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ELABORACION DE LA POllTICA EN LAS
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CAPITULO 1
INTRODUCCION
ADMIN/STRAC/ON PUBLICA
LA ENSE"'ANZA DE LA ADMINISTRACtON
PUBLICA
Este libro ha sido destinado para el estudiante del primer ao de administracin pblica; su meta primaria es hacer el estudio de la administracin pblica interesante. Se concentra en aquellos aspectos que parecen ser ms irnportantes en el proceso poltico, y por lo tanto, han recibido ms atencin de
parte de los cientficos poi ticos.
Un factor que liga a gran parte del material de administracin pblica con
otros campos de las ciencias poi ticas, es su inters comn por la poi tica pblica. El significado del trmino "poltica" no es siempre claro y puede refe-
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rirse.a la proposicin para un programa, el programa mismo, las metas del programa o el efecto de ste en los problemas sociales que son su objetivo.
Una definicin de poltica que ajusta a muchos de los usos que hacen los
cientficos es: las actividades importantes del gobierno. Una actividad es importante si involucra -o trata de involucrar- grandes cantidades de recursos
o si afecta a los intereses de muchas personas. Sin embargo sera errneo dar
una definicin de poltica en este punto. A 10Aargo del libro se utilizarn varios significados; pero las situaciones en que se emplea el trmino deben indio
car los significados subentendidos en cada caso.
El proceso poltico incluye la proposicin, la aprobacin, y la ejecucin de
los programas gubernamentales. Une a los administradores pblicos con otras
personas quienes se interesan en poi tica. Estas incluyen a los funcionarios en
otras ramas del gobierno, a los ciudadanos privados, a los intereses de grupos,
a los partidos poi ticos y algunas veces a los representantes de los gobiernos
extranjeros. El proceso poi tico es dinmico y se ve afectado por intensas controversias. Los participantes discuten acerca de las metas adecuadas del gobierno, sobre los programas que son apropiados para obtener cada meta, sobre el efecto de los programas gubernamentales en varios sectores de la poblaci6n y acerca del significado de ciertos programas para otras actividades del
gobierno. Muchos de estos argumentos ofrecen mucha emoci6n y muy poca
informacin. Frecuentemente, los fijadores de normas toman importantes decisiones sin contar ms que con "una ligera idea" acerca de los efectos que
puedan tener estas decisiones sobre los problemas que han de resolver.
Para tener xito al introducir a un estudiante en la administracin yen el
proceso poltico, un libro debe disponer su material en tal forma que ayude
al lector a comprender tanto las caractersticas importantes del proceso poltico como las relaciones que hacen a cada caracterstic~ importante. Este libro enfocar: a) un medio ambiente que estimule a los administradores y que
reciba los productos de su trabajo; b) los datos, o insumas, que lleven los estmulos del medio ambiente a los administradores; e] los productos, o rendi
miento, que lleve los resultados de la administracin activa al medio ambiente; d) un proceso de conversin que transforme (conviertal los insumas a productos; y e) la respuesta, o retroalimentaci6n, que transmite los productos
de un perodo -a medida que interactan con las caractersticas en el ambiente- de vuelta al proceso de conversin, como los insumos de una poca pos-
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FIGURA 1.1.
El sistema administrativo
Los insurnos del medio
ambiente incluyen:
PROCESO DE
VERSION.
RETROAlIMENTACION:
EL MEDIO AMBIENTE:
CON-
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proporcionan recursos y apoyo u oposicin en la forma de fondos V la autoridad para tomar decisiones. Algunos de estos insumos gubernamentales son
informales, unos ni siquiera se expresan. Los administradores reciben sugerencias y recomendaciones de parte de los legisladores a medida que estos aclaran
sus intenciones al promulgar estatutos. Tambin los administradores anticipan
las demandas que pudieran recibir de otras ramas gubernamentales al estudiar
los informes del comit, las decisiones de la corte o los discursos pblicos.
Proceso de Conversin
No son solamente los insumos los que influencian las acciones de los administradores. sino que tambin las caractersticas del proceso de conversin. En
vez de provenir del medio ambiente. estas caractersticas se desarrollan dentro
del mismo proceso de conversin. Por esta razn. se les llama insumos internos e incluyen los procedimientos que utilizan los funcionarios para tomar
sus declsiones, as como las experiencias personales y las actitudes de los administradores. Los conflictos surgen entre los reglamentos formales de la organizacin y los valores personales de los administradores. Los enfrentamientos
entre estos ltimos pueden incrementar el costo de los insumos de la dependencia. Los que toman decisiones usan procedimientos rutinarios para simplificar los insumos complejos y numerosos. La direccin y el personal de una
dependencia pueden estar en desacuerdo acerca de los sueldos adecuados. las
condiciones de trabajo y los servicios para los clientes de la dependencia. Sin
duda. debido a sus diversas relaciones con otros sistemas sociales. econmicos
y pol{tico$ los administradores, a veces. estn en desacuerdo acerca de lo que
es una actividad "adecuada", Por lo tanto. hay conflicto entre los administradores as. como entre estos y los proveedores de los insumos, o los receptores
de servicios.
Productos
Los productos que los administradores proporcionan a su medio ambiente incluyen servicios, bienes materiales y regulaciones del comportamiento, adems de gestos. declaraciones y actividades que confieren mensajes simbicos
a quienes los pueden comprender. Los administradores facilitan tambin be-
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-neficios directos a los1uncionarios de otras unidades {jel gobierno; informacin, asesoramiento tcnico y prcposlciceesconeretes que son necesarias para
la formulacin deJa poltica. los legisladores y los ejecutivos viven prometiendo y proporcionando servicios a los votantes. El poi tico puede proveer
los necesarios recursos al administrador V puede exigirle que los utilice para
dar al pblico el servicio deseadc. La falla del administrador al proveer los
servicios deseados puede ofender tanto a los ciudadanos como a los legisladores. Tales fallas son "productos negativos'\ ya que tienen un ef~ inmediato
adverso sobre las personas del medio ambiente del administradod y eventualmente pueden tener un efecto similar en los mismos administradores.
Retroalimentaci6n
La retroalimentacin representa la influencia de servicios previos sobre ~as
demandas, los recursos y' el apoyo o la oposicin -que un sistema administrativo recibe. Las leves actuales sobre impuestos influencian el flujo de los
recursos econmicos hacia las dependencias administrativas. Los servicios
pblicos y las normas reguladoras afectan directamente a las satisfacciones de
los ciudadanos y as dan forma a las demandas que presentan. Los esfuerzos
pasados para promover el desarrollo econmico pueden afectar las condiciones en modos que influyan tanto a los recursos proporcionados por los impuestos existentes y las demandas y los apoyos que provienen de la poblacin.
Los mecanismos de retroalimentacin son evidentes en la continua interaccin entre los administradores y en la mayora de las fuentes de sus insumas y
en los receptores de sus productos. Los ciudadanos, los legisladores y el jefe
ejecutivo rara vez estn todos satisfechos al mismo tiempo; algunos siempre
piden ms. Solicitan el.mejoramiento de los servicios existentes para satisfacer
ciertas necesidades que no lo son por 'as actividades actuales. Los grupos que
reciben los servicios de la dependencia o que sienten el efecto de sus regulaciones se pueden unir con los aliados en la legislatura para tratar de cambiar la
autoridad legal de la dependencia o su nivel de asignaciones. En casos menos
formales, los grupos de usuarios o clientes y los legisladores siempre estn
tratando de cambiar la poI tica de los administradores as. como sus decisiones
en casos particulares.
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LA ESTRUCTURA DE SISTEMAS
El medio ambiente, los insumos, el proceso de conversin, los productos y
la retroalimentacin se relacionan e interactan unos con otros, de la manera
que seinuestra en la Figura 1.1. A todo un conjunto completo de esos elementos y sus interacciones se le llama sistema administrativo. Este sistema no
es simplemente la unidad administrativa contenida en el proceso de conversin. Es la combinacin de la unidad administrativa y todos los elementos y
"procesos que interactan en la unidad: a. el medio ambiente dentro del que opera la unidad administrativa y que influye en la unidad y es afectado por sta; y b) los insumos y c) productos de la unidad conectados entre s~ por
dI el proceso de conversin y el los mecanismos de retroalimentaci~ Un
sistema como ste es una estructura til para tratar temas individuales; no solamente enfoca la atencin sobre una simple descripcin de las partes separadas, sino tambin en la importancia y en la relacin de esas partes entre ellas.
El concepto de un sistema administrtivo nos ayuda a pensar sobre la administracin pblica. Se puede utilizar para guiar nuestras ideas acerca de los
sucesos universales (tales como las generalizaciones acerca de las actividades
administrativas en todos los gobiernos) o acerca de los eventos particulares
(tales como las actividades administrativas de ciertos gobiernos). No est interesado en un conjunto fijo de personas y actividades. As, un sistema administrativo puede ser visto incluyendo las acciones de la mayora de los administradores pblicos en todo el pas o -para otros propsitos- se puede disear
un sistema para explicar las acciones de slo una dependencia.
El pensar acerca de la administracin pblica como un sistema ayuda a explicar las relacione~ ent-re las diferentes actividades y las personas al determinar los tipos de preguntas que se deben hacer y. as organizar la investigacin.
las preguntas modelo pueden incluir: Cmo las caractersticas del proceso
de conversin afectan a los productos? lO cmo la cantidad de recursos disponibles afecta a la cantidad y la calidad de los productos? Estas establecen
la forma en que la administracin pblica est relacionada con la poltica, con
la economa y con otras caractersticas de su medio ambiente. El sistema administrativo no es un conjunto de actos especficos sino una forma de como
prender aquellos actos. Como un mapa, no es el territorio sino una forma de
localizar una caracterstica, tal como la de una ciudad o montaa, con refe-
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nominan en diversas formas como; "departamentos", "ocinas", "dependencias", "comisiones", "secciones", "servicios". Se considerar a las unidades de lnea estar dentro del proceso de conversin de los sistemas administrativos. El jefe ejecutivo, los legisladores, los jueces y los miembros del personal que se encuentran directamente a su servicio, se hallan excluidos del
proceso de conversin y asignados al "medio ambiente". Hay que observar
que la rama administrativa se distingue de la ejecutiva. La ejecutiva, como
otros participantes polticos en el sistema, provee direccin a los administradores y busca controlar sus actividades.
Desde luego, estos lmites entre el proceso de conversin y el medio ambiente a veces no son muy claros. Algo del trabajo de las unidades administra
tivas se parece al de los ejecutivos, legisladores y jueces. Los directores de
numerosos departamentos de los gObiernos estatales y locales son elegidos por
los votantes y actan como ejecutivos de sus propios departamentos, separados del jefe del ejecutivo. En todos los niveles, las dependencias reguladoras
hacen sus propias regulaciones y entonces actan como jueces, cuando estas
regulaciones se aplican a casos especficos. Los administradores I'fO* aplican las decisiones tomadas en las unidades legislativas, judiciales y ejecutivas
del gobierno, sino que tambin sugieran normas a los miembros de otras ramas y con frecuencia redactan los textos de las leyes promulgadas por la rama legislativa; asimismo, observan una gran discrecin al cumplir con las misiones que se les asignan. Adems, realizan sus propias contribuciones importantes a las poi ticas del gobierno.
A pesar de la irregularidad de los lmites del proceso de conversin, siguen
constituyendo un tema vlido para este libro. Haremos hincapi en la "cuarta.
rama del gobierno"; o sea, las personas y las organizaciones que no se incluyen, habitualmente, en las divisiones tripartitas simples, de ejecutivo, leqislativo y judicial.,
Las caractersticas importantes de los sistemas administrativos pueden variar tambin de una dependencia a otra. El empleo de un mtodo de sistemas
no implica uniformidades en el comportamiento, sino qu' proporciona una
estructura que nos ayuda a identificar las tendencias generales y las desviaciones, as como tambin a comprender las causas que las producen. En algunas
partes, el trmino "sistema" tendr una aplicacin general; en otras, el "sistema" se referir solamente a un nmero limitado de unidades administrativas.
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ORGANIZACION
Este captulo ha definido las categoras abstractas de los sistemas administrativos. En los ltimos captulos, estas categoras se utilizarn para presentar
el anlisis de la actividad poltica reaL Sin embargo, antes de proceder con el
anlisis, se explorarn las contribuciones de la investigacin -realizada en
otros pafses y en varios niveles de Estados Unidos que puede hacer de un
anlisis de administracin pblica, un sistema. El concepto de sistemas se revela claramente en las ltimas secciones del libro. Cuatro captulos examinan
los aspectos del proceso de conversin; tres captulos examinan los insumas y
dos captulos ms, los ltimos, tratan sobre los productos y la retroalirnentacin.
Como ya se observ, la total comprensin del sistema administrativo no
est an completa. Y, aunque es obviamente necesario el organizar al libro en
captulos especficos, no puede haber una divisin simple de todo el material
en categoras particulares. Se debe juzgar la idea de los sistemas por la cantidad de claridad que arroja sobre el tema, por el xito con el que indica las
importantes relaciones entre las diversas partes del sistema, y -por ltimopor cualquier investigacin que provoque para ayudar a aclarar aquellas careetersticas del sistema que no se hayan comprendido bien.
CAPITULO 2
COMPARACION EN EL ESTUDIO DE LA
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otros lugares. Por abajo del nivel federal, los planeadores de ciudades y los expertos en transportes estudian operaciones de viviendas pblicas y trnsito o
transporte colectivo en ciudades de todo el mundo, con el fin de incrementar
su conocimiento acerca de las alternativas en su pas.
A menudo las acciones administrativas tienen repercusiones tanto internacionales como nacionales; este es, seguramente, el caso en los programas de
investigacin y desarrollo de armamentos militares. Una nueva empresa en ese
campo proporciona indicios a los gobiernos extranjeros sobre posibles cambios en la potencia de armamentos o en la estrategia ofensiva o defensiva probable; adems, al mismo tiempo, esa empresa proporciona recompensas econmicas considerables a las comunidades estadounidenses en las que almacenan o fabrican esas armas. Uno de los temas poIticos ms controvertibles
que relacionan al sector administrativo con el poltico y el industrial, tanto en
el interior de Estados Unidos como en ultramar, se refiere al "complejo rnllitar- industrial". Se trata de una pretendida trama de ambiciones combinadas.
que se dice que impulsa a Estados Unidos hacia niveles elevados de erogaciones militares y a una competencia armamentista internacional muy peligrosa.
Supuestamente detrs de estas erogaciones se encuentran alianzas de industriales, los cuales desean obtener los beneficios inherentes a la fabricacin de
armas, polticos que quieren tener bases militares o nminas industriales para
sus reas, 1deres -de partidos poi ticos que desean que sus candidatos ganen
las elecciones y oficiales militares que aspiran al poder.
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Por ejemplo, como resultado del anlisis comparativo, se ha conocido bastante acerca de cmo las condiciones econmicas -que son una caracterstica del
medio ambiente- influyen en los servicios de las dependencias administrativas.
Los estados norteamericanos proporcionan un laboratorio conveniente para el anlisis comparativo. Un examen del presupuesto de cada estado, a qu
sistemas administrativos estatales se les han dado mayores o menores cantidades de recursos financieros y cules son probables que tengan una consecuencia mayor o menor en sus medios ambientes. Los gastos generales per cpita
-el promedio que se invierte en cada miembro de la poblacin - es la medida
que ms frecuentemente se utiliza para juzgar los recursos financieros que
estn disponibles en cada estado para apoyar sus servicios pblicos.
Los administradores estatales parecen compensar la debilidad que existe
en otros lugares, ya que los gastos estatales son a veces altos donde los sistemas administrativos de los gobiernos locales son relativamente dbiles y donde los recursos privados (como se miden por la poblacin y la industrializacin) son escasos. Donde los ciudadanos y los gobiernos locales son pobres,
las autoridades estatales tienden a proporcionar una parte relativamente mayor de los servicios que recibe la poblacin.
Varios factores ayudan a explicar esto: los ciudadanos con ingresos bajos
no se pueden proporcionar los niveles de educacin, sanidad y beneficencia
que obtienen a travs del mercado normal los ciudadanos poderosos. Adems,
muchos gobiernos locales en estados pobres (especialmente en los condados
rurales) encuentran difcil satisfacer las demandas de servicios con sus propios
recursos. Parte del problema de esto se encuentra en que los gobiernos locales
deben depender de una base de impuestos que es dependiente de la economa
local. Las leyes orgnicas del estado generalmente restringen a los gobiernos
locales al impuesto sobre los bienes inmuebles (terrenos) que se localizan dentro de sus Imites esto impone una carga pesada sobre las comunidades pobres.
En contraste con lo anterior, los estados tienen acceso legal a mayores recursos econmicos. Se benefician de una seleccin ms generosa de programas de ayuda federal, y de los impuestos sobre los ingresos estatales y los
'impuestos sobre las ventas han permanecido ms productivos durante las condiciones econmicas de depresin que el impuesto sobre la propiedad local.
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Los estados tambin difieren en sus esfuerzos para hacer sus sistemas administrativos ms profesionales. Los administradores profesionales poseen varios
atributos: una capacitacin avanzada en sus campos de especializacin, una
preocupacin por permanecer actuales de acuerdo a los ltimos desarrollos y
un deseo de proporcionar el nivel ms avanzado de servicio que est disponible. Un estado que quisiera profesionistas de categora tal vez ofrecera sueldos altos y otros beneficios para atraer a los mejores candidatos posibles y
apoyaran sus actividades con presupuestos generosos. Por ejemplo, un censo
sobre 933 administradores estatales en Estados Unidos muestra un aspecto de
su profesionalismo. La gran mayora (el 76%) quera una expansin en los servicios y gastos de su propia dependencia. Los administradores tienen una opcin de expansin con niveles de 0-5 por ciento, 5-10 porclento, 10-15 por
ciento y ms del 15 por ciento. Casi toda una tercera parte escogi la posibilidad ms grande de expansin. Si las alternativas especficas hubieren ido ms
all del 15 por ciento, hubiramos conocido los lmites mximos de los deseos
de los administradores. Como ocurri, la mayora de los administradores pareca desear ms expansin de la que el investigador haba esperado.
Los sueldos de los empleados muestran parte de los esfuerzos de los estados para hacer sus sistemas administrativos ms profesionales. Un grupo de
estados registra una alta consistente en los sueldos que se pagan a los empleados. Los principales estados de este grupo son: Nueva York, California, Ohio,
Michigan, Pennsylvania e IIlinois. El nivel ms grande de industrializacin
asociado con estos estados puede proporcionar los recursos necesarios para
apoyar los niveles ms altos de gastos en el servicio civil. Tambin puede proveer los nivetes salariales en el sector privado que son adoptados por el gobierno estatal.
El nivel del desarrollo econmico en un estado tambin afecta los servicios
de la poi tica de su sistema administrativo. Los gobiernos locales y estatales
en los estados ms pudientes erogan bastante y ofrecen los programas ms
atractivos en la educacin, el bienestar y la salud. Sin embargo, en las carreteras y en los recursos naturales, son los estados pobres los que ofrecen los programas ms atractivos.
Entonces, la evidencia es bastante clara: que el desarrollo econmico V la
erogacin alta para los servicios administrativos van juntos. Sin embargo, no
es seguro cmo o por qu esto es as, por lo que se ofrecen dos teoras. De
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acuerdo con una llamada el punto de vista del recurso, los impuestos que se,
necesitan para apoyar a los servicios administrativos son ms fciles de recaudar y se pueden hacer en grandes cantidades cuando la economa es prspera;
para cuando sucede esto, un niv8t ms alto de servicios es el resultado natural.
El punto de vista del recurso implica que las demandas de los ciudadanos son
similares de un estado a otro. La diferencia en la erogacin se explica por las
diferencias en la habilidad para pagar por los servicios y no por las diferencias
en las demandas.
AI"re/acionar el bienestar de un estado o pas al del servicio de sus dependencias pblicas, no es la nica forma en que se puede ver el desarrollo econmico al efectuar a los programas administrativos. Est tambin el punto de
vista de la necesidad, de acuerdo al cual la econom a puede afectar el tipode
necesidades que siente el pueblo y que perciben los hacedores de la poi tica.
Por ejemplo, las reas rurales pueden hacer gastos fuertes para los caminos--'
aunque estn relativamente pobres, debido a que el aislamiento de las comunidades rurales hace que la necesidad para los caminos sea obvia.
No hay nada malo en utilizar el proceso de la poltica del punto de vista
del recurso para explicar algunas relaciones entre la economa y la poltica y
el utilizar el punto de vista de la necesidad para explicar otras relaciones. Por
ejemplo, en la mayora de los estados, la cantidad de los beneficios de bienestar que proporciona el estado a los pobres o enfermos o desempleados corresponde al nivel de riqueza; aunque algunos estados con un desarrollo econmico
relativamente bajo poseen altos beneficios de bienestar. El confiar solamente
en el punto de vista del recurso de la unin entre la economa y el nivel de
servicios dejara a estos casos sin explicar.
Una investigacin adicional encuentra que la economa vara en su influencia en los productos. Un hallazgo es que el desarrollo econ6mico tiene una rnayor influencia en (os productos de los gobiernos locales que la que tiene sobre
los productos de los gobiernos estatales. Como se observ anteriormente, la mayora de los gobiernos locales debe depender de una estrecha rea geogrfica
para los recursos. Adems de esto, los gobiernos locales estn confinados a
slo una fuente importante de ingreso que es: el impuesto sobre la propiedad.
Los gobiernos estatales dependen en sus territorios ms grandes y pueden
transferir los recursos de las comunidades ricas a las pob~Tambin los funcionarios estatales tienen acceso a los impuestos sobre (os insumos y las ventas
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al menudeo. El ingreso sobre la renta estatal yel impUesto sobre las ventas parecen ser ms decepcionantes poi Itlcemente ms de lo que lo es el impuesto
sobre la propiedad local. Tambin parece ser QUe las depresiones econmicas
afectan menos a los impuestos estatales; como resultado de esto, los funcionarios estatales se pueden escapar de muchos de los lmites en la poltica que parecen originarse en el sector econmico.
Entre los estados de Estados Unidos, las relaciones econmicas-polticas
parecen ser menos importantes donde las condiciones econ6micas son moderadamente mejores. Bajo estas condiciones, las diferencias en los insumos no
econmicos parecen ser ms importantes al determinar los tipos de poi ticas
que se producen. En los extremos de la pobreza, los gobiernos estatales parecen estar estrechamente confinados a la pequea cantidad de recursos disponibles; en el extremo superior de la escala econmica, los gobiernos estatales encuentran que es fcil pagar por las demandas de sus residentes y afrontar
aquellas con erogaciones generosas.
Los funcionarios del gobierno nacional no parecen estar obstaculizados por
los lmites econmicos: esto es en parte a su poder para fijar los recursos de
las reas ricas del pas y en parte debido a su habilidad para pedir prestado
cuando el impuesto no ha igualado a la erogacin. Sin duda alguna, el gobi,erno nacional opera muchos programas para controlar los niveles de empleo, de
tasas de inters y de sueldos y, por lo tanto, puede ser tanto el maestro como
el subordinado de la economa.
Actualmente, la influencia de las condiciones econmicas sobre las polticas de los gobiernos estatales y locales parece ser que est disminuyendo. Al
transferir los recursos de las reas ricas a las pobres, las concesiones federales
compensan algunas de las diferencias econmicas entre los estados. Tambin,
los gobiernos estatales y locales ahora tienen una estructura de impuestos ms
flexible. Los impuestos sobre los ingresos personales 'ylo sobre las ventas al
menudeo se estn utilizando hoy en da por ms del 80'l'o de los estados, y
muchos gobiernos locales tambin estn girando hacia estas formas de impuesto. Debido a esto, los hacedores de la poltica tienen acceso a una proporcin creciente de los recursos dentro de sus propias reas. Aun los estados ms
pobres tienen algunas reas de riqueza que pueden ayudar a respaldar a los
servicios en sus condados ms pobres.
Tambin es aparente que las condiciones econmicas tienen menos efecto
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sobre algunos tipos de poltica que otras. La importancia poltica de una poltica es uno de los factores que pueden disminuir la influencia de la economa. Los programas que son el tema de las discusiones importantes entre los
candidatos individuales y los partidos polticos pueden provocar el uso de ms
recursos ms de lo que normalmente est asociado con el nivel de riqueza del
rea. Sin embargo, cuando el sentimiento pblico no favorece a un programa,
puede tambin haber actuacin de la que se esperara en base a las condicones
econm icas.
En otro tipo de investigacin se examina el efecto de los recursos econmicos sobre la poi tica pblica en una forma diferente. Esta se refiere a la relacin entre el producto total de servicio de una jurisdiccin y la distribljJ,:i6n
de los beneficios de aquellos servicios entre grupos de ingresos dlferentes.La
cantidad de los recursos parece fectar al total de beneficios producidos, ms
que a la distribucin de estos entre los residentes de diferentes grupos de ingresos. Aparentemente los hacedores de la poi tica son sensibles al total de los
recursos disponibles al decidir cunto dinero van a gastar: el nmero de maestros que se debe contratar, el nmero de salones de clase que se deben construir, los kilmetros de carretera que deben hacerse, la cantidad de terreno
que se debe comprar para los parques estatales o el nivel de beneficios que se
debe establecer para la ayuda del bienestar pblico. En contraste con esto las
consideraciones polticas no econmicas parecen ms importantes cuando los
hacedores de la poi tica estn decidiendo en dnde gastar: en dnde enviar
a los maestros de escuela o dnde construir los salones de clase, qu sitios hay
que seleccionar para las carreteras o los parques o cunto hay que pagar a las
diferentes clases de personas que reciben la ayuda de la beneficencia pblica.
