Programa de Especialización en

Gestión Pública
Módulo I |Guía de Estudios
Heber Cusma Saldaña | Autor del material
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Modernización de la gestión pública

El presente módulo inicia con una introducción a la gestión pública y gobernanza a través de la
revisión de los paradigmas de la administración pública, esto es del Estado social – burocrático al
Estado social – liberal, además se revisará el rol del Estado, la relación entre las políticas públicas
y la gestión pública, los principales conceptos de estructura, organización y funcionamiento del
Estado, así como la Cadena de Valor Público. Luego, se revisará impacto del ejercicio de las rectorías
en la gestión pública, mediante la revisión de las rectorías sectorial, de sistemas funcionales,
administrativos y del modelo común que guía el ejercicio de las rectorías. También conoceremos
instrumentos y medios vinculados del sistema de modernización y su impacto en el desempeño
del sector público. Más adelante, se revisará la gestión pública en el contexto internacional y en la
nueva política de modernización de la gestión pública, sobre gobierno abierto y la vinculación de
los sistemas administrativos con las políticas públicas bajo la perspectiva de la PNMGP. Finalmente,
se presentarán los principales avances que tiene el Perú en materia de modernización, es decir, en
calidad de servicios, calidad regulatoria, materia organización y gestión interna, gobierno abierto
e innovación.
Al finalizar el módulo, se espera que el estudiante comprenda los principales conceptos, buenas
prácticas, hitos normativos, herramientas de la gestión pública y la gobernanza en el Perú.
Existen diversos enfoques sobre cuál debe ser el papel del Estado, con mayores o menores
grados de intervención. Para efectos del presente curso, partiremos de un enfoque de economía
institucional que concibe al Estado como un conjunto de instituciones públicas de la sociedad, las
cuales conforman reglas de juego y los mecanismos de imposición correspondientes.
La economía institucional plantea que la existencia de instituciones, si bien no resuelve los
problemas, los simplifica. Las interacciones entre las diferentes organizaciones pueden generar
un marco institucional estable, aunque no necesariamente eficiente. Una vez establecidos
los incentivos generales (marco legal), los resultados en la sociedad a nivel de asignación de
recursos, dependen en gran medida de la calidad de la gerencia y de la cultura de las diferentes
organizaciones de la sociedad. En este contexto, ¿cuál es el rol que debe cumplir el Estado en la
sociedad?
No existe uniformidad respecto de ello. Sin embargo, existe concordancia respecto a las importantes
limitaciones del sector privado para satisfacer ciertas necesidades básicas sociales, pero también
se reconoce que hay tareas que el Estado no debería ejecutar directamente y que más bien, el
indicado es el sector privado al ser más eficiente. Desde esta perspectiva, se distinguen hasta tres
áreas de actuación del 3 Estado: a) actividades exclusivas; b) servicios sociales y científicos del
Estado; y, c) la producción de bienes y servicios para el mercado. Para cada una de estas áreas se
debe distinguir a la vez, cuáles son actividades principales (“core activities”) y cuáles son auxiliares
o de apoyo.
Para Pereira (1998), la definición de cuáles son exclusivas del Estado “deriva de la propia definición
de lo que sea esta institución”, es decir, tal y como se ha señalado, políticamente es la organización
burocrática que ejerce el poder externo sobre la sociedad civil existente en su territorio. En otras
palabras, es quien ostenta el poder para legislar, establecer sanciones e impuestos, asegurar el
orden interno, promover el desarrollo, etc1 .

Pereira, L. C. B. (1998). La reforma del Estado de los años noventa. Lógica y mecanismos de control. Desarrollo eco-
1

nómico, 517-550.

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En este marco, el autor identifica como actividades principales y exclusivas del Estado el poder de
definir las leyes del país, poder de imponer la justicia, poder de mantener el orden, de defender
el país, de representarlo en el exterior, de patrullar, de recaudar impuestos, de reglamentar
las actividades económicas, de fiscalizar el cumplimiento de las leyes, de formular políticas en
el ámbito económico y social, de garantizar la estabilidad de la moneda, entre otras. En lo que
respecta al área social y científica, si bien se puede discutir la necesidad que el Estado intervenga
en el financiamiento, su ejecución no necesariamente debe ser ejercida por instituciones públicas,
sino que puede desarrollarse mediante la participación de diverso tipo de entidades como son los
organismos sin fines de lucro. Ahora bien, para la producción de bienes y servicios existe un relativo
consenso en que es necesaria la participación del sector privado, al ser más eficientes y existir una
menor subordinación a factores políticos como si se presentan en las empresas estatales.
Por otra parte, para que todas aquellas actividades principales a cargo del Estado se puedan
cumplir, existen una serie de servicios auxiliares (ejemplo, limpieza, vigilancia, transporte, servicios
técnicos, etc.) que podrían tercerizarse a efecto que sean prestados competitivamente con un
ahorro sustancial para el erario. A pesar de las diversas posturas y controversias sobre el rol que
debe cumplir el sector público, al Estado se le atribuye un papel bien definido en el suministro de
bienes públicos que promueven el desarrollo económico y social. Esto implica el cumplir con un
papel activo ante las insuficiencias y fallas del mercado, así como a preocuparse por los problemas
de equidad social.
Ahora bien, lo cierto es que desde los inicios del Estado, este ha pasado por diversas crisis (de
mercado o del Estado) que han conllevado a su redefinición respecto a cuál es la intervención
que debe cumplir en la sociedad (Véase gráfico N° 1). Las grandes crisis por las que han pasado
los Estados en el último siglo se han debido, ya sea por el mal funcionamiento del mercado, o por
la disminución en la capacidad del Estado para intervenir (Idea internacional, 2008)2. La Gran
Depresión de la década de los años treinta se originó por el mal funcionamiento del mercado.
En ese momento, el mercado estaba en total libertad mientras que se partía que el Estado debía
garantizar los derechos de propiedad y la ejecución de los contratos, sin los cuales el mercado no
podía constituirse. El Estado fue incapaz de adoptar políticas económicas viables luego que cae
el nivel de producción agregada y se disparan los índices de desempleo con posterioridad a la
primera guerra mundial.

