CENTRO DE FORMACION Y ESTUDIOS DEL INAME

DOSSIER DE DIRECCION
Vol. 3-4
Ao 2002
4.2. Planeacin y toma de decisiones
PARTE 2

PLANEACIN Y TOMA DE DECISIONES

PRESIDENCIA DE LA REPBLICA
Oficina Nacional del Servicio Civil
Cursos de Promocin de Administradores Superiores
Extrado de: James A. F. Stoner Charles Wankel
Administracin. Tercera Edicin, Mxico. Editorial Prentice-Hall. Hispanoamericana SA, 1989.

CAPTULO 4

Cmo hacer eficaz la planeacin

CAPTULO 5

Planeacin estratgica

CAPTULO 6

Solucin de problemas y toma de decisiones

CAPTULO 7

Ayudas para la planeacin y solucin de problemas

CAPTULO 8

Administracin de operaciones y productividad

Cmo hacer eficaz la planeacin

Al terminar este captulo, el lector deber ser capaz de:
1. Describir los pasos bsicos del proceso de planeacin
2. Identificar y describir los diversos tipos de planes y explicar en qu parte de la
jerarqua organizacional hay menores probabilidades de que se use cada tipo.
3. Explicar cmo estn ligadas las funciones de planeacin y control.
4. Describir las barreras que se oponen a una planeacin eficaz y explicar cmo
pueden reducirse o eliminarse.
47

5. Identificar los elementos comunes de los programas de la administracin eficaz

por objetivos (APO).
6. Sealar las ventajas y limitaciones de la administracin por objetivos y describir
la forma de superar estas ltimas.

Tanto los individuos como las organizaciones necesitan planear. Sin importar si
planeamos una fiesta, unas vacaciones, el siguiente paso en nuestra carrera o un nuevo
programa de ventas, la planeacin es el proceso bsico de que nos servimos para
seleccionar las metas y determinar la manera de conseguirlos.
En el panorama general de la administracin que ofrecimos en la primera parte del
libro, la funcin de planeacin se mencion varias veces. En el captulo I vimos que una
de las principales tareas de los administradores es planear los esfuerzos de los miembros
de la organizacin y el empleo de otros recursos para alcanzar las metas de la
organizacin. En el captulo I describimos asimismo las actividades de los
administradores en formas que suponen la importancia central de la planeacin. Por
ejemplo, la distincin de Peter Druker entre eficacia (hacer las cosas correctas) y
eficiencia (hacer bien las cosas) tiene su paralelo en los pasos de seleccionar metas y
luego determinar cmo alcanzarlas.
En el captulo 2 se examin la evolucin del pensamiento administrativo que se debi
en parte a las ideas cambiantes referentes a las metas organizacionales. As Frederik W.
Taylor subray la productividad como meta, en tanto que Elton Mayo puso de relieve la
satisfaccin del empleado. El pensamiento administrativo tambin cambi en respuesta a
nuevas nociones sobre cmo realizar las metas; por ejemplo, el uso de incentivos
econmicos por Taylor frente a los mtodos de grupos pequeos e interaccin social
propuestos por Mayo.
En el captulo 3, nos percatamos de la creciente dificultad de los gerentes en un
ambiente externo cada vez ms turbulento y advertimos asimismo la importancia de la
respuesta de la planeacin estratgica. Vimos cmo, en el ambiente cambiante de la
dcada de 1980, la planeacin debe basarse ms en procedimientos sistemticos y
racionales y menos en la corazonada intuicin.
En la segunda parte del libro nos centraremos en elementos especficos del proceso
de planeacin y en los procesos de la solucin de problemas y toma de decisiones
estrechamente relacionados con l. En el presente captulo se expone el concepto de
planeacin y se describen los mtodos para hacer eficaces todo tipo de planeacin. El
captulo 5 se ocupa de la estrategia y de los mtodos con los cuales realizar un plan
estratgico. En el captulo 6, se describe la relacin entre solucin de problemas y toma
de decisiones; se explican los dos procesos y se dan sugerencias para mejorar su
eficacia. En el captulo 7 se examinan las tcnicas de la ciencia administrativa y las de
pronstico que se emplean en la planeacin y toma de decisiones. El captulo 8 trata de
la administracin de la produccin y las operaciones, una de las actividades
organizacionales en que son particularmente importantes los mtodos de planeacin y de
toma de decisiones.
En este captulo, nuestro estudio de las maneras de asegurar una planeacin eficaz
comienza con una resea de los propsitos y procesos de la funcin de planeacin.
.Examinaremos los tipos fundamentales de planes (estratgicos y operacionales) usados
48

en las organizaciones, explicaremos algunas de las barreras contra una planeacin eficaz
y la forma de superarlas; concluiremos con un anlisis pormenorizado de un sistema que
frecuentemente se utiliza para hacer ms eficaz la planeacin: la administracin por
objetivos (APO).

Planeacin y proceso administrativo

Para que los gerentes puedan organizar, dirigir o controlar, antes deben elaborar
planes que den direccin y propsito a la organizacin, que decidan qu debe hacerse,
cundo y cmo ha de hacerse y quin lo har.
En el captulo I dijimos que la necesidad de planear existe en todos los niveles, y en
realidad, aumenta en los niveles superiores, donde puede ejercer la mxima influencia en
el xito de una organizacin. Los gerentes de alto nivel casi siempre dedican la mayor
parte del tiempo de planeacin al futuro distante y a las estrategias de toda la
organizacin. Los de niveles ms bajos planean sobre todo para sus sub-unidades y a
corto plazo. La figura 4-1 indica cmo el tiempo de planeacin podra distribuirse en
varios niveles de la compaa en condiciones ideales.
Las variaciones en las responsabilidades de la planeacin dependen adems del
tamao y finalidad de la organizacin, as como de la funcin o actividad especfica del
gerente. As, una compaa multinacional tendr ms inters en la planeacin a largo
plazo que un detallista de la localidad. Algunas organizaciones, entre ellas las compaas
petroleras o mineras, las lneas areas o el departamento de defensa de un pas, han de
hacer planes a largo plazo debido a sus objetivos y propsitos particulares. Una librera o
una tienda que alquile aparatos de televisin se concentrarn en metas estacionales o
anuales, y otros tipos de organizacin deben alcanzar un equilibrio entre las
responsabilidades de la planeacin a largo y corto plazo. Por ejemplo, los fabricantes de
vestidos trazarn slo planes a corto plazo en el diseo y las compras por los cambios
frecuente de estilos, pero necesitarn planear a largo plazo la seleccin de personal y
perfeccionamiento de las tcnicas y capacidad de produccin. Es pues importante que los
gerentes entiendan las funciones de la planeacin a corto y largo plazo en el esquema
global de la planeacin.
Planes y toma de decisiones
Los gerentes que elaboran planes pero que no los ponen en prctica estn
simplemente perdiendo el tiempo. Las ideas que no se acompaan de formas bien
definidas para utilizarlas no tienen ningn efecto prctico. La planeacin es un proceso
que no termina cuando se acepta un plan; los planes han de ser puestos en prctica. En
cualquier momento, durante el proceso de implantacin y control, tal vez los planes
requieran modificacin para que no se tornen intiles e incluso perjudiciales. En
ocasiones, la replaneacin es el factor decisivo que lleva al xito final.
Un aspecto importante de la planeacin es la toma de decisiones, proceso que
consiste en desarrollar y seleccionar un curso de accin para resolver un problema
concreto. Es necesario tomar decisiones en varios puntos del proceso de planeacin. Los
gerentes deben decidir cules predicciones en reas como la economa y las acciones de
49

los competidores tienen probabilidades de ser las ms exactas. Deben analizar los
recursos de la organizacin y decidir cmo asignarlos para obtener sus metas con ms
eficacia. Dado que la toma de decisiones es una parte tan importante de la planeacin, se
tratar a fondo en el captulo 6.

50

Figura 4-1 Asignaciones ideales del tiempo de planeacin en la compaa promedio

Dentro
de una
semana

Hoy

Dentro
de 1
mes

Dentro
de 3-6
meses

Dentro
de 1
ao

Dentro
de 2
aos

Dentro
de 3-4
aos

Dentro
de 5-10
aos

30%
27%
15%
10%

10%

5%
Presidente

1%

2%
29%
20% 18%

Vicepresidente
Ejecutivo

10%
2%

13%

2%

4%

35%
Vicepresidente
de rea
funcional

20%
8%

13%
15%

10%

4%

5%

Director
general de
una divisin
principal

10%
3%

30%
20%
13%
15%
2%

10%
12%

12%

5%

4%
39%
24%

Gerente
de
departamento

13%
10% 10%

10%
5%

1%

1%

37%
Supervisor
de
seccin

25%
13%
15% 20%
3%
38% 40%

Supervisor

15%
13%

de
grupo

5%
2%
50

Fuente: reimpreso con autorizacin de The Free Press. (...).

51

Figura 4-2 Los cuatro pasos bsicos de la planeacin

M
Paso 1
Establecimiento
de las
metas

Paso 2

Paso3

Paso 4

Definicin
de la
situacin
presente

Determina
cin de
ayudas

Desarrollo
de un
conjunto
de
acciones

y
barreras

E
T
A
S

Necesidad de flexibilidad
Las organizaciones que llevan largo tiempo operando en un ambiente estable tienden
a perder flexibilidad y el cambio les parece difcil o imposible. Un ejemplo excelente de
esta verdad lo encontramos en la aparente parlisis que afligi a la industria automotriz
de Estados Unidos cuando afront la urgente necesidad de mejorar el ahorro de
combustible de sus productos. Los cambios en la organizacin o el ambiente pueden
ocasionar un verdadero caos, a menos que se realicen comportamientos sensibles al
cambio para reducir al mnimo cualquier perturbacin.1
Los gerentes necesitan monitorear constantemente los factores relevantes del
ambiente, a fin de que la organizacin se adapte cuanto antes a las nuevas situaciones.
Deben empezar a manejar las sorpresas antes que ocurran.2 Para hacerlo, establecern
procedimientos constantes tendientes a recabar datos sobre el funcionamiento interno de
la organizacin; de ese modo siempre dispondrn de informacin reciente sobre su
eficiencia y las actitudes de su personal. Toda informacin proveniente de esos procesos
de obtencin de datos ser comparada peridicamente con las normas o criterios
previamente establecidos de desempeo. Si hay divergencias graves respecto a esas
normas, sern una alarma o indicacin de la necesidad de imponer medidas correctivas.
Los cuatro pasos de la planeacin
La planificacin es muy sencilla y puede condensarse en cuatro pasos bsicos (Vase
la figura 4-2) Los cuatro pasos pueden adaptarse a todas las actividades en la planeacin,
en cualquier nivel de la organizacin.
Paso 1: establecer una meta o conjunto de metas. La planeacin comienza con las
decisiones acerca de lo que la organizacin o sub-unidad necesitan o quieren.
Sin una definicin clara de las metas, las organizaciones distribuirn sus recursos en
una forma demasiado amplia. Determinar las prioridades y ser especficos respecto a
los objetivos permitir canalizar sus recursos con eficacia.
Paso 2: definir la situacin actual A qu distancia se halla de sus metas la
51

organizacin o sub-unidad? De qu recursos se dispone para alcanzarlas? Slo

despus de analizado el estado actual pueden trazarse los planes para describir el
progreso ulterior. Las lneas abiertas de comunicacin dentro de la organizacin y
entre sus unidades suministra la informacin, en especial los datos financieros y
estadsticos que se necesitan en esta segunda etapa.
Paso 3: identificar las ayudas y las barreras de las metas. Qu factores en el
ambiente interno y externo ayudan a la organizacin a lograr sus metas? Qu
factores podran crear problemas? Es bastante fcil ver lo que est teniendo lugar en
el momento presente, pero el futuro nunca es claro. Aunque difcil de hacer, el
hecho de prever las situaciones, problemas, oportunidades futuras es parte esencial
de la planeacin. (El papel decisivo del pronstico se expondr con mayor detalle
en el captulo 7).
Paso 4: desarrollar un plan o conjunto de acciones para alcanzar la meta o metas.
sta ltima etapa en el proceso de planeacin requiere varios cursos de accin
alternos para conseguir la meta o metas deseadas, evaluar las alternativas y escoger
entre ellas la ms idnea (o por lo menos, una satisfactoria) para llegar a la meta.
Este es el paso en que se toman las decisiones referentes a acciones futuras y en que
son ms importantes las pautas de la toma eficaz de decisiones (tema que se
abordar en el captulo 6).
Esta cuarta etapa de la planificacin no es necesaria si el gerente, tras examinar las
tendencias del momento, predice que el plan ya vigente llevar la organizacin o
sub-unidad a su meta deseada. En tal caso, l suele observar (es decir, controlar)
muy estrechamente el progreso logrado con el plan anterior y est listo para actuar
de inmediato si el plan se desva de las expectativas. Sin embargo, las ms de las
veces la planeacin se lleva a cabo porque las condiciones presentes no estn
correspondiendo a las metas ni a las expectativas.
En tales casos hay que trazar un nuevo plan.

Planes operacionales
En el seno de una organizacin, los planes se disponen en una jerarqua que nos
recuerda la estructura de la organizacin. En cada nivel los planes cumplen dos
funciones: indican los objetivos que sern alcanzados por los planes en el nivel inferior y
a su vez dan los medios para alcanzar los objetivos incluidos en los planes del siguiente
nivel superior.
Se conocen dos tipos principales de planes: 1) planes estratgicos, diseados para
cumplir con los objetivos generales de la organizacin (cumplir la misin que es la razn
fundamental de la existencia de la organizacin) y 2) planes operacionales, que
proporcionan los detalles de cmo se realizarn los planes estratgicos.
Hay dos clases fundamentales de planes operacionales. Los planes de un solo uso
se elaboran para alcanzar propsitos especficos y se disuelven una vez que stos se
consiguen; los planes permanentes son procedimientos estandarizados para manejar
situaciones recurrentes predecibles (vase la figura 4-6). Explicaremos con detalle los
planes estratgicos en el captulo 5, por ahora nos concentraremos en los planes de un
solo uso y permanentes que traducen los objetivos globales de los planes estratgicos en
decisiones y acciones diarias de los miembros de la organizacin.
52

Figura 4-3. Jerarqua de los planes organizacionales

no
recurrente
s

para
actividade
s

METAS
Planes
estratgicos

Planes operacionales

para
actividade
s

recurrente
s

Planes de un solo uso

Planes permanentes

Programas

Polticas

Presupuestos

Procedimientos
y mtodos
estndar

Proyectos
Reglas

Planes de un solo uso

Los planes de un solo uso son cursos detallados de accin que seguramente no se
repetirn de la misma manera en el futuro. Por ejemplo, una firma que planea construir
una bodega por estarse ampliando rpidamente necesitar este tipo de plan para su
proyecto, aun cuando haya establecido otros almacenes en el pasado. No podr utilizar
un plan ya existente, puesto que la bodega que se proyecta presenta exigencias especiales
de ubicacin, costos de construccin y otros aspectos especficos. Los principales tipos
de planes de un solo uso son los programas, proyectos y presupuestos.
Programas. El programa comprende un grupo relativamente extenso de actividades;
53

muestra: 1) los pasos principales que se requieren para conseguir un objetivo; 2) la

unidad o miembro de la organizacin encargado de cada paso y 3) el orden y
sincronizacin de cada paso. El programa se acompaa de un presupuesto o conjunto de
presupuestos de las actividades requeridas.
Un programa puede ser muy extenso, como poner a una persona en la Luna, o de
alcance bastante reducido como mejorar el nivel de lectura de los alumnos de cuarto ao
en un distrito escolar. Cualquiera sea su extensin, especificar muchas actividades y
asignaciones de recursos dentro de un esquema general que puede abarcar otros planes
de un solo uso como son los proyectos y presupuestos.
Proyectos. Son las partes ms pequeas e independientes de los programas. Cada
proyecto posee una extensin limitada y directivas bien definidas acerca de las
asignaciones y el tiempo. En el ejemplo de la bodega, los proyectos tpicos podran
incluir la preparacin de esquemas, un informe sobre la disponibilidad de la mano de obra
y recomendaciones para trasladar las existencias de una instalacin a otra nueva. Cada
proyecto quedar bajo la responsabilidad del personal designado a quien se darn
recursos y plazos especficos.
Presupuestos. Son estados de recursos financieros que se reservan para determinadas
actividades en un perodo determinado de tiempo. Son ante todo medios de controlar las
actividades de una organizacin y constituyen componentes muy importantes de los
programas y proyectos. Los presupuestos detallan los ingresos y tambin los gastos, con
lo cual proporcionan metas para actividades como ventas, gastos de departamentos o
nuevas inversiones.
Con frecuencia los gerentes usan la elaboracin de presupuestos como el proceso en
virtud del cual se toman decisiones para asignar recursos a diversos cursos de accin.
Y en este sentido, los recursos pueden ser considerados como planes de un solo uso por
su propia naturaleza. Si la asignacin de recursos durante el proceso de elaboracin del
presupuesto no tiene en cuenta los objetivos estratgicos, la estrategia de la organizacin
puede tener escaso efecto en sus actividades. As pues, la elaboracin del presupuesto se
convierte a menudo en el proceso clave de la planeacin mediante el cual se escogen y
coordinan las otras actividades.
Planes permanentes
Siempre que las actividades de una organizacin se repitan varias veces, una sola
decisin o un conjunto de decisiones pueden guiarlas en forma adecuada. Una vez
establecidos los planes permanentes permiten a los gerentes ahorrarse el tiempo usado en
la planeacin y toma de decisiones, porque las situaciones semejantes se manejan de
modo uniforme y previamente establecido. Por ejemplo, un banco aprobar o rechazar
ms fcilmente las peticiones de prstamos si de antemano define los criterios para
evaluar las clasificaciones de crdito activos colaterales e informacin relacionada con el
solicitante. Pero se dan casos en que los planes permanentes pueden ser desventajosos ya
que comprometen al gerente con decisiones anteriores que acaso ya hayan perdido
vigencia. Por tal razn, es particularmente importante interpretarlos y utilizarlos con
flexibilidad. Los tipos principales de planes permanentes son las polticas,
procedimientos, reglas.
Polticas. La poltica es una pauta general para la toma de decisiones. Establece los
lmites de las decisiones, especificando aquellas que pueden tomarse y excluyendo las
54

que no se permiten. De ese modo canaliza el pensamiento de los miembros de la

organizacin para que sea compatible con los objetivos de ella. Algunas polticas se
refieren a asuntos muy importantes, como las que requieren estrictas condiciones
sanitarias en los lugares donde se producen o se empacan medicamentos o alimentos.
Otras se ocupan de cosas de importancia menor como las relacionadas con la forma de
vestirse de los empleados. Generalmente, las polticas son establecidas de manera formal
y deliberada por los gerentes de alta direccin. Estos pueden fijar una poltica porque: 1)
creen que mejorar la eficacia de la organizacin; 2) quieren que algn aspecto de ella
refleje sus valores personales (por ejemplo, los cdigos de la ropa); o 3) necesitan
resolver algn conflicto o confusin que se han presentado en un nivel ms bajo.
Las polticas tambin pueden surgir informalmente y en niveles inferiores de la
organizacin a partir de un conjunto de decisiones que sobre el mismo tema se tomaron
en un perodo. Por ejemplo, si el espacio de una oficina se asigna una y otra vez
basndose en la antigedad de los empleados, esa costumbre puede convertirse en una
poltica de la organizacin. En los ltimos aos las polticas se han establecido por
factores del ambiente externo, entre ellos los organismos gubernamentales que emiten
normas para regular las actividades de las organizaciones (por ejemplo, exigen ciertas
medidas de seguridad).
Procedimientos estndar. Las polticas se llevan a cabo mediante pautas ms detalladas
llamadas procedimientos estndar o mtodos estndar. El procedimiento ofrece un
conjunto de instrucciones pormenorizadas para ejecutar una serie de acciones que
ocurren a menudo o peridicamente. As, el departamento de reembolsos de una gran
tienda de descuentos puede tener una poltica de hacer los reembolsos, con una sonrisa,
en todas las mercaderas devueltas en un plazo de siete das contados a partir de la
compra. El procedimiento de los dependientes que manejan las devoluciones aplicando
tal poltica consistir entonces en una serie de pasos como los siguientes: 1) sonra al
cliente, 2) verifique en el recibo la fecha de compra, 3) compruebe el estado de la
mercanca, y as sucesivamente. Estas instrucciones detalladas guan a los empleados que
realizan estas tareas y ayudan a asegurar una manera uniforme de tratar una situacin
concreta.
Reglas. Establece que una accin especfica debe o no llevarse a cabo en determinada
situacin. Son los planes permanentes ms explcitos y no son pautas del pensamiento ni
de la toma de decisiones. Por el contrario, los sustituyen. La nica opcin que dejan es el
hecho de aplicarlos o no a una serie particular de circunstancias. En una oficina donde la
regla exige que todos los empleados trabajen hasta las cinco de la tarde, el gerente puede
decidir suspenderla a fin de que el personal se marche ms temprano en un da caluroso
si se descompone el sistema de aire acondicionado. A menudo, la proliferacin de reglas
puede perjudicar la moral de los empleados.

El nexo entre la planeacin y el control

Hemos descrito la planeacin como un proceso analtico y de
toma de decisiones, el cual termina cuando se elabora un plan
especfico. Los planes se llevan a cabo a travs de acciones
detalladas tendientes a la obtencin de objetivos especficos. Es en
esta etapa de ejecucin en la cual la planeacin pasa a otra funcin
administrativa: control.
55

El control puede definirse simplemente como el proceso de cerciorarse de que las

acciones se ajusten a los planes. Esta definicin muestra la relacin tan estrecha entre la
planificacin y el control. El control no puede tener lugar si no existe un plan, y ste
tiene pocas probabilidades de xito a menos que se hagan esfuerzos por monitorear su
progreso.
El control compara la informacin sobre lo que realmente est sucediendo durante la
realizacin del plan (datos reales) con los presupuestos, programas, estndares y otros
elementos que se utilizan y predijeron durante las etapas de la planeacin (datos
planeados). Si hay excesiva discrepancia entre los hechos reales y los planeados, se
necesita uno o ms de tres tipos de ajuste:
1. Modificar las actividades de alguna manera para que los resultados se
aproximen a los sealados en el plan.
2. Reconsiderar y, tal vez, revisar el plan.
3. Reevaluar los controles a fin de asegurarse de que son adecuados para el
plan y sus objetivos.

Tipos de controles
Planeacin
Presupuestos
Participacin
del empleado
Informacin
Control

La elaboracin de presupuestos es el nexo ms comn entre

la planeacin y el control. El presupuesto siempre forma parte
del proceso de planeacin porque gua las decisiones
referentes a la asignacin de recursos para obtener las metas.
Un presupuesto bien planeado armoniza la estrategia de una
organizacin y su estructura, sus gerentes y el personal, as
como las tareas que necesita ejecutar.

El hecho de rebasar el presupuesto suele ser una seal inicial de que las actividades
no estn cumplindose segn lo planeado. Los gastos excesivos pueden deberse a una
planificacin incorrecta, al cambio de las condiciones o a otros acontecimientos
imprevistos y no planeados. Cuando el presupuesto se excede demasiado, quiz haya que
revisar ntegramente el plan.
En algunas organizaciones, la planeacin y el control se enlazan por el proceso de
participacin de los empleados en la planeacin. Cuando los empleados intervienen en el
establecimiento de las metas, existen mayores probabilidades de control en sus
actividades para asegurarse alcanzarlos. Por ejemplo, si los integrantes de la fuerza de
ventas fijan la forma y las fechas de entrega de los informes de ventas, es posible que
voluntariamente trabajen ms horas para cerciorarse de llenar los informes a tiempo.
Si bien hay una conexin entre planeacin y control, existen ventajas al conservar las
dos funciones formalmente separadas. La separacin destaca la importancia de cada una.
Estimula a los empleados a tomar en serio el control y a asegurarse de que las
actividades relevantes no se descuiden o se realicen al azar. Tal separacin puede en
ocasiones provocar disputas entre los planificadores y los controladores sobre qu tan
bien est funcionando el sistema de control. Sea como fuere, un controlador riguroso
juega un papel importante para mantener la integridad del sistema.
56

Superacin de las barreras para planeacin eficaz

Hay dos grandes barreras que dificultan la preparacin de planes eficaces. La
primera es la supuesta resistencia interna del planificador a establecer metas y trazar
planes para conseguirlas. En otras palabras, el individuo no est dispuesto o es incapaz
de efectuar actividades significativas orientadas a las metas.
La segunda barrera, que existe no dentro sino fuera del planificador, es la renuencia
general de los miembros de la organizacin a aceptar la planeacin y los planes a causa
de los cambios que significan. No se trata de un rechazo a la planeacin, sino slo de un
rechazo a las metas que impone a quienes deben realizar el plan. Ambos tipos de
obstculos contra la planeacin eficaz se explican a continuacin:
Renuencia a establecer metas
El establecimiento de metas es el primer paso de la planeacin, por lo cual los
gerentes que no son capaces de fijar metas importantes, no estarn en condiciones de
hacer buenos planes. Hay varias razones por las cuales algunos dudan en establecer
metas a sus organizaciones o sub-unidades o bien prescinden de ellas por completo.

Renuencia a renunciar a metas alternativas. La decisin de fijar nuevas metas y

asignar recursos a su realizacin exige renunciar a otras opciones. En ocasiones
nos resulta difcil aceptar que no podemos obtener todas las cosas que son
importantes para nosotros. De ah la renuencia a comprometernos firmemente con
un objetivo, pues es doloroso abandonar las alternativas deseables.

Miedo al fracaso. La persona que se impone una meta clara y bien definida corre
el riesgo de no poder alcanzarla. Los gerentes son como toda la gente y ven en el
fracaso una amenaza contra su autoestima, el respeto de los dems e incluso
contra la seguridad de su trabajo. As, pues el miedo al fracaso les impide a
algunos correr los riesgos necesarios y establecer metas especficas.

Falta de conocimiento de la organizacin. Los gerentes no pueden fijar objetivos

significativos para sus sub-unidades sin tener un buen conocimiento de ellas y de
la organizacin en general. Parte de las obligaciones de un gerente es hacer que
los planes de su sub-unidad sean compatibles con los de alta direccin. Un gerente
nuevo o con poca informacin dudar en establecer objetivos, si piensa que
pueden chocar con los que ya han sido impuestos en niveles superiores. De
manera anloga, el gerente ha de conocer los objetivos de otras sub-unidades a fin
de evitar el conflicto o la duplicacin. El gerente cuya red de informacin no est
bien desarrollada o es defectuosa, posiblemente tratar de evitar trazar
ntegramente nuevos planes y se valdr a cambio de metas ya fijadas.

Falta de conocimiento del ambiente. Adems de entender el ambiente interno de

la organizacin, el gerente necesita conocer el ambiente externo: la competencia,
los clientes, los proveedores, los organismos gubernamentales y el pblico en
general. Sin ese conocimiento del ambiente externo, tender a sentirse confundido
respecto a qu direccin seguir y mostrar renuencia a establecer metas.

Falta de confianza. Para comprometerse a conseguir metas, los gerentes han de

pensar que tanto ellos como la sub-unidad u organizacin poseen la capacidad de
alcanzar las metas. Es obvio que si no tienen seguridad en s mismos o en la
organizacin, dudarn en fijar metas difciles.
57

Resistencia al cambio
La resistencia al cambio y las formas de superarla son hechos tan importantes y
generalizados de la vida organizacional que hablaremos de ellos detenidamente en el
captulo 13. En pocas palabras, hay tres razones fundamentales por las cuales los
empleados pueden resistirse al cambio:

Incertidumbre ante las causas y efectos del cambio.

Renuencia a renunciar a los beneficios del momento.

Conocimiento de las debilidades de los cambios propuestos.

As pues, la mayor parte de la gente tiene un poco de miedo a lo desconocido, lo

mismo que inters en mantener el status quo (situacin actual) si ha resultado bueno en
el pasado. Y, en ocasiones, se perciben con mucha exactitud errores importantes en el
plan.
Superacin de las barreras
Los que dirigen a otros pueden ayudarles a superar las barreras contra la planeacin
si crean un sistema organizacional que facilite el establecimiento de metas en lugar de
obstaculizarlo. Recordemos adems que la planeacin y el establecimiento de metas no
son exclusivos de los gerentes, de alta direccin. Tambin los de nivel ms bajo hacen
planes, y los empleados que no ocupan puestos directivos planean su propio trabajo.
Cmo ayudar a los individuos a establecer metas. Qu puede hacerse para ayudar al
individuo a superar los impedimentos del establecimiento de metas eficaces? Algunas de
las respuestas estn implcitas en los problemas mismos. Los gerentes que no conocen la
organizacin o su ambiente externo necesitan ayuda en la preparacin de un sistema
viable de informacin. La ayuda se les puede proporcionar de diversos modos. Por
ejemplo, uno de los beneficios ms importantes en los programas internos de desarrollo
de los gerentes consiste en ayudar a los participantes a establecer contactos informales
con personas de otros departamentos, divisiones y lugares Tales contactos les ayudan a
los gerentes a averiguar cosas y lograr que se realicen. Y ello a su vez aumenta su
confianza en los otros y en s mismos.
Las barreras originadas por el miedo al fracaso y la renuencia a renunciar a otras
metas atractivas pierden fuerza en las compaas que poseen sistemas de planeacin
eficaces y bien comunicados. Cuando la planeacin es un proceso que se conoce bien,
resulta ms fcil que cada uno formule sus propias metas y consiga ayuda para elaborar
planes tendientes a lograrlas. En los casos en que se aplican ampliamente buenas tcnicas
de toma de decisiones, es ms fcil determinar cules son las opciones ms atractivas y
admitir la necesidad de prescindir de algunas con tal de conseguir otras.
El miedo al fracaso y la falta de confianza disminuyen asimismo al fijar metas
realistas y al lograrlas. El superior inmediato del individuo es un factor decisivo en la
creacin de una atmsfera donde se formulen metas difciles pero obtenibles Un paso
importante consiste en impartir adiestramiento y dar orientacin en formas que faciliten
la realizacin de ellas. El reconocimiento y el premio a la obtencin de metas constituyen
un segundo paso y proporcionar respuestas constructivas y de apoyo cuando en
ocasiones no se cumplen los objetivos es un tercer paso de suma importancia.
Superacin de la resistencia al cambio. La planeacin implica cambio y la introduccin
58

y administracin del mismo son parte importante del trabajo del gerente. Hay varios
medios con que se puede reducir o eliminar la resistencia a cambios planeados:

Hacer que los empleados y otros grupos a quienes afecta el cambio, entre ellos
los grupos de inters, participen en el proceso de la planeacin.

Suministrar ms informacin a los empleados acerca de los planes y sus posibles

consecuencias, con objeto de que entiendan la necesidad del cambio, los beneficios que se
esperan y lo que se requiere para realizarlos en forma eficaz.
Desarrollar un modelo de una buena planeacin y realizacin. Si hay antecedentes de xito en
el pasado, aumentarn la confianza en los planificadores y la aceptacin de planes nuevos.
Estar conciente del impacto que los cambios propuestos tienen en los miembros de la
organizacin y reducir al mnimo las alteraciones innecesarias. Si la introduccin de un nuevo
proceso de fabricacin provoc en el pasado muchos despidos, cabe prever que la
implantacin de un nuevo proceso en el futuro ser objeto de sospecha y resistencia. En tal
caso, las garantas de empleo sern un medio de atenuar la sospecha.

Administracin por objetivos (APO)

La designacin administracin por objetivos (APO) fue divulgada como un mtodo
de planeacin por Peter Druker en 1954 en su libro The practice of Management.
Desde ese ao ha suscitado abundantes discusiones, evaluaciones e investigaciones.
Muchos programas similares han sido desarrollados, entre otros administracin por
resultados, administracin por metas, planeacin y evaluacin del trabajo, metas y
controles. Pese a las diferencias de nombre, todos esos programas se parecen. No slo
se utilizan en los negocios, sino que cada da se usan ms ampliamente en las
organizaciones no lucrativas, como las instituciones educacionales, de salud, religiosas y
del gobierno.
La administracin por objetivos se refiere a un conjunto formal o moderamente
formal de procedimientos que comienzan con el establecimiento de metas y prosigue
hasta llegar a la evaluacin de su desempeo. El aspecto fundamental es que se trata de
un proceso participativo, que incluye la intervencin de los gerentes y empleados en
todos los niveles de la organizacin.
SUPOSICIONES DE LA TEORA X Y DE LA TEORA Y
Teora X. 1. El ser humano normal siente una aversin natural por el trabajo y lo
evitar en lo posible.
2. Casi a todos los empleados hay que obligarlos, controlarlos, dirigirlos y
hasta amenazarlos con el castigo para que pongan empeo en la
obtencin de las metas de la organizacin.
3. El ser humano ordinario es perezoso, prefiere que lo dirijan, desea
eludir la responsabilidad, tiene poca ambicin y quiere la seguridad
ante todo.
Teora Y. 1. El consumo de energa fsica y mental en el trabajo es tan natural como
en el juego o en el reposo.
2. La adhesin a los objetivos depende de los premios asociados a su
logro.
59

3. El ser humano ejercer la autodireccin y el dominio de s mismo para

cumplir los objetivos a que se ha comprometido.
4. El individuo normal aprende en las condiciones adecuadas no slo a
aceptar la responsabilidad, sino tambin a buscarla.
5. La capacidad de imaginacin, ingenio y creatividad en la solucin de
los problemas organizacionales se halla ampliamente distribuida en la
poblacin.
6. En las condiciones de la vida industrial moderna, las potencialidades
intelectuales del ser humano normal se estn utilizando slo en forma
parcial.
Fuente: adaptado de Douglas McGregor The Human Side of Enterprise (Nueva York McGrawHill, 1960). Pp 33-34. 47-48 Reimpreso con autorizacin de McGraw-Hill Book Company.

Por basarse en el nexo existente entre las funciones de planeacin y control, ayuda a
superar muchas de las barreras de la planeacin.
El punto de arranque de la administracin por objetivos (APO) es una filosofa muy
positiva sobre el hombre y lo que lo impulsa a trabajar. En opinin de Douglas Mc
Gregor hay dos grupos de suposiciones de cmo las personas se sienten motivadas para
trabajar (vase el recuadro). En la perspectiva tradicional, la gente considera el trabajo
solamente como una cosa necesaria para la supervivencia y lo evita en lo posible. Desde
ese punto de vista, conocido con el nombre de Teora X, los gerentes deben ser estrictos
y autoritarios porque de lo contrario los subordinados haran muy poco.
Por su parte, los partidarios de la administracin por objetivos tienden a adoptar una
actitud mucho ms optimista ante la naturaleza humana, actitud que se llama teora Y: el
hombre quiere trabajar y est ansioso por hacerlo, obtiene mucha satisfaccin de l en las
circunstancias adecuadas y puede hacer un buen papel. La administracin por objetivos
procura aprovechar esta disposicin y capacidad mostrando a los gerentes cmo crear
una atmsfera que haga que los empleados den lo mejor de s y consigan el mejoramiento
personal.
Qu es la administracin por objetivos?

Administracin
por impulsos

Administracin
por objetivos

La esencia de un sistema de administracin por objetivos

consiste en que los gerentes y sus subordinados establezcan
metas comunes en forma conjunta. Las principales reas de
responsabilidad de cada uno se definen claramente en trminos
de los resultados esperados y medibles (objetivos). Estos
ltimos son usados por los subordinados al planear su trabajo, y
por ellos y sus superiores para vigilar el progreso. Las
evaluaciones del desempeo se llevan a cabo en forma
constante, hacindose adems evaluaciones peridicas.
En su obra The Practice of Management, Drucker
compar la administracin por objetivos con la administracin
por impulsos. Con este ltimo trmino describi las respuestas
de la organizacin ante las nuevas presiones financieras o de
mercado por medio de un impulso econmico o un impulso
de produccin. En la prctica, eso ocasiona a lo sumo una
60

mejora temporal. Por lo regular no se logra otra cosa que mayor ineficiencia e
insatisfaccin. Por el contrario, en la administracin por objetivos una buena planeacin
requiere que cada gerente haya definido claramente los objetivos que se aplican de
manera especfica a sus funciones individuales dentro de la compaa. Tales objetivos han
de contribuir a la obtencin de los objetivos de la alta gerencia y de los de la compaa
en general. Este conjunto de objetivos integrados ofrece una orientacin bien definida a
las actividades administrativas.
Tiene importancia decisiva la manera en que se llega a formular los objetivos. Como
seal Drucker, los gerentes deben establecer sus propios objetivos, o por lo menos,
participar activamente en el proceso. La imposicin de objetivos previamente
establecidos corre un riesgo muy grande de que los gerentes se nieguen a cooperar o no
pongan mucho empeo por realizar los objetivos de otro.
Adems Drucker afirm que, en todos los niveles, los gerentes han de participar en
el establecimiento de objetivos para niveles superiores a los suyos. De ese modo
conocern mejor los objetivos ms amplios de la compaa y cmo sus objetivos
especficos se relacionan con el panorama general.
Para Drucker, la relacin de los objetivos del individuo con la meta comn es de
suma importancia. El propsito fundamental de la introduccin de la APO consiste en
conseguir una operacin eficiente de la organizacin total mediante la operacin e
integracin satisfactoria de sus partes.
Douglas Mc Gregor, por su parte, es partidario de la administracin por objetivos
debido a su valor como sistema de planeacin y evaluacin del desempeo. Recomienda
que los gerentes, luego de ponerse de acuerdo en sus responsabilidades bsicas con sus
superiores inmediatos fijen los objetivos de su actividad para un perodo a corto plazo,
digamos seis meses. Por lo tanto, tienen adems la responsabilidad de trazar planes
especficos que les permitan conseguir sus propios objetivos. Al final del perodo, cada
uno lleva a cabo una autoevaluacin que despus se discute con el superior,
establecindose nuevos objetivos para el siguiente perodo. De ese modo, se aminoran
las ambigedades y tensiones que a menudo acompaan a otros tipos de programas de
evaluacin.
La administracin por objetivos (APO) en accin. Han transcurrido ms de 30 aos
desde que Drucker introdujo el concepto de administracin por objetivos. En los ltimos
aos muchos escritores lo han ampliado. Pero cabe preguntar: se ha convertido este
sistema en un mtodo comn entre las compaas estadounidenses?
La aceptacin del mismo fue puesta de relieve en una revista especializada, la cual
seal que en una encuesta a nivel nacional, efectuada por cuatro firmas consultoras
independientes, la administracin por objetivos era una de las 13 tcnicas administrativas
de mayor uso en la industria. (Otras de gran aceptacin eran el procesamiento
electrnico de datos, los sistemas de informacin administrativa, el desarrollo
organizacional y los costos directos.)
Una encuesta de 1974 revel que, aunque casi la mitad de las grandes compaas
encuestadas dijo utilizar alguna modalidad de la APO, menos del 10% de ellas pensaban
que haban tenido aplicaciones de gran xito. La encuesta revel que, si bien haba
muchas compaas que contaban con buenos programas de este sistema, haba muchas
ms que no saban bien lo que haca o cmo deba ser aplicado.
En un estudio posterior, 41% de los hospitales encuestados estaban aplicando la
61

APO y otro 33% estaba planeando implantarla en un futuro cercano. La gran mayora de
las organizaciones estudiadas seal que con la APO haban mejorado el desempeo en
las reas como la planeacin, la coordinacin, el control y las comunicaciones.
El sistema formal de la administracin por objetivos
Los programas de la APO varan enormemente. Algunos estn destinados a
emplearse en una sub-unidad y otros se usan en la organizacin en general.
El mtodo y tcnicas particulares de que se sirven los gerentes en un programa de
este tipo son sumamente variables. Puede haber adems grandes diferencias de
orientacin. As, en el Reino Unido la APO se conoce sobre todo como un sistema de
planeacin organizacional o de desarrollo de estrategias. Lo que se busca ante todo es la
eficiencia en la consecucin de los objetivos de la compaa. En Estados Unidos, la
motivacin individual es ms a menudo el centro de la atencin. Los gerentes se
concentran en las necesidades humanas y desean ante todo aumentar la participacin de
los subalternos en el establecimiento de metas ms que la estrategia. No obstante, en la
generalidad de los sistemas eficaces, se observa la existencia de los siguientes elementos
comunes:
Adhesin al programa. En cualquier nivel de la organizacin, para trazar un buen
programa se necesita la adhesin de los gerentes a la obtencin de los objetivos
personales y organizacionales, as como el proceso de administracin por objetivos. Se
requieren mucho tiempo y esfuerzo para introducir un programa eficaz de ese tipo.
Primero se renen con los subordinados para fijar los objetivos y luego evalan el
progreso en la obtencin de los mismos. No hay otro sistema ms fcil. Si se establecen
objetivos pero no se revisan peridicamente, existen pocas probabilidades de que se
cumplan. Si el progreso de los subalternos se aprecia en una forma excesivamente crtica,
sobrevendr el resentimiento y se deteriorar el funcionamiento.
Establecimiento de metas en el nivel ms alto. Los programas efectivos de planeacin
suelen principiar con los gerentes de alta direccin, quienes fijan las metas preliminares
previa consulta con otros miembros de la organizacin. Se las debe fijar en trminos
especficos y medibles: un 5% de incremento en las ventas durante el prximo
trimestre, no habr aumentos en los gastos generales este ao, etc. De ese modo,
gerentes y subordinados tendrn una idea ms clara de lo que la alta direccin confa
lograr, pudiendo ver adems cmo su propio trabajo se relaciona directamente con la
obtencinEL
dePROCESO
las metas deDE
la organizacin.
LA ADMINISTRACIN POR OBJETIVOS

Aunque la orientacin y los mtodos varan de modo considerable la mayor parte de

los buenos programas APO incluyen los siguientes elementos:
1. Adhesin al mtodo en todos los niveles de la organizacin.
2. Una eficaz planeacin y establecimiento de metas por la alta gerencia.
3. Establecimiento de las metas individuales relacionadas con las metas de la
organizacin fijada por gerentes y subordinados.
4. Considerable autonoma en el desarrollo y seleccin de medios para alcanzar los
62

objetivos.

O
B
J
E
T
I
V
O
S

Gerente

5. Evaluacin peridica del desempeo en

relacin con los objetivos.