Esos datos de la influencia de las condiciones econmicas sobre los servicios de ros sistemas administrativos pueden aplicarse exclusivamente a Estados
Unidos o, asimismo, a situaciones anlogas en otros pases. Los datos pueden
expresarse en forma interrogativa que permita las pruebas transnacionales.
Estn las unidades administrativas de los gobiernos nacionales menos restringidas por las condiciones econmicasque aquellas de los gobiernos locales y
regionales? Si es as, es debido a que los gobiernos nacionales tienen ms
oportunidad para distribuir los recursos de las reas ricas a las pobres? Cun
importante es la habilidad del gobierno nacional para ejercer un mayor control-sobre el desarrollo econmico? Ha disminuido la influencia de las con-
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diciones econmicas en la polftica durante los ltimos aos -tal vez con alzas
en la riqueza y la capacidad tecnolgica? Al politizarse una cuestin,las decisiones polticas se vuelven menos dependientes de las influencias econmicas en los pases con una riqueza media que en los que se encuentra tanto riqueza como pobreza? Ejerce el volumen total de los recursos econmicos de
un pas ms influencia sobre los servicios totales de sus sistemas administrativos que sobre la distribucin de dichos productos entre los grupos de ingresos
elevados y bajos? No se han presentado preguntas sobre estos temas de manera profunda en las comparaciones transnacionales de los sistemas administrativos.
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SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
EN LOS PAISES DESARROLLADOS
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posiciones de alto nivel, abandonan stas al cabo de un breve lapso (normalmente menos de tres aos) y, frecuentemente, citan sus disputas con el Congreso como la causa principal de su falta de satisfacci6n. En un sistema de
este tipo, que genera conflictos entre la burocracia y el cuerpo legislativo, es
til disponer de un grupo muy amplio de empleados en potencia, del mundo
de los negocios, que puede reemplazar a los administradores gubernamentales,
a medida que estos ltimos sean usados o desgastados por los conflictos con la
legislatura.
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
EN LOS PAISES EN DESARROLLO
Como pudiera esperarse, se observan ms diferencias en los sistemas
administrativos de las numerosas naciones subdesarrolladas que entre las
-relativamente pocas- sociedades que se clasifican como ms desarrolladas.
En parte, esto se debe, simplemente alas diferencias numricas. Asimismo, es
el resultado de las diversas culturas en que se hallan esos dos grupos. Casi
todas las sociedades ms desarrolladas se encuentran en pases de Europa
Occidental o en naciones ligadas estrechamente con ellos. Comparten entre s
experiencias histricas o fueron colonizadas por inmigrantes que llevaron
consigo los modelos de las instituciones gubernamentales de Europa Occidental. Por el contrario, los pases en desarrollo reflejan una gama global de
culturas poI (ticas. Algunas de elfas se encuentran en Europa Occidental
(Portugal, Espaa y quiz Italia)' pero hay otras en Amrica Latina, Africa y
Asia. La mayora de estos pases experimentaron un perodo de control de las
potencias coloniales de Europa Occidental, pero ese perodo fue demasiado
breve o superficial para vencer los siglos de evolucin cultural preeuropea
tradicional.
A pesar de las peculiaridades en las estructuras y los procesos de los pases
individuales, se han observado los rasgos si!J.Iientes en todos los pases subdesarrollados:
1. Hay un compromiso ampliamente compartido por el desarrollo entre los
lderes polticos, un compromiso que a menudo se ha transformado en casi
una doctrina. Los cambios especficos deseados pueden variar de un pas a
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otro, pero las metas comunes son: aumento en la produccin agrcola o industrial; incremento en los niveles personales de vida; mejores programas de salubridad, educacin y pensiones individuales; cambios en los papeles tradicionales de la mujer o de las castas ms bajas, y el cambio de las lealtades propias, a partir de la tribu a la "nacin" recin concebida.
2. La mayora del liderazgo se deriva del sector pblico. Muchos pases en
desarrollo han creado estructuras que tienen una orientacin socialista; la
agricultura en vez de la industria es la base. Las proposiciones de reformas especficas varan de un pas a otro; sin embargo, buscan comnmente un desarrollo econmico rpido e identifican a los cuerpos de gobierno como los
agentes ms capaces para generar este desarrollo y guiarlo a lo largo de trayectorias socialmente convenientes. Como veremos ms adelante, no todos los
sectores del gobierno eo esos pases estn igualmente desarrollados y la existencia de fuerza laboral preparada, incluso en los sectores mejor desarrollados;
es inferior a las necesidades del pas. Los resultados tpicos incluyen una gran
dependencia de la burocracia y una elevada incidencia de metas frustradas y
de inquietud civil.
3. La sociedad sufre de la inestabilidad potencial o real, que puede provenir de las tendencias creadas en el movimiento anti-colonial. En varios pases
no s610 hubo conflictos entre las fuerzas coloniales y nativas, sino que se produjeron tambin luchas internas entre los lderes indgenas. En muchos casos,
el pas fue una creacin artificial de la potencia colonial, que combin simplemente, en una unidad administrativa, las tierras de grupos tribales o tnicos
distintos. Durante la campaa en pro de la independencia o, quiz, poco despus de obtenerla, los conflictos entre esos grupos estallaron en enfrentarnientos violentos. Tambin las frustraciones asociadas a las metas de desarrollo no
alcanzadas contribuyen a la violencia. Muchas campaas en pro de la independencia van unidas a promesas apresuradas, hechas por nuevas lites, no obstante sus limitados recursos econmicos y la escasa existencia de mano de
obra calificada, hacen que dichas promesas no puedan cumplirse. Las decepciones populares sirven de apoyo a otros lderes todava ms nuevos, que se
oponen a quienes dirigieron el curso de los acontecimientos desde el fin del
colonialismo. L06 estmulos para la violencia se encuentran presentes cuando
las frustraciones econmicas van ligadas a sentimientos dediscriminacin entre miembros de distintos grupos tribales, lingsticos o tnicos. En 40 de 84
IRA SHARKANSKY
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34
A DMINISTRACION PUBLICA
Algunas razones del por qu los pases en desarrollo usan los procedimientos y las formas administrativas en la forma en que lo hacen se pueden encontrar en las cond'ciones en cmo obtuvieron su independencia. Varias de ellas
se encuentran lndicadas claramente en la exposicin anterior: la falta de
capacidades suficientes en la burocracia para el programa de desarrollo del
rgimen; el conflicto entre los procesos de toma de decisiones esperadas por
los occidentales, las relaciones tradicionales que esperan algunos de los miembros de la lite indgena y los ciudadanos; y la tendencia a continuar con las
estructuras formales administrativas que se adquirieron del gobierno colonial
que sali. Una extensiva corrupcin y grandes dificultades entre las formas y
las realidades de los procedimientos administrativos son tambin problemas
tpicos.
La corrupcin queexiste en las burocracias de los pases en desarrollo afecta tanto a las decisiones de poca monta como a las ms importantes e involucra proporcionalmente, a los recursos menores. Tambin incluye los pequeos
sobornos que esperan los funcionarios a cambio de acelerar una decisin que
interesa a un individuo; la disposicin de los funcionarios para evadir los
procedimientos formales de personal para contratar a sus propios familiares o
compaeros de tribu; y los sobornos masivos de los inversionistas extranjeros
para asegurarse una decisin favorable con respecto a una concesin comercial. En algunos casos, esta corrupcin se da por sentada en forma tan clara,
que se defiende como "parte del sistema" -sin que los funcionarios no puedan justificar sus decisiones. El favoritismo tribal es una continuacin de los
I valores tradicionales y slo podrn desaparecer cuando las normas en que se
apoyan ya no sean viables. Sin embargo, la verdadera corrupcin profunda
puede ser producto de la experiencia colonial, cuando los inversionistas extranjeros compraron concesiones a las lites tradicionales.
La discrepancia entre la forma y la realidad es, con frecuencia, producto
de una combinacin de recursos administrativos insuficientes con aspiraciones
excesivas. Los gobiernos establecen procedimientos que se parecen a los observados en la capital de la antigua potencia colonial o a los prescritos por losasesores extranjeros. Esta caracterstica llamada "formalismo" tiene una obvia
influencia para los cittdadanos y los lderes de los pases en desarrollo. Significa que los procedimientos formales anunciados pueden tener poca semejanza
con la forma en que verdaderamente se hacen las cosas. El formalismo favore-
IRA SHARKA,NSKY ,
'.
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ce a aquellOs quienes aprenden los procedimientos informales de administracin y frustra a aquellos quienes conffan en las promesas pblicas del gobierno: El formalismo tambin tiene importancia para el estudiante de la administracin comparativa ya que significa que no puede pensar en las instituciones
de diferentes pases como ser similares o comparables, slo porque llevan el
mismo nombre. Por ejemplo, en los pases desarrollados el Ministerio Interior
generalmente es la administracin central del servicio de la polica, En un pas
en desarrollo, puede ser la unidad simple ms poderosa de la burocracia (tal
vez exceptuando al ejrcito) y an puede ser la dependencia que elija al jefe
ejecutivo. En 'un pas desarrollado, el partido poltico dirigente es normalmente la organizacin que tiene el control de las principales oficinas de go. bierno. En un pafs en desarrollo, puede ser tambin la organizaci6n que integre los programas del ejrcito, de la burocracia civil y de las otras ramas del
gobierno.
El problema del formalismo puede limitar el grado al que la estructura
de los sistemas desarrollados en este libro se pueda utilizar para hacer como
paraciones entre las naciones. En el captulo 1 decimos que los lmites del
proceso de conversin incluyen a las unidades administrativas que se encuentran dentro de la rama ejecutiva de los gobiernos nacional, estatal y local en
Estados Unidos. Para comparar los procesos de conversin norteamericanos
Con aquellos que se encuentran en otras partes, sera necesario identificar unidades comparables de administracin pblica. Esto debe ser posible en la mayora de los pases desarrollados, donde la forma corresponde con los procedimientos en las estructuras gubernamentales. An en el caso de los gobiernos
parlamentarios, donde las ramas ejecutiva y legislativa estn combinadas hasta
cierto grado, debera ser posible identificar las unidades administrativas por
separado y compararlas y a sus medios ambientes con las unidades separadas
en Estados Unidos. Sin embargo, en muchos de los pases en desarrollo la
"administracin" no puede ser proporcionada por aquellas mismas unidades
que reciben el nombre de principales departamentos del gobierno.
Sera errneo concluir esta exposici6n sin observar que una amplia variedad de formas y de procedimientos administrativos -tanto formales como in
-formales- se puede encontrar entre los pases en desarrollo. Como en los
. parses desarrollados no existe una perfecta igualdad entre el nivel de desarrollo y las formas y procesos administrativos. Muchos factores pecualiares de la
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ADMINI5TRACION PUBLICA
historia de un pas pueden darle forma a su burocracia. Ferrel Heady, un especialista en las ciencias sociales, ha sugerido varias categoras de tipos administrativos dentro de los pases .en desarrollo. Los ttulos que utizapsra algunas de esas categoras sugieren las diferencias que pueden hallarse entre
ellas: tradicional-autocrtica, lite-burocrtica; competitiva polirquica; y movilizacin del partido dominante.
TRAOICIONAL/AUTOCRA T/CA
Este tipo es tradicional en su tipo de gobierno, sus lderes polftlcos provienen de familias con antecedentes monrquicos o aristocrticos~';Se basan
en la burocracia militar y civil para proporcionar aquellos cernbios"en la poltica que se consideren como deseables y para prevenir aquellos que se consideren indeseables. Entre los pases que se encuentran en esta categora figuran: Arabia Saudita, Marruecos e Irn.
En este tipo de sistema, las lites tradicionales han sido desplazadas del poder efectivo, aunque pueden conservar cierta presencia. Por ejemplo, se puede
retener al monarca como a un smbolo importante. La participacin poltica
popular se encuentra severamente limitada. Las metas modernizadoras las
proclaman los Ifderes. El poder poltico se encuentra, en gran parte, en manos
de la burocracia civil y militar. Los oficiales militares son habitualmente ms
prominentes y se encuentren en posiciones de mayor poder, con frecuencia
como resultado de haber dirigido un golpe contra el rgimen anterior.
Sin embargo, la burocracia militar depende de la civil para la ejecucin de
proyectos no militares de desarrollo. Entre los pases de esta categora aparecen: Birmania, Guatemala, Indonesia, Irak, Nicaragua, Paraguay, Corea del
Sur, Sudn, Siria V Tailandia.
IRA SHARKANSKY
37
COMPETITIVA POLlARQUICA
, Esta forma de. sistema tiene estructuras potftlcas que se parecen a los
modelos de Europa Occidental y Estados Unidos en lo que concierne a la
.perticipacln popular, las elecciones libres, los partidos orientados hacia los
intereses y la autoridad para el establecimiento de la potftica, concedida
a las instituciones del gobierno representativo., Sin embargo, se producen intervenciones militares, as como tambin otros intervalos en el gobierno representativo. la denominaci6n de "polirquica" denota la existencia de
varias "lites", cuya base de poder puede estar difundida entre comerciantes urbanos, terratenientes, oficiales militares, I(deres de sindicatos laborales
V profesionales. En estos casos, existe una mayor movilidad social que en las
sociedades ms tradicionales. Debido a la bsqueda del consenso por los partidos pol Itcos en competencia, los programas del gobierno hacen hin'capi
en normas "prcticas" fciles de comprender y ofrecen beneficios a corto plazo en campos tales como la educaci6n, la beneficencia y la sanidad. En esta
categora ..aparecen, entre otros los siguientes pafses: Filipinas, Malasia, Jamaica, Chile, Costa Rica, Israel, Ubano, Grecia, Argentina, Brasil, Ceiln,
Nigeria y Turqua.
Dentro de este tipo existe muy poca libertad en polftica, El. partido domi
nante puede ser el nico legal y asegurar su posicin por medio de tcnicas
coercitivas. Habitualmente existe una ideolog(a doctrinal y demostraciones
en masa de lealtad al gobierno. El grupo de lite tiende a ser joven, urbano,
bien educado y secular -no clama la autoridad religiosa ni promueve los valores tradicionales religiosos. Con frecuencia un lder carismtico domina too
do el movimiento, en el que el programa hace hincapi en el nacionalismo y
el desarrollo. Es esencial un servicio civil bien preparado, para las metas de desarroJlo de! rgimen; pero con frecuencia, existe tensin entre los t6cnicos y
los profesionales que hay en la burocracia y los polticos, que existen en el
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ADMINISTRACION PUBLICA
RESUMEN
En todo este libro hay un esfuerzo para presentar los resultados de investigaciones comparativas llevadas a cabo dentro de Estados Unidos. Esto permite
identificar ciertas diferencias en las estructuras y los procedimientos entre las
dependencias de los gobiernos federal, estatales y locales. En algunos casos, se
pueden determinar ciertas influencias de los medios ambientes social, econmico y polltico que modelan las formas o los procedimientos administrativos
o ciertas influencias que las estructuras o los procedimientos administrativos
ejercen sobre otras caracterfsticas de la poltica o la economa.
Se ha descubierto que las caracterfsticas del desarrollo ecn6mico parecen
ser importantes para varios aspectos del sistema administrativo. Por ejemplo,
hay un conjunto cada vez mayor de publicaciones de ciencias polticas que
muestran la influencia del desarrollo econ6mico sobre los productos dentro
de Estados Unidos. Cuando se analizan los sistemas administrativos de todo
el mundo, es til establecer comparaciones entre los pases ms desarrollados
V los pases en desarrollo. Hay disputas complejas sobre la naturaleza del desarrollo y sobre el lugar que ocupan los pafses individuales en distintas medidas de desarrollo. Este captulo no ha tratado de resolver estas disputas, sino
que ha tratado de ilustrar la gama de variaci6n entre las administraciones pblicas del mundo y la importancia del desarrollo como influencia que contribuye a dar forma a las variaciones.
PRIMERA PARTE
LOS PROCESOS DE CONVERSION .
DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO
LOS INSUMOS DEL
MEDIO
AMBIENTE
INCLUYF.N:
PROCESO
VERSION
DE CON
BIENTE,
INCLUYEN:
RETROAlIMENTACION:
MEDIO AMBIENTE:
40
ADMINISTRAC/ON PUBLICA
El orden de estos capftulos es bastante arbitrario y puede cambiarse a gusto del lector. En el Caphulo 3 se analiza la toma de decisiones en las unidades
administrativas, tema crucial para la estructura de sistemas. Esas deelslones
responden a insumos e insumos internos y contribuyen a dar forma a los servicios del sistema. Esa es la razn por la que colocamos al principio de esta
seccin el cap(tulo sobre la toma de decisiones. Despus de leer el Cap(tulo 3,
los estudiantes debern estar familiarizados con la posicin central de las
dependencias administrativas en este sistema y comprendern mejor otras
caracterfsttcas de las dependencias y los insumos y los servicios que reciben
y que mandan a su medio ambiente.
El Capftuto 4 se ocupa de las estructuras de las dependencias adminlstrativas y del mecanismo de control que enlazan a las dependencias con las ramas
ejecutiva y legislativa. Si algn estudiante se encuentra inseguro respecto a
qu son las dependencias administrativas o cmo encajan en las estructuras
ms amplias del gober'l0, se le aconseja que lea cuanto antes el Capftulo 4.
El Cap(tulo 5 trata de los administradores; pregunta acerca de los procedimientos que se utilizaron para seleccionarlos y dentro de los seleccionados
-sus antecedentes, personaHdadesy valores.
El Cepftulo 6 examina la administracin de las dependencias gubernamentales. Discute la habilidad de los superiores administrativos para controlar a
sus subordinados y describe las diversas tcnicas administrativas que han sido
de importancia durante el siglo XX.
CAPITULO 3
El personal de las unidades administrativas se enfrenta a los insumos procedentes de su medio ambiente y a los insumos internos que-existen en las dependencias, mediante la toma de decisiones. Como se hizo notar antes, los
insumos incluyen puntos tales como las demandas de los ciudadanos y de los
miembros de las ramas ejecutiva, legislativa y judicial del gobierno, mientras
que los insumos internos comprenden las reglas formales de las dependencias
administrativas, las relaciones informales entre los miembros de esas dependencias y las normas personales y profesionales que rigen los actos de cada
administradqr. Las decisiones son elecciones hechas entre diversos cursos elternativos de accin y contribuyen a dar forma a los resultados obtenidos en
esas unidades. Tambin afectan las contribuciones que las dependencias admi
nistrativas hacen a su medio ambiente y los beneficios que obtienen de sw~
Decir que las decisiones son por s( mismas los servicios en el proceso de
conversin constituye una simplificacin excesiva del anlisis de sistemas. En
el caso de los sistemas administrativos, los servicios reflejan la accin de muo
chas decisiones diferentes, tomadas por los administradores, de otros insumos
internos del proceso de conversin y de las caractersticas sociales, econmicas y polticas del medio ambiente. Este punto se volver a discutir en el Capftulo 11 ya que aqu, la atencin se centra sobre las acciones "temBI del
proceso de conversin del sistema admfnistrativo y no en la forma en que esas
decisiones' se enfrentan .1 medio embiente.
Los administradores no san libres de tomar cualquier decisin. aeuerdO
ADMINISTRACION PUBLICA
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con su voluntad, sino que estn dirigidos por diversas demandas y restricciones severas, que incluyen:
al Las actitudes que los ciudadanos mantienen hacia los programas pblicos y hacia Jos funcionarios gubernamentales;
b) Las demandas, los recursos y el apoyo pblico de ciudadanos individuales, partidos polticos y grupos de intereses;
cl Las demandas, los recursos y el apoyo poltico de las ramas legislativa,
ejecutiva y judicial del gobierno;
d) Las demandas, los recursos y el apoyo poltico procedentes de' individuos e instituciones de otros gobiernos, por medio de relaciones intergubernamentales "verticales" u "horizontales";
el Los antecedentes sociales, las habilidades y los valores de los administradores mismos, y;
f) Los procedimientos de las unidades administrativas.
El gran nmero de los insumos y los insumas internos complican la tarea
de quienes estn encargados de tomar las decisiones en una dependencia.
No hay ningn procedimiento simple para la toma de decisiones que incluya
a todos los factores que puedan tomarse en cuenta. Varios modelos de toma
de decisin se han desarrollado para ayudar a comprender esta complejidad
a los que toman decisiones.
UN MODELO DE TOMA DE
DEC/SION RACIONAL'
IRA SHARKANSKY
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ADMINISTRACION PUBLICA
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2. Los obstculos para reunir informes adecuados con respecto a la variedad de metas y normas "aceptables";
3. Las necesidades del personal, los compromisos, las inhibiciones y las incapacidades de los encargados de la toma de decisiones que resultan un
obstculo para su evaluacin de metas y normas aceptables de la dependencia;
4. Dificultades estructuradas dentro de las unidades administrativas y que
involucran sus relaciones con las ramas legislativa y ejecutiva del gobierno, y
5. El comportamiento desviado de los administradores individuales.
Estos cinco puntos no son enteramente separables. Cada uno de ellos incluye ciertas caractersticas que son tambin evidentes en otros; sin embargo,
se han efectuado investigaciones separadas de cada uno de esos temas y se ha
demostrado que imponen su propio conjunto de limitaciones a los encargados
de la toma de decisiones que pudieran desear, en un mundo ideal, hacer elecciones racionales. Los aspectos del punto 1 al 4 son insumas que afectan a
la toma de decisiones en las unidades administrativas. El resto son insumas
internos que se aplican, en gran parte, dentro de los lmites de una unidad
administrativa.
IRA SHARKANSiY
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quilidad estudiantil o las manifestaciones de protesta contra la poltica exterior estadounidense? Debe tratarse cada uno de estos sntomas mediante
polticas espec(ficas? Si hay problemas subyacentes, cules son? Son esos
problemas subyacentes, entonces las dificultades que se deben tratar? Si es
as, la forma en que se defina es importante en como las dependencias negociarn con el problema y cmo definirn las metas y poi ticas con respecto al
problema. Sin un acuerdo respecto a los problemas que se encuentran tras las
dificultades percibidas, no es factible pasar a las etapas de seleccin de metas
y normas de secuencia racional de toma de decisiones. La definicin de un
problema es un proceso ambiguo y difcil. Los problemas no estn definidos
todava, pero deben definirse al observar Val juzgar la realidad. Sin embargo,
debido a que esto se ve influenciado por las experiencias y comprorilisos anteriores de la dependencia, el proceso es algo menos que "racional".
Una vez definido un problema, hay dificultades adicionales, involucradas
en la definicin de las metas y las normas, que no surgen naturalmente del
sentido que se tenga del problema. La definicin de metas implica juicios tan
ambiguos como la de los problemas. Por ejemplo, si la inadec\,Jada educacin
superior, se percibe como un problema, qu grupos de metas y normas se
deben proponer para combatirlo? Se puede experimentar un nmero de cosas: nuevas tcnicas en la enseanza, nuevos programas acadmicos, ms ayuda financiera a los estudiantes, una mayor libertad estudiantil fuera de los
controles universitarios, un nfasis renovado en los cursos tradicionales o un
nuevo y creciente nfasis en la especializacin. La definicin de las metas involucra juicios que son tan inciertos como los problemas a definir. La definicin de metas involucra una especificacin de lo que har una organizacin
para aliviar un problema. As, cuando se define una meta, se implica la actividad futura de una dependencia; y debido a que una gran variedad de personas rodea a la anterjor, stas se ven afectadas por sus actividades; la seleccin
de las metas es probable que no produzca una respUCitsta Imiforme. Se presentarn desacuerdos entre los miembros de la dependencia y las personas del exterior que se sientan afectadas por esta ltima. Incluso antes de que .Ia dependencia emprenda una accin, es posible que tenga queenffentarse a personas
que se oponen..a sus metas.
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ADMINISTRACIDN PUBLICA
Llmites en la informacin
La variedad tanto en los problemas ambientales como en las metas especficas que se pueden sugerir para estos problemas complica las tareas de la toma de decisiones, que se hace casi imposible por los lmites que hay en la
informacin. Por ejemplo, la ignorancia puede permanecer an despus de
una amplia y costosa investigacin, resultante de las tecnologas inadecuadas para reunir la informacin. Debido a que no todas las metas y las normas
potenciales pueden analizarse con respecto a todas y cada una de sus implicaciones, una organizacin debe realizar una economa. Las preguntas ms importantes son: Cundo cesa un administrador de reunir informes y cundo
deja de evaluar los datos recogidos?
IRA SHARKANSKY
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para cada problema que perciba; todo esto contribuye a afectar la informacin que rene. Puesto que no se trata de una sola mentalidad que recopila informes, ninguna persona puede, por s sola, efectuar la nica evaluacin racional de esa informacin; esto, asimismo, restringe cualquier mtodo racional
para resolver los problemas de la organizacin y fijar sus metas.
Necesidades, compromisos e insuficiencias
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ADMINI5TRACION PUBLICA
metas, las normas, los beneficios y los costos ligados a cada decisin posible.
A medida que se producen cambios en el medio ambiente de la organizacin,
es necesario que los participantes lleguen a conocer las implicaciones de esos
cambios en el conjunto corriente de metas o normas. En una depend,encia
se forman coaliciones en torno a miembros que tengan orientaciones profesionales o predilecciones personales similares. No obstante, esas coaliciones no
siempre son homogneas o continuas. Ciertas coaliciones pueden crecer,
mientras que otras se desintegran y sus miembros pueden pasar a un nuevo
conjunto de coaliciones.