Gráfico N° 1.- Evolución del rol del Estado

Fuente: Bresser Pereira (1998); Idea Internacional (2008).

Idea internacional (2008). Estado: funcionamiento, organización y proceso de construcción de políticas públicas.
2

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La crisis del Estado Liberal da lugar al surgimiento del Estado social burocrático: social porque se
reconoce que el Estado debe garantizar los derechos sociales y el pleno empleo; y, burocrático,
porque éste cumple su función mediante la contratación directa de burócratas. Los Estados eran
relativamente cerrados y autárquicos en el sentido que cada quien producía lo que se consume a
nivel interno y, el Estado tiene una participación amplia en el plano económico y social, siendo un
prestador importante de servicios.
A finales del siglo XX, el proceso de globalización tuvo como resultado una gran caída de los
costos de transporte y comunicaciones internacionales, el comercio internacional aumentó
lo que conllevó a una reorganización de la producción a nivel mundial liderada por empresas
multinacionales. Los Estados, para poder sobrevivir debían ser competitivos y esto implicaba
mejorar la asignación de recursos existentes y aumentar la eficiencia de la producción. Una
consecuencia adicional que tuvo la globalización fue la pérdida relativa de autonomía del Estado,
en la medida que su capacidad para formular políticas macroeconómicas nacionales y proteger la
economía del contexto internacional se vio reducida.
En este marco se produjo una crisis fiscal al ser el Estado incapaz de ajustar sus gastos y financiar las
políticas públicas. La respuesta a la crisis fue el replantamiento del rol que el Estado debía cumplir
en la sociedad. Por ello se plantean reformas neoliberales que implicaban privatizar, liberalizar,
desregular, flexibilizar mercados de trabajo y descargar del Estado todas aquellas funciones
vinculadas con intervenciones en el plano económico y social. Sin embargo, a finales del siglo XX
se determina que no se trataba de volver al Estado liberal de principios de siglo, sino de transitar
a un Estado que actuara como regulador y facilitador del desarrollo. El Estado debe ser social-
liberal porque debe continuar protegiendo los derechos sociales y promoviendo el desarrollo
económico; a la vez que usa los controles del mercado y disminuye los administrativos, promueve
los servicios sociales y científicos y flexibiliza los mercados de trabajo.
Cada uno de los cambios citados producidos en el rol del Estado ha tenido implicancias en las
formas de entender la administración pública y, por tanto, en la forma de concebir la modernización
de la gestión pública. A continuación, se muestra un resumen de las distintas transiciones entre
los paradigmas de modernización de la gestión pública3.
El modelo tradicional del Estado denominado “burocrático-weberiano” fue concebido como
una “máquina” y estuvo orientado a controlar la corrupción y el uso arbitrario del poder (PNUD,
2015). Este modelo utilizó normas, procedimientos y estándares para delimitar la actuación de las
entidades públicas en sus intervenciones, en la gestión interna y, en las relaciones con el mercado,
la sociedad civil y las personas (Siedentopf, 1982). Al desarrollarse en un contexto donde el Estado
tenía el rol de emitir y aplicar regulaciones, requería mantener la neutralidad mediante una
administración predecible, continua y gobernada por reglas (Osborne y Gaebler, 1994; Rhodes,
2014). Por ello, este modelo se fundamentó en un control centralizado de la toma de decisiones, en
estructuras organizacionales jerárquicas y en la reducción de la discrecionalidad de la actuación
de las entidades públicas.

3
Presidencia del Consejo de Ministros (2019). Resolución de Secretaría de Gestión Pública N.° 004- 2019-PCM-
SGP, que aprueba los “Principios de actuación para la modernización de la gestión pública”.

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Además, el modelo burocrático del Estado concebía a las personas como “administrados” y,
a las entidades públicas, como organizaciones amparadas en el uso del poder del Estado (“ius
imperium”) para establecer normas y organizarse, imponer sanciones, crear o restringir derechos
u obligaciones, entre otros, primando los valores de eficiencia e imparcialidad (Bryson, 2014;
PNUD, 2015). Como consecuencia de este modelo, en muchos casos, se redujo el margen para
la innovación y se limitó el accionar de los servidores civiles al cumplimiento de lo legalmente
asignado, ocasionando que estos miraran a las entidades desde el lugar que ocupaban en sus
oficinas o direcciones, sin observar que forman parte de un todo como Estado.
Posteriormente, con la diversificación de las actividades del Estado, las entidades públicas
también asumieron el rol de proveedores de bienes y servicios; por lo que se hizo necesario
adoptar un modelo gerencial que incremente la productividad, eficacia y eficiencia, empleando
mecanismos y herramientas de gestión del sector privado (Numberg y Ellis, 1995). Estos cambios
generaron beneficios para la gestión, pero han hecho que se conciba al Estado, principalmente,
como proveedor de bienes y servicios, dejando de lado su rol regulador. Ello ha llevado a que, en
algunas ocasiones, se desnaturalice el rol de las entidades públicas (Mintzberg, 1996; Minogue y
Polidano, 1998; PNUD, 2015).
Otra de las críticas al modelo gerencial es que, al concentrarse en la mejora del desempeño de
las entidades públicas, se fragmentó la colaboración y articulación entre entidades. Así, el énfasis
en crear incentivos y propiciar la competencia generó que las entidades públicas enfoquen su
mirada a mejorar su gestión interna y no desarrollen esquemas de colaboración entre ellas para
incrementar el valor producido. Además de ello, al instalar la lógica de mercado en la administración
pública se limitó la relación entre el Estado y las personas a una relación de tipo Estado – usuario,
con lo cual se perdió el énfasis en valores como el pluralismo, la democracia, transparencia, entre
otros (Bryson, 2014).
A partir de dicha crítica, surge el enfoque de la nueva gobernanza, el cual concibe la relación
Estado- personas como un vínculo colaborativo, sustentado sobre la base de los valores de la
eficacia y eficiencia, pero sobre todo, en los valores de la democracia. En este enfoque, las personas
asumen un rol más activo como parte de la solución de los problemas públicos y la co-creación de
políticas públicas, según Kooiman (2004), la gobernanza pública responde a la configuración de
sociedades diversas, complejas y dinámicas, a través de un gobierno interactivo, o sociopolítico. El
énfasis se realiza, entonces, en la creación de valor público, a través de intervenciones que aborden
los problemas públicos de manera efectiva y útil para las personas (Bryson, 2014; PNUD, 2015).
Cuando se habla de gobernanza es importante abordar el gobierno abierto como un instrumento
que promueve los principios de transparencia, rendición de cuentas, integridad y participación
de las partes interesadas en apoyo de la democracia y el crecimiento inclusivo a través de una
cultura de gobernanza (OCDE, 2017). Los principios de gobierno abierto son la transparencia, la
rendición de cuentas, integridad y participación de partes interesadas. Por un lado, la transparencia
se entiende como la divulgación de información y datos gubernamentales relevantes de manera
oportuna, accesible, comprensible y reutilizable. La rendición de cuentas es una relación que
se refiere a la responsabilidad y el deber del gobierno, las entidades públicas, los funcionarios
públicos y los tomadores de decisiones de brindar información transparente y ser responsables
de sus acciones, actividades y desempeño. Por su lado, la integridad del sector público se refiere a
la alineación constante y el cumplimiento de valores, principios y normas éticos compartidos para
defender y priorizar el interés público sobre los intereses privados. Finalmente, la participación de