Metas individuales. En un buen programa de

administracin por objetivos, cada gerente y
subordinado tiene definidos con claridad los objetivos
y las responsabilidades; por ejemplo El gerente de la
sub-unidad A ser responsable de elevar las ventas en
15% durante un perodo de 12 meses. La finalidad
Subordinado
del establecimiento de objetivos en trminos
especficos en todos los niveles consiste en ayudar a
los empleados a entender claramente lo que se supone que deben lograr. De ese modo
cada uno puede planear mejor cmo realizar sus metas.
Los objetivos de cada individuo han de ser decididos durante una consulta entre
l y su superior. En estas consultas conjuntas, los subordinados ayudan a los gerentes a
desarrollar objetivos realistas puesto que conocen mejor que nadie qu cosa son capaces
de conseguir. Los gerentes les ayudarn a buscar cosas superiores y fijarse objetivos ms
altos, si muestran deseos de ayudarles a superar los obstculos y confianza en sus
capacidades.
Participacin. El grado de la participacin de los subordinados en el establecimiento de
objetivos vara enormemente. En un extremo, intervienen con su mera presencia cuando
la gerencia define los objetivos. En el otro extremo, tienen absoluta libertad en la fijacin
de sus propios objetivos y en la seleccin de los mtodos con que los realizarn. Ninguno
de los dos extremos suele ser conveniente. En ocasiones, los gerentes determinan los
objetivos sin un conocimiento completo de las limitaciones prcticas en que deben operar
sus subordinados; es posible que stos seleccionen objetivos que son incompatibles con
las metas de la organizacin. Por lo regular, cuanto mayor sea la participacin de unos y
otros, ms probabilidades habr de que las metas se alcancen.
Autonoma en la realizacin de los planes. Una vez fijados y aceptados los objetivos,
el individuo cuenta con amplia libertad en la eleccin de los medios con que los
conseguir. Dentro de las restricciones normales de las polticas de la organizacin, los
gerentes debern tener la libertad de preparar y poner en prctica programas para
alcanzar las metas, sin que intervengan sus superiores inmediatos. Ellos aprecian mucho
este aspecto de los programas de la APO.
Evaluacin del desempeo. Gerentes y subordinados celebran reuniones peridicas
para revisar el progreso hecho en la obtencin de los objetivos. Durante esa evaluacin,
deciden qu problemas existen y lo que debe hacerse para resolverlos. De ser necesario,
modifican los objetivos para el siguiente perodo de revisin.
La evaluacin ser justa y significativa si se basa en resultados medibles y no en
criterios subjetivos, como la actitud o la capacidad. En vez de intentar estimar el
dinamismo puesto por un vendedor en el campo, un gerente deber recalcar las ventas
reales conseguidas y el conocimiento detallado de los clientes.
Evaluacin de la administracin por objetivos
63

Realmente da buenos resultados la administracin por objetivos? Stephen J. Carroll

y Henry L. Tossi researon la investigacin dedicada a tres conceptos centrales
(establecimiento de metas especficas, retroalimentacin sobre el desempeo y
participacin) a fin de determinar si estaba justificado el optimismo relacionado con este
sistema.
Establecimiento de metas. La evidencia indica sin lugar a dudas que, cuando se trata
de fijar metas, nada tiene tanta importancia como el xito. Los que determinan sus
propias metas tienden a buscar un mejoramiento de su actuacin anterior. Si lo logran, en
la siguiente ocasin se impondrn una meta ms alta. Si fracasan, tendern a ser ms
conservadores al fijarse una meta para el siguiente perodo.
La investigacin revela asimismo que, cuando a los empleados se les imponen metas
especficas, dan un desempeo mucho mejor que si slo se les pide poner todo su
empeo. Pero si piensan que las metas son imposibles y no slo difciles, su desempeo
tiende a disminuir.
Aunque casi todas las investigaciones reseadas por Carroll y Tosi no se efectuaron
en organizaciones que contaban con programas de la administracin por objetivos, su
trabajo indica que con este sistema mejorara el desempeo si las metas son realistas y las
aceptan los empleados afectados. El grado real del mejoramiento depende de multitud de
factores, entre ellos la experiencia anterior de xito o fracaso de los empleados en la
obtencin de las metas y el nivel de dificultad de ellas.
Retroalimentacin sobre el desempeo. Hay tambin evidencia clara de que, si se
suministra esta retroalimentacin a los empleados, generalmente mejora su desempeo.
Adems, se descubri que el proceso de evaluaciones peridicas tiene efectos positivos
sobre la actitud de los empleados, pues produce sentimientos de amistad, confianza en la
gerencia y una aceptacin ms tolerante de la crtica.
Varios estudios revelaron una relacin entre la calidad de la retroalimentacin y el
grado de mejoramiento: a una retroalimentacin ms especfica y oportuna corresponda
un efecto ms positivo. La manera de proporcionar la retroalimentacin tambin
repercute en el desempeo. Debe suministrarse con tacto, en particular si seala que no
han conseguido los objetivos. De lo contrario, surgir la hostilidad y empeorar el
desempeo.
Participacin. La mayor parte de los estudios dedicados a la participacin indican
que los subordinados que fijan sus propias metas o intervienen este proceso tienden a
mostrar mejor desempeo que aquellos a quienes se las fijan otros. En un conocido
estudio efectuado en la General Motors, los subalternos que haban influido ms en el
establecimiento de objetivos manifestaron actitudes ms favorables y niveles superiores
de desempeo. En cambio, los que haban tenido poca influencia mostraron un
comportamiento defensivo y, en algunos casos, niveles ms bajos de desempeo. La
investigacin revela que hay, por lo menos, dos formas en que la participacin en el
establecimiento de metas facilita un desempeo ms satisfactorio. Primero, la
participacin produce mayores probabilidades de que las metas sean aceptadas, y stas a
su vez tienden ms a ser obtenidas. En segundo lugar, la participacin puede favorecer el
establecimiento de metas superiores, las cuales a su vez conducen a un mejor
desempeo.
Carroll y Tosi tambin afirmaron que, adems de su impacto en el desempeo, el
mismo proceso de la participacin lleva a una mayor comunicacin y comprensin entre
64

gerentes y subordinados.
Estudios de los programas de administracin por objetivos en las
organizaciones. Como sealaron Carroll y Tosi, slo unos cuantos estudios dedicados a
estos programas se han llevado a cabo en las organizaciones. La investigacin realizada
en la General Motors, Purex, en la University of Kentucky y en otras partes se centr en
determinados aspectos de la APO: evaluacin del desempeo, relaciones entre superiores
y subordinados, problemas de realizacin de los programas y mtodos para introducirlos.
Esta investigacin indic en general que la APO mejora la planeacin y el desempeo de
los gerentes, pero para una buena realizacin se requieren mucho tiempo y esfuerzo. En
general, el apoyo activo y la atencin continua brindada a las necesidades del programa
por parte de ellos tambin eran necesarios para que los programas tuvieran xito.
Problemas en la evaluacin de los programas de la administracin por
objetivos. La principal razn de la falta de estudios en los programas de este sistema es
la dificultad de llevar a cabo tal investigacin. Un estudio, para que sea ms til, ha de
planearse como un experimento controlado de campo, en el cual sea posible comparar la
actuacin de grupos similares que difieren respecto a un nmero reducido de variables.
Casi nunca un gerente que permita a un extrao efectuar un tipo cualquiera de
experimento en su organizacin tendr el tiempo o la paciencia para participar en l. Aun
cuando se consiga ese apoyo, todava sera difcil controlar por lo menos las variables
ms importantes que podran afectar los resultados del experimento. Dado que
posiblemente transcurri mucho tiempo antes de que se tornaran visibles las mejoras
debidas a la introduccin de la APO, los problemas de controlar las variables principales
se agudizan y aumentan las probabilidades de que otros cambios y eventos influyan en
los resultados.
Fortalezas de la administracin por objetivos
En una encuesta hecha a gerentes, Tosi y Carroll mencionaron por orden de
importancia estas grandes ventajas de los programas de la APO:

Permite a los individuos saber qu se espera de ellos.

Ayuda a la planeacin al hacer que los gerentes establezcan metas y

plazos.

Mejora la comunicacin entre gerentes y subordinados.

Hace que los individuos conozcan mejor las metas de la organizacin.

Hace ms justo el proceso de evaluacin al centrarse en logros

especficos. Tambin permite a los subordinados conocer la eficacia con
que estn obrando en relacin con las metas de la organizacin

Segn este y otros anlisis, resulta evidente que la APO tiene grandes ventajas
que ofrecer al individuo y tambin a la organizacin. Para los individuos, tal vez la
principal ventaja sea el mayor sentido de participacin y conocimiento de las metas de la
organizacin. Esto permite concentrar los esfuerzos en los aspectos que ms se necesitan
y que tienen mayores probabilidades de xito. Adems, los empleados saben que sern
evaluados, no por sus rasgos personales ni por los prejuicios de su superior, sino por la
eficacia con que logren los objetivos que ellos mismos contribuyeron a determinar. De
65

ah que en este proceso haya mayores probabilidades de que cumplan sus

responsabilidades con buena disposicin y xito.
Todas estas ventajas benefician, por lo menos de manera indirecta, a la organizacin.
Adems, ofrece ventajas una buena introduccin del programa de la APO, las cuales se
aplican directamente a la organizacin. Puesto que todos los niveles de ella contribuyen
al establecimiento de objetivos, sus metas y objetivos sern ms realistas. Por otra parte,
la mejor comunicacin que resulta de la APO ayuda a la organizacin a alcanzar ms
fcilmente sus objetivos, puesto que sus actividades se coordinarn mejor. Por ltimo, la
organizacin entera tiene un sentido ms completo de unidad: los empleados de nivel
bajo estn ms enterados de las expectativas de la alta gerencia y, a su vez, contribuyen a
definir los objetivos alcanzables.
Debilidades de la administracin por objetivos
Desde luego la APO no resuelve todos los problemas de la organizacin. La
evaluacin de los subordinados constituye un mbito particularmente difcil, pues abarca
el estatus, sueldos y promociones. Aun en el mejor programa de este tipo, el proceso
valorativo podra ocasionar tensin y resentimiento. No todos los logros son
cuantificables o medibles. Y aun cuando stos (o su ausencia) sean medibles (como en el
caso del nmero total de ventas hechas en el territorio de un subordinado), el
subordinado tal vez no sea el responsable de ellas. Por ejemplo, las ventas pueden
disminuir no obstante los esfuerzos de l y ser atribuibles a una accin imprevista de un
competidor. Los cambios en la APO requieren una conducta especial del gerente, la cual
tambin puede ocasionar problemas. En ese proceso ya no se da tanta importancia a
juzgar a los subordinados como a ayudarlos. Esta es una transicin difcil para muchos
gerentes.
La mayor parte de los problemas de tipo recurrente son afrontados por los miembros
de la organizacin sin importar si cuentan o no con un programa de APO. Sin embargo,
dos categoras de debilidades caracterizan a las que lo tienen. En la primera encontramos
las deficiencias inherentes al proceso de administracin por objetivos. Entre ellas figuran
el tiempo y el esfuerzo que requiere aprender a aplicar bien estas tcnicas y el papeleo
que normalmente se necesita. A la segunda categora pertenecen las debilidades que, en
teora, no deberan existir pero que con frecuencia parecen presentarse aun en los
programas realizados en forma correcta.
Esta segunda categora comprende varios problemas fundamentales que es preciso
controlar si queremos que el programa de buenos resultados:
1. Estilo y apoyo de los gerentes. Si los gerentes de alta direccin prefieren un
mtodo fuertemente autoritario y la toma de decisiones centralizada, habr que
impartirles considerable reeducacin antes de que puedan poner en prctica un
programa de este tipo.
2. Adaptacin y cambio. La APO acaso requiera muchos cambios en la estructura
organizacional, los patrones de autoridad y los procedimientos de control. Los
gerentes han de apoyar estos cambios. Los que participan slo porque se les
obliga a someterse a las exigencias de la organizacin pueden condenar el
programa al fracaso.
3. Destrezas interpersonales. El proceso del establecimiento de metas y el proceso de
evaluacin en que intervienen gerentes y subordinados requiere un alto grado de
66

habilidad en las relaciones interpersonales. Muchos gerentes ni tienen experiencia

ni una habilidad natural en dichos aspectos. Posiblemente necesiten entrenamiento
en la orientacin y en la realizacin de entrevistas.
4. Descripciones de trabajo (puesto). Preparar una lista especfica de objetivos y
responsabilidades individuales es difcil y lento. Adems, las descripciones han de
ser evaluadas y revisadas conforme cambien las condiciones de la organizacin.
Esto tiene una importancia decisiva durante las etapas de realizacin, en las
cuales el impacto del sistema de APO puede ocasionar cambios en los deberes y
obligaciones de todos los niveles.
5. Establecimiento y coordinacin de objetivos. Establecer objetivos interesantes y
realistas a la vez suele ser causa de confusin para los gerentes. A veces hay
problemas en la preparacin de objetivos medibles, en la obtencin de un feliz
equilibrio entre las metas que son demasiado fciles y las que resultan imposibles,
en la descripcin clara y precisa de los objetivos. Adems, puede ser difcil
coordinar los objetivos globales de la organizacin con las necesidades y
objetivos personales de los individuos.
6. Control de los mtodos para alcanzar los objetivos. Sobreviene una gran
frustracin si los esfuerzos de un gerente por lograr las metas dependen del xito
de otros miembros de la organizacin. As, el gerente de lnea de produccin no
podr conseguir la meta de montar 100 unidades al da si su Departamento est
recibiendo partes para apenas 90 unidades. Este tipo de problemas no puede
resolverse sin el establecimiento de metas en grupo y la flexibilidad.
7. Conflicto entre creatividad y la administracin por objetivos. Vincular la
evaluacin del desempeo, la promocin y la remuneracin al logro de objetivos
resulta en ocasiones contraproducente, si tiende a desalentar la innovacin. Si los
gerentes no ensayan cosas nuevas ni corren riesgos porque prefieren dedicar sus
energas a objetivos especficos, se perdern algunas oportunidades. Para evitar
este peligro, Odiorne seala que la adhesin a la innovacin y al cambio deber
formar parte del proceso de establecimiento de metas.
Cmo hacer eficaz la administracin por objetivos
La administracin por objetivos no debe ser considerada una panacea para las
necesidades de planeacin, motivacin, evaluacin y control de una organizacin. Y
ciertamente no se trata de un proceso simple, susceptible de ser realizado rpida y
fcilmente. No obstante, muchas organizaciones usan alguna forma de l. Cada da se
reconocen ms las ventajas de contar con un mecanismo para fijar las metas de los
gerentes y evaluarlos, as como para integrar los objetivos del personal con los de la
organizacin.
Como muchos de nosotros nos encontraremos con alguna clase de programa
formal de establecimiento de objetivos en nuestra organizacin, repasaremos algunos de
los elementos que se requieren para una eficaz administracin por objetivos. Esos
elementos pueden ser considerados como los pasos principales que se exigen a un
gerente del mximo nivel que intervenga en el programa.
1. Demostrar un compromiso constante del mximo nivel. El entusiasmo inicial de los
empleados por un programa APO puede desaparecer rpidamente, a menos que la
alta gerencia haga esfuerzos conjuntos para mantener el sistema vivo y en pleno
67

funcionamiento. Los gerentes a quienes les parece difcil fijar y revisar los objetivos
posiblemente vuelvan a los mtodos ms tradicionales y autoritarios. Los gerentes de
alta direccin han de conocer esas tendencias y brindar apoyo constante para que los
programas sigan siendo parte esencial de los procedimientos de operacin.
2. Educar y adiestrar a los gerentes. Para que la APO tenga xito, los gerentes han de
conocerla y tener las cualidades idneas. Deben ser instruidos en lo referente a los
procedimientos y ventajas del sistema, las destrezas requeridas y los beneficios que
este sistema proporciona a la organizacin y a su carrera. Si los gerentes mantienen
su resistencia, el programa no tendr xito.
4. Formular los objetivos con claridad. Los gerentes y subordinados deben estar
satisfechos de que los objetivos sean realistas, se entiendan claramente y se utilicen
para evaluar el desempeo. Tal vez sea necesario ensearles las tcnicas para
establecer metas tiles y medibles y para comunicarlas debidamente.
5. Hacer eficaz la retroalimentacin. Un sistema APO se basa en participantes que
saben en qu posicin se encuentran respecto a sus objetivos. El hecho de establecer
metas no es un incentivo suficiente; se necesitan adems una evaluacin y
retroalimentacin peridicas del desempeo.
6. Estimular la participacin. Los gerentes deben comprender que la participacin de
los subordinados en el establecimiento de metas puede requerir la resignacin del
poder. Tambin han de estar dispuestos a renunciar a una parte del control directo
sobre sus subalternos y alentarlos para que asuman papeles ms activos en la
definicin y obtencin de sus propios objetivos. A algunos gerentes les molesta
mucho esta aparente prdida de poder, pero un programa APO dar resultado slo si
ellos renuncian a una parte de su control.
Algunas hiptesis sobre el xito y fracaso de la administracin por objetivos. Hasta
ahora hemos tratado de limitar nuestras observaciones y conclusiones sobre este sistema
a las afirmaciones basadas en la investigacin y las opiniones de gerentes expertos. A
continuacin, intentaremos ir ms all de los datos y hacer hiptesis acerca del factor
fundamental del xito de dicho sistema.
A la larga, la clave de un buen programa de este tipo posiblemente sean las
suposiciones, creencias y actitudes de gerentes y subalternos. Las tcnicas de la APO
funcionan cuando los gerentes adoptan las suposiciones de la teora y cuando las
acciones y actitudes de sus subordinados concuerdan con ellas. Los gerentes y
subordinados que aceptan dicha teora son la combinacin ideal para implantar un
programa de este tipo.
Sin embargo, como indica la figura 4-4, hay otras combinaciones de gerentes y
subordinados. Si aqullos aceptan las suposiciones de la teora X y stos encajan en ella,
habr poqusimas probabilidades de que la introduccin de la APO tenga xito. Puede ser
que los gerentes traten de aplicar las tcnicas, pero su creencia de que no darn resultado
se fortalecer ante el malestar de los subordinados con los nuevos procedimientos.
En las otras dos casillas de la figura 4-4, el resultado posiblemente dependa de quin
es el que cambia. Los procedimientos de la APO y la opinin positiva del gerente acerca
de los subordinados expresada en la casilla 2 tal vez ayuden a los subordinados cuyo
estilo es la teora X a desarrollarse hasta encajar en las suposiciones de la teora Y. En
ese caso, el programa APO tendr buenas probabilidades de xito. En la situacin
descrita en la casilla 4, el xito puede conseguirse si el gerente aplica estas tcnicas en
68

forma rigurosa, aun cuando crea que no funcionarn. Las reacciones positivas de los
subalternos podran hacerlo entonces reevaluar algunas suposiciones bsicas. El
sombreado de la figura 4-4, refleja nuestra estimacin de que los gerentes tienden ms a
producir cambios en los subordinados que a la inversa
ACTITUDES Y COMPORTAMIENTO DE LOS SUBORDINADOS

Teora X

Teora Y

Fig. 4-4 Probabilidad de xito de los programas en la administracin por objetivos

SUPOSICIONES DEL GERENTE SOBRE LOS SUBORDINADOS

El xito/fracaso
dependeTeora
de quin
Xes el
que cambia ()

Grandes probabilidades
Teora Y
de xito!
4
3

Grandes probabilidades
de xito!

1
2
El xito/fracaso
depende de quin es
el que cambia ()

Resumen
La planeacin es el primer paso en la administracin de una organizacin y puede
considerarse como la responsabilidad fundamental del gerente en todos los niveles. La
planeacin consta de cuatro pasos bsicos: 1) establecimiento de metas, 2) definicin de
la situacin actual, 3) determinacin de las ayudas y barreras de la obtencin de metas y
4) desarrollo de los cursos de accin. Los planes de un solo uso se establecen para
situaciones especiales; los planes permanentes ofrecen respuestas estandarizadas a
situaciones recurrentes. Los planes de un solo uso incluyen programas, proyectos y
presupuestos. Entre los planes permanentes se encuentran las polticas, procedimientos y
reglas.
La planeacin y el control estn estrechamente relacionados, sin planeacin no puede
haber control. Para garantizar que la ejecucin se ajuste a los planes, hay que monitorear
el progreso y tomar medidas correctivas cuando se necesiten.
Dos barreras contra una buena planeacin son la renuencia para establecer metas y la
resistencia al cambio.
69

La administracin por objetivos (APO) es un mtodo de planeacin que ayuda a

superar algunas de esas barreras. En esencia, hace que los gerentes y subordinados
participen de modo conjunto en el establecimiento de objetivos especficos y que
peridicamente efecten una evaluacin del progreso en la obtencin de los mismos. La
administracin por objetivos se basa en las suposiciones de la teora Y, segn la cual en
las condiciones apropiadas el individuo encontrar satisfaccin en el trabajo y aceptar la
responsabilidad de su propio desempeo.
Entre los elementos fundamentales de los programas eficaces de la APO se
encuentran los siguientes: 1) la adhesin de los gerentes de alta direccin al sistema; 2) la
participacin de los subordinados en el establecimiento de objetivos; 3) la autonoma en
la realizacin de los planes y 4) una evaluacin peridica del desempeo. Este tipo de
programas ha recibido gran aceptacin, pese a requerir mucho tiempo y esfuerzo, pues al
parecer mejora el desempeo y da moral.

5
LA
PLANIFICACIN
70

5.1.

Tcnicas de planificacin estratgica

I. BASES PARA EL DISEO E IMPLANTACIN

DE UN SISTEMA DE PLANIFICACIN
ESTRATGICA
MATTHIAS SACHSE *
Extrado de Tcnicas de Planificacin estratgica, CLAD. Serie Temas de Coyuntura en Gestin
Pblica.

* El autor con ms
de 100
publicaciones en
cuatro idiomas,
realiz sus estudios
profesionales y de
maestra en la
Universidad de
Friburgo, Suiza.
Durante 1972 fue
representante de
Suiza en el
Programa OCDE
71

CERI en Pars,
Francia. En 1975
obtuvo el doctorado
en Administracin
de Empresas. Entre
1978 y 1981 fungi
como representante
de Planeacin en
Sistemas e
Ingeniera Industrial
en el grupo Vitro.
Actualmente es
director de
Desarrollo y
Extensin
Universitaria del
Instituto
Tecnolgico
Autnomo de
Mxico. ITAM, as
como consultor de
empresas para
Planeacin
Estratgica.

Origen y significado de la planificacin estratgica

Al igual que Peter Drucker identific el surgimiento del management moderno
como la historia ms exitosa de nuestro siglo, la Planeacin Estratgica ha sido calificada
como el descubrimiento ms importante de parte de la Administracin de Empresas en
los ltimos 20 aos. Al descubrir algo, se presupone su inexistencia anterior. Si la
disciplina de la Administracin de Empresas y sus promotores acadmicos descubrieron
hace 20 aos la Planeacin Estratgica, se insina que antes la misma no exista.
Es redundante explicar el malentendido fundamental que radica en esta acertacin.
Planeacin Estratgica siempre existi. Siempre acompao a los dirigentes empresariales,
militares, gobernantes, lderes religiosos y comerciantes en su voluntad de encauzar sus
organizaciones hacia un determinado fin.
Uno de los ejemplos ms ilustrativos es la Planeacin Estratgica de Anbal y sus
consejeros al preparar el ataque a Roma 200 aos antes de Cristo. Su Planeacin abarca
todos los elementos de una Planeacin Estratgica que hoy en da se puede encontrar en
cualquier empresa moderna que trabaja con dicha tcnica.
Ms de 2.000 aos de Planeacin Estratgica hacen suponer que la Planeacin no es
nada privativo de nuestros das. Parece que es ms bien algo privativo del ser humano y
del sentido comn.
La nica contribucin de nuestros das -o si uno insiste, de los ltimos 20 aos es la
72

formalizacin de la Planeacin en libros de texto, consultores en la materia, seminarios

sobre el particular, etctera.
Hoy vivimos la fase formal de la Planeacin Estratgica. El interesado espera una
gran variedad de experiencias adquiridas por terceros: listas para ser incorporadas y
aprovechadas en su propio esfuerzo de Planeacin.
Hasta el cambio de siglo no se ofrecan estas facilidades. El interesado tena que
descubrir la Planeacin por su propia iniciativa, equipado con su inteligencia como su
nica herramienta. Ni siquiera se usaba la palabra Planeacin, ya que fue apenas
introducida en 1875 por el contador alemn Gottschalk. Peor an: estas iniciativas
aisladas no dejaron huella. Se perdieron como los nombres de los interesados y los
estudiosos posteriores tuvieron que inventar la Planeacin por su propia cuenta de
nuevo. Tal vez el nico organismo que logr perpetuar sus esfuerzos de Planeacin
Estratgica con un creciente grado de sofisticacin durante casi 2.000 aos es la Iglesia
catlica.
Sin embargo, los ejemplos tan bellos y modernos de acuerdo a los estndares
contemporneos como el de la Iglesia Catlica, de Anbal, del Imperio Romano, del
absolutismo de Luis XIV y de la poca victoriana representan ms bien excepciones que
la regla. Los esfuerzos de Planeacin antes del cambio de siglo, salvo estas contadas
excepciones, se limitaban ms bien a planeaciones parciales a corto plazo, pero no
realmente estratgicas y globales abarcando todas las reas de una organizacin. La
razn es simple: antes del cambio de siglo la Planeacin Estratgica no era tan necesaria
como hoy da.
Para empezar, las empresas y tambin el sector gubernamental eran minsculas en
comparacin a las organizaciones de nuestros das. Eran poco complejas y transparentes,
lo que facilit su manejo y su supervisin. A su vez, los directivos de las empresas eran
los mismos dueos que adquiran durante generaciones un dominio completo de la
operacin sin la necesidad de tcnicas sofisticadas. Adems, en aquella poca prevaleci
una situacin competitiva previsible, estable y con pocos cambios. Lo mismo era vlido
en cuanto al desarrollo tecnolgico, al cambio social y demogrfico y a la situacin
poltica. Cuando prevalece estabilidad y poca incertidumbre, no surge la necesidad para
la Planeacin Estratgica. Como sabemos, esta situacin cambi significativamente en
nuestro siglo y con esto tenan que cambiar los valores organizacionales a los cuales
estaban acostumbradas las empresas.
La Administracin Tradicional fue una funcin de estos valores, limitndose a ellos:
entre estos valores el ms notorio era la tradicin. Cualquier plan, idea o deseo tena que
respetar la tradicin, o sea, aquellas experiencias que haban resultado benficas en el
pasado. Se pensaba que la solidez, la continuidad y la estabilidad de una organizacin
privada o pblica se basaba en lo conocido y acostumbrado, excluyendo el espacio para
experimentos con resultados probabilsticos. Lo que contaba era nicamente lo
empricamente probado. No se trataba de minimizar el riesgo, se trataba de eliminarlo al
no lanzarse a algo desconocido.
Despus del cambio de siglo, la tradicin obviamente prevalece, una empresa sin
tradicin carece de orientacin, pero adems de la tradicin como valor, esta ltima tena
que enriquecerse por lo que llamamos el dinamismo. Con la tradicin como base las
empresas estn obligadas continuamente a experimentar con nuevas ideas, introducir
nuevos conceptos, explorar nuevos caminos precisamente para sobrevivir y para
fomentar su estabilidad a pesar del riesgo que lleva consigo el pisar terrenos nuevos.
73

El segundo valor ntimamente ligado con el primero, es el de la intuicin. Los

escasos y lentos cambios de las organizaciones en los siglos pasados surgieron
exclusivamente de la intuicin. Nuevos productos, procedimientos distintos, polticas
revolucionarias, mercados inexplorados, siempre resultaron de la intuicin de unos
cuantos visionarios. Estos genios como por ejemplo: Edison, Benz, Marx o Colon,
provocaron los cambios dentro del marco de la tradicin mencionada. Hoy en da, los
genios y visionarios siguen propulsando a las empresas hacia nuevos horizontes, pero
ninguna organizacin puede sobrevivir confiando en ellos. Los cambios que se exigen a
las empresas son tan rpidos, que ningn genio se puede acoplar. Ni siquiera hay tantos
visionarios. El cambio tiene que ser entonces planeado estratgicamente. Mientras la
empresa clsica confiaba en la intuicin de unos cuantos, la empresa moderna confa en
la investigacin y desarrollo de muchos. Investigacin y desarrollo como vertiente de la
Planificacin Estratgica asegura el futuro de la organizacin, orientndola hacia un fin
preestablecido, es decir, planeado. Investigacin y desarrollo es una especie de
institucionalizacin planeada de la intuicin.
El tercer valor, tambin relacionado con la tradicin, era la experiencia personal.
Este valor indicaba que la calidad de la toma de decisin creca con la experiencia
acumulada dentro de una organizacin. Un tesorero con veinte aos de experiencia suele
ser superior a uno con slo diez aos. Si esto sigue siendo vlido en nuestros das, ya no
es suficiente. Simplemente no hay tiempo de acumular aos y as experiencia por los
cambios tan acelerados. A la acumulacin de experiencia por tiempo hay que agregar
capacitacin planeada. Esta ltima sustituye y enriquece la calidad de decisin.
El cuarto y ltimo valor organizacional era la improvisacin. Este valor representaba
-y sigue siendo un mecanismo rpido, econmico y sencillo de adaptar a la empresa a
situaciones cambiantes, dentro y fuera de la misma.
En poca de lentos cambios, la Administracin Tradicional consider suficiente la
improvisacin para acoplarse satisfactoriamente a variaciones en las expectativas. Si bien
es cierto que en la actualidad no deja de haber empresas que improvisen dentro de un
alto rango, en nuestros das la pura improvisacin resulta insuficiente y hasta peligrosa.
La Administracin Tradicional al confiar en la improvisacin siempre reaccionaba

axiomticamente frente a nuevas situaciones.

De la organizacin contempornea se exige ms que pura reaccin o adaptacin. Se
le exige complementar a la improvisacin mediante la Planeacin Estratgica. Esta ltima
no reacciona, pero por sus objetivos y estrategias marca el paso y proyecta a la empresa
hacia nuevos horizontes.
A diferencia de los procedimientos de toma de decisin en pocas anteriores, hoy
da:
Se determina un objetivo y una estrategia de acuerdo a las aspiraciones de la
organizacin.
74

 Pero en lugar de aventurarse una vez tomada la decisin primero se analiza a fondo
antes de empezar.
En segundo lugar y an con expectativas supuestamente positivas despus del
anlisis previo, la decisin tiene que pasar por una etapa de experimentacin, por
ejemplo, en un mercado piloto.
Solamente cuando esta etapa haya resultado positiva, se toma la decisin definitiva.
Pero esto no basta. La Planeacin Estratgica moderna exige mecanismos de control
y de evaluacin bajo estndares objetivos que a su vez sirven de retroalimentacin de
lo planeado.
Aunque la evolucin hacia la Planeacin Estratgica parece ser obvia e indispensable
para la sobrevivencia de las organizaciones modernas, en muchas empresas pblicas
prevalece la Planeacin Tradicional. Este retroceso se justifica en un preocupante
nmero de empresas pblicas con una serie de argumentos que vislumbran ms bien su
falta de emancipacin frente a las empresas privadas.
1. Se opina, por ejemplo, que las entidades pblicas por definicin siempre son
dependientes. Es decir, no son ms que ejecutoras de una voluntad poltica superior.
Consecuentemente juegan el rol de ejecutoras al traducir la voluntad poltica en planes
concretos de accin. Obviamente, no se requiere de la Planeacin Estratgica si la
nica tarea consiste en la ejecucin de directrices del nivel superior. Aqu bastara la
Planeacin Tradicional de tipo meramente operativa.
Resaltan los resultados: las empresas pblicas con esta percepcin tienden a ser poco
creativas e innovativas: aunque reaccionan, siempre lo hacen con un retraso.
Lo que pierden de vista estas empresas es la naturaleza de la voluntad poltica a la
cual estn sujetas. En la gran mayora de los casos las directrices tienden a ser
sumamente vagas, dejando as un amplsimo rango de iniciativa al margen de
maniobra para las empresas. Las directrices y la voluntad poltica superior no
descartan ni siquiera limitan demasiado a la Planeacin Estratgica y a la formulacin
de deseos propios.
Lo ltimo se puede probar empricamente. Aquellas empresas pblicas que respeten
los lineamientos impuestos y a la vez procedan estratgicamente a su superacin,
lograrn resultados como cualquier empresa privada.
2. Otro hecho que realmente ha perpetuado la planeacin tradicional en las empresas
pblicas es el plazo de la planeacin. Como equipo directivo permanece en estas
organizaciones por lo regular durante el periodo legislativo solamente, la planeacin
tambin se limita a ese plazo.
No puede surgir entonces una autntica estrategia a largo plazo menos una cultura de
Planeacin Estratgica que trascienda los lmites legislativos.
En este caso no hay remedio, a menos que se busque mayor permanencia de los
directivos en sus puestos o se respeten los planes de equipos anteriores.
3. En el mismo orden de ideas se usa el argumento del carcter y propsito social de las
empresas, haciendo nfasis en la falta de fines de lucro.
Para empezar, tal argumentacin olvida el gran nmero de entidades pblicas
generadoras de utilidad como siderrgicas, hoteles o la industria petrolera. Sin
Planeacin Estratgica estas empresas pierden su ventaja competitiva frente a las
75

empresas privadas.
Por otro lado, existen las organizaciones pblicas autosuficientes o subsidiarias que
siguen confiando en la Planeacin Tradicional orientada solamente a la operacin en
el corto plazo. Aqu se pierde de vista que la falta de autnticos objetivos de utilidad
no justifica la evasin de la Planeacin Estratgica. Si un hospital pblico, una agencia
gubernamental o un monopolio paraestatal sin fines de utilidad no se rigen por un
sistema de Planeacin Estratgica, perjudican precisamente su objetivo social al
ofrecer malos y obsoletos servicios a sus usuarios.
4. Tal vez la situacin ms propicia para seguir operando con pura Planeacin
Tradicional en las empresas pblicas es su ambiente protegido por parte del sector
central. Al ser entidades dependientes, como es mencionado arriba, se confa en la
proteccin y ayuda del gobierno en momentos de aprietos. El gobierno subsidia,
compra los productos y servicios y desalienta a la competencia.
Cabe entonces la legtima pregunta de los dirigentes de empresas tan favorecidas:
Para qu preocuparse de la Planificacin Estratgica, si la Planeacin Tradicional poco
creativa es ms que suficiente?
Aqu tampoco existe una respuesta satisfactoria. Mientras hay un gobierno
dispuesto a subsanar las deficiencias de sus empresas pblicas cimentando as su
estancamiento, francamente la planificacin tradicional con directrices es la adecuada. Lo
que se olvida es sin embargo, que el usuario es decir el pueblo, est pagando el precio de
ineficiencia.
Hay, a pesar de lo ltimo, algunas excepciones notorias. Son aquellas escasas
empresas pblicas en ambientes totalmente protegidos, que por la visin de un par de
directivos abandonaron la pasiva actitud de la planeacin tradicional. Dejaron de
interpretarse como simples ejecutores de polticas y directrices pblicas e iniciaron un
proceso de Planeacin Estratgica con resultados realmente sobresalientes. Optimizaron
sus recursos, mejoraron su tecnologa, redujeron su dficit, incrementaron la
capacitacin, se impusieron objetivos propios, dejaron a los usuarios satisfechos,
mejoraron sus relaciones laborales, etc. Nadie les haba ordenado la implantacin de la
Planeacin Estratgica, pero ellos haban entendido que podan lograr resultados
superiores que con la eterna perpetuacin de la planificacin tradicional.

76

Sin embargo, la planeacin no garantiza que se alcanzarn los objetivos y se

solucionarn todos los problemas. Es solamente una herramienta que ayuda a lograr los
objetivos personales y de la empresa, al ser formalizada e institucionalizada.

REGLAS FUNDAMENTALES PARA UN SISTEMA DE PLANEACIN

En relacin a las exigencias que debe satisfacer un sistema de planeacin se
mencionarn enseguida algunos elementos fundamentales. Dado que se trata de
exigencias mnimas, la omisin de uno o varios de los elementos siguientes lleva a graves
irregularidades, si no es que al fracaso de la planeacin.
Se trata de siete reglas, que cada sistema de planeacin tiene que cumplir:
1. Determinar el objetivo general de la organizacin.
Toda Planeacin Estratgica debe iniciarse con la definicin del objetivo ms
importante. A su vez, enfocarse haca el logro de ese objetivo.
2. Pirmide de objetivos.
El logro del objetivo ms alto slo puede efectuarse mediante objetivos parciales.
Estos tienen que ser divididos nuevamente en sub-objetivos parciales y as
consecutivamente, hasta que todas las actividades planeadas de una empresa estn
jerarquizadas en una pirmide de objetivos.
Esto significa que todos los objetivos, independientemente de su posicin jerrquica,
tienen que ser sumables al siguiente nivel ms alto.
La suma de los objetivos parciales de un nivel de objetivos tiene que ser siempre
idntica a la suma de objetivos del nivel siguiente ms alto, pero tambin del siguiente
nivel de objetivos ms bajo.
3. Cuantificacin.
Los dos puntos anteriores aclaran suficientemente que toda planeacin debe
cuantificarse en todas sus fases.
4. Objetivos y responsabilidades.
DEMASIADA PLANEACIN ESTRATGICA ES TAN MALA PARA EL BUEN FUNCIONAMIENTO DE
UNA EMPRESA, COMO LO ES LA AUSENCIA TOTAL DE PLANIFICACIN.
UN

PROCESO DE PLANIFICACIN DEBE TENER LAS SIGUIENTES CARACTERISTICAS:

SENCILLO

ADAPTABLE A TODAS LAS REAS

ESTANDARIZADO

COMPRENSIBLE

ADAPTABLE PARA EL CORTO, MEDIANO Y LARGO PLAZO

CUANTIFICADO

ADAPTABLE PARA LAS DIMENSIONES ESTRATGICAS Y OPERATIVAS.

77

Bajo ninguna circunstancia deben fijarse los objetivos de un nivel a raz de una
directriz del siguiente nivel ms alto.
Cada responsable de objetivos determina sus propios objetivos dentro de su campo
de trabajo. El nivel ms alto influye en forma orientadora, pero no en forma imperativa.
El responsable de los objetivos puede identificarse nicamente de sus estndares
planeados si dispone de la libertad de fijar el contenido de los mismos y no cuando se le
obliga a aceptar cualquier meta.
5. Objetivos ambiciosos y alcanzables.
Lo que se indica en el punto anterior tambin significa que el objetivo tiene que ser
realista. Bajo objetivos realistas se entiende aquellos que son exigentes, pero alcanzables
en condiciones normales, o sea, con planeacin congruente. Son peligrosas las opiniones
de algunos autores que subrayan que lo que se trata de lograr tiene que estar fuera del
alcance. Esto lleva tarde o temprano a frustraciones y falta de identificacin con el
objetivo.
6. Logro y recompensa.
Objetivos exigentes y realistas siempre requieren de una planeacin exacta y una
ejecucin concentrada. A ello debe ponerse en expectativa un incentivo con el fin de
recompensar el logro del objetivo. Una regla bsica nos dice: logros que se recompensan
tienden a ser repetidos.
7. RevisionesPLANEACIN
peridicas.

EJECUCIN

CONTROL

Para poder comparar lo planeado con el logro real, deben preverse revisiones
peridicas en el mismo sistema de planeacin. Estas sirven tanto para el control de la
ejecucin de lo planeado como para sus cambios y para la redeterminacin de la
planeacin.
Esquemticamente se muestra lo anterior en el ciclo horizontal
FUTUR de planeacin.
O
Resumiendo, se puede aclarar la finalidad de la planeacin
mediante el siguiente
esquema (Grfico 1).

Desde el punto de vista actual la organizacin tiene una determinada visin acerca de
los objetivos que desea lograr en un futuro igualmente determinado. El alcance de estos
objetivos no es ms que una ilusin si la empresa planea el camino hacia el logro del
objetivo.
HOY

Esto significa que el conjunto de combinacin de los factores de influencia, que

encontrara la empresa en el camino haca el objetivo, tendrn que ser analizados.

Grfico 1
El Ciclo Horizontal de Planeacin

78

RETROALIMENTACIN

MEDIO AMBIENTE

Los factores internos (capacidades) pueden impulsar a la empresa haca la realizacin

de los objetivos (fuerzas), pero tambin pueden frenar (debilidades). Lo mismo vale para
el medio ambiente, o sea, para los factores externos. Las oportunidades acercan a la
empresa a los objetivos y los problemas los alejan.

Exigencias adicionales a un sistema de planeacin

Los supuestos bsicos tratados precedentemente tienen validez para todo tipo de
sistema de planeacin en general. Ellos son independientes de las condiciones
particulares de una empresa (grande o pequea, privada o pblica, lucrativa o sin fin de
lucro). Igualmente, son independientes de las condiciones del pas en el que se encuentre
la empresa (pas industrializado o en vas de desarrollo, competencia de mercado, etc.).
Sin embargo, si se desea desarrollar un modelo de planeacin, que tome en cuenta
las circunstancias particulares de los pases latinoamericanos y sus organizaciones,
tendrn que introducirse adicionalmente a las bases antes mencionadas algunas
exigencias complementarias:
1. Levantamiento de datos y el ciclo de Planeacin
Para el anlisis del medio ambiente son necesarios datos externos, los cuales no se
pueden obtener a travs de las fuentes internas de la empresa. Estos datos se llaman
informacin secundaria y primaria.
La informacin secundaria es aquella que ha sido elaborada por terceros para otros
fines, pero que de alguna manera est a disposicin de la organizacin. Generalmente se
trata de datos del Banco Central, Centros de Estadstica, datos de Censo, anuarios, etc.
nicamente hay que buscar y agrupar estos datos existentes.
En cambio, la informacin primara todava no existe en forma prefabricada y, por
consecuencia, tiene que levantarse por el interesado, como por ejemplo en una
investigacin de mercado. En muchos pases existen bancos de datos externos, los que
permiten al planeador concentrarse exclusivamente en el aprovechamiento del material
secundario. En general, en nuestros pases el material debe investigarse con mtodos
primarios con bastante tiempo de anticipacin.
79

A esto debe agregarse la confiabilidad limitada de los datos secundarios. Quin se

atreve a hacer las estimulaciones a grandes rasgos sobre la tasa de inflacin para un
horizonte de planeacin de dos o tres aos? Con qu tipo de cambio aproximado puede
contarse en 24 meses? Cmo se va a desarrollar el derecho laboral? Estas preguntas y
otras similares se pueden contestar slo en forma aproximada, ya que el grado de
incertidumbre es bastante elevado. El planeador est obligado a dedicar mucho ms
tiempo a la recopilacin e interpretacin de los datos externos.
Esto significa que un sistema de planeacin para nuestras organizaciones est
forzado a dar mayor importancia y tiempo al anlisis de los factores del medio ambiente.
Esto lleva a un alargamiento del ciclo de planeacin. Debido a la extensa fase de
investigacin de los datos externos, hay que definir con bastante anticipacin cules de
dichos datos se van a requerir. Por lo mismo, el ciclo va a resultar ms largo de lo que la
literatura normalmente propone.
2. Planeacin de alternativas
Datos faltantes o imprescindibles obligan a las organizaciones a poner un mayor peso
a la planeacin de alternativas.
Dado que el objetivo de la empresa debe considerarse como fijo e invariable, el
contenido de la planeacin tiene que prever desde un principio caminos alternos y
completamente estructurados precisamente para asegurar el logro del objetivo principal.
Un sistema de planeacin para nuestras organizaciones debe disponer hasta en su
forma ms sencilla de una planeacin bsica para un desarrollo bajo circunstancias ms
probables y un espectro de planes contingentes para un desarrollo bajo circunstancias
posibles.
Aquel que en nuestros pases quiera alcanzar el objetivo principal mediante una
planeacin bsica exclusivamente, o no tiene objetivos ambiciosos, o arriesga en forma
innecesaria el futuro de su rea de responsabilidad.
3. Flexibilidad del sistema de planeacin
Naturalmente, lo anterior se permite solamente en aquellos casos donde el sistema de
planeacin dispone de la flexibilidad para un proceso de adaptacin dinmico. La
mayora de los modelos desarrollados en el extranjero se fundamentan en las condiciones
particulares de estos pases. Por consecuencia, les falta la adecuacin para los pases de
Amrica Latina. Un ejemplo importante es el siguiente: las planeaciones norteamericanas
y europeas son muchas veces sistemas ms rgidos. Una vez establecidos los planes
bsicos y las alternativas correspondientes, estos mismos se llevarn a cabo
invariablemente.
Esto corresponde a la cultura de los pases desarrollados y por eso es aceptable. En
Amrica latina un procedimiento de esta ndole contradice a nuestra cultura
organizacional y puede as poner en peligro la realizacin de los planes establecidos.
Cualquier sistema de planeacin en nuestros pases debe incluir, aparte de la planeacin
bsica y de alternativas, cierto grado de improvisacin.
Ello no limita el alcance de los objetivos en ninguna forma sino, al contrario, los
complementa.
80

4. Sencillez del sistema

En la bsqueda de un modelo adecuado, el planeador puede elegir entre enfoques
extremadamente sencillos y sistemas complejos, para no decir complicados. Los ltimos
no se deberan tomar en consideracin sobre todo cuando apenas se est introduciendo
una planeacin sistemtica, ya que muchas veces faltan las condiciones bsicas de la
organizacin. Pero tambin hay que rechazar los enfoques demasiados sencillos, ya que
la mayora de las veces son incompletos, esto es, carecen de carcter sistemtico (por
ejemplo: planteos puramente estratgicos u operacionales, planeaciones parciales para
selecciones particulares en la empresa, etc.). Aquel que por primera vez intenta trabajar
con planeacin, debera escoger un sistema que cumpla con los dos ciclos de planeacin:

Ciclo horizontal
El modelo debera estar estructurado de la manera ms sencilla, pero a la vez
tiene que ser completo para que reciba el nombre de sistema. Por ello debe
comprender las tres fases de la planeacin: ejecucin, control, as como la
retroalimentacin y planeacin de contingencia.

Ciclo vertical
El modelo debera disponer de una profundidad mnima de planeacin como:
planeacin tctica y operativa. Fcilmente se pueden imaginar ms pasos, pero no

MISIN

menos. La vinculacin de estos pasos en s misma forma el ciclo vertical.

5. Introduccin polietpica
Todos los participantes en la planeacin tendrn que acostumbrarse paso a paso a
trabajar con un sistema estructurado. Esto es vlido sobre todo para organizaciones en
nuestros pases que tienen poca experiencia en el manejo de la planeacin.
Cuando Ciba-Geigy a mediados de los 70 implant de un golpe en todo el grupo un
sistema de planeacin estandarizado, seguramente fue correcto para las circunstancias de
una organizacin en Suiza. Pero en nuestras organizaciones sera poco recomendable.
Las mejores experiencias se han logrado con implantaciones que se iniciaban en los
niveles ms altos de la organizacin y que a medida que produca su aclimatacin y
experiencia, inclua cada ao un nivel jerrquico ms bajo.
LA DETERMINACIN DE LOS ELEMENTOS
DE LA PLANIFICACIN ESTRATGICA
Con base en las caractersticas que debe reunir el proceso de planificacin estratgica
se presentar a continuacin un modelo que permite determinar sus contenidos,
vinculndolos automticamente con la planificacin operativa. El modelo puede aplicarse
a todo tipo de organizacin y nivel jerrquico, as como ser utilizado tanto a corto como
a largo plazo.

81

1. DETERMINACIN DE LA MISIN / RAZN DE SER

Como primera parte del proceso se define la misin. Esto es, la razn de ser de la
empresa, gerencia o departamento. La misin representa la ltima y ms elevada
aspiracin haca la cual todos los esfuerzos deben estar encaminados.
Fijar la misin de la empresa es, sin duda, el captulo ms difcil de la planeacin.
Para ello hay varias razones.
Inclusive la literatura avanzada brinda pocas indicaciones al significado de la razn de ser.
En Estados Unidos, el pas clsico de la planeacin, solo el 30 % de las empresas que
trabajan con planeacin establecen este punto de forma explcita.
La razn de ser representa para la empresa l ms alto / ltimo objetivo sobre el cual se
construye en todos sus pasos toda la planeacin. Una fijacin incorrecta de sete punto
neurlgico, aunque sea slo parcial, tiene forzosamente que llevar a una planeacin
incorrecta en sus fases siguientes.
Los participantes de una unidad de planeacin deben estar completamente de acuerdo con
la misin por ellos definida, para garantizar una total identificacin con la misma.
Es extremadamente importante entender que aqu no se dista de una decisin futura, sino
de una decisin actual para el futuro.
Tcnica
Todos los participantes de una unidad de planeacin reflexionan en un tipo de sesin
de Tormenta de ideas qu ser el objetivo ms alto de la empresa o de su unidad. La
experiencia demuestra que estas sesiones duran de tres a cinco horas, ya que cada
participante tiene una idea muy personal del propsito y de la finalidad de la empresa.
Debe sealarse explcitamente que no tiene nada que ver con las misiones ciertos
enfoques como: utilidad, mayor participacin del mercado, investigacin, expansin, etc.
Pueden ser medios (a veces estrategias) pero nunca la razn de ser. La misin puede
tener nicamente contenidos como: independencia, seguridad, propsitos sociales y
similares. Debe preguntarse por la finalidad de la empresa, por su objetivo principal y, a
su vez, por su objetivo y finalidad en 2, 5, 10 o 20 aos.
Se sugiere que la unidad se acerque a su razn de ser mediante los tres pasos que se
sealan en el Cuadro 1.
Como en las fases posteriores, todos los participantes de una unidad deben tener los
mismos derechos de voz y voto. Esto vale sobre todo para el jefe jerrquico de la unidad,
ya que la planeacin se convierte en su planeacin y no representa las ideas de sus
colaboradores, si el primero no permite un estricto trabajo en equipo.
Cuadro 1
3

Qu es lo que me gustara alcanzar?