El regateo entre coaliciones, que marca con frecuencia a la toma de decisiones dentro de las dependencias administrativas, concede una importancia
primordial a ciertas capacidades como la capacidad de una persona para expresarse claramente y su habilidad para resistir los argumentos de sus oponentes. Debido a que los puntos de vista no siempre son muy convincentes por s
solos, requieren una combinacin de tacto, de humor y de sabidura en las
sesiones difciles del regateo.
Relaciones con los legisladores y
el jefe del ejecutivo
IRA SHARKANSKY
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algunos de tos resultados que sta pueda producir. Si los resultados previstos
continan siendo ambiguos, una poi tica puede recibir apoyo de representantes y de un jefe del ejecutivo cuyas metas a largo plazo tengan probabilidades
de alcanzarse, as como tambin de los que solamente pueden esperar llegar
a sus propios objetivos.
los esfuerzos hechos para proteger los empleos por administradores individuales complican todava ms las tareas de los directores de las dependencias.
A diferencia de los administradores de empresas privadas, los directores de
muchas dependencias pblicas no pueden disciplinar con facilidad a un subordinado que no acepte sus instrucciones. El problema puede no ser la incompetencia, sino la dependencia. Ese tipo de empleado puede esforzarse en que un
legislador apoye su posicin o puede buscar el respaldo pblico de los medios
de comunicacin social o de un grupo de intereses. Debido a la publicidad
involucrada, as como tambin a la dificultad de las diligencias necesarias para
despedir a un empleado que tenga la proteccin del servicio pblico, UI\ "t,.uperior puede no estar en condiciones de despedirlo o de ni siquiera ma
.a
un puesto donde no "pueda ocasionar perjuicios".
Dentro de las unidades administrativas, algunos procedimientos tienen una
fuerza viva propia y pueden resistir cambios en las normas que de o~ forma
pudieran ser dictados. Se trata de procedimientos ordinarios de funcionamiento, que pueden ser establecidos por la legislacin o ser, simplemente,
prcticas habituales de los administradores. A menudo, tiene COIJW) fin el evitar que se tomen decisiones demasiado apresuradas, o impedir que los funcionarios pblicos cometan peculado. En general, se considera que esos procedimientos son esenciales; no obstante, limitan frecuentemente la flexibilidad
Con que una dependencia pu.re hacer frente a su medio ambiente. En este
ltimo caso, dejan de ser protecciones y se transforman en "papeleo".
Otro problema estructural en algunas unidades administrativas es el conflicto que se produce entre los especialistas que son fieles a ciertas normas de
Su propia profesin y las person~ que ejercen una autoridaet.aet.ministrativa.
PUede haber falta de comunicacin, CQ()I)eraciny coordlnaci4nentre individuos con diferente preparaci6o,experienciasd.trabajO; y respQ~ilidades
dentro de la organizacin.E'&itt.~ s!n. esti",,,_. PQrSU pc.r.
cin y sus experienci... f~
s,in. .J
pesuproplopfogr. . . 1labitualmente, busca no slO; reepl'$Ossuficien
e1tWtno&...d!eI mismo,
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ADMINISTRACIDN PUBLICA
sino tambin autonoma para tomar decisiones. Sin embargo, un administrador de una dependencia generalmente quiere que las actividades vayan conforme a las necesidades de la organizacin mayor. El conflicto puede ser particularmente agudo cuando los recursos son escasos, y la dependencia principal debe persuadir a varios especialistas que difieran con las necesidades de
la organizacin. Muchos administradores de una dependencia fueron antes
tambin especialistas. Por esta razn, pueden experimentar un conflicto de roles en ellos mismos a medida que se trasladan de las posiciones de especialistas
a las autoridad central. Como autoridad central, el administrador debe ajustar
las demandas de todos los programas especficos -incluyendo en el cual l se
encontraba anteriormente- en contra de las demandas de la completa organizacin.
Comportamiento de Obstruccionismo
Otro factor que impide la toma de decisiones racionales en las dependencias administrativas es el comportamiento de ciertos individuos que impiden
que se produzca el tipo de comunicacin que se requiere para las decisiones
racionales. En las secciones anteriores documentamos cierto nmero de patrones de comportamiento que no son racionales de acuerdo con nuestro modelo; sin embargo, aqu , hacemos hincapi no slo en el comportamiento
que simplemente no es racional de acuerdo con las normas estrictas de este
modelo, sino que nos ocupamos tambin de los individuos cuyo comportamiento es "irrazonable", debido a que impide las comunicaciones cooperativas entre los miembros de una organizacin. En efecto, este tipo de comportamiento no deja que las organizaciones hagan los ajustes apropiados ni que
se tomen decisiones que respondan por lo menos a algunas de las normas del
modelo racional.
Como otros factores que afectan a la toma de decisiones, el comportamiento que se menciona aqu no se encuentra por igual en todas las unidades administrativas. Individualmente, habr ciertas dependencias completamente libres
de ese tipo de conducta, mientras que otras tienen ms de lo que debera carresponderles. Si algunas de esas acciones Inapropiadas se producen en lugares
elevados dentro de una organizacin, ser ms probable que haya tambin
otros individuos que muestren tales caractersticas. Los actos mismos pueden
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tos' m .
.. el.mQ(leloratio
~"EI h.$ho de
amente racio~.
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ADMINI5TRACION PUBLICA
les no es una seria acusacin. La variedad de intereses que influye en las decisiones de las dependencias y la variedad de sus funciones, recursos, empleados, y clientes son probables que creen diferencias marcadas en las formas en
que las dependencias toman sus decisiones. Esta seccin describir varios mtodos de toma de decisiones que se encuentran ampliamente en los sistemas
administrativos. Nadie puede clamar ser racional de acuerdo al modelo racional puro, pero s representan formas razonables para los administradores para
negociar con las diversas demandas que provienen de su medio ambiente o
dentjo de su propia organizacin. Para simplificar la clasificacin de estos diferentes tipos de decisiones y para evitar las distinciones exactas que se implica por "racional" e "irracional" se ha llamado a la decisin racional, un procedimiento ptimo o uno que fuere el ms deseable en los alrededores ms
ideales. Sin embargo, en vista de los problemas que se describieron anteriormente, es claro que los administradores a veces deban de aceptar solamente
las decisiones satisfactorias. Aunque stas no sean las ideales, se dice que cubren las necesidades de los participantes en una situacin de toma de decisin,
despus de tomar en cuenta las metas, los recursos y las acciones alternantes.
Hay tcnicas satisfactorias, adecuadas a cada una de las caractersticas que
obstruyen la toma de decisin racional u ptima, cuando las complejidades
del mundo "verdadero" evitan una decisin racional pura.
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lll
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ADMINISTRACION PUBLICA
cin, Los especialistas en cada una de las numerosas actividades de una dependencia buscan y evalan informes importantes para su programa. Esto puede
promover la satisfaccin de las metas para una gran variedad de miembros,
pero tambin puede obstaculizar la coordinacin de una variedad de diferentes actividades para promover una meta comn. Esta falta de coordinacin se
ajusta mejor a ciertos contextos que a otros. Cuando una organizacin reconoce que se encuentra en peligro, puede coordinar la reunin de informes de
tal modo que pueda negociar con las situaciones inminentes. A pesar de esto,
puede-ser difcil identificar una situacin daina y gobernar el flujo de informacin para que el coordinador pueda comprender verdaderamente lo que est sucediendo. Se les dice a los funcionarios de posicin ms baja en una organizacin que informen de todas las situaciones inminentes, inmediatamente;
esto le da a la organizacin tiempo para preparar una respuesta. Con todo y
esto, el prejuicio y las preocupaciones profesionales de los funcionarios a
menudo producen que se exagere el problema; esto les dificulta a los altos
funcionarios que juzguen el grado verdadero de la situacin inminente.
Tcnicas sobrelasnecesidades,
compromisose incapacidades
La existencia de conflictos personales entre los miembros de una dependencia no significa que sta est a punto de desintegrarse, ni siquiera que 105
individuos se sentirn desgraciadamente por esto. Hay varios mecanismos que
pueden proteger tanto a la organizacin como a sus miembros de ser daados
por el conflicto e incluyen: la seleccin de metas que no son claras o que no
estn ligadas a ninguna norma especfica; el uso de recursos extras para proveer algo a los miembros, quienes pudieran estar descontentos con las metas o
normas seleccionadas; la aceptacin de las metas o poi ticas usadas en el pasado para limitar los conflictos que se deben de enfrentar en el presente.
Al seleccionar las metas no claras, los administradores a menudo consiguen
un acuerdo sobre un compromiso incierto que no compromete a los participantes en -o en contra- cualquier actividad que amenace a sus propia~ 1'1)'"
taso El conflicto puede existir cuando las normas verdaderas se seleccionlln;
sin embargo, en este momento, la seleccin puede no involucrar a toda la
ganizacin. La subunidades pueden llegar a un acuerdo sobre sus propias."
or-
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...
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Dependencia en lastensiones
Las dependencias administrativas esperan que las tensiones revelen la falta
de satisfaccin con las actividades corrientes. Hay varios factores que impiden que una dependencia busque activamente las necesidades no satisfechas
V que, a continuacin trate de aliviarlas: la escasez del personal que pudiera
usarse para esos procesos de bsqueda, el deseo de evitar nuevos conflictos
que pudieran destruir acuerdos delicados que se hayan tomado con respecto
a otros asuntos y la escasez de recursos necesarios para respaldar nuevos programas de servicio. Al basarse en las tensiones, los administradores esperan
a que los problemas se presenten por s solos. Cuando estos se hacen lo suficientemente graves como para provocar una tensin, los administradores se
esfuerzan en responder. Las tensiones pueden considerarse como un dispositivo de pantalla entre una unidad administrativa y su medioalTi1*,inte. la calidad de la tensin puede indicar la causa de la misma, los part
tes invo
lucrados y la intensidad de su descontento. Cuando la fuente,
'cipantes V la intensidad son de una combinacin adecuada, la deme...da pasa.a travs de la pantalla y obtiene una respuesta. Otras demandas generalmente,se
pueden ignorar, por lo menos por ahora.
Ajuste mutuo
Una unidad administrativa que responde a las tensiones no inicia cambios
de normas de acuerdo a las prioridsdes racionahnente definidas, sino que espera hasta que se presente fa demanda de un cambio. A un ccmjunto de procedi,mientos para acomodar las demandas s' le ha denominado "'ajuste InUtuo", Como ra dependencia de las tensiones, el concepto de ajuste mutuo no
se refiere a una evaluacin racional de prioridades, sino que es un patrnrle
respuesta y negociacin.
las caractersticas cJea~endUYtin'~~l~l"ftaMl~(tc.fec$i()
nes en SUbunjdattes,l.arePf~~en'<~~[' !~~i
intereses, la diSpOsieln t:*IlIIOCtW~_ .
li'esp?ilitll,at
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A DMINISTRACION PUBLICA
que los interesados negociarn de buena fe y abandonarn parte de sus demandas a cambio de alguna concesin y la opinin de que el establecimiento
de metas y la toma de decisiones constituyen procesos continuos, de tal modo que los deseos no satisfechos en un perodo pueden realizarse en algn momento del futuro.
El uso de las unidades de decisin que representan a varios intereses difieren grandemente de las selecciones centralizadas que son asumidas por el
modelo de decisin racional. Mientras que estas subunidades pueden tener
solamente funciones de asesoramiento, a menudo obtienen el consentimiento
entre sus miembros contendientes y presentan a la dependencia asociada una
proposicin que se acepta completamente o en parte. la flexibilidad frente
a otras demandas es una caracterstica. primaria del ajuste mutuo. Representa
una admisin de que los encargados de la toma de decisiones no saben, fuera
de la duda, que cualquier conjunto de metas o normas es "la mejor forma".
El nmero de individuos que respalda una demanda, su intensidad, sus alianzas con funcionarios clave y la posibilidad de modificar su posicin de modo
que resulte atractiva para una poblacin cada vez ms amplia, constituyen
criterios tiles para el ajuste mutuo. El ajuste no es simplemente un proceso
de recompensas para el poder obvio, pero s reconoce que a veces el poder debe depender sobre eso, para arreglar un asunto cuando el argumento y la evidencia no sean concluyentes.
Otro componente del ajuste mutuo es la flexibilidad con respecto al tiempo. las decisiones no se toman de una vez por todas, sino en una secuencia de
interacciones, de tal modo que las decisiones posteriores modifiquen el efecto
de las anteriores. las demandas no satisfechas en una fase de la secuencia, se
presentan de nuevo, a menudo con una formulacin distinta y con diferentes partidarios. Con ciertos cambios en el contenido, o el estilo o circunstancias qe pueden servir a otros intereses, una demanda previamente rechazada
puede obtener una amplia aceptacin.
Rutinas
Los encargados de la toma de decisiones en los sistemas administrativos
emplean rutinas para evitar las demandas imposibles, costosas y consumidoras
de tiempo del modelo racional. las rutinas son reglas para la toma de decisio-
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nes que especifican cules de los numerosos insumas, que pueden ser importantes, se toman realmente en consideraci6n al tomar decisiones. Las rutinas
varan de lo simple a lo complejo, pero todas seleccionan aquellas pocas consideraciones que se deben tener en mente cuando se toma una, decis.i6n; ya
que simplifican los insumas de los encargados de la toma de decisiones.
Muchas de las rutinas que se usan en las dependencias administrativas son
procedimientos que designan los superiores y que los subordinados los utili
zan. Sin embargo, algunas rutinas se emplean al tomar decisiones sobre las
normas; stas son las ms interesantes. Afectan a gran cantidad de los recursos
financieros, materiales y personales; pero, a menudo no se utilizan en una
manera consciente. Seleccionan solamente algunos insumos de todos los que
tienen, algunas veces les asignan un peso a cada uno o an prescriben su propia respuesta a cierto tipo de insumo. Al mismo tiempo que las rutinas simplifican las tareas de los hacedores de normas, tambin ayudan a estabilizar el
sistema poi tico, al retirar ciertos tipos de insumos, especialmente aquellos
que produciran grandes diferencias en las actividades establecidas. Se lustrarn tres rutinas para el establecimiento de normas: el incremento en los
presupuestos; la tendencia de los administradores estatales y locales a copiar
a sus vecinos regionales al formular sus propias normas; y la tendencia de
los normadores a tratar de incrementar los gastos cuando perciben la neceo
sidad de mejorar sus programas.
Incremento en el presupuesto
El "incrementalismo" se refiere a la prctica de hacer cambios con pequeas alteraciones individuales; el cambio substancial puede resultar, pero se
logra poco a poco. Aunque el "incremento" originalmente se refera a los
aumentos, el uso con respecto a la realizacin de una norma tambin puede
significar la reduccin gradual de los recursos de una dependencia. As, el
incremento en el cambio, como se usa aqu, es principalmente un cambio
gradual.
El incrementalismo es una rutina que se encuentra en muchos tipos de 90bierno en la toma de decisiones, pero se ve ms claramente en el pr~
presupuestario. Los hacedores del presupuesto, quienes pien~n. CtD:.lncr"
mento, no toman sus decisiones en base a toda la informaoi6n relaclona.do.
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ADMINISTRACION PUBLICA
Los encargados de establecer los presupuestos no discuten acerca de las grandes metas sociales ya que sus preocupaciones son las apropiaciones inmediatas para las dependencias administrativas, en vez de beneficios a largo plazo
para la sociedad. Generalmente aceptan la legitimidad de los programas establecidos y estn de acuerdo en continuar con el anterior nivel de erogaci6n.
Limitan su tarea al considerar solamente los incrementos en el cambio propuestos para el nuevo presupuesto y al considerar la estrecha gama de metas
incluidas en las desviaciones de las actividades establecidas. Sus esperanzas
tienden a ser a corto plazo y prcticas.
Ms clara que otras reglas para la toma de decisiones, la preparaci6n de presupuestos revela su funci6n como una fuerza conservadora en las dependencias administrativas. Los encargados de establecer los presupuestos no consideran ningn criterio simple tan importante como sus propias decisiones del
pasado reciente. Aceptan los niveles establecidos de erogaciones y enfocan sus
investigaciones (y sus reducciones de presupuestos) en los incrementos de
cambio que se solicitan.
La facultad de preparar presupuestos es aparente en la forma que los gobiernos estatales estn clasificados de acuerdo a sus niveles de erogaciones.
Aunque toda; los gobiernos estatales incrementaron sus erogaciones durante
1963-65, permanecieron esencialmente en sus mismas relativas posiciones.
An cuando el perodo entre el ao presente y el pasado aumenta, las erogaciones del pasado continan siendo la base sobre la cual las erogaciones posteriores se construyen. i Los estados de gastos elevados y bajos en 1965, tienden a ocupar las mismas posiciones relativas que en 1903! A pesar de varias
guerras importantes, los cambios de poblaci6n y las transformaciones en la
econom a, sigue habiendo cierta similitud en los renglones de erogaciones
de la mayora de los gobiernos estatales de ahora y entonces.
Hay evidencia que el presupuesto incremental tiene su mayor efecto restrictivo en los gobie.mos locales y estatales. Al nivel federal, an los incrementalistas parecen dispuestos a examinar los cambios en la erogaci6n y en los
servicios prestados, que requiere cada dependencia. Sin embargo, en los gobiernos estatal y local hay ms preocupaci6n acerca del dinero presupuestado
que acerca de la calidad de los programs para los cuales se utilizar el dinero.
Cuando los encargados de la preparaci6n del presupuesto esperan un supervit,lo distribuyen entre la mayor parte de las dependencias, de acuerdo a
IRA SHARKANSKY
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prioridades fijas que no guardan ninguna relacin con los programas. A los
salarios se les da la preferencia, seguidos por los equipos y, el resto, Va al mantenimiento. Cuando las previsiones indican la necesidad de reducir los presupuestos por debajo de los niveles presentes, se emplea una prioridad contraria.
Las disminuciones se hacen primeramente en el mantenimiento, luego en el
equipo y finalmente en los salarios. Los puntos que hacen esperar una mayor
atraccin pblica -sin tener en cuenta los programas-, reciben el mejor
tratamiento. (Ver el Captulo 9 para una mayor discusin sobre la preparaci6n del presupuesto incremental y sus influencias en las erogaciones de las
dependencias administrativas).
Consultas regionales
Asr como el presupuesto incremental es una rutina que proporciona a los
encargados de tomar decisiones una gura para juzgar las seales dentro de
sus organizaciones, asf la rutina de consulta regional gura a los administradores de los gobiernos estatales y locales cuando buscan fuera de sus organizaciones , modelos en los cuales basar las decisiones. Cuando los administradores buscan en otras partes una poltica para copiar, no investigan todas las
normas que existen en el pafs -como el modelo racional sugiere; en vez de esto, investigan dentro de su propia regi6n geogrfica.
Debido a que los gobiernos vecinos sirven a poblaciones similares, es probable que las personas tengan necesidades comunes en los servicios pblicos y
que presenten demandas parecidas ante las dependencias gubernamentales. La
economa de los gobiernos vecinos es generalmente igual y presenta a las dependencias gubernamentales, un conjunto comparable de recursos y necesidades; el medio ambiente polftico es probable que tambin sea parecido en
las reas circundantes. Los polticos apoyarn posiblemente a los niveles comparables de servicios y podr haber relaciones similares entre los administradores, el ejecutivo y la legislatura.
Los normadores en las agencias administrativas no son solamente los nicos que piensan regionalmente. Los poHticos, los periodistas y los miembros
del pblico que se interesan en ciertos programas estn ~ostumbrados a como
parar .los esfuerzos hechos en su propio estado con aquellcs que se realizan en
los cercanos. As{, los insumos que llegan a una dependencia administrativa, a
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ADMINISTRACION PUBLICA
La conexin entre erogacin-servicio es una rutina que hace que los normadores piensen que la calidad de los servicios prestados depende del dinero que
se erog. Como otras rutinas, la conexi6n entre erogacin-servicio ayuda a
simplificar la realidad; existen tres elementos principales que se agregan a su
atraccin.
Primero, muchos de los factores que pueden influir en los servicios pblicos son difcileS de juzgar o medir. La competencia del personal, la calidad de
las instalaciones, el tipo de personas a las que se le debe servir, la economfa
del rea donde la dependencia funciona, son ejemplos de tales factores. No
existe una falla de opinin, pero hay poca informaci6n s6lida disponible.
Segundo, muchos de estos factores no pueden ser influenciados prontamente por los funcionarios gubernamentales. Los costos de muchos abastecimientos y servicios, la educaci6n de los clientes de una dependencia, las condiciones econmicas generales, o el atractivo general de la comunidad como
una residencia para los empleados de aquella, todos pueden afectar la calidad
IRA SHARKANSKY
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del servicio, pero hay muy poco que el gobierno pueda hacer para influir
sobre estas cosas directa o rpidamente.
las dificultades que presentan estos dos primeros elementos conducen
directamente al tercero: la conveniencia del dinero como un elemento de
juicio. Aunque el dinero por s mismo no afecta a los niveles del servicio, parece razonable creer que el dinero comprar muchas de las comodidades que
s influyen en los servicios. El dinero no es solamente un elemento comn,
sino que est tambin sujeto al control por parte de los funcionarios gubernamentales. Si el presente nivel de servicio es insatisfactorio, es fcil asumir que
erogar ms dinero corregir el problema, Se puede contratar a personal nuevo;
al actual se le puede dar una capacitacin adicional; y se pueden mejorar las
instalaciones. Desafortunadamente, la disponibilidad para erogar ms dinero
puede ser que no resuelva los problemas. Como ya se observ, algunos factores que afectan la calidad del servicio, sobre estos no pueden influir los niveles
de erogacin. Adems, el efecto de aquellas cosas que se pueden comprar a
menudo, no es claro.
la conveniencia del dinero como un elemento del juicio no ha causado solamente que los funcionarios dentro de las dependencias administrativas dependan de l; sino que ha sido igualmente popular entre los observadores y
los analistas ajenos a las dependencias. Con frecuencia, los periodistas clasifican a los gobiernos estatales y locales en una escala financiera prontamente
disponible. La erogaci6n total, los gastos por cliente o los sueldos promedios
son temas favoritos de comparacin. Varios especialistas en ciencias sociales
con slidas reputaciones de eruditos, asesores y ejecutivos gubernamentales,
tambin proporcionan altas marcas a la conexin entre erogacin y servicio.
Sin embargo, la mayora de los escritores, quienes asumen la conexin entre
erogacin-servicio, fallan al probar sus creencias. En algunas ocasiones, an
ignoran la evidencia contraria que surgi de sus propios estudios.
Desviaciones de las rutinas
El empleo de reglas rutinarias para las decisiones no fija las que pueden tomar los administradores. Las rutinas son solamente uno de los diversos dispositivos que se usan para tomar decisiones. Otros, como el ajuste mutuo, son
ms abiertos a las nuevas ideas. Adems, algunos funcionarios reconocen las
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ADMINISTRACION PUBLICA
IRA SHARKANSKY
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gramas ha permanecido constante. Esto puede ser cierto: pero mientras que
trata de enfocar la atenci6n de la legislatura en el n(lI~n~;o de sus actividades,
stas y el costo de cada una pueden avanzar.
La cua.' ,Este es-un mtoci()que,permite iniciar un programa nuevo con
una suma de dinero que parece ser insignificante; Una vez que ha aceptado,
e' administrador declara, que el siguiente perfodo del-presupuesto, que el
programa se ha convertido en parte de la base de la dependencia y que debe
aumentarlos gastos parapoderterrnlrrar-la tareaqueha iniciado.
. Si esto, entonces eso, Esto se implica en la declaracin que una nueva actividad est relacionadaerfticamente con el programa existente. Asf, la obligacin impHcita de seguir adelante con el programa antiguo, se aplica al nuevo.
Negocio incompleto. Esta es una declarCinsobretasaetividadesexistentes que no hn acompletadolastareas designadas; pOr lo 'tanto, se necesita
ms dinero para termlnarcon lo-que queda por hacer.
L." crisis. Un huevo pr()grama propuellto se identifica con un evento o con
el'conjunto de cirCunstancias que se consideran ampliamente como una crisis:
gUilrra, sequ(a,depresi6n, plagas sobre las plantas, inquietud social. Esta tc
ticaest relacionada con la siguiente.
La conexin en ladefenSIJ. la defensa nacional tiene rnueheaceptacln.
Con frecuencia g028 del apoyo delOlldo$partidos v'de ,fa buena dlsposici6n
para gastar dinero que-en otras condiciones serta dele~ado.No s610los mili
tares reciben los beneficios del uso de los motivos de la defensa; hay tambin
otras actividades que se han ligado a ese'5lrtlbol,con resultadosluerativt:>s.
Las crisis nacionales han afectado el uso de rutinas-tates como el presupuesto incremental y la relacin entre las erogaciones y los servicios. En particular, la depresi6neeon6mica; las guerras V las transformaciones de la
post-guerra, hacen insostenibles' algunos de los factores que normalmente
llevan a estas rutinas. Las ayuds inter9l1bernamenta1espueden transtornar
tambin las rutinas d los gobiernos que Jas" reciben. "Hay, ciertos individuos
que, .euando rson ele~Mos pera ocupar puestos pOblieo. 'ele"ados, pueden 'ser
capaces d1slterr,t "menos'tempora.mente,tas', r'utinesde' sus '!l<)biernos,
mientras aplican las.naifnas.