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los ciudadanos incluye las formas en que las partes interesadas pueden participar en el ciclo de
políticas, el diseño y prestación de los servicios a través de mecanismos como la información, la
consulta y la participación activa.
Como puede desprenderse de los cambios producidos en los paradigmas de modernización, es
relevante que las entidades públicas y los servidores civiles comprendan que el propósito de su
actuación es crear valor público.

La cadena de valor público

En lo que respecta a la cadena de valor, corresponde rescatar a autores como Sotelo (2012)4,
quienes relevan la necesidad de adoptar un abordaje sistémico de la actuación del Estado, en la
cual se incorpore la multidimensionalidad de los elementos que inciden en “la navegación” de las
políticas públicas. Para ello, retoma el modelo lógico de la Cadena de Valor Público (CVP), el cual
posibilita expresar las principales apuestas o estrategias de intervención, sistematizar las medidas
de política y la prestación de bienes y servicios que éstas implican y tener una mirada sistémica del
accionar gubernamental sobre los problemas públicos (Ibid) (véase el gráfico 2).

Gráfico N° 2.- Cadena de Valor Público

Fuente: Sotelo, Aníbal (2012).

La Cadena de Valor Público (CVP) es fundamentalmente un modelo descriptivo, más que un

método prescriptivo. Su potencial primordial radica en posibilitar una expresión simple y rigurosa
de lo que es. En tal sentido ayuda más a entender y, en alguna medida, a “descubrir” las políticas y
el accionar del sector público, que a determinar su deber ser. El núcleo del modelo lo constituye lo
que en algún momento denominamos cadena de producción pública. Ésta postula que el sector
público puede ser entendido como un conjunto de instituciones dedicadas a generar productos
–bienes o servicios– que se entregan a la población. Estos productos constituyen la razón de ser
de una institución ya que, a través de ellos, satisfacen necesidades sociales contribuyendo de este
modo en forma directa al logro de políticas. Los objetivos de política, a su vez, se operacionalizan
en resultados e impactos esperados; ambos cotejables y susceptibles de seguimiento. Para
producir los bienes y servicios se requieren cantidades y calidades adecuadas de insumos y, para
adquirirlos, se necesitan recursos financieros. Se denomina operación al proceso mediante el cual
se transforman recursos en productos (Sotelo, 2012).

4
Sotelo, Aníbal (2012). La Cadena de Valor Público: Un principio ordenador que previene la colisión metodológica.
Revista Internacional de Presupuesto Público-ASIP. Nº 80. Noviembre / Diciembre 2012.

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Es interesante el papel del producto porque se encuentra entre dos campos caracterizados por
reglas de juego diferentes. El producto une esos dos mundos (al de la gestión pública y al de las
políticas públicas). Los bienes o servicios que el sector público entrega son, en algún sentido,
una flecha arrojada al vacío: una apuesta. Si bien el agregado de valor se da a lo largo de toda
la cadena, es en el cuadrante derecho, en el terreno de la incertidumbre, en donde culmina el
valor público. Es necesario aclarar, entonces, que en el marco de esta propuesta el concepto de
valor público no es entendido como la satisfacción de necesidades de ciudadanos particulares
(destinatarios, usuarios o beneficiarios) que deviene del acto de consumir los bienes o servicios
entregados por el sector público, enfoque frecuentemente usado en los métodos de evaluación
de proyectos y programas (HINTZE, 2005). Es entendido, en contraste, como el cambio que
acontece en las variables sociales; a modo de ejemplo: la disminución de la tasa de mortalidad
materna, el incremento de la tasa neta de cobertura de la educación básica o el aumento del valor
de las exportaciones.
Entender de ese modo tanto el valor público como los resultados y los impactos esperados es lo
que le otorga al modelo la potencialidad de expresar de manera integral las políticas públicas y
abordar la dimensión estratégica de las mismas (Sotelo, 2012, p. 4).