Pensamiento ideal terico, poco realista,

posible probable a largo plazo.

Qu es lo que podemos alcanzar?

Tericamente posible, muy exigente por los

recursos y por las condiciones actuales.

Qu tenemos que alcanzar?

Exigencia mnima, que tiene que garantizar

la planeacin

82

Prioridad

Pregunta bsica

Evaluacin

Qu es lo que me
gustara alcanzar?

Pensamiento ideal terico, poco

realista, posible-probable a largo
plazo.

Qu es lo que podemos
alcanzar?

Tericamente posible, muy exigente

por los recursos y por las condiciones
actuales.

Qu tenemos que alcanzar? Exigencia mnima, que tiene que

garantizar la planeacin.

Pregunta 1: Cul es el propsito de la empresa?

Para empezar, hay que aclarar el propsito fundamental de las actividades de la
empresa. Hay que describir, sin dejar margen de equivocacin, el rea de accin y lo que
se busca lograr con l.
Exigencias de esta ndole encontrarn indudablemente resistencia por parte de los
altos ejecutivos. Por lo regular, los tomadores de decisin opinan conocer el propsito
de a empresa. Parece extrao, pero normalmente hay confusin acerca del verdadero
propsito de la empresa, como nos ensea el siguiente ejemplo:
La Gerencia de una empresa de transporte define el propsito como nuestro
negocio es transporte.
Aunque esta formulacin se refiere indudablemente a una actividad determinada, en
este caso al transporte, su significado para la planeacin es virtualmente nulo. Falta una
especificacin exacta. Sin ella, no se sabe haca qu finalidad se deben enfocar los
recursos existentes. Resultan las siguientes preguntas: Qu tipo de transporte incluye la
definicin? Se refiere esa definicin tambin al transporte areo o al transporte martimo
o solamente al transporte terrestre, o a los tres? Cul es el alcance geogrfico? Se
refiere la definicin nicamente al transporte nacional o abarca tambin al trfico
internacional y, en fin, qu se va a transportar? Como se nota, hay un spectrum
literalmente ilimitado y con ello se corre el riesgo de concentrarse en lo menos
importante.
Por otro lado, este ltimo ejemplo se refiere nicamente al propsito sin mencionar
lo que se quiere lograr con ese propsito, es decir, sin mencionar a la misin. En otras
palabras qu se pretende con el propsito? Como especialmente operativas se muestran
aquellas misiones que determinan al propsito y campo de actividades, indicando a su
vez lo que se pretende lograr con las mismas. En consecuencia, la misin tiene que
abarcar tanto nociones acerca del producto y acerca del mercado, al definir a su vez la
ltima finalidad.
83

Pero simplemente preguntar por el propsito o la misin, no satisface

completamente. La contestacin indica solamente de qu manera la organizacin
entiende su misin en este mismo momento. Sin duda, una Planeacin Estratgica debe
desprenderse de esta respuesta, pero an falta la contestacin a la pregunta: cmo se
quiere definir la empresa en un futuro determinado?
Pregunta 2: Cul sera el propsito o la misin de la empresa en el futuro?
LA EXPERIENCIA MUESTRA QUE

LA DETERMINACIN DE LA MISIN ES EL PASO MS DIFICIL DE

TODO EL PROCESO DE PLANEACIN ESTRATGICA.

LOS

GRUPOS INICIALMENTE DEDICAN LA

MAYOR PROPORCIN DEL TIEMPO DE LA ELABORACIN DEL PROCESO DE PLANEACIN A ESTA

DEFINICIN.

ESTO

JUSTIFICA POR SU IMPORTANCIA PRIMORDIAL.

TODO EL ESFUERZO DE LA
ELABORACIN Y EJECUCIN DEL PROCESO DE PLANEACIN ES NULO, SI NO EST BIEN DEFINIDA
LA MISIN. AL TRABAJAR CON UNA MISIN POCO ELABORADA, EN LOS DEMS CAPITULOS SE
DERIVARN FORZOSAMENTE ESTRATEGIAS, TCTICAS Y PROYECTOS NO CONSISTENTES CON LAS
ASPIRACIONES DE LA ORGANIZACIN.
Hasta la mejor de las misiones y las ms exitosas, tarde o temprano sern obsoletas,
por las condiciones cambiantes del medio ambiente. La mayora de los ejecutivos supone
se modificar la misin al anticipar modificaciones en el medio ambiente. La experiencia
muestra lo contrario. Por ms xito que ha tenido una misin en el pasado, menos
dispuestos estn los directivos de ajustarla. La mayora de los ejecutivos ni siquiera
siente la necesidad para un cambio, puesto que el xito pasado los hizo ciegos y poco
sensibles para adaptaciones.
Un buen ejemplo es Henry Ford I. Despus de haber tenido tanto xito con su
innovacin de la lnea de ensamblaje y despus de haber vendido 20.000.000 de
automviles del modelo T, se sinti muy seguro en el lugar N 1 de productores de
coches. Perdi totalmente su anlisis crtico para las influencias externas. Pocos aos
antes, Ford haba juzgado con mucho criterio el mercado y la tecnologa. Aos despus y
despus de tanto xito perdi toda la sensibilidad para las influencias del medio. De
repente, no fue capaz de darse cuenta de los deseos cambiantes de los compradores. Los
productos General Motors virtualmente sacaron a los de Ford del mercado.
Tomado por sorpresa fue igualmente IBM, ante la introduccin de las
microcomputadoras, un segmento que conforme a la misin de IBM form parte del rea
de accin de la empresa. Pero nunca se haba tomado en serio. Productos y, en fin de
cuentas, tambin empresas, son sujetas a un ciclo de vida que consta de las fases:
introduccin, crecimiento, madurez, saturacin y degeneracin. Por ms xito que pueda
tener un producto o una empresa, algn da ese xito desaparecer. La pura pregunta:
Cul es nuestro propsito?, puede entonces tener exclusivamente una validez
temporal. Una empresa sobrevivir nada ms en aquellos casos cuando se pregunta desde
el inicio acerca de la misin futura. Una organizacin tiene que estar dispuesta a
abandonar productos e, inclusive, divisiones, a introducirse a nuevos mercados, a revisar
su filosofa, es decir tiene que estar dispuesta a cambiar fundamentalmente. nicamente
as se puede asegurar la continuidad de una organizacin.
La base para un cambio de esta ndole tiene que radicar en la misin. Si ella prev la
posibilidad de un cambio se puede esperar una flexibilidad requerida.
84

Si la alta gerencia toma en serio la funcin de la seguridad, se tiene que preparar

continuamente para tendencias nuevas. Tiene que preguntar peridicamente por el
desarrollo de los datos macroeconmicos. Tiene que intentar identificar cambios latentes
en los deseos y expectativas de los consumidores o compradores. Innovaciones
tecnolgicas deben tomarse en consideracin para el proceso de toma de decisiones con
bastante anticipacin.
Todo esto desemboca en una dinamizacin de la misin. En lugar de preguntar,
simplemente, cul es hoy nuestra misin, la empresa debera preguntar, cul ser nuestra
misin maana.
Es importante entender que la segunda definicin no tiene nada que ver con
planeacin a largo plazo. No se trata de planeacin futura y menos de decisiones que se
toman hoy y ahora, para seguir existiendo en un futuro determinado. La segunda
definicin abarca tambin a la primera. Al tratar la pregunta, cul ser nuestra empresa
maana?, se inicia un proceso de cambio estructurado.
A raz de una sensibilizacin acerca de los cambios del medio ambiente esperado, la
empresa se puede acercar a una misin enfocada haca el futuro en tres pasos:
Paso 1: Cul podra ser el propsito o la misin?
Este tipo de pregunta casi tiene un valor especulativo. Los tomadores de decisiones
se preguntan por reas de accin tericamente posibles en un futuro y no totalmente
definidas. Por ejemplo, cules son los mercados y los productos que se podran
eventualmente tomar en consideracin? Sera preferible diversificar o concentrarse? Lo
que parece como un juego con pensamientos en ese momento poco realista, representa,
en verdad, el grado ms elevado de planeacin a nivel de alta gerencia. Es el intento de
obtener una proyeccin de la empresa para un futuro no determinado. Se trata de romper
y de ampliar el marco limitativo de la operacin actual. Por lo pronto, no importa si los
participantes en esas sesiones tipo tormenta de ideas generan ideas aparentemente
irrealistas. Importa nicamente el hecho de buscar nuevos conceptos y no quedarse preso
por las limitaciones de la operacin diaria.
Paso 2: Cul debera ser la misin o el propsito?
Esta segunda pregunta se entiende como una concretizacin de los conceptos
previamente mencionados. De las ideas tericamente posibles se filtran las factibles.
La primera etapa mencionada (paso 1), no es sujeto de una planeacin detallada. Se
trata de una etapa de bsqueda por nuevas ideas. En cambio, la segunda etapa es la
bsqueda por la autodeterminacin futura de la empresa. Cmo se debera ver la
empresa en un futuro determinado? La pregunta: Cul debera ser la misin y el
propsito? Y la contestacin a esta pregunta, resulta obviamente en una planeacin
concreta. Aqu se define cmo se ver la organizacin en el futuro y la planeacin
subsecuente describe el camino para cumplir con esta misin.
Paso 3: Cul es nuestra misin o propsito?
Esta ltima pregunta se refiere indudablemente al presente. Como se mencionaba
ms arriba, una empresa no se debe limitar simplemente a esta pregunta, puesto que no
permite un anlisis profundo del futuro. Es por esto que en la prctica se encuentran
normalmente mezclas o combinaciones del tipo de pregunta como lo vimos en la segunda
y tercera etapa. Esto tiene como ventaja que se determina hoy el desarrollo futuro y
deseado de la empresa.
85

2. DETERMINACIN DE LAS ESTRATEGIAS

Para lograr la misin se tienen que fijar las estrategias. Ellas son los grandes caminos
en cuanto a mercados, productos, productividad, rentabilidad, administracin/
organizacin, tecnologa, especficos por unidad de planeacin, cuyo logro combinado
asegura a su vez el logro de la misin.
La suma de las estrategias en valor es igual a la misin. Las estrategias son el primer
nivel de concretizacin de la misin: contestan a la pregunta: Cmo hacer operativa la
misin?. Ciertas estrategias pueden ser ms importantes que otras, sin embargo hay que
llevar a cabo todas las estrategias para lograr la misin plenamente.
En la mayora de los sistemas de planeacin no se cuantifican las estrategias, lo cual
las convierte en simples recomendaciones de carcter poco obligatorio. Se simplifica la
planeacin y se obtienen mejores resultados si se valoran las estrategias, esto es, si se
renen los objetivos puros con estrategias puras. La cuantificacin se refiere a dinero,
unidades, regiones geogrficas, tiempo y porcentajes.
Tcnica
Las estrategias se pueden formular por medio de dos tcnicas diametralmente

O
A

MISIN
D

ESTRATEGIAS

opuestas:
1. Definicin a posteriori
Al usar esta tcnica, la unidad analiza primeramente todos los posibles factores de
influencia externa e interna que, eventualmente, pueden repercutir en la empresa. Slo
despus se fijan las estrategias, o sea, una vez consciente de las influencias. Esta tcnica
se puede definir como una adaptacin estratgica a los factores de influencia.
El uso de esta tcnica se prefiere primordialmente en organizaciones con deseos de
seguridad, muy marcados igual como en empresas conservadoras y en vas de
consolidacin. En la mayora de los casos el contenido de esas estrategias no puede
considerarse como ambicioso.
2. Definicin a priori
Al usar esta tcnica se fijan las estrategias inmediatamente despus de haber
formulado la misin, es decir, antes de tener una visin clara de los factores de
86

influencia. Las estrategias se determinan entonces en un mbito de ignorancia. La

preferencia para esta tcnica se encuentra en las empresas jvenes, agresivas y en vas de
crecimiento.
Se trata normalmente de estas estrategias sumamente ambiciosas. As toda la
planeacin se vuelve ambiciosa y exigente. A pesar del aparente riesgo, siempre que las
empresas emplean a esta ltima tcnica demuestran un grado de logro mucho ms
elevado en cuanto a sus objetivos riesgosos.
La verdad es que dicho riesgo se elimina por las tres etapas de consolidacin de
los contenidos de la planeacin.
Cuntas estrategias se requieren?
Es obvio que hay que formular por lo menos dos estrategias. No es tan obvio que no
haya que formular ms que cuatro estrategias para un lapso determinado de planeacin.
Aquel que defina ms de cuatro estrategias, no tiene ninguna. Una unidad simplemente
no puede concentrarse en siete o doce estrategias, pero s en tres o cuatro.
No importa cuntas estrategias se proponga tentativamente en la fase de discusin,
pero s es importante que se queden despus de priorizarlas, las ms importantes para
respaldar la misin.
La limitacin del nmero de estrategias se exige para fomentar la concentracin en lo
esencial. Una vez terminado el periodo de planeacin, se pueden incluir nuevas
estrategias o eliminar o modificar las anteriores.
Como nos ensea el cuadro anterior, las estrategias tienen tamaos diferentes. Con
esto se quiere indicar que las estrategias no son de igual importancia. Cada una tiene su
peso especfico. Segn el grfico, la estrategia D es la ms importante y siguen las
estrategias A, B y C. Para el logro del objetivo se requiere el cumplimiento de todas las
estrategias. Es decir, hay independencia entre las estrategias, puesto que la suma de las
mismas es igual a la misin.
Las reas para las cuales con ms frecuencia hay que formular estrategias, son las
siguientes:
- Productos/ servicios
- Mercados, cliente
- Competencia
- Productividad, produccin
- Administracin, organizacin
- Tecnologa, innovacin
- Especficos por unidad de planeacin
No todas las unidades de planeacin pueden formular estrategias para cada uno de
los renglones mencionados. Hay que formular estrategias nicamente para los puntos que
forman parte de la actividad de la unidad de planeacin particular y sobre los cuales tiene
control.
Conviene reiterar que el nmero de estrategias para un determinado perodo de
planeacin debe ser lo ms reducido posible, concentrarse en unas pocas estrategias
prioritarias, produce mejores resultados que tratar de llevar a cabo un gran nmero de
estrategias al mismo tiempo.
87

No hay que olvidar examinar cada estrategia cuantificada en cuanto a su consistencia

con respecto a los objetivos, las directrices, polticas y misin del nivel superior a la
unidad en planeacin y con la propia misin de la misma.

3. DETERMINACIN DE LAS TCTICAS

Acabamos de definir las estrategias como grandes caminos para concretizar la
razn de ser. De la misma manera, podemos definir las tcticas como pequeos
caminos para concretizar las estrategias. Cada estrategia se tiene que dividir en una
serie de tcticas. La tctica contesta a la pregunta: Cmo se puede respaldar a la
estrategia correspondiente?. Igual que a las estrategias es indispensable cuantificar a las
tcticas. La suma de un paquete de tcticas debe sumar igual a las estrategias
correspondientes. La suma de todas las tcticas debe ser igual a la suma de todas las
estrategias plasmadas en la planeacin.
Las tcticas son actividades encaminadas al logro de las estrategias cuantificadas.
Las tcticas resultan del anlisis del medio ambiente (oportunidades y problemas)
y de las capacidades (fuerzas y debilidades).
Tcnica
Vamos a preguntarnos ahora de qu manera se pueden definir las tcticas. Para esto
se requiere del anlisis de los factores de influencia.
0
A
A1

A2

MISIN

B
A3

B1

C
B2

C1

D
C2

D1

D2

ESTRATEGIAS
D3

TCTICAS

I. Anlisis del medio ambiente

Con base en las estrategias ya determinadas, la unidad se pregunta por los factores
externos que tienden a obstaculizar o ayudar el buen logro de las estrategias.
Se recomienda empezar con la estructuracin de un marco de conceptos del medio
ambiente, como el siguiente, por ejemplo:
- Mercado actual y comportamiento de la competencia.
- Mercado complementario y de sustitucin
- Mercado de abastecimiento
- Factores econmicos
88

- Factores laborales
- Factores ecolgicos
- Factores polticos
- Factores sociales
- Factores financieros y fiscales
- Factores tecnolgicos
Se entiende por s mismo que los conceptos de una lista como la anterior dependen
de las particularidades especficas de cada organizacin.
1. Todos los factores tienen dos caractersticas en comn. Los factores del medio
ambiente influyen en la empresa sin que la empresa pueda influir en los factores del
medio. Es decir, los factores no son controlables por parte de la organizacin. Ella
puede nicamente reaccionar.
2. Los factores pueden tener una influencia positiva o negativa. Cuando se espera un
impacto positivo se habla de oportunidades. Cuando se espera un impacto negativo se
habla de problemas.
Despus de haber detectado todos los factores de influencia para un perodo
determinado de planeacin, hay que cuantificar los mismos para poder juzgar
objetivamente su efecto. Esto lleva, entre otras, a un tipo de depuracin de la lista,
puesto que se deberan contemplar nicamente por razones de simplificacin y
concentracin los factores realmente importantes.
Los factores de influencia junto con sus efectos se pasan a las listas de Problemas y
Oportunidades (ver formatos). Ahora podemos formular las tcticas correspondientes,
teniendo en mente otra vez las estrategias. Si se trata de un problema, la tctica contesta
a la pregunta: Cmo podemos disminuir o eliminar el efecto del problema?. Si se trata
de una oportunidad, la tctica contesta a la pregunta: Cmo podemos aprovechar el
efecto de la oportunidad?.

89

II. Anlisis de capacidades

En cierta medida, las capacidades representan el contrario de los factores del medio
OPORTUNIDAD
LA

OPORTUNIDAD

SE

GENERA

DE

UN

FACTOR

POSITIVO

DEL

MEDIO

AMBIENTE, LO QUE AYUDA A LA UNIDAD DE PLANEACIN EN EL LOGRO DE

SUS

OBJETIVOS

ESTRATEGIA,

SI

APROVECHA

ADECUADAMENTE

LA

OPORTUNIDAD.

PROBLEMA
EL PROBLEMA SE GENERA DE UN FACTOR NEGATIVO DEL MEDIO AMBIENTE
IMPIDE O DIFICULTA EL LOGRO DE LOS OBJETIVOS Y ESTRATEGIAS.

EL CONTROL QUE TIENE LA UNIDAD DE PLANEACIN SOBRE EL PROBLEMA ES

PARCIAL O NULA.
ambiente, puesto que son factores internos de la empresa y, por consecuencia, bajo
control de la misma. Las capacidades pueden tener una influencia positiva en cuanto al
FUERZA
UNA FUERZA ES UNA CARACTERSTICA POSITIVA Y PROPIA DE LA UNIDAD DE
PLANEACIN. SOBRE LA FUERZA SE TIENE CONTROL COMPLETO.
CON RESPECTO A LA ADMINISTRACIN POR OBJETIVOS Y A LAS
ESTRATEGIAS, UNA FUERZA AYUDA EN EL LOGRO DE LOS MISMOS.
DEBILIDAD
UNA DEBILIDAD ES UNA CARACTERSTICA NEGATIVA Y PROPIA DE LA UNIDAD
DE PLANEACIN. SOBRE LA DEBILIDAD SE TIENE CONTROL COMPLETO.
CON RESPECTO A LA ADMINISTRACIN POR OBJETIVOS Y A LAS ESTRATEGIAS,
UNA DEBILIDAD IMPIDE O DIFICULTA EL LOGRO DE LOS MISMOS.

logro de las estrategias (fuerzas) o una influencia negativa (debilidades). En primer lugar,
hay que elaborar nuevamente una lista tanto de las debilidades como de las fuerzas, con
el fin de llegar a la definicin de las tcticas.
Las tcticas contestan ahora a la pregunta:
Cmo podemos mantener o incrementar una fuerza y cmo podemos disminuir o
eliminar una debilidad?. Esto se hace nuevamente pensando en lo que exige el contenido
de las estrategias. Cada factor -problema, oportunidad, debilidad o fuerza- causan por lo
menos una, pero normalmente varias tcticas.
FORMATOS DE PLANEACIN
(Medio ambiente y capacidades)
90

INFORMACIN DE
PLANEACIN
1985-1987
Plan:________
CARACTERSTICAS Y
SUPUESTOS
DEL FACTOR

PLANTA: Aguascalientes rea: ---GERENCIA: General

Influencia

Los competidores X e Y
introducirn en 15 meses un
producto nuevo que tiende a
sustituir nuestro producto A.

Depto: ----

Afecta
Estrategia

Neg.

Pos.

FACTORES DEL
MEDIO AMBIENTE
Problema
Oportunidad

EFECTOS
El producto de los
competidores puede
llegar a disminuir la
participacin de
nuestro producto A
en un 5% en los
primeros 12 meses
despus de su
introduccin Etc...
etc...

P23

Etc...

O
INFORMACIN DE
PLANEACINA
1985-1987 Plan:_________
Prioridad
A1

PLANTA: Aguascalientes rea:-BDepto:-GERENCIA: General

A2PROBLEMAA3
A

B1
A

ANLISIS DE
C
CAPACIDADES:
PROBLEMAS

Afecta
B2
Estrategia

Tctica para
C1 o eliminarlo
C2
disminuirlo

AP22 A

11

sustitucin
12El nuevo
21 producto
22 de 31
32 de los
11

12

21

22

competidores X e Y puede llegar a

disminuir la participacin de nuestro
producto A en un 5% en los primeros
12 meses despus de su introduccin.

D2

11

12

21

22

4.10.26

B
Etc...

P24
INFORMACIN
DE PLANEACIN
1985-1987
Plan:___________
Prioridad

Lanzar en 12 meses el
producto
al mercado.
11 C 12
21

N.
D1
Proyecto

PLANTA: Aguascalientes rea: _

GERENCIA: General
Depto:_

PROBLEMA

En los ltimos 4 meses se registr un

descuento de 12% de la eficiencia de
la planta por fallas mecnicas.

Afecta
Estrategia

ANLISIS DE
CAPACIDADES:
PROBLEMAS

Tctica para
disminuirlo o eliminarlo
Implantar un sistema de
mantenimiento
preventivo hasta finales
de octubre de 19...

N.
Proyecto

11

B, C
Etc...

ESTRATEGIAS

MISIN

91

O
A
A1

A2

A3

B1

B2

C1

D
C2

D1

D2

11

12

21

22

31

32

11

12

21

22

11

12

21

11

12

21

22

23

31

4. DETERMINACIN DE PROYECTOS Y PASOS

En la prxima fase de concretizacin, las tcticas son transformadas en proyectos.
Los proyectos son un conjunto de actividades encaminadas a la realizacin de una o
ms tcticas.
Las tcticas sirven como nexo con los proyectos, lo que significa que los proyectos
son una etapa ms en la labor de concretizacin de la razn de ser. Por consecuencia, la
pregunta es ahora: Cmo podemos operacionalizar las tcticas?. La contestacin son
los contenidos de los proyectos. De esta manera se logra una armonizacin entre
proyectos y estrategias (y la misin) va tcticas, o sea, se combina la planeacin
estratgica con la planeacin operativa.
Tcnica
Cada tctica requiere por lo menos uno, pero normalmente varios proyectos. La
cuantificacin de las mismas tiene nuevamente como propsito el poder sumarlas. La
suma aritmtica de los proyectos debe estar igual a la suma de las tcticas.
En primera instancia, se determinan los nombres de los proyectos que respaldan las
tcticas. Despus cada responsable de un proyecto desglosa los pasos del mismo.
Aqu terminan las fases de determinacin de la planeacin. Todo tipo de anlisis que
hemos visto hasta ahora -capacidades, medio ambiente, tcticas y proyectos- tienen un
solo propsito: traducir la planeacin estratgica en pasos operacionales.
La nocin Planeacin Estratgica se presta como confusin de que la empresa
trabaje sobre estrategias. Esto es una idea tanto equivocada como peligrosa. Nunca se
trabaja sobre estrategias, sino exclusivamente sobre los pasos. Las estrategias son
modelos abstractos. No se pueden ejecutar directamente, sino por medio de la ejecucin
de los pasos:
1. Con la terminacin de un paso se realiza una parte de un proyecto.
2. Esta parte cumple, por consecuencia, indirectamente con algunas de las exigencias
de la tctica correspondiente.
3. El logro parcial de una tctica contribuye a su vez al cumplimiento limitado de una
estrategia.
4. Al llevar a cabo parcialmente una estrategia, se cumple con una fraccin de las
exigencias plasmadas en la razn de ser.
92

Lo ltimo nos ensea nuevamente la vinculacin entre planeacin estrategia y

operativa que brinda este sistema.
Por otra parte, dicha vinculacin hace resaltar que la falta de cumplimiento u
omisin de un paso, un proyecto o tctica conducir inevitablemente a una falta de
cumplimiento completa de la razn de ser. Tambin aqu podemos observar las dos fases
principales de la planeacin. Se trata de la sub y sobreplaneacin. Ambas tienen que
detectarse y corregirse en la fase de la terminacin de los contenidos de la planeacin.
El Cuadro 2 nos ensea esquemticamente que no se respalda a la misin por
estrategia y (naturalmente tampoco por tcticas y proyectos) suficientes. Se entiende
por s mismo que as nunca se puede lograr la razn de ser.

Cuadro 2 Subplaneacin

O
B

B1

B2

C1

C2

D1

D2

11

12

21

22

11

12

21

11

12

21

22

FORMATO DE PLANEACIN (Proyectos)

Informacin de Planeacin
Plan 1985-1987

Planta:
Gerencia:
rea:
Depto:

Aguascalientes
General
-

Proyectos

Grado de Avance
Trimestral
Fechas%de
INVERSIN/
GASTO

DESCRIPCIN Y PASOS DEL PROYECTO

22
Investigar la aceptacin del producto C
por
Determinar la publicidad para el mercado
parte de los consumidores en un mercado
piloto.
1 piloto.Determinar el mercado piloto.

Responsable

Inicio o

Presupuesto

Real Trmino1234

Inver.
o
Gasto

Ahorro

Inver.
o
Gasto

J.R.L.

2.000

2.452

H.B.L.

243

212

A.F.N.

93

Ahorro Presu.
Real

PR
P
R
R

1/2/
1/1/
100
85 30
25
80
70
60
31/12/
25/9
15/1
85 100
/
1/1/
85100
85
15/1/1
15/2
85

La falta de respaldo puede haber tenido dos causas:

1. Planeacin incompleta.
Los miembros de la unidad no pensaron en suficientes estrategias para concretar una
misin. Este caso se da frecuentemente cuando no se cuantifica la planeacin, o sea,
cuando no se puede calcular con exactitud si la planeacin est completa.
2. Misin exagerada.
Probablemente la planeacin est completa, pero se determin una misin exagerada.
Para no frustrar a los integrantes hay que bajar el contenido de la razn de ser a un nivel
alcanzable.
Cuadro 3 Sobreplaneacin

O
A
A1

A2

A3

B1

B2

C1

D
C2

D1

D2

11

12

21

22

31

32

11

12

21

22

11

12

21

11

12

21

22

23

31

Segn el Cuadro 3, se plane ms que lo necesario.

Tambin aqu se pueden detectar dos causas:
1. Objetivos poco exigentes.
El proyecto que sale del marco de la planeacin muestra la existencia de capacidad
no aprovechada.
Tcticas, estrategias y la misin pueden ser ampliadas por el contenido del proyecto.
2. Desviacin de la planeacin.
Tambin se puede ver como una planeacin completa, en la cual alguna parte no
tiene nada que ver con la razn de ser. En la mayora de los casos se trata de trabajos
totalmente intiles.
PLANEACIN DE ALTERNATIVAS
Toda la planeacin est basada en supuestos cuya realizacin se espera en el futuro.
En ltima instancia, se puede ver la misin como un supuesto acontecimiento futuro.
Esto significa que el logro de cualquier objetivo est sujeto a un cierto grado de
incertidumbre. Sin este fenmeno no necesitaramos la ayuda de la planeacin, puesto
que se podra alcanzar cualquier objetivo. Ya sabemos que la incertidumbre no se puede
eliminar totalmente. Sin embargo, hay dos tcnicas que permiten reducirla.
94

En la medida en que se est mejorando el levantamiento de informacin y la

interpretacin de la misma, se puede bajar el grado de incertidumbre. Se puede lograr el
objetivo con mayor probabilidad, siempre y cuando se prevea en la planeacin, antes de
la implantacin, una serie de caminos alternos.

habla
bsica,
que el

En primera instancia, se elabora una planeacin bsica (tronco

bsico). Se
de
planeacin
puesto
panorama

fundamental representa lo ms
probable para el
lapso planeado. Los caminos
alternativos por Ej.: (A, B o C, etc.) no se
deben considerar como otras planeaciones completas. Se distinguen del tronco bsico
exclusivamente por la expectativa ante variaciones posibles de los parmetros y caminos
incluidos en la planeacin bsica. Se lleg por ejemplo a la conclusin que con la
planeacin bsica se podr vender un 17% ms del producto B, siempre y cuando el PIB
crezca un 2,5% en los prximos 12 meses.
Por un lado, la unidad est consciente que el crecimiento de 2,5% no se debe
considerar como algo totalmente seguro. Por otro lado, la unidad insiste en la misin ya
determinada. Se preguntan entonces, todava durante la elaboracin de la planeacin,
cmo impactara un crecimiento del PIB de 2% o de 3% o de 1,5% en cuanto a la venta
del producto B. Tambin preguntan por los caminos alternos que se deberan tomar en
consideracin.
En la mayora de los casos dichas alternativas no son ms que una modificacin o
agregacin de tcticas y proyectos. Se recurre a estos ltimos conforme a los datos
reales, obtenidos durante el ejercicio planeado, o sea, cuando la empresa est
confrontada con una realidad distinta a la planeada en el tronco bsico.
Los elementos de la planeacin alternativa se pueden definir entonces como
auxiliares de la planeacin que se necesitan cuando el logro del objetivo est en peligro
por situaciones ignoradas en la planeacin bsica.

Grfico 2
Estructura esquemtica de la planeacin de alternativas

95

LAS UNIDADES DE PLANEACIN

Al consultar la literatura acerca de los responsables de la planeacin, se obtiene casi
cualquier contestacin tericamente posible. Una serie de autores considera la planeacin
como responsabilidad primordial de los ejecutivos ms altos. Esto, sin duda, hace pensar
que se planea a nivel de la alta gerencia, mientras que otros niveles jerrquicos -sobre
todo los operativos- quedan excluidos.
Otros autores ubican la responsabilidad para la planeacin en un ejecutivo
especialista, y tambin se mencionan planeaciones gemelas y comisiones especficas. A su
vez, otros autores proponen consultores y asesores externos, mientras que un ltimo
grupo asigna la responsabilidad de la planeacin a todos los integrantes de una
organizacin. Una asignacin unilateral revela un malentendido bsico de la naturaleza y
del propsito de la planeacin estratgica.
La separacin por reas funcionales conduce a la conclusin equivocada en la cual
unos planean mientras que otros ejecutan. La planeacin caracteriza una manera de
pensar y es, desde el punto de vista de sus elementos filosficos, ms bien una pregunta
del estilo de liderazgo y, finalmente, de la cultura organizacional de una empresa. De esta
manera, la responsabilidad para la planeacin recae en cada uno de los integrantes de una
empresa o, dicho en trminos abstractos, en la empresa en su totalidad.
Sin embargo, los ejecutivos consideran el proceso de planeacin y la toma de
decisiones en todos los niveles jerrquicos como infactible. Segn sus opiniones, los
ejecutivos ms altos de una organizacin deciden lo que se tiene que ejecutar en los
niveles inferiores. Casi toda la literatura se basa en una relacin triangular, es decir,
planeacin, ejecucin y control. Pero esas son simplemente etapas cronolgicas. Los
problemas se crean cuando, para cada una de estas etapas, se asigna un crculo de
personas especficas.
De ninguna manera se encuentra en la prctica que uno ejecuta lo que el otro haba
planeado, siendo los dos supervisados por un tercero que se encarga del control.
Planeacin, ejecucin y control son funciones que se combinan en la gran mayora de los
casos en una sola persona o en una sola unidad de planeacin. Aquel que planea
normalmente tambin ejecuta y se autocontrola. Se entiende, sin embargo, que algunas
personas se dedican ms intensamente a la planeacin que otras.
Por ms alta que est ubicada una persona o una unidad en la jerarqua, ms
trabajar en conceptos como la planeacin. En niveles jerrquicos bajos domina la
operacin y la ejecucin, pero de ninguna manera se puede hablar de una ausencia de
planeacin. Por otro lado, es obvio que el contenido estratgico de las decisiones
decrece en la medida en que bajamos en los niveles jerrquicos. Estratos bajos se
concentran ms bien en la planeacin operativa (ver Grfico 3). Independiente de la
profundidad que una empresa particular quiere dar a su planeacin estratgica, se tienen
que respetar algunas reglas, con el fin de obtener una planeacin sin contradicciones en
los diferentes niveles jerrquicos.

Grfico 3
OPERACIN
(Ejecucin)

CONCEPTO
(Planeacin)

96

Nivel jerrquico
Alto

Bajo

Por unidades de Planeacin se entienden grupos cuyos integrantes:

- Se encuentran en una relacin jerrquica directa (jefe y colaboradores), y que
- Se unen por un rea de responsabilidad comn (por ejemplo, un Departamento).
El ejemplo ms sencillo es el siguiente organigrama (ver Grfico 4).
Una determinacin armnica de los objetivos y la formulacin de estrategias se
obtiene nicamente si los integrantes:
- Disponen de la informacin necesaria de las dems reas funcionales de la misma
unidad, y
- Pueden participar en el proceso de toma de decisiones, de todos los integrantes de la
misma unidad.
De esta manera, el potencial de argumentacin se incrementa para todos los
participantes. Pero, a su vez, se tiene que entender que los objetivos, los resultados y la
responsabilidad implcita no pueden caer en una persona individual, sino ms bien se
refieren al grupo en su totalidad.
Si se desea llevar la planeacin a los niveles jerrquicos ms bajos, se debera
respetar el siguiente mecanismo, para armonizar los objetivos (ver Grfico 5).
En este esquema se puede observar que cada uno de los integrantes pertenecen a dos
unidades de Planeacin.
De esa manera, cada persona funge como eslabn entre dos unidades de Planeacin.
La consolidacin entre los diferentes niveles jerrquicos se puede efectuar en tres
fases:
Fase I: Planeacin de arriba hacia abajo (plan bsico).
El nivel de planeacin ms alto en la jerarqua define en un primer intento la
planeacin bsica para un determinado plazo. Se determina una estructura completa
de planeacin referente a la misin, estrategias, las tcticas, los proyectos y los pasos:
en otras palabras, el nivel ms alto determina una planeacin completa para su rea de
responsabilidad.
El primer intento refleja los deseos, expectativas y necesidades de la misma
unidad. La unidad ms alta revela aqu hacia dnde quiere llevar en un futuro
determinado su rea de responsabilidad.
97

Falta todava la concretizacin por parte de los niveles posteriores. Pueden

ellos acoplarse a las exigencias del nivel ms alto o se requiere de correcciones? Una
unidad en un nivel elevado nunca puede estimar la factibilidad de sus objetivos hasta
el ltimo detalle. Por consecuencia, se deben invitar a los niveles inferiores a corregir
los objetivos de los niveles ms altos.
La planeacin tentativa pasa de un nivel alto al siguiente nivel ms bajo, con el
fin de concretizarla. Como eslabn, sirve aquel que pertenece a dos unidades de
planeacin.
Los niveles ms bajos no agotan sus actividades en la crtica referente a la
planeacin del nivel ms alto. Cada nivel -ms bien cada unidad de planeacinelabora a raz de la planeacin del nivel prximo ms alto su propia estructura de
planeacin para su propia rea de responsabilidad. Resultan as tres efectos
importantes:
- Cada nivel concretiza y corrige los contenidos del nivel prximo ms alto.
- Se establece una jerarqua de planeacin.
- Se armoniza la planeacin estratgica con la operativa.
Grfico 4
Gerencia General

Finanzas

Recursos Humanos

Mercadotecnia

Produccin

Fase II: Planeacin de abajo haca arriba (planes detallados).

Una vez llegada la planeacin al nivel ms bajo deseado, la empresa dispone
de planes detallados provisionales. Los objetivos corporativos se han dividido en subobjetivos por reas, objetivos parciales y objetivos individuales.
En esa segunda etapa los planes detallados y concretos se agregan al nivel
prximo ms alto.
La suma de los planes individuales que resultaron de una unidad de
Planeacin, debe ser conceptualmente y en valores igual al plan global de la misma
unidad (sumabilidad vertical).
De la misma manera, la suma de los planes individuales de todo un nivel jerrquico
(sumabilidad horizontal) es igual a la suma de los planes individuales del nivel
prximo ms alto.
La unidad de planeacin ms alta representa as el nivel ms alto de
agregacin. El contenido de su planeacin en un sentido conceptual y valorizado,
debe ser lgicamente idntico con la suma de todos los planes del nivel
jerrquicamente ms bajo. El flujo de informacin de abajo hacia arriba a raz de la
previa planeacin tentativa de arriba hacia abajo tiene como propsito el
concretizar, criticar y corregir.
98

Fase III: Planeacin de arriba haca abajo (Planeacin definitiva).

La suma de los planes individuales todava no representa el plan definitivo. La
fase III describe por lo pronto nicamente las ideas de las unidades de Planeacin
subsecuente con respecto al plan bsico de la Fase I.
Ahora depende del nivel ms alto comparar los resultados de la Fase II con
las ideas originales del Plan Bsico. Posteriormente, el nivel ms alto determina la
planeacin definitiva. Esta es de carcter obligatorio para el lapso de planeacin.
Despus de la determinacin de los contenidos obligatorios de planeacin por
parte del nivel jerrquico ms alto, las unidades subsecuentes redefinen su propia
planeacin de manera similar como en la Fase I. Sin embargo, ahora la planeacin del
nivel ms alto se tiene que considerar como un estndar o una poltica definitiva.
Grfico 5
Unidades de Planeacin.

1 2 3

Divisin

Planta

Planta

Planta

Planta

El Ejecutivo de planeacin. Como se indic ms arriba, sera contradictorio hablar de

un responsable
para
La planeacin
toca a todos. Pero no se puede ignorar
Ger.
Ger.la planeacin.
Ger.
Ger.
que a pesar de la conjugacin mencionada entre conceptos y operacin (como en el
primer cuadro) tiende a predominar la operacin concreta. Es perfectamente normal que
una persona
dedique
la
mayora
rea
rea
rea
reade su tiempo disponible a la operacin y no a la
planeacin.
Una manera de contrarrestar esta tendencia consiste en asignar la planeacin a una o
ms personas, dependiendo del tamao y del tipo de la empresa.
Dep.

Dep.

Dep.

Dep.

Dep.

Es de importancia central entender que el jefe de planeacin no puede ser a su vez el

responsable para los contenidos de la misma. Como vimos, los contenidos se elaboran
por parte de una unidad de planeacin: es decir, los contenidos caen en manos de
aquellos que posteriormente tienen la responsabilidad para la ejecucin. En el momento
en que el jefe de planeacin se encarga de los conceptos y tambin de los contenidos, se
99

trata de su planeacin, pero no se trata ya de la planeacin de una unidad determinada.

De esa manera el fracaso sera programado, por no decir planeado.
Por lo regular, un ejecutivo de planeacin ocupa un puesto de staff. Con esto se
quiere sealar su disposicin de servicio para todas las reas funcionales de una empresa.
Por eso todava no es garanta para una planeacin exitosa. Todava no se sabe cmo
reacciona la lnea frente a un ejecutivo de planeacin.
Dir
ecti
vo

La lnea puede percibir el trabajo del Ejecutivo de Planeacin como interesante, es

decir, ms bien informativo sin considerarla importante para el proceso de toma de
decisin. El staff de planeacin se puede considerar simplemente como informativo y
discreto sin insistir en su participacin en el proceso de toma de decisiones (ver Grfico
6).
Grfico 6

Inf
or
mat
ivo

Analtico

La lnea considera la opinin del staff para la toma de decisiones

como

Indisp
ensabl
e

Relacin Staff-lnea

Se entiende por s mismo que Interesante

en ese cuadro exclusivamente
el caso 2.2 desemboca
Importante
en una complementariedad mutua entre lnea y staff y nicamente de esa manera se
obtienen resultados ptimos de planeacin. En el caso 1.1 la planeacin tiene solamente
1.2.
un efecto ptico generando costos, sin1.1.
que se den resultados concretos.
El Staff considera su

Ms
grave
opinin
paratodava
la toma son los casos 1.2 y 2.1. Aqu se despiertan falsas expectativas de
decisiones
la
uno udeotro
de losdeintegrantes.
Las actitudes diferentes causarn sin duda conflicto.
lnea como

2.1.

2.2.

El marco de este trabajo no permite analizar a fondo las razones que limitan el pleno
desarrollo de las funciones y trabajos del staff. Pero se tiene que mencionar por lo menos
un factor limitante por parte del staff: el jefe de planeacin debera caracterizarse por sus
habilidades analticas y directivas. Sin embargo, en la prctica se encuentran ms bien
jefes de planeacin con caractersticas analticas sobresalientes. Obviamente no es
casualidad. La lnea espera del jefe de planeacin informacin fundamentada y esto
normalmente es todo. Si no se exigen tambin poder de convencimiento y habilidades
directivas no se puede hablar de una relacin ideal. Parece que las empresas no han
entendido que siempre se debera decidir por un ejecutivo de planeacin con habilidades
tanto analticas como directivas (ver Grfico 7).
Grfico 7
4.1

4.4
10

1.1

1.4

Con habilidades puramente directivas por parte del jefe de planeacin, los contenidos
careceran de la profundidad analtica. Por otro lado, si sobresalen las habilidades
analticas, en todo caso faltara el poder de convencimiento y la capacidad directiva.
Gerentes exitosos de Planeacin normalmente combinan esas dos habilidades de una
manera sana.
Se puede resumir que por lo menos en organizaciones estructuradas y maduras, la
planeacin forma parte de la responsabilidad de todos conforme a sus reas de trabajo.
Pero hay que distinguir entre conceptos y contenidos. Si bien se dispone de un ejecutivo
de planeacin, l se debe encargar de los conceptos, de la estructura y de la preparacin.
Pero los contenidos caen en manos de los ejecutivos. Esto nos indica, adems, que los
resultados obtenidos por la planeacin invariablemente son atribuibles tanto a la lnea
como al staff, es decir, tanto al ejecutivo de operacin como al planeador.

IMPLANTACIN, CONTROL Y SEGUIMIENTO

Si se lleva a cabo el paso de un proyecto, se cumple con una parte del proyecto
correspondiente.
Con el logro de una parte de un proyecto, se cumple con los requerimientos de la
tctica, estrategia y de la misin parcial e indirectamente.
Por el hecho de que un proyecto y sus pasos normalmente contribuyen a varias
tcticas y estrategias, el logro de un solo paso tiene como consecuencia un efecto
multiplicador.
En un sentido positivo se puede decir que el logro de un paso provoca el logro
parcial de varios elementos anteriores.
En un sentido negativo, el Grfico muestra que la omisin de un solo paso repercute
en forma exponencial en el logro sub-ptimo de los elementos anteriores.

O
A
A1

A2

B
A3

B1

C
B2

C1

C2

D1
10

D2

11

12

21

22

32

11

12

21

22

11

12

21

11

12

21

22

23

31

O
A
A1

A2

A3

B1

B2

C1

D
C2

D1

D2

11

12

21

22

32

11

12

21

22

11

12

21

11

12

21

22

23

31

CONTROL
El ciclo horizontal de planeacin termina con el control. Muchos sistemas de
planeacin fracasan por interpretar errneamente la funcin del control.
No se trata de contabilizar y registrar datos reales.
El control es el primer paso para la nueva planeacin o por lo menos el medio de la
correccin de la planeacin a travs de la retroalimentacin.
En lugar de sobrevaluar la pregunta: Qu pas?, se debera preguntar: Qu
vamos a hacer ahora?.
No importa si los conceptos mencionados en el rengln ndice se refieren a
estrategias, tcticas y proyectos. Pero s se recomienda analizar cada concepto
cuantificado peridicamente (aqu, segn el formato siguiente, trimestralmente).
No hay que olvidar que la determinacin de los incentivos se desprende tambin de
la hoja de control.
Otra funcin de control -ciertamente no la menos importante- es marcar la pauta en
cuanto a las decisiones de cambio a favor de algunos de los caminos previstos en la
planeacin de alternativas.
Sobra decir que la hoja sugerida en el formato cumple apenas con los requerimientos
mnimos.
Para el control de los proyectos y de los objetivos trazados, cada unidad de
planeacin se rene, por ejemplo, mensualmente para revisar el avance.
Trimestralmente se enva al nivel superior el estado de los proyectos y objetivos para
su conocimiento y revisin, de esta manera el nivel superior se entera y evala en qu
medida se han logrado sus directrices y los objetivos de la unidad de planeacin.
La informacin que se genera de las revisiones peridicas proporciona los datos
suficientes para conocer la actuacin de la unidad de planeacin.
Sin embargo, es indispensable conocer tambin la actuacin de otras reas que
puedan afectar la ejecucin de los proyectos y el logro de los objetivos.
10

A travs de estas revisiones peridicas se averigua si la informacin de los primeros

pasos del proceso de planeacin y los objetivos siguen siendo vlidos, o si requieren
modificaciones.