ADMINISTRACIDN PUBLICA
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ESFUERZOS DE REFORMA:
EL CASO DEL PRESUPUESTO
Los procedimientos usados por los administradores para tomar decisiones
"satisfactorias" se han desarrollado debido a las limitaciones que inhiben las
decisiones "racionales". Sin embargo, hay otros observadores que se muestran
descontentos con los procedimientos existentes. Pueden que no esperen.
ajustar las decisiones a las demandas del modelo puramente racional, pero desean que los encargados de la toma de decisiones utilicen mtodos ms racionales que hasta ahora. En el curso de los aos, han exigido reformas de los sistemas administrativos, tanto en las dependencias como en las instituciones
ejecutivas y legislativas de su medio ambiente. Las reformas tienen como fin
permitir y estimular a los encargados de las decisiones para que tomen en consideraci6n ms factores al escoger las metas y los medios para alcanzarlas. Si
tuviera,fl xito, esas reformas abrirlan ms las decisiones normativas, al hacer
que se' incluyera una amplia variedad de insumos econ6micos, sociales y poI(.
ticos. Los fracasos de muchas proposiciones y las grandes modificaciones que
sufren otras cuando se ponen en prctica, permiten vislumbrar el poder de las
carecterfsticas que impiden que se tomen decisiones racionales. Muchas reformas se han enfocado en el proceso presupuestario y han dado como resultado
la creaci6n del (PPB), planeaci6n de programas y presupuestos.
P/anNCin de progl'8mas y presupuestos:
promesa y prob!emas
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ADMINI5TRACION PUBLICA
amenazas necesarias para hacer que otros respalden determinada poi hica.
2. Los costos de reputaci6n o sea, la prdidade popularidad entre los elec
tares, la merma de esti ma V eficienci a con otros funcionarios y la baja de
capacidad propia para obtener programas que elpolftlco busca; y
3. Los costos de la redtstribucln indeseable del poder, es decir, las desventajas debidas al aumento del poder de individuos, organizaciones o grupos sociales que pueden convertirse en antagonistas.
U"a de las ventajas del incrementalismo es que limita estrechamente a los
costos poi Itices que deben calcularse. Cuando los incrementalistas aceptan la
base de gastos anteriores como leg(tima, se evitan tener que revisar toda la g8made tradiciones, hbito$ y compromiscsentericres que. se encuentran inclui.
dos en los programas existentes. PPB amenaza con perpetuar las controsersies
(y las incomodidades para los responsables del presupuesto) con sus anlisfs
racionales de alternativas para cada programa importante.
Otra acusaci6n dirigida contra el PPB es la de que el anlisis de sistemas se
enfoca en los insumos y los servicios de los programas,. que son fciles de investigar. Muchos de los anlisis de sfstemas se ocupan 5610 de unos cuantos insumas y. servicios, aparentemente seleccionados con bases no ms substanciales que la propia conveniencia del analista. Los insumas y servicios que semiden y se someten a anlisis pueden no ser representantes de otros aspectos
-no meaidos- del programa. la informaci6n que aparece como completa e
impresionante, s610 negocia can una pequea proporcin del problema que
puede conducir a errores serios en el presupuesto. Asf, el PPB puedeproporcionar una rutina no ms comprensiva, en cuanto a su racionalidad, de lo que
eselpresupuesto incremental.
EIPPB puede tener su mayor eficiencia en el campo militar, donde sus metas principales son claras y estn ampliamente aceptadas entre los funcionarios encargados de la toma de decisiones relativas a los presupuestos: evitar la
guerra, defender al pars, y obtener la victoria en la guerra. Sin embargO,en
todos los dems campos, las metas estn sujet~s a intensas controversias; En
muchos casos. diferentes legisladores V grupos dei'ntereses se ponen de aeuerdo para apoyar ciertas actividade$espee(ficas,~ane(Jandose product8hco~
flictos agudos si tuvieran que ponerse de acuerdo sobre las metas a largo
plazo de los programas: lncluso en el caso de las dependencias quetienen me-
IRA SHARKANSKY
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tas relativamente poco sujetas a controversias; el valor del PPB sehafla limita
do por la amplitud con que pueden medirse los costos y beneficios de los programas. La vida de un aldeano en un pa(s extranjero; el valor de la vida de un
soldado o los resultados de un proyecto de investigacin y desarrollo deben
tomarse enconsideraci6n en muchas fases de la planeacin militar; pero se
prestan raramente a unaevaluaci6n simple e indiscutible. Hay ciertos factores
que tienen mayor valor que el indicado por su precio en el mercado. El PPB
fomenta tambin la toma 'centralizada de decisiones.
Cada crftico del PPB investiga su declaraci6n de que "racionaliza" la toma
de decisiones; PPB omite la informaci6n que es importante para el hacedor de
la poi Itica: selecciona su informaci6n en base a la convivencia en vez de la
importancia; y el PPB puede ser que.trabaie solamente cuando las metas estn
definidas en una forma clara. Existe ya bastante experiencia con el PPB en algunos campos para indicar que los anlisis pueden estar equivocados. Al depender en la forma en que un analista vea el problema, las suposiciones que
hace y el tipo de datos que rene, pueden hacer que produzca una recomendacin favorable o al contrario.
RESUMEN
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ADMINISTRACfON PUBLICA
nalmente que no tienen problemas la una con la otra. Sin embargo, los
administradores que aceptaran las prescripciones del modelo racional encontrarlan su camino lleno de obstculos, representados por numerosas limitaciones que reflejan la variedad y los conflictos que se consideran -por ciertos
autores- como componentes Inteqros del proceso democrtico. Sin embargo,
el descubrimiento de que obstaculizan la toma racional de decisiones produce
frustracin y puede ser la causa que separa a ciertos ciudadanos -e incluso a
algunos administradores- de los procedimientos de las dependencias administrativas.
Los factores que obstaculizan la toma de decisin racional incluyen la variedad de problemas posibles que pueden percibirse en el medio ambiente de
una dependencia; las numerosas metas y normas que son posibles; el costo elevado de la informacin; los intereses personales, ideolgicos y profesionales
de los encargados de tomar las decisiones; la falta de armn (a estructural que
pro~uce conflictos entre administradores o entre ellos y otros participantes en
el proceso poi Itico y los comportamientos desviados, "buropticos", que se
observan en las unidades administrativas.
Frente a esos problemas, los normadores tienden a evitar las decisiones
centralizadas que se anuncian claramente. Buscan decisiones que sean satlsfactorias, en lugar de ptimas. Eluden los problemas, a menos que se presenten
con la suficiente gravedad como para generar tensiones. Una vez que se producen stas, una unidad administrativa puede utilizar procedimientos de ajuste mutuo, incluyendo una combinacin de: Delegacin en subunidades, negociaciones entre las partes interesadas, flexibilidad por parte de cada protagonista frente a las demandas de otros y esperanza de que la solucin de
problemas sea un proceso continuo.
Otro dispositivo que compromete a ciertos requisitos del modelo racional
es una rutina, o sea, una regla para la toma de decisiones que identifica cules,
entre numerosas premisas, deber tomar en consideracin y que, a veces, especifique cmo deber responder ante determinadas condiciones. Las rutinas
simplifican una seleccin por parte de los encargados de la toma' de decisiones, debido a que hacen ms sencillas sus elecciones. Al limitar el tipo de
insumos que tienen probabilidades de afectar a las normas, las' rutinas con-
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CAPITULO 4
ORGANIZACION ADMINISTRATIVA:
ESTRUCTURAS y RAICES
CONTROVERSIA POLlTICA
o hay ningn arquitecto central en la administraci6n pblica, el cual opere con normas consistentes. La creaci6n y el cambio en la administracin pblica es un proceso continuo; en parte, refleja teorfas de organizacin que declaran tener una aplicacin general y, por otra parte. refleja las demandas y la
influencia de 10$ grupos que apoyan y se oponen a los programas individuales.
En otras palabras, est tan involucrada en poi rtica como lo estn otras caracterfsticas en la creaci6n de una poi Itlca.
Las controversias que interesan iJi! organizacin administrativa surgen de
la creaci6n de nuevas dependencias gubernamentales, sobre la elevaci6n de
las unidades federales existentes a la "categorfa de gabinete",~obre la transferencia de un programa de una dependencia a la otra, sobre los cambios en
los procedimientos que reforzarfan o debllltarfan la habilidad del jefe del ejecutivo o de la legislatura para controlar a las dependencias, sobre un cambio
en las relaciones entre las dependencias de "1fnea" con las "superiores" o
an la alteraci6n del presupuesto o de otros dispositivos que utilizan las undage~ administrativas para gobernar.
E.I modelo que se usa con ms frecuencia para describir las organizaciones
administrativas es la jerarqu fa, que es un sistema organizacional donde las personas son responsables una hacia la otra de acuerdo a su posici6n. La grfica
de (>rganizaci6n tfpica de una jerarqu ra muestra varios administradores de
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ADMfNfSTRACION PUBLICA
IRA SHARKA'NSKY
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ADM/N/STRAC/ON PUBLICA
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administracin sigue respondiendo a los des~os del "pueblo" -ya sea debido a
que el jefe elegido del ejecutivo efecta laq~signacin a los cargos superiores,
o porque la persona nombrada es un ciudadano, en lugar de un burcrata
profesional.
Una forma diferente de considerar lac~t,bilidad poltica es la participacin directa del cliente en las decisionesdJa dependencia. Recientemente,
esta caracterstica ha atrado la consideraOle'atencin del pblico en los programas de accin de la comunidad de la OfiCina de Oportunidad Econmica
de Estados Unidos (United States Office of Economic Opportunity). A medida que estos esfuerzos comenzaron, hubou~ choque directo entre las dos formas principales de contabilidad poi tica.' (.-os,>funcionarios electos -especialmente los gobernadores estatales V los af~fdes de las localidades- sintieron
que su propio control sobre las activid~~administrativas sera reducido
por medio de la seleccin por parte defes.cudedenos de consejos para el
establecimiento de normas y el control ci\Jdadano de la seleccin del personal de la dependencia. los funcionarios.lectos presentaron quejas' de que
la participacin de .los ciudadanos no solamente amenazaba su propia capa"
cidad para supervisar V contrOlar las actividades del gobierno, sino que ciertas
personas irresponsables V poco preparadas estuvieran a cargo de los recursos
pblicos. los defensores de la participacin ciudadana, alegaron que los
programas existentes de beneficencia, sanidad, V educacin no ayudaban
a los que ms lo necesitaban y que los receptores eran los ms capaces para
formular las normas con el fin de obtenervntajas propias. Esto fue un caso
claro de conflicto polftico en el diseo d') as estructuras administrativas V
uno que provoc que el modelo jerrquico viera atacado.
Ese contlicto acerca de la participacin' ciudadana lo podra hacer parecer
que es una estructura revolucionaria; y este no es el caso. Hav varios programas antiguos y respetables del gobierno que incluyen disposiciones que permiten el control por parte de los clientes. Por ejemplo, los programas estatales
para la expedicin de licencias y la regulacin de las profesiones y los oficios
incluyen, tpicamente, a miembros del grupo sujeto a la reglamentacin en las
juntas de establecimiento de normas. PorJQ comn, una junta de mdicos su"
pervisa la reglamentacin de laprofestn'il\dica V hay juntas de peluqueros,
plomeros o electricistas que supervisan la fe.glamentacin de sus oficios.
se
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Sepsracin de poderes
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ADMINISTRACIDN PUBLICA
para influenciar la estructura, el procedimiento y los programas de la administracin. Tercero, cada unidad administrativa puede estar sometida a demandas
de competencia por parte de los superiores. Por ejemplo, el Congreso y el jefe
del ejecutivo pueden mandar rdenes conflictivas a un administrador.
Capacidadesprofesionales,
Otra raz intelectual de la estructura administrativa se basa en la promocin de la competencia profesional y tcnica. Las reformas del servicio pblico han buscado proteger a los empleados federales, estatales y locales del patrocinio, de la prctica de dar sinecuras como recompensa poltica o de un
control poi tico. Los administradores estn preocupados no solamente del
empleo en base al mrito, sino que tambin de la contratacin, de la seleccin
y de los programas de cepacitacn que elevarn el nivel de la competencia
tcnica en las dependencias administrativas al producir especialistas altamente capacitados.
Sin embargo, la preocupacin por el profesionalismo tiene sus oponentes
poi ticos. El deseo de la participacin de ciudadanos no capacitados en la administracin de la educacin y del bienestar proviene en parte de aquellos que
sienten que las profesiones establecidas son insensibles a las necesidades de algunos clientes. Otro conflicto involucra a los apoyadores de la organizacin
jerrquica que se oponen a aquellos que piensan que los profesionistas deben
de estar a cargo de sus propias estructuras administrativas. La capacitacin de
un profesionista lo lleva a formular sus propios juicios acerca de las necesidades del cliente, juicios que pueden chocar con los principios de la administracin jerrquica, lo que provoca.que un administrador imponga normas de la
dependencia sobre las decisiones de sus subordinados. Cuando el administrador y los empleados profesionales no comparten una preparacin similar y
norrnas de servicios Semejantes -o cuando el administrador ha aceptado
nuevos valores, desde el momento que dej el trabajo en la prctica de SU profe$in- los choques internos en la dependencia pueden ser bastante serios.
Administraci6n jerrquica
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ADMINI5TRACION PUBLICA
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discutirn en este captulo -en vez de hacerlo en la Segunda Parte junto con
otros insumos- debido a que su creacin y funcionamiento reflejan intentos
para proteger los principios involucrados en las races intelectuales en el dIseO' de la organizacin. las instituciones que controlan las unidades administrativas al nivel nacional en Estados Unidos, se incluyen en las ramas ejecutiva, legislativa y judicial del gobierno. Ll,na institucin adicional -la Comisin
de Servicios Pblicos (Civil Service Commission)- no encaja perfectamente en
ninguna de las ramas, pero ayuda a controlar la administracin.
Esta oficina incluye a los ayudantes ms mtmos del presidente. Sus deberes los involucran en la redaccin de leyes y discursos, las negociaciones con
los legisladores, las dependencias administrativas, las empresas de negocios o
los gobiernos extranjeros. las responsabilidades de sus ayudantes no se prescriben en ningn documento formal. la Oficina de la Casa Blanca es un mecanismo flexible, que permite que el presidente nombre a individuos de su
confianza, para que desempeen tareas importantes.
Oficina de Presupuestos y Administracin
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ADMINISTRACIDN PUBLICA
(1969-74). Sus poderes son princip~mente financieros, pero tambin incluye un control substancial de los programas de las diversas ramas ejecutivas de
los departamentos y de las dependencias. La OPA tamiza las solicitudes de estos departamentos antes de enviarlas al Congreso para que ste las respalde.
Aunque el Congreso puede otorgar ms fondos para una unidad, de lo que pidi la OPA, sta puede controlar la distribucin de los fondos de Hacienda a
los departamentos. Asf, la OPA puede evitar que un departamento erogue
fondos en exceso de la recomendacin hecha anteriormente por esta misma.
Antes de que cualquier administrador pueda solicitar una nueva legislacin, o an contestar formalmente a la pregunta de un diputado al congreso
acerca de la nueva legislacin, debe aclarar su comunicacin con la OPA. Al
circular la comunicacin propuesta a otras dependencias cuyos programas se
pudieran ver afectados con la proposicin, la OPA rene opiniones y define
las implicaciones de la proposicin para el "programa del presidente". Sin un
juicio favorable por parte, de la OPA, una dependencia gubernamental no
(puede apoyar formalmente una medida que est siendo considerada en el
Congreso. La OPA no puede impedir que el Congreso otorgue poderes a los
departamentos que no hayan sido aprobados inicialmente. Sin embargo, la
OPA puede actuar otra vez, despus de que el Congreso haya actuado; ya que
mientras que una medida est esperando la accin presidencial, la Oficina la
pone en circulacin en las dependencias, rene sus opiniones y entonces prepara una recomendacin para que el presidente ejerza su derecho de veto o
la apruebe.
Consejo de Asesores Econmicos
El Consejo de Asesores Econmicos (CAE) consta de tres economistas profesionales, nombrados por el presidente con la aprobacin del Senado, aparte
de un cuerpo de ayudantes. Se estableci el CAE en 1946 para proporcionar
al gobierno federal la responsabilidad de supervisar -esperando que pudiera
controlar- la econom a nacional. La actividad ms importante del Consejo es
el Informe Econmico del Presidente, realizado anualmente y que se somete
al Congreso a principios de cada mes de enero. El Consejo examina el desarrollo y la estabilidad econmica atual, estima cules sern los fectos probables
sobre la economa de ciertas actividades propuestas y recomienda medidas de
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ADMINISTRAC/ON PUBLICA
La Oficina General de Contabilidad (OGC) es la principal unidad financiera auditora del gobierno federal. El funcionario en jefe de la OGCes nombrado por el presidente, pero su perodo de servicio (de 15 aos) garantiza la
considerable independencia de la rama ejecutiva. Los informes de la OGC se
hacen para el Congreso y es formalmente responsable ante cada rama del
gobierno.
Debido al rol que la erogaci6n tiene en la administracin, la OGC puede
incrementar el control de la legislatura sobre la organizacin administrativa.
La OGC es responsable de todos los gastos del gobierno federal y por la erogacin de los fondos estatales y locales que reciben donaciones o prstamos.
Esta es una tarea enorme, y la OGC la ha simplificado al dejar que las dependencias, que estn funcionando, revisen sus propios gastos bajo procedimientos aprobados. La OGC puede rehusar el permitir el pago de cualquier gasto
que no est dentro de las estipulaciones de las leyes de asignaciones. Adems,
la OGC realiza estudios extensivos -ya sea bajo su propia iniciativa o a peticin del Congreso- de los procedimientos administrativos. Cuando descubre
que las prcticas son ineficaces, ineficientes o poco econmicas (pero no necesariamente ilegales) presenta un informe al Congreso y propone reformas.
Mecanismos judiciales para el control administrativo
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slo para el caso o se puede tratar de un juicio que crea precedentes y que
rige las acciones administrativas en muchos casos similares. la autoridad def
sistema de la corte federal abarca la mayora de los problemas planteados
por las decisiones de los administradores.
ADMINI5TRACION PUBLICA
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RESUMEN
Las unidacfes que se encuentran en el proceso de conversin no se ajustan a
ningn patrn simple.. EI modelo bsico es el de la jerarqua; pero sta tiene
muchas variaciones que difcilmente pueden considerarse como caracterstica
comn. Hay otras tres races intelectuales para la organizacin de unidades
administrativas, qPe surgen de conflictos con el modelo jerrquico y entre
ellas mismas: la preocupacin por la contabilidad poltica; la separacin de
poderes V balances; y la preocupacin por la competencia profesional. Su influencia se muestra en los numerosos mecanismos que proporcionan a los legisladores y a los ciudadanos un acceso a las decisiones administrativas; en las
estructuras que impiden el control poltico de la seleccin de personal; y en
los lmites ambiguos entre las responsabilidades de control del ejecutivo, la
legislatura y el poder judicial. En parte, la jerarqua fracasa debido a que a
veces es ineficiente a pesar de las declaraciones que se hacen por su eficiencia-.
Las jerarqu as no son sensibles a los complejos'valores y motivaciones de las
personas que estn trabajando en las organizaciones. A menudo, una jerarqua
estrictamente organizada no puede negociar muy bien con los cotTflictos internos acerca de los asuntos de normas; ni puede asegurar que el jefe del ejecutivo tendr la informacin adecuada acerca de las metas y los recursos
relacio\..
nadas conlas decisiones de las normas.
Una vez ms, el propsito de este aptulo' es mostrar que no hay un solo
principio de organizacin que gue el diseo de los sistemas administrativos.
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la estructura de cualquier departamento o dependencia particular se ve influenciada por las consideraciones normativas que involucran las relaciones
entre la dependencia y con aquellos que negocia, ya sea tanto fuera o dentro
del gobierno. El diseo de cada unidad administrativa involucra una variedad
de pOI ticos. El poder, las metas V los principios de aquellos inmiscuidos
ya sean individuos, funcionarios o grupos siempre influyen la manera en que
la unidad puede operar. la controversia poltica siempre ser una parte de la
organizacin V del comportamiento administrativo.
CAPITULO S
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ADMINISTRACION PUBLICA
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una institucin -la Comisin de Servicios Pblicos- que est prOtegida del
partidarismo. Las metas del estudio Brookings son apropiadas tanto para los
puestos poi ticos como para los de carrera; sin. embargo, sus aplicaciones
detalladas variaran.
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ADMINI5TRACION PUSUICA
ron cuidadosamente las cualidades de varios prospectos; lo consultaron a lderes poi Iticos, y a los asociados profesionales o empresariales e hicieron recomendaciones para cada puesto de alto nivel.
No hay duda respecto a la participacin directa del presidente electo en la
selecci6n de los secretarios del gabinete, los cuales administran los importantes departamentos gubernamentales y a los directores de otras dependencias
principales. Sin embargo, han habido diferencias en cuanto a su participacin
en las designaciones inmediatamente por debajo de esos niveles. Los presidentes ms recientes han utilizado una combinaci6n de la competencia profesional y la posibilidad de aceptaci6n polftica, al hacer designaciones polfticas.
A medida que pasa el tiempo, los presidentes cambian los procedimientos
para las designaciones poi (ticas. A medida que los presidentes se concentran
cada vez ms en los problemas importantes, sus secretarios de gabinete adquieren un papel predominante en las decisiones relativas al personal, la mayorfa de las cuales se refieren a la seleccin de candidatos de reemplazamiento para los subordinados que renuncian.
Tarllbin el Congreso desempea un papel importante en las designaciones
poHticas. La Constitucin le da poderes para determinar los procedimientos
para ocupar puestos por designacin. En algunos cargos, el Congreso s610concede el poder de designacin al presidente mismo. Por ejemplo, este es el caso
del Director y del Subdirector de Presupuestos. En ciertos departamentos
del gabinete y determinadas oficinas dependientes, los secretarios administrativos adjuntos no requieren confirmaci6n senatorial. Por lo comn, son nominados por los superiores inmediatos, para que les sirvan como ayudantes personales. En 1965, todos los secretarios, subsecretarios y secretarios adjuntos
de departamentos, asf como los embajadores, los directores de la rnavorfa
de las oficinas independientes y los jueces federales, estaban sujetos a la confirmacin senatorial.
La mayor parte del tiempo, el Senado s610 lleva a cabo exmenes superficiales de los candidatos. Cuando la oposici6n a una designacin procede del
Senado, puede tomar varias formas, Puede tratarse de un esfuerzo serio para
impedir una designaci6n, o ser, simplemente un intento hecho por un senador para que su propia oposici6n quede registrada. Otras oposiciones pueden
tener como fin elucidar los compromisos poi hicos de la persona nombrada.
Pocos cenddatos a designaciones polfticas son rechazados verdaderamente
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por el Senado. Hay ciertas nominaciones que las retira el presidente debido
a que teme enfrentarse a las mortificaciones de un rechazo formal, y otras,
probablemente, no se presentan nunca de manera formal, debido a que
ciertos senadores prominentes manifiestan una oposici6n intensa en el curso
de una consulta preliminar.
RASGOS PERSONALES
Es imposible decir hasta qu punto influyen en las actividades de las dependencias administrativas los rasgos personales de los administradores, ...,.su;
nivel educacional, raza, religi6n, posici6n social, etctera-o La informaci6n
disponible muestra que, como grupo, los administradores en niveles donde
crean normas difieren de la poblaci6n adulta en general, en lo que se refiere
a sus antecedentes sociales y a sus experiencias culturales. Sin embargo, no
existe un gran abismo entre los individuos que ocupan puestos de responsabilidad en otras ramas del gobierno o en las firmas de grandes cornpafas.
Algunos estudios indican que, entre los administradores gubernamentales,
una mayor proporcin tiene una educaci6n superior y una menor procede
de las clases superiores, que los miembros de las ramas legislativa o de los
ejecutivos de las grandes empresas privadas. No obstante, las diferencias
no son grandes; tanto en estos como en otros rasgos, el personal de alto nivel
de las dependencias pblicas es ms similar a sus correspondientes en el gobierno o en las empresas que cualquiera de los miembros de estos grupos son
como los adultos en la sociedad como un todo. Generalmente, los puestos de
responsabilidad atraen a personas con una educacin arriba de la promedia
y provienen de familias con altos ingresos.
Las mltiples influencias en las normas de las dependencias proporcionan
un efecto como los rasgos personales de los administradores. Adems, los procedimientos que se usan en muchas dependencias reducen an ms la influencia que es posible de los rasgos personales de un administrador, al forzarlo a
que "compita" por la influencia sobre una norma con las ramas legislativa,
ejecutiva y judicial del gobierno, con los funcionarios en otros niveles del siso
tema federal y con clientes y otros miembros del pblico; En adici6n:a esto,
los diferentes aspectos de las propias caracter(sticas del administrador pueden
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ADMINISTRACION PUBI!CA
competir entre sf para influir sobre sus decisiones. Por ejemplo, los intereses
identificados con la posici6n social de su familia, pueden entrar en conflicto con los valores profesionales que adquiri6 como parte de su capacitaci6n
formal. La mavorIa de las dependencias administrativas tienen procedimientos que vigilan la influencia abierta de los intereses personales sobre las decisiones oficiales. Por ejemplo, la existencia de un gran nmero de encargados
de tomar decisiones dentro de las dependencias individuales, entre los supervisores del ejecutivo y del legislativo y las formas para evitar que las personas
con un inters financiero en las normas de la dependencia no obtengan puestos en la dependencia, todo esto ayuda a prevenir que tal influencia teAga mucho efecto.