Impacto del ejercicio de rectorías en la gestión pública

Desde la perspectiva de organización y funcionamiento del Estado un sector representa el primer
nivel desconcentración de las materias de responsabilidad del Poder Ejecutivo; y representa a
cada una de las carteras o compartimientos a través de las cuales se subdivide temáticamente
el Poder Ejecutivo en su labor de gobierno nacional, a fin de representar ámbitos de la actividad
económica y social, pública o privada, de relevancia para los fines del Estado (Opinión Técnica
Vinculante N° 02-2021-PCM-SGP/SSAP). Los sectores a su vez se conformidad por entidades
del nivel nacional, regional y local, y, en sentido amplio, al sector privado.
De acuerdo a la normativa, el ámbito sectorial se define de acuerdo a un criterio que consiste
en establecer quiénes conforman un sector pasa por identificar si éstos desarrollan procesos o
actividades que tienen un impacto directo o indirecto en la implementación o cumplimiento de las
políticas públicas del ámbito de competencia del ministerio. La Ley de Organización y Funciones
constituye la norma en la cual se establece la conformación de un sector bajo la conducción de un
ministerio. Por otro lado, la rectoría sectorial es la potestad exclusiva de un ministerio para establecer
y ejecutar políticas públicas que prioricen la atención de problemas públicos en materias de su
competencia y, disponer las medidas sectoriales nacionales para alinear la actuación del Estado
en el territorio en los tres niveles de gobierno, a través del ejercicio de potestades consustanciales
normativas, regulatorias, de planificación, supervisión, evaluación y, cuando corresponda, de
fiscalización y sanción, para asegurar la efectividad en la implementación de las políticas públicas y
las intervenciones orientadas a la solución de los problemas públicos y la obtención de resultados
en beneficio de las personas.

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Cuadro N° 1 - Rectoría de los ministerios en el ámbito nacional

(*) Requieren para su delegación norma expresa.

(**) La función se puede desconcentrar pero no delegar.
Es preciso indicar que, a pesar que la rectoría es exclusiva de los ministerios, bajo el enfoque
sectorial, es factible que estos a través de sus organismos públicos adscritos, por delegación
expresa, ejerzan determinadas potestades que le son inherentes como autoridades técnico
normativas a nivel nacional, lo cual puede estar sustentado en la necesidad de contar con un
aparato administrativo técnico especializado, para dotar de mayor eficacia a las intervenciones
públicas para el logro de resultados centrado en las personas.
Los Sistemas, que pueden ser funcionales o administrativos, son los conjuntos de principios,
normas, procedimientos, técnicas e instrumentos mediante los cuales se organizan las actividades
de la Administración Pública que requieren ser realizadas por todas o varias entidades de los
Poderes del Estado, los Organismos Constitucionales y los niveles de Gobierno. Se relacionan
con los entes rectores en la medida que los sistemas están a cargo de un Ente Rector que se

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constituye en su autoridad técnico-normativa a nivel nacional; dicta las normas y establece los
procedimientos relacionados con su ámbito; coordina su operación técnica y es responsable de
su correcto funcionamiento en el marco de la presente Ley, sus leyes especiales y disposiciones
complementarias.
Por otro lado, los sistemas administrativos tienen la funcionalidad de regular la utilización de los
recursos en las entidades de la administración pública, promoviendo la eficacia y eficiencia en su
uso, y aplica a todas las entidades públicas, es decir, es transversal, salvo que por ley expresa se
excluya a alguna. Por su lado, los sistemas administrativos regulan la utilización de los recursos
en las entidades de la administración pública, promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso y del
mismo modo que los sistemas funcionales su aplicación es transversal en las entidades salvo que
por ley expresa se excluya a alguna.
Como se ha señalado anteriormente, la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo - LOPE (2007) define y
establece los sistemas administrativos, determinando su obligatoriedad para todas las entidades
del sector público, así como precisando que el Poder Ejecutivo tiene la rectoría sobre estos, siendo
el responsable de reglamentarlos y operarlos, con excepción del Sistema Nacional de Control.
Véase Gráfico N° 3.
Gráfico N° 3.- Los 11 Sistemas administrativos y sus rectores

Fuente: elaboración propia, sobre la base de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (2007).

Visto desde la reflexión, existe un modelo común de gestión para la implementación de las normas
dictadas por los sistemas. Como se observa en el Gráfico N°.- 4, los rectores de los sistemas
administrativos y funcionales, establecen estándares, normas y directivas que establecen las
disposiciones para el cumplimiento de las normas que rigen. Luego estos, para la correcta
implementación de normas crean instrumentos que permiten la aplicación de los mismas a través
de plataformas, procesos u otro instrumental. Sin embargo, más allá de la sola aplicación de los
instrumentos y normas, es importante señalas a la evaluación como el medio de verificación del
objeto por el cual existen dichos sistemas, es decir, si los sistemas administrativos permiten la
eficacia y eficiencia en su uso y si los sistemas funcionales permiten el cumplimiento de las políticas
públicas. Con claridad de los resultados de la evaluación, es necesario además dar sostenibilidad
y escalabilidad a las experiencias de las entidades públicos esto a través de la promoción de

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incentivos. De manera transversal, se tiene el seguimiento, por el mismo que a través de indicadores
concretos permitan revisar de manera periódica las normas, el nivel de aplicación de instrumentos
en los tres niveles de gobierno, recoger los resultados de la evaluación y de las buenas prácticas
resultantes de los mecanismos de incentivos que permitan dar referentes a otras entidades.
Gráfico N° 4.- Modelo común de gestión para la implementación de las normas dictadas por
los sistemas

El sistema administrativo de modernización de

la gestión pública
Desde la conceptualización del Sistema Administrativo de Modernización, se considera que la
efectividad del Estado se materializa en su capacidad para generar valor público, lo cual implica
que las entidades de la administración pública respondan en función de lo que necesitan y valoran
las personas (calidad en la prestación de servicios), que sus regulaciones sean proporcionales a los
beneficios que generen (calidad en las regulaciones) y que optimicen su gestión interna, a través
de un uso más eficiente y productivo de los recursos públicos.
A continuación, se detallan cómo se le ha venido dando contenido al Sistema Administrativo de
Modernización, cuál es su finalidad, medios bajo su ámbito y la delimitación del rol de la Secretaría
de Gestión Pública como rector del Sistema.
Entre los sistemas administrativos, la LOPE crea al Sistema Administrativo de Modernización de
la Gestión Pública. Pese a que dicho Sistema Administrativo no contó con una norma integradora
que reglamente su funcionamiento en los años posteriores a su creación en la LOPE, se le ha venido
dando contenido en diversas normativas dispersas. Posteriormente a la creación del Sistema
Administrativo de Modernización de la gestión pública en la LOPE, se distingue que la Política
Nacional de Modernización de la Gestión Pública, aprobada mediante Decreto Supremo N° 004-
2013-PCM en el año 2013, además de establecer el modelo de gestión para resultados como norte
orientador del proceso de modernización en el Perú, también realiza un breve desarrollo respecto
del Sistema Administrativo de Modernización de la gestión pública:
“El Sistema de Modernización de la Gestión Pública, sin embargo, se diferencia de los demás
sistemas administrativos en que no regula un proceso específico de soporte de la gestión. Se trata
de un sistema que impulsa reformas en todos los ámbitos de la gestión pública, aplicables a todas
las entidades y niveles de gobierno (PNMGP, 2013, p. 67).