MISIN
ESTRATEGIAS

TCTICAS
PROYECTOS
PASOS

ADMINISTRACIN POR OBJETIVOS VERSUS PLANEACIN

ESTRATGICA
Desde la concepcin de la Administracin por Objetivos (APO) por Peter Drucker
en los aos 50, ha prevalecido una curiosa competencia con los sistemas de Planeacin
Estratgica.
FORMATO DE UNA HOJA DE CONTROL
INFORMACIN
DE PLANEACIN
PLAN 1985-1987

PLANTA
Aguascaliente
GERENCIA
REA
DEPARTAMENTO

Revisin trimestral

META
INDICE
ANUAL

Venta
producto B
(unidades)

540.000

(1er Trimestre)

General.
REAL

ACUMULADA
AL PRIMER
TRIMESTRE

ACUMULADA
AL
TRIMESTRE

110.00

182.340

VARIACIN
OBSERVACIONES
ABSO- %
LUTA
72,340

65,8

La huelga durante
Enero del
competidor X nos
permiti captar
temporalmente
parte de su mercado
tradicional.

10

Un gran nmero de organizaciones privadas y pblicas rechazan tajantemente a la

Planeacin Estratgica, subrayando los beneficios de la APO. De la misma manera, otras
corporaciones confan exclusivamente en la Planeacin Estratgica, descalificando a la
APO como insuficiente. Vale la pena comparar a los dos sistemas en cuanto a sus
similitudes y diferencias.
Para empezar, hay que enfatizar el hecho de que ambos enfoques representan
sistemas de Planeacin con el propsito de proyectar una determinada empresa o una
operacin hacia un nuevo horizonte, mejorando as sus resultados. La diferencia radica
en su tcnica y en su alcance. Para no complicar intilmente la comparacin entre los
dos, se hablar exclusivamente de la APO pura y de la Planeacin Estratgica pura tal
como la estipul la literatura bsica.
En este orden de ideas es necesario recordar los siete elementos fundamentales de la
APO:
1. Cualquier sistema de APO inicia con la definicin del objetivo general, que
aspira alcanzar la organizacin en un determinado lapso de tiempo. Todos los dems
objetivos se derivan de este objetivo general, concretizando este mismo.
2. A su vez, el objetivo general y todos los dems objetivos dependientes tienen que
ser expresados estrictamente en forma cuantitativa. Cualquier denominacin es vlida:
sea en dinero, volmenes, kilos, tiempo, porcentajes, etc. La misma APO define a un
objetivo como un punto preciso que se pretende alcanzar en un futuro igualmente
preciso. La cuantificacin sirve posteriormente para el control.
3. De los puntos anteriores surge la piramidacin de los objetivos. La suma de los
sub-objetivos tiene que estar en suma igual al objetivo general. El ltimo nivel del subobjetivo (por ejemplo de octavo grado) tiene que tener el mismo valor, aunque
expresado en otros objetivos al sptimo grado y, por ende , al objetivo general.
4. La condicin de la APO ms desobedecida es la autoridad por la fijacin de los
objetivos. Se puede hablar de APO slo cuando los objetivos son resultado de una
autntica negociacin. El jefe y el subordinado negocian los objetivos para un
determinado plazo. Cuando el jefe asigna a un subordinado un objetivo, este sigue siendo
objetivo del jefe y su implantacin es dudosa.
5. Lo anterior requiere de una naturaleza especial en cuanto a la exigencia de los
objetivos. Tienen que ser simultneamente objetivos ambiciosos pero alcanzables.
Objetivos poco ambiciosos no mejorarn a la organizacin y objetivos fuera del alcance
provocarn frustracin.
6. Junto con el sistema de APO hay que prever lapsos peridicos de revisin para
tomar medidas correctivas de lo planeado.
7. No se puede hablar de APO si no existe un subsistema de recompensa para el
logro. Como la APO aspira a mejorar los resultados mediante mayores esfuerzos, el buen
desempeo debe incentivar a aquellos que contribuyen favorablemente.
Comparando los puntos anteriores, parece existir una gran similitud con los
10

elementos de la Planeacin Estratgica pura.

En primera instancia, el denominado objetivo general de la APO parece ser idntico
con la definicin de la Misin en los sistemas de Planeacin Estratgica. Sin embargo,
esta similitud suele ser engaosa. La Misin, o aqu mejor dicho la razn de ser, describe
lo que la organizacin aspira dentro de un largo plazo mencionando los productos que
piensa ofrecer a su mercado y haciendo nfasis en su orientacin haca el rendimiento,
crecimiento y estabilidad sin necesariamente cuantificar estos elementos.
El gran objetivo habla en cambio de un solo elemento, como por ejemplo la
obtencin de porcentaje de utilidad promedio durante los prximos cinco aos. De esta
manera, el gran objetivo de la APO es ms concreto por una cuantificacin que la razn
de ser, pero a su vez, ms pobre. En un sentido estricto, APO carece de Misin, lo que
provoca una grave falta de orientacin en cuanto a valores de la empresa y al rumbo que
debe tomar.
La diferencia ms notoria entre los dos sistemas es la cuantificacin que tan
claramente rige a la APO en todas sus etapas. Planeacin Estratgica pura tiende a ser
ms bien cualitativa. Con frecuencia se encuentran estrategias como Mejorar la
productividad o Incrementar el volumen de exportacin, sin expresarlo con exactitud
en trminos cuantificados. La dificultad que sufre la Planeacin Estratgica pura por esta
deficiencia en lo referente a las medidas de control es obvio.
Lo anterior perjudica tambin a la mencionada piramidacin de los objetivos que tan
puramente surgen de la APO. En la Planeacin Estratgica pura se pretende dividir a la
Misin en estrategias, las que se desagregan en tcticas, proyectos y pasos. Lo grave es
que se procede en forma cualitativa, dejando entonces un alto grado de incertidumbre al
preguntar si los distintos elementos de la Planeacin realmente pueden sumarse por
niveles.
Como consecuencia, es irrelevante hablar de la condicin segn la cual los objetivos
tienen que ser ambiciosos y alcanzables como lo prev la APO. La Planeacin
Estratgica, al no cuantificar, no puede hablar de objetivos ambiciosos y alcanzables.
Aunque ambos sistemas insisten en revisiones peridicas, APO s controla algo
preciso y tangible, mientras que la Planeacin Estratgica revisa ms bien conceptos.
Se puede resumir que las ms importantes diferencias son la falta de una Misin en la
APO y falta de cuantificacin en la Planeacin Estratgica.
Fuera de estas diferencias, similitudes, existe un problema conceptual en ambos
enfoques. Al definir, como se seal ms arriba, a un objetivo como punto a alcanzar en
el futuro, aun con su pirmide de sub-objetivos siempre aclara a dnde quiero llegar.
Pero nunca dice exactamente cmo llegar. Planeacin Estratgica, en cambio, sufre el
mismo defecto pero al revs. Siempre dice, por ejemplo a travs de las estrategias,
cmo llegar, pero nunca dice con exactitud a dnde.
Este abismo conceptual explica -segn Peter Drucker- por qu tanto APO pura
como Planeacin Estratgica pura no han resultado en la prctica ms que en una larga
historia de fracasos. De hecho, no hay ni un solo caso de xito ni de Planeacin
Estratgica pura ni de APO pura.
Una vez detectadas estas contradicciones, las organizaciones se abstienen de su uso,
lo que es igualmente equivocado. Esquemticamente se pueden comparar los dos
sistemas en el Cuadro 4.
10

Cuadro 4

Este esquema se puede prestar a dos conclusiones superficiales:

1. Ninguno de los dos sistemas merece el calificativo satisfactorio por las
deficiencias inminentes.
2. Las diferencias entre los dos son ms grandes que sus similitudes.
Estas conclusiones han provocado en numerosas organizaciones una consecuencia
grotesca consistente en un manejo en paralelo para los dos sistemas, incrementando as la
confusin.
La solucin es mucho ms sencilla. Sin problema alguno se pueden fusionar los dos
sistemas en uno solo. Simplemente al cuantificar absolutamente todos los elementos de la
Planeacin Estratgica con la exactitud requerida por APO se aprovechan los beneficios
de los dos enfoques. Al mismo tiempo desaparecen las desventajas, sobre todo las
contradicciones conceptuales. Surge un nuevo sistema de Planeacin Estratgica por
Objetivos que si funciona en la prctica.
Cabe aclarar que la literatura reciente de Planeacin Estratgica ya adopt este
procedimiento al insistir en el imperativo de cuantificar lo expresado en la Planificacin,
combinando as el qu y el cmo (objetivo y estrategia) en un solo sistema.

Planeacin
APO
Estratgica
DIEZ RECOMENDACIONES PARA UNA IMPLANTACIN EXITOSA DE UN
- Determina una autntica Misin.
No
Si
SISTEMA
DE PLANEACIN
- Todo est cuantificado
Si
No
- Todo se puede sumar
Si
No
Antes deperidicas
terminar, queremos hacer hincapi
- Revisiones
Si en una serie de elementos
Si que, segn
nuestra
experiencia
personal,
se recomiendan tomar
en consideracin, alSi implantar un
- Definicin
de los contenidos
en equipo
Si
- Determinacin
del qu
Si
No
sistema
de planeacin.
- Determinacin del cmo
No
Si
Caractersticas

1. No hay que sobrevaluar a la literatura.

Sin duda vale la pena estudiar profundamente la literatura especializada. Sin

embargo, no hay que copiar necesariamente los sistemas sugeridos en estas
publicaciones. La literatura y los sistemas han sido desarrollados en el extranjero y
difcilmente son adaptables a nuestras circunstancias particulares.
2. Hay que escoger un modelo sencillo.

10

Hay que escoger un modelo extremadamente sencillo. Siempre observamos que en la

prctica las empresas empezaron a modificar y agregar elementos desde el segundo o
tercer perodo, despus de haberse familiarizado con el modelo bsico.
3. No se debe depender de un consultor.
Se recomienda no sobrevaluar el rol del asesor externo. El puede sin duda resolver al
principio una serie de dificultades, pero su ayuda se tiene que limitar para la fase del
mero inicio. Si el consultor permanece demasiado tiempo, la empresa corre el riesgo de
obtener una planeacin con el sello del consultor y no con el sello de la empresa.
4. No hay que esperar demasiado.
Los asesores tienden a prometer demasiado, lo que lleva tarde o temprano a
decepciones y costos.
Lo mejor es si la organizacin no espera de la planeacin nada en absoluto. En los
primeros dos aos se debera jugar, experimentar y observar los resultados de un sistema.
Solamente despus de esta etapa se dispone del criterio para una decisin definitiva en
cuanto a una implantacin obligatoria.
5. Hay que experimentar en una seccin.
La etapa de experimentacin debera llevarse a cabo slo en una parte de la empresa.
Recomendamos que sea por ejemplo una direccin, un departamento o algo similar.
6. Hay que formalizar un departamento de planeacin.
El departamento de planeacin debera depender directamente del jefe ms alto de la
organizacin para garantizar la neutralidad de la planeacin. Si el coordinador de
planeacin reporta por ejemplo al jefe administrativo, se va a planear en la mayora de los
casos el rea de administracin con sumo esmero, pero no necesariamente las dems
reas de la empresa.
7. El coordinador tiene que ser generalista.
No es suficiente que el coordinador sea nicamente un buen tcnico de planeacin.
Es indispensable que conozca la organizacin en todos sus detalles y problemticas para
poder enriquecer de forma independiente los contenidos de la planeacin.
8. No hay que perder tiempo.
Se mal entiende la planificacin frecuentemente como un esfuerzo administrativo
adicional. Aunque al principio la planeacin requiere indudablemente la dedicacin de
tiempo adicional, a mediano plazo tiene que tender a ahorrar tiempo, puesto que el
panorama que uno tiene del futuro se presenta ms claro. Planeacin tiene que generar
tiempo, pero no costar tiempo.
9. Hay que empezar a planear en pocas buenas.
No se debera percibir la planeacin como salvavidas en pocas difciles. Quien se
acuerda de la planeacin nicamente en tiempos de crisis no puede esperar que lo salve.
Es un hacho que muchas empresas que implantaron sistemas eficaces de planeacin en
pocas buenas sobrevivieron la crisis con mayor agilidad que aquellos que carecieron de
tal ayuda.
10. No hay que sobrevaluar a la planeacin.

10

No se debe malinterpretar a la planeacin como garanta para el xito. La planeacin

no es la llave de la felicidad, sino una herramienta adicional, junto con otras tcnicas
administrativas que tienen como fin un manejo ms profesional de las organizaciones.

ADMINISTRACIN POR OBJETIVOS (APO)

LAS

ESTRATEGIAS, TCTICAS, PROYECTOS Y PASOS DE LA PLANEACIN, DEBEN ESTAR

CLARAMENTE CUANTIFICADAS EN CUANTO A TIEMPO, PORCENTAJES, VOLMENES, DINERO, ETC.

CON

LA FINALIDAD TANTO DE CONOCER SU ALCANCE, COMO PARA PODER TENER UN CONTROL

SOBRE LOS RESULTADOS.

LA

ADMINISTRACIN POR OBJETIVOS CONCRETIZA EL CONTENIDO DE LA

PLANEACIN

ESTRATGICA Y LA HACE OPERATIVA.

EL INTEGRANTE DE UNA UNIDAD DE PLANEACIN Y/ O EL GRUPO EN SU CONJUNTO, MIDE SU
PLANEACIN CONTRA LOS
OBJETIVOS PROMETIDOS EN FORMA INDIVIDUAL (AUTOCONTROL).
ACTUACIN REAL DURANTE EL PERIODO QUE CONSIDERO LA

EL

NIVEL SUPERIOR ANALIZAR PERIDICAMENTE LA COMPARACIN ENTRE OBJETIVOS

PLANEADOS Y LO REALIZADO COMO BASE DE EVALUACIN (CONTROL EXTERNO).

ANEXO 1. FORMULARIOS DE LA PLANIFICACIN

Introduccin
Es realmente muy sorprendente observar la poca importancia que se presta al diseo
de los formatos integrantes de un libro de Planeacin. Si bien es cierto que la mayora de
los autores -aunque no todos- dedicados a la Planeacin Estratgica, incluyen ciertos
formularios, los diseos propuestos invariablemente estn limitados a ideas, conceptos o
captulos aislados, sin consecuencia ni lgica entre ellos mismos. Salvo algunas
excepciones, resulta entonces un grave sesgo entre un sistema de Planeacin explicado
en una obra y sus formularios correspondientes.
Esto provoca un fuerte dilema para el lector de estas obras. Por ms lgicos y
coherentes que puedan ser los conceptos de Planeacin, al intentar vaciar dichos
conceptos en papel, el interesado carece de respaldo por parte de los formularios y, por
consecuencia, tiende a rechazar la Planeacin en s.
Los escasos autores que destacan por su esfuerzo de proponer formatos congruentes
con los conceptos para facilitar la implantacin, cometen sin embargo dos errores
bsicos.
Prcticamente todos los formatos muestran un altsimo grado de sofisticacin y
complejidad. Esto complace al ejecutivo en empresas con una vieja y slida cultura de
planeacin estratgica. En organizaciones menos avanzadas en la materia -y esto es la
gran mayora- formatos de trabajo demasiado elaborados desaniman y dificultan su
10

propia aceptacin.
Un problema an ms grave es la falta de secuencia e interrelacin entre un formato
y el otro.
Cul es el primer formato? Cul sigue? Cmo estn relacionados? Al no
proporcionar respuestas a estas preguntas, resultan planeaciones no sistemticas o
incongruentes. Lo peor es la fuga de informacin y falta de seguimiento por no poder
interrelacionar los diversos conceptos.
El juego presentado a continuacin, no aspira de ninguna manera a poder solucionar
por completo las deficiencias arriba mencionadas. Sin embargo, la gran aceptacin de
que han gozado estos formularios en la prctica, hace suponer que por lo menos invitan a
los ejecutivos a experimentar con un juego sistemtico y congruente con los conceptos
de Planeacin.
Las caractersticas del presente juego son las siguientes:
1. Secuencia e interrelacin.
El orden de las hojas est de acuerdo al orden de las etapas de elaboracin de un
sistema de Planeacin (Misin, Estrategias, Medio Ambiente, Capacidades, Tcticas,
Proyectos, Pasos, Control, Retroalimentacin). Un formato se basa en el anterior,
desagregando los conceptos generales (Misin) en operativos (Pasos), poniendo en
evidencia su interrelacin.
2. Simplicidad.
Como se puede apreciar, los formatos son de naturaleza extremadamente simple.
Esto evita sobre todo en organizaciones con poca experiencia en materia de Planeacin
un rechazo de antemano por temor a cometer errores. Sin embargo, son sistemticos, es
decir, abarcan de manera completa el proceso de Planeacin Estratgica.
El juego de hojas aqu presente se presta para una empresa durante sus primeros
aos de experiencia con Planeacin formal. Se puede observar cmo las mismas
empresas ya con una cultura de Planeacin ms avanzada empiezan a modificar o
agregar hojas de su propio diseo.
3. Concentracin de informacin.
Los formularios tratan de abarcar un mximo de informacin en una sola hoja, para
evitar la fuga de informacin. En lugar de abrir un captulo para cada inciso, por ejemplo:
descripcin del problema, tcticas correspondientes y la desagregacin de las tcticas en
proyectos, en estas hojas toda esta informacin la lleva una sola hoja. De esta manera, no
slo se visualiza el flujo y la lgica de lo analizado y planeado, tambin se asegura que
cada factor sea llevado hasta el nivel proyecto.
4. Planeacin e implantacin.
No existe sesgo entre lo planeado y su implantacin y control. Un solo juego de
hojas abarca desde la Planeacin hasta las medidas correctivas mediante la hoja
retroalimentacin.
5. Neutralidad peridica.
Los formatos se pueden usar tanto para planeaciones operativas a corto plazo como
para enfoques estratgicos a muy largo plazo, facilitando as comparaciones entre los
diferentes plazos.
10

6. Neutralidad jerrquica.
En diferentes niveles jerrquicos se puede emplear exactamente el mismo juego de
formato. Esto es importante para asegurar que se concretizaron los conceptos globales
de los niveles altos en conceptos especficos en niveles ms bajos. Dicho al revs: los
conceptos operativos de niveles jerrquicos inferiores en las etapas de elaboracin de la
Planeacin se pueden sumar hasta llegar al plan global de la organizacin.
7. Neutralidad organizacional.
Las hojas se pueden usar en cualquier tipo de organizacin: a saber, en
organizaciones:
- muy grandes hasta muy chicas
- pblicas y privadas

con fin de lucro, autosuficientes o subsidiadas.

INFORMACIN DE PLANEACIN

DIRECCIN
PLANTA
GERENCIA
REA
DEPARTAMENTO

PLAN: ________________________

1.

IDENTIFICACIN

2.

LA RAZN DE SER MISION

INFORMACIN DE PLANEACIN

DIRECCIN
PLANTA
GERENCIA
REA
DEPARTAMENTO

PLAN: ________________________

1.

DEFINICIN DEL NEGOCIO

1. IDENTIFICACIN
2. MISION

1.

DEFINICIN DEL
NEGOCIO

1.2 REA DE OPERACIN

1.2: REA ACTUAL

1.2.2: REA(S) COLINDANTE(S) Y FUTURA (S)

Informacin de Planeacin
Plan: _________________
INFORMACIN DE PLANEACIN

Direccin:
Planta:
Gerencia:
rea:
Depto.:
DIRECCIN
PLANTA

Mercados competencia
Productividad, Rentabilidad
Administracin, Organizacin
Tecnologa
Recursos Humanos

2. Estrategias
2. ESTRATEGIAS
11

PLAN: ________________________

GERENCIA
REA
DEPARTAMENTO

MERCADOS/COMPETENCIA
PRODUCTIVIDAD/RENTABILIDAD
ADMINISTRACIN/ORGANIZACIN
TECNOLOGA
RECURSOS HUMANOS

INFORMACIN DE PLANEACIN

DIRECCIN
PLANTA
GERENCIA
REA
DEPARTAMENTO

PLAN: ________________________

CARACTERISTICAS
DEL FACTOR

INFLUENCIA
POS
NEG

INFORMACIN DE PLANEACIN

3. MEDIO AMBIENTE
1. FACTORES DEL
MEDIO
AMBIENTE.
2. MERCADO
/COMPETENCIA
SUPUESTOS

DIRECCIN
PLANTA
GERENCIA
REA
DEPARTAMENTO

PLAN: ________________________

3. MEDIO AMBIENTE
o DATOS
ECONMICO
S
HISTRICOS Y FUTUROS

HISTRICO

INDICE

1
AO

2
AO

3
LTIMO
AO
AO

PROBLEMA/
OPORTUNIDAD

FUTURO
AO
BASE

1
2
AO AO

3
4
AO AO

5
AO

11

INFORMACIN DE PLANEACIN
PLAN: ________________________

PRIORIDAD

FUERZA

INFORMACIN DE PLANEACIN
PLAN: ________________________

PRIORIDAD

FUERZA

INFORMACIN DE PLANEACIN
PLAN: ________________________

PRIORIDAD

FUERZA

INFORMACIN DE PLANEACIN

DIRECCIN
PLANTA
GERENCIA
REA
DEPARTAMENTO

AFECTA
ESTRATEGIAS

AFECTA
ESTRATEGIAS

DIRECCIN
PLANTA
GERENCIA
REA
DEPARTAMENTO

DIRECCIN

4.1 FUERZAS

TCTICA PARA
INCREMENTAR LA FUERZA
Y/O MANTENERLA

DIRECCIN
PLANTA
GERENCIA
REA
DEPARTAMENTO

AFECTA
ESTRATEGIAS

4. ANLISIS DE CAPACIDADES

N
PROYECTO

4. ANLISIS DE CAPACIDADES
4.2 DEBILIDADES

TCTICA PARA
DISMINUIRLA /
ELIMINARLA

N
PROYECTO

4. ANLISIS DE CAPACIDADES
4.3 OPORTUNIDADES

TCTICA PARA
APROVECHARLAS

N
PROYECTO

4. ANLISIS DE CAPACIDADES

11

PLANTA
GERENCIA
REA
DEPARTAMENTO

PLAN: ________________________

PRIORIDAD

FUERZA

4.4 PROBLEMAS

AFECTA
TCTICA PARA
N
ESTRATE- DISMINUIRLO/ ELIMINARLO PROYECTO
GIAS

INFORMACIN DE PLANEACIN

DIRECCIN
PLANTA
GERENCIA
REA
DEPARTAMENTO

PLAN: ________________________

OBJETIVOS ESTRATGICOS Y
CUANTIFICADOS
OBJETIVOS CUANTIFICADOS
MERCADO / COMPETENCIA

HISTRICO

1
AO

OBJETIVOS

2
AO

INFORMACIN DE PLANEACIN

ENE

INFORMACIN DE PLANEACIN
PLAN: ________________________

3
LTIMO
AO
AO

DIRECCIN
PLANTA
GERENCIA
REA
DEPARTAMENTO

PLAN: ________________________
AO
BASE

FUTURO

FEB

MAR

ABR

MAY

DIRECCIN
PLANTA
GERENCIA
REA
DEPARTAMENTO

AO
BASE

1
2
AO AO

3
4
AO AO

5
AO

OBJETIVOS ESTRATGICOS Y
CUANTIFICADOS
OBJETIVOS CUANTIFICADOS
MERCADO / COMPETENCIA
JUN

JUL

6.

AGO

SET

OCT

NOV

DIC.

PROYECTOS DE PASO

11

INVERSIN GASTO
RESPON-

SABLE

PRESUPUESTO
INVER
-SIN
O
GASTO

AHORRO

REAL
INVER
-SIN
O
GASTO

AHORRO

FECHAS DE
INICIO Y
TERMINOS
PRESUPUESTO

GRADO DE
AVANCE TRIMESTRAL

REAL

1
PM

INFORMACIN DE PLANEACIN
PLAN: ________________________

INDICE

DIRECCIN
PLANTA
GERENCIA
REA
DEPARTAMENTO

ACUMULADA
AL
ANUAL TRIMESTRE

2
R

PM

3
R

PM

4
R

PM

REVISIN TRIMESTRAL
DE OBJETOS CUANTIFICADOS

ACUMULADA
AL
TRIMESTRE

VARIACIN
ABSOLUTA

OBSERVACIONES

ANEXO 2

DIFERENCIAS ENTRE PLANEACIN TRADICIONAL Y

PLANEACIN ESTRATGICA
Preguntas bsicas

Cul es la funcin principal?

Planeacin tradicional
Preservar lo logrado, enfatizando el pasado de la
organizacin.

Asegurar el
caminos.
11

Quin se encarga de la elaboracin?

Invariablemente el director general (quien a veces es el

dueo), consultando en forma aislada a unos pocos
especialistas.
Es trabajo individual de la mxima autoridad.
Es directivo.

Es directivo.
Cundo se usan?

Cuando surge una necesidad especfica; como un cambio

imprevisto externo o interno, o sea, en caso de
emergencia. Es un enfoque correctivo.

Cul es el espritu organizacional?

nfasis en lo factible y necesario.

-Qu podemos hacer?
Perpeta lo acostumbrado.
Somos seguidores.
Trata de minimizar los cambios.

Cul es la cultura de Planeacin?

Se planea de caso en caso, con espritu de improvisacin.

La planeacin es un acto con inicio y fin.

Cmo perciben la realidad?

Reacciona frente a los hechos ocurridos, se adapta a la

realidad y a nuevas situaciones: es pasiva.

Qu resultado se puede esperar?

Los logros son mnimos y sub-ptimos por falta de

objetivos y estrategias a largo plazo.

Qu grado es flexibilidad tienen?

Poco flexible por planear y ejecutar slo un camino.

El riesgo es ms alto.

Qu tan analtica son?

El anlisis se limita a la introspectiva y retrospectiva con

poca sensibilidad para el medio externo.

11

Qu herramientas cuantitativas utilizan?

Bsicamente registros contables y algunas estadsticas

(ventas, produccin, etc.) elaboradas en el momento que
surge la necesidad; no existe un sistema de informacin
para respaldar a la Planeacin.
produccin, etc.) elaboradas en el momento que surge la
necesidad: no existe un sistema de informacin para
respaldar a la Planeacin.

Todo tipo de
crtico, regr
con los pron
histricos fo
Planeacin.
optimizar la

Qu herramientas creativas usan?

La nica fuente de creatividad es la intuicin y visin en

forma personal y espordica.

Se institucio
investigacin
travs de tc
redaccin de

Qu tan rpida es la elaboracin?

Bastante rpida al limitarse a poca informacin y al

excluir niveles jerrquicos inferiores.

Relativamen
por la involu

Cul es la metodologa y el grado de formalidad?

Bastante informal.
No existen procedimientos, reglas, fechas preestablecidas
y formatos de planeacin.

Totalmente f
Establece un
cronolgico,
y formatos.
Enfatiza y el
acuerdo a las

Qu tan costosos son?

Muy barato por lo menos por el corto plazo por la

informalidad. El costo se considera como un mal
necesario.

Bastante cos
durante la et
una inversi

GUA DOCUMENTAL DE AMPLIACIN

SOBRE LA TEMTICA DE LA PLANIFICACIN ESTRATGICA*

CENTRO DE DOCUMENTACIN
DEL CLAD

11

* La gua que se expone a continuacin tiene por

propsito facilitar la profundizacin en el estudio de la
Planificacin Estratgica, de acuerdo al campo especfico de
inters de los lectores. En tal sentido, el Centro de
Documentacin del CLAD ha efectuado una seleccin de los
materiales existentes en su coleccin documental, intentando
abarcar el espectro de los temas cubiertos en la literatura
relativa a la Planeacin Estratgica. Los materiales
seleccionados se presentan organizados por tales temas,
exponindose en cada caso un breve resumen para facilitar su
comprensin.
El Centro de Documentacin del CLAD dispone de
los materiales expuestos, as como de otro amplio conjunto
que aborda distintos aspectos de la Planificacin Estratgica.

11

5.2

Qu es planificar?

Accin consistente en utilizar un conjunto de procedimientos mediante los

cuales se introduce una mayor racionalidad y organizacin en un conjunto de
actividades y acciones articuladas entre s que, previstas anticipadamente
tienen el propsito de influir en el curso de determinados acontecimientos con
el fin de alcanzar una situacin elegida como deseable mediante el uso
eficiente de medios y recursos escasos o limitados.
PLANIFICACIN: PROCESO MEDIANTE EL CUAL SE
SELECCIONAN, ORDENAN Y DISEAN LAS
ACCIONES QUE DEBEN REALIZARSE PARA EL
LOGRO DE DETERMINADOS PROPSITOS A TRAVS
DE UNA UTILIZACIN RACIONAL DE LOS
RECURSOS DISPONIBLES.
NIVELES DE LA PLANIFICACIN:
NACIONAL
SECTORIAL
DE BASE: TERRITORIAL
INSTITUCIONAL
NIVELES OPERATIVOS DE LA PLANIFICACIN:
PLAN
PROGRAMAS
PROYECTO

GRFICO DE LOS NIVELES DE LA PLANIFICACIN

NIVEL
NACIONAL

SECTORIAL

OBJETIVO
Fijar metas y
estrategias para el
desarrollo integral
del pas.
Fijar metas y
definir programas
en un sector del
desarrollo.

INSTRUMENTO
Plan Nacional de
Desarrollo.

Plan sectorial o
Plan Nacional por
sector.

COBERTURA

RESPONSABLE

Todo el territorio
nacional y todos
los sectores del
desarrollo.
Todo el territorio
nacional, pero slo
dentro de un
sector de
desarrollo.

Ministerio, Oficina
o Comisin
Nacional de
Planificacin.
Unidades de
planificacin de
los Ministerios,
Instituciones
Autnomas, etc.

11

DE BASE:
a)
TERRITORIAL

b)
INSTITUCIONAL

O GRUPAL

Promover el
Plan regional de
desarrollo de una desarrollo.
zona determinada.

Una zona
especfica
delimitada
tcnicamente.

Unidad regional de
planificacin.

Alcanzar los fines

de la institucin o
grupo.

mbito de trabajo
de la institucin o
grupo.

El que la
institucin o grupo
fije.

Plan institucional
o grupal.

PLAN:

definicin bsica inicial de las caractersticas que adoptar el enfrentamiento a

una situacin problemtica,
consta de un conjunto de objetivos y metas y la identificacin de los medios o
lneas de accin que se utilizarn para la obtencin de esos objetivos y metas.

PROGRAMA:
PROYECTO
PROGRAMA

PROYECTO
PROYECTO
PROYECTO

Actividad
Actividad
Actividad
Actividad

PROYECTO
PROYECTO
PROGRAMA

PLAN

Tarea
Tarea
Tarea

Tarea
Tarea
Tarea

PROYECTO
PROYECTO

PROYECTO
PROGRAMA

PROYECTO
PROYECTO

PROYECTO
instrumento destinado a facilitar el logro de los objetivos y metas
definidos por un plan general a travs de la fijacin de ciertos objetivos
y metas ms especficas que sern alcanzadas mediante la ejecucin de
un conjunto de acciones denominadas proyectos.

PROYECTO:

unidad menor en que se pueden separar las acciones concurrentes para

el cumplimiento de los objetivos y metas de un programa.

11

5.3 Dinmica del proceso de planificacin

DINMICA DEL PROCESO DE PLANIFICACIN

PROYECTO
POLTICO
O
MODELO

OBJETIVOS

DE LA PLANIFICACIN

DEFINE
CONTENIDO

DE

PLANES PROGRAMASPROYECTOS

DESARROLLO

PROYECTO

PROGRAMA
PROYECTO

PROYECTO

PROYECTO

PROGRAMA
PROYECTO

PROYECTO

PLAN

12

ESQUEMA DE LAS DIFERENCIAS ENTRE PLAN, PROGRAMA Y

PROYECTO

TIPOS DE
PROGRAMACIN
SEGN SU
DURACIN

INSTRUMENTO

CARACTERSTICAS

1. Es de carcter global.

A LARGO PLAZO

A LARGO PLAZO

2.

Fija objetivos
y metas
generales.

3.

Identifica los
medios que se
emplearn
para obtener
esos objetivos
y metas.

1. Es ms especfico

A MEDIANO
PLAZO

PROGRAMA

2. Fija objetivos y metas

concretas.

DURACIN

Suele durar varios

aos. Ej. planes
trienales,
quinquenales,
decenales, etc.

Suele durar un ao
presupuestario.

3. Identifica proyectos
que lo componen.

A CORTO PLAZO

PROYECTO

Es la unidad ms
concreta.
Fija objetivos
especficos y metas a
corto plazo.
Da un detalle de las
acciones para obtener
los objetivos y metas.

Suele durar un ao
o menos.

LA PLANIFICACIN ES UN PROCESO QUE:

Identifica y delimita el problema social que da origen al Programa.
12

 Analiza con profundidad los factores que producen ese problema social.
Identifica a la poblacin que se constituir en beneficiaria del Programa.
Identifica una imagen deseada que se quiere alcanzar con el Programa.
Identifica los aspectos del problema social que deben ser modificados prioritariamente
con las acciones del Programa.
Disea e identifica acciones que apunten a transformar esos aspectos especficos del
problema.
Desagrega el Programa en objetivos especficos, componentes, acciones, tareas y
recursos necesarios para transformar la problemtica identificada y analizada.
Registra los elementos del Programa en la formulacin de un Documento.

Concepto de Planificacin
La planificacin es un proceso metdico y continuo de
previsin de recursos y de servicios necesarios para conseguir
los objetivos determinados segn un orden de prioridad
establecido, permitiendo elegir la o las soluciones ptimas entre
muchas alternativas, considerando el contexto de dificultades
internas y externas tanto si son conocidas actualmente como si
son previsibles en el futuro.

5.4

El proyecto educativo social

1
EL PROYECTO EDUCATIVO SOCIAL
COMO INSTRUMENTO DE
PROPUESTA / RESPUESTA
INSTRUMENTO = MTODO DE TRABAJO
DE PROPUESTA
DE RESPUESTA
ORIENTADO A UN OBJETO DE TRABAJO
1.1.

EL PROYECTO ES EDUCATIVO SOCIAL

12

POR SU CARCTER DE
INTERVENCIN DIRECTAMENTE INTENCIONADA
NO ES SLO UN DOCUMENTO
ES UNA INTERVENCIN
STA ES INTENCIONADA
ESTO REMITE A LOS OBJETIVOS

1.2
EL PROYECTO COMO INSTRUMENTO DEINTERVENCIN DEL INAME,
Y EN FORMA DELEGADA,
A TRAVS DE LA INSTITUCIN CONVENIANTE CON EL INAME
DELEGACIN DE AUTORIDAD PARA ACTUAR
PERO LA RESPONSABILIDAD NO SE DELEGA
ES UN CONTRATO (ACUERDO) DE PARTES
IMPLICA UNA NEGOCIACIN
ES UN PROCESO DE COMUNICACIN
CUL ES LA ENTIDAD DE LAS PARTES?
QU HACER?
PARA QU? = > CAMBIOS DE...
ES PROTECTOR
Y A LA VEZ
ES POSIBILITADOR

1.3
12

EL PROYECTO COMO INSTRUMENTO ORDENADOR DE

LAS ACCIONES DE INDIVIDUOS, GRUPOS E INSTITUCIONES
ORDENAR EN TANTO ES UN
MARCO DE REFERENCIA, PARA:

COMENZAR
SEGUIR
EVALUAR
REPLANIFICAR

o Proceso de formulacin de un proyecto

EN UN PROCESO DE FORMULACIN DE UN PROYECTO, EL

PROCEDIMIENTO ES EL SIGUIENTE:
1) Precisar el objeto de intervencin.
2) Identificar las palabras claves que requieren de un acuerdo sobre su significado.
3) Construir con el equipo de trabajo un significado comn para cada una de las
palabras claves identificadas.
4) Disear los indicadores que se consideren necesarios.
5) Analizar si los indicadores construidos tienen las siguientes caractersticas:
a) Pertinencia respecto al objeto y su contexto.
b) Sensibilidad: reflejan el cambio de la variable en el tiempo.
c) Relevancia: sirven al organismo ejecutor para la toma de decisiones.
6) Priorizar y seleccionar los indicadores en base a los siguientes criterios:

5.6

Prioridad para la toma de decisiones de los responsables del proyecto.

Fcil acceso a la informacin.

Costo de recoleccin de la informacin.

Momentos metodolgicos
12

MOMENTOS METODOLGICOS
1) IDENTIFICACIN DE LA POBLACIN DESTINATARIA DEL PROYECTO.
2) IDENTIFICACIN Y DELIMITACIN DEL OBJETO DE INTERVENCIN
(situacin o problema).
3) EXPLICACIN DEL OBJETO: Identificacin de factores. Marco explicativo.
4) CONSTRUCCIN DE LA VISIN: Intencionalidad cambios esperados.
5) DISPONIBILIDAD DE RECURSOS ECONMICOS - FINANCIEROS ORGANIZATIVOS.
6) IDENTIFICACIN DE LOS COMPONENTES: dnde hay que actuar para alcanzar
los cambios.
7) DEFINICIN DE LAS ACTIVIDADES E IDENTIFICACIN DE LOS
ORGANISMOS RESPONSABLES DE SU EJECUCIN.
8) FORMULACIN.

OBJETO DE INTERVENCIN
ASPECTO O DIMENSIN DE LA REALIDAD
EN LA CUAL INTERVIENE EL PROYECTO

OBJETIVO
ES EL PARA QU DE LA INTERVENCIN
QUE SE PRETENDE LOGRAR CON EL PROYECTO

5.7.

Formulacin de un proyecto

FORMULACIN DE UN PROYECTO:
PROCESO EN EL CUAL EL EQUIPO DE GESTIN
IDENTIFICA Y DELIMITA EL OBJETO
SOBRE EL CUAL QUIERE INTERVENIR,
DETERMINA FACTORES COMPRENDIDOS EN EL OBJETO
Y OPERATIVIZA UNAPROPUESTA DE ACCIN
QUE ENFRENTE DICHOS FACTORES.

5.8

Evaluar para la transformacin

12

EVALUAR
PARA LA
TRANSFORMACIN
Innovaciones en la evaluacin
de programas y proyectos sociales
Olga Nirenberg
Josette Brawerman
Violeta Ruiz
Editorial Paids
Impreso en Argentina, febrero de 2000.

CAPTULO 1
Para qu la evaluacin?
Me podras indicar hacia dnde tengo que ir desde aqu?,
pregunt Alicia.
Eso depende de adnde quieras llegar, contest el Gato.
A mi no me importa demasiado adnde..., empez a decir
Alicia.
En ese caso da igual a adnde vayas, interrumpi el Gato.
Siempre que llegue a alguna parte, termin Alicia, a modo
de explicacin.
Oh!, siempre llegars a alguna parte, dijo el Gato, si
caminas lo bastante.
LEWIS CARROLL1

Introducindonos en tema.
El famoso dilogo entre la ingenua Alicia y el Gato sagaz resulta til para abordar la
cuestin de la evaluacin en los programas y proyectos sociales.
Alicia nos habla de la direccionalidad cuando pregunta hacia dnde tiene que ir, esa
pregunta, tan frecuente en la accin social, adopta diferentes formas: cul es la
direccionalidad deseable para nuestro proyecto?, nos estamos dirigiendo hacia donde
nos proponamos?, en qu medida estamos transitando procesos que nos llevan a
1

Carroll, Lewis: Alicia en el Pas de las Maravillas, Madrid, Alianza Editorial, 1986. La excelente
traduccin fue hecha por Jaime de Ojeda, quien al respecto de ese dilogo aclara que es uno de los
pasajes ms citados de Alicia, sobre todo en libros cientficos, en los que ha servido para ilustrar el
contraste entre la realidad informe de la materia y el carcter intencional que tiene toda ordenacin
lgica.
12

obtener los resultados que nos propusimos? Y como suele suceder con la mayora de las
preguntas, stas parecen tener ms de un sentido, y por ende, ms de una respuesta.
Cuando uno se pregunta por la direccin correcta o deseable -que desde ya son dos
cosas diferentes- se planta frente a varias alternativas, frente a caminos que se bifurcan;
el grado de conocimiento o de incertidumbre que tengamos acerca de las dificultades o
ventajas que cada camino presenta, tendr que ver con la decisin acerca de cul tomar;
no es slo la distancia lo que nos inclinar hacia una u otra de las elecciones.
Adems, Alicia no plantea su pregunta en abstracto sino que dice desde aqu, o sea
desde este punto donde ahora estoy, eso permite inferir que de algn modo ella lleg a
ese punto donde en ese momento est parada, hablando con el Gato. Fue errnea o
correcta su manera de llegar hasta ah? Pareciera que est perdida, temerosa, y que
muchos acontecimientos extraos, que no puede explicar bien, le estn pasando mientras
no sabe exactamente dnde est. Un signo de la ingenuidad de Alicia es que ella no se
cuestiona acerca de cmo lleg a dnde est, sino que quiere saber cmo tiene que
seguir desde all. No se ha percatado de que, para seguir, debera analizar mejor cmo
fue que lleg a donde lleg, para entonces preguntarse acerca de cules caminos
alternativos existen y cmo son.
Una relevante afirmacin, sugerida entonces por el texto de Alicia, vinculada a la
cuestin de la evaluacin en los programas sociales es que para hacer algo, para
introducir cambios en una situacin no deseable o que no nos conforma -para ir a alguna
parte- hay que tener objetivos claros y explcitos y hay que saber de qu manera
lograrlos, por cul camino ir, es decir, hay que saber la direccionalidad deseable. Incluso
eso es as para quedarse donde uno est, para decidir no hacer cambios.
Para que eso est claro, previamente debimos planificar, programar nuestras
acciones en pro de objetivos expresos, es decir, debimos formular un plan de trabajo.
Tambin necesitamos saber desde dnde partimos, dnde estamos parados; en otras
palabras: debimos realizar un diagnstico de la situacin problemtica que intentamos
resolver mediante nuestra intervencin. Si no, de qu forma sabremos luego si
cumplimos con lo que nos propusimos, si no podemos comparar confiablemente el
estado posterior con el anterior? Obviamente, podemos llegar a cualquier parte, slo se
trata de caminar lo bastante, dira el Gato.
La evaluacin como momento o funcin de la gerencia.
De lo que se trata es de identificar, corregir, poner bajo control, la mxima
cantidad de eventos que puedan oponerse a nuestra accin o dificultarla, de modo de
obtener los cambios deseados en la situacin que encontramos inicialmente como
desfavorable. No cabe duda de que para eso debemos cumplir con procesos meticulosos
de reconocimiento de la realidad y de programacin de acciones en plazos definidos de
tiempo, contando con recursos accesibles.
La planificacin o programacin podra sintetizarse como la reflexin que precede
y preside la accin (Mathus, 1987). En verdad, puede decirse que esa reflexin
continua, a medida que la accin se desarrolla, es propiamente la evaluacin, la que
alimenta con sus hallazgos la planificacin y gestin de los proyectos.
Visto as, se trata de un proceso que slo conceptualmente es separable, pues en la
prctica el proceso de planificacin / ejecucin/ evaluacin es una integridad indivisible,
conformada por momentos -funciones- en continua retroalimentacin. Los tericos de
12

las ciencias de la administracin engloban ese proceso en el concepto de gerencia, y

tambin se usa el trmino gestin.
Queriendo trasmitir metafricamente esa cualidad integral de la gerencia y dentro de
la gerencia la funcin o momento de evaluacin, en una de sus brillantes exposiciones
Paulo Motta2 la compar con el caso de un mnibus repleto de pasajeros, donde el
conductor debe arreglar defectos del motor sin detener el coche y con todos los
pasajeros dentro.
Pero aun sabiendo que resulta complicado, si no reflexionamos sobre la accin que
desarrollamos mientras los programas o proyectos se realizan, si no cuestionamos o
miramos crticamente cmo llegamos a donde llegamos, difcilmente podamos responder
a la pregunta de Alicia: cmo seguir desde aqu?, y a la otra, previa, que aqu
agregamos: cmo fue que llegamos hasta aqu?
Una misin relevante de la evaluacin en el proceso de gestin es justamente sa:
permitir a los conductores de programas o proyectos, y a los otros actores estratgicos,
tomar decisiones acertadas, confiables y fundamentadas acerca de cmo seguir, de cmo
dar a sus acciones la direccionalidad deseable, basados en las apreciaciones valorativas
sobre lo que se vino haciendo y logrando. No en vano se llama conductores a los que
dirigen proyectos: porque orientan el camino, imprimen la direccin.
En el sentido apuntado tambin se dice que el proceso de la evaluacin viene a ser
como la imagen en un espejo del proceso de la planificacin: mientras la planificacin
mira hacia adelante, plantea previsiones de la accin en los escenarios posibles y
deseables, la evaluacin enfatiza la mirada hacia atrs -ms lejos o ms cerca, pero
siempre hacia atrs-, buscando aprender de lo hecho, de los errores y los aciertos,
valorando lo positivo y lo negativo, para poder recomendar giros o refuerzos en la
accin futura. Hay un momento en el cual la planificacin y la evaluacin tienen su
interseccin: es justamente en el punto de las recomendaciones evaluativas para la accin
futura, las que debern retomarse en el momento de la reprogramacin.
Intentando una definicin.
Llegados a este punto, es posible adelantar la definicin de lo que consideraremos
evaluacin y que nos permitir destacar algunos de sus elementos esenciales,
independientemente de la diversidad de propsitos, tipos y abordajes que se puedan
encontrar:
Entendemos por evaluacin de programas o proyectos sociales una actividad
programada de reflexin sobre la accin, basada en procedimientos sistemticos
de recoleccin, anlisis e interpretacin de informacin, con la finalidad de emitir
juicios valorativos fundamentados y comunicables sobre las actividades,
resultados e impactos de esos proyectos o programas, y formular
recomendaciones para tomar decisiones que permitan ajustar la accin presente y
mejorar la accin futura.
2

Paulo Motta es profesor de la Escuela Brasilea de Administracin Pblica (EBAP), de la Fundacin

Getulio Vargas, y se desempea adems como consultor internacional en diversas agencias. Esa
metfora fue utilizada durante un seminario organizado por CEADEL, en Buenos Aires, en marzo de
1992, financiado por la Fundacin W. K. Kellogg, para los becarios del Programa Internacional de
Liderazgo.
12

Desbrocemos brevemente los pasos relevantes de esa definicin preliminar, aunque

en los restantes captulos volveremos sobre ellos.