Puede ser til el describir los rasgos personales de los administradores, aunque podamos ver un efecto poco claro de estos en los resultados de las organizaciones administrativas, los tipos de personas que realizan trabajo de servicio
pblico pueden tener importancia para las cuestiones relativas a las oportunidades ge empleo. Por ejemplo, hasta qu grado los nios de diferentes clases
sociales o grupos tnicos tienen igualdad-de oportunidades para ingresar a empleos pblicos y alcanzar niveles de establecimiento de normas? Para los grupos que han sido objeto de una severa discriminaCi6n en la industria privada,
el gobierno puede ser la principal fuente probable de empleos apropiados.
Hay tambin cuestiones importantes acerca de la dedicaci6n de los empleados gubernamentales en lo referente al bienestar pblico. Estos reqoieren informscin acerca de las personalidades, valores y esperanzas- de los
administradores.
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ADMINISTRACIDN PUBLICA
CARRERA HISTORICA
Cmo un administrador ha llegado a su actual puesto, su primer trabajo,
cunto tiempo estuvo en trabajos anteriores y sus experiencias pre-ejeeutivas
dentro de la organizacin administrativa son los tipos de cosas que pueden
moldear la forma en la que percibe su trabajo. Si numerosos administradores
siguen senderos similares y si estos difieren grandemente de los que siguen los
lderes en las empresas privadas, entonces las diferencias en las experiencias
pueden llevar a diferencias en actitudes -y tal vez en los comportamientos.
Debido a que el antecedente familiar influencia los primeros pasos dados en
la carrera de una persona, puede tener un efecto en el comportamiento de las
dependencias administrativas para las que trabajan los administradores de
alto nvel..
De toda las ocupaciones, las profesiones que requieren conocimiento especial o capacitacin en una forma mAs consistente preparan a los individuos
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para puestos de alto nivel en la administracin federal. Por ejemplo, un estudio muestra que un 460f0 de las personas, quienes eran administradores de
alto nivel en Estados Unidos en 1959, empezaron sus carreras en una profesi6n, y que ms del 400f0 ocupaban clasificaciones profesionales 15 aos despus de haber iniciado sus carreras. La mayor(a de aquellas que empezaron
sus carreras como trabajadores y como "empleados" (de oficina o de ventas)
pasaron a la cateqorfa profesional antes de alcanzar sus puestos actuales edministrativos. Alrededor de un tercio de aquellos en la profesin eran ingenieros y otro tercio eran abogados o cientfficos. Otras profesiones incluyen
a las de mdicos, profesores, contadores y maestros de escuelas pblicas.
Hay algunas diferencias en las trayectorias de las carreras tanto dentro de
la administracin federal como entre sta y las grandes empresas privadas.
Dentro de la administracin federal, los designados pol(ticamente son los ms
probables que vengan de .las profesiones. De estos, 59"10 hab(an estado en las
profesiones 15 aos antes de empezar sus carreras; 400f0 de los ejecutivos del
servicio pblico y solamente un 200f0 de los ejecutivos del servicio exterior
se encontraban dentro de 'as profesiones en ese momento. En contraste con
esto, slo un 24cr. de directores de negocios empezaron sus carreras como
profesionales, un 440f0 empez con ocupaciones de vendedores o de ofi
cinistas.
Estos hallazgos tienen implicaciones serias para la nocin comn de los administradores gubernamentales como bur6cratas, quienes se esconden detrs
de las complicaciones de procedimientos y de dirigentes empresariales, los
cuales son individuos ms flexibles. Es el dirigente empresarial el que sigue
la ruta de los empleados del administrador menor al mayor a travs de la
burocracia del negocio. El funcionario gubernamental -en especial el designado polfticamente- a menudo se educa en universidades o colegios de grao
duacin y entonces se traslada al gobierno a un nivel donde disfruta de presti
gio y tiene responsabilidad en las decisiones de la norma. Si cualquier clase de
I(deres muestra los efectos de comportamiento de una carrera burocrtica, es
ms probable que sea el hombre de negocios y no el administrador gubernamental.
Dentro del gobierno federal, las trayectorias de las carreras de los administradores muestran la influencia de las caracter(sticas socio-econ6micas de los
padres. los descendientes de trabajadores Y de campesinos es m6sposible que
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les de mano de obra. Cuando el empleo del gobierno no favorece a los grupos
que se encuentran socialmente en desventaja, es probable que se estn desperdiciando grandes cantidades de potencial humano. Estas cantidades pueden requerir "cultivo" con oportunidades especiales de educacin y de empleo. Sin embargo, si permanecen sin utilizarse, las dependencias administrativas se privan ellas mismas de recursosimportantes.
En Estados Unidos dos grupos importantes han sufrido con las prcticas
de la contrataci6n tanto en las organizaciones privadas como pblicas: los
negros y las mujeres. En los ltimos aos, el nmero de negros en el empleo
gubernamental es parecido a su proporcin en la poblaci6n total. Por s] sola,
esta proporcin indica que los negros tienen acceso por "igual" a los sistemas
administrativos. No obstante, su distribuci6n entre las categoras de empleos
indica desventajas continuas. La mayora de los negros estn empleados en
puestos de nivel bajo y con poco salario. Enfrentan la discriminacin abierta
en algunas dependencias del gobierno federal V de la mayorra de los gobiernos estatales y locales.
La reciente legislacin en Estados Unidos y las actitudes cambiantes entre
muchos blancos han ayudado a mejorar la situacin de los no blancos en los
ltimos aos. Sin embargo, el problema est ms all de ser resuelto. Noobstante, las dependencias gubernamentales generalmente ofrecen oportunidades ms atractivas de empleo a los negros que la porci6n privada de 1.8 economfa.
Las posiciones y los problemas de las mujeres en las dependencias administrativas son similares a los de los negros. la exclusin de las mujeres de certos puestos plantea cuestiones anlogas sobre la discriminacin y sobre la falla de las dependencias administrativas al utilizar los recursos potenciales.
El nmero de mujeres empleadas en puestos federales es aproximadamente
igual a la proporci6n que tienen en la poblaci6n total (49"",). Como en el caso
de los negros, el problema no es tanto el de su nmero como el de su distribucin, En 1959, las mujeres eran s610 el 4 por ciento de los empleados federales, en puestos altos. Por ejemplo, como los negros, las mujeres han sido empleadas desproporcionalmente en ciertos tipos de empleos como el de secretarias y el de mecangrafas. Aproximadamente la tercera parte de las mujeres
que haban alcanzado un puesto ejecutivo en el gobierno federal, en 1959, estaban empleadas en los departamentos del Trabajo, Sanidad, Educacin y Beneficencia.
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ADMINISTRACION PUBLICA
Las mujeres que llegan a ocupar puestos de nivel normativo en la burocracia no tienen caractersticas obvias de antecedentes familiares que las dlstingan de sus colegas varones. En nmero mayor que los adultos medios de la
sociedad, proceden de las familias de las clases media y superior en ciudades
medianas o grandes; fueron a la universidad, adems de la educacin con al
gn tipo de graduacin; y sus padres eran profesionales, ejecutivos o empleados. Aunque se parecen a los administradores varones en estas caractersticas, otros dos rasgos de las mujeres ejecutivas son ms distintas. En primer
lugar; las mujeres son ligeramente mayores en edad que los hombres que
ocupan cargos comparables. Esto puede deberse a la discriminacin en la seleccin a los ascensos, al tiempo que las mujeres deben dedicar a otros aspectos de los papeles que desempean en la sociedad, como el de criar una fami
lia o a varias "salidas en falso" antes de seleccionar la trayectoria educativa y
de empleo que les resulta ms conveniente. En cualquier caso, el hecho de
que las mujeres que ocupan niveles administrativos comparables sean ms
avanzadas en edad, indica ciertas dificultades especiales a las que no se enfrentan sus colegas varones. En segundo lugar, las ejecutivas son normalmente
solteras. Aproximadamente las dos tercereas partes de las mujeres que ocupaban cargos de administradoras de nivel elevado y que fueron objeto de un
estudio en 1959, estaban solteras, en comparacin con slo un cinco por
ciento de los hombres. La eleccin de carrera, en lugar de la familia, es una
de las ms diffciles a que se enfrentan muchas mujeres.
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ADMINISTRA/;ION PUBLICA
RESUMEN
En este captulo, primero hemos examinado los procedrnlentos que las organizaciones administrativas usan para seleccionar y asignar a su personal, V
despus la naturaleza del mismo. El primer enfoque ha sido los designados
poi ticamente V los de carrera para los niveles superiores de l burocracia
federal. Las personas que se encuentran en.esos niveles son las que tienen ms
probabilidades de influir en la naturaleza de las decisiones administrativas V,
en esa forma, afectar las relaciones entre sus dependencias y el resto del sistema administrativo..
Los procedirnientes de personal para los puestos d carrera de alto nivel
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ADMINISTRAC/ON PUBLICA
pecficos de los negrO$ o las mujeres. Sin embargo, en los ltimos aos ha
habido aumentos considerables en el nmero de empleados negros y femeninos en los puestos administrativos.
La poca informacin disponible acerca de los valores, actitudes y personalidades de los administradores sugiere que tienen un gran inters por servir al pblico, por una aceptacin de las restricciones burocrticas y por una
necesidad de cooperaci6n con otros administradores. Los administradores
federales poseen fuertes motivaciones para mejorar los servicios dentro de
sus reas. Los conflictos internos surgen cuando los administradores sienten
que su necesidad de logro est frustrada por las restricciones de la burocracia
y el a veces lento proceso poltico.
CAPITULO 6
1:1 proceso de conversin del sistema administrativo no es un simple dispositivo que utiliza recursos y dema_ndai)t, despus de un breve retraso/prodUCe los servicios de la norma Pblic~ [a toma de decisin racional es u~roce
so complicado. Sus procedimientos son relativamente fciles de definir, pero
a veces, difciles de aplicar en situaciones especficas. Esto puede ser provocado Por cualquiera de las siguientes razones: los administradores poseen una
variedad de antecedentes y de preferencias que pueden afectar las decisiones
que toman; las personas en el medio ambiente del sistema pueden imponer sus
preferencias sobre los administradores que se encuentren dentro del sistema;
y, a veces, es difcil para aquellos involucrados el estar de acuerdo en una
clara declaracin de 'as metas. Como resultado, muchos programas del gobierno funcionan, ya sea sin metas declaradas o con metas que son demasiado
ambiguas para servir como blancos exactos de la norma.
En adicin a esto, las unidades administrativas deben tambin negociar
Con los problemas internos de poner en ejecucin la norma. Este captulo examinar la habilidad de los administradores para obtener la cooperacin de los
subordinados. lCmo pueden desarrollar las habilidades de sus subordinados Para el apoyo de un esfuerzo comn? lPueden depender los miembros
de otras ramas gubernamentales de las unidades administrativas para poner
eh ejecucin las decisiones legislativas y ejecutil'as? lOu factores intervienen
con la leve operacin de los procedimientos administrativos? Amenazan las
tcnicas de administracin a los derechos individuales y a los p~iVilegios de los
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ADMINISTRACION PUBLICA
empleados del gobierno? Hasta qu punto pueden negar los superiores a los
administradores las oportunidades de expresar sus opiniones profesionales
acerca de la poltica de la dependencia? Deben abandonar los administradores sus propias normas profesionales cuando sus superiores "poi Iticos"
establecen polticas contrarias? Se les puede negar a los administradores tos
derechos poI ticos que se otorgan a los ciudadanos, como por ejemplo, el
estar de campaa con los candidatos que buscan un puesto pblico o pasar
ciertos proyectos de ley en la legislatura?
Es difcil distinguir entre las normas que ayudan al director del departamento a mantener el control sobre sus subordinados y las normas que restringen las libertades de estos. Los socilogos y los siclogos no han estado de
acuerdo acerca de las tcnicas administrativas que tienen xito en fomentar
el producto del trabajo, al preguntarse si respetan o amenazan la individualidad del tr.abajador. Un grupo -que usa lo que se \lama a menudo el mtodo
de las re/aeones humanas- cree que l respeto. por la individualidad pueden
ir juntas. Los hallazgos en la investigacin de estos grupos desacreditaron a
una teora anterior llamada la administracin cientfica que defenda un control cercano y detallado sobre los trabajadores. Sin embargo, las investigaciones ms recientes aconsejan en contra de cualquier aceptacin sin criterio
de las tcnicas de, rsacones humanas que dependen mucho en la hebilidad
de los subordinados para motivarlos y dirigirlos.
Tales temas se vuelven especialmente sensibles cuando se ven afectados por
las mayores controversias pblicas. Algunas de sus disputas ms arduas en la
edministracln pblica reflejan las presiones que estn en competencia para
aflojar o apretar) el control por parte de los superiores sobre los subordinados.
SISTEMAS COMPLEJOS
Este libro ve a las dependencias administrativas como parte de una unidad
ms grande que llamamos sistema administrativo:\Es til recordar que las dependencias son organizaciones complejas ya que sus elementos se relacionan
unos con otros en diferentes formas. Los siJperiores no controlan a sus subordinados por el solo hecho de publicar rdenes y de observar su actuacin.
Los subordinados, as como los superiores, estn motivados por los factores
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econmicos, sociales, sicolgicos, filosficos y polticos. Debido a estas diferencias, dos administradores pueden interpretar responder a un conjunto
particular de instrucciones en formas opuestas. A 'veces, y con honestidad
total, una persona puede no estar alerta de la informacin que pasa ante sus
ojos, especialmente sino est- de acuerdo con su curso preferido de acci6n.
Las relaciones entre los administradores y los subordinados se ven influenciadas por un nmero de elementos, de los cuales los pri'lCipalesson la autoridad, las comunicaciones, los incentivas y el liderazgo.
Autoridad
Las razones ms importantes que los eruditos hen encontrado por lasque
una persona posee autoridad sobre otras dentro de las organizaciones admi'nlstretlvas, implican el poder formal, el bienestar, la experiencia, el respeto y
el afecto.
Poder formal
,
El poder formal se basa en las estipulaciones de una constitucin, estatutos
o reglamehtos que le dan a una persona control sobre otros. En cada unidad
~administrativa algunos funcionarios tienen el poder formal para designar a
nuevos miembros en la organizaci6n, para promover o incrementar el sueldo
de aquellos que ya se encuentran en la organizacin, para autorizar el gasto
de los fondos para propsitos diversos y para aprobar los servicios para los
clientes. Es probable que el jefe de una organizacin administrativa tenga algunos de estos poderes. Sin embargo, otros pueden controlar los asuntos
sobre el presupuesto, el personal o los servicios de la dependencia para los
clientes. Por ejemplo, en hospitales y universidades son los profesores y los
mdicos -y no los jefes administrativos- quienes controlan la distribucin
del tratamiento mdico y los grados acadmicos. En muchas dependencias,
los funcionarios del presupuesto y del personal son independientes del director de la dependencia y pueden tomar decisiones financierss y sobre el personal sin el acuerdo del director.
1:1 poder formal puede dar a un funcionario la influencia directa sobre
otras personas en la organizacin. Un funcionario del presupuesto puede per-
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ADMINISTRACION PUBLICA
En las dependencias administrativas, como en cualquier otro lugar, la persona que controla los fondos es importante. Su autoridad puede proceder en
parte del poder formal y en parte del respeto, afecto o habilidades profesionales. Sin erribargo, el centro de su influencia, es el dinero que pueda retener o
hacer disponible. Como otros que poseen autoridad, el funcionario del presupuesto puede usar sus recursos en formas que incrementan o disminuyen su
control sobre otros. Puede ser extremadamente precavido al permitir gastos
que se deban hacer; puede reducir las- cantidades que se van a erogar; puede
requerir que los planes de los funcionarios de programas, se examinen con
detalle; o puede ignorar el contenido del programa y preguntar solamente si
el dinero se est gastando de acuerdo a los requerimientos legales ms'obvios.
Experiencia
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Respeto y afecto
Comunicaciones
Aunque las comunicaciones unen a los.miembros de una organizacin administrativa, les puede ayudar a realizar su trabajo, ya sea en una forma eficiente o deficiente. Para controlar lo que se dice, las dependencias gubernamentales disean reglas formales de comunicacin. Si todos en la organizaci6n se comunicaran con todos, resultara una gran confusin. En una jerarqu a claramente definida, las personas de un rango ms alto tienen comunicaciones formales ms extendidas. Las personas con responsabilidedes ms
complejas deben intercambiar informacin con un gran nmero de otras
personas. Sin embargo, como hemos visto en un caprtulo anterior, la jerarqua no siempre acta como est disef'iada. An cuando los canales de eomunicacin estn claramente definidos, pueden surgir problemas. Aquellos que
reciben la comunicacin pueden no entender el mensaje como el emisor
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ADMINISTRACION PUBLICA
quer a, O puede que no sigan las instrucciones recibidas. Las personas pueden
evitar ver mensajes que se les envan, especialmente si estos amenazan un curso preferido de accin. A veces, su falla al ver puede ser intencional; otras, el
no querer ver mantiene a un mensaje desagradable por debajo del nivel de la
conciencia. Las personas tambin pueden leer lo que prefieren en una comunicacin que no es clara. Algunos mensajes son ambiguos intencionalmente, debido a que los creadores de normas no se pueden poner de acuerdo acerca de
los detalles de una norma. Cuando los superiores permiten que los "detalles
tcnicos" los diseen los subordinados, invitan a estos para que definan las
fases importantes de la operacin. Es un tema de controversia que los subordinados pueden estar en desacuerdo entre ellos mismos y continuar la cadena
de comunicaciones inciertas.
Muchas organizaciones sufren de la informacin sobrecargada, que significa que hay ms comunicaciones que las que pueden manejar realmente sus
miembros. Informes y mensajes ms brev.es de muchos tipos se producen en el
curso de las (actividades de una dependencia. Si los individuos dentro de la
organizacin reciben demasiado de estos, no pueden ser capaces de dedicar el
suficiente tiempo a cada uno para comprenderlos adecuadamente. As, la informacin importante se puede ignorar a medida que un empleado se apresura
a leer una montaa virtual de papeles. Las dependencias tambin deben tener
archivada la informacin que no conocen las personas que la necesitan. En
tales situaciones, resultan duplicados innecesarios a medida que se rene otra
vez la informacin.
Incentivos
Los incentivos son las recompensas que ofrece una organizacin para obtener la cooperacin de sus miembros. El incentivo ms obvio es un buen sueldo
con aumentos peridicos. Otros incentivos incluyen beneficios materiales que
los empleados de otra forma necesitaran adquirir con sus propios fondos. Estos pueden incluir el uso de un carro de la dependencia, la renta de la casa v
un seguro. Algunos incentivos han gustado principalmente debido a la posicin que otorgan a la persona que los recibe. Ejemplos de esto sera, un chofer para el coche de la dependencia, un ttulo' deseable y una oficina grande.
En la mayora de ls organizaciones, un superior puede hacer uso de los
fRA SHARKANSKY
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incentivos en una manera flexible para recompensar o alentar a ciertos individuos: una alza a tiempb en la paga, unas vacaciones pagadas o una rpida
promocin. En el sector pblico, los incentivos no se encuentran tan fcil
mente disponibles. Los reglamentos, los estatutos o una constitucin estatal,
a veces, definen los sueldos para ciertos puestos, los requisitos para otorgar
promociones, los tipos de transportes que usan los empleados del gobierno
y las cantidades disponibles para los cuartos del hotel y para las comidas.
Asimismo existen reglamentos que gobiernan los smbolos de niveles para las
personas en cada rango: el tamao y el tipo del escritorio (el de madera es
ms deseable al de metal o al de plstico); el tamao de la oficina; el tamao
de la carpeta; la presencia de las banderas detrs del escritorio; una mesa de
conferencias en la oficina; y el tamao de la mesa de conferencias.
Los sueldos y otros beneficios de los empleados del nivel ms bajo son
generalmente mejores -son ms comparables a niveles similares en el sector
privado- que aquellos empleados de los niveles medio y superior. Esto se
puede explicar polfticamente. Los empleados en los niveles ms bajos representan ms votos en la poca de elecciones y tambin tienden a estar mejor
organizados en los sindicatos que aquellos de los niveles medio y superior.
Por estas razones tienen mayor influencia sobre los legisladores que determinan sus sueldos y otros beneficios.
El cercano control de los incentivos no significa que el director de una dependencia est por completo sin influencia en la distribucin de las recomo
pensas. Puede ofrecer una designacin de seleccin en un esfuerzo a corto
plazo para preparar a un subordinado prometedor para una promocin eventual. O el director puede bloquear la carrera de un subordinado al retener
las designaciones que adelantaran su posicin. El director de la dependencia
tambin puede aprobar o rechazar la solicitud de un empleado para un viaje
con el fin de asistir a un congreso en un 'lugar de veraneo atractivo.
Para ser til, un incentivo debe ofrecer al subordinado algo que desee. Para algunos empleados, la disponibilidad del jefe de consultarlos sobre decisiones importantes es suficiente para mantener su lealtad. Otros son estimulados por los prospectos de sueldo, promocin, designaciones por seleccin,
smbolos de las posiciones o una amistosa animacin por parte del jefe.
Ciertos de estos incentivos pueden influenciar a algunas personas en un punto
en su carrera, por ejemplo, puede haber menores incentivos en adicin a cada
ADMINI5TRACIDN PUBLICA
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alza adicional. Mientras un lder entienda mejor los deseos de sus subordinados, estar mejor capacitado para ajustar los incentivos para que llenen
aquellos deseos.
Liderazgo
CONTROL DE LA ORGANIZACION
Los juicios acerca de los procedimientos correctos para controlar a las or-
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ganizaciones son tanto personales como no sistemticos. Sin embargo, la mapermiten que sus administradores operen con una
yorra de los gobiernos
completa libertad. Durante el siglo XX, las prescripciones que se ofrecfan a
los administradores de las dependencias, y las suposiciones acerca de la motivacin y del comportamiento de los empleados han cambiado. Los cambios
no ocurrieron solamente en el gobierno, pero reflejaron las actitudes ampliamente extendidas acerca del control de las personas en las organizaciones pblicas y privadas. Aunque existen muchas variaciones, se han desarrollado tres
mlhodos principales: la administracin cientffica, las relaciones humanas y
una combinacin de los dos anteriores.
"O
La Administracin cientfica
El primer mtodo importante del siglo XX en la te!1f(a de la administracin es muy conocido como la "administracin cientffica", debido a sus intentos para llegar a una medida precisa y a una prescripcin. Tambin se le ha
llamado la "teorfa clsica", debido a su antigedad y "taylorismo", en honor
de su creador, el ingeniero industrial norteamericano Frederick W. Taylor
(1856-1915).
Los defensores de este mtodo suponen que los empleados son motivados
principalmente por los incentivos econmicos, que la actuaci6n que desea una
organizacin se puede definir con trminos precisos y se puede ensear a los
empleados, y que la fatiga ffsica es el /(mite ms importante en la dlsponibilidad de un empleado para hacer lo que digan(1a administracin cientffica
era ms aplicable directamente al trabajo repetitivo de una I[nea industrial de
ensamblaje. Los "estudios de tipo-y-movimiento se disearon para medir
qu tan rpidamente podan realizar los empleados cada una de las tareas
de su trabajo en particular, cun pesada poda ser la carga que pudieran llevar y cmo la fatiga tfsica disminufa su productividad. Despus de que se defini la "mejor forma" de hacer un trabajo, los ingenieros pod (an clasificar los
incentivos para el procedimiento y programar el trabajo que habfan establecdo. El dnero siempre. se consideraba como la motivacin principal.
Qu importancia tenra la administracin elentffica para la administracin
pblica? Algunas dependencias aplicaron sus principios a la distrbucin de
correo y a otras parecidas tareas repetitivas. En formas ms sutiles, la adop-
116
ADMINI5TRACION PUBLICA
Relaciones humanas
La excesiva simplicidad en las suposiciones de la administracin cientfica
produjo un cuerpo oponente de literatura administrativa. Su nombre ms comn -relaciones humanas- da una indicacin de su ms importante distincin de la administracin cientfica. La nueva forma de pensamiento vio a los
empleados como a seres humanos diferentes cuyos motivos personales, metas
y culturas necesitaran ser consideradas por cualquier lder que quisiera obtener un control efectivo sobre su organizacin. De acuerdo a la teora de
las relaciones humanas, no puede haber una "mejor forma"de administracin debido a que los miembros de la organizacin no se ajustarn en tos moldes predichos. Asimismo, el dinero por s solo no es suficiente para garantizar
la cooperacin de los empleados, quienes tambin desean posicin, seguridad,
respeto, libertad para defini r su propia situacin de trabajo y una oportunidad
para ayudar a establecer las normas de la organizacin. La teora de las relaciones humanas enfatizaba que los productos del trabajo dependan de la calidad de las relaciones entre los empleados y sus lderes.