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De ese modo, la citada PNMGP destaca la transversalidad del Sistema Administrativo de

Modernización de la Gestión Pública. De esta manera, se clarifica que este sistema, a diferencia
por ejemplo del de presupuesto público, no se compone por procesos o fases (no regula un
proceso específico de soporte de la gestión como señala la Política Nacional de Modernización
de la Gestión Pública), sino que tiene una naturaleza particular que comprende estos medios
orientados a conseguir valor público5.
En complemento con el desarrollo conceptual realizado sobre el Sistema desde la PNMGP, cabe
señalar que los arreglos institucionales vinculados a la rectoría de la modernización en el Perú
también han permitido dotar de contenido al Sistema Administrativo. Esto último se encuentra
vinculado a la forma cómo la Secretaría de Gestión Pública se ha organizado al interior para el
cumplimiento de su rol como rector del Sistema Administrativo de Modernización. Esta forma
de organización se encuentra plasmada en su Reglamento de Organización y Funciones - ROF,
el cual establece las materias que se encuentran bajo su ámbito de actuación y sus funciones
sustantivas6.
Así, en el ROF vigente de la Presidencia del Consejo de Ministros(PCM)7 aparecen asignadas a la
SGP y sus subsecretarias, además de las materias ya contenidas en los ROF precedentes vinculadas
al proceso de modernización8, la simplificación administrativa y la organización y funcionamiento
del Estado, otras vinculadas con la gestión de procesos, gobierno abierto, calidad y atención al
ciudadano, gestión del conocimiento, en el marco de la Política Nacional de Modernización de la
Gestión Pública, así como con la calidad regulatoria en el ámbito de su competencia9.
Si bien, como se ha hecho referencia, a través de la LOPE, el ROF de la PCM, la Política Nacional
de Modernización de la Gestión Pública y otras normas sustantivas, se le ha venido dando
contenido al Sistema Administrativo de MGP, esta falta de reglamentación y por tanto, de una
norma única integradora que le de su marco referencial, ha llevado a la dispersión de sus materias
y a una poca comprensión de sus alcances. Precisamente, esta situación fue considerada en las
recientes facultades delegadas por el Congreso de la República al Poder Ejecutivo mediante
Ley N° 30823, las que permitieron que, a través del Decreto Legislativo N° 1446, se actualice la
LMMGE, incluyendo entre sus modificaciones a la inclusión del artículo 5-A, con el cual se define
el alcance del Sistema Administrativo de Modernización de la Gestión Pública:

5
Secretaría de Gestión Pública (2018). Informe N° D000017-2018-PCM-SSAP-GVR
6
A diferencia del ROF de un ministerio, cuyas funciones tienen como base su Ley de Organización y Funciones
- LOF así como la normativa sustantiva aplicable, el ROF de la PCM, cuenta con una naturaleza particular determi-
nada en la LOPE, en cuyo segundo párrafo del artículo 17 establece que la organización y funciones de la PCM se re-
gulan mediante decreto supremo con la única formalidad del voto aprobatorio del Consejo de Ministros. Asimismo,
la Sexta Disposición Complementaria Final de los Lineamientos de Organización del Estado, aprobados mediante
Decreto Supremo N° 054-2018-PCM, en concordancia con lo dispuesto en el citado artículo 17 de la LOPE, señala
que las funciones sustantivas de la PCM se establecen mediante Decreto Supremo. Es decir, en el caso de la PCM,
su ROF equivaldría también a su LOF (Informe N° D000017-2018-PCM-SSAP- GVR).
7
Aprobado por Decreto Supremo Nº 022-2017-PCM.
8Resolución Suprema N° 394-95-PCM y Decretos Supremos N° 006-2002-PCM, 083-2002-PCM, 067-2003-
PCM, 094-2005-PCM, 063-2007-PCM.
9
Secretaría de Gestión Pública (2018). Informe N° D000017-2018-PCM-SSAP- GVR.

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5-A.1 El Sistema Administrativo de Modernización de la Gestión Pública tiene por finalidad velar
por la calidad de la prestación de los bienes y servicios; propiciar la simplificación administrativa;
promover y mejorar la calidad en las regulaciones en el ámbito de competencia de la Presidencia
del Consejo de Ministros; el gobierno abierto; la coordinación interinstitucional; la racionalidad
de la estructura, organización y funcionamiento del Estado; y la búsqueda de mejoras en la
productividad y en la gestión de procesos; la evaluación de riesgos de gestión y la gestión del
conocimiento, hacia la obtención de resultados.
5-A.2 La Presidencia del Consejo de Ministros a través de la Secretaría de Gestión Pública, ejerce
la rectoría del Sistema Administrativo.
Como se aprecia, esta definición de sus alcances comprende materias ya asignadas en el ROF de
la PCM a la SGP y desarrolladas en la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública
(por ejemplo, la coordinación, gobierno abierto, gestión de procesos, entre otras), incluyendo
otras que venían desde el extinto Sistema Nacional de Racionalización10, como es el caso de la
estructura, organización y funcionamiento del Estado y del incremento de la productividad.
En adición a ello, la Primera Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo N° 1446
dispuso la aprobación del Reglamento del Sistema Administrativo de Modernización de la Gestión
Pública, en un plazo máximo de treinta (30) días calendario contados desde la entrada en vigencia
del citado Decreto Legislativo. Es a partir de dicha habilitación normativa y de la necesidad de
contar con una norma que integre las materias vinculadas a la modernización de la gestión pública
que se desarrolla el Reglamento del Sistema Administrativo de Modernización, siendo aprobado
mediante Decreto Supremo N° 123-2018-PCM.
La conceptualización del Sistema Administrativo de Modernización desde la SGP se ha centrado
fundamentalmente en la precisión, definición y desarrollo de los principios y materias bajo el
ámbito del Sistema, así como en la identificación de las principales relaciones de coordinación
que debe establecer la SGP en el marco de su rectoría del Sistema para impulsar acciones de
modernización.
En primer lugar, en el Reglamento se establecen los principios que rigen el Sistema Administrativo
de Modernización, realizándose determinadas precisiones con respecto a los dispuestos en la
Ley 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado y en la Política Nacional de
Modernización de la Gestión Pública en el Perú. Así, por ejemplo, la concepción del principio de
orientación a resultados incluye la referencia a gestión interna, considerando que los problemas
de gestión obstaculizan también el logro de resultados requiriendo ser abordar a fin de hacer
más eficiente y eficaz el funcionamiento de la entidad pública. En adición a ello, se incorporan los
principios de flexibilidad11, simplicidad12 y armonización y reconocimiento a la heterogeneidad13.