Actividad programada: quiere decir que la evaluacin -con todas las tareas que ella
implica- debe ser prevista tal como las otras acciones del proyecto o programa,
puesto que es una actividad ms. De ah que en muchas guas de formulacin de
proyectos, en los ltimos tiempos, se ha incluido como tem a formular el de la
evaluacin. Decir que la evaluacin es programable, significa, entre otras cuestiones,
que deben atribursele recursos especficos (personas idneas, momentos y lugares
especficos, equipos adecuados, insumos, dinero).

Reflexin sobre la accin: ya se dijo que la evaluacin consiste en detenerse -no en

el sentido absolutamente literal sino en el de distanciarse- para analizar qu es lo que
se est haciendo (o se hizo), de qu modo, si ello se orienta segn la direccionalidad
deseable, cules escollos y qu oportunidades se presentan, y cules logros se han
obtenido.

Basada en procedimientos sistemticos: supone una metodologa y tcnicas para la

recoleccin y el anlisis de la informacin relevante que alimentar la reflexin y
fundamentar los juicios valorativos que se emitan acerca de los cursos de accin
implementados.

Emitir juicios valorativos fundamentados y comunicables: es el ncleo de toda

evaluacin, e implica atribuir un valor, medir o apreciar si se ejecutan las actividades
de acuerdo con lo programado, si los resultados obtenidos corresponden a los
objetivos y las metas propuestos, as como en qu medida ha mejorado la situacin de
los destinatarios de las acciones como producto de nuestra intervencin. De lo dicho
se desprende que para evaluar siempre es necesario hacer comparaciones sobre la
base de las cuales se emitirn los juicios; cualquiera que sea el objeto de nuestra
evaluacin se lo contrastar con un parmetro que constituye lo deseado, lo previsto,
lo correcto, en suma, la direccionalidad o las metas que habremos definido
previamente. sas son comparaciones contra estndares, sea como sea que se los haya
definido; pero tambin hay una comparacin contra s mismo en el tiempo, que es la
que se realiza cuando se comparan situaciones o estados actuales de grupos
poblacionales, contra sus situaciones o estados pasados, para saber qu cambi y
poder emitir un juicio acerca de si la situacin est mejor, peor o igual. Esa
comparacin contra s mismo en el tiempo es a veces -sobre todo en los primeros
tramos de la ejecucin de un programa o proyecto- ms relevante que la otra, contra
estndares, pues aunque se concluya que se est lejos an de lo deseable -el estndar-,
la situacin puede haber mejorado mucho debido a la gravedad de la situacin inicial
o punto de partida -lnea de base-, y eso es en s altamente valorable y muy
estimulante para los que ejecutan las acciones, ya que la evaluacin les demuestra los
logros obtenidos y les permite programar sobre mejores bases. La fundamentacin de
nuestros juicios valorativos depender de la consistencia y confiabilidad de la
informacin -cuantitativa y cualitativa- que recojamos, al estilo de las evidencias
que corroboran los testimonios en un juicio frente a un tribunal. Los juicios
valorativos deben poder comunicarse a las audiencias identificadas, lo que significa
que se deben redactar informes comprensibles y programar devoluciones de los
hallazgos en modalidades adecuadas para la mejor comprensin por parte de los
actores involucrados.

Formular recomendaciones para tomar decisiones que permitan ajustar y mejorar

12

las acciones: la evaluacin tiene mltiples aplicaciones y puede perseguir diferentes

propsitos, pero de modo general interesa destacar que se trata de pensar sobre el
hacer, para identificar errores y problemas que dificultan la accin, para perfeccionar
la gestin de un proyecto o programa, para aprender de lo hecho -haya sido acertado
o errneo-, para introducir correcciones, e incluso para comprobar que nuestro
proyecto produce efectos no previstos, algunos de ellos no deseados; y finalmente,
por qu no?, para el reconocimiento social del esfuerzo realizado y de los actores
participantes que lo llevaron a cabo. Sistematizar las lecciones aprendidas y brindar, a
partir de ellas, las recomendaciones pertinentes constituye uno de los meollos de la
evaluacin, segn nuestra perspectiva. Mediante los procedimientos de la evaluacin
reconocemos los logros y las fortalezas de la accin desarrollada, as como los
obstculos y las debilidades; las recomendaciones en general deben sugerir apoyarnos
en las fortalezas, a modo de palanca, para superar o saltar las dificultades. Y deben
servir a todos aquellos que toman decisiones en los diferentes niveles, no slo a los
gerentes o directores de los programas o proyectos, sino tambin a aquellos que en
la tarea cotidiana, en el escenario donde se hacen las cosas, deben tomar decisiones
operativas. Ya se dijo: el momento de las recomendaciones es la interseccin entre la
evaluacin y la reprogramacin; de la profundidad y pertinencia de las
recomendaciones que se formulen depender la utilidad de la evaluacin y, por ende,
la viabilidad de su aplicacin posterior en la toma de decisiones y en la accin.3
Evaluacin e investigacin: bastantes similitudes y algunas diferencias.
Una evaluacin no es equivalente a una investigacin, aun cuando comparte muchos
de sus procedimientos. La investigacin busca fundamentalmente incrementar el cuerpo
de conocimiento, estableciendo relaciones entre hechos, fenmenos, situaciones, etc.,
mientras que la evaluacin se preocupa ante todo por el perfeccionamiento de la accin y
compromete esencialmente un juicio de valor. En suma, la evaluacin debe ocuparse
fundamentalmente de los posibles cambios en un programa existente (Hamilton Smith,
1981). La investigacin termina con conclusiones acerca de cmo ocurren los hechos,
alimenta la teora y el cuerpo de conocimiento sobre cierto segmento del saber, mientras
que una evaluacin debe terminar con recomendaciones que llevan a modificar lo que se
vena haciendo, o bien agregar nuevas acciones (lo cual, sin duda, se funda en un saber
acerca de cmo ocurren las cosas y en ciertas hiptesis acerca de cmo debieran
ocurrir).
Tanto lo expuesto en el acpite anterior como lo recin expresado permiten concluir
que son las recomendaciones para la toma de decisiones las que distinguen la evaluacin
de la investigacin; ni pareciera lgico pensar en una evaluacin por el solo hecho de
describir y emitir un juicio sobre cmo se hacen las cosas, si no se le agregan las
recomendaciones emergentes para decidir sobre los cursos de accin y cambiar lo que se
detecte como mejorable.
El proceso de explicacin o fundamentacin de los juicios evaluativos es similar al de
la ciencia; el rigor en las formas de llegar a emitir aseveraciones certeras es compartido.
No se trata slo de criticar o de elogiar, hay que fundamentar las aseveraciones -para
3

En el captulo 3 se ver que la viabilidad de la aplicacin posterior de los hallazgos evaluativos

tambin depende del involucramiento de los actores durante el proceso mismo de la evaluacin, as
como de la completa y oportuna devolucin de los resultados por parte de los que tienen la
responsabilidad de evaluar.
13

distinguirlas de las creencias, las opiniones o los juicios emocionales-, para luego, a partir
de esas explicaciones o fundamentaciones, poder emitir las recomendaciones que
permitan superar deficiencias o profundizar las ventajas ya obtenidas con la accin
desplegada.
Por lo tanto, no hay lmites demasiado precisos entre la evaluacin y la investigacin;
cuando se pone a prueba una modalidad de intervencin considerada innovadora, la
evaluacin, en tanto incluye un proceso riguroso y sistemtico de recoleccin de
informacin para emitir juicios y recomendaciones, sirve adems para probar la eficacia
de la intervencin innovadora, comparndola con otras formas tradicionales de intervenir
en el mismo problema. Pongamos como ejemplo los proyectos que desarrollan
modalidades de complementacin escolar con otras formas tradicionales de intervenir en
el mismo problema. Pongamos como ejemplo los proyectos que desarrollan modalidades
de complementacin escolar con un abordaje ldico e integral, inclusivo del seguimiento
del rendimiento del nio en la escuela, en articulacin con maestros o maestras, en lugar
del anterior modo de apoyo escolar con clases enfocadas exclusivamente a ayudar a
hacer los deberes.
La evaluacin de proyectos con los dos abordajes y la comparacin de proyectos con
los dos abordajes y la comparacin entre ambos pueden permitir detectar que la nueva
modalidad es ms eficaz, mostrando evidencias de que los nios cubiertos bajo esa nueva
forma de intervencin tienen mayor rendimiento en la escuela y menor ndice de
desercin o repeticin que aquellos que se cubren con el mtodo tradicional, y porque
adems la primera es sinrgica4, ya que se logran resultados no especficos o buscados
primariamente, como puede ser la incorporacin de hbitos positivos de autocuidado, de
higiene, de relaciones con los pares y en la familia, entre otros.
El ejemplo previo es un caso en el que la evaluacin puede ser vista tambin como
investigacin, ya que posibilita el avance del conocimiento a partir de la sistematizacin
de la prctica. Tambin permite recomendar mejoras para la accin (aun dentro de la
misma modalidad innovadora), pues se puede descubrir algn caso entre los analizados
donde, adems de las actividades ldicas y de articulacin con las maestras de las
escuelas, se agrega la interaccin peridica con los padres, para concientizarlos acerca de
las ventajas de los nuevos modos de llevar a cabo la complementacin escolar, lo que
redunda en mejores resultados. Ese hallazgo implicar recomendar tambin actividades
concretas dirigidas a los familiares de los nios, promoviendo as enfoques ms
integrales. Resumiendo: es muy sutil la distincin entre evaluacin e investigacin.
Cambios en los estilos de evaluacin.
Las concepciones y los modos de evaluar fueron cambiando en paralelo con los
cambios ocurridos en los paradigmas de la ciencia, particularmente durante la segunda
mitad de este siglo. El paso de las formas mecanicistas, neopositivistas, racionalistas,
objetivistas a las concepciones fenomenolgicas, ms relativistas e inclusivas de factores
contextuales y que incorporan metodologas intersubjetivas, al incidir en los modos de
4

Max Neef (1986) considera sinrgicas las acciones que, adems de orientarse a la resolucin de un
problema puntual, contribuyen a la vez a la resolucin o prevencin de otros problemas. Un ejemplo
muy utilizado es el de la lactancia materna, que a la vez que contribuyen a la buena nutricin del beb,
lo preserva inmunolgicamente, y consolida un lazo afectivo entre la madre y el beb que podr
contribuir a su apropiado desarrollo posterior.
13

conocer y abordar la realidad, influyeron tambin en las modalidades de planificacin,

gestin y evaluacin de los proyectos y programas sociales.
Hace unas dcadas, la evaluacin se planteaba como la ltima etapa de un proceso
lineal de formulacin / implementacin de proyectos y programas, por lo cual se trataba
de mirar hacia atrs y establecer -siguiendo mtodos y herramientas especializados
provenientes de la investigacin en ciencias sociales y cientficamente vlidos segn el
paradigma dominante- si las acciones ejecutadas haban producido los efectos deseados o
buscados.
Esto llev a la elaboracin de diseos de evaluacin bastante sofisticados con el fin
de reproducir condiciones experimentales o casi experimentales que permitieran
determinar si se produjeron cambios en la situacin problemtica inicial que motiv la
intervencin (proyecto o programa social) y si esos cambios se debieron a las acciones
desplegadas. No desconocemos la necesidad de contar con elementos de juicio acerca de
los impactos de estrategias o cursos de accin de uso difundido, pero lo cierto es que
estos diseos requieren personal tcnicamente capacitado para llevarlos a cabo, por lo
que suelen convertirse en evaluaciones externas, con escasa o nula intervencin de los
integrantes de los programas o proyectos; por otra parte, producen informacin que
puede ser til en ciertos niveles decisorios (por ejemplo, para decidir la continuidad o no
de determinadas lneas de proyectos), pero tal vez menos para quienes estn
directamente involucrados en la gestin.
Otro camino difundido, dentro de ese modelo de planificacin vertical o de lnea
recta, consista en comparar, tambin en la ltima etapa de ejecucin o incluso a
posteriori, las metas previamente establecidas con las que se haban efectivamente
alcanzado, complementando esta comparacin con una explicacin (o justificacin ex
post) de las discrepancias encontradas. Este camino supona que lo planificado deba
traducirse casi mecnicamente en acciones sin tener en cuenta el contexto organizacional
y las racionalidades de los diversos actores en su ejecucin.
En la actualidad, con el amplio desarrollo de las metodologas de planificacin
estratgica y/ o participativa (que fueron desplazando lentamente, an no del todo, a los
modelos verticales), se reconoce que el proceso de planificacin / programacin no
responde a una racionalidad lineal, que los actores involucrados en la gestin y ejecucin
reinterpretan permanentemente los objetivos buscados a travs de su accionar; en
sntesis, que todo el proceso de la gestin social est signado por grandes dosis de
incertidumbre, en gran parte como producto de la naturaleza del contexto en que se
desarrolla.
Esa incertidumbre es tambin producto de la propia naturaleza del desarrollo terico
y de las tecnologas utilizadas en las disciplinas sociales y en el campo de la accin social,
en comparacin con las ciencias exactas o naturales y sus campos de aplicacin, como la
ingeniera o la electrnica. Vale decir: en las ciencias no hay una nica escuela o un
paradigma dominante de forma excluyente, como ocurre en un determinado perodo
histrico con la fsica o la biologa, sino que coexisten diversas corrientes, en algunos
casos contradictorias entre s -paradigmas rivales (Khun, 1970)-, en otros con diferentes
enfoques o nfasis (caso de las teoras del aprendizaje y las metodologas para la
lectoescritura en psicopedagoga, o las diferentes corrientes en metodologas para la
planificacin participativa, las diferentes escuelas de la psicologa social y la influencia de
ellas en la determinacin de las tcnicas ms eficaces para las dinmicas grupales). Por
ende, no existen certezas acerca de cules son los requerimientos mnimos para la
13

correcta aplicacin de las diferentes corrientes tericas.

La evaluacin puede verse entonces como una respuesta a la necesidad de reducir
esa incertidumbre en cada uno de los momentos de la accin, para reconocer si los
esfuerzos estn correctamente encaminados. Es decir que se requiere una
retroalimentacin continua en la implementacin para ir corrigiendo sobre la marcha los
cursos de accin teniendo en cuenta las cuestiones que preocupan a los involucrados en
la ejecucin (tanto los ejecutores como los destinatarios).
Es en el sentido recin apuntando que la evaluacin social se distingue de otro tipo
de evaluaciones, por ejemplo, de aquellas que se aplican a proyectos de construccin o
de infraestructura; hay modelos de evaluacin que han sido trasladados directamente de
los proyectos de ingeniera o de obras a los proyectos o programas sociales, lo cual
gener muchas dificultades y resistencias por parte de quienes los ejecutan, puesto que
esos modelos, a veces impuestos por algunas agencias de financiamiento, son poco
adaptables a los escenarios comunitarios donde los proyectos sociales tienen lugar.
La evaluacin para la transformacin.
Si bien es cierto que cada vez ms frecuentemente se habla de evaluar los resultados
de un proyecto o programa, el funcionamiento de sus actividades -los procesos- y hasta
el uso de sus recursos, tambin lo es que sigue siendo una actividad poco frecuente y en
general bastante resistida. Aun ms, cuando finalmente se decide evaluar un programa,
luego muy raramente se utilizan sus resultados y recomendaciones para producir
cambios.
Creemos que la resistencia a la evaluacin, as como las dificultades para
incorporar las recomendaciones evaluativas en la gestin, son cuestiones que tienen que
ver con el fenmeno ms general de la resistencia al cambio; pues al fin y al cabo, la
evaluacin implica cambio, tal como la planificacin y, en general, tal como la accin
social: se formula e implementa un proyecto o programa para transformar una situacin
que resulta insatisfactoria y se evala la gestin y los resultados porque interesa, por un
lado, apreciar si se cambi lo que se deseaba cambiar, es decir, para saber en qu medida
mejor la situacin que se consider insatisfactoria al inicio de las acciones; y, por otro
lado, para detectar qu fue lo que cooper a ese logro y qu lo dificult, es decir, qu se
hizo bien, qu se podra hacer mejor y qu se hizo mal. Todo eso para poder aconsejar
qu cambios introducir o no en la accin posterior.
Existe una tensin entre la propensin al cambio y los impulsos a mantener la
estabilidad de las cosas que nos rodean y la manera en que ellas funcionan; lo primero
brinda satisfaccin a las necesidades humanas de creatividad y de enfrentar desafos
probando las propias fuerzas, mientras que lo segundo permite la idea de pertenencia, de
seguridad y de continuidad. Esa tensin sucede tanto en el plano individual o familiar
como en lo microsocial y lo macrosocial (Sztomka, 1993). Como seres humanos, como
sociedad, siempre han existido fuerzas o impulsos tendientes a cambiar los modos de
relacionarnos, de mejorar nuestras instituciones, nuestras formas organizativas, nuestras
formas de expresin.
Claro est, como se dijo, que estas intencionalidades no necesariamente son
dominantes, y suelen operar en contra o a pesar de otros que tienen posturas opuestas o
diferentes, y que prefieren mantener el statu quo, pues ello les brinda seguridades de
alguna ndole (afectivas, de prestigio, de influencia, econmicas, etc.) en el campo ms
13

especfico de las polticas sociales. Esta lucha permanente del hombre por operar
cambios en las relaciones sociales se manifiesta a travs de actividades tendientes a
mejorar la situacin de grupos desprotegidos, con mayores desventajas o que han sufrido
algn tipo de catstrofe.
Una forma -no la nica- en que pueden operarse cambios sociales de manera no
cruenta es travs del diseo de programas y proyectos que partan de realizar un recorte y
describir una realidad -diagnstico- , para luego identificar las disconformidades
-problemas-, y de all inferir qu queremos modificar -objetivos-, lo cual es lo mismo que
pensar en las transformaciones que esperamos obtener -resultados-, para lo que se
requiere el diseo de una estrategia para operar el cambio, que se traduce en un plan de
trabajo -actividades- ubicado en el tiempo -cronograma- y asociado a los insumos
-recursos humanos, materiales y financieros- requeridos para llevar a cabo las acciones.
La idea de cambio est implcita desde el inicio del proyecto o programa que
luego ser evaluado. El simple hecho de pensar en un proyecto especfico est poniendo
de manifiesto una necesidad de que algo cambie. Este proceso de transformacin est
asociado a la creatividad, ya que adems de querer modificar una realidad social,
institucional, personal, a partir de la generacin de un programa, estamos buscando
creativamente la alternativa de accin ms efectiva para transformar esta realidad: es
decir, nos interesa el cambio y cmo se opera ese cambio; ambas cuestiones estn
relacionadas con el proceso creativo.
En tal sentido, un programa o proyecto social puede ser visto como la puesta de
estrategias o metodologas innovadoras de intervencin para la transformacin, las que si
luego de evaluadas demuestran ser eficaces, podrn ser replicadas en otros contextos, en
circunstancias o condiciones similares, o bien con las adaptaciones que convengan.
Adems, en el mejor de los casos, la modalidad de intervencin podr ser adoptada como
estrategia de las polticas pblicas, en el nivel local o nacional, para el campo social
especfico.
Eso sera un ejemplo de cambio social relevante y es uno de los impactos ms
buscados por los que conducen proyectos sociales, pero difcilmente alcanzado; podemos
arriesgar que para influir de ese modo en las polticas pblicas no slo deben evaluarse
las acciones, sino adems deben fundirse los resultados evaluativos, en una estrategia de
advocacy o marketing social ms global. Es all donde se cruzan las acciones evaluativas
con la conceptualizacin, sistematizacin y diseminacin.
El propio proceso evaluativo implica transformacin. Cuando se comienza a
pensar en evaluar un programa en funcionamiento, o incluso en evaluar la factibilidad de
realizacin de otro, en realidad estamos pensando que algo cambie en la forma como se
vienen haciendo las cosas. De alguna manera esperamos que los resultados de la
evaluacin nos brinden elementos para operar ciertas modificaciones en la estrategia o
metodologa de intervencin implementada.
Pero en este punto se produce el otro fenmeno: la posibilidad de cambiar la forma
en que se vena trabajando producen resistencias. Frecuentemente, el propsito mismo de
la evaluacin, evaluamos para cambiar, genera oposicin o al menos renuencia y
entonces, siempre se puede, se aplaza para otro momento la actividad evaluativa.
La posibilidad de cambio evoca con frecuencia el proceso ms alto en cuanto a
transformaciones se refiere, que es la revolucin, proceso en que difcilmente algo quede
en pie; el impulso hacia adelante que se genera es tan arrollador que los viejos cimientos
13

parecen caer debido al impacto. Quiz sea esto lo que genere tanta resistencia, sin tener
en cuenta que hay muchas posibilidades de operar transformaciones antes que llegar a
una ruptura total. De hecho, la historia nos brinda ejemplos de esto constantemente; hay
finalidad de cambios adaptativos, parciales, que van transformando lentamente la
sociedad, mientras que, por otra parte, las grandes transformaciones son momentos muy
especiales en el devenir histrico.
Si esto sucede en el abarcativo plano de la historia poltico-social, no debe
extraarnos que una evaluacin que bien puede terminar en recomendaciones de cortar el
desarrollo de un programa o un proyecto, o de introducir ajustes que no convengan o
sean traumticos para algunos individuos o grupos involucrados en l produzca al menos
resistencia y que sus resultados sean escasamente utilizados (muchas veces porque no
son polticamente viables, aunque estn tcnicamente fundamentados).
Aprendiendo con la evaluacin y de ella
El impacto que produce el hacerse cargo de las cuestiones que deben ser
transformadas suele interpretarse como errores cometidos y eso lleva casi de inmediato
a sentir que nada de lo construido sirve y que es necesario empezar de nuevo. Sin
embargo, la idea que hay por detrs de la evaluacin, en el sentido que lo estamos
imprimiendo, es integrar dentro de un nuevo esquema lo mejor de las estructuras, las
actividades y los recursos existentes en el programa, modificando aquello que ya no
resulta til, correcto o eficaz y aprendiendo de la experiencia realizada.
La afirmacin anterior nos lleva a la cuestin del aprendizaje, que tambin tiene
relacin con la resistencia a la evaluacin. No toda forma de aprendizajemodalidad
pedaggica resulta aceptable, y por ende eficaz, para los que intervienen en el proceso
de enseanza aprendizaje. Cualquiera sabe que muchas de nuestras resistencias ante
ciertas disciplinas tienen ms que ver con la forma en que los profesores la trasmitan en
la escuela que con caractersticas intrnsecas de la disciplina misma. El evaluador, tal
como lo estamos esbozando aqu, est muy lejos de representar la figura del maestro
tradicional, el que viene a ensear, a transferir su saber a los otros, a los que estn
haciendo las cosas en terreno, planteando con ellos una relacin de tipo asimtrica y
vertical. Lejos de esa figura se est pensando en el rol del evaluador como facilitador,
con un papel importante en cuanto acompaa los procesos, entrando y saliendo de ellos,
conservando la posibilidad de una mirada con suficiente distancia aunque involucrada,
desencadenando procesos de reflexin, brindando una perspectiva preguntona y
crtica, involucrando a todos los actores posibles en espacios de reflexin conjunta y de
debate a partir de preguntas, muchas veces ingenuas, otras veces rspidas.5 No debe
olvidarse que ese evaluador tambin est aprendiendo, tambin tiene su mente abierta a
nuevas formas de actuar. No se trata de un juez; se trata de alguien a la par, con el rasgo
distintivo del preguntn, del cuestionador, que juega de vez en cuando de outsider,
que se pone el gorro del abogado del diablo, para provocar y estimular la reflexin, a la
vez que aprende junto a los dems. No ensea: provoca y estimula el aprendizaje
conjunto.
Es relevante la contribucin de la evaluacin a los procesos de aprendizaje
institucional, puesto que resulta prioritario comprometer a quienes trabajan en los
5

Scrates, en el dilogo con Fedro, su alumno, le explicaba que slo a travs de preguntas es posible
aprender. As, la evaluacin puede ser vista como un proceso de aprendizaje de estilo socrtico, pues
se centra en formular preguntas evaluativas y responderlas fundamentalmente (Cf . Platn, Fedro).
13

proyectos o programas en un proceso educativo programado que produzca cambios

(Organizacin Panamericana de la Salud y Fundacin W. K. Kellogg, 1998).
Es posible plantear algunos requisitos para que una evaluacin aporte elementos en
el citado sentido de aprendizaje institucional:

Debe ser til a las personas comprometidas en el proceso.

Debe ser viable, es decir, realizable en un tiempo al alcance de ellas.

Debe respetar los valores de las personas involucradas.

Debe estar bien hecha, con procedimientos adecuados, de modo de proveer informacin
contable.
La evaluacin es capacitadora e iluminadora pues busca en la teora la experiencia y
el conocimiento, las argumentaciones que mejor expliquen los resultados y facilita el
crecimiento, el desarrollo y el perfeccionamiento de los que intervienen en un proyecto.
El proceso de la evaluacin
Reiteradas veces se dijo que entendemos la evaluacin como un proceso, como una
funcin de la gerencia o un conjunto de actividades, siendo, por ende, programable. Es lo
mismo que afirmar que requiere para su desarrollo un proceso o secuencia que le es
propio, el cual se esquematiza a continuacin.
Programacin de la evaluacin:

Definicin del sujeto-objeto de evaluacin.

Establecimiento de la finalidad.

Identificacin de las audiencias.

Determinacin del nivel de anlisis.

Clasificaciones de las dimensiones de anlisis.

Definicin de las variables.

Seleccin de los indicadores.

Determinacin de las tcnicas e instrumentos para la recoleccin de informacin.

Determinacin de la secuencia de actividades.

Identificacin de responsables y actores participantes.

Establecimiento de la duracin, frecuencia y periodicidad.

Estimacin de los recursos necesarios (humanos y materiales).

Presupuestacin.
Ejecucin de la evaluacin

Relevamiento de informacin mediante el desarrollo de las actividades y

la aplicacin de las tcnicas e instrumentos.

Sistematizacin, procesamiento y anlisis de la informacin.

Elaboracin de informes (incluyendo conclusiones y recomendaciones).

13

Devolucin de los actores y diseminacin de conclusiones.

Evaluacin de la evaluacin (metaevaluacin)

Anlisis de la utilidad
de los hallazgos.
Apreciacin sobre la
viabilidad del proceso
evaluativo y del uso
de sus resultados.
Juicio acerca de la
pertinencia
metodolgica y tica.
Anlisis
de
la
confiabilidad de los
procesos y hallazgos.
Si bien el proceso evaluativo se ha presentado esquemticamente de forma aislada y
lineal, debe interpretarse que forma parte de un proceso mayor que es el proceso
administrativo de la gerencia y que como tal retroalimenta la toma de decisiones o se
integra como componente evaluativo del diagnstico. La secuencia presentada slo
procura mostrar la lgica del circuito evaluativo, pero esos pasos no son secuenciales en
los escenarios concretos sino que se producirn superposiciones y retrocesos en medio
de los avances.
Nuestra concepcin es que la evaluacin debera ser un proceso continuo que se
involucre en la gestin desde su inicio, en el planteamiento del programa a resolver o
etapa diagnstica, durante los procesos de la accin y al finalizar perodos determinados,
donde el nfasis estar puesto en los resultados o efectos.
Si bien consideramos continua la evaluacin, de hecho suele requerir algunos cortes
especficos para determinados aspectos, como el estudio de cambios en conductas o
actitudes, o situaciones poblacionales (de nutricin, de empleo, de salud, de
alfabetizacin, etc.) que debern medirse o apreciarse de forma peridica, mediante
encuestas, censos o estudios cuasi experimentales, segn sean los casos.
Asimismo, como aclararemos luego, a menudo ocurre que los evaluadores son
convocados para realizar nuestra tarea slo en la etapa final, o despus que finaliz el
perodo de ejecucin de los programas o proyectos.
En esos casos, lejos de rechazar esas demandas, debemos ofrecer nuestras
habilidades a los decisores para que en el futuro puedan aprovechar mejor sus propias
experiencias, planteando las evaluaciones tempranamente, de modo que les sea posible
considerar las alternativas disponibles para tomar decisiones futuras.

5.9 Modelos de Evaluacin

MODELOS DE EVALUACIN
13

Evert Vedung
Revista de Servicios Sociales y Poltica Social.
EVALUACIN
2 trimestre 1993
Edita: Consejo General de Colegios Oficiales de Diplomados en Trabajo Social y Asistentes
Sociales. Madrid, Espaa.
Nota: Los anuncios que aparecen a continuacin cuyo autor es el profesor Evert Vedung rotulados
Modelos de evaluacin y Utilizacin de la evaluacin corresponden a sendos captulos del
libro Evaluation in Politics and Public Administration (La evaluacin de la poltica y
Administracin Pblica) que se publicara en el transcurso del ao 1993. Esste libro est
concebido como texto especializado para universidades, institutos de estudios, organismos
pblicos, ayuntamientos y consultoras. Fue publicado en sueco a finales de 1991 y se utiliza en
universidades y organismos pblicos en toda Escandinavia. Asimismo, estos trabajos fueron
presentados en la Conferencia Internacional sobre Evaluacin de Programas Sociales, organizada
en el INSERSO en Madrid, durante el mes de noviembre de 1992.

Concepto de evaluacin
En estos artculos, el autor define la evaluacin como un mecanismo ex post para
la exposicin y valoracin de la implementacin, resultados y logros de las polticas y
programas pblicos con el propsito de generar posteriores decisiones. Aunque simple, e
incluso de sentido comn, esta definicin conlleva algunas implicaciones.
En primer lugar, la evaluacin es una actividad ex post. Para evitar dificultades
conceptuales, se excluyen las valoraciones ex ante de programas y polticas en
consideracin pero todava no en funcionamiento.
En segundo lugar, aunque la valoracin del impacto es crucial, sta o bien
compromete o bien incluye la monotorizacin del rendimiento y de la implementacin.
En tercer lugar, la evaluacin no se limita a los programas formulados por las
agencias sino que tambin incluye las polticas parlamentarias de mayor nivel.
En cuarto lugar, la evaluacin no se restringe al estudio del logro de objetivos
previamente fijados, sino que admite e incluso destaca el estudio de los efectos
secundarios y perjudiciales y las valoraciones frente a objetivos y expectativas.
Por ltimo, aunque no concebida como investigacin cientfica nicamente genera la
bsqueda de datos sistemtica y excluye deducciones realizadas a la ligera. Esto implica
que la evaluacin se encuentra en la encrucijada entre la investigacin, las prcticas
polticas y la realizacin de programas.
A modo de introduccin
Existe un profundo desacuerdo en torno a las bases metodolgicas y las
orientaciones prcticas de la investigacin en materia de evaluacin. Hay docenas de
enfoques suficientemente sistematizados como para aparecer en la literatura. Por fortuna,
y tal como lo sugieren Guba y Lincoln (1981:8,11ss). House (1980) y muchos otros, la
mayora de estos enfoques pueden reducirse a unas pocas escuelas fundamentales. El
criterio de distincin ms parco y desde el punto de vista de la poltica o de la ciencia
poltica ms fructfero para efectuar esta reduccin de redundancias, es el de qu
13

organizadores utilizan. El organizador es el punto de partida lgico de la evaluacin. Es

la pregunta bsica que se plantea en la evaluacin.
En la figura 1 aparece una taxonoma de los modelos de evaluacin clasificados en
funcin de los organizadores.
Repitamos, desde el punto de vista de la ciencia poltica o de la poltica a secas, la
principal lnea de demarcacin distingue entre modelos centrados en la materia
propiamente dicha de la evaluacin, y los modelos que sealan cmo debiera organizarse
el trabajo de evaluacin. Los primeros se denominan modelos sustantivos, y los segundos
institucionales. Aparte de la clsica evaluacin de la consecucin de los objetivos, los
modelos sustantivos incluyen la evaluacin sin consideracin de los objetivos, y la
evaluacin de sistemas. Adems, la evaluacin basada en los clientes, la evaluacin
basada en las decisiones y el modelo de los interesados son otros ejemplos de modelos
sustantivos. Entre los modelos institucionales se cuentan el modelo de revisin por los
iguales, una variante de los interesados, y finalmente lo que denominamos el modelo
SOU sueco. Nuestra exposicin comenzar por los modelos sustantivos.
Objetivos
Modelos
sustantivos

Modelo de consecucin de los objetivos

Modelo de los efectos secundarios

Resultados

Evaluacin sin consideracin de los

objetivos

Objetivos y
costes

Evaluacin de sistemas

Modelos de
Evaluacin

Objetivos
Evaluacin basada en los clientes
de los clientes
Decisin

Evaluacin basada en las decisiones

(modelo CIPP)

Objetivos de los
interesados
Evaluacin basada en los interesados
Modelos
Institucionales

Modelo de los interesados

Modelo SOU
Revisin por los iguales

Figura 1. Modelos de evaluacin

Evaluacin de la consecucin de los objetivos
El enfoque clsico del problema de la evaluacin es el que se basa en la consecucin
de los objetivos. Las preguntas clave de la evaluacin de la consecucin de los objetivos
son dos: Concuerdan los resultados con los objetivos del programa? Son los resultados
fruto del programa? Estos dos aspectos pueden denominarse supervisin de los
resultados y valoracin del impacto.
13

La evaluacin de la consecucin de los objetivos es un ejemplo de sencillez y

lucidez. El primer paso lgico comporta la identificacin de los objetivos del programa,
la determinacin de su significado real y de su rango, y su conversin en objetivos
conmensurables. Los pasos segundo y tercero consisten en determinar hasta qu punto
estos objetivos preconcebidos se han puesto en prctica y si el programa ha estimulado o
desalentado la realizacin de los objetivos.
El modelo de consecucin de los objetivos pretende ofrecer una solucin objetiva al
problema de las pautas de valor en la evaluacin. Toda evaluacin exige dimensionar el
mrito para calificar sobre esta base el programa. Puesto que los objetivos del programa
estn especificados explcitamente en la legislacin original o en el trabajo, pueden
establecerse empricamente a travs de un acto de interpretacin. Al juzgar los resultados
del programa partiendo de sus objetivos, el evaluador puede evitar la adopcin de un
punto de vista personal y subjetivo sobre los mritos y demritos de los programas a
evaluar. Su trabajo se desarrollar con arreglo a los cnones de la ciencia social ajena a
los valores. La evaluacin de la consecucin de los objetivos es lo que Scriven (1991:30)
ha denominado una evaluacin secundaria o de segunda mano: la evaluacin desde el
punto de vista de otros.
La evaluacin de la consecucin de los objetivos es un modelo sustantivo basado en
los objetivos. Es sustantivo en la medida en que se centra en cuestiones sustantivas, no
organizativas que debern planearse en el estudio. Y est basado en los objetivos porque
el organizador que caracteriza la evaluacin de la consecucin de los objetivos son los
objetivos del programa. Como escribe Ernest House (1980:26):
Considera especificados los objetivos del programa y seguidamente rene
pruebas que permitan determinar si se han alcanzado dichos objetivos. Los objetivos
sirven de fuente exclusiva de pautas y criterios. El evaluador determina qu pretenden
lograr los autores del programa segn ellos mismos. La discrepancia entre los
objetivos declarados y los resultados es la medida del xito del programa.
Esto no implica, en trminos prcticos que las evaluadoras deban proceder antes que
nada a buscar los objetivos. Lo crucial es que los objetivos son el punto de partida
lgico. Despus de todo, las dos principales tareas de la evaluacin, segn los defensores
del modelo de la consecucin de los objetivos, consisten en determinar si los objetivos
preconcebidos del programa se han logrado realmente y si el programa ha contribuido a
su consecucin.
Utilizamos aqu el concepto de programa en un sentido muy general. Los programas
pueden referirse a un cambio organizativo o al punto de vista del ciudadano. Este ha de
estar interesado en saber si las polticas adoptadas cumplen realmente lo que prometen.
Supongamos que los representantes de los ciudadanos, los polticos electos han
prometido en una campaa electoral implantar una reforma de las pensiones que
proporcionar a todo el mundo una jubilacin econmicamente asegurada. Al cabo de
cierto tiempo salta a la vista que estos objetivos no se cumplen. El electorado ha de estar
muy interesado en conocer la situacin al respecto cuando haya que juzgar los logros de
sus representantes y las polticas anteriores de cara a las siguientes elecciones.
La segunda objecin a esta crtica de omitir de la responsabilidad y la perspectiva del
ciudadano da a entender que los objetivos programticos iniciales pueden tornarse
obsoletos como vara de medicin. Tomando los objetivos iniciales como punto de
partida, la evaluadora corre el riesgo de adoptar un punto de vista anticuado cuando
14

presenta su informe. El resultado no puede utilizarse en el siguiente ciclo de toma de

decisiones.
La plausibilidad de esta objecin depende de qu objetivos cambian y para quin
est pensada la evaluacin. Si el cambio de objetivos se produce entre los polticos, para
ellos la evaluacin realizada a la luz de los objetivos oficiales, supuestamente obsoletos,
no revestir ningn inters. Pero s ser de gran inters para la ciudadana en su papel
soberano porque para ella los objetivos oficiales siguen siendo vlidos y quiz desee
exigir responsabilidades a los polticos por desecharlos. Si el cambio de objetivos
transpira sutilmente en el organismo estatal, o en un nivel interior en los procesos de
ejecucin, y el programa sufre una modificacin radical a causa de ello, la evaluacin a la
luz de los objetivos oficiales anticuados no tendr ningn inters sustancial para estos
grupos, pero ser sumamente relevante para los ciudadanos y los polticos responsables,
pues los organismos y realizadores de los niveles inferiores son sus subordinados y
ejecutores a los que quiz deseen exigir que rindan cuentas.
En suma, el modelo de consecucin de los objetivos tiene algunos puntos favorables
con respecto a su sesgo inherente a favor de la cadena de control parlamentaria y la
democracia representativa, y en especial propicio a la perspectiva a vista de rana que
tienen los ciudadanos. En este contexto se ha hecho hincapi en la perspectiva de los
ciudadanos, pues est totalmente ausente en el discurso internacional en torno a la
evaluacin de los programas pblicos.
Una segunda razn, que confieso es menos importante, a favor del modelo de
consecucin de los objetivos, reside en su atractiva sencillez. Puesto que slo abarca dos
cuestiones importantes, es muy fcil de recordar y aplicar.
Por otro lado, el modelo de consecucin de los objetivos tambin adolece de
persistentes defectos y puntos dbiles, que pasamos a comentar seguidamente.
Los defectos del modelo de consecucin de los objetivos
Al centrarse en el logro de los objetivos, el modelo de consecucin de los mismos no
presta atencin alguna a los costes. El cumplimiento de los objetivos puede haber
comportado sustanciales sacrificios en trminos de dinero, tiempo y esfuerzo humano,
aspectos que se omiten absolutamente en toda valoracin del grado de consecucin de
los objetivos del programa. Esta falta de consideracin de los costes revela de por s que
el modelo de consecucin de los objetivos no puede aspirar a ser el nico modelo vlido
de evaluacin de la poltica pblica.
Duele an ms la crtica esgrimida frente a la evaluacin de la consecucin de los
objetivos en su pretendido mbito de competencia propio. Uno de estos argumentos
contundentes, seala que los objetivos programticos resultan deficientes como pautas
de mrito debido a su vaguedad
Aunque es una perogrullada, la supuesta vaguedad omnipresente de la poltica y de
los objetivos programticos aparece repetidamente en la literatura de anlisis poltico.
Tanta aceptacin merece la idea general de que se realizan muy pocos esfuerzos por
sealar en qu sentido los objetivos polticos son turbios. Sin embargo, es conveniente
distinguir tres tipos de indeterminacin de los objetivos. En primer lugar, determinados
objetivos pueden ser ambiguos y tener dos o ms significados al mismo tiempo.
Probablemente, la ambigedad es harto excepcional en el lenguaje poltico. En segundo
lugar, determinados objetivos pueden adolecer de vaguedad, en el sentido de que el
14

lmite que circunscribe su alcance est desdibujado. La vaguedad aparece en la retrica

poltica. En tercer lugar, la vaguedad viene generada tambin por el problema de los
objetivos mltiples. El problema de los objetivos mltiples tambin est muy extendido
en la poltica, pues asoma no slo en programas particulares, sino tambin entre
diferentes programas.
En relacin con la mayora de grandes programas de reformas se presentan
regularmente impresionantes relaciones de objetivos diversos. Mientras que uno de ellos
puede aparecer como el principal, a menudo tambin se dice que ha de conjugarse con
todos los dems, que quiz sean potencialmente contradictorios. Muchas veces,
determinados aspectos de los objetivos son vagos. Adems, no se indican los necesarios
efectos acumulativos de los distintos objetivos, lo que impide dilucidar, en estas listas de
objetivos, un resultado singular, transparente y esperado. Por tanto, los objetivos
programticos no proporcionan una gua segura para orientar el trabajo de investigacin
emprica. No son suficientemente claros para resultar tiles en tanto que pautas de valor
que permitan medir el xito o el fracaso.
La normativa gubernamental relativa a la gestin forestal en Suecia contiene un
dossier de objetivos individualmente vagos y colectivamente contradictorios. El primer
artculo de la Ley de Gestin Forestal estipula que los bosques deben gestionarse de
manera que se garantice su capacidad para producir madera de modo sostenido. Sin
embargo, la ley tambin declara que hay que prestar atencin asimismo a la proteccin
de la naturaleza y otros intereses societarios. La explotacin forestal debe considerar
debidamente la funcin de los bosques respecto al hbitat de plantas y animales, su papel
en el equilibrio hidrolgico y el microclima, la vida al aire libre y el ocio. Hay que prestar
atencin a los valiosos entornos culturales y paisajes.
Sin embargo, no se estipula la manera exacta en que habra que conjugar un alto
nivel de produccin sostenida de madera con los dems objetivos. Esto quiz sea
prudente, pues resultara difcil especificar centralizadamente cmo realizar la
correspondiente ponderacin en cada caso local. Sin embargo, esta prudencia genera
dificultades para el modelo de consecucin de los objetivos, pues el programa no
establece claramente un resultado previsto.
Si la evaluadora esgrime la nocin de objetividad, que es un dogma fundamental de
la evaluacin de la consecucin de los objetivos, no podr destilar de los objetivos
formulados un resultado global, claro o indiscutible. Para lograrlo, probablemente habr
de interpretar y clarificar los objetivos programticos lo que implica abandonar la esfera
de la ciencia objetiva y entrar en el mbito de la especulacin subjetiva.
( ...)
El modelo de consecucin de los objetivos carece de toda ambicin terica. Un
momento podra decir alguien, cmo puede acusarse a una actividad prctica de carecer
de sofisticacin terica? Quienes piensan de esa forma debieran recordar la famosa
sentencia de Kun Lewis, No hay nada tan prctico como una buena teora. Una
ventana de este contraargumento de falta de ambicin terica seala que el modelo de
consecucin de los objetivos ignora el papel de las agencias ocultas en la poltica pblica.
Se ha dicho que los anlisis polticos que utilizan los objetivos preconcebidos,
oficialmente declarados y sustantivos como varas de medicin con fines de evaluacin y
como organizadores para la recogida de datos, ignoran un aspecto importante de la
situacin en el juego poltico. Los objetivos sustantivos manifiestos se parecen a la punta
14

de un iceberg. Lejos de revelar los autnticos motivos impulsores, no constituyen sino lo

que los responsables de la toma de decisiones quieren que vea el pblico. Los objetivos
oficialmente declarados pueden tener un carcter simblico, pueden no estar pensados
para ser conseguidos, mientras que los autnticos motivos ocultos apuntan en otras
direcciones. La agenda poltica oculta detrs del programa puede consistir en el refuerzo
de la cohesin del partido, conservar o atraer a los votantes de cara a las prximas
elecciones generales o preparar el terreno para un gobierno de coalicin. Una vez
logrados estos objetivos estratgicos ocultos, los polticos pierden el inters por la
realizacin del contenido sustancial del programa.
Para los politlogos este anlisis de las fuerzas que motivan la incitacin a las
reformas pblicas es un aspecto esencial. Por supuesto los planteamientos estratgicos
desempean un papel importante en la poltica pblica. Pero, cul es el significado real
de la crtica de la agenda oculta frente al modelo de consecucin de los objetivos?
Acaso tambin deben evaluarse los resultados a la luz de objetivos estratgicos como la
victoria en las prximas elecciones, el refuerzo de la cohesin interna del partido o el
mantenimiento de coaliciones gubernamentales? En este caso, hemos de admitir que el
modelo de consecucin de los objetivos sera insuficiente, pues utiliza como vara de
medicin los objetivos sustantivos y nicamente stos.
Adems las evaluadoras de la consecucin de los objetivos podran aducir con razn,
que las agencias ocultas pueden integrarse perfectamente en su modelo. Pueden utilizarse
como factores explicativos de porqu se produjeron o no los resultados sustantivos. Por
ejemplo, si no se alcanzaron objetivos programticos sustantivos en la lgica del modelo
basado en los objetivos, no hay nada que impida que las evaluadoras propongan las
agendas estratgicas ocultas como razones que explican por qu ha sido as. La
aportacin de este tipo de explicaciones ha de considerarse una actividad principal en los
estudios de evaluacin y parece que ello es compatible con un modelo de consecucin de
los objetivos ligeramente ampliado.
Por otro lado, un modelo de consecucin de los objetivos aplicado estrictamente no
recalca las explicaciones no programticas de los resultados. No existe ningn apartado
separado en el modelo de consecucin de los objetivos que contemple las
consideraciones estratgicas como explicacin de los resultados. De hecho, no existe
ningn apartado salvo el que representa el programa. Naturalmente, el modelo de
consecucin de los objetivos ha de tener en cuenta otros factores explicativos aparte del
programa, pero todos ellos estn agrupados en un nico factor global que se contrasta
con el factor programtico. Este factor global recibe el trato de la caja negra que nunca
ha de abrirse Esto sin duda es un inconveniente pues si el programa fracasa parcialmente
habr de resultar muy interesante saber exactamente por qu fue as.
En conclusin, el modelo de consecucin de los objetivos tiene problemas a la hora
de considerar los clculos estratgicos subyacentes a las decisiones programticas.
Otra variante de la acusacin de deficiencia terica mantiene que el modelo de
consecucin de los objetivos no concibe la ejecucin como un problema. Los procesos
de ejecucin reciben el trato de una caja negra. Tambin sta es una objecin pertinente
pues si se aplica estrictamente con arreglo a la figura 2, es eso lo que hace el modelo
exactamente. Se centra en las consecuencias del programa no en los procesos de
ejecucin. Las organizaciones y redes de instituciones y actores que han de transformar
las decisiones en efectos tienen inters para la evaluacin de la consecucin de los
objetivos.
14

Una ltima objecin sostiene que el modelo de consecucin de los objetivos procede
de una visin excesivamente convencional de la relacin entre la poltica y la
administracin, con arreglo a la cual la administracin ejecuta puntual y fielmente las
decisiones de los polticos, no slo en la teora, sino tambin en la prctica. Los procesos
de ejecucin son mecnicos, rectilneos y estn controlados desde arriba. Se acusa al
modelo de ejecucin de los objetivos de contemplar a la Administracin pblica como un
robot autoguiado que cumple su misin con minuciosa precisin tcnica.
Pero esta objecin est totalmente fuera de lugar. Podemos asociar perfectamente el
modelo de consecucin de los objetivos a la conviccin normativa de que la
Administracin pblica tendra que ser el fiel instrumento de los representantes electos
del pueblo. Sin embargo, no da por hecho que los funcionarios siempre ejecutan
lealmente las decisiones de las polticas. En la lgica del modelo de consecucin de los
objetivos no hay ningn elemento que nos lleve a pensar que el programa ha producido
los resultados previstos. Al contrario, este supuesto causal se plantea como el problema
a explorar en una evaluacin del impacto y uno de los dos problemas a investigar en la
evaluacin de la consecucin de los objetivos. La flecha que va del programa al resultado
deseado en la figura 2 no refleja el vnculo real, sino lo que la evaluadora intenta
comprobar mediante una valoracin del impacto de la consecucin de los objetivos.
Puede concluir perfectamente que no existe ninguna relacin causal entre el programa y
el resultado. La objecin de que el modelo de consecucin de los objetivos trata los
programas como robots autoguiados no se sostiene de ningn modo a la luz de la lgica
del modelo.
En resumidas cuentas, el principal lado fuerte del modelo de consecucin de los
objetivos es que se toma en serio los objetivos pblicos oficiales. La razn por la que
ste es un lado fuerte radica en la teora de la democracia representativa. Desde una
perspectiva de control, tanto los ciudadanos como los polticos electos necesitan una
evaluacin de los objetivos para comprobar si sus ejecutivos hacen realmente lo que han
prometido hacer.
Sin embargo, el modelo de consecucin de los objetivos tambin ha de encajar
intencionado?
algunas objeciones vlidas. Este modelo ignora absolutamente Resultado
la cuestin
de los costes.
Tiene algunosPrograma
problemas con el tratamiento de los objetivos vagos, omnipresentes como
todos sabemos, de la poltica pblica. Sin embargo, la refutacin ms contundente del
Efectos secundarios?
modelo emana del hecho de que deja de lado los efectos secundarios.
Seguidamente presentaremos un modelo que tiene en cuenta expresamente el slido
argumento de los efectos secundarios, conservando al mismo tiempo la atencin que
presta a los objetivos el modelo de consecucin de los mismos: la evaluacin de los
efectos secundarios.
Evaluacin de los efectos secundarios
Una dificultad inherente a todos los modelos basados en objetivos prefijados como
organizadores, consiste en la consideracin de los efectos no intencionados y no
detectados. La accin poltica puede culminar en consecuencias no deseadas ni previstas.
Puesto que un conjunto importante de efectos secundarios son no intencionados,
cmo pueden considerarse y juzgarse si utilizamos los objetivos sustantivos
preconcebidos como el principio organizador bsico? Para resolver este problema, se ha
ampliado el modelo de consecucin de los objetivos para incluir los efectos secundarios.
Este enfoque se denomina evaluacin de los efectos secundarios.
14

El enfoque de los efectos secundarios se caracteriza por conservar los objetivos

como principal organizador, pero complementado por los efectos secundarios. Ocurre
que la expresin efectos secundarios-secundarios con respecto a qu?- presupone el
conocimiento de cul es el efecto principal deseado y esperado. Los efectos secundarios
deben definirse en relacin con los efectos principales deseados. Esta es la razn por la
que sostenemos que el modelo est basado en objetivos y que stos se conservan como
organizador local. Pero adems, tambin se tienen en cuenta los aspectos ajenos al rea
diaria predeterminada por los objetivos programticos. La idea subyacente es que las
intervenciones pblicas pueden dar lugar a cosas distintas de los resultados deseados.
Incluso puede ocurrir que la solucin se convierta en el problema.
La cuestin de los efectos secundarios se omite lisa y llanamente en los estudios de
evaluacin. Coincidimos con el juicio de Sieber (1981:44 s): La atencin a las
consecuencias imprevistas de toda clase... parece ser de rara excepcin (en los estudios
de evaluacin). Los libros de texto lo plantean en casi todos los casos en forma de
mera advertencia (quiz con una nota al pie de la pgina remitindose a Merton). Pero
no ofrecen guas concretas para conceptualizar, detectar, medir o valorar el saldo neto
de los buenos y los malos efectos.
El modelo de los efectos secundarios plantea cuestiones relativas tanto a los efectos
intencionados como a los no intencionados. Este planteamiento queda reflejado en la
figura 3.