Muchas de las prescripciones de la literatura de las relaciones humanas
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ADMINISTRACION PUBLICA
RESUMEN
El proceso de conversi6n del sistema administrativo se ve afectado por las
necesidades personales y las demandas poi [ticas de los mismos administradores, as como por las necesidades Vdemandas de otras personas en el medio
ambiente. Debido a esta complejidad, el control de las dependencias no es una
tarea sencilla. La autoridad, las comunicaciones, los incentivos V el liderazgo
reflejan diferentes aspectos de la direcci6n administrativa. Estos elementos
tambin representan campos extensos de investigacin por s solos. Este captulo muestra algunos de los problemas del control administrativo. Las I
disputas principales aparecen en las tres teoras de la administraci6n que se
han vuelto importantes en este siglo: la administracin cientfica, las relaciones humanas V ahora una mezcla de varios puntos de vista que estn unidos
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SEGUNDA PARTE
PROCESO
, VERStoN
DE
CON-
RETROALlMENTACION:
MEDIO AMBIENTE:
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121
CAPITULO 7
El trmino "cultura poi (tica" incluye las creencias, las actitudes y los
valores que afectan a los asuntos pblicos. En este capftulo nos ocuparemos
de los aspectos de la cultura poi rtica que tienen relacin con las dependencias
administrativas.
la cultura poltica proporciona varios tipos de insumos a las dependencias administrativas. En primer lugar, forma las actitudes acerca de la burocracia gubernamental que prevalecen en la cultura, As puede moldear el comportamiento de las personas reclutadas para la administracin y tambin puede hacer del empleo pblico una carrera generalmente deseable o indeseable.
Si las actitudes hacia el servicio gubernamental son negativas, las personas con
las habilidades que ms necesitan las dependencias gubernamentales pueden
buscar otro empleo.
En segundo lugar, la cultura poltica puede influenciar a los lderes de una
nacin, a sus lites, que distribuyen los recursos a las dependencias administrativas. En Estados Unidos, las lites incluyen a legisladores y ejecutivos electos que toman decisiones formales sobre programas del gobierno, adems
de grupos de intereses y lderes de partidos, dirigentes de asociaciones que
controlan los medios de comunicacin social y ciudadanos privados que se involucran en los asuntos pblicos. los sentimientos de estos grupos pueden
afectar a la autoridad legal y a los fondos que reciben las dependencias del gobierno.
No hay ninguna actitud homognea hacia los empleados del gobierno o los
departamentos administrativos gubernamentales. Muchas personas tienen
IRA SHARKANSKY
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124
ADMINISTRACION PUBLICA
Emmette Redford ve a las grandes organizaciones y a sus procesos administrativos como una parte permanente de la sociedad norteamericana. La pregunta, para l, es si estas organizaciones funcionarn o no de acuerdo a lo
que l llama la "moralidad democrtica" que incluye: 1) mostrar inters por
los individuos al tomar decisiones; 2) ofrecer amplias oportunidades para las
personas para que participen en las decisiones que los afectan; y 3) dar importancia por igual a las necesidades de cada persona cuando se hace la norma. La opinin de Redford es que el gobierno nacional norteamericano \lena
estos requisitos bastante bien. Como Long, Redford tiene un gran respeto por
los administradores individuales, pero no quiere que los administradores operen sus propias dependencias sin algn control interno y/o externo. Redford
encuentra una debilidad importante en la estructura del Congreso. El sistema
de antigedad del Congreso da puestos importantes en los comits a las personas solamente por el tiempo que han estado en la oficina. Por lo tanto, los
lderes del Comit tienden a ser legisladores que no estn sometidos a una amplia gama de demandas normativas en sus propias reas que los han elegido.
Debido a esto, la principal responsabilidad para transformar las demandas de
los ciudadanos en normas pblicas recae en el presidente, y ste se encuentra
demasiado abrumado con otras cosas como para realizar un trabajo adecuado, dice Redford.
IRA SHARKANSKY
125
encontraban a empleados pblicos federales, estudiantes y profesores en escuelas secundarias y universidades, ejecutivos del gobierno y los negocios,
naturalistas, socilogos e ingenieros.
El estudio Brookings no revela un conjunto claro de actitudes en grandes
mayoras de la poblacin. Hay un sentimiento substancial que favorece a los
administradores, pero este apoyo no est difundido. Existe una mayor consideracin hacia ciertos atributos de las unidades administrativas que hacia
otros. Desafortunadamente, los individuos que ocupan cargos en los niveles
ms elevados, que son ms importantes como empleados potenciales o como
aliados poi Iticos, demuestran tener los sentimientos menos favorables hacia
la administracin.
Las personas revelan sus sentimientos ms claramente cuando se les pide
que comparen un tipo de trabajo de servicio pblico con un tipo similar de
trabajo en su rea local, En esta forma, sus descripciones pueden estarunidas a una norma razonablemente clara. Si las personas informan de que
alguna caracterstica de la administracin es "mejor" o "peor" que una institucin comparable en el sector privado, podemos ver donde queda la administracin en sus evaluaciones.
En general y cuando se les separa en grupos educacionales y ocupacionales, la mayora de las personas en la investigacin clasifica a los empleados
pblicos de alto nivel ms alto que a los administradores de alto nivel en los
negocios bajo los rasgos de honestidad y de inters por servir al pblico. Los
empleados federales se clasifican menos favorablemente que los hombres de
negocios en cuanto al respeto que por ellos sienten otras personas, los deseos
de progresar y la habilidad. Cuando se pidi a los interrogados que describieran al servicio federal, el mayor nmero de ellos (28%) cit atributos que
podran considerarse como de "un buen carcter personal". Estos rasgos incluyeron a la honradez y a otras grandes normas morales. Por el contrario,
slo el 13 por ciento de estos atribuyeron caractersticas similares a los ernoleados de las grandes empresas de negocios. Sin embargo, el 13 por ciento
describi a los empleados federales como llenos de fuertes alicientes personales para preocuparse por la seguridad, al colocar la seguridad personal por
encima del progreso, mientras que s610 el 2 por ciento indic ese rasgo en los
empleados de los grandes negocios.
Las personas con altos niveles de educacin y habilidades que ms necesita
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ADMINISTRACIDN PUBLICA
el gobierno, dieron a los administradores federales bajas calificaciones en habilidad y ambicin. Esto fue particularmente cierto de las personas empleadas
en la industria privada como ejecutivos, cientficos e ingenieros. Sin embargo,
las personas que enseaban ciencias e ingeniera en las universidades o que trabajaban para el gobierno eran algo generosas en su juicio sobre los administradores federales. Pero an estos empleados federales clasificaron a los lderes
ms importantes en los negocios en un nivel ms alto que a los empleados gubernamentales en respeto pblico, habilidad y ambicin.
El hecho de que se vea a los empleados privados ms favorablemente que
a los gubernamentales sobre los rasgos de respeto, habilidad y ambici6n puede no reflejar una severa condena de los administradores. Cuando este hallazgo se ve junto con las valorizaciones de honestidad, inters por servir al pblico y habilidad, el juicio de pocas ambiciones personales sugiere que muchas
personas respetan a los administradores sin sospechar que estn muy ansiosos
por el poder. El pblico puede aprobar recursos mayores para las dependencias administrativas sin temor a que los administradores usarn estos ltimos
en una forma descuidada.
Uno de los recursos ms importantes que los ciudadanos pueden donar al
gobierno es su propio talento. Una disponibilidad para trabajar para el gobierno federal tambin puede indicar una disposicin para otorgar otros recursos
tales como el dinero fiscal y la autoridad legal. Varias de las preguntas de la
investigacin Brookings evalan la disponibilidad de las personas para conside~ar el empleo con el gobierno federal, en comparacin con puestos similares
en la industria privada.
Un nmero substancial de personas favorece al gobierno como a un patrono. La atraccin del servicio gubernamental para los estudiantes de secundaria, bachillerato y universidades con las mejores calificaciones, es alto. Sin
embargo, en general, las personas con educacin y capacitadas que necesita
el gobierno, muestran ms inters en el empleo privado.
Cules son los principales atractivos y las desventajas del servicio en el
gobierno? Una vez ms, las opiniones van de acuerdo con otras tendencias
ya sealadas. La mayora de las personas citaban la seguridad y los beneficios
tales como pensin y vacaciones como los atractivos del empleo federal. La
falta de libertad personal, la "burocracia" y el papeleo eran las desventajas
ms grandes. Las personas que conceden valor a la ambicin, las atrae ms el
IRA SHARKANSKY
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empleo privado que el pblico. Aquellas con los ingresos ms altos son ms
aptas para sentirse molestas con los problemas de la libertad personal en
el gobierno; al contrario de las que tienen ingresos bajos, las cuales se sienten
ms atradas por la seguridad y las condiciones de trabajo en el gobierno. Los
reclutadores federales pueden necesitar trabajar para convencer a individuos
bien capacitados que consideren los trabajos en el gobierno, pero el sentimiento antigubernamental realmente no es severo.
ESTADOS Y REGIONES
los sondeos de opinin patrocinados por la Brookings Institution buscaban obtener los puntos de vista del pblico acerca de la administracin del
gobierno nacional. Unos cuantos sondeos han servido para investigar el aprecio del pblico hacia los administradores de Jos gobiernos estatales o locales.
Estos muestran generalmente una actitud ms favorable hacia los burcratas
federales que hacia los servidores pblicos en los gobiernos estatales y locales.
Sin embargo, en los estados del sur, se considera ms a los funconaros estatales debido al conflicto que existe entre las autoridades estatales y nacionales acerca de las relaciones demogrficas. El Profesor Daniel J. Elazar, un norteamericano experto en ciencias sociales, ha identificado diferentes culturas
poi ticas en 228 reas por separado de los 4B estados originales (sin incluir
a Alaska y a Hawaii). Su trabajo es especulativo, pero proporciona ciertas
perspectivas sobre el apoyo ofrecido a las qnidades administrativas de diferentes gobiernos estatales y locales.
Elazar identifica tres tipos principales de cultura poltica: moralismo, individualismo y tradicionalismo. Cada una de estas culturas tiene una diferente
actitud hacia los burcratas, que es importante para nuestro estudio. Por
ejemplo, la cultura moralista valora a los administradores profesionales bien
pagados en todos los niveles del gobierno. En contraste, la cultura individualista ve a la burocracia gubernamental como una restriccin sobre los asuntos
privados; tambin cree que los funcionarios pblicos usan sus puestos para
hacer progresar sus propias metas. Algunos miembros de la cultura individualista apoyan a las organizaciones poi ticas que distribuyen los recursos pblicos como pagos para los individuos. La cultura tradicionalista tambin se
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A DMINISTRACION PUBLICA
RESUMEN
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IRA SHARKANSKY
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en las actitudes con respecto a las burocracias pblicas. Estas actitudes pueden afectar la disposicin de los ciudadanos para buscar empleo en el gobierno, y el deseo de los funcionarios por eleccin de proporcionar fondos o autoridad legal a las dependencias administrativas.
Las actitudes prevalecientes no son los nicos factores que influyen en los
recursos asignados a las unidades administrativas. Los legisladores y los jefes
ejecutivos responden a otros muchos estmulos; pueden ignorar, modificar o
contribuir a promover las demandas que reciben. Las culturas poi ticas de Estados Unidos no aceptan un conjunto simple de actitudes relativas a la administracin pblica. El sentimiento hacia los administradores no es claramente
favorable o desfavorable. Aunque pueden existir sentimientos fuertes con
respecto a los programas individuales o a las dependencias, las actitudes hacia
la administracin como un todo, estn generalmente mezcladas o son moderadas y tolerantes. Esto es evidente tanto en los comentarios elaborados sobre
los administradores del gobierno como en los sondeos de opinin que miden
los sentimientos del pblico hacia la administracin. Debido a esto, la cultura
poltica no tiene probabilidades de restringir los actos de los funcionario.
electos con respecto a la anterior. Los hallazgos sugieren que los funcionarios
electos tienen una "libertad" de la opinin pblca cuando distribuyen los
recursos a los administradores.
La mayor parte de las personas clasifican a los empleados federales ms
alto que a los de las empresas privadas en base a los rasgos de honestidad e
inters por servir al pblico. Colocan a los empleados de los negocios ms alto
por las caractersticas de ambicin, habilidad y respeto por parte del pblico.
Los grupos ocupacionales ms necesarios para el gobierno tienen tendencia a
clasificar a los servicios gubernamentales por debajo de los de los negocios,
pero an aqu los datos no son uniformes. Un gran nmero de personas en
las ocupaciones deseadas clasifican a tos empleados gubernamentales ms
alto que a los de las empresas privadas, y existe una ligera tendencia a que los
estudiantes ms brillantes de secundaria, universidades y graduados concedan
a los empleados del gobierno posiciones ms altas que a los de los negocios.
Las actitudes del pblico no simplifican la tarea del reclutador del gobierno, pero tampoco lo desilusionan. Muchas personas que tienen las habilidades que el gobierno necesita favorecen el prospecto del servicio gubernamental. Las actitudes desfavorables no son tan intensas -o tan amplamente
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ADMINISTRACION PUBLICA
difundidas- que sea difcil para los legisladores o para los jefes ejecutivos el
asignar recursos generosos para la administracin. Sin embargo, los sentimientos hacia los administradores no son tan claramente favorables como para que
los poi ticos individuales no puedan aprovecharse de los "ataques" ocasionales en contra de los "burcratas".
CAPITULO 8
Este captulo se enfoca en las relaciones entre los ciudadanos y las dependencias administrativas y en varias instituciones que los conectan: los medios
de comunicacin social, los sondeos de opinin pblica, las elecciones, los
partidos poi ticos y los grupos de intereses.
La evidencia que concierne a la influencia del ciudadano sobre las principales normas de las dependencias administrativas est mezclada. Hay una ignorancia difundida acerca de las dependencias pblicas y sus poi ticas en qeneral. Tambin los ciudadanos individuales muestran una alerta considerable
de aquellas dependencias especficas y de las normas que afectan directamente a sus propias vidas. As, debemos distinguir entre las tendencias generales
y los casos especiales; debemos tambin notar que la informacin real proviene de los estudios que se enfocan en otros aspectos del proceso POi tico
en lugar de la administracin, tales como las actitudes populares y el comportamiento durante las campaas electorales o con referencia a las normas que
la legislatura est considerando.
Algunos datos sugieren que los ciudadanos i.gnoran los asuntos acerca de
las normas. No estn familiarizados con los conceptos cruciales en los debates
sobre normas y tienen opiniones sobre stas que parecen "irrazonables" o
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ADMINISTRACION PUBLICA
"incompatibles". Esto por s solo no significa que exista una falta de conocimiento acerca de las actividades administrativas, pero s sugiere que la mayora de los ciudadanos no est alerta de las controversias ms importantes
sobre la norm~Un conjunto de sondeos realizados durante 1943 y 1950 demostr que el 84 por ciento de los interrogados no comprenda el concepto
de "exceso de personal", la prctica que los sindicatos usan para utilizar a
ms trabajadores de los que realmente son necesarios en un intento para retrasar el reemplazo de los obreros por mquinas. El cincuenta y uno por
cientd no saba el significado de "balanceo del presupuesto" (gobiernos que
hacen gastos iguales a sus ingresos); 46 por ciento no comprenda los trminos
de "monopolio" o de "proceso antimonopolista" (una forma legal de accin
por parte del gobierno en contra de los monopolios); y alrededor del 75
por ciento no saba el concepto del capitalismo de la "Iibre empresa". Para
contestar las preguntas correctamente en un sondeo, no era necesario dar
una respuesta detallada que mostrara la comprensin total de estos conceptos, ya que cualquier indicacin de familiaridad con el tema era satisfactoria.
Varios sondeos tambin han demostrado inconsistencia en las opiniones pblicas. Por ejemplo, uno que se realiz en 1956 descubri que los partidarios
de los programas de beneficencia ten an ms probabilidades de oponerse a un
impuesto que servira para el financiamiento de los programas, que a las personas opuestas a dichos programas. Asimismo los que estaban ms a favor de
una reduccin en los impuestos eran los mejores dispuestos a apoyar programas que garantizaran empleos, cuidados mdicos y ayuda federal para la educacin. As mucha gente se opone a los impuestos que parecen necesarios
para pagar sus deseos.
En contraste con los hallazgos que demuestran una ignorancia sobre los
asuntos normativos, algunos datos adicionales sugieren que los ciudadanos se
muestran selectivos en su atencin a las normas. En cuestiones de inters personal, dieron pruebas de tener conocimiento de los temas e indicaron preferencias que iban de acuerdo con sus propios intereses econmicos. Incluso en
el caso de las opiniones "incompatibles" sobre programas de beneficencia y
reducciones de los impuestos, las caractersticas econmicas de las personas
que revelaron esas opiniones sugieren la posibilidad de que respondieran de
manera informada y razonable. Quienes expresan su apoyo a la reduccin de
los impuestos y el mejoramiento de los servicios, tienden a tener bajos ingre-
IRA SHARKANSKY
733
sos. Estn en favor de los servicios Que puedan ayudarles (educacin, seguridad de empleos y beneficencia), al mismo tiempo que se oponen a cualquier
aumento en los impuestos. Quiz esperen que otros grupos de mayores ingresos paguen por esos programas. No se trata de un deseo irrazonable, teniendo en cuenta que los sistemas de impuestos de la mayora de los .gobiernos
estatales y locales, en la actualidad, cobran un porcentaje ms elevado de los
ingresos bajos que de los altos.
Otros sondeos de la opinin indican que las personas comprenden aquellas
normas que tienen importantes consecuencias personales. Un sondeo hizo en
un estado en la parte norte de Estados Unidos, cuando los candidatos estaban
discutiendo sobre la imposici6n durante una campaa poi tica. Los ciudadanos con ingresos bajos eran claramente ms hostiles ante un impuesto general
sobre las ventas que los de ingresos elevados. Como era de esperarse, las personas COn ms cultura tendan a contestar de acuerdo a sus propios intereses
econmicos. As, los pobres bien instruidos eran los ms hostiles ante las proposiciones sobre los impuestos sobre los artculos (especialmente los alimentos) que representaban la mayor parte de sus gastos. Estas mismas personas
Con ingresos bajos tenan ms probabilidades de inclinarse hacia las proposiciones alternativas que pudieran aumentar las cargas fiscales de personas con
altos ingresos, para que redujeran las de los ciudadanos con ingresos menores.
Otras investigaciones apoyan esta evidencia al mostrar que las personas que
se sienten ms involucradas en un tema son las Quetal vez tengan la informacin ms exacta sobre l. Bajo circunstancias normales, la mayora de los ciudadanos ignoran la actividad normativa. Sin embargo, cuando surge un asunto
de importancia para sus vidas, pueden adquirir informacin correcta y tal vez
involucrarse en la creacin de normas. Pueden votar de acuerdo a las posiciones de los candidatos en los asuntos claves; pueden unirse a un grupo de inters que busca influenciar a los funcionarios electos y a las dependencias administrativas, asimismo, se pueden mostrar en contra de las dependencias
administrativas. La guerra en Vietnam provoc que muchos ciudadanos normalmente pasivos, se mostraran en contra de laconscripcin y que obstaculizaran a las dependencias administrativas. Similarmente, las normas que se refieren a la ayuda pblica han causado Que los beneficiarios, los cuales normalmente no estn motivados poi ticamente, apoyen a las normas que los afectan directamente, aun hasta el grado de emprender acciones violentas en con-
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ADMINISTRACION PUBLICA
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zada por varios mdicos importantes en reas rurales del estado sureo del
Misisipi. Su informe a un subcomit del Senado caus que otros grupos e individuos prominentes tomaran accin. El subcomit atrajo la atencin de la
prensa, en parte debido a que Robert F. Kennedv (1926-68), en esa poca senador V candidato potencial para la presidencia, era miembro de l. El problema alimenticio se hizo el blanco de una gran demostracin de parte de personas indigentes en Washington, D.C. que recientemente haba sido estimulado
por la reaccin pblica por el asesinato del lder negro, Dr. Luther King
11929-68). Los sindicatos de trabajadores tambin se unieron a este movimiento. Sin duda alguna, la prensa aument el inters popular sobre el problema alimenticio, pero otros haban realzado el tema. La prensa tambin hizo al
pblico consciente de algunos arreglos administrativos V legislativos que limitaban la eficacia de las normas del Departamento de Agricultura. Por ejemplo,
aunque los programas de alimentos haban sido desarrollados tanto para
aligerar el problema del supervit de los campesinos y el hambre de los pobres, los administradores V los legisladores que ms estaban involucrados directamente, parecan ms interesados en el aspecto agrcola que en el social.
Algunos factores tienden a limitar la influencia de la prensa sobre las dependencias pblicas o administrativas. A menudo, las personas no confan en
ella para obtener la informacin normativa, frecuentemente, ponen poca atencin en los asuntos pblicos y a la prensa le falta habilidad para forzar sus
interpretaciones normativas sobre los ciudadanos que estn inclinados hacia
opiniones diferentes.
La prensa no posee un auditorio obligado de personalidades vulnerables.
En lugar de ello, los ciudadanos estn involucrados en una red de relaciones
que les proporciona diferentes tipos de informacin. Para muchas personas,
las discusiones polticas con buenos amigos. familiares o compaeros de
trabajo se ven como ms confiables que los peridicos o la televisin como
fuentes de informacin polltlca. Muchos individuos no confan en los mensajes poi iticos que se incluyen en la prensa, que de otra forma, podran disfrutar. Construyen defensas mentales en' contra de la informacin indeseable.
El fenmeno de "percepcin selectiva" lleva a los individuos a ignorar "hechos" u "opiniones" que desaHan sus propias opiniones.
Muchos peridicos o las estaciones radiodifusoras proporcionan poca informacin til acerca de las dependencias administrativas u otros aspectos de la
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ADMINISTRACION PUBLICA
poi tica; la mayoria de estos est organizada para propsitos polticos en vez
de comerciales. Los peridicos locales o los canales de televisin comnmente se dedican menos a las noticias nacionales o internacionales que a los deportes, la publicidad o al material recreativo. Es normal que se le preste poca
atencin a las noticias poi iticas locales, tal vez debido a que los administradores desean evitar los temas sensibles o debido a que les falta personal que
rena informacin. Bajo estas condiciones, las noticias acerca de las dependencias administrativas pueden estar limitadas en una forma especial. Sin la
excitacin que garantizan las campaas electorales o la involucracin de personalidades importantes, es probable que la prensa no vea a los eventos
administrativos corno "noticias valiosas". Ni siquiera las noticias relativas
a designaciones de personal para cargos importantes o a cambios en las normas reguladoras tienen probabilidades de recibir mucha atencin por parte
de los peridicos o de los canales de televisin locales. Si los ciudadanos
desean comprender a los asuntos administrativos, seria necesario para ellos
que recopilaran su informacin en otras fuentes.
IRA SHARKANSKY
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puesto. Si el impuesto que se aumentara se utilizara para apoyar a ciertos tipos de servicios pblicos, sera respaldado y no habra oposicin. El apoyo
del pblico por un poltico determinado no identifica cul de sus programas
est recibiendo apoyo. Adems, la mayora de las encuestas no indica qu tan
seriamente las personas mantiene"- sus opiniones. Muchas de ellas piensan pr
primera vez -y por ltima- acerca de un tema cuando son interrogadas en
un sondeo. La mayor parte del tiempo, los administradores buscan nuevos
programas o tratan de mantener o incrementar los ya existentes -sin ningn
valor sobre las opiniones pblicas. La informacin que los administradores
tienen acerca de la opinin pblica proviene, en parte, de los sondeos. Las solicitudes informales por parte de los clientes de la dependencia y de las editoriales de los peridicos son tambin fuentes de informacin.
ELECCIONES
Con frecuencia, se dice que las elecciones son el medio principal que tienen
los ciudadanos para ejercer su voluntad sobre los funcionarios pblicos. Los
jefes ejecutivos y los miembros de las legislaturas de todos los niveles de gobierno en Estados Unidos, estn sujetos a elecciones peridicas. Incluso las
comunidades que utilizan a un administrador municipal como funcionario
jefe del ejecutivo lo subordinan a un consejo electo. En los gobiernos estatales, la eleccin se extiende a los directores de las prinelpeles unidades edministrativas. Se supone que los funcionarios electos controlan las dependencias administrativas V as producen los tipos de normas que desea el electorado. No obstante, el carcter de las elecciones, as como tambin de los mecanismos imperfectos que utilizan los funcionarios electos para controlar
a los administradores, limitan la utilidad de las elecciones como medio de control sobre las dependencias administrativas. En la mayora de los casos, un votante no puede respaldar u oponerse a un -programa de gobierno, por medio
del modo en que expresa su voto. Estar limitado a votar por una persona
pero sin indicar a sta las normas a las que desea apoyar.