10
El primer antecedente que se puede reconocer del Sistema Administrativo de Modernización se encuentra con-
tenido en el Sistema Nacional de Racionalización, el cual se encontraba bajo la competencia del extinto Instituto
Nacional de Administración Pública – INAP, a través de la Dirección Nacional de Racionalización. La Dirección en
mención tenía a su cargo orientar y promover la modernización administrativa, el incremento de la productividad y la
evaluación organizativa en concordancia con los planes de desarrollo.
11
Las entidades públicas adaptan su organización y procesos para responder oportunamente a la heterogeneidad y
coyunturas propias del entorno donde intervienen.
12
Las entidades que regulan el funcionamiento y gestión de las entidades del Estado lo hacen buscando la simplici-
dad en las reglas y su operación armónica con las regulaciones emitidas por otras entidades rectoras de políticas y
sistemas.
9
Al legislar sobre el funcionamiento, operación y gestión de las entidades del Estado se reconoce la heterogeneidad
de las mismas procurando la razonabilidad de las exigencias que se imponen a la administración.

12
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La incorporación de los principios precitados responden a la necesidad de : (i) relevar la importancia

de adaptar la organización y procesos para responder oportunamente a la heterogeneidad y
cambios del entorno, considerando que estos son cambiantes e inciertos por lo que cuando se
presenta la necesidad de hacer algún cambio, la organización debería responder con versatilidad;
(ii) remarcar que los rectores de sistemas administrativos y funcionales también deben revisar
periódicamente sus regulaciones a fin de determinar el efecto y los costos de su aplicación en la
gestión pública y (iii) reconocer que, al momento de regular en materia organizacional, las entidades
públicas pueden adoptar modelos organizacionales más coherentes con sus necesidades y
particularidades.
En segundo lugar, en el Reglamento se resalta a la “creación de valor público” como el norte
orientador de la modernización. Para tal efecto, se establece que este se genera cuando (i) las
intervenciones públicas, que adoptan la forma de bienes, servicios o regulaciones, satisfacen las
necesidades y expectativas de las personas, generando beneficios a la sociedad; y, (ii) se optimiza
la gestión interna a través de un uso más eficiente y productivo de los recursos públicos. De esta
manera, se esclarece que la modernización se sustenta tanto en la calidad de la prestación de
los bienes y servicios, satisfaciendo las necesidades y expectativas de las personas; la calidad de
las regulaciones, generando beneficio a la sociedad; como en las mejoras en la gestión interna, a
través de un uso racional y eficiente de los recursos.
En tercer lugar, en el Reglamento precitado se establecen los medios que se encuentran bajo el
ámbito del Sistema Administrativo de Modernización. Véase el siguiente cuadro:

Cuadro N° 2 – Conceptualización de los medios bajo el ámbito del Sistema Administrativo

de Modernización de la gestión pública

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Programa de Especialización en Gestión Pública

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 Programa de Especialización en Gestión Pública

Fuente: Decreto Supremo N° 123-2018-PCM. Reglamento del Sistema Administrativo de Mo-

dernización.

Respecto de los medios bajo el ámbito del Sistema Administrativo de Modernización de la Gestión
Pública, el citado Reglamento establece que estos se relacionan entre sí y están orientados a que
las entidades públicas mejoren su gestión interna y la calidad de la prestación de los bienes y
servicios que brindan, así como de las regulaciones que emitan, para satisfacer las necesidades
y expectativas de las personas, generando beneficios a la sociedad. Así, se distingue que este
Sistema no se compone de procesos o fases (pues no regula un proceso específico), sino que tiene
una naturaleza transversal que comprende estos medios orientados a la creación de valor público..

Principales iniciativas implementadas por el rector en las

materias/medios comprendidos bajo el ámbito del Sistema
Administrativo de Modernización de la gestión pública
Ahora bien, si bien es cierto que la reglamentación del Sistema Administrativo se ha concretado
recientemente; la Secretaría de Gestión Pública en el marco de su rectoría ha venido impulsando
acciones de modernización en los distintos medios comprendidos bajo el ámbito del Sistema. A
continuación, se mencionan las principales iniciativas (Véase cuadro 3):

Cuadro N° 3 – Principales iniciativas implementadas por el rector en los medios comprendi-

dos bajo el ámbito del Sistema Administrativo de Modernización de la gestión pública

El Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) es un documento de gestión institucional que compen-
14

dia y sistematiza de manera comprensible y clara la información de todos los procedimientos administrativos y servi-
cios prestados en exclusividad, con su correspondiente información sustentatoria (Lineamientos para la elaboración
y aprobación del Texto único de Procedimientos Administrativos – TUPA, RSGP 005-2018-PCM-SGP).

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Programa de Especialización en Gestión Pública

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 Programa de Especialización en Gestión Pública

Elaboración propia.