Concuerdan los resultados obtenidos con los objetivos y otras pautas?

Figura 3. Evaluacin de los efectos secundarios

Los efectos secundarios pueden preverse. Apenas estall la crisis del petrleo en
1973, los gobiernos de todo el mundo lanzaron programas de conservacin de la energa.
En Suecia se promulg un programa de subvenciones estatales al ahorro energtico en
las viviendas. Posteriormente pas a ser el ya mencionado Plan de Ahorro Energtico en
Edificios Construidos. Las subvenciones pblicas estaban destinadas a las personas que
desearan acondicionar sus viviendas de propiedad. El resultado deseado consista en
lograr un consumo ms eficiente de la energa en los edificios construidos. Sin embargo,
se previ que el programa de subvenciones podra tener un impacto desfavorable en la
distribucin de la riqueza en el pas, pues se esperaba que las personas ms acomodadas,
como por ejemplo, los propietarios de viviendas, participaran en mayor medida que
otros sectores. Aunque primariamente no deseados, los polticos estaban dispuestos a
generar y aceptar estos efectos secundarios a cambio de lograr el objetivo principal
deseado de una mayor eficiencia energtica.
Por otro lado, los polticos tambin se dieron cuenta de que el plan de subvenciones
producira asimismo una serie de subproductos bienvenidos. Estimulara la actividad
14

econmica en general y creara numerosos puestos de trabajo nuevos. El

acondicionamiento y el aislamiento de paredes y azoteas reducira las corrientes de aire y
proporcionara un mayor confort al clima interior de las viviendas. El aislamiento y la
instalacin de ventanas de triple aislamiento amortiguaran los ruidos.
Un estudio centrado en la investigacin de la conservacin de la energa junto con la
distribucin de la riqueza, el empleo y aspectos relacionados con el confort, constituira
un ejemplo de evaluacin de los efectos secundarios.
Hasta ahora no hemos tenido en cuenta ms que los efectos secundarios previstos.
Sin embargo, no cabe duda que algunos de estos efectos tambin son imprevistos. Al
igual que sus homlogos previstos, pueden ser beneficiosos o contraproducentes. Como
ejemplos de efectos secundarios imprevistos y contraproducentes podramos mencionar
el aumento de la radiacin de radn en las viviendas y de la incidencia de las alergias,
ambos consecuencias probables de un mejor aislamiento y la correspondiente reduccin
de las corrientes de aire.
Con esto estamos ya muy lejos de los objetivos originales y de las intenciones
subyacentes al programa. El nfasis estara en los resultados globales, planificados y no
planificados, deseados y no deseados. Sin embargo, la clave es que la evaluadora ha de
distinguir tambin entre los resultados previstos e imprevistos, lo que presupone la
utilizacin de los objetivos prefijados como organizados. En este sentido, tambin el
modelo de los efectos secundarios est basado en los objetivos.
Las posibles fuentes de ideas en torno a los efectos estaran en la teora de las
ciencias sociales y en la teora legislativa de la reforma. Revisten particular importancia
los recelos de quienes se opusieron a la propuesta de programa en la poca de su
promulgacin. Otras fuentes de ideas podran encontrarse en el debate pblico que
posiblemente se desarrolle pocos aos despus de la adopcin, en los planteamientos del
Gobierno y del Parlamento con motivo de la reevaluacin del programa, o en lo que los
funcionarios responsables del programa piensan de ste una vez que ha estado
aplicndose durante cierto espacio de tiempo.
Si se investigara la totalidad de los efectos (previstos positivos pero no
primariamente intencionados, previstos negativos, imprevistos positivos e imprevistos
negativos) del programa de subvenciones, la estructura de la evaluacin en el lado del
resultado sera el que aparece en la figura 4.
Igual que la evaluacin de la consecucin de los objetivos, la evaluacin de los
efectos secundarios, se apoya en la conviccin normativa de la primaca de la cadena de
mando parlamentaria. Dicho esto, preferimos claramente la evaluacin de los efectos
secundarios a la de la consecucin de los objetivos. En efecto, la razn fundamental por
la que realizan evaluaciones pblicas en primer lugar reside en el hecho de que las
acciones del Estado son impredecibles hasta cierto punto y suelen producir efectos
secundarios propiamente imprevistos. Ha de ser una importante tarea de la evaluacin
determinar estos efectos secundarios.
Un problema de la evaluacin de los efectos secundarios es el de los patrones a
aplicar a la hora de juzgar el mrito. Idealmente la evaluadora quisiera sumar o restar del
valor de los efectos principales deseados de la intervencin de valores, de los efectos
secundarios beneficiosos o perjudiciales. Entonces los efectos secundarios, negativos
podran representar un coste aceptado a regaadientes para alcanzar el resultado
principal global. Los efectos secundarios altamente positivos podran potenciar la
14

aceptabilidad de los programas en los que el logro de los objetivos haya sido escaso.
Para que este sistema sea operativo se precisan patrones para los efectos principales para
cada tipo de efecto secundario, y para la agregacin de unos y otros.
La solucin propuesta por el modelo de evaluacin de la consecucin de los
objetivos consistente en utilizar objetivos polticos y programticos, es a todas luces
insuficiente por la siguiente razn: si algunos efectos no estn previstos, probablemente
los patrones y criterios para juzgar los mritos y demritos de estos efectos tampoco
estn prefijados.
Por consiguiente, los objetivos y otros patrones prefijados son insuficientes con
respecto al enjuiciamiento de cada efecto secundario individual imprevisto. Al no estar
prefijados los patrones de enjuiciamiento del mrito de los efectos secundarios, tampoco
existen patrones para valorar la agregacin de los valores de los efectos secundarios y
del efecto principal. Esto impedir el clculo del mrito global agregado de la
intervencin. Para calcular el valor global hemos de conocer el valor de cada efecto
secundario individual e incorporarlos al del efecto principal.
Especialmente en contextos polmicos, la evaluacin de la consecucin de los
objetivos y basada en los objetivos se vincula casi siempre mecnicamente con sistemas
especficos de recogida de datos, como la experimentacin. ( ... ).
En principio, pero probablemente no en la prctica. Si la evaluadora se interesa por
la planificacin y ejecucin de los programas y por los efectos secundarios, sus variables
sern tantas que los experimentos y cuasi experiencias resultarn muy difciles de
manejar. En la prctica, el modelo de los efectos secundarios tender a la aplicacin de
evaluaciones cualitativas ms amplias, basndose en contactos estrechos con los sectores
diana y otros interesados en la reforma.
vnculo?
Programa

Resultado previsto positivo?

Resultado previsto negativo?
Resultado intencionado?
Resultado imprevisto positivo?
Resultado imprevisto negativo?

Figura 4. Evaluacin de los efectos secundarios con especificacin de los mismos.

Evaluacin sin consideracin de los objetivos
A raz de las dificultades y sesgos que comporta el empleo de los objetivos polticos
o programticos preconcebidos como organizadores de los datos y pautas de mritos,
por lo menos un audaz investigador en materia de evaluacin ha formulado una
conclusin an ms radical que las planteadas hasta ahora. Nos estamos refiriendo al
modelo de evaluacin sin consideracin de los objetivos, concebido inicialmente por
Mich Scriven (1980.1991).
A primera vista, la propuesta de Scriven parece insolente, casi frvola. Su insistencia
en las evaluaciones deben hacer caso omiso de los objetivos, ha de ser una contradictio
in adiecto. Cmo puede uno evaluar si no puede utilizar los objetivos que le sirven de
contraste? Despus de todo, el propsito de la evaluacin consiste en juzgar el mrito y
el valor de las polticas y programas pblicos.

14

Algunos evaluadores han atestiguado que la propuesta de Scriven de 1972 en torno

al modelo de evaluacin sin consideracin de los objetivos fue recibida en todas partes
con pasmada incredulidad. Realmente resulta chocante ignorar completamente los
objetivos. Sin embargo, la perseverancia de Scriven en su planteamiento parece haber
tenido importantes efectos en la teora y prctica de la evaluacin de programas en
Amrica (Guba & Lincoln 1961:16 ss.)
Lo que Scriven est atacando ferozmente es la monomana de las evaluadoras de
aferrarse a los objetivos programticos preconcebidos. En efecto, el organizador debe
ver los resultados, tanto los previstos como los imprevistos. Al no inclinar la evaluacin
hacia los objetivos declarados del programa la evaluadora puede estar ms abierta al
impacto global de la intervencin.
Ocurre que la evaluadora que sigue el modelo de evaluacin sin consideracin de los
objetivos desea concentrar todos sus esfuerzos exclusivamente en descubrir qu impacto
ha tenido la poltica. Debiera concentrarse en qu resultados est teniendo el programa
en saber nada de los propsitos del mismo. Debe hacer caso omiso de los objetivos
declarados o no declarados de la poltica. De hecho, Scriven recomienda que la
evaluadora se cuide mucho de determinarlos y de determinar su significado, pues el
conocimiento de los objetivos preconcebidos y los argumentos concomitantes pueden
producir un cors mental que le impida tomar nota y prestar atencin a los efectos
secundarios, especialmente los imprevistos. La tarea principal de la evaluadora consiste
en tener una visin global de la intervencin y descubrir todos los efectos. Puesto que no
ha de identificar los objetivos, no tendr ninguna base para distinguir entre los efectos
previstos e imprevistos. Slo puede identificar efectos.
El esqueleto lgico, sumamente sencillo de la evaluacin, sin consideracin de los
objetivos aparece en la figura 5.

Resultado
.
Programa

vnculo?
Resultado
Resultado
Figura 5. Evaluacin sin consideracin de los objetivos

La evaluacin sin consideracin de los objetivos es bsicamente un intento de

resolver el problema de los efectos secundarios, el fantasma que persigue a toda
planificacin poltica y a todas las evaluaciones basadas en los objetivos. Pretende
hacerlo adquiriendo una visin amplia de los efectos del programa.

14

Evitando conscientemente la distincin entre el efecto principal y los efectos

secundarios, y evitando en realidad cualquier distincin en lo que se refiere a los efectos,
el modelo puede ayudar a la evaluadora a descubrir resultados que de otra manera
podran haber pasado inadvertidos. Se arguye que los modelos basados en los objetivos,
tanto en forma de evaluacin de la consecucin de los objetivos como de evaluacin de
los efectos secundarios inclinan a la evaluadora hacia la bsqueda de los efectos
deseados y hacen que tiendan a omitir particularmente los efectos secundarios
imprevistos y no intencionados.
El modelo de evaluacin sin consideracin de los objetivos intenta suprimir las
connotaciones negativas asociadas al descubrimiento de subproductos y consecuencias
imprevistas. Como dice Scriven: Todo este lenguaje de los efectos secundarios o
colaterales o incluso los efectos imprevistos tenda a ser un registro de lo que bien
poda ser el logro crucial, especialmente en trminos de nuevas prioridades.
El modelo de evaluacin sin consideracin de los objetivos es menos costoso y ms
fcil de manejar que el modelo de los efectos secundarios. Los problemas que comporta
la determinacin de los autnticos objetivos originales o actuales, y su reconciliacin y
ponderacin, suelen consumir demasiado tiempo y ser excesivamente costosos. Saltando
por encima de la cinaga de la retrica de los objetivos y propsitos, la evaluadora
ahorrar un tiempo precioso que podra dedicar a tareas ms importantes.
Otros argumentos a favor del modelo de evaluacin sin consideracin de los
objetivos que plantea Scriven (1991:180) son, por ejemplo: a) interfiere menos en la
operatividad del programa que el modelo de los efectos secundarios; b) es plenamente
adaptable a cambios de objetivos centrales; y c) es menos sensible a sesgos sociales,
perceptivos y cognitivos gracias a la menor interaccin con los gestores y los ejecutores
del programa; es reversible, es decir, se puede comenzar una evaluacin dejando de lado
los objetivos y pasar seguidamente a una evaluacin de los efectos secundarios, despus
de una investigacin preliminar, cosechando de este modo las ventajas anteriores (en
cambio, si se comienza basndose en los objetivos, no puede pasarse al otro modelo).
El modelo de evaluacin sin consideracin de los objetivos, tal como se interpreta
aqu, parece estar relacionado con los sistemas de gestin por resultados, un concepto de
que se ha hablado en el primer captulo. Puede que el trmino evaluacin de los
resultados fuera ms exacto. Existen slidos argumentos a favor de la gestin por
resultados, y en ella podra encontrar su lugar la nocin de la evaluacin sin
consideracin de los objetivos. Quiz la evaluacin sin consideracin pudiera
desarrollarse ms en una perspectiva de gestin por resultados.
Desde la perspectiva de la democracia representativa, el modelo de evaluacin sin
consideracin de los objetivos tiene sus limitaciones, por no decir ms. Los objetivos y
propsitos que pretende evitar no son simples deseos deslavazados. Anteriormente
hemos dicho que los objetivos de las reformas promulgadas por el Parlamento tienen un
estatus muy especial, pues han quedado instituidos siguiendo el correspondiente
procedimiento por parte de los representantes del pueblo. Los ciudadanos han de tener
inters en que estos objetivos sean tomados en serio en las evaluaciones del output y los
resultados del programa. Esta es una perspectiva que Scriven no percibe de modo
alguno, ni siquiera veinte aos despus de que planteara por primera vez su modelo. No
he podido encontrar ninguna alusin a este argumento democrtico frente al modelo de
evaluacin sin consideracin de los objetivos.
14

Otro punto dbil es que el modelo de evaluacin sin consideracin de los objetivos
no proporciona ningn patrn que permita juzgar los mritos y valores de los resultados.
Puesto que el hecho de evaluar ha de ser una caracterstica inherente de la evaluacin,
podra argirse que el modelo de la evaluacin sin consideracin de los objetivos no es
ninguna evaluacin. Es un anlisis de efectos polticos, pero no una evaluacin.
Sin embargo, un rechazo semntico de este tipo resulta poco til. La propiedad de
ser independiente de los objetivos puede convertirse perfectamente en una ventaja dentro
de un contexto de evaluacin: quienes perciben los hallazgos pueden efectuar la
valoracin por s mismos. Entonces, el modelo de evaluacin sin consideracin de los
objetivos comportara una solucin institucional al problema de las pautas en la
evaluacin de la poltica pblica. Esta solucin sera la siguiente: dejad la evaluacin de
los output y resultados en manos de los correspondientes responsables de la toma de
decisiones y adalides del poder. Sin embargo, esta no es una filosofa muy explcita
subyacente al modelo de evaluacin sin consideracin de los objetivos.
Evidentemente, la objecin de faltas de pautas ha preocupado a Scriven, pues en
trabajos posteriores ha sugerido una salida: El mrito se determina dicerelacionando los efectos programticos con las necesidades relevantes de la poblacin
impactada, ms que con los objetivos del programa (objetivos del organismo, de la
ciudadana, de la legislatura o del gestor) para la poblacin diaria (pretendida).
Tambin podra denominarse evaluacin basada en las necesidades o evaluacin
basada en los consumidores, en contraste con la evaluacin basada en los objetivos (o
basada en los gestores). (Scriven 1991:180).
Sin embargo, esta explicacin no resulta del todo clara. En primer lugar, poblacin
impactada no es a todas luces sinnimo de los destinatarios reales del programa.
Scriven sostiene insistentemente que este concepto incluye tambin al personal ejecutor y
al equipo de gestin del programa. Cuando un cazador dispara contra un ciervo, dice
Scriven, a veces se contusiona el hombro.
Los programas afectan tanto a su personal ejecutor como a su clientela. El personal
se ve impactado, aunque no es destinatario de los servicios o productos en cuestin.
Estos efectos deben incluirse en la evaluacin del programa. Pero si se incluye al
personal ejecutor en la poblacin impactada y es preciso utilizar las necesidades de la
poblacin impactada como pauta de medicin del mrito, parece confuso hablar de una
evolucin basada en los consumidores. El personal ejecutor es proveedor del programa,
no consumidor del programa.
Evaluacin de sistemas
Los modelos sistemticos tienen sus races en la conviccin de que la evaluacin
debiera ser ms amplia que la del modelo excesivamente estrecho de la consecucin de
los objetivos. El proceso de enjuiciamiento no debe limitarse a los resultados obtenidos,
sino incluir como mnimo la ejecucin, quiz incluso la planificacin y sus costes.
Los modelos sistemticos tienen en comn la idea de que el fenmeno a evaluar se
concibe como un sistema de componentes o como parte integrante de un conjunto ms
amplio. Los modelos sistemticos ms rudimentarios consisten en input, conversin y
output. Este sistema mnimo se complementa a menudo con los resultados y la
reglamentacin. Con arreglo a este modelo sistemtico ms desarrollado, una
15

organizacin convierte el input en output que entonces se supone genera el resultado.

La informacin se realimenta del output y del resultado al input y a conversin.
Para clarificar la idea de evaluacin de sistemas utilizaremos como ejemplo el
modelo de la facies por Robert Stake.
Stake identifica tres etapas en el desarrollo de un programa educativo: la fase
antecedente, la fase transaccional y la fase de resultados. El mtodo aplicado por Stake a
los programas educativos se ha generalizado a las intervenciones pblicas en general.
La fase antecedente, consiste en hechos y condiciones existentes antes de la
intervencin, que pueden determinar o tener que ver con sus resultados. En la
terminologa sistmica, puede concebirse como input, y en la terminologa poltica como
planificacin. La fase de transaccin abarca el propiamente dicho y su entrega a los
clientes. Es equivalente a la conversin en el lenguaje del modelo sistmico y la ejecucin
en el lenguaje de la poltica pblica. El resultado es el periodo que sigue inmediatamente
a la entrega de la intervencin. Puede equipararse al output y quiz el resultado en el
modelo sistmico general.
La principal diferencia entre el modelo de consecucin de los objetivos y el modelo
de apoyo es que el ltimo incluye, aparte de la valoracin del resultado y del output, el
enjuiciamiento de la planificacin y la ejecucin de la intervencin.
Roger Kaufman y Susan Thomas (1980:125 ss.) han formulado un irnico resumen
pedaggico del modelo de apoyo, del que se ha retomado la sinopsis de la figura 6,
ligeramente adaptada y generalizada.
En cada una de las tres fases principales de la historia de la intervencin, se
diferencia entre descripcin y enjuiciamiento. La categora descripcin se subdivide a su
vez en intenciones y observaciones lo que en realidad ocurri.
En todos los modelos de sistemas elaborados aqu, la primera tarea del evaluador es
describir o contrastar lo que los agentes examinados pretendan que ocurriese, y
observaciones lo que en realidad aconteci. Se comparan el input pretendido con el real,
la conversin pretendida con la real, el resultado pretendido con el real, etc. De esto se
deduce tambin, que los objetivos se utilizan como organizadores de las actividades de
evaluacin.
Esta confrontacin entre lo pretendido y lo real es adems caracterstica del modelo
de la facies. As, en la fase antecedente, el evaluador describe los requisitos propuestos
con los reales. Qu objetivos se especificaron en relacin con las condiciones y sucesos
antecedentes? Y cules se utilizaron en realidad? Durante la fase de transaccin, se
contrasta la intervencin planificada con su materializacin prctica. Y lo mismo se hace
durante la fase de resultados, los resultados propuestos se comparan con los alcanzados
en realidad.
Las preguntas fundamentales son: Se han satisfecho con arreglo a lo explicado los
sucesos y condiciones antecedentes? Se ha llevado a cabo el programa tal como se haba
previsto? Estn de acuerdo los resultados reales con los deseados?
El aspecto de enjuiciamiento del modelo de la facies se divide a su vez en dos
aspectos diferenciados: pautas y enjuiciamientos. Las pautas indican cmo se producir
en realidad el enjuiciamiento: es decir cules sern los baremos de evaluacin utilizados
o, en palabras de Kaufman y Thomas, cules sern los criterios que servirn de base de la
comparacin. Se enjuiciar la vala de la intervencin comparndola con otra
15

intervencin? Se comparar el programa con un conjunto de pautas absolutas no

relacionadas directamente con l? Se enjuiciar el programa desde el punto de vista de
sus propios objetivos? Se evaluar la intervencin por relevancia a alguna otra cosa?
Por ltimo, se llama enjuiciamiento al proceso general de compara intenciones,
observaciones y pautas. Constituye una suerte de clculo del balance global.
Kaufman y Thomas han sostenido que el modelo de la facies obliga al evaluador a
describir los sucesos, actividades y condiciones vigentes antes, durante y despus de la
adopcin y realizacin de la intervencin. Esta descripcin meticulosa y completa aporta
abundante informacin sobre las intenciones de los creadores de la intervencin, as
como observaciones sobre el terreno de lo realmente ocurrido en cada una de las tres
etapas.
Otra caracterstica peculiar del modelo de la facies es el nfasis que pone en la
especificacin de las pautas de enjuiciamiento aplicadas. En dicho modelo, las pautas no
estn implcitas, sino que deben describirse en su totalidad.
Otro rasgo completamente destacado del modelo de la facies es el enfoque en el
enjuiciamiento como principal aspecto de la evaluacin, este acto se define como una
combinacin de descripcin y enjuiciamiento (las dos facies de la evaluacin, en palabras
de Stake).
Pero quiz, el rasgo ms importante sea que los objetivos deseados no se adoptan
automticamente como pautas de valor. Se diferencia entre objetivos deseados y pautas.
La esencia del modelo de sistemas es que la consecucin de los objetivos se mide en
varias etapas del sistema que se est investigando.
Cabe preguntarse a quin pertenecen los objetivos que se incorporan al modelo de
sistemas. No profundizaremos mucho en este conflictivo mbito. Baste decir, que en
principio, el modelo de sistemas slo presta atencin a los objetivos del productor, pero
no a los del consumidor o el cliente.
Hay otra diferencia ms entre el modelo de consecucin de los objetivos y el de
sistemas, ste tiene en cuenta costes y sacrificios. Productividad y eficiencia son
conceptos importantes en el modelo de sistemas. Los costes del programa se ponen en
relacin con los output y resultados producidos. La cuestin es saber qu programa
arroja el resultado ptimo a un coste mnimo.
El papel dominante de las ideas de productividad y eficiencia hace con frecuencia
que las evaluaciones de sistemas se concentren en los input y output, con omisin de los
procesos intermedios. Pero el modelo de sistemas y los anlisis causales ms generales
pueden combinarse.
Cabe investigar si los resultados se ven influenciados por los output, la conversin o
los input. Cabe estudiar si los output han sufrido la influencia de las relaciones dentro de
la organizacin o del input de recursos. Tambin puede explorarse el contexto general
del sistema para determinar indicios de influencias sobre el segmento del sistema
evaluado. El modelo de sistemas puede transformarse en evaluacin de procesos.
Los modelos de sistemas son preferibles al modelo de consecucin de los objetivos,
por su inters por los costes y su orientacin hacia los procesos situados entre las
decisiones relativas a los input y los resultados reales. Esta ltima es una ventaja doble:
abre la posibilidad de evaluar por referencia a los objetivos del proceso (por ejemplo,
derechos jurdicos o participacin popular en los procesos de toma de decisiones);
15

adems, est abierta la explicacin de los fenmenos que ocurren en las etapas de output
y resultados a partir de factores que afectan a los procesos de realizacin. Esto tiene una
importancia crucial si se pretende que la evaluacin aporte una base informativa para la
accin. Si determinados resultados no se materializan porque no se han hecho ciertos
output y esto se explica a su vez por algn factor que intervino en la etapa de realizacin,
el responsable de la toma de decisiones obtendr una informacin que permitir actuar.
Por lo dems, los modelos de sistemas tienen los mismos inconvenientes que el
modelo de consecucin de los objetivos. Su preocupacin por los objetivos materiales
oficiales obstaculiza la deteccin de efectos secundarios, lo cual constituye un fallo
grave. Adems, en el modelo de sistemas no se tienen en cuenta los puntos de vista de
los clientes.
Un inconveniente del modelo de la facies es su complejidad. Segn Guba y Lincoln,
que han examinado esta crtica a los especialistas en evaluacin les ha resultado difcil
captarlo y utilizarlo.
Evaluacin basada en los clientes
En la evaluacin basada en los clientes se emplean como principio organizativo los
objetivos, expectativas o necesidades de los destinatarios. Este tipo de evaluacin se
centra en los puntos de encuentro del programa con sus clientes. En el ncleo de la
evaluacin basada en los clientes se encuentra la cuestin de si el programa satisface las
necesidades, los deseos o las expectativas de stos.
No hay una terminologa aceptada para nombrar a los receptores de las
intervenciones pblicas; aqu les llamamos destinatarios, y como sinnimos utilizamos los
trminos clientes, participantes, y consumidores. Tambin puede emplearse el trmino
usuarios, pero trataremos de evitarlo con el fin de reservarlo para los receptores de la
evaluacin, no del programa.
Una analoga con los consumidores que acuden a comprar al mercado arroja algo de
luz sobre el modelo del destinatario. Cuando el consumidor adquiere un producto en una
tienda, lo que cuenta no es el propsito del productor, sino la estimacin del valor del
producto que hace el propio consumidor. El modelo basado en los clientes recurre a la
teora de la administracin gobernada por el mercado.
El reconocimiento de los consumidores por parte de la Administracin Pblica ha
costado muchsimo tiempo. Los conceptos de Administracin Pblica regida por la
poltica y la cadena parlamentaria de control, es decir, de la Administracin considerada
como un instrumento neutro al servicio de los parlamentarios elegidos, han dominado el
pensamiento administrativo. Ahora, el modelo basado en los clientes se emplea en
numerosos contextos de evaluacin, sobre todo en los relativos a los programas de
servicio pblico, como la atencin mdica o el cuidado de nios, nias y ancianos,
terrenos en los que la participacin de los clientes es crucial para el funcionamiento del
programa. En las universidades, se pide a los estudiantes que compartan sus opiniones
sobre las asignaturas, los libros de lectura y las clases; tambin se les solicita que evalen
la capacidad de sus profesores para organizar los contenidos del curso, estimular y
fomentar el debate y la discusin, estimular el inters, la motivacin y la independencia
de criterio de los alumnos y manifestar entusiasmo e inters por los estudiantes. En las
universidades de Estados Unidos, las organizaciones estudiantiles utilizan estas
evaluaciones para clasificar las carreras desde la perspectiva del alumno.
15

Por tanto, la evaluacin basada en los clientes, puede emplear pautas y criterios muy
diversos, de modo que las conclusiones a que llegan los distintos consumidores son a
veces divergentes. Los consumidores pueden no estar de acuerdo en sus apreciaciones.
El modelo del destinatario admite opiniones contradictorias sobre los programas pblicos
y su recepcin.
He aqu algunos ejemplos de investigacin de mercado realizada por el sector
pblico sueco: la Oficina Nacional de Cuentas quiso averiguar la opinin que los
ciudadanos tenan de los organismos fiscales, la calidad del servicio, la competencia del
personal y el funcionamiento de diversos servicios; la Junta Nacional de Construccin
Pblica quera conocer las opiniones de sus clientes (inquilinos) sobre la forma en que la
junta gestionaba la prestacin de locales; el Ministerio de Salud y Asuntos Sociales
pregunt a una numerosa muestra de padres su opinin sobre la atencin infantil; el
Organismo Nacional de Proteccin del Medio Ambiente realiza encuestas sobre la
credibilidad ante la opinin pblica en los diversos organismos de proteccin del medio
ambiente, y la Oficina de Patentes y Registros investiga cmo perciben los inventores el
tiempo de espera (Chefsposten, febrero 1991).
El modelo basado en los clientes que se asienta en la idea de administracin
gobernada por el mercado, es complementario de los modelos ya presentados, puesto
que plantea otro problema. Puede hacer importantes aportaciones a la evaluacin, pero
no debe ser el nico modelo. El requisito de que el funcionariado est basado en los
clientes es sensato y legtimo pero slo dentro de ciertos lmites. Nunca ello debe
imponerse al requisito de seguir las directrices del Parlamento, y en ltima instancia, de
los ciudadanos. Los organismos fiscales deben responder rpida y correctamente a las
consultas de los contribuyentes, pero no pueden rebajar los impuestos ni hacer
excepciones. Hasta la evaluacin basada en objetivos tiene una funcin legtima en la
poltica pblica.
Evaluacin basada en las decisiones
La finalidad principal de la evaluacin se afirma cada vez con mayor frecuencia en la
literatura, en aportar conocimientos para aplicarlos a la accin gubernativa. Ciertos
defensores de la evaluacin han ampliado esta idea an ms, arguyendo que debe estar
orientada al uso inmediato. Este propsito ultra prctico ha llevado a los evaluadores a
considerar seriamente la idea de que son las decisiones, y no los objetivos del programa,
los del sistema ni los resultados, las que deben organizar la evaluacin. Llamaremos a
esto evaluacin basada en las decisiones.
La evaluacin exige mirar hacia atrs para gobernar mejor el avance. El punto de
partida de la evaluacin basada en las decisiones es el aspecto de la evaluacin que mira
hacia adelante. El elemento de consideracin retrospectiva debe producir informacin y
enjuiciamientos ajustados a situaciones concretas de toma de decisiones en el proceso de
planificacin. Como es lgico, esto exige que la evaluacin parta de un anlisis de las
decisiones a las cuales ha de servir. Adems debe aceptar la formulacin del problema
hecha por los funcionarios y limitar el estudio a alternativas poltica y
administrativamente viables. Una cita sencilla de Guba y Lincoln (1981:4) aclara
estupendamente esta idea.
El evaluador que toma decisiones en calidad de organizador de la actividad no
necesita informacin sobre los objetivos, sino sobre las decisiones que debe adoptar,
15

quin debe adoptarlas, en qu momento y con arreglo a qu criterios. Sabiendo por

ejemplo, que el director de compras adoptar una decisin sobre cul de cuatro lneas
en competencia de autobuses escolares conviene comprar, que basar la decisin en
factores de coste, seguridad y mantenimiento y que quisiera adoptarla el 1 de enero, el
evaluador recoger informacin sobre cada tipo de autobs, se la entregara al
evaluador antes del 1 de enero y llegara a la conclusin de que habra contribuido
correctamente a adoptar la decisin.
En la evaluacin educativa, el llamado modelo CIPP de Donald Sttufflebeam es el
primer caso de uso de la decisin como organizador (1983). El modelo CIPP, ilustrado
en la figura 7, abarca cuatro situaciones bsicas de toma de decisiones y las
correspondientes evaluaciones.
El acrnimo del modelo CIPP se compone con las iniciales de cada tipo de
evaluacin: C de contexto: I de input, P de proceso y P de producto. Obsrvese que las
etiquetas de los segmentos de evaluacin son distintas de las correspondientes al modelo
general de sistemas. Contexto e input, seran input en terminologa de sistemas, mientras
que proceso y productos seran conversin y producto. En el lenguaje de la poltica
pblica, contexto e input sera input, proceso sera proceso y producto sera output o
resultado.
La evaluacin puede utilizarse como deliberacin previa a la fase ms precoz de
desarrollo del programa para arrojar luz sobre los objetivos que los responsables de la
toma de decisiones deben escoger en primer lugar. En el esquema de Stufflebeam, este
aspecto se resuelve mediante la evaluacin del contexto. Esta valora continuamente
necesidades, problemas y oportunidades dentro del rea funcional de inters del
responsable de la toma de decisiones, con el fin de elaborar un conjunto de objetivos
determinado. La evaluacin es asimismo til para identificar los medios utilizables. Qu
hace falta para alcanzar los objetivos definidos en la evaluacin del contexto? En el
modelo CIPP de Stufflebeam se llama a esto evaluacin de inputs. Estos dos tipos de
evaluacin suponen deliberacin previa, es decir, se refieren a decisiones pendientes, an
no tomadas.
La evaluacin puede tambin utilizarse para facilitar decisiones en la fase de
realizacin. En el esquema de Stufflebeam esto corresponde a la evaluacin de procesos.
Esta supervisa los procesos de entrega para aportar datos que apoyen las decisiones
relativas a ajustes y mejoras.
Por ltimo, las evaluaciones pueden utilizarse para revisar todo el programa y
aportar una base de conocimientos y valores necesaria para tomar decisiones sobre
reciclado. Conviene continuar, modificar o concluir el programa? Hay que redefinir
metas y objetivos? En la clasificacin de Stufflebeam, se llama a esto evaluacin del
producto, y se centra en la comparacin entre fines reales y deseados y en la deteccin
de efectos imprevistos. Los dos ltimos tipos de evaluacin afectan a decisiones ya
tomadas y son, por tanto, valoraciones retrospectivas
De acuerdo con el modelo CIPP, el evaluador debe formar parte de todo el proceso
de planificacin del programa, desde el diseo inicial de una justificacin hasta la
decisin final de concluirlo. La evaluacin es tanto deliberacin previa como reflexin
posterior.

15

Empero, esta ampliacin del concepto de evaluacin que lleva a cubrir tambin la
deliberacin previa, y que, por tanto, abarca casi todo el pensamiento sobre el sector
pblico, no es lo ms importante de ello.
La idea fundamental, es por el contrario, que la evaluacin debe emprenderse
teniendo en cuenta alguna decisin, as como un punto de decisin y un plazo lmite. Las
evaluaciones deben elaborarse a tiempo y ajustarse a una decisin concreta. Las
decisiones seran as las fuentes de la investigacin de evaluacin.
La evaluacin basada en las decisiones se dirige a determinadas elites, en concreto a
los cuadros superiores de responsables de la toma de decisiones, y gestores de la
Administracin pblica y sus organismos. El evaluador ha de aceptar la formulacin que
ellos hagan de los problemas que quieran investigarse. El contexto decisorio (utilizacin)
se toma como punto de partida para clasificar el terreno en su conjunto.
El contenido de la evaluacin basada en las decisiones es ms reducido en el sentido
de que no hay indicacin general de las preguntas que deben plantearse en las diversas
investigaciones. Slo sugiere que la adopcin de polticas pblicas comprende cuatro
tipos de decisiones: dos caracterizadas por la deliberacin previa y otras dos por la
reflexin posterior, y que la decisin real prxima debera generar las preguntas de
evaluacin que es preciso plantear. El tipo y la calidad de los enjuiciamientos de valor
y la informacin que es preciso aportar dependen pues, de cada decisin. Las decisiones
de rutina exigen informacin de rutina, y las estratgicas, anlisis de cierta envergadura y
profundidad.
Varios tericos y prcticos de la evaluacin han adoptado el principio fundamental
que subyace a la evaluacin basada en las decisiones. Aunque no idntica .la evaluacin
basada en la utilizacin de Michael Patton, es muy similar a la basada en las decisiones.
Mientras que en sta las decisiones son los organizadores, en aqulla lo son los usuarios
primarios (responsables) de la toma de decisiones. Segn Michael Patton el primer
paso de la evaluacin basada en la utilizacin es identificar a los usuarios primarios
de tal evaluacin. Patton tambin ha sostenido que las evaluaciones las utilizan
personas, no organizaciones (1986:43).
El principal argumento a favor de la evaluacin ajustada a las decisiones y en
definitiva, a los usuarios principales, se basa en la perspectiva de la utilizacin. Si se
basan en las necesidades que tienen los responsables de la toma de decisiones para
tomarlas a corto plazo, stas se utilizarn. Los modelos basados en las decisiones obligan
a los evaluadores a aclarar con detalle para qu tipo de resolucin hacen falta los datos.
Esto es crucial, puesto que cada tipo de decisin exige una variedad y, quiz, tambin
una cualidad distinta de conocimientos y valores. Mientras que el establecimiento de
objetivos requiere un tipo concreto de materiales, llevar la reforma desde la decisin
parlamentaria hasta la accin concreta de la calle requiere otro. Este anlisis, se arguye,
aumentar probablemente la utilidad y la utilizacin de la evaluacin.
Pero esta teora de la utilizacin que subyace a la evaluacin basada en las decisiones
se ha puesto en tela de juicio.
El estrecho fundamento en la decisin se ha cuestionado precisamente, sobre la base
de que no fomenta la utilizacin. La aceptacin de la formulacin del problema hecha
por los funcionarios limitar las evaluaciones de manera inaceptable. Si pierden su nica
oportunidad en la utilizacin inmediata, poco que decir quedar en ellas. Mantener el
estudio dentro de las limitaciones aceptadas de un conjunto de agentes implica con
15

frecuencia la irrelevancia de los intereses y asuntos de otros conjuntos de agentes

polticos. Adems, la evaluacin basada en las decisiones generar una cantidad excesiva
de conocimientos especficos de la situacin e idiosincrsicos en otro sentido; en efecto,
los responsables de la toma de decisiones necesitan tambin informacin de un nivel ms
general con el fin de fomentar la reflexin y la ponderacin posteriores, y raramente
engendra esta clase de conocimientos la evaluacin basada en las decisiones.
Puede resolverse este inconveniente manteniendo la base decisoria al tiempo que se
centra la evaluacin en situaciones de decisin estables. Ambos elementos pueden haber
cambiado por completo en el momento de presentar el informe. Los gobiernos, al igual
que las personas, llegan y se van, y la evolucin general de los acontecimientos pueden
haber hecho irrelevante el problema.
Tipo de decisin
Tipo de evaluacin
. Planificacin para determinar objetivos

Realizacin (para aplicar o mejorar el

Programa)

Evaluacin del contexto

(deliberacin previa)
Evaluacin de input
(deliberacin previa)
Evaluacin de procesos
(reflexin posterior)

Reciclado (para evaluar productos output o

resultados)

Evaluacin de productos
(reflexin posterior)

Estructuracin para disear los programas

Figura 7. Decisiones consideradas como elementos organizadores: tipologa de

evaluacin basada en las decisiones de Stufflebeam
Enfoque basado en los intereses
El principio organizativo del modelo basado en los intereses est en las inquietudes y
posturas de quienes han apostado por el programa. Quienes han apostado, estn
interesados por el programa o afectados por l. Se trata de una situacin totalmente
distinta de la que parte de un programa o unos objetivos sistemticos prefijados. Sin
embargo, hay similitudes claras entre el modelo basado en los intereses y los basados en
las decisiones y en los clientes. La diferencia est en que mientras los dos ltimos prestan
atencin a un grupo de intereses afectados -responsables de la toma de decisiones y
destinatarios respectivamente- el primero tiene en cuenta todos los intereses en juego.
En la evaluacin basada en los intereses, el evaluador empieza por identificar a
quienes participan o tienen intereses en la creacin, ejecucin y los resultados del
programa. Trata de identificar a las personas que conformaron, indicaron y financiaron el
programa y a las que modificaron su aplicacin. Asla al grupo destinatario principal y a
quienes en el momento de la evaluacin tienen intereses en el programa pero prefieren
mantener una postura discreta. E identifica a quienes ignoran que tienen intereses.
La figura 8 recoge una visin global de quienes pueden tener intereses en los
programas del sector pblico (Guba y Lincoln, 1999:4 Of; Riecken y Boruch, 1974: 23
Off. Rossi y Freeman, 1989:422ff; Weiss, 1972:10).
15

Aunque los catorce grupos no representan a todas las partes que pudieran tener
intereses o participar en las polticas de evaluacin, son los depositarios de intereses que
con frecuencia pueden prestar atencin a los resultados de las evaluaciones, as como
participar de uno u otro modo en la realizacin de stas. Hemos subrayado que los
catorce grupos podran estar interesados en la evaluacin y participar en ella. Esto
significa que en un caso determinado, pueden intervenir todos o slo uno o dos.
Responsables de la formulacin de polticas y la toma de decisiones: responsables de decidir si se
instituyen, continan, interrumpen, amplan o recortan una poltica o un programa.
Patrocinadores del programa: organizaciones que inician y dotan econmicamente la intervencin
pblica que quiere evaluarse.
Organismo nacional del programa: unidad administrativa central encargada del programa de
intervencin.
Directores del programa: gestores del organismo nacional del programa que tiene a su cargo
directo la intervencin pblica.
Organismo local del programa: unidad administrativa de nivel ms bajo responsable de la
aplicacin material de la intervencin (inspectores locales, por ejemplo).
Funcionarias de calle: personal de servicio directo, funcionarias responsables de la prestacin de
servicios del programa, personal que se rene directamente con los destinatarios.
Clientes: sujetos o colectivos como amas de casa, empresarios, organizaciones, municipios u otras
unidades destinatarios de la intervencin pblica o receptores de los servicios de intervencin
evaluados. Tambin destinatarios o participantes.
Organismos pblicos de barrio: unidades de la Administracin Pblica encargadas de programas
relacionados con aquel que se est evaluando.
Evaluadoras: grupos o individuos responsables de disear y dirigir la evaluacin.
Patrocinadores de la evaluacin: organizaciones que inician y dotan econmicamente las
evaluaciones.
Competidores del programa: organismos o grupos que inician y dotan econmicamente las
evaluaciones.
Depositarios de intereses contextuales: organismos, grupos, individuos y otras unidades de
contexto inmediato de una poltica o un programa.
Comunidad de evaluacin: otros evaluadores, organizados o no, que leen y enjuician las
evaluaciones en cuanto a su calidad tcnica y material.
Estudiosas y profesionales: investigadoras especializadas en los aspectos materiales sometidos a
evaluacin