Parte del problema de los votantes se debe a la forma en que los partidos
poi ticos funcionan. Como veremos ms adelante, no estn organizados tan
estrechamente como para poder forzar a los candidatos individua/es para que
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ADMINISTRACION PUBLICA
respalden los programas del partido. As pues, un votante no puede estar seguro slo por la pertenencia de un candidato a determinado partido, de qu
tipos de normas apoyar una vez que est ocupando el cargo. Una segunda
limitacin se debe a la complejidad de las campaas que llevan a cabo los candidatos individuales. Normalmente, cada individuo brinda su apoyo a ms de
un programa y podemos ver la dificultad aunque sea en una campaa simple
en la que dos candidatos se oponen mutuamente tan slo con respecto a tres
cuestiones primordiales, como fue el caso en Estados Unidos de la campaa
presidencial de 1964. Fue una campaa desacostumbradamente clara ya que
los votantes podan escoger entre dos candidatos, Lyndon Johnson y Barry
Goldwater, en base a los derechos civiles, la guerra de Vietnam y las normas
de beneficencia. La mayora de los observadores est de acuerdo en que
Johnson adopt posiciones ms "liberales" que su adversario, en lo que concierne a los derechos civiles y la beneficencia, y que fue ms restringida
su posicin en lo que respecta a la ampliacin de la guerra en Vietnam. El
problema de interpretacin de una eleccin surge cuando los eruditos deben
determinar qu normas fueron apoyadas por la mayora de los electores que
votaron por el candidato que obtuvo el triunfo. A pesar de la claridad de la
victoria de Johnson en 1964, los resultados de las elecciones no indicaron,
por s solos, cules eran las posiciones que respaldaba el electorado. Es muy
posible que slo una minora de quienes apoyaron a Johnson estuviera de
acuerdo con su programa de derechos civiles. La mayora de los ciudadanos
poda estar de acuerdo con Goldwater respecto a esta cuestin -o a cualquier
otra pero votaron por Johnson, debido a que sentan que haba adoptado la
mejor posicin con respecto a la cuestin que consideraban ms importante
(la guerra). Cuando se trata de una eleccin presidencial por lo comn se tiene
un gran volumen de resultados de encuestas, que podemos comparar con los
de las elecciones para obtener ciertas perspectivas sobre las preferencias normativas de los votantes. Sin embargo, estos no se encuentran disponibles para
la mayora de las elecciones estatales o locales. En estas, el candidato triunfante puede ver en su victoria cualquier culminacin de preferencias normativas y su contrincante no podr presentar pruebas substanciales de lo contrario.
Incluso cuando los resultados de las elecciones pueden compararse con los
sondeos dp. la opinin, el resultado puede ser un escaso control de los ciudada-
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S~RKANSKY
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nos sobre las normas o la poi tica del ciudadano triunfador. Las declaraciones
hechas en la campaa pueden no seguir siendo pertinentes despus de la
primera crisis a que se enfrente el nuevo gobierno. Nuevamente, la campaa,
Johnson-Goldwater puede servir de ejemplo. Aun cuando Johnson indic su
propia oposicin a la ampliacin de la participacin norteamericana en Vietnam, las condiciones despus de la eleccin, le permitieron liberarse de sus
promesas hechas durante la campaa. Aunque ciertos votantes sintieron
que el presidente haba ido ms all en su autoridad, otros consideraron que
las condiciones justificaban el cambio en las normas blicas. Adems, no haba mecanismos de control para impedir que el presidente y sus subordinados
administrativos prosiguieran con las normas que fuesen en contra de sus "promesas" de campaa.
GRUPOS DE INTERESES
Gran parte de la literatura acerca de los grupos de intereses (a veces llamados grupos de presin) se refieren a sus relaciones con las legislaturas. Sin
embargo, estos grupos se preocupan tambin por las dependencias administrativas, incluso si uno de ellos tiene xito ante la legislatura, eso no garantiza
que las dependencias le proporcionarn los servicios que desee.
Varios factores hacen necesarios que la actividad de los grupos de inters
en el sistema administrativo est separado de la actividad en la legislatura.
Por ejemplo, a los administradores se les da autoridad para tomar muchas
de sus propias decisiones y esto se los concede la legislatura. Hay ciertas condiciones que la legislatura no puede predecir, como a cules administradores
se les proporciona la autoridad adicional. Adems de esto, hay diferencias
entre los procedimientos legislativos y administrativos que provocan que los
grupos de intereses traten a los dos en forma diferente.
La mayora de las dependencias funcionan con la libertad substancial de
tomar decisiones que se incluye en la legislacin bsica que ellos establecen.
Las legislaturas no esperan preveer en sus leyes todas las condiciones posibles;
sino que permiten que los administradores funcionen dentro de Iimites normativos muy amplios. Los estatutos bsicos que estableci la National Aeroneutics and Space Administration (NASA) (Administracin Nacional de Aero
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ADMINISTRACION PUBLICA
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normas, con disposiciones para que las partes interesadas expresen sus raparos. Hay ciertas dependencias que establecen cuerpos asesores para representar a varios sectores de sus clientes, y que los invitan a que evalen las
normas de la dependencia en forma continua. Algunos procedimientos son
ms complejos que otros, y proporcionan oportunidades para que los grupos
de intereses expresen sus deseos a los administradores. Un autor escribi6 que
los grupos de intereses disponen de las oportunidades ms generosas para expresarse, cuando prevalecen las siguientes condiciones:
1. Cuando las normas de los administradores afecten a gran nmero de
personas o una gran cantidad de recursos;
2. Cuando los administradores puedan retrasar la aplicacin de sus normas,
sin causar daos importantes;
3. Cuando la ley requiera que los administradores consulten a determinados grupos, y
4. Cuando la decisin normativa tenga el efecto de resolver finalmente una
cuestin, sin que las partes afectadas tengan la oportunidad de evitar
o reducir sus prdidas por medio de una audiencia posterior.
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ADMINI5TRACION PUBLICA
administrador que, en ese momento, est sometido a la hostilidad del ejecutivo o de la legislatura.
Algunas dependencias tienen demasiado apoyo por parte de los grupos de
intereses y de ciudadanos privados que parecen ser virtualmente independientes de las ramas ejecutiva y legislativa. Asimismo las dependencias corren
ciertos riesgos cuando entran en relaciones estrechas con los grupos de intereses. A cambio del apoyo poltico, un grupo de intereses puede obtener el control de un programa de la dependencia. Por ejemplo, los programas agrcolas
educacionales .de algunas universidades estatales parecen estar diseados para
satisfacer las demandas de ciertos grupos que son importantes en la poi tica
del estado. La universidad est dispuesta a perder control sobre uno de sus
programas a cambio del apoyo legislativo que el grupo de campesinos pueda
dar a todo el programa de la universidad.
Ciertas alianzas entre las dependencias administrativas, los grupos de intereses y otros rganos del gobierno, son tan fuertes que se designan como
"subgobiernos". Este trmino se aplica a una red de personal militar y civil
del Departamento de Defensa, contratistas de la defensa y grupos de intereses
que los representan, as como tambin congresistas. Estn aliados, en parte,
por los contratos de defensa que atraen a la industria y a los miembros del
Congreso cuyos distritos recibirn beneficios, y en parte, por el deseo de incrementar la fuerza militar de Estados Unidos. Algunos observadores acusan
a este grupo de aplicar una presin irresistible sobre el presidente y el Congreso, ya que estas presiones no solamente influyen en el tamao del presupuesto militar y de la actividad econmica que puedan producir, sino que tambin
afectan la flexibilidad de la poltica exterior de Estados Unidos. Los motivos
econmico-polticos en la carrera armamentista ha molestado a funcionarios que se encuentran en los niveles ms altos del gobierno.
IRA SHARKANSKY
143
a las de los mismos que las formularon. Sin embargo, tal asociacin profesional puede estar restringida por las propias restricciones de sus propios miembros. Si consideran que la "accin poi Itica" se encuentra fuera de Ivs lmites
de las normas profesionales, su organizacin no podr ejercer una influencia
importante sobre la poi tica.
En un estudio de la Asociacin de Educacin de Oreqon se describen varias
caractersticas que limitan el potencial de un grupo de inters, compuesto
por empleados del gobierno. En primer lugar, las metas de la mayora de los
miembros son de naturaleza no poltica; la mayora se uni al grupo para mejorar en cuanto a Tcnicas de enseanza y para avanzar en su profesin; otros
se unieron debido a que se "esperaba" que se integraran y debido a que sintieron presin por parte de los funcionarios de las escuelas locales. Slo una
pequea minora ingres al grupo por razones polticas como el buscar
aumentos en los sueldos y mejorar las condiciones de trabajo. Con estos diferentes alicientes entre sus miembros, es difcil que la asociacin utilice al mximo sus recursos en actividades polticas. Una segunda limitacin se debe a
la mezcla de maestros directores de escuelas y superintendentes en la misma
organizacin. La accin poi tica de los maestros se puede dirigir frecuentemente en contra de los directores y de los superintendentes, los cuales a veces
estn unidos con las juntas escolares. El incluirlos a todos en la misma organizacin disminuye su efectividad poltica. Finalmente, muchos maestros no
sienten que se deben de comprometer en la actividad poi tica; la nocin de
que "la enseanza est por encima de la poltica" limita las presiones que
deban ejercerse. Al apoyar "las normas profesionales" que a menudo incluyen
neutralidad poi tica, la asociacin realmente puede desalentar la participacin
poltica de miembros que, de otra forma, se mostraran ms activos.
Sin embargo, la mayora de los empleados del gobierno sienten que es adecuado el promover sus intereses propios.. Los sindicatos de empleados gubernamentales tienen esta opinin. Los funcionarios encargados del establecimiento de normas tienen tambin sus grupos de intereses. Los estados individuales y los municipios mantienen sus propios representantes en la capital
nacional, tambin apoyan a una variedad de grupos que representan a sus departamentos por separado. No es posible desdear a las dependencias federales en las descripciones relativas a los cabildeos por parte del gobierno. Sus
principales blancos son los comits que manejan la legislacin y las asigna-
ADMINISTRACION PUBLICA
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PARTIDOS POLlTICOS
Tambin los partidos polticos transmiten informacin entre los ciudadanos y los encargados del establecimiento de normas; sin embargo, la participacin del partido en las decisiones normativas o en las dependencias administrativas, no es tan importante en Estados Unidos como en otros pafses.
Los candidatos los miembros del partido que ya ocupan sus puestos,
se sienten obligados hacia diversos partidos estatales y locales, cada uno de
los cuales tiene su propio conjunto de votantes, actitudes, creencias y preferencias poi fticas. Las designaciones y la mayor parte del dinero para las campaas presidenciales tambin dependen de las decisiones que se toman en los
partidos estatales y locales. No hay un solo grupo de funcionarios nacionales
IRA SHA1'tKANSKY
145
que controle los recursos poi (ticos que Jas organizaciones estatales necesitan
para sobrevivir. As, no hay un contf01 ~onat sobre las designaciones estatales o locales; ms dinero se transfiere de los grupos estatales y 10cales a los
comits nacionales del partido, que del organismo central. Hay ciertos congresistas y gobernadores que se lanzan abiertamente en campaa, en contra del
candidato presidencial de su propio partido. Los lderes del partido ven a esas
diferencias doctrinales como una propiedad y a pesar de todo las cultivan con
gusto. En parte, debido a su amplia base doctrinal, los partidos poJrticos tienden a estar dominados por buscadores de una oficina que valoran la habilidad
para hacer tales ajustes en sus puestos normativos ya que son necesarios para
ganar las elecciones. No es probable que los partidos desarrollen persenales
fuertes y permanentes que deseadan -o seran capaces- de mantener un conjunto claro de principios sobre asuntos de normas pblicas.
A pesar de tales barreras en contra de los partidos poi Iticos fuertes, los
presidentes electos asumen el liderazgo del partido y usan las lealtades existentes del mismo para construir un programa para que las dependencias lo
administren. Comnmente tales presidentes hacen designaciones para los
puestos ms altos de entre los miembros de su propio partido. Un jefe del ejecutivo est ms en condiciones de contar con la cooperaci6n de sus subordinados si estn unidos a l por lazos de partido. Los miembros del mismo partido
tienen ms probabilidades de compartir sus orientaciones polticas y ayudarle
a reunir un conjunto de realizaciones administrativas que resulten atractivas
para los votantes en las elecciones siguientes.
El poder de designaci6n que an sigue en manos de los jefes del ejecutivo
es s610 un vestigio del que tuvieron anteriormente. Varios cambios en los programas del gobierno y la consideracin del pblico hacia los miembros de los
partidos, han limitado la libertad de los ejecutivos. En la actualidad se requieren criterios no partidarstas para ms del 90 por ciento de los puestos civiles
en el gobierno federal y para muchos cargos de los gobiernos estatales y tocales. Los servicios del gobierno son cada vez ms tcnicos y requieren una experiencia profesional en muchos cargos administrativos. Un jefe del ejecutivo debe considerar con frecuencia la competencia profesional como ms importante que la pertenencia a un partido poltico al seleccionar a los directores de departamentos, incluso cuando la ley le permite usar criterios de partidarismo. Un hombre poi ticamente neutro o que incluso, sea un miembro
ADMINISTRACION PUBLICA
146
La maquinaria es una especie de partido poi rtico, con una fuerte disciplina
y la tradici6n de utilizar su control de los cargos de eleccin para designar V
regular al personal de las dependencias administrativas. Nunca fueron tfpicas
de organizaciones partidistas y, en la actualidad, parecen estar disminuyendo
en nmero.
Para que un partido pueda funcionar como maquinaria bien disciplinada,
parecen necesarios ciertos recursos. Primero, debe haber un gran nmero de
votantes que desean tales cosas como empleos, alimentos, ayuda para encontrar un lugar donde vivir, asistencia en momentos de problemas con la poliera, pagos de beneficencia, o ayuda para llenar las formas necesarias a fin de
obtener estos. Los votantes que sostienen una maquinaria tienen slo un inters secundario en los valores de los reformadores de la clase media, las formas
correctas de gobierno, la eficiencia para dirigir los asuntos pblicos, la adrninistraci6n profesional y los procedimientos limpios en las elecciones. Segundo, una maquinaria necesita tambin recursos para recompensar a sus
votantes y a sus empleados. Esas recompensas incluyen dinero, empleos en el
gobierno y designaciones para cargos de elecci6n. Las maquinarias ofrecen
protecci6n para el contrabando, el juego, los estupefacientes y la prostituci6n.
Tambin pueden recibir pagos de las compalas que realizan negocios con el
gobierno o que necesitan una posici6n legal especial para poder servir al pblico.
Las maquinaris se ganaron su reputacin de instrumentos de peculado y
corrupcin, debido en parte, a acusaciones que predeterminan los resultados
de las elecciones, en parte, por su proteccin a elementos criminales y tamo
bin en parte, por su favoritismo por distribuir beneficios entre determinados
grupos o individuos. Muchos poi [ticos partidarios de las maquinarias pretenden que hay una diferencia entre el "peculado honesto" y el "peculado
sucio". El peculado honesto incluye el uso de informacin y poder para apro"
IRA SHARKANSKY
147
148
ADMINISTRAC/ON PUBLICA
elementos estn unidos por un deseo comn que es el del xito de la maquinaria en las prximas eleaciones y puede contarse-con que todos se esforzarn
en obtener el respaldo de los votantes. Entre las elecciones, la organizacin
otorga favores personales a los votantes. Si el alcalde o el jefe de la maquinaria (que puede no ser el mismo individuo) desea cambiar ciertas normas, obtiene la cooperacin de su mayora en el consejo y de sus lugartenientes en la
administracin, con una rapidez y una armona desconocidas en donde las
condiciones polfticas acusan la pluralidad y la confusin que son ms tpicas
de la Ciemocracia.
La desaparicin de las maquinarias de las grandes ciudades es un producto de varios factores, algunos de los cuales son de naturaleza local, mientras
que otros reflejan cambios bsicos en la poi tica y la econom a. Actualmente
quedan pocos partidos estatales o locales que merezcan el calificativo de
"maquinaria". En realidad, ciertos partidos locales y estatales unen a muchos
individuos en su apoyo a ciertos candidatos o a determinadas normas; pero la
maquinaria entrelazada -con su "jefe", su electorado masivo, su control del
aparato administrativo y sus beneficios tangibles para los votantes y los trabajadores- es ms una caracterstica de la historia norteamericana que una
realidad contempornea.
RECOLECTORES DE INFORMACION
Las dependencias del gobierno no son simplemente receptoras de informacin sobre el medio ambiente de los ciudadanos, de los cabilderos y de los
partidos poi ticos, sino que tambin buscan su propia informacin. Un ejemplo importante es el Informe de la Comisin Asesora Nacional sobre Desrdenes Ctvicos. La Comisin fue designada por el pr~idente e inclu a a miembros de la rama legislativa, administradores y jefes del ejecutivo, tanto estatales como locales, as como tambin a representantes de la industria privada.
No era una dependencia en el sentido habitual de ese trmino, pero recolectaba informacin y formulaba proposiciones como las dependencias administrativas frecuentemente lo hacen.
'
La 'opinin pblica" rara vez habla claramente a los -encarqados de las
normas. Algunos administradores poseen un concepto del "pblico en ge-
IRA SHARKANSKY
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RESUMEN
Este captulo se enfoca sobre las relaciones entre los ciudadanos y las unidades administrati~as y sobre los papeles de los medios de comunicacin social, los sondeos de la opinin pblica, las elecciones. los grupos de ~ntereses
y los partidos potftcos como intermediarios entre etlos. DbiQo a deficiencias en sus Intereses y su informaci6n, la .mayora de los individuos necesitan
a algn intermediario organizado entre etlos mismos V el proceso de conversin administrativo. A veces,-k>$ medios de comunicaciR social han contribUido ~nsiderablem~nte. a informar al pblico sobfeunprobtema social o
UFla norma pblica y han ~nerado fuertes- presiones Sobre los normadores;
t
sin embargo. dichos medios se enfrentan a algunos de ros mismos problemas
150
ADMINI5TRACION PUBLICA
que los individuos. Tienen otras funciones que los desvan de sus papeles
como intermediarios poi ticos. Las funciones comerciales y recreativas consumen muchos recursos que, de otro modo, podran emplearse en la poltica.
Asimismo, los ciudadanos "se protegen" de los medios de comunicacin,
del mismo modo que lo hacen de otras prticipaciones en la poi tica. Muchas
personas no consumen las noticias poi ticas y las editoriales que proporcionan
los citados medios. Por otra parte, debido a la percepcin selectiva, hay otros
que no ven ciertos conceptos que se opondrfan a sus propias opiniones._
Ls sondeos de la opinin pblica sirven tambin como intermediarios
entre los ciudadanos y los administradores; sin embargo, las encuestas no indican, por lo comn, que el pblico haya tomado posicin en uno u otro
sentido, en lo que respecta a una cuestin dada. Adems, las preguntas que
se hacen en la mayora de los sondeos de opinin no son suficientemente
precisas como para informar a los normadores de los sentimientos del pblico
con respecto a la cuestin especfica a que se enfrentan. Los sondeos no indican tampoco la seriedad con que los individuos adoptan las posiciones que
anuncian.. En muchos casos, los interrogados pueden reflexionar en una cuestin por primera vezy nica-, cuando los entrevistan. Las encuestas que
muestran apoyo ti oposicin a un candidato, los inviduos pueden reaccionar
ante una o varias de las posiciones adoptadas por el poi tico; por otra parte,
el respaldo o la oposicin generalizadas no indican apoyo o rechazo para ninguna de sus normas. Las mismas dificultades limitan al proceso electoral como intermediario entre los ciudadanos y los normadores del gobierno. Las
elecciones permiten al pblico decidir con respecto a ciertas personas; sin embargo, no indican cules de las declaraciones hechas en la campaa fueron las
que permitieron ganar el apoyo popular.
Los grupos de intereses rara vez parecen predominantes en el sistema administrativo. La .posicin del cabildeo es ambigua y muchos funcionarios toman
, posiciones de proteccin en sus tratos con los grupos de intereses. Los funcionarios de 13'5 distintas ramas del gobierno reciben toda una serie de demandas,
y ello~,!,ismos tienen sus propias preferencias particulares. As, los grupos de
jnteresEl~ no pueden transformar sus deseos directamente en normas; deben
competir con otras personas, organizaciones y opiniones, ya que todas estas
buscan afectarlas decisiones administrativas.
Los partidos poi ticos se concentran en la obtencin de cargos por eleccin
IRA SHARKANSKY
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CAPI-TULO&
Las ramas ejecutiva y legislativa del gobierno son fuentes importantes .de
demandas y recursos -de insumos- para las dependencias administrativas.
Tales insumas toman la forma de leyes. rdenes del ejecutivo, informes de
comits y comunicaciones extraoficiales. Estas autorizan o instruyen a las
unidades administrativas para que inicien determinadas actividades, contraten
personal y paguen sus deudas. Las demandas y los recursos no son simplemente insumas para las dependencias administrativas; muchos de ellos se inician
en la administracin y se envan de ella (como servicios) a la legislatura y el
ejecutivo para consideracin. Tales servicios incluyen proposiciones para una
nueva legislacir., para normas de personal y para presupuestos. Este captulo
trata solamente de .los insumos en las unidades administrativas; el capitulo 11
considerar los servicios administrativos que estimulan a insumos subsecuentes de otras ramas.
Las relaciones entre ejecutivos, legisladores y adminstradoresson complejas. H administrador ya no es ms ~r subordinado sin importancia del legislativo V del ejecutivo. Las actividades administrativas ahora han excedido la
capacidad de legisladores y de ejecutivos electos para crear normas; an puede
exceder su capacidad para controlar a los encargados de crear las normas en
la administracin. Sin embargo, las ramas legislativa y ejecutiva todava po- .
seen poderes impres!ONotes que les son propios y tienen todava el derecho de elegir cundo y dnde utilizarlos.
IRA SHARKANSKY
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DEBILIDAD LEGISLATIVA
Los principales problemas a que se enfrenta la legislatura son la fragmentacin de sus energas y una carencia de informacin sobre las cuestiones normativas. Fragmentacin es un trmino general que cubre gran nmero de dificultades: la difusin de recursos legislativos en dos cmaras que duplican
sus responsabilidades mutuas; ra- difusin de los intereses de los miembros entre .. establecimiento de norma y otras numerosas responsabilidades, y el
no aceptar ra disciplina de ningn mecanismo integrador que pueda coordinarlos. La informacin que rene la legislatura es impresionante por derecho propio; pero es deficiente en comparacin con la reunida por las dependencias
administrativas y con lo que parece ser necesario para el control de la administracin.
Aparte de formular las normas o supervisar los programas en curso, los legisladoresdeben tambin atender a los electores que desean ayuda para tratar
Con las dependencias administrativas. Los legisladores sirven tambin a los gobiernos locales; estos concertan citas para los funcionarios locales con las dependencias federales y, con frecuencia, asisten personalmente a las reuniones.
Al nivel estatal, los legisladores presentan leyes locales ante la legislatura,
prestan testimonio en defensa de las necesidades de su comunidad y promueven las leyes ante los comits. Los legisladores deben tambin prestar atencin
a sus propias carreras poi ticas. Muchas de sus actividades de servicio tienen
consecuencias en. ese terreno; siempre que un legislador ayuda a un elector
o a un gobierno local, puede esperar cierta, buena voluntad en correspondencia. Hay otros deberes que se relacionan ms directamente con 'ta reeleccin
e incluyen compromisos para pronunciar discursos y giras por sus jurisdicciones.
Mientras que tos legisladores distribuyen sus energas entre un nmero de
actividades, los administradores concentran las suyas en los asuntos de una
sola dependencia o de: un solo programa. Pocos legisladores tienen conocmientos suficientes para responder a toda la gama de sus responsabilidades.
la mayora se contentan con desempear una funcin "general" al supePlisar a los "especialistas" en la organizacin administrativa.
La dependencia irifQrmanVI de la legislatura se revela enlosprocedtmentos usados para esclarecer las opiniones de los administraores sobre leyes
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ADMINI5TRACION PUBLICA
propuestas. Muchas de estas leyes se originan en el departamento que recibir la responsabilidad de administracin del programa. Un legislador confa sus
propias ideas a la administracin, para sugerencias y cambios.
IRA SHARKANSKY
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DEBILIDAD EJECUTIVA
El presidente tiene el control sobre la mayor parte de las unidades administrativas del gobierno federal; pero hay numerosas excepciones formales y deficiencias poi ticas. Las excepciones normales limitan su poder de designanacin. Por ejemplo, debido a que los miembros de las comisiones reguladoras independientes tienen plazos fijos de servicios, el ejecutivo encuentra limitaciones en sus poderes de despido. Asimismo, debe compartir la mayor
parte de las designaciones con el Senado. En general, esto no es ningn problema; pero la oposicin del Senado ha obligado ya a los presidentes a retirar
algunas nominaciones importantes. La principal inhibicin formal que pesa
sobre el presidente se debe a su necesidad de compartir los papeles de iniciacin de normas y supervisin con la legislatura. Un comit no cooperativo,
en cada cmara, puede impedir que una proposicin presidencial sea tomada
en consideracin por todo el cuerpo. Tambin un comit puede apoyar a un
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ADMINI5TRACION PUBLICA
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m.
RELACIONES PRESUPUESTARIAS
El presupuesto se repite cada ao o una ve.z cada dos aos en el caso de los
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A DMINI5TRACION PUBLICA
El calendario presupuestario del gobierno federal puede ayudar a identificar a los principales participantes en el presupuesto administrativo, ejecutivo y legislativo y a resaltar algunas caractersticas principales de sus interacciones. Los elementos primordiales del proceso presupuestario federal se llevan 28 meses; asimismo la duracin es tambin importante. Enfatiza tanto
el nmero de participantes involucrados como la importancia de darle a cada
uno la oportunidad de hacer preguntas y juicios. El proceso presupuestario
se divide en tres segmentos que son: la formulacin del presupuesto del ejecutivo; la accin del ~ngreso V la ejecucin.
IRA SHARKANSKY
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Los reglamentos formales obligan a las dependencias a aceptar las recomendaciones sucesivas de la oficina departamental de presupuestos y de la OAP.
Sin embargo, hay ciertas oportunidades para evitar estos y algun...s dependencias estn ms preparadas que otras para utilizar estas oportunidades. Para
aquellos quienes estn dispuestos, se puede obtener apoyo a un nivel presidencial durante el perodo de formulaci6n del presupuesto. Posteriormente, el
apoyo se obtiene de los grupos de intereses o de los legisladores en los subcomits del Congreso.
