado de las ya sealadas profundas desigualdades sociales, y con enfoques mucho ms equilibrados. 22 Las fuertes apuestas emocionales y discursivas a las virtudes redentoras de ciertas herramientas y gadgets ilustran respecto de la persistencia de las fantasas fetichistas en plena postmodernidad, as como sobre la funcionalidad del pensamiento mgico a la rentabilidad de las empresas de tecnologa de punta.

21 En Argentina, el pas de la regin con mayor nivel de ingreso por habitante, se ha estimado que, a mediados de 1999, la mitad de los hogares carece de lnea telefnica: cmo acceder entonces a la red? En respuesta a esta interrogante, el gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires ha iniciado la instalacin de centros comunales de acceso gratuito a internet. El programa contrasta con el ms reciente del gobierno nacional, de financiar con tasas de inters preferenciales la compra individual de equipo de informtica de uso personal u hogareo: un programa que recibi la acogida entusiasta de las firmas productoras y comercializadoras. 22 Vid por ejemplo European Commission (1996) y OECD (1999). Ford (1999) analiza la imposicin cultural usualmente presente en la democracia digital
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V.

CONSIDERACIONES FINALES
Una gestin estatal de calidad (es

ganadores y perdedores, del debate pblico y del riesgo de que l d paso a esfuerzos de accin colectiva destinados a modificar aquella estr uctura. Una vez ms, en escenarios de profundas disparidades sociales, los argumentos tcnicos se muestran vulnerables a una manipulacin conser vadora. La preocupacin por la eficacia, la eficiencia y la transparencia de las polticas pblicas, debe decirse una vez ms, no es irrelevante. Al contrar io, impor ta mucho, por respeto a quienes de una u otra manera apor tan los recursos con que se financia la gestin estatal, por una efectiva vigencia de una concepcin ms amplia de la democracia, por la funcionalidad de un buen gobier no a una poltica de desarrollo, por las fuer tes restricciones fiscales que deben ser afrontadas, y porque siempre es mejor hacer bien las cosas que hacer las mal. Sin embargo, una buena administracin no mejora la calidad de los objetivos de las polticas a cuyo ser vicio se desenvuelve. Un tratamiento de los instrumentos sin una consideracin de los objetivos de la accin estatal y sin referencia a las configuraciones de poder que les sir ven de sustento, olvida la dimensin material de la problemtica y contribuye a promover o a aceptar como ineludibles o inamovibles, objetivos contingentes a arreglos par ticulares de poder. El siglo veinte ofrece mltiples ejemplos de cuidadosas preocupaciones instrumentales al ser vicio de objetivos y polticas deleznables, desde la muy prolija contabilidad de los campos de exterminio nazi hasta la de los centros clandestinos de detencin en Argentina. Otras veces, los logros instrumentales positivos quedaron diluidos en el saldo final del rgimen poltico del que for maron par te: la refor ma administrativa de Mussolini per miti que los trenes italianos llegaran a horario, pero la puntualidad ferroviar ia cier tamente un logro

decir, eficaz, eficiente y responsable) se fundamenta en el principio elemental de que siempre es mejor hacer bien las cosas que hacer las mal o de modo chapucero. De manera un poco ms sofisticada, es posible vincular la calidad de la gestin pblica a los pr incipios bsicos de un rgimen democrtico, aunque la relacin entre calidad de la gestin y tipo de rgimen poltico dista mucho de ser unvoca. La responsabilidad pblica de los funcionarios, el control ciudadano de las acciones de gobier no, la separacin entre el patrimonio pblico y el patrimonio de los funcionar ios, son todos ingredientes de un rgimen poltico que apuntan, entre otras cosas, al uso correcto de los recursos pblicos, algo que usualmente se asocia con la democracia y el bu e n g o b i e r n o. E n p a r t i c u l a r h ay q u e mencionar la vinculacin, que posiblemente se remonta a las revoluciones burguesas, entre par ticipacin poltica y tributacin. El financiamiento del Estado proviene siempre, en definitiva, de los recursos que extrae de la sociedad; existe por lo tanto una obligacin legal e incluso tica de los funcionar ios de dar un uso correcto al producto de esa exaccin, asignndole el destino definido por los ciudadanos y sus representantes, y gestionndolo con eficiencia. La reforma institucional encarada en la mayor par te de Amrica Latina, y su enfoque reduccionista, presentan como tcnicamente neutras cuestiones de clara proyeccin y significado poltico: en primer lugar, la cuestin de la estructura de poder configurada en la regin desde fines de la dcada de 1970. Convier ten las herramientas de gestin en polticas de gobier no, dirigiendo la atencin pblica hacia cuestiones operativas o instrumentales y preservando a la estructura de poder y al modo par ticular de definicin de