Figura 8. Personas y organizaciones con posibles intereses en las intervenciones

pblicas y en su evaluacin.
Una vez identificadas las principales partes con intereses, el modelo basado en los
intereses opera de varias formas. El punto de partida pueden ser las inquietudes y
posturas de todos los depositarios de intereses en relacin con el programa; las
evaluaciones pueden asimismo concentrarse en uno o unos pocos grupos de inters. En
lo que sigue supondremos que todos ellos intervienen en la evaluacin.
El modelo basado en los intereses se interpretar como un enfoque holstico, dirigido
hacia todo el espectro de grupos y personas afectados. El modelo no se concebir en el
sentido de que los interesados ejecuten en la prctica la evaluacin. Las evaluaciones
basadas en los intereses corren a cargo de evaluadoras particulares, como investigadoras
independientes, asesores o empleados del organismo. Lo importante es que en la
evaluacin es preciso tener en cuenta a todos los grupos de inters.
En su libro Effective Evaluation (tambin Guba y Lincoln, 1999.50 ss), Egon Guba
Yvonna Lincoln estudian la forma de recoger y analizar los datos de las evaluaciones
15

basadas en el inters. En la metodologa de Guba-Lincoln, es clave la expresin

inquietudes y posturas de los interesados. Una inquietud es cualquier asunto de
inters o importancia para una o varias de las partes, puede ser algo que les amanece, de
lo que teman consecuencias indeseables o que estn ansiosas por alcanzar prcticamente
cualquier reclamacin, duda, temor, dificultad prevista o similar manifestados por
cualquiera con un fundamento legtimo para ello puede interpretarse como inquietud.
Una postura, por el contrario es una afirmacin, propuesta o perspectiva ante la cual
caben distintos puntos de vista, cualquier propuesta sobre la cual puedan mostrarse en
desacuerdo personas razonables, o cualquier punto de conflicto (1981:33ff).
El conocimiento de las inquietudes y posturas se logra de distintas formas. Los
defensores del modelo basado en los intereses aconsejan que las evaluadoras adapten sus
mtodos a cada situacin particular. Sin embargo, alimentan una inclinacin acusada por
los mtodos cualitativos. Las palabras clave son conversaciones, dilogos y mtodos de
investigacin
interactivos. La evaluadora debe hablar con los clientes, los
administradores del programa y otros grupos de inters. Deben visitar el terreno y
observar a los participantes. Las respuestas de los depositarios de intereses afectarn al
siguiente paso del evaluador en el mtodo de investigacin. Al cabo de cierto tiempo,
este puede descubrir metas pretendidas y genuinas del programa, as como inquietudes
de diversos depositarios de intereses en relacin con la poltica y la evaluacin. Con el
tiempo, la evaluadora participa ms de cerca y puede empezar a determinar qu
inquietudes y posturas debe incluir en el estudio. Slo entonces, estar en condiciones
de formarse una opinin sobre el perfil que debera tener la evaluacin. Para cada
inquietud y cada postura, la evaluadora especifica el tipo de informacin que
necesita y la forma de recogerla.
Es muy tpico de este modelo que se permita a la evaluadora investigar extensamente
los problemas cruciales. En los modelos de consecucin de los objetivos y de sistemas se
establece de manera mucho ms concreta los problemas que deben plantearse y las
preguntas que han de formularse en la investigacin. A este respecto, el modelo de los
intereses es notablemente abierto, o vaco, si se prefiere. La idea es que la evaluadora
debe ser responsable de las inquietudes y posturas que afectan a las personas y debe
permitir que stas gobiernen el siguiente paso del mtodo de investigacin. Mediante la
comunicacin interactiva, averiguar las inquietudes y posturas que han de tomarse en
serio y sondearse con mayor detenimiento. El diseo de la evaluacin se determina poco
a poco. La evaluacin basada en los intereses se caracteriza por su capacidad de
respuesta (Stake, 1975, y R. Stakes en Shadish Jr. y cols. 1991).
En la recogida de datos hay que considerar todas las estrategias. En muchos casos,
los defensores del modelo basado en los intereses prefieren actuar como observadores
directos o participantes. Las entrevistas detalladas son otras de sus tcnicas preferidas.
Los datos se recogen y procesan. Despus de esto, empieza la comunicacin de los
resultados que puede variar de unos grupos de inters a otros. La palabra clave parece
ser descripcin, sea escrita oral o visual. La visin global holstica comunicada por
medio de la descripcin es importante- Las propias pautas de valor de la evaluadora,
influyen poco, dado que la eleccin de los baremos y la medicin propiamente dicha se
supone que corresponde a los depositarios de intereses.
Normalmente se incluyen varias pautas de valor, criterios de xito y fracaso sobre
dichas pautas y estimaciones globales. En la prctica, el modelo basado en los intereses
se convierte en pluralista. Por ltimo, se decide si los resultados deben recogerse en un
15

informe escrito, cosa que Guba y Lincoln (1981:25s.39 ss) no consideran necesario en
absoluto.
Se arguye que el modelo basado en los intereses presenta numerosas ventajas. Cabe
esgrimir a su favor argumentos relativos al conocimiento, la utilizacin y la gestin de
objetivos.
Segn el argumento relativo a los conocimientos, sera descabellado por parte de la
evaluadora prescindir del conocimiento sobre el programa que, sin duda, tienen quienes
participan en l. Los depositarios de intereses tambin alimentan convicciones sobre
efectos secundarios y obstculos que se oponen a la aplicacin; adems, la charla puede
dar ideas para continuar la investigacin. En consecuencia, es muy fcil estar de acuerdo,
con la recomendacin de que casi cualquier evaluacin debera empezar por la
determinacin de los agentes relevantes y la realizacin de entrevistas.
Pero este argumento relativo a los conocimientos no suele considerarse la razn ms
fuerte a favor de la evaluacin basada en los intereses. Casi siempre se atribuye ms peso
al argumento de la utilizacin. La participacin de los interesados es buena porque
aumenta la utilizacin de la evaluacin.
En el debate norteamericano sobre evaluacin, el modelo basado en los intereses se
aborda ntegramente desde esta perspectiva de la utilizacin. Las evaluaciones
tradicionales, como la consecucin de los objetivos, de sistemas, o de efectos
secundarios, se aprovechan poco. Los informes se entierran en cajones y se amontonan
en estanteras y los organismos pblicos interesados los olvidan y no los leen. Pese a su
buena voluntad los responsables de la toma de decisiones no se benefician de la base
informativa contenida en las evaluaciones para adoptar decisiones ms racionales. El
trabajo de evaluacin padece el maligno sndrome del cajn.
Este comportamiento, en apariencia irracional, ha desconcertado y preocupado a las
investigadoras. Por qu los responsables de la toma de decisiones se comportan de
forma tan desatinada?
La principal justificacin alegada es que las evaluadoras trabajan en un esplndido
aislamiento, sin comunicarse con los posibles responsables de adoptar decisiones.
Tienden a investigar problemas sobre los que no pesa una necesidad acuciante de
informacin. El modelo basado en los intereses aumenta las probabilidades de que se
aborden asuntos en los cuales las partes afectadas estn interesadas de verdad. Saca a la
luz informacin que satisface las necesidades reales de los distintos depositarios de
intereses y, de ese modo, aumenta la probabilidad de aplicacin de los resultados. Se
trata de un aspecto importante, puesto que con frecuencia se realizan varias evaluaciones
basadas en los objetivos que permanecen ignoradas y no influyen en el curso de los
acontecimientos futuros.
El modelo basado en los intereses puede asimismo percibirse como una estrategia de
gestin de objetivos notoriamente confusos o imposibles de negociar. Ya hemos visto
que los modelos de consecucin de los objetivos y de sistemas no pueden resolver el
problema de las pautas en la poltica pblica, en particular cuando hay varios objetivos.
En cambio, el modelo basado en los intereses proporciona una solucin prctica al
mencionado problema de gestionar al mismo tiempo varios objetivos contradictorios.
Casi sin excepciones, los objetivos de la poltica pblica son difusos y turbios. Y, lo
que es an ms importante: en dicha poltica se contraponen varios objetivos, sin que sea
posible determinar cul ha de ser el equilibrio entre ellos. La negociacin no puede
16

conducirse con arreglo a criterios cientficos, y se considera tarea poltica. Por tanto, es
importante partir para la evaluacin de los numerosos objetivos a que en distintas reas
aspiran los depositarios de intereses. El hecho de que stos no se pongan de acuerdo ha
de considerarse como algo normal y saludable en una nacin libre. Por su naturaleza, el
modelo basado en los intereses es pluralista y poltico.
En varios aspectos, dicho modelo es un tanto borroso. No responde con claridad a la
pregunta de quines son en realidad los depositarios de intereses de un programa
pblico. Necesita del complemento de una teora o una filosofa polticas relativas a la
seleccin de los grupos afectados. Adems todos estos, sea cual sea la forma de
seleccin son tratados como iguales por el modelo. Deben los polticos electos en un
sistema constitucional ser ms importantes que los expertos en el terreno de que se trate,
o simples destinatarios? El modelo basado en los intereses carece de normas para
establecer prioridades entre los grupos de inters. Es una expresin de una filosofa del
equilibrio muy simple. Hay peligro de consultar a los depositarios de intereses mejor
organizados y ms comprometidos y de prescindir de los grupos interesados de manera
ms vaga. Tambin en este aspecto necesita el modelo basado en los intereses de una
fase filosfica ms clara y elaborada.
Empero, dicho modelo ofrece la posibilidad de saltar por encima de las grandes
organizaciones de intereses a escala nacional para centrar la atencin en las redes de las
comunidades locales.
Este modelo presenta otros inconvenientes. Obviamente, es muy poco prctico y
muy vido de recursos puesto que es preciso entrar en contacto y atender a todos los
interesados.
El modelo plantea algunas interrogantes en cuanto a la objetividad acadmica de los
informes. Cmo manejar la evaluadora las situaciones en las cuales importantes grupos
de inters mantengan opiniones distintas de la suya propia? Los hechos pueden
convertirse en soportes de la capacidad de negociacin en lugar de servir de base
emprica. Tambin hay peligro de que la evaluacin se haga en contra de los valores de la
evaluadora de forma no muy abierta.
En conclusin, el modelo basado en los intereses es muy controvertido. Hablan a su
favor los argumentos de utilizacin y gestin de objetivos; el relativo al conocimiento es
otra razn de peso.
Un modelo institucionalizado basado en los intereses: el modelo sueco del SOU
Los modelos basados en los intereses descritos hasta el momento se clasifican con
arreglo a la principal pregunta de importancia planteada en cada uno de ellos. Los
modelos institucionales representan otra cosa, en concreto, una forma de organizar el
trabajo de evaluacin.
Los gobiernos actuales han institucionalizado la funcin de evaluacin en
instituciones y procedimientos permanentes. Son ejemplos de esto en el sistema sueco los
Auditores Parlamentarios, el comit Parlamentario Constitucional y el Defensor del
Pueblo en la rama legislativa y la Oficina Nacional de Auditoras, en la rama ejecutiva.
En el actual contexto, dejaremos de lado casi todo lo relativo al aspecto institucional de
la evaluacin. Baste con presentar dos modelos institucionales: el modelo sueco SOU y
la revisin por los iguales.
En el ncleo del modelo sueco SOU est la idea de que si bien el gobierno emite
directrices escritas sobre lo que ha de hacer el comit, indica los marcos econmicos,
16

nombra presidente y otros miembros y expertos y fija el plazo del trabajo; los miembros
depositarios de intereses del comit son los responsables del trabajo de investigacin y de
las conclusiones. Como, en general, los grupos de intereses son demasiado numerosos, el
gobierno nombra representantes de ellos ante el comit. El principal elemento organizado
de la evaluacin es que un grupo determinado debe hacerse responsable de la valoracin.
En el modelo SOU, lo decisivo no son los objetivos materiales, sino la composicin o la
conexin institucional del grupo (Premfors 1983).
Tradicionalmente, las investigaciones en la lnea del modelo SOU, se basan en
medidas planificadas. Se analizan los problemas, se esbozan las opciones y se exploran y
estiman sus consecuencias. Aunque la evaluacin tiene lugar slo a una escala menor, es
este rasgo lo que nos interesa en este contexto particular.
El modelo SOU sueco est basado en los intereses. Pero se desva de lo que hasta
aqu hemos llamado modelo basado en los intereses en un aspecto importante. En el
modelo norteamericano de este tipo, es el evaluador, es decir, un investigador, el
encargado de los resultados, si bien se consulta con un amplio espectro de intereses
afectados. Por el contrario, en el modelo SOU, los depositarios de intereses no son
meros sujetos de entrevistas y cuestionarios; son miembros de pleno derecho del equipo
de evaluacin y, en la prctica son ellos quienes llevan sta a cabo.
El modelo sueco SOU se justifica en parte de la misma forma que el modelo
norteamericano basado en los intereses: si se deja participar a los intereses afectados, los
resultados se aprovecharn. El modelo SOU puede asimismo considerarse como una
estrategia de reserva para gestionar objetivos poco claros y catlogos de objetivos
difusos. Los objetivos de la poltica pblica son nebulosos. Toda reforma tiene la
finalidad de fomentar varios objetivos simultneamente. Al mismo tiempo, debe aplicarse
teniendo en cuenta tambin otros objetivos. Los programas de un sector entran en
conflicto con los de otros. Estas pocas claras estructuras de objetivos no pueden
gestionarse de forma cientficamente objetiva. La investigacin debe retroceder un paso y
tratar de construir instituciones apropiadas para manejar el problema de los objetivos.
Una de tales soluciones institucionales consiste en encomendar la evaluacin a los
depositarios de intereses. Esto significa que la evaluacin no se considera tanto una
empresa cientfica como poltica.
Una tercera justificacin es que el modelo SOU favorece los compromisos y
acuerdos y el apoyo, y evita luchas polticas encontradas. Esto legitima las polticas y
facilita su aplicacin. Pero tambin hay que admitir que el modelo SOU se utiliza
estratgicamente para enterrar asuntos difciles y sacarlos del orden del da.
Durante dcadas, el modelo SOU ha permanecido firmemente integrado en el
sistema sueco de gobierno. Otra estructura de evaluacin institucionalizada en Suecia es
el mtodo de consulta amplia, que se adopta una vez hechas pblicas las propuestas del
comit. Estas se envan a numerosas partes interesadas para que respondan por escrito;
entre tales partes suele haber organismos pblicos de nivel nacional, gobiernos de
condado y municipales, universidades, instituto de tecnologa, diversas organizaciones de
intereses, asociaciones de comercio, y organizaciones profesionales.
Sobre las bases de las propuestas del comit y las respuestas a la consulta, se
conforma una propuesta de gabinete. Cuando al fin se presenta, el parlamento suele
aceptarla sin grandes cambios. De este modo, los hallazgos de las evaluaciones realizadas
por los comits polticos entran en el sistema de toma de decisiones y se aprovechan.
16

Revisin por los iguales

El enfoque de revisin por los iguales consiste en elegir a miembros de una profesin
para evaluar el rendimiento de otros miembros con arreglo a los patrones y criterios de
calidad de la propia profesin. Lleva a cabo la evaluacin un colegio, que por definicin
es una asamblea de colegas profesionales. Los abogados evalan a los abogados, los
mdicos a los mdicos, los ingenieros a los ingenieros y los profesores a los profesores.
En la evaluacin de la investigacin se usa el modelo de revisin por los iguales,
mejor conocido. Cientficos con prestigio en una especialidad determinada reciben el
encargo de evaluar la calidad y, quiz, incluso la relevancia de un trabajo o programa de
investigacin o de un departamento universitario. En Suecia incluso se han evaluado en
tiempos recientes por medio de grupos internacionales de iguales disciplinas completas
en todo el pas (Ohman y Ohngren, 1991). Los cientficos y sus logros son evaluados por
sus colegas (de alto rango).
La idea de revisin por los iguales se ha referido sobre todo a un mtodo de
escrutinio para seleccionar colaboraciones en la prensa cientfica. Los artculos
presentados se someten a revisin por iguales, que deciden si deben aceptarse para
publicacin o no. Esta forma de revisin se usa tambin para orientar y aconsejar a las
fundaciones de investigacin en lo relativo a los proyectos que deben financiar. Las
propuestas de investigacin se envan a un grupo de colegas respetados para que las
seleccionen. Por encima de todo esto, la revisin por los iguales se ha utilizado tambin
para investigar y juzgar supuestas transgresiones de los reglamentos de conducta tica y
buena prctica de investigacin.
Sin embargo, en este contexto, la revisin por los iguales es un mtodo de
evaluacin retrospectiva de la aplicacin de los output y los resultados de las polticas
pblicas. En particular, tiene por objeto enjuiciar la calidad global del evaluando.
La revisin por los iguales es un modelo institucional de evaluacin. Dicho modelo
no indica las preguntas materiales que deben plantearse, sino la forma de organizar la
evaluacin.
Cabe preguntarse qu tiene que hacer la revisin por los iguales en la evaluacin de
la poltica y la administracin: el modelo parece estar a mucha distancia del terreno
poltico. La respuesta forma parte del principio de la administracin dirigida por
profesionales. En algunas reas del sector pblico, los objetivos son tan complejos y las
tcnicas tan difciles, que los polticos han considerado sensato poner su conformacin en
manos de profesionales bien formados, como arquitectos, jueces, profesores, mdicos,
veterinarios o ingenieros. Por tanto, es natural delegar tambin la evaluacin en los
profesionales. Pero como stos trabajan en nombre de los polticos, sus obras deben
contemplarse en la misma perspectiva de aplicacin y resultados que las de los
funcionarios civiles normales.
La evaluacin de la investigacin cientfica bsica y aplicada, financiada por el
Estado, puede considerarse una revisin de la poltica de investigacin pblica. La
investigacin no la realizan ni jerarquas weberianas, ni organizaciones de inters ni
polticos electos, sino cientficos y acadmicos profesionales. Por tanto, la calidad de su
trabajo se evala con frecuencia de forma colegiada. Al evaluar la investigacin, los
expertos trabajan con frecuencia por encargo de alguien, como un consejo de
16

investigacin, por ejemplo. El consejo redacta directrices con los problemas y las
preguntas que deben aclararse.
Las evaluaciones patrocinadas y encargadas por el Consejo Sueco de Investigacin
de la Construccin en 1987 tuvieron por objeto los siguientes aspectos:
relevancia de la seleccin de problemas y el diseo del anlisis,
idoneidad de los mtodos analticos,
coherencia y validez de argumentos y conclusiones,
trabajo en relacin con el discurso en el rea correspondiente,
aplicabilidad prctica de los hallazgos de la investigacin,
vala de la comunidad de investigacin conformada por el proyecto,
acuerdo entre las intenciones de partida y los resultados finales (Nilstun,
1988:51).
A continuacin, hay que buscar a los expertos apropiados, preferiblemente stos
deben tener mayores conocimientos especializados en el campo de que se trate, que los
colegas cuya investigacin va a evaluarse. Tambin, deben ser independientes, no deben
por ejemplo haber trabajado junto con las personas a quienes se va a evaluar en el campo
considerado. Hay una importante diferencia entre las revisiones por los iguales en las que
el grupo evaluado ha tenido la oportunidad de sugerir a otros colegas y de acordar
previamente la eleccin de expertos y aquellas en las cuales los evaluados no tienen voz
en la seleccin de colegas.
Una vez elegido el grupo de expertos -el colegio de iguales- se organiza la siguiente
fase de trabajo. En muchas ocasiones, se pide a los evaluados que aporten publicaciones
relevantes y otro material de investigacin para que los evaluadores dispongan de
informacin suficiente. Transcurrido el tiempo necesario para que los evaluadores se
informen sobre los evaluados y su produccin, se visita a los investigadores y a los
grupos de investigacin para que hagan presentaciones y para mantener charlas
informales. Transcurrido cierto tiempo, se elabora un informe preliminar formal. Un
aspecto importante es que este informe preliminar se enva a los investigadores
afectados, con la peticin expresa de que lo comenten por escrito. Las posibles
objeciones se tienen en cuenta en el momento de elaborar el informe definitivo, pero no
se publican junto con l. En el caso de la comisin cientfica del Consejo de la
Construccin el estudio completo dur aproximadamente dieciocho meses.
Nota final
Nuestra investigacin ha demostrado que al acuerdo completo que se diera en otro
tiempo sobre la idoneidad del modelo de consecucin de los objetivos ha sucedido una
situacin de competencia entre varios modelos. Intencionalmente, la evaluacin ha
evolucionado desde la uniformidad hacia el pluralismo. Casi todos los modelos tienen
ventajas e inconvenientes, se argumenta con excepcin del basado en la consecucin de
los objetivos, que se descarta por completo en el moderno discurso sobre la evaluacin.
En la actual literatura sobre evaluacin se aprecia una fuerte tendencia a favor de las
evaluaciones basadas en los intereses y en los clientes y en contra sobre todo del modelo
de consecucin de los objetivos, aunque tambin del modelo de los efectos secundarios.
Queremos hacer una excepcin a esta tendencia. Desde el punto de vista democrtico -y
16

aqu nos referimos a la democracia representativa- los modelos de consecucin de los

objetivos y de los efectos secundarios son muy importantes, porque se basan en la idea
de la cadena de influencia parlamentaria. Los objetivos de la poltica y del programa,
establecidos por el Parlamento, no son simples objetivos, sino que se han propuesto
mediante un procedimiento determinado constitucionalmente, estn institucionalizados
como objetivos colectivos del Estado.
Los ciudadanos y sus representantes electos tienen razones legtimas para saber si los
objetivos de polticas y programas se han materializado en su aplicacin prctica. De
otro modo, no podran operar como elementos principales del sistema representativo de
gobierno.
Es cierto que la evaluacin basada en los clientes cumple una funcin, en particular
por lo que respecta al servicio del Gobierno. Pero, por razones democrticas, no puede
sustituir por completo a los enfoques que toman los objetivos del programa como
elemento organizador.
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16

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Utvrderning i politik och frvatning (Evaluation in Politics and Public Administration) Lund:
Studentlitteratur, 1991.

5.10 Indicadores de gestin en los servicios pblicos

INDICADORES
DE GESTIN EN LOS SERVICIOS PBLICOS.
SERIE GUA METODOLGICA, 1996
Comit Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica

CONTENIDOS
1.
Porqu
elaborar
Gestin?........................................3

indicadores

de

2. En qu consiste la Medicin de Gestin en el Sector Pblico?.......7

3. A quin interesa o beneficia la Medicin de Gestin?....................9
4. Qu son las Metas de Productividad y de Gestin?......................11
5. Qu informacin se requiere para Evaluar la Gestin?.................17
6. Cmo se construyen los indicadores de Gestin?.........................19
7. Qu requisitos deben cumplir los indicadores de Gestin?...........29

POR QU ELABORAR INDICADORES DE GESTIN?

La evaluacin cualitativa y cuantitativa del desempeo conlleva al compromiso de

todos los involucrados en la generacin del servicio o producto que ofrece su
respectiva organizacin o unidad, y permite detectar inconsistencias entre el quehacer de
la institucin y sus objetivos prioritarios, induce adecuaciones en los procesos internos y
aporta mayor transparencia a la gestin pblica.
El proceso de modernizacin del Estado tiene por finalidad elevar las competencias y
la capacidad de movilizar los recursos pblicos de manera ms eficiente,
comprometiendo en su gestin y en sus resultados al conjunto de los actores que
16

intervienen en la generacin de los respectivos servicios, orientados a satisfacer los

requerimientos de la comunidad nacional.
Se trata entonces de procurar que el funcionamiento regular de los servicios, junto
con respetar los principios de transparencia, equidad y disciplina fiscal, considere de
manera prioritaria la satisfaccin de los usuarios, la realizacin personal y profesional de
los funcionarios, la asignacin eficiente de los recursos y la capacidad de respuesta ante
las nuevas demandas que plantea la modernizacin del pas.
Lograr una gestin ms eficiente y comprometida con los resultados implica
transformaciones importantes en el funcionamiento de las instituciones pblicas.
Requiere, entre otras cosas, desarrollar liderazgos que impulsen el cambio, incorporar
tcnicas modernas de gestin, establecer metas medibles de desempeo, todo ello dentro
de un marco de participacin y compromiso de los distintos estamentos en una gestin
de mejor calidad.
Una herramienta til para el desarrollo de una gestin de calidad es la medicin y
evaluacin del servicio o producto que provee cada unidad u organizacin, a travs de
un conjunto de indicadores claves.
Un sistema que entregue informacin regular sobre la calidad de la gestin
posibilitar mayor eficiencia en la asignacin de recursos fsicos, humanos y financieros,
proporcionar una base de seguridad y confianza en su desempeo al conjunto de los
funcionarios implicados en su implementacin en la medida en que delimita mejor el
campo de sus atribuciones y deberes-, incrementar la autonoma y responsabilidad de
los directivos -en tanto cuenten con bases sustentables de informacin para la toma de
decisiones-, y ayudar a mejorar la coordinacin con los dems niveles del aparato
pblico.
En 1993 la Direccin de Presupuestos y un conjunto de instituciones desarrollaron
una experiencia piloto tendiente a la implementacin de sistemas de evaluacin de la
gestin. Esta experiencia sirvi de base para la introduccin de este tema en el resto de
los Servicios Pblicos que, en 1995, permiti la definicin de objetivos, metas e
indicadores de gestin en 48 instituciones, lo que determina que para el presente ao se
proyecte ampliar y profundizar esta tarea.

EN QU CONSISTE LA MEDICIN DE GESTIN EN EL

SECTOR PBLICO?

Evaluar la gestin en el contexto de la funcin pblica implica desarrollar sistemas

que ponderen adecuadamente los elementos cualitativos de la gestin, capaces de
asimilar la multiplicidad de objetivos y la heterogeneidad de las acciones que realizan las
instituciones del Estado.
La calidad de la gestin de una institucin puede ser un factor invisible e
imponderable en tanto no se desarrolle la capacidad de medir sus resultados.
Evaluar la gestin implica medir sistemticamente, sobre una base continua en el
tiempo, los resultados obtenidos por las principales unidades o departamentos de una
institucin y comparar dichos resultados con lo deseado o planificado, a fin de elevar su
eficiencia y productividad.
16

Para los Servicios Pblicos esta tarea encierra algunas dificultades derivadas de:

La especificidad de su misin, la multiplicidad de objetivos que persiguen las

instituciones del Estado y la heterogeneidad de sus servicios.

Los factores externos que condicionan la productividad, generalmente relacionada

con la gestin de otros servicios y la accin de niveles superiores del aparato
pblico, Ministerios, Subsecretaras e incluso Congreso, como es el caso de las
acciones que requieren de una ley especial.

Los productos que genera el sector pblico muchas veces carecen de una base
monetaria o cuantitativa de evaluacin y suele ser difcil expresarlos en trminos
cuantitativos, como por ejemplo, la regulacin de mercados, la seguridad pblica o
las actividades de fomento. Esto condiciona la necesidad de desarrollar sistemas de
evaluacin que ponderen adecuadamente los elementos cualitativos de las acciones.

Muchas de sus prestaciones son subsidiadas o, al menos, no reflejan sus costos

reales bajo la forma de precios al cliente, por ejemplo, lo que determina que el
manejo financiero no arroje indicadores apropiados de resultado final, equivalentes
a la ltima lnea de un balance. As, muchas veces la medicin se hace en forma
indirecta a travs del consumo de recursos, nivel de gastos, dotacin de personal u
otros-, los que no siempre son buenos indicadores.

A QUIN INTERESA O BENEFICIA LA MEDICIN DE

GESTIN?

La medicin de indicadores de gestin, que en estricta lgica tendra que iniciarse

por el proceso integral de Planificacin Estratgica, debe involucrar en forma
participativa a todos los funcionarios implicados en la produccin de un servicio o
funcin, por lo que su desarrollo e implementacin deberan beneficiar tanto a sus
productores como a sus destinatarios.
A pesar de las dificultades que puedan enfrentar las instituciones del Estado para
aplicar estrategias de gestin, ms propias del sector privado financiero e industrial,
parece conveniente hoy en da, por ejemplo, que los servicios pblicos se abran a la
utilizacin de conceptos tales como cliente o producto, que aportan el sentido de un
conjunto de obligaciones y derechos mutuos entre las respectivas unidades y las
personas, instituciones o empresas con las que se relacionan.
Las principales ventajas de la medicin y evaluacin de gestin son:

Inducir un proceso de participacin en la responsabilidad que implica prestar el

servicio o funcin, as como compartir el monto que significa alcanzar niveles
superiores de eficiencia.

Adecuar los procesos internos, detectando inconsistencias entre los objetivos de

institucin y su quehacer cotidiano. Es frecuente que como resultado de la
implementacin de un sistema de evaluacin se eliminen tareas innecesarias o
repetitivas o se inicie un proceso de adecuacin organizacional.

Apoyar el proceso de planificacin y de formulacin de polticas de mediano y

largo plazo, en la medida en que todos los implicados tienen la oportunidad de
analizar el qu y el cmo de sus afanes cotidianos.
16

Mejorar la informacin respecto de los recursos pblicos y sentar las bases de un

mayor compromiso y confianza que facilite la relacin entre las Instituciones
Pblicas, los Ministerios, la Administracin Central y el Congreso Nacional.

Integrar en el sentido del trabajo funcionario la satisfaccin de expectativas y

necesidades de realizacin personal y profesional a las que todos tienen derecho,
introduciendo sistemas de reconocimiento al buen desempeo, tanto institucional
como grupal e individual, sobre bases ms objetivas.

QU SON LAS METAS DE PRODUCTIVIDAD Y DE

GESTIN?

Para evaluar adecuadamente la gestin de un Servicio Pblico es necesario,

previamente, definir su misin, formular los objetivos que orientarn a corto, mediano y
largo plazo su accionar y establecer metas de productividad y de gestin.
La evaluacin de la gestin institucional debe constituirse en un proceso permanente,
que permita medir el logro de resultados, segn parmetros previamente establecidos y
acordados por todos sus miembros, para derivar de all los proyectos, medidas y
transformaciones que sean pertinentes.

Definiciones Estratgicas
Una primera condicin para hacer dicha evaluacin es que la institucin haya sido
capaz de definir los objetivos que orientarn a corto, mediano y largo plazo su accionar,
y traducir algunos de estos objetivos en metas de gestin.
Una metodologa muy til a estos propsitos en la Planificacin Estratgica, que
constituye un proceso estructural y participativo, mediante el cual una organizacin
apunta a la especificacin de su misin, a la expresin de esta misin en objetivo y al
establecimiento de metas concretas de productividad y de gestin.
El concepto de Misin
Determinar la Misin de una organizacin, institucin o servicio, es formalizar el
propsito o la razn de ser de la misma.
Al respecto es preciso superar el enunciado muchas veces formal e impreciso de la
respectiva ley orgnica que dio origen al Servicio. En muchos casos estas leyes son de
larga data y, especialmente en lo que respecta a la definicin de su misin estratgica,
han quedado superadas por las transformaciones en la vida moderna.
La definicin de la misin debe constituirse en un proceso mucho ms dinmico,
abierto a la revisin de la funciones, necesidades, productos y grupos clientes del
respectivo servicio.
Algunas de las preguntas a formularse en este proceso son:
Para qu existe el servicio?
Cul es el mbito interno y externo en que opera la institucin?
Cules son los principales productos y servicios que genera?
16

Pueden otros prestar los mismos servicios?

Cul es la especificidad de esta unidad o servicio?
Qu restricciones y posibilidades otorga el marco legal?
Cul es la percepcin del equipo directivo de la situacin del servicio?
Cul es la percepcin de los funcionarios en torno a la situacin del servicio?
Qu piensa cada funcionario con respecto a su propio rol o funcin?
Coinciden las percepciones de las jefaturas con las de los funcionarios?
Quines son los clientes?
Qu opinan los clientes acerca de la calidad del servicio?
Cul es la poblacin objetivo y cul la cobertura actual?
Los objetivos institucionales
Constituyen una declaracin formal de lo que el conjunto de los actores deseara
para el futuro de gestin institucional.
Por lo general, un objeto contempla un propsito a mediano y largo plazo para su
cumplimiento, o incluso puede ser una declaracin de carcter permanente, como por
ejemplo, mejorar la calidad del servicio, aunque de todas formas debera hacer
referencia a tiempos ms o menos definidos (por ejemplo, dos a cuatro aos).
Los objetivos institucionales surgen como respuestas a una pregunta esencial: Qu
debemos hacer en el mediano y largo plazo para que la organizacin tenga un accionar
coherente con su misin?
Por lo tanto, tienen que ser relevantes a la actividad del servicio, ya sea por su
impacto al interior de la organizacin reestructuracin, planificacin, procesos
productivos-, o hacia el exterior mayor cobertura, calidad u oportunidad del servicio-.
Los objetivos deben ser realistas respecto a plazos y a los recursos fsicos, humanos
y financieros que podra involucrar su logro y, por lo tanto, factibles de alcanzar.
Las Metas de Produccin
Son la expresin de lo que se quiere alcanzar en cada rea en trminos de productos
o servicios puestos en el mercado o a disposicin del cliente. Se refieren
generalmente a la pregunta cunto...?
Contienen una declaracin explcita de niveles de actividad o estndares de
produccin y, a diferencia de los objetivos, se proyectan a plazos ms cortos, por lo
general un ao. Pueden ser cualitativas, cuando hacen referencia a acciones no
cuantificables, como es el caso de la regulacin de mercados, la formulacin de polticas
o las relaciones exteriores, o cuando responden a objetivos de tipo normativo, cuya
finalidad es dar un marco tico-poltico a la accin de la institucin.
Las Metas de Gestin
La caracterstica fundamental de una meta de gestin es que mientras las metas de
produccin se centran en los niveles de actividad o producto, stas hacen referencia a
la calidad del proceso que da lugar a la obtencin de dicho producto. La calidad puede
17

ser interna (eficacia y eficiencia), o externa (calidad del servicio). Las metas de gestin se
pueden asimilar a la pregunta. Cmo hacemos?
De lo anterior se desprende que una meta de gestin:

Debe contener el propsito de mejorar los procesos institucionales en

alguna de sus dimensiones (calidad, eficiencia, eficacia, economa).

Debe ser un compromiso, cuyo cumplimiento dependa bsicamente de la

accin interna del Servicio y no de las decisiones de otros servicios
pblicos (DIPRES, MIDEPLAN, Contralora), o de factores exgenos
como el nivel de actividad econmica, las decisiones que tomen agentes
privados, cambios bruscos en la demanda por prestaciones, etctera.

5 QU INFORMACIN SE REQUIERE PARA EVALUAR LA GESTIN?

Adems de las definiciones estratgicas, la medicin de indicadores de gestin est
condicionada por la capacidad de la institucin de generar la informacin necesaria y de
elaborar los indicadores con niveles adecuados de calidad, certeza y confiabilidad.
Es obviamente necesario determinar la calidad y cantidad de informacin que ser
necesario procesar para evaluar la gestin. En este sentido puede ser til elaborar un
catastro con la informacin disponible en el servicio, distinguiendo aquella que es posible
generar en forma relativamente sencilla, de la que requerir de un trabajo especfico para
su obtencin.
El relevamiento de la informacin es crucial para la construccin de indicadores, por
lo que su disponibilidad debe ser explicitada al momento de formularlos.
En trminos generales se puede distinguir tres tipos de informacin relevante a una
medicin de gestin.
Informacin financiero-contable:

La medicin de la gestin institucional supone la existencia de sistemas de

informacin administrativos bsicos. Ms an, es deseable contar, o en su
defecto disear dichos sistemas, de modo que la informacin financiera que se
utilice para evaluar la gestin se obtenga directamente del sistema contable de
la institucin, sin necesidad de realizar posteriores agregaciones o
desagregaciones de ella.

Un requisito bsico es que cada unidad, programa o lnea de actividad que se

pretenda evaluar tenga un centro de costos y un registro detallado en el sistema
contable.

Informacin operacional:
I. Son los datos sobre las actividades de las distintas unidades y programas
de la institucin (cantidad de productos, tiempo, clientes, prestaciones,
etc). Al igual que la informacin contable debera ser obtenida
directamente de los sistemas de informacin de la institucin.
Informacin de resultados:
17

Este tipo de informacin es la ms relevante en la evaluacin de la gestin y

requiere de la creacin y operacin de nuevos sistemas de seguimiento y
recopilacin, tales como encuestas, mediciones en terreno, elaboracin de
informes, etctera.

6 CMO SE CONSTRUYEN LOS INDICADORES DE GESTIN?

La medicin de la gestin global de una institucin requiere del desarrollo de un
conjunto armnico y sistemtico de indicadores que abarquen, con un apropiado
conocimiento de sus posibles interrelaciones, las dimensiones de Economa (manejo
adecuado de los recursos financieros), Eficacia (logro de los objetivos institucionales),
Eficiencia (ejecucin de las acciones usando el mnimo de recursos) y Calidad del
Servicio (satisfaccin de los requerimientos de los usuarios).
La calidad de la gestin de una institucin slo puede ser evaluada en relacin a
alguna base o estndar.
Siempre se deben considerar las cambiantes condiciones de la institucin y del
entorno, de modo de hacer comparables los datos de los perodos escogidos.
La experiencia acumulada en esta materia sugiere tres posibles bases de
comparacin, las cuales no son excluyentes entre s:
Con respecto a la calidad de la gestin de la institucin en los aos anteriores
Es recomendable medir y comparar los valores absolutos de cada variable, como por
ejemplo la productividad en lugar de comparar los porcentajes de aumento de estos
mismos valores. Mientras mejor es el desempeo de una institucin, resulta ms difcil o
ms caro conseguir iguales niveles porcentuales de incremento.
Con respecto a la calidad de la gestin de instituciones similares o comparables
Si no existen instituciones exactamente comparables, es necesario buscar similitudes
con otras instituciones en otros sectores o bien segmentar esta comparacin por reas o
procesos especficos, atencin de usuarios, adquisiciones de bienes y servicios, pago de
beneficios, etctera.
Con respecto a lo que fue planteado o presupuestado para un perodo determinado
En este caso ser preciso mantener la atencin en la posible influencia de factores
externos en los resultados.
Esto es, si las condiciones externas, imperantes al momento de la planificacin se
modifican de un modo relevante durante el perodo en estudio, habr que introducir las
correcciones pertinentes en el anlisis de la informacin.
Algunas definiciones conceptuales
Considerando que algunos trminos tcnicos son tambin de uso corriente y se les
atribuye diversos significados, se precisan a continuacin las definiciones que se usan en
esta gua.
Indicadores
Son instrumentos de medicin de las variables asociadas a las metas. Al igual que
estas ltimas pueden ser cuantitativos o cualitativos. En este ltimo caso pueden ser
17

expresados en trminos de logrado, no logradoo sobre la base de alguna otra escala

cualitativa.
Indicadores de Gestin
Son un subconjunto de los anteriores y se refieren a mediciones relacionadas con el
modo en que los servicios o productos son generados por la institucin.
Valor del indicador
Es el resultado de la medicin del indicador y construye un valor de comparacin,
referido a su meta asociada. Por ejemplo, la relacin entre el costo de la administracin y
el costo de los programas puede ser un 25%. Si hemos fijado previamente una meta de
15% estaremos en presencia de un mal resultado, en cambio si la meta era de 30%, esto
indicar un buen resultado.

Dimensiones de la gestin
Los aspectos o dimensiones de la gestin de una institucin que son factibles y
relevantes de medir son los siguientes:

Economa
Este concepto se relaciona con la capacidad de una institucin para generar y
movilizar adecuadamente los recursos financieros en pos de su misin institucional.
La administracin de recursos exige siempre el mximo de disciplina y cuidado en el
manejo de la caja, del presupuesto, de la preservacin del patrimonio y de la capacidad
de generacin de ingresos, cuando sta no interfiere con la misin institucional.
Algunos indicadores de economa de una institucin pueden ser su capacidad de
autofinanciamiento, la eficacia en la ejecucin de su presupuesto o su nivel de
recuperacin de prstamos.
A continuacin se presentan ejemplos de indicadores actualmente en uso:
Instituto de Desarrollo Agropecuario
Porcentaje de recuperacin de crditos de corto plazo
Comisin Chilena de Energa Nuclear
Cobranza/Facturacin
Comisin Chilena de Energa Nuclear
Ingresos propios/Ingresos totales
Servicio de la Vivienda y Urbanismo
Aporte de beneficiarios al financiamiento de viviendas
SERVIU/Inversin
Parque Metropolitano
Ingresos de operacin/Gastos de operacin

Eficiencia
17

El concepto de eficiencia describe la relacin entre dos magnitudes: la produccin

fsica de un bien o servicio y los insumos o recursos que se utilizaron para alcanzar ese
producto.
En el mbito de los Servicios Pblicos existen muchas aproximaciones a este
concepto. En general se pueden obtener mediciones de productividad fsica relacionando
el nivel de actividad, expresado como nmero o cantidad de acciones, beneficios o
prestaciones otorgadas, con el nivel de recursos utilizados (gasto en bienes y servicios,
dotacin de personal, horas extraordinarias, etc.)
Otro tipo de indicadores de eficiencia es que relaciona volmenes de bienes y
servicios o recursos involucrados en su produccin, con los gastos administrativos
incurridos por la institucin.
En algunos pases, por ejemplo, la participacin de los gastos administrativos
generales en el gasto total de las instituciones del sector pblico se considera como una
buena aproximacin a las ganancias globales de eficiencia en el conjunto de dicho sector.
Algunos ejemplos son:
Superintendencia de ISAPRES
Nmero de fiscalizadores a ISAPRES/Nmero de fiscalizadores
Superintendencia de Electricidad y Combustibles
Inspecciones promedio por inspector
Instituto de Salud Pblica
Autorizacin de Registros Farmacuticos/ Dotacin Seccin Registros
Servicio de Cooperacin Tcnica (SERCOTEC)
Personal regiones/ Personal central
Servicio de Cooperacin Tcnica (SERCOTEC).
Personal soporte/ Personal campo
Servicio de Cooperacin Tcnica (SERCOTEC)
Valor subsidios entregados/ Gastos administrativos
Programa de Certificacin Hortofrutcola(SAG)
Casas Inspeccionadas/Jornadas hombre.
Programa de Certificacin Hortofrutcola(SAG)
Gasto Programa Certificacin Exportaciones/ Nmero de cajas certificadas
Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo (SENCE).
Gastos Administrativos Programa Becas/Total becas otorgadas

Eficacia
El concepto de eficacia se refiere al grado de cumplimiento de los objetivos
planteados, es decir en qu medida el rea, o la institucin como un todo, est
cumpliendo con sus objetivos fundamentales, sin considerar necesariamente los recursos
asignados para ello.
Es posible obtener medidas de eficacia, en tanto exista claridad respecto de los
objetivos de la institucin. As, servicios que producen un conjunto definido de
prestaciones, orientadas a una poblacin acotada, pueden generar medidas de eficacia
tales como cobertura de los programas, aceptabilidad de la prestacin, grado de
satisfaccin de los usuarios, tiempo de tramitacin de los beneficios, etctera.
17

A continuacin se presentan algunos ejemplos:

Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo (SENCE).
Porcentaje de desercin en cursos de capacitacin
Servicio Nacional de Turismo.
Establecimientos hoteleros clasificados/Total de establecimientos
Servicio de impuestos Internos (SII).
% de incremento anual de recaudacin asociado a la accin del SII
Subsecretara de Telecomunicaciones.
Inspecciones tcnicas e instalaciones nuevas/Total de establecimientos
Subsecretara de Transportes.
Controles anuales buses interurbanos/Parque de buses interurbanos
Subsecretara de Transportes.
Denuncias recibidas/Denuncias resueltas
Servicio Nacional del Consumidor (SERNAC).
Reclamos recibidos/Reclamos solucionados
Cooperacin Nacional Forestal (CONAF).
Superficie media afectada (hectreas) por incendios forestales
Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas (JUNAEB).
Programa de Alimentacin Escolar.
Raciones servidas diarias/ Raciones asignadas diarias
Ministerio de Economa. Departamento de Propiedad Industrial.
Solicitudes de marcas despachadas/Solicitudes recibidas
Servicio Agrcola y Ganadero (SAG).
Terneras Vacunadas/Total terneras en Programa Brucelosis
Junta Nacional de Jardines Infantiles (JUNJI).
Asistencia promedio de nios

Calidad del Servicio

La calidad del servicio es una dimensin especfica del concepto de eficacia que se
refiere a la capacidad de la institucin para responder en forma rpida y directa a las
necesidades de sus usuarios. Son elementos de la calidad factores tales como:
oportunidad, accesibilidad, precisin y continuidad en la entrega del servicio, comodidad
y cortesa en la atencin.
Un modo directo de medir estos conceptos es a travs de encuestas peridicas a los
usuarios. Una manera indirecta de conocer su grado de satisfaccin con el producto es el
resultado de procesar la informacin recibida a travs de libros o buzones de reclamos.
Algunas relaciones que reflejan este concepto son, por ejemplo, nmero de reclamos
sobre el total de casos atendidos, tiempo de tramitacin de beneficios, tiempo de espera
en oficinas de atencin de pblico o velocidad de respuesta ante cartas, llamadas o
reclamos por parte de los usuarios

17

Algunos ejemplos son:

Instituto de Normalizacin Previsional (INP)
Tiempo promedio de tramitacin de beneficios a activos de SSS
Servicio Mdico Legal
Tiempo promedio de despacho de peritajes
Direccin de Previsin de Carabineros
Das promedio de tramitacin de crditos
Servicio de Registro Civil
Nmero de personas atendidas en lugares apartados (Oficina Mvil)
Servicio de Tesoreras
% de prestaciones de usuarios resueltas en menos de 20 das hbiles
Ministerio de Obras Pblicas. Direccin de Vialidad
Tiempo promedio de espera en peaje en das peak
Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo (SENCE)
Tiempo promedio de autorizacin de cursos a Organismos Capacitadores
Servicio de Impuestos Internos (SII)
Calidad de atencin a usuarios (encuesta)
Central de Abastecimientos de los Servicios de Salud
Tiempo promedio de tramitacin de pedidos
Caja de Previsin de la Defensa Nacional
Tiempo promedio de tramitacin de pensiones y montepos

7 QU REQUISITOS DEBEN CUMPLIR LOS INDICADORES DE

GESTIN?
El proceso por el cual se obtienen los indicadores de gestin determina de manera
importante su legitimidad y aplicabilidad. Dicho proceso debe garantizar que los
indicadores resultantes satisfagan los requisitos de validez, confiabilidad y mnimo costo.
El desarrollo de indicadores de gestin debe ser abordado con criterios tcnicos y en
un ambiente de amplia participacin, ya que el proceso mediante el cual se obtengan los
indicadores determinar de manera importante su legitimidad y aplicabilidad.
Requisitos bsicos de los indicadores de gestin:

17

1. La pertinencia, esto es, que deben referirse a los procesos y productos

esenciales de la institucin de modo que reflejen integralmente el grado de
cumplimiento de sus objetivos institucionales.
2. Las actividades o prestaciones que se escojan para ser medidas deben ser
comparables en trminos de calidad, costo y usuarios a quienes van
dirigidas.
3. Los indicadores deben ser independientes y responder a las acciones
desarrolladas por la institucin. Se debe evitar usar indicadores que
puedan estar condicionados en sus resultados por factores externos, tales
como la situacin general del pas, o la actividad conexa de terceros, sean
stos pblicos o privados.
4. Los indicadores deben tomar en cuenta las situaciones extremas no
para promediarlas y esconder por este medio las falencias de algunas de las
unidades o elementos del sistema-, sino por el contrario, para sugerir
indicadores especficos para cada elemento, especialmente cuando sus
resultados sean demasiado divergentes con los otros. (Ejemplo: el
promedio de tiempo de atencin por cliente de un servicio puede ser de un
minuto, siendo que en alguno de los puntos de atencin puede ser de diez
segundos y, en otro, de una hora).
5. La informacin que sirva de base para elaboracin de indicadores de
gestin debe ser recolectada a un costo razonable y con la garanta de
confiabilidad necesaria, vale decir que los resultados deben ser
independientes de quien efecte la medicin.
6. Los indicadores deben ser pblicos, esto es, conocidos y accesibles a
todos los niveles y estamentos de la institucin, as como al pblico
usuario y al resto de la administracin pblica.
7. Los indicadores deben ser generados en un medio participativo, que
involucre en el proceso de elaboracin a todos los actores relevantes
(funcionarios, directivos, autoridades, usuarios), lo anterior como una
forma de asegurar la legitimidad y reforzar el compromiso con las metas e
indicadores resultantes.
8. Finalmente, respecto al nmero y calidad de los indicadores, en un sistema
de evaluacin de gestin hay que tener en cuenta que siempre debe existir
un balance entre los requerimientos de simplicidad y de
comprehensividad.
9. Los indicadores deben cubrir los aspectos ms significativos de la gestin,
privilegiando los principales objetivos de la organizacin, pero su nmero
no puede exceder la capacidad de anlisis de quienes lo van a usar.
En suma, la medicin de indicadores de Gestin est destinada a dar cuenta de la
actividad, productividad y calidad del servicio que presta el conjunto de cada una de las
unidades, instituciones u organizaciones del Sector Pblico.
Esto significa que la medicin del conjunto de los indicadores seleccionados debe
entregar un perfil de lo que dicho servicio u organizacin es y hace.
Parodiando un dicho popular, se podra afirmar, dime lo que mides y te dir qu
eres....
17

5.11 Pasos metodolgicos en la evaluacin ex -ante

1. RECOLECCIN DE LA INFORMACIN
2. ANLISIS DE LA CONSISTENCIA INTERNA DEL PROYECTO.
3. EVALUACIN DEL COSTO-EFECTIVIDAD DE LAS ACTIVIDADES
4. EVALUACIN DE LA VIABILIDAD POLTICA DEL PROYECTO
5. EVALUACIN DE LA VIABILIDAD INSTITUCIONAL DEL PROYECTO
6. EVALUACIN DE LA SUSTENTABILIDAD DEL PROYECTO
7. IDENTIFICACIN Y SELECCIN DE ALTERNATIVAS PARA LOS
COMPONENTES Y/O ACTIVIDADES DEL PROYECTO CON MENOR
NIVEL DE VIABILIDAD.
8. REDACCIN DEL INFORME
INDAGA LA VIABILIDAD DE LOS COMPONENTES Y DE LAS
ACTIVIDADES PLANIFICADAS Y PROPONE ALTERNATIVAS PARA
ALCANZAR UN MAYOR NIVEL DE VIABILIDAD
LGICA HORIZONTAL
ELEMENTOS DE MEDICIN PREVISTOS Y SUS MEDIOS
VERIFICACIN, CORRELACIN CONTRA LA LGICA VERTICAL.