De manera transversal a los medios comprendidos bajo el ámbito del Sistema Administrativo de
Modernización de la gestión pública, la Secretaría de Gestión Pública - SGP también ha elaborado
documentos orientadores que buscan facilitar la comprensión del enfoque de modernización
de la SGP por parte de la administración pública, tales como los Lineamientos N° 001-2019-
SGP “Principios de actuación para la modernización de la gestión pública, los cuales establecen
lineamientos específicos, que plantean un conjunto de principios de actuación que todos los
servidores civiles se comprometen a cumplir con el fin de acercarse y recuperar la confianza de
las personas.

La Política Nacional de la Modernización de la Gestión Pública

como instrumento orientador
Las tendencias en la modernización de la gestión pública nos muestran que se está transitando
de una lógica basada en la racionalidad de la administración pública hacia una lógica centrada en
el ciudadano (Bryson, 2014). En respuesta a dichas tendencias y entendiendo la modernización
como un proceso de adaptación y adecuación permanente de las entidades públicas para
responder mejor a las necesidades de las personas (PNUD, 2015), la Presidencia del Consejo de
Ministros (PCM) ha actualizado en los dos últimos años el marco conceptual y normativo de la
modernización de la gestión pública, con el objetivo de promover la visión de un Estado moderno
orientado a resultados al servicio de las personas.
En esa línea la Política Nacional de la Modernización de la Gestión Pública, actualizada
recientemente en el año 2022, tiene la particularidad de recoger un enfoque territorial y constituye
el principal instrumento orientador que guiará el proceso de modernización de la gestión pública
en el Perú hasta el año 2030, estable que la gestión pública moderna es una gestión orientada
a resultados y tiene como centro al ciudadano en el marco de políticas públicas de Estado,
nacionales, regionales y locales.
La PNMGP al 2030 establece como problema público “Bienes, servicios y regulaciones que no
responden a las expectativas y necesidades de las personas y a la creación de valor público”,
siendo la variable central los bienes, servicios y regulaciones. Estos últimos son considerados
como la “bisagra” entre las personas (naturales y jurídicas) y la administración pública y, por su
posición estratégica en la generación de resultados para las personas, tienen un alto impacto en
valoración de las personas con relación a la actuación del Estado en su conjunto. La situación

17
 Programa de Especialización en Gestión Pública

futura deseada la siguiente; “Al 2030 contaremos con bienes, servicios y regulaciones de calidad
que logren resultados de política pública, basados en evidencia y que atiendan las necesidades de
las personas de manera oportuna y eficiente”.
En materia de modernización del Estado, de acuerdo a la Política de Modernización de la Gestión
al 2030, en el Perú, los esfuerzos por mejorar la gestión pública son numerosos, sin embargo,
aún existen desafíos que enfrentan las entidades públicas en los tres niveles de gobiernes, los
mismos que no han podido ser abordados de manera sostenible y estratégica por los rectores
de los diferentes sistemas administrativos que rigen en el funcionamiento del Estado. Por un
lado, existen los retos transversales como la mejora de los sistemas de medición del desempeño
y el seguimiento y evaluación de políticas públicas; así como aspectos relacionados al gobierno
abierto, la transparencia y la integridad. Del mismo modo, se tienen desafíos delimitados a un
inadecuado diseño de políticas, la generación de medios que se adecuen a las realidades del
territorio, la falta de integración de los sistemas administrativos la mejora de los modelos de
provisión de los servicios y otros que se evidencian a continuación. Todo lo mencionado afecta de
manera negativa y directamente en la manera como el Estado, a través de las entidades públicas
en cualquier espacio del territorio, cumplen sus necesidades y expectativas de los ciudadanos a
través de sus intervenciones, es decir, de los bienes y servicios que proveen y las regulaciones que
generan.
Uno de los principales problemas en el Estado peruano es el inadecuado diseño de las políticas
públicas. De acuerdo a un estudio de la OECD (2016) el Estado peruano aún carece de un enfoque
“a nivel de todo el gobierno” (whole-of-a-government) para la generación y uso de evidencia, la
evidencia debería dar el sustento a la toma de decisiones de política pública y de las regulaciones.
La evidencia permite delimitar a la población afectada por los problemas públicos y la manera
en que este tiene consecuencias en su bienestar, el no considerarla conduce a las entidades a la
generación de soluciones ineficaces o inexactas que terminan perjudicando a la población. Luego
de ello, los retos de priorización de políticas también se hacen presentes, sobre todo en ámbitos
territoriales donde son escasos se deben resolver múltiples problemas. En el Perú, en los últimos
años han proliferado distintos planes de implementación aprobados desde el Poder Ejecutivo,
de acuerdo al inventario del CEPLAN del año 2018, ya se contaba con 141 agendas, estrategias,
lineamientos, planes y políticas conducidas desde los ministerios. En esa misma línea, en el que
hacer de las políticas públicas existe una incorrecta identificación de objetivos, indicadores y
lineamientos en su diseño. Así, por ejemplo, la revisión de las propuestas de políticas registradas en
la plataforma del Consejo de Coordinación Viceministerial (CCV), evidencian la falta de precisión
de estas en torno a los responsables de la conducción de las políticas, la correcta identificación de
indicadores y metas, la población y otros, y aún de forma más sustancial, la incorrecta identificación
del problema público, la falta de aplicación de mecanismos de consulta pública y otros
En términos de medición de la calidad regulatoria, The Global Economy posee como medidor al
índice de calidad regulatoria que evidencia la habilidad del gobierno para formular e implementar
políticas y regulaciones sólidas que permitan y promocionen el desarrollo del sector privado. Perú
se encuentra por encima de México, Colombia y Brasil, sin embargo, existe una amplia brecha
respecto a países como Estados Unidos y Reino Unido. Una calificación de 2.5 en el índice
representa un sistema de calidad regulatoria fuerte y Perú se encuentra en 0.5. De ese modo,
el inadecuado diseño de políticas públicas desarrollado anteriormente es una necesidad que
necesita ser abordada y para ello se requiere potenciar el uso de los medios e instrumentos de
gestión pública.