El presidente no tiene un papel de participacin continuo en la formulaci6n de los presupuestos de las dependencias, pero puede revisar las decisiones
que toma la OAP y escuchar apelaciones de parte de las dependencias. Estas
pueden tratar de atraer la atencin del presidente por medio de influyentes o
de organizaciones que utilizan su servicio. Sin embargo, ciertas dependencias
tienen un sentimiento de que cada una de ellas es parte del "equipo del presidente".
Accin del Congreso
Los presupuestos de los departamentos del gabinete y las oficinas independientes se asignan a subcomits especializados de los Comits de Asignaciones
de la Cmara de Representantes. La Cmara examina los presupuestos antes
de que lo haga el Senado, debido a la costumbre y a la interpretacin de una
disposicin constitucional que da a la Cmara preferencia en las cuestiones
monetarias. En la etapa del Congreso, hay oportunidad para que las dependencias impulsivas indiquen cules son sus verdaderos deseos. Aunque va en
contra de las regulaciones el pedir al Congreso fondos que no hayan sido recomendados por la OAP, es correcto que las dependencias respondan con
exactitud cuando algn legislador les hace preguntas sobre sus "necesidades
reales". Una dependencia que desea un presupuesto mayor que el recomendado, puede hacer que la interrogue un legislador cooperativo -quiz por intermedio de un grupo de intereses aliado.
Cuando los subcomits de asignaciones examinan los presupuestos de las
dependencias, parecen mostrarse ms cuidadosos al investigar a las dependencias ms impulsivas. Los miembros de los subcomits hacen preguntas y
tienen ms probabilidades de pedir que dichas dependencias justifiquen
160
ADMINISTRACION PUBLICA
ciertas porciones de sus peticiones; es ms veros (miI que le pregunten al secretario del departamento y al subsecretario de presupuestos sobre los Presupuestos de la dependencia y tienen ms probabilidades de reducir las peticiones de la misma y aadir restricciones al uso que haga de sus fondos.
Asf pues, las dependencias impulsivas reciben un tratamiento duro por parte
del Congreso; sin embargo, generalmente, pueden incrementar sus presupuestos ms que las trmidas.
Ejecucin del presupuesto
En realidad, es la OAP la que dice la ltima palabra con respecto a las erogaciones de una dependencia ya que distribuye los fondos por lo que el Congreso vot. La OAP no puede incrementar las asignaciones para una dependencia por encima de la cifra aprobada por el Congreso; pero puede reducir
la asignacin de la dependencia bajo ciertas condiciones tales como: para
cambiar el exceso de trabajo de la dependencia o el de influenciar las medidas
gubernamentales para ahorrar dinero.
La naturaleza de las decisiones presupuestarias
El incrementalismo es la principal caracterstica de las decisiones presupuestarias, tanto en el gobierno federal como en los estatales. Su regla principai es: las decisiones previas son generalmente legtimas; por lo tanto, se
concentran sobre los incrementos de crecimiento requeridos.
Los encargados del presupuesto y los revisores empiezan en "base" a las
erogaciones que establecen las decisiones anteriores. Todos tienden a pensar
de acuerdo a un porcentaje de incremento en las decisiones presupuestarias
pasadas. Como se pudiera esperar, los que hacan los gastos comnmente solicitaban incrementos mayores que los que los revisores de presupuestos concederan.
Los gobiernos estatales proporcionan un laboratorio til para la observacin y el anlisis de los presupuestos incrementales. La multiplicidad de condiciones ofrece oportunidad para ver qu tipo de situaciones hacen surgir
cules variedades de incrementalismo.
Como en el presupuesto federal, el ingrediente comn del incrementalismo
IRA SHARKANSKY
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ADMINISTRACION PUBLICA
compromisos en relacin con los empleados gubernamentales y con los clientes de los servicios pblicos; grandes nmeros de empleados no pueden ser
amenazados con el despido o con la transferencia durante la revisi6n anual
del presupuesto. Tampoco a los ciudadanos se les puede amenazar con la prdida de grandes porciones de los servicios pblicos. Estas inflexibilidades que
reflejan los acuerdos comunes en cuanto a lo que es "prctico", Imponen limitaciones reales a la revisin completa del presupuesto de una dependencia.
La falta de resultados aceptables sobre la actuacin debilita la posici6n de
muchas aetividades propuestas recientemente -y de ah fortalece el papel del
incrementalismo en el presupuesto. Los funcionarios a cargo de los programas
existentes han adquirido ciertos indicadores relativos a sus cargas de trabajo y
pueden hacer hincapi en lo que son atractivos para los revisores de la legislatura y el ejecutivo. Sin embargo, quienes proponen nuevas actividades pueden
no ser capaces de ofrecer ms que esperanzas y previsiones. Los programas
nuevos no han generado todavfa un conjunto de xitos en sus tratos con los
clientes.
El crecimiento presupuestario tiende a ser incremental, debido a que pocas
proposiciones importantes pueden sobrevivir a todos los vetos ejercidos en las
dependencias administrativas y las ramas ejecutiva y legislativa. Un periodo de
gran crecimiento tiende a ser corto y a ser seguido por otro de estabilidad o
disminuci6n. Despus de un auge de las innovaciones en varios programas,
tanto la legislatura como el ejecutivo pueden cansarse de los costos pblicos
involucrados para lograr que grandes cantidades de personas estn de acuerdo
en que se lleven a cabo cambios importantes en los programas. Los administradores mismos pueden cansarse de la expansin necesaria para el acomodo
de nuevos programas.
La oficina general de contabilidad
La Oficina General de Contabilidad (OGC), como se mencion6 anteriormente, se encuentra en la rama legislativa y proporciona a los administradores recordatorios diarios de que otra rama est observando sus actividades.
La tarea principal de la OGC es la de asegurar que los gastos se hagan de
acuerdo con la legislacin existente. Sn la aprobacin de la OGC, Haci~da
no pagar por los bienes ordenados o por los servicios provistos. En edicin
al decidir sobre la "legalidad" de las erogaciones, la OGC puede tambin ofreI
IRA SHARKANSKY
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RESUMEN
Este captulo se ha enfocado" sobre las relaciones de insumos entre las
ramas legislativa y ejecutiva y el proceso deconversin del sistema administrativo. Estos insumas incluyen directivas formales y expresiones de deseos, adems de la autoridad para gastar dinero, contratar personal y llevar a cabo los
proramas. Muchas de las proposiciones identificadas como servicios de las
dependencias administrativas en el captulo 11 proporcionan la substancia de
'as decisiones que se transforman en insumas por los legisladores y los ejeCUtivos. Este proceso circular indica la dependencia de los funcionarios
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A DMINI5TRACION PUBLICA
TERCERA PARTE
PROCESO
VERSION
DE
CON-
RETROALlMENTACION:
MEDIO AMBIENTE:
Esta seccin sobre productos completa la discusin sobre el sistema administrativo. Los productos del sistema son las normas y los servicios que proceden del .p;oceso de conversin (que definimos como las principales dependencias del gobierno) para los ciudadanos, polticos y otros funcionarios gubernamentales. Algunos de estos productos son artculos tangibles que proporcionanlos servicios pblicos tales como escuelas, carreteras, pagos para la
ADMINISTRACION PUBLICA
'66
CAPITULO 10
/
RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES
Todos los gobiernos principales del mundo tienen una unidad central y
otras locales de gobierno; no obstante, un acuerdo "federal" se distingue
porque prev ciertas seguridades para ambos niveles de gobierno. En algunos aspectos el gobierno nacional -o federal- tiene prerrogativas reservadas en exclusiva. Sin embargo, esto no significa que los estados son las creaturas del gobierno nacional.
Aunque esta estructura ayuda a proteger los intereses de los gobiernos
estatales, no protege al gobierno local de los gobiernos nacional o estatal.
Las ciudades son sin duda las creaturas de sus gobiernos estatales, estn sometidas a todas las restricciones o las libertades que se encuentren en las constituciones o leyes de sus estados. Sin embargo, afortunadamente los gobiernos
locales, lo mismo que los estatales, se aprovechan de las costumbres poi Iticas
que respetan el control local.
La mezcla de las responsabilidades gubernamentales aumenta la importancia del federalismo para el sistema administrativo. No hay ninguna actividad
interna importante que sea desempeada o financiada exclusivamente por el
gobierno federal, los estatales o los locales. La educacin, las carreteras, la
beneficencia, la sanidad, los recursos naturales y la seguridad pblica consumen la mayora de los gastos nacionales y todas se financian con una como
binacin del dinero federal, estatal y local.
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ADMINI5TRACION PUBLICA
Las concesiones son slo uno entre diversos mtodos que las dependencias
federales utilizan para proporcionar recursos a las estatales y locales. Algunos
de ellos se mezclan con concesiones para proporcionar opciones diferentes
dentro de un mismo programa bsico. Por ejemplo, en el programa de vivien-
IRA SHARKANSKY
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das pblicas, una garanta federal para los prstamos obtenidos en el mercado
privado respalda en conjunto a la mayora de los costos de proyectos, mientras que una concesin satisface los costos adicionales. Por medio de ciertos
programas, se ofrece un prstamo directo de Hacienda.
La ayuda federal a los gobiernos estatales y locales est incluida en el cdigo de impuestos sobre la renta. Al calcular los ingresos sujetos a imposicin
federal, un ciudadano puede deducir todas las cantidades pagadas como impuestos estatales o locales sobre la renta, las ventas, los consumos o la propiedad; esta disposicin hace que sea ms ligera la carga de los impuestos estatales o locales. Adems, los ingresos recibidos por concepto de intereses
sobre bonos del gobierno estatal o local no se encuentran sujetos a imposicin federal; esto permite que las dependencias estatales y locales paguen
tasas de inters menores que las comerciales, por los prstamos de dinero que
toman.
Otros programas federales proporcionan formas sutiles de ayuda a las dependencias administrativas estatales o locales, al distribuir los beneficios
federales a instituciones o ciudadanos privados que de otra forma necesitaran ser provistos por los estados o las ciudades. Estos incluyen concesiones
para estudiantes, las asignaciones federales, los prstamos o los acuerdos
sobre los anteriores para las universidades para las instalaciones y el equipo.
Muchos "contratos federales de investigaciones" proporcionan tambin ayuda financiera a las universidades; permiten que los investigadores contraten
a estudiantes como ayudantes y que sostengan investigaciones complejas.
En adicin a esto, el proqrarna federal de seguridad social puede disminuir
las demandas sobre los programas estatales y locales de salubridad y asistencia
pblica.
La Comisin Asesora sobre Relaciones Intergubernamentales es una dependencia de investigaciones del gobierno federal, que tiene como finalidad brindar informacin y ayuda tcnica a los' gobiernos estatales y locales y facilitar
la administracin de programas federales, del modo que liesulte ms conveniente para los estados o las localidades. Esta Comisin incluye a 23 funcionarios del gobierno federal, los estatales y los locales, adems de 3 miembros
que representan al pblico. Un personal profesional realiza anlisis detallados
y prepara recomendaciones para que sean revisadas por los comisionados.
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ADMINI5TRACION PUBLICA
AYUDAS ESTATALES A
GOBIERNOS LOCALES
Las ayudas estatales a las localidades incluyen muchos de los mecanismos
que se encuentran presentes en las ayudas federales a los gobiernos estatales
y locales; sin embargo, las ayudas estatales hacen hincapi en los impuestos
compartidos y las concesiones "en bloque", ms que en las concesiones de
ayuda para programas especficos. Una porci6n fija de los impuestos compartidos' regresa al gobierno local en cuya jurisdicci6n se recaudaron. Las concesiones de bloque y los impuestos compartidos, que utilizan la mayora de
los Estados, proporcionan ms libertad a los gobiernos locales que las concesiones federales de ayuda. No se conceden para proyectos especficos ni en
respuesta a solicitudes detalladas. Van automticamente a !os gobiernos locales, sobre la base de ciertos criterios y pueden ser utilizados para cualquier
programa, dentro de una funcin generalizada como "carreteras y calles",
"educacin" o para el sostenimiento de cualesquiera de las actividades gubernamentales. Las ayudas estatales son generalmente "libres" y no requieren ninguna correspondencia de determinada proporcin de ingresos recaudados localmente.
Los gobiernos estatales utilizan una gran varidad de criterios para asignar
ayudas financieras a cada gobierno local. Algunos redistribuyen recursos
econmicos de las comunidades ricas a las pobres; otros se limitan a reintegrar
a una comunidad cierta proporcin del impuesto estatal recaudado en ella;
otros recompensan a las comunidades que demuestran haber realizado algn
esfuerzo para utilizar sus propios recursos con el fin de sostener un programa;
todava otros conceden fondos "equitativamente", de acuerdo con un criterio
arbitrario como el de la poblacin, y otros ms utilizan consideraciones especiales qu reconocen situaciones de emergencia y acuerdos tomados entre las
dependencias estatales y locales. Los gobiernos estatales varan en los tipos
de servicios que proporcionan directamente y los tipos de estos que dejan
en manos de las autoridades locales. Por ejemplo, en la educacin, algunos go
biernos estatales pagan todo el costo de apoyar a las universidades pblicas;
otros proporcionan s610 algunos de los costos. En la asistencia pblica, algunos gobiernos estatales pagan toda la ayuda que no cubren las concesiones
federales; otros estados comparten estos costos con los gobiernos locales.
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RELACIONES "HORIZONTALES"
En adici6n a las asociaciones "verticales" entre los administradores federales, estatales y locales, tambin hay muchas relaciones "horizontales" entre administradores en el mismo nivel. Las relaciones verticales se enfocan en
dar y recibir ayuda financiera, pero hay un solo estfmulo para las relaciones
horizontales, que var(an con la situacin. Incluyen "federaciones" y "grupos
compactos" -o acuerdos- que permiten la administracin conjunta de los
servicios pblicos; los acuerdos para compartir informacin o ayuda tcnica;
la legislacin que permite a los ciudadanos de un rea que reciban ciertos
servicios dentro de otra rea; y organizaciones que ayudan a los funcionarios
gubernamentales a desarrollar soluciones para problemas comunes. Los funcionarios en las dependencias administrativas o en las ramas legislativa o ejecutiva generalmente toman la delantera al formular los arreglos intergubernamentales. Sin embargo, en ocasiones, los ciudadanos interesados imponen las
uniones interqubernamentales en los funcionarios quienes no quieran ceder su
independenci a.
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ADMINISTRACION PUBLICA
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INSTRUMENTOS DE RELACIONES
HORIZONTALES
Los dispositivos que diferentes administradores estatales o locales desarrollan para resolver sus problemas comunes, con frecuencia son informales y
estn destinados simplemente a mantenerlos mutuamente en contacto, para
que as puedan compartir informaciones y cooperar en ciertas actividades.
Sin embargo, ciertos dispositivos son muy detallados e incluyen compromisos
formales de varios gobiernos estatales o locales y quiz del gobierno federal
o de uno extranjero.
En algunos lugares, estos dispositivos llamados "federaciones" o "consolidaciones" son los gobiernos con finalidades generales que proporcionan una
gama completa de servicios en toda la zona metropolitana. En otros lugares
existen unidades gubernamentales que pueden manejar solamente algunas
funciones, al dejar muchas responsabilidades a los gobiernos ya existentes de
municipalidades y condados. La mayora de las grandes zonas metropolitanas
tienen "distritos especiales" que proporcionan servicios tales como educacin
primaria y secundaria, agua y alcantarillado, recoleccin de basura, proteccin
policiaca y/o contra los incendios, parques, transportes o bibliotecas. Un
distrito puede incluir varias zonas metropolitanas o una combinacin de reas
rurales y metropolitanas.
Aunque los distritos pueden proporcionar servicios individuales de acuerdo
a una base econmica, no reducen la confusin o las desigualdades que surgen
de la existencia de muchas unidades gubernamentales por separado. Ni siquiera la mayora de los ciudadanos sabe en qu distrito reside, y an menos
cmo pueden influenciar a las normas en su distrito.
Para muchos reformadores, la estructura ms manejable para una gran rea
metropolitana es un gobierno amplio con fines extensivos que elimina los diferentes municipios y distritos especiales. Tal gobierno podra extender sus
poderes sobre los impuestos a toda la comunidad comercial, residencial o industrial y responder a las demandas de servicios de toda la poblacin. Aunque
se han propuesto varias de estas reformas, pocas han tenido xito con los votantes, ya que las anteriores amenazan a demasiados intereses. Se oponen a
ellas, los propietarios de casas de la clase media, que se mudaron a los suburbias, huyendo de los problemas del centro de la ciudad; los hombres de ne-
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ADMINISTRACION PUBLICA
REALIDADES MIXTAS
Las relaciones entre las dependencias administrativas no son siempre "verticales" u "horizontales", ya que son el resultado de problemas especficos
que afectan a varios gobiernos y a veces combinan las caractersticas "horizontales" con Ias-"verticales".
Las relaciones "triangulares" tambin pueden desarrollarse involucrando a
dos gobiernos locales con una dependencia federal (o estatal), o dos dependencias federales (o estatales) con un solo gobierno local. Las reas vecinas
pueden tambin desarrollar un programa conjunto con una concesin federal;
o un conjunto de programas locales pueden recibir apoyo de diferentes con-
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cesiones federales que ofrecen las diversas dependencias. Las relaciones tambin pueden desarrollarse entre un nmero de dependencias federales, estatales o locales que tengan un inters comn en un problema particular.
Adems las dependencias a niveles ms altos del gobierno no necesariamente controlan a aquel/as de los niveles ms bajos. Las comisiones locales
pueden controlar a los programas federales, las cuales operan con una independencia substancial. Aunque hay extensiones de la organizacin federal administrativa, la mezcla de consideraciones locales con las normas federales
no necesariamente significan un control federal.
Un estudio de fas relaciones intergubernamentales en 1966, descubri las
siguientes metas:
1. El deseo de una dependencia de hacer la vida ms agradable y conveniente para su conjunto de trabajadores;
2. La preocupacin de una dependencia porque los proyectos iniciados
por otras unidades puedan afectar a sus propios programas;
3. El deseo de una dependencia de apoyar sus propios proyectos con los
recursos controlados por otros gobiernos;
4. El deseo de la dependencia de proteger los intereses de sus clientes contra los trastornos ocasionados por los proyectos de otros g()biernos;
5. El deseo de los administradores de una dependencia de establecer una
relacin con otras unidades de gobierno, y
6. El reconocimiento por el personal de una dependencia de que dispone
de un excedente de recursos que pudieran ser valiosos para otras unidades de gobierno.
No hay una sola forma sencilla de que se gu ren las relaciones intergubernamentales, ni las rutinas formales prescriben claramente como los administradores de un gobierno pueden negociar con los funcionarios de otro. Adems ninguna "instancia" principal de las relacionesintergubernamentales
se puede considerar como un solo evento, sino que son una serie de reuniones,
de conversaciones telefnicas, mensajes y acuerdos extraoficiales o formales.
A veces, las decisiones de un gobierno pueden influenciar a otro cuando no
existe contacto real -que es lo que ocurre cuando un administrador basa
una decisin en la anticipacin de una respuesta que ser hecha por funcionanarios de otras unidades.
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RESUMEN
CAPITULO 11
Algunas dependencias administrativas tienen poca influencia sobre sus propios servicios. En algunos casos, una dependencia puede trabajar en un proyecto y "producirlo", aunque el producto no mostrar seas de que alguna
vez se haya involucrado la dependencia con su creacin. Cuando algunas dependencias estatales o locales proporcionan servicios que son establecidos y
controlados por las dependencias federales, puede que no hagan otra cosa ms
que los que las instrucciones federales requieren. O una dependencia puede
continuar simplemente con un servicio de acuerdo a los procedimientos que
se disearon en el pasado, sin que los funcionarios actuales hagan alguna alteracin en el producto. En otros casos, los administradores pueden ayudar a
crear un nuevo programa, pero principatrnente como una respuesta a las demandas de los ciudadanos, de los grupos de intereses o de los miembros de
las ramas ejecutiva o legislativa. Otros servicios de las dependencias administrativas se originan en y estn claramente moldeados por las dependencias.
Si una desea promover cambios en los programas administrativos, es importante saber si aquellos proqrarnas se originaron dentro de las dependencias
o en el medio ambiente. La pregunta acerca del origen verdadero de los servicios administrativos debe surgir, pero la descripci6n de los anteriores debe
seguir sin una respuesta clara.
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Los estados rurales con residentes con bajos ingresos son grandes consumdores de las ayudas federales que estn diseadas para redistribuir el dinero
ms equitativamente de las reas ms ricas a las pobres. En adici6n a esto,
los estudios han mostrado que las ciudades que poseen fuertes "maquinarias"
organizacionales poi rticas buscan ms ayuda financiera para sus ciudadanos y
lo hacen ms rpidamente que las ciudades que tienen fuertes organizaciones
de partido. Las poderosas organizaciones locales de partido comnmente
han buscado beneficios materiales y un buen partido de gobierno puede buscar y distribuir los fondos federales rpidamente. Un estudio revela que los
estados que probablemente harn ms uso de nuevos programas, son aquellos
que estn ya negociando con el problema.
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Las actitudes de las autoridades estatales y loca/es hacia las relac.ones intergubernamentales son parte de los servicios de ayudas de parte de las dependencias federales. Los datos obtenidos muestran una aceptacin de los programas bsicos de ayuda tanto federal como estatal, pero un deseo de cambiar
ciertas caractersticas administrativas. Es ms posible que los funcionarios
electos ataquen las relaciones intergubernamentales que los administradores.
Los ejecutivos y los legisladores de los gobiernos estatales y locales tienen una
deficiencia en el cercano contacto con las dependencias concesionarias y en la
capacitacin profesional que proporciona una unin comn entre los administradores en los diferentes niveles del gobierno.
A pesar del apoyo general para las relaciones intergubernamentales ya existentes, hay crticas acerca de los procedimientos administrativos que tratan
con tales cosas como los procedimientos presupuestarios, los controles sobre detalles de la administracin del programa, la falta de coordinaci6n entre
los programas federales que afectan a los programas estatales y locales que se
encuentran muy relacionados entre s y la influencia :le las concesiones federales al dirigir los recursos estatales y locales para programas que son aptos
para el apoyo federal.
Al identificar los diversos servicios de las dependencias administrativas todav a quedan preguntas sobre sus efectos en las condiciones sociales y econmicas. Funcionan los programas? Tlenen consecuencias sin metas esperadas? zGeneran problemas adicionales que regresan a las dependencias administrativas en otra forma?
Las normas que producen las dependencias administrativas por s solas no
garantizan resultados, ya que deben interactuar con condiciones sociales y
econmicas; las familias pobres obtienen ms de los beneficios de las erogaciones que lo que pagan en impuestos. Sin embargo, en los estados ms poderosos los pobres viven mejor que en los estados que son menos poderosos. En un
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anlisis reciente, Fry y Winters mostraron que los estados que poseen niveles
altos en la participacin poltica, en los sistemas de mritos en las burocracias estatales y las legislaturas "profesionales" tienden a proporcionar los mejores beneficios (relativos a los costos) a las personas fsicas que tienen
ingresos ms bajos. Aparentemente, los grupos de ingresos ms bajos son mejor atendidos donde hay participacin activa en la poi tica y donde personas
orientadas profesionalmente en las ramas legislativa y administrativa tienen
las habilidades y la motivacin para reconocer y responder a sus demandas.
El xito de las dependencias reguladoras
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Dos estudios muestran que las relaciones entre las erogaciones gubernamentales y los niveles de servicios pblicos no son ni fuertes ni extensivas.
Un estudio altamente considerado de educacin encuentra que la erogacin
de la escuela tiene poca relacin con el aprendizaje. Los rasgos de la familia
del alumno y los amigos son ms importantes: si proviene de una familia bien
educada y si se asocia con amigos, que estn motivados acadmicamente,
si esto ocurre es probable que sobresalga en la escuela, que si no son soportables las situaciones con la familia y los amigos. Otro estudio de los gobiernos
estatales y locales, de acuerdo a su erogacin y servicios en un pas demostr que solamente 16 de las 27 medidas de servicios mostraron relaciones
importantes con la erogacin del gobierno (algunas de ellas fueron relaciones
negativas) .
RESUMEN
Los servicios de un momento afectan el ambiente y ayudan a moldear los
futuros "insumes". Los servicios satisfacen algunas necesidades y dejan otras
insatisfechas, por lo que as se influencian las demandas posteriores. Los
pagos intergubernamentales tambin llenan algunas necesidades ms que
otras; generan algunas peticiones para "ms de lo mismo" y otras demandas
para adiciones o cambios en los programas actuales. La informacin y la asesora que se da a otros funcionarios del gobierno, a menudo, regresan a los administradores en forma de leyes, rdenes del ejecutivo, autorizaciones presupuestarias o informes de los comits.
La preocupacin por el sistema administrativo no debe terminar con una
simple descripcin de los servicios. Un lector curioso preguntar: .. Cul es
la diferencia?" El actual conocimiento permite s610 contestaciones parciales
a esta pregunta; los tipos de informacin que los administradores proporcionan al pblico y a otros funcionarios gubernamentales se pueden describir,
pero no existe una informacin sistemtica acerca del efecto de esta informacin sobre los receptores. Los tipos de gobiernos que relativamente hacen
gran uso (y poco) de los programas intergubernamentales se pueden identificar, pero la informacin no es lo suficientemente exacta como para predecir
qu gobiernos individuales actuarn en respuesta a los nuevos programas.
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