DE

1. ANLISIS DE LA VIABILIDAD ECONMICO-FINANCIERA.

IMPLICA EL ANLISIS DEL COSTO-EFECTIVIDAD DE LAS ACTIVIDADES
DEL PROYECTO.
a) ANLISIS DE LA VIABILIDAD POLTICA

ANLISIS DE LA VIABILIDAD INSTITUCIONAL

1. ANLISIS DE SUSTENTABILIDAD.

EVALUACIN EX -ANTE
ES EL ANLISIS DE LA FORMULACIN Y DISEO DEL PROYECTO
TOMA EN CUENTA LOS SIGUIENTES TIPOS DE ANLISIS:

ANLISIS DE
FORMULACIN.

LA

CONSISTENCIA

DEL

PROCESO

DE
17

 ANLISIS DE LA COHERENCIA INTERNA, LGICA VERTICAL Y

LGICA HORIZONTAL.
LGICA VERTICAL DEL DISEO:
-

CLARIDAD Y PRECISIN DE LOS OBJETIVOS PLANTEADOS (SI

REFLEJAN CLARAMENTE LOS CAMBIOS QUE SE PRETENDEN
ALCANZAR)

CONSTRUCCIN DE COMPONENTES. SU RELACIN CON LOS

FACTORES EXPLICATIVOS, SU IMPORTANCIA EN EL CONJUNTO DEL
PROYECTO, LA RELACIN CON LOS CAMBIOS PLANTEADOS EN LOS
OBJETIVOS, LA RELACIN CON LAS ACTIVIDADES, EL COSTO QUE
PRESENTA ESE COMPONENTE EN EL TOTAL DEL PRESUPUESTO,
VIABILIDAD DE LOS COMPONENTES Y ACTIVIDADES EN EL
ENTORNO SOCIO-POLTICO E INSTITUCIONAL DEL PROYECTO.

INDICADORES PARA EVALUAR EL DISEO DE OBJETIVOS

ACUERDO A LAS PREGUNTAS FORMULADAS POR EL GRUPO:

DE

1. TIPO DE INTENCIONALIDAD QUE EXPLICITA EL OBJETIVO GENERAL

2. TIPO DE VARIABLES QUE COMPRENDE
3. RELACIN QUE ESTABLECE CON LAS VARIABLES COMPRENDIDAS
EN EL OBJETO
4. TIPO DE VARIABLES QUE INTENTA MODIFICAR
5. TIPO DE FACTORES ECONMICOS, CULTURALES, POLTICOS E
INSTITUCIONALES QUE FAVORECEDN LOS CAMBIOS A ALCANZAR.
6. TIPO DE FACTORES QUE OPERAN COMO OBSTCULOS

PREGUNTAS PARA EVALUAR LOS OBJETIVOS ESPECFICOS

1. SE IDENTIFICARON OBJETIVOS ESPECFICOS?
2. EL OBJETIVO GENERAL Y ESPECFICO TIENEN DELIMITACIN
GEOGRFICA Y TEMPORAL?
3. SON CLAROS Y COMPRENSIBLES?
4. SON ALCANZABLES, REALIZABLES, EN TIEMPOS PREVISTOS?
5.

CONTEMPLAN TODOS LOS ELEMENTOS QUE PERMITAN

ESTABLECER CON PRECISIN LA NUEVA SITUACIN QUE SE
DSESEA ALCANZAR?

6. EXPRESAN LOS CAMBIOS QUE SE DESEAN PRODUCIR?

17

7.

PERMITEN SELECCIONAR
NECESARIOS?

CON

PRECISIN

LOS

RECURSOS

8. SE CORRESPONDEN CON LOS COMPONENTES DEL PROYECTO?

9. SE HAN IDENTIFICADO LOS RESULTADOS DE LOS OBJETIVOS
ESPECFICOS?
10. LOS INDICADORES DE RESULTADOS DERIVAN DE LOS OBJETIVOS
ESPECFICOS DEL PROYECTO?
11. LOS INDICADORES DE RESULTADOS SON NECESARIOS Y
SUFICIENTES PARA MEDIR CADA VARIABLE?

PREGUNTAS PARA EVALUAR LAS ACTIVIDADES DEL PROYECTO

1.

SE HAN IDENTIFICADO ACTIVIDADES SUFICIENTES

NECESARIAS PARA CADA COMPONENTE DEL PROYECTO?

2. SE ESTABLECEN LOS RESPONSABLES DE LLEVAR A CABO CADA

UNA DE LAS ACTIVIDADES?
3. HAY ACTIVIDADES QUE REQUIEREN UN ANLISIS DE VIABILIDAD
ECONMICO-FINANCIERA?
5.

LAS ACTIVIDADES
POLTICA?

DEL

PROYECTO

TIENEN

VIABILIDAD

6.

LAS ACTIVIDADES
INSTITUCIONAL?

DEL

PROYECTO

TIENEN

VIABILIDAD

7. CADA UNA DE LAS ACTIVIDADES EST DESAGREGADA EN

TAREAS?
8. SE HAN IDENTIFICADO LOS PRODUCTOS QUE GENERARN LAS
ACTIVIDADES?
9. POR CADA ACTIVIDAD SE HAN IDENTIFICADO RECURSOS
HUMANOS Y MATERIALES?
10. SE HA ESTABLECIDO EL COSTO DE LAS ACTIVIDADES EN CADA
UNO DE LOS COMPONENTES?
11. SE HAN ELABORADO INDICADORES DE PROCESO?
12. SE HA ESTABLECIDO LA FUENTE DE INFORMACIN DE LOS
INDICADORES?

PREGUNTAS PARA EVALUAR LOS COMPONENTES

18

1. SE HAN DEFINIDO LOS COMPONENTES DEL PROYECTO?

2.

LOS COMPONENTES PREVISTOS SE HAN DISEADO PARA

TRANSFORMAR LAS CAUSAS O FACTORES CRTICOS DEL PROBLEMA
SOCIAL?

3.

SON VIABLES ECONMICAMENTE

COMPONENTES DEL PROYECTO?

Y FINANCIERAMENTE

LOS

4. SON VIABLES SOCIAL Y CULTURALMENTE LOS COMPONENTES

PREVISTOS?
5. TIENEN VIABILIDAD POLTICA?
6. TIENEN VIABILIDAD INSTITUCIONAL?
7.

SE HA ESTABLECIDO
COMPONENTES?

EL

COSTO

DE

CADA

UNO

DE

LOS

8.

LOS CAMBIOS QUE SE PRETENDEN ALCANZAR CON LA

IMPLEMENTACIN DE LOS COMPONENTES FORMULADOS QU
VARIABLES E INDICADORES MODIFICAN DE LA SITUACIN OBJETO
DE INTERVENCIN?

1. La estructura del marco lgico-BID

Banco Interamericano de Desarrollo.
18

Oficina de Evaluacin

Figura 1. La estructura del marco lgico

RESUMEN NARRATIVO
DE OBJETIVOS

INDICADORES
VERIFICABLES
OBJETIVAMENTE

MEDIOS DE
VERIFICACIN

SUPUESTOS

FIN
El fin es una definicin de
cmo el proyecto o programa
contribuir a la solucin del
problema (o problemas) del
sector.

Los Indicadores a nivel de

Fin miden el Impacto general
que tendr el proyecto. Son
especficos en trminos de
cantidad, calidad y tiempo.
(grupo social y lugar, si es
relevante).

Los medios de verificacin

son
las
fuentes
de
Informacin
que
un
evaluador puede utilizar
para verificar que los
objetivos
se
lograron.
Pueden incluir material
publicado, Inspeccin visual,
encuestas por muestreo, etc.

Los supuestos indican los

eventos, las condiciones o las
decisiones
importantes
necesarias
para
la
sustentabilidad
(continuidad en el tiempo) de
los objetivos del Fin.

PROPOSITO
El Propsito es la definicin
del impacto directo
o
resultado a ver alcanzado por
la
utilizacin
de
los
Componentes producidos por
el proyecto. Es una hiptesis
sobre el resultado (impacto)
que se desea lograr.

Los indicadores a nivel de

Propsito
describen
el
impacto logrado al final del
proyecto. Deben incluir metas
que reflejen la situacin al
finalizar el proyecto. Cada
indicador especifica cantidad,
calidad y tiempo de los
resultados por alcanzar.

Los medios de verificacin

son las fuentes que el
ejecutor y el evaluador
pueden consultar para ver si
los objetivos se estn
logrando Pueden indicar que
existe un problema y
sugieren la necesidad de
cambios en los componentes
del proyecto. Pueden incluir
material
publicado,
inspeccin visual encuestas
por muestreo, etc.

Los supuestos indican los

acontecimientos,
las
condiciones o las decisiones
que estn fuera de control del
gerente de proyecto (riesgos)
que tienen que ocurrir para
que el proyecto logre el fin.

COMPONENTES
Los componentes son las
obras,
servicios
y
capacitacin que se requiere
que complete el ejecutor del
proyecto de acuerdo al
contrato.
Estos
deben
expresarse
en
trabajo
terminado
(sistemas,
instalacin, gente capacitada,
etc.)

Los indicadores de los

Componentes
son
descripciones breves, pero
claras de cada uno de los
Componentes que tienen que
terminarse
durante la
ejecucin Cada uno debe
especificar cantidad, calidad y
oportunidad de las obras,
servicios, etc, que debern
entregarse.

Este casillero indica dnde el

evaluador puede encontrar
las fuentes de Informacin
para verificar que las cosas
que han sido controladas han
sido entregadas .Las fuentes
pueden indicar Inspeccin
del sitio, los informes del
auditor, etc.

Los supuestos
son
los
acontecimientos,
las
condiciones, o las decisiones
(fuera del control del gerente
del proyecto) que tienen que
ocurrir
para
que
los
componentes del proyecto
alcancen el Propsito para el
cual se llevaron a cabo.

ACTIVIDADES
Las Actividades son tareas
que el ejecutor tiene que
cumplir para completar cada
uno de los Componentes del
proyecto. Se hace una lista de
actividades
en
orden
cronolgico
para
cada
Componente. Las actividades
son aquellas que realizar la
unidad ejecutora

Este casillero contiene el

presupuesto
para
cada
Componente a ser entregado
en el proyecto.

Este casillero indica dnde el

evaluador puede obtener
informacin para verificar si
el presupuesto se gast como
estaba planeado.
Normalmente constituye el
registro contable de la
unidad ejecutora.

Los supuestos
son
los
acontecimientos, condiciones
o decisiones (fuera del control
del gerente de proyecto) que
tienen que suceder para
completar los Componentes
de proyecto.

3. LA JERARQUA DE OBJETIVOS

18

3.1 Fin6
Cada proyecto del Banco es la respuesta a un problema que se ha detectado. El fin
de un proyecto es una descripcin de la solucin al problema que se ha diagnosticado. Si,
por ejemplo, el problema principal en el sector de salud es una alta tasa de mortalidad
materna e infantil en la poblacin de menores ingresos, el Fin sera reducir la tasa de
mortalidad materna e infantil de esa poblacin.
Deben enfatizarse dos cosas acerca del Fin. Primero, no implica que el proyecto, en
s mismo, ser suficiente para lograr el Fin. Es suficiente que el proyecto contribuya al
logro del Fin. Segundo, la definicin del Fin no implica que se lograr poco despus de
que el proyecto est en funcionamiento. Es un Fin a largo plazo al cual contribuir la
operacin del proyecto.
Idealmente, el equipo de pas debe identificar el Fin durante la preparacin del
Documento de Programacin de Pas y la Misin de Programacin y precisarse durante
la Misin de Identificacin. Diversos proyectos o medidas pueden contribuir a la
solucin de los problemas que han sido identificados. Es improbable que un proyecto, en
s mismo, resuelva el problema o problemas. En el contexto del enfoque del Marco
Lgico, el propsito de la Misin de Identificacin, es identificar cul, de una cantidad
de proyectos alternativos, contribuira en mayor medida (o de una manera ms efectiva
en trminos del costo) a la solucin.
3.2 Propsito7
El propsito es el resultado esperado al final del perodo de ejecucin. Es el cambio
que efectuar el proyecto. El ttulo del proyecto debe surgir directamente de la definicin
del Propsito. El marco lgico requiere que cada proyecto tenga solamente un
Propsito. La razn de ello es claridad. Si existe ms de un Propsito, hay ambigedad.
Si hay ms de un Propsito puede surgir una situacin de trade offs (se aproxima ms
a un objetivo al costo de alejarse de otro). En tal situacin el ejecutor puede escoger
perseguir el Propsito que l percibe como el de mayor importancia, o el ms fcil de
lograr, o el menos costoso. Esto, sin embargo, puede no ser el Propsito que el Pas
prestatario y el Banco concibieron como el ms importante.
Otro punto (que puede parecer paradjico) es reconocer que el logro del Propsito
del proyecto est fuera del control del gerente de proyecto o del ejecutor. El gerente de
proyecto tiene la responsabilidad de producir los Componentes (las obras fsicas, las
cooperaciones tcnicas y la capacitacin). Sin embargo, otras personas tienen que utilizar
estos Componentes para lograr el Propsito del proyecto. Esta gente est ms all del
control del gerente del proyecto. Por ejemplo, en un proyecto de irrigacin el gerente del
proyecto tiene la responsabilidad de construir obras de irrigacin y asegurarse que el
agua corra por ellas. El puede tener la responsabilidad de instruir a los granjeros en cmo
utilizar el agua y cmo lograr cultivos con el agua, pero l no puede tener la
responsabilidad del Propsito del proyecto: el aumento de la produccin agrcola. Esto
est fuera de su control. Los granjeros pueden no estar dispuestos a cambiar sus
prcticas: puede haber una sequa que reduzca el agua disponible para las obras; una
plaga o una peste puede atacar el rea. El gerente de proyecto no puede ser responsable
de estas cosas.
6
7

En los documentos del Banco, el Fin frecuentemente se llama el objetivo general

En los documentos del Banco, el Propsito frecuentemente se llama el objetivo especfico
18

Muchas operaciones que financia el Banco tienen ms de un Propsito. Cuando este

es el caso, el enfoque requiere ms de un marco lgico: un marco maestro del Programa
con su Meta y Propsito y dos o ms marcos subordinados. El Fin de cada uno de los
marcos subordinados es idntico al Propsito del programa (marco maestro), pero cada
uno tiene su Propsito especfico. El proyecto trata cada Propsito por separado (a
menudo se lo llama subproyecto o subprograma) con su propio marco lgico. La
ventaja del sistema es que vincula estrechamente los proyectos individuales con el
Propsito del programa, pero se concentra en cada uno de los ejecutores, que
normalmente son independientes, sobre la informacin que precisa para ejecutar su
proyecto sin agregar Componentes que no son de relevancia para lograr el Propsito del
proyecto.
3.3 Componentes
Los Componentes son las obras, estudios, servicios y capacitacin especficos que se
requiere que produzca el gerente de proyecto dentro del presupuesto que se le asigna.
Cada uno de los Componentes del proyecto tiene que ser necesario para lograr el
Propsito, y es razonable suponer que si los Componentes se producen adecuadamente,
se lograr el Propsito. Se debe hacer una lista de los Componentes en orden de
importancia para el logro del Propsito del proyecto. Esto se hace de manera que si no
hay fondos suficientes (limitaciones presupuestarias, sobrecostos de proyecto, etc.) el
gerente o el ejecutor tendran una indicacin clara de cules Componentes son menos
crticos y deben cortarse primero. El gerente de proyecto es responsable de la
produccin de los Componentes de proyecto. Los Componentes son el contenido del
contrato del proyecto. Deben expresarse claramente. En el marco lgico, los
Componentes se definen como resultados, vale decir como obras terminadas, estudios
terminados, capacitacin terminada.
3.4 Actividades
Las Actividades son las tareas que el ejecutor tiene que llevar a cabo para producir
cada Componente. Es importante elaborar una lista detallada de Actividades debido a
que es el punto de partida del plan de ejecucin. Cada actividad se consigna en un
grfico de Gantt (diagrama de barras)8 y se estima el tiempo que toma su ejecucin. La
ejecucin por consiguiente se vincula en forma directa con el diseo de proyecto.
3.5 Evaluacin de la columna de objetivos
Se construye el marco lgico de forma tal que se puedan examinar los vnculos
causales de abajo para arriba. Si el proyecto est bien diseado, lo que sigue es vlido:

Las Actividades especificadas para cada Componente son necesarias para

producir el Componente;

Cada Componente es necesario para lograr el Propsito del proyecto.

No falta ninguno de los Componentes necesarios para lograr el Propsito del

proyecto.

Si se logra el Propsito del proyecto, contribuir al logro del Fin.

Cuando sea necesario este grfico se puede completar con un diagrama de ruta crtica.
18

Se indican claramente el Fin, el Propsito, los Componentes y las Actividades.

El Fin es una respuesta al problema ms importante en el sector.

4. INDICADORES PARA LA JERARQUA DE OBJETIVOS

4.1 Indicadores de Fin y de Propsito
Los indicadores hacen especficos los resultados esperados en tres dimensiones:
cantidad, claridad y tiempo. El Propsito de un proyecto podra ser hacer que las
condiciones sanitarias en las aguas ribereas cumplan con las normas sanitarias y el
indicador podra ser reducir el recuento promedio de coliformes totales por debajo de
1000 por 100 mil en una playa especfica para 1998. Tal indicador es inequvoco. Enfoca
al gerente de proyecto en un objetivo cuantitativo mensurable, de menos de 1000
coliformes totales por 100ml, ms bien que las alternativas posibles (coliformes fecales o
enterococos). Especifica la calidad (en este caso de la playa donde tiene que lograrse el
resultado), y expresa, cundo se esperan los resultados.
Aunque hay varios indicadores potenciales de resultados, el marco lgico debe
especificar la cantidad mnima necesaria para concluir que el objetivo (del Propsito o
Fin) se ha logrado Los indicadores deben medir el cambio que puede atribuirse al
proyecto, y debe obtenerse a costo razonable, preferiblemente de las fuentes de datos
existentes. Los mejores indicadores contribuyen a asegurar una buena administracin del
proyecto. Son los indicadores principales de los resultados y permiten que los gerentes
de proyecto decidan si sern necesarios componentes adicionales o correcciones de
rumbo para lograr el Propsito del proyecto.
En algunos proyectos, puede ser difcil encontrar indicadores mensurables. A veces
pueden ser adecuados indicadores indirectos. Sin embargo, los indicadores mensurables
obviamente no deben determinar el diseo del proyecto. Tal como indicara alguna vez E.
J. Mishan, es mejor tener una medida bruta del concepto justo, que una medida
perfecta del concepto errneo.
4.2 Indicadores de los Componentes
Los indicadores de los Componentes son descripciones breves de los estudios,
capacitacin y obras fsicas que suministra el proyecto. La descripcin debe especificar
cantidad, calidad y tiempo. Por ejemplo, un proyecto de educacin podra especificar 10
escuelas tcnicas, ubicadas en ciudades especficas, cada una con una capacidad de 1000
estudiantes por ao, y con el equipamiento especificado por las normas (o consignado en
anexo al informe de proyecto).
4.3 Indicadores de Actividades
El presupuesto del proyecto aparece como el indicador de Actividad en la fila
correspondiente.
El presupuesto se presenta por el conjunto de actividades que generan un
Componente. Los Componentes se consignan por orden de importancia para el logro del
18

Propsito del proyecto, de manera que el presupuesto se presenta en el mismo orden.

Esta presentacin hace ms sencilla la realizacin de modificaciones. Si, en la
construccin de un borrador de marco lgico, se evidencia que el costo estimado del
proyecto excede los recursos disponibles, ser necesario realizar modificaciones. Una
modificacin posible consiste en eliminar uno o ms de los Componentes por orden de
prioridad. (Si el marco lgico est bien construido, esto tambin significa disminuir el
alcance de alguno de los indicadores de Propsito). En forma alternativa, la necesidad de
reducir el costo del proyecto puede significar una disminucin del alcance del proyecto,
lo que llevar a reducciones en diversos Componentes y una disminucin
correspondiente en los indicadores cuantitativos del Propsito.
4.4 Evaluacin de la columna de los indicadores
Al revisar la columna de los indicadores debe verificarse que: (1) los indicadores de
Propsito no sean un resumen de Componentes, sino una media del resultado de tener
los Componentes en operacin; (2) los indicadores de Propsito midan lo que es
importante; (3) todos los indicadores estn especificados en trminos de cantidad,
calidad y tiempo; (4) los indicadores para cada nivel de objetivo sean diferentes a los
indicadores de otros niveles; (5) el presupuesto sea suficiente para llevar a cabo las
Actividades identificadas.
5. MEDIOS DE VERIFICACIN
El marco lgico indica dnde pueden obtener informacin acerca de los indicadores
el ejecutor o el evaluador. Ello obliga a los planificadores del proyecto a identificar
fuentes existentes de informacin o hacer previsiones para recoger informacin, quizs
como un componente del proyecto (con sus Actividades y presupuesto propios). No
toda la informacin tiene que ser estadstica. La produccin de Componentes puede
verificarse mediante una inspeccin visual del especialista. La ejecucin del presupuesto
puede verificarse con los recibos presentados para reembolso o como justificacin para
volver a integrar el fondo rotatorio.
6. SUPUESTOS
Cada proyecto comprende riesgos: ambientales, financieros, institucionales, sociales,
polticos, climatolgicos u otros factores que pueden hacer que el mismo fracase. El
marco lgico requiere que el equipo de diseo de proyecto identifique los riesgos en
cada etapa: Actividad, Componente, Propsito y Fin. El riesgo se expresa como un
supuesto que tiene que ser cumplido para avanzar al nivel siguiente en la jerarqua de
objetivos. El razonamiento es el siguiente: si llevamos a cabo las Actividades indicadas y
ciertos supuestos se cumplen, entonces lograremos el Propsito del proyecto. Si
logramos el Propsito del proyecto, y todava se siguen demostrando los supuestos
ulteriores, entonces contribuiremos al logro del Fin. Los supuestos representan un inicio
de probabilidad de xito del proyecto que comparten el equipo de diseo del proyecto, el
prestatario, la Representacin, la administracin del Banco, y el ejecutor, que debe
participar en el proceso de diseo del proyecto.
Los supuestos (o riesgo) del proyecto tienen una caracterstica importante: los
riesgos se definen como que estn ms all del control directo del gerente de proyecto.
18

El equipo de diseo de proyecto se interroga qu podra ir mal a cada nivel. Al nivel de

actividad, por ejemplo, los fondos de contraparte podran no llegar en el momento
debido, o podra haber un cambio en las prioridades del gobierno, o una huelga, o una
devaluacin de envergadura, etc. El Propsito no es el de consignar cada eventualidad
que pueda concebirse, sino el identificar posibilidades con un grado razonable de
probabilidad.
La columna de supuestos juega un papel importante tanto en la planificacin como
en la ejecucin. En la etapa de planificacin sirve para identificar riesgos que pueden
evitarse incorporando Componentes adicionales en el proyecto mismo. Por ejemplo, uno
de los supuestos de un programa de salud podra ser que el personal calificado estara
dispuesto a mudarse y a vivir en las zonas rurales. Dado que este supuesto es crtico al
logro del Propsito del proyecto, la buena disposicin del personal no puede quedar
librada al azar. El equipo de proyecto debe trabajar en el diseo, Actividades y
Componentes del proyecto para asegurarse que el personal calificado estar dispuesto
(tendr incentivos) para radicarse en zonas rurales. El Componente podra ser un sistema
de pagos de incentivo, suministro de residencia gratis, o alguna otra cosa. Si el supuesto
es crtico, y no hay Componente que lo pueda controlar, el equipo de diseo del
proyecto y la gerencia del mismo bien pueden decidir que el proyecto particular es
demasiado riesgoso y debe abandonarse.
Los supuestos son importantes tambin durante la ejecucin. Indican los factores
que el gerente del proyecto, debe anticipar, tratar de influir y/o encarar con adecuados
planes de emergencia.
Por ejemplo, si el xito de un programa de irrigacin supone que el Ministerio de
Agricultura cumplir con su compromiso de quitar los precios tope o las restricciones a
la exportacin en una fecha determinada, el gerente del proyecto debe vigilar
constantemente la marcha de eventos e indicar al Ministerio y al Banco que las demoras
pueden frustrar el logro del Propsito del proyecto. Una de las ventajas de plantear los
supuestos es que el gerente del proyecto tiene el incentivo de comunicar los problemas
emergentes ms que dejarlos para que otro los descubra.
7. EL PLAN DE EJECUCIN
El plan de ejecucin no forma parte del marco lgico, sino que es un anexo a ste.
Toma la lista de actividades necesarias definidas en el marco lgico y presenta un grfico
de cundo comenzar y cundo terminar cada actividad (un grfico de Gantt). En la
ltima columna, asigna la responsabilidad de llevar a cabo cada actividad a una
organizacin o persona. El programa de actividades permite que el equipo de diseo, la
Administracin del Banco y el gerente de proyecto evale si el tiempo fijado para
terminar el proyecto es realista. Tambin permite al gerente de proyecto distribuir y
coordinar tareas cuando estn participando muchas instituciones.
8. USO SECUENCIAL DEL MARCO LGICO
El marco lgico es una herramienta dinmica para disear/ejecutar un proyecto y no
debe transformarse en un instrumento burocrtico para la presentacin de resultados
finales. Se modifica y completa durante el proceso de preparacin del proyecto. Tiene el
potencial de enfocar y hacer ms eficiente el proceso de preparacin del proyecto en el
18

Banco. Puede contribuir en todas las etapas del ciclo del proyecto. Si se usa este
enfoque, el marco lgico debe evaluarse en secuencia.
8.1 Programacin
En el proceso de preparacin del Documento de Programacin, el equipo de pas, la
Representacin y la Oficina de Planificacin del pas se concentran nicamente en el
problema por resolver: el Fin y sus indicadores. En otras palabras se concentra en los
primeros tres casilleros de la primera fila (ver la parte sombreada de la Figura 2).
Figura 2. Marco Lgico al Nivel de Programacin (CPP)
Ob

In

Su

Fin
Propsito
Componente
Actividad
Ob
In
V
Su

=
=
=
=

Objetivos
Indicadores
Medios de verificacin
Supuestos

8.2 Identificacin
Durante la identificacin, el prestatario, la Representacin, el grupo de trabajo
tcnico (coregroup) considerarn alternativas de proyectos que podran contribuir a la
solucin del problema y el Perfil I resultante selecciona el mejor de ellos y define el
Propsito y los indicadores correspondientes. Es decir, se concentra en los tres primeros
casilleros de la primera y segunda fila (ver el rea sombreada de la figura 3). En esta
etapa, el anlisis ambiental considera en forma preliminar el costo de mitigacin y el
posible costo de dao de las diferentes alternativas: el anlisis econmico trata de
determinar la alternativa de mnimo costo, el anlisis institucional identifica las
alternativas ms viables de ejecutar y operar el proyecto, y el anlisis financiero examina
la capacidad de aportar capital y sostener la operacin de la futura operacin de proyecto
en el contexto de las demandas financieras de todo el sector. Se incorporan los objetivos
del proyecto en cuanto al medio ambiente, la mujer, la poblacin de bajos ingresos, el
rendimiento financiero, y las modificaciones institucionales (cuando estos sean relevantes
como indicadores de Fin o de Propsito (Ver rea marcada con * en figura 3). Casillero
2, 1. fila y casillero 2, 2. fila.
*

Figura 3. Marco Lgico al Nivel de Perfil I

*

Ob
Fin

In

Su
Ob = Objetivos
18

Propsito

In = Indicadores

Componente

V = Medios de verificacin

Actividad

Su = Supuestos

8.3 Preparacin del Perfil II y Orientacin

Durante la orientacin, el equipo de proyecto se concentra en dimensionar el
proyecto lo que implica establecer la relacin de lo que se lograr (los indicadores de
Propsito) y la cantidad, tipo, volumen y costo de los Componentes de proyecto. Al
nivel de Perfil II, el equipo de proyecto puede modificar los indicadores, pero no debe
modificar el Fin y el Propsito. Si cambian el Fin y el Propsito, entonces ha cambiado el
proyecto y debe prepararse un nuevo Perfil I o el cambio debe destacarse en el Perfil II.
El Perfil II debe incluir los Componentes, sus indicadores y los supuestos que tienen
que cumplirse para lograr el Fin, Propsito y Componentes. En el Perfil II debe
presentarse la parte sombreada de la matriz presentada en la Figura 4. El nfasis del
trabajo a nivel del Perfil II, recae sobre la parte de la matriz marcada con *. Casillero 4,
Fila 1; Casillero 2 y 4, Fila 2; Casillero 2 y 4, Fila 3 y Casillero 4, Fila 4. Una buena parte
del anlisis financiero e institucional est relacionado con la columna de supuestos. Por
ejemplo, la viabilidad financiera puede depender de un incremento de tarifas (una
condicin contractual, el cumplimiento de la cual es un supuesto) o la viabilidad
institucional depende de una estrecha coordinacin entre varios ministerios, la cual es
tambin un supuesto.
*

Figura 4. Marco Lgico al Nivel de Perfil II

Ob
Fin

In

Su
*

Ob = Objetivos

Propsito

In = Indicadores

Componente

V = Medios de verificacin

Actividad

Su = Supuestos

8.4 Anlisis y Preparacin del Documento de Prstamo

El marco lgico refleja los lineamientos de la propuesta y del informe de proyecto
del Banco. Sirve para orientar la lgica de estos: Identificacin del problema principal,
seleccin de la mejor alternativa de proyecto para contribuir a la solucin (el objetivo-Fin
en el marco lgico), la definicin del Propsito (los resultados esperados al final de la
ejecucin de proyecto), los Componentes necesarios para lograr el Propsito, las
Actividades necesarias para producir los Componentes, el costo de las Actividades (el
presupuesto), los supuestos (riesgos). El marco lgico resaltar aquellos aspectos que
deben ser abordados mediante evaluaciones complementarias o de apoyo a ser incluidas
en el informe. Estas evaluaciones contribuirn a determinar las mejores alternativas para
manejar los riesgos del proyecto. Estas evaluaciones incluyen diagnsticos sobre: la
capacidad institucional para ejecutar las Actividades, el impacto ambiental de las
18

Actividades y Componentes, la capacidad financiera para solventar la ejecucin del

proyecto de inversin y su operacin y la factibilidad econmica del proyecto.
El marco lgico contiene un resumen de casi toda la informacin que proveen las
diferentes disciplinas. El anlisis tcnico se encuentra resumido en los indicadores de
Propsito, en los indicadores de Componentes, en los indicadores de Actividad, en el
presupuesto, y en el plan de ejecucin. Los objetivos del Banco (bajos ingresos, mujer en
el desarrollo, medio ambiente) estn reflejados en los indicadores de Fin y Propsito y en
ciertos Componentes a ser desarrollados mediante determinadas Actividades y
presupuesto. Los resultados del anlisis institucional y financiero pueden aparecer como
indicadores de Propsito y/o Componentes (tales como entrenamiento realizado,
estudios realizados, equipamiento provisto), o como supuestos (que pueden ser incluidos
como condiciones contractuales).
En la fase de presentacin ante los Comits del Banco, el marco lgico constituye un
resumen ejecutivo: un panorama sinttico de los objetivos, de los costos, riesgos y
resultados esperados.
8.5 Ejecucin del Proyecto
Para la ejecucin del proyecto, el marco lgico y el plan de ejecucin son los
documentos base y contribuyen a la coordinacin y seguimiento del plan de ejecucin. El
marco lgico y el plan de ejecucin son lo suficientemente breves como para que todos
los participantes (no slo el jefe) cuenten con una copia y contribuir a que todos ellos
sepan en forma especfica lo que estn procurando lograr, cmo puede medirse el xito,
quin se supone debe hacer qu, cundo se supone que lo haga, y qu riesgos requieren
seguimiento y capacidad de anticipacin.
Como ya se seal, el logro del Propsito y del Fin no estn bajo el control del
gerente o ejecutor del proyecto. El gerente slo tiene control de las Actividades, el
presupuesto, y los Componentes que entrega, lo dems est fuera de su control (existen
situaciones ajenas a la ejecucin del proyecto sobre las cuales el gerente no tiene ningn
control). Sin embargo, el gerente tiene la responsabilidad de hacer un seguimiento de
todos estos factores, informar a las autoridades superiores cuando parece que los
supuestos no se van a cumplir, y sugerir acciones que permitan lograr el Propsito.
Figura 5. La parte del Marco Lgico bajo el control del Gerente del Proyecto
Ob

In

Fin

Su
Ob = Objetivos

Propsito

In = Indicadores

Componente

V = Medios de verificacin

Actividad

Su = Supuestos

8.6 Evaluacin ex-post

19

En la fase de evaluacin ex-post, los evaluadores sabrn qu resultados se esperaban y

dnde pueden hallar informacin para verificar si lo lograron.

19

LISTA DE VERIFICACIN DE DISEO DE PROYECTO

1. El fin est claramente expresado.
2. Los indicadores de Fin son verificables en trminos de cantidad, claridad y
tiempo.
3. El proyecto tiene un solo Propsito.
4. El Propsito est claramente expresado.
5. Los indicadores de Propsito no son un resumen de los Componentes, sino una
forma independiente de medir el logro del Propsito.
6. Los indicadores de Propsito slo miden lo que es importante.
7. Los indicadores de Propsito tienen medidas de cantidad, calidad y tiempo.
8. Los indicadores de Propsito miden los resultados esperados al final de la
ejecucin de proyecto.
9. Los Componentes del proyecto estn claramente expresados.
10. Los Componentes estn expresados como resultados.
11. Todos los Componentes son necesarios para cumplir el Propsito.
12. Los Componentes incluyen todos los rubros de los cuales es responsable el
gerente de proyecto.
13. Los indicadores de Componente son verificables en trminos de cantidad, calidad
y tiempo.
14. Las Actividades incluyen todas las acciones necesarias para completar cada
Componente.
15. Las Actividades identifican todas las acciones necesarias para recoger
informacin sobre los indicadores.
16. Las Actividades son las tareas para las cuales se incurre en costos para completar
los Componentes.
17. La relacin entre las Actividades y el presupuesto es realista.
18. La relacin si/entonces entre el Propsito y el Fin es lgica y no omite pasos
importantes.
19. La relacin entre los Componentes y el Propsito es realista.
20. La lgica vertical entre las Actividades, los Componentes, el Propsito y el Fin es
realista en su totalidad.
21. El Propsito ms los supuestos a ese nivel describen las condiciones necesarias y
suficientes para lograr el Fin.
22. Los Componentes ms los supuestos a ese nivel describen las condiciones
necesarias y suficientes para lograr el Propsito.
23. Los supuestos al nivel de Actividad no incluyen ninguna accin que tenga que
llevarse a cabo antes de que puedan comenzar las Actividades. (Las condiciones
precedentes se detallan en forma separada).
24. La columna de medios de verificacin identifica dnde puede hallarse la
informacin para verificar cada indicador.
19

25. El marco lgico define la informacin necesaria para la evaluacin ex -post.

6
MARCO
JURDICO
ADMINISTRATIVO

19

6.1. Decreto 500/91

FORMAS DE DOCUMENTACIN
OFICIO
Se utiliza entre Organismos del Estado. En INAME lo numera el Departamento de
Resoluciones y Trmites, dependiente de Secretara General.
MEMORANDO
Se utiliza dentro del Organismo. En INAME, se sigue el trmite con el mismo
memorando (no se archiva como dice el Decreto).
Si un trmite ya tiene un memorando, no debe agregarse otro, all se contesta con
providencia.
PROVIDENCIA = disposicin
Es el pase de una unidad a otra solicitando, agregando informacin, elevando o
remitiendo algo (art. 115, tres das para proveer).
CIRCULAR
Documento utilizado para comunicar algo a todos los funcionarios. Es de carcter
general.
FORMULARIOS
Para gestiones reiterativas. Ej. Pedidos de tiles a Servicios Generales, licencias, etc.
Se entregan directamente en la unidad que las tramita.
No deben pasar por Administracin Documental

No llevan memorando adjunto

EXPEDIENTES
Art 34, 35. Asuntos que se documentan por escrito y que se ordenan
cronolgicamente a fin de tener todas las actuaciones reunidas para resolver.
Se inician a instancia de ---- persona interesada (por ej. un recurso administrativo)
---- por resolucin administrativa

19

En INAME se forman expedientes a partir de memorando (aunque el Decreto no lo

establece). En Administracin Documental se transforman en expedientes. El nmero
del Expediente es correlativo anual.
N que aparece en la cartula

Inciso

u. ejecutora

27.001.00.98.000123

(libre)

ejercicio

N. prop. dicho

NOTA
Se utiliza cuando el Organismo debe comunicar algo a un particular.
ASUNTOS
No figuran en el Decreto 500. Es un mecanismo creado en Administracin
Documental a fin de poder registrar en el Sistema aquellos trmites que no van a llegar a
ser expedientes y tampoco tienen nmero de memorando.
HOGAR
PROCEDIMIENTO A SEGUIR CON UN DOCUMENTO (Expediente o
Memorando)

PROGRAMA

DIVISIN

SUB. DIR. GRAL. ATENCIN

DIRECTA

ADMINISTRACIN DOCUMENTAL

19

Cuando se tramitan documentos (expedientes, memorandos, asuntos), debe tenerse

en cuenta:
- Orden correlativo de fechas (orden lgico)
- Foliado
- Agregacin y desglose (se adjuntan adelante y se agrega atrs) Ejemplo
prctico.
- La providencia siempre debe ser lo ltimo
- Si se desglosa (se saca algo), se debe dejar constancia y fotocopia de lo que
se sac en el lugar del original
Cuando se unen expedientes se hace por cordn (se atan), no se utilizan
broches.
Ejemplo.
- Despus de formado el expediente, Administracin Documental debe slo registrar
los pases entre las unidades, por eso debemos tener conocimiento de los movimientos de
los expedientes.
Hasta el momento se utiliza el sistema estrella, que no es el ms rpido sino el ms
seguro.
Cuando se tenga la infraestructura adecuada (mquinas), los expedientes sern
movidos de un lugar a otro sin necesidad que pasen fsicamente por Administracin
Documental.
- Cada parte interviniente debe dejar copia de lo actuado por su reparticin.
RECOMENDACIONES:
- No mandar trmites por ms de una va (por ejemplo fax y original).
- Entregar todo bajo boleta firmada por la persona que recibe y entrega el
documento.
- Respetar la va jerrquica.
- Tener en cuenta siempre el procedimiento tramitacin.

19

Divisin:xxx

Montevideo, 18 de noviembre de 1998.

Considerando lo anteriormente expuesto xxxx xxxx xxxx xxxxx.

Xxxxxx xxx xxxxx xxxxxxxx xxxxxxxx . xxxxxxxxxxxxxxxxx.
xxxxxxxxxx. Pase a la Divisin anteriormente mencionada.
C. S. Enc. Dpto.

19

19

Montevideo, 19 de noviembre de 1998.

Divisin: xxxx
Considerando lo anteriormente expuesto xxxx xxxxxx xxxxx.
Se solicita se adjunten documentos que avalan lo peticionado.
Xxxxxxxx. Pase a la Divisin anteriormente mencionada.
C.

S.

Enc.

Dpto.

Montevideo, 19 de noviembre de 1998.

Divisin: xxxx
Considerando lo anteriormente expuesto xxxx xxxxxx xxxxx.
Wdslfdklfd dflfdspfds fds klfdlfoefw fweopweoe weoew ew.
Xxxxxx. Cumpludo vuelva a al Direccin de la Divisin YYYY.
C. S. Enc. Dpto.

19

7
BIBLIOGRAFA
RECOMENDADA
Publicaciones y textos recomendados
lvarez, Graziella. Proyecto educativo. Serie Materiales de Apoyo N 2. Montevideo,
CFE, INAME, 2000.
Camors, Jorge. La autoridad en el marco de una relacin educativa. Montevideo, CFE,
INAME, AECI. 1997.
Camors, Jorge. Fundamento de la accin educativo social. Montevideo, CFE, INAME,
AECI, 1997.
Miranda, Fernando; Rodrguez, Dalton. La educacin social: tercer espacio educativo.
Montevideo, CFE, INAME, AECI, 1997.
Miranda, Fernando. La relacin educativa y la educacin social. Montevideo, CFE,
INAME, AECI, 1997.
Metallo, Mercedes, (comp.); Oribuela, Beatriz, (comp.) Cdigo del Nio de la
Repblica Oriental del Uruguay. 3. ed. Montevideo, FCU, 1991.
Rebellato, Jos Luis. Horizontes ticos en la prctica social del educador. Montevideo,
CFE, INAME, AECI,1997.
UNICEF. Convencin sobre los Derechos del Nio. Buenos Aires, UNICEF, 1990.
Uruguay. Ministerio de Educacin y Cultura. Anteproyecto:Cdigo de la niez y
adolescencia. Montevideo, abril 1997.

20