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 Programa de Especialización en Gestión Pública

Por otro lado, uno de los desafíos del Estado es definir cómo se va a intervenir para implementar
la política pública en el territorio, existe una inadecuada estrategia de intervención para lograr los
objetivos de política pública. Esto se explica por la manera en que las entidades públicas abordan
los problemas públicos, de manera que intervienen como unidades verticales independientes,
llegando a creer y crear formas territoriales de pensar y formas de actuar que perjudican la
colaboración intra e interinstitucional para la implementación de una política pública, así como la
alineación de las prioridades alrededor de objetivos y metas comunes. En este punto es importante
abordar la necesidad de implementar el enfoque territorial, esto significa que los desafíos y
soluciones a los problemas o puntos críticos que dificultan la entrega o provisión del bien o servicio,
se definan teniendo en cuenta el territorio, el mismo que parte de un entendimiento ecológico,
social, productivo, económico, lingüístico, cultural, espacial y geográfico. La OCDE (2016), ha
señalado que el Perú tiene el reto de fortalecer su capacidad de coordinar políticas públicas de
manera efectiva. Asimismo, ha señalado que el Perú tiene el reto de fortalecer su capacidad de
coordinar políticas públicas de manera efectiva.
Mirando al interior de las entidades, es necesario reconocer la limitada capacidad de gestión
interna para generar bienes y servicios de calidad, esta se refiere a la organización de los medios
y a la generación de condiciones de los sistemas administrativos como soporte para la definición
e implementación de intervenciones públicas (Reglamento del Sistema Administrativo de
Modernización, 2018). Su importancia radica en que los problemas de capacidades inciden
directamente en los resultados de política. Esta realidad es más visible en aquellas políticas que
requieren largas cadenas de acción y respuesta e involucran a actores de diferentes niveles
de gobierno y que requieren mayor coordinación y habilidades de gestión, así como un mayor
seguimiento administrativo. La crisis ocasionada por la COVID-19 evidenció las limitaciones en los
sistemas administrativos y sobre todo de la capacidad de respuesta de las entidades en los niveles
local y regional.
La superación de estas limitaciones depende de la articulación entre los objetivos de política pública
y la planificación estratégica – institucional y entre el sistema de planeamiento y presupuesto, es
decir entre las acciones de las entidades públicas y la asignación de los recursos, la gestión y/o
desempeño de los bienes, recursos humanos del Estado, el aprovechamiento estratégico de las
TICs. el diseño organizacional, la integración entre las entidades para atender los eventos de vida15
de la ciudadanía y las empresas, y finalmente, la disminución de las cargas innecesarias generadas
por los sistemas administrativos. Dichas cargas innecesarias y la desarticulación de los sistemas
administrativos se evidenciaron en la Primera Encuesta Nacional para mejorar la Gestión Pública
(del año 2020) y la Evaluación de Resultados de la PNMGP (del año 2020). Como establece la
Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2030, los rectores de los sistemas
administrativos deben propiciar los espacios de “conversación” y análisis crítico sobre las
regulaciones que establecen, toda vez que muchas de estos condicionan el logro de los resultados.

Es la organización de servicios y trámites a partir de los eventos que tienen un impacto significativo en el curso de
15

via de las personas y que les motiva a relacionarse con las entidades públicas ya sea para requerir la prestación de
servicios y realización de trámites (PCM, 2018).

19
 Programa de Especialización en Gestión Pública

De ese modo, se requiere dictar medidas para articular los sistemas administrativos con el fin de
optimizar el uso de los recursos públicos en las entidades de los tres niveles de gobierno, mediante
la creación de un espacio de naturaleza permanente que permita la coordinación periódica para
promover acciones que coadyuven a mejorar los procesos de administración interna con énfasis
en aquellos relacionados entre sí. Se espera que estos estén más articulados, comprensibles y
promuevan el uso más eficiente de los recursos públicos.
La satisfacción ciudadana es resultado del desempeño de las entidades públicas en la provisión
de bienes y servicios y depende de la experiencia de los ciudadanos en sus interacciones con las
entidades. La Secretaría de Gestión Pública viene realizando encuestas nacionales de satisfacción
ciudadana cada 2 años y si bien se aprecia sostenibilidad en el nivel de satisfacción de la población,
es preciso continuar con acciones que permitan el incremento de dicho indicador. En los años
2017, 2019 y 2021, los niveles de satisfacción reportada por los ciudadanos sobre la calidad de
atención y los servicios que brindan las entidades públicas a nivel nacional son de 68%, 77% y 74%
respectivamente. Sin embargo, la misma encuesta permite reconocer oportunidades de mejora
coherentes con los aspectos de la capacidad de la gestión interna que han sido mencionados.

Modelo conceptual de la Política de Modernización

La PNMGP al 2030, bajo el paradigma de la nueva gobernanza, plantea un modelo conceptual
basado en la lógica de la cadena de valor público, y ello nos permite comprender las decisiones de
política y estrategias de intervención que se adoptan desde el Estado para resolver un determinado
problema público; el funcionamiento de las entidades públicas, es decir, su gestión interna, los
productos que generan (bienes, servicios y regulaciones) y los resultados que permitirán generar
los cambios esperados en el bienestar de las personas y de la sociedad. Véase gráfico N° 5:

Gráfico N° 5.- Modelo conceptual de la PNMGP al 2030

Fuente: Secretaria de Gestión Pública (2022)

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 Programa de Especialización en Gestión Pública

De acuerdo a la PNMGP al 2030, los componentes del modelo conceptual son los siguientes:

Cuadro N°4.- Componente del modelo conceptual de la PNMGP AL 2030

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Fuente: Decreto Supremo Nº 103-2022-PCM – Decreto que aprueba la Política Nacional de Mo-
dernización de la Gestión Pública al 2030

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 Programa de Especialización en Gestión Pública

Dicho ello, en la propuesta de actualización de la PNMGP al 2030 lo que se propone es transitar de

un enfoque basado – principalmente - en el desarrollo y fortalecimiento de los medios involucrados
en la gestión interna (nueva gestión pública) para transitar hacia un enfoque centrado en la co –
creación de bienes, servicios y regulaciones que respondan mejor a los que las personas necesitan
(nueva gobernanza pública).

Gráfico N° 6. Principales cambios y énfasis de la PNMGP al 2030

Elaboración propia.

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 Programa de Especialización en Gestión Pública

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