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impor tante no mejor el resultado general o el juicio histr ico universal sobre el fascismo. La literatura latinoamericana brinda una ilustracin menos truculenta o pattica de este divorcio entre herramientas y objetivos. Me refiero al capitn Pantalen Pantoja, el personaje de una de las ms originales novelas de Mario Vargas Llosa. Segn narra la historia, Pantalen fue destinado por el ejrcito de su pas a administrar un servicio pblico de prestaciones sexuales en un destacamento militar en la selva amaznica. El desarrollo de tcnicas innovadoras de gestin y un celo profesional justamente reconocido por sus superiores, permitieron a Pantalen convertirse en poco tiempo en el gerente pblico ms eficiente y exitoso de lo que, de todos modos, nunca dej de ser un lupanar de frontera. El espectculo de tanta gente encarando la reforma del Estado en trminos de reequipamiento informtico, elaboracin de manuales de procedimiento, rediseo de oficinas o modificacin de organigramas, sin una preocupacin equivalente por los objetivos que se persiguen y el contenido y el sentido de las decisiones que se toman, demuestra la vigencia amplia de Pantalen Pantoja como paradigma de gestin pblica. En los escenarios predominantes de profunda fragmentacin y desintegracin social, con procesos de exclusin social de los que la reorientacin del Estado y el ajuste macroeconmico no son ajenos, es legtimo albergar dudas no slo respecto de la eficacia de la reforma instrumental del Estado para incidir significativamente en el enfrentamiento a esos procesos una cuestin que, en verdad, es ajena a sus preocupaciones sino tambin con relacin a la solidez y alcances

de las reformas institucionales mismas. Los modelos instrumentales de reforma y gestin pblica han sido desarrollados en su enorme mayora en sociedades que, adems de la institucionalizacin del neoliberalismo como paradigma de reorganizacin social y conduccin poltica, se caracterizan por una comparativamente alta homogeneidad cultural, amplio acceso a los satisfactores sociales bsicos, mecanismos relativamente eficientes de promocin y compensacin social, y niveles relativamente amplios de desarrollo educativo producto todo ello de estrategias polticas de tipo socialdemcrata y del Estado de bienestar. Difcilmente podra pensarse en un conjunto de condiciones ms alejado de las predominantes en la mayora de los pases de Amrica Latina y, en general, del mundo en desarrollo. Es asimismo cuestionable que el parentesco ideolgico de los gobier nos pueda compensar las falencias en estas dimens i o n e s s u s t a n t i va s. S i s e m e p e r m i t e adaptar el viejo dicho de la sabidura popular: lo que la historia y la estructura no dan, Harvard no presta. Despus de dcada y media de ajuste estructural, Argentina, como toda Amr ica Latina, se encuentra frente a una tpica situacin en la que, adems de modernizar las herramientas y eficientizar los procedimientos, hay que cuestionarse si acaso no es tiempo de cambiar de rumbo y orientarse hacia horizontes ms promisor ios. Por lo menos, de someter a severo escrutinio los objetivos que orientan la gestin pblica y los arreglos de poder que los sustentan. Si esto no se entiende, nuestros refor madores seguirn vctimas del sndrome de Pantalen : gerentes pulcros y eficientes de un orden de cosas inicuo.

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CARLOS M. VILAS Presidente del Instituto Argentino para el Desarrollo Econmico (IADE) y Director de Coordinacin de la Capacitacin del Instituto Nacional de la Administracin Pblica (INAP), Argentina. Su libro ms reciente es Amrica Latina: Experiencias comparadas de combate a la pobreza (Mxico: UNAM, 1998). Las opiniones contenidas en el trabajo son exclusivamente personales y no involucran a las instituciones mencionadas. Contacto con el autor, e-mail: cvilas@sfp.gov.ar